tesis cel jorge
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UNIVERSIDAD DEL SALVADOR COLEGIO INTERAMERICANO
DE DEFENSA
Buenos Aires – ARGENTINA Washington
D.C. - EEUU
“AS FORÇAS ARMADAS NA MITIGAÇÃO DOS EFEITOS DOS DESASTRES NATURAIS”
por
CARLOS JORGE JORGE DA COSTA
Tese de Mestradopara optar ao título de
MESTRE EM SEGURANÇA E DEFESA HEMISFÉRICA
Tutor da Tese Cel Inf Glaucio Lucas Alves
Assessor Acadêmico Prof Gustavo Alberto Trompowsky Heck
Washington, EUA, 05 de outubro de 2008.
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DEDICATÓRIA
Dedico esse trabalho a minha esposa e filha pelo apoio que me prestaram e pelo entendimento de minha ausência.
AGRADECIMENTOS
Agradeço ao meu amigo e orientador, Cel Inf Glaucio, pela paciência e as oportunas correções de rumo no decorrer do trabalho.
E aos companheiros da classe XLVIII do Colégio Interamericano de Defesa pelas informações e fontes que disponibilizaram para a minha pesquisa.
ÍNDICE
Titulo Pag
INTRODUÇÃO
a. Contextualização
a.1. Questões da Pesquisa
a.1.1. Problema de Pesquisa
a.2. Delimitação do Estudo
a.3. Objetivos
a.3.1. Objetivo Geral
a.3.2. Objetivos Específicos
a.4. Relevância
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CAPÍTULO 1. DESASTRES NATURAIS
1.1. Classificação dos Desastres Quanto a Origem
1.2. Tipologia e Características dos Desastres Naturais
1.2.1. Furacão
1.2.2. Vendaval
1.2.3. Granizo
1.2.4. Tornado
1.2.5. Inundação
1.2.6. Estiagem
1.2.7. Terremoto
1.2.8. Vulcões
1.2.9. Escorregamento
1.3. Desastres Naturais no Mundo
1.4. Desastres Naturais nas Américas
1.5. Principais Ameaças Naturais nas Américas
1.6. Efeitos dos Desastres Naturais sobre a População
1.7. Riscos e Ameaças
1.8. Medidas Preventivas
1.9. Os Sistemas de Alerta Antecipado
1.10. Conclusão Parcial
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CAPÍTULO 2. INSTRUMENTOS, ACORDOS E ORGANISMOS DE INTEGRA- ÇÃO REGIONAIS PARA FAZER FACE AOS DESASTRES NATURAIS
2.1. Instrumentos e Acordos
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2.1.1. Estratégia Internacional para a Redução de Desastres (EIRD)
2.1.2. Quadro de Ação de Hyogo
2.1.3. Cúpula das Américas
2.2. Organismos de Integração Regionais
2.2.1. Centro Coordenação de Prevenção de Desastres Naturais na América Central. (CPREDENAC)
2.2.2. Centro Regional de Informações sobre Desastres (CRID)
2.2.3. Agência Caribenha de Respostas a Emergências e Desastres (CDERA)
2.2.4. Comitê Andino para a Prevenção e Atenção a Desastres (CAPRADE)
2.3. Conclusão Parcial
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CAPÍTULO 3. O SISTEMA INTERAMERICANO
3.1. A Organização dos Estados Americanos (OEA)
3.1.1. A OEA e os Desastres Naturais
3.1.2. A Assembléia Geral da OEA
3.1.3. Comissão Interamericana para redução dos desastres Naturais (CIRDN)
3.1.4. Principais Mecanismos para a implementação das medidas da CIRDN
3.1.5. Rede Interamericana de Mitigação de Desastres
3.2. A Declaração sobre Segurança nas Américas
3.3. A Junta Interamericana de Defesa (JID)
3.3.1. Propósito
3.3.2. Organização
3.3.3. Atribuições
3.3.4. Conselho de Delegados
3.3.5. A JID nos Desastres Naturais
3.4. Conclusão Parcial
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CAPÍTULO 4. AS FORÇAS ARMADAS NOS DESATRES NATURAIS
4.1. Normas para a Ajuda Humanitária com Meios Militares e Civis no Estrangeiro
4.1.1. Diretrizes de Oslo
4.1.2. Convenção Interamericana para Facilitar a Assistência em Casos de Desastres
4.2. Fatores a serem considerados para o emprego das Forças Armadas nos Desastres Naturais
4.3. A Normatização da ONU para o Emprego das Forças Armadas nos Desastres Naturais
4.4. Principais Características que Destacam as Forças Armadas no Emprego nos
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Desastres Naturais
4.5. Principais Meios Militares Empregados na Ajuda Humanitária
4.6. O Exemplo da Organização do Tratado do Atlântico Norte nos desastres naturais
4.7. Uma Solução de Resposta Centro-<http://americana
4.7.1. Conferência das Forças Armadas da América Central (CFAC)
4.7.2. Unidades Humanitárias e de Resgate (UHR-CFAC)
4.8. Conclusão Parcial
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CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 104
BIBLIOGRAFIA 114
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INTRODUÇÃO
Os desastres naturais estão diretamente vinculados à história do homem e ao seu
modo de apropriação e uso dos recursos naturais. Logo que o homem começou a se
estabelecer, em virtude da mudança no hábito nômade, deu-se o início da formação das
aldeias. Essa alteração comportamental resultou numa maior produção de alimentos, que
refletiu diretamente no crescimento da população.
Com o passar dos séculos, o adensamento populacional e o comércio se
intensificam dando origem às primeiras cidades que foram consolidadas, geralmente, sobre
as planícies dos grandes rios, no litoral e nas encostas vulcânicas. Assim, neste momento
histórico, se criam as condições para o acontecimento dos grandes desastres, porque na
escolha desses locais nunca se considerou o risco mas sim a existência das terras férteis
para produção de víveres, a possibilidade de transporte, a comunicação e o comércio com
outros locais.
Os desastres naturais, como terremotos, furacões, erupção de vulcões, enchentes e
secas acompanham as civilizações. A capacidade de prevê-los, controlá-los ou de mitigar
seus efeitos fizeram parte do nosso desejo, ao longo da história. Assim, a necessidade de
reduzir de forma sistemática o crescente impacto desses desastres está levando a um maior
grau de reconhecimento e comprometimento entre os governos do mundo, especialmente
depois das últimas grandes catástrofes, em 2004 (Ásia) e 2005 (Caribe e EUA), que
vitimaram milhares de pessoas.
Atualmente, busca-se realizar este sonho através da produção científica em vários
campos do conhecimento dedicados a esse tema. Entretanto, mesmo com as ferramentas
atuais, a redução dos riscos dos desastres naturais e a mitigação dos seus efeitos
representam temas de estudo complexos que demandam, ainda, muito tempo, exigindo que
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todos os segmentos das nações assumam um compromisso político e jurídico para o
atendimento da população que venha a ser atingida.
No presente estudo, o tema a ser investigado versa sobre o emprego das Forças
Armadas na mitigação dos efeitos dos desastres naturais. Para tanto, inicialmente,
caracterizou-se o problema que foi o ponto de partida e o foco da investigação.
A análise realizou-se tendo como base a literatura disponível e o próprio
conhecimento e a experiência profissional do autor que é oficial do Exército e participou do
socorro das vítimas dos furacões Noel e Dean no Haiti, no ano de 2007, como integrante do
Batalhão Brasileiro de Força de Paz, naquele País.
A extensão do estudo realizado foi delimitada pelo seu prazo e pela disponibilidade
limitada de fontes abertas com dados não classificados sobre o emprego dos meios militares
em operações de ajuda humanitária. Assim, os dados dos tipos de recursos humanos e
materiais empregados, o tempo para o emprego e o custo e o financiamento dos recursos
militares desdobrados para a ajuda humanitária somente podem ser obtidos dos governos
dos países ou de organizações multilaterais (por exemplo, a ONU) que empregaram esses
meios. Da mesma forma que as poucas memórias institucionais disponíveis no nível
nacional ou multilateral, sobre tais operações estão incompletas.
Como a maioria das obras sobre o assunto está nos idiomas inglês e espanhol e a
fim de facilitar e enfocar a seleção, a pesquisa e a análise dos dados, utilizou-se como
parâmetro que os dados que fundamentariam a hipótese deveriam ser obtidos em órgãos e
agências com credibilidade e vínculo com organismos internacionais, tais como OEA 1,
ONU2, Cruz Vermelha3 dentre outros.
Com a finalidade de buscar uma solução embasada em causas e efeitos,
inicialmente, apresenta-se um estudo da fenomenologia dos desastres naturais no
hemisfério ocidental e seus efeitos sobre a população dos países atingidos por estas
catástrofes.1 OEA – Organização dos Estados Americanos2 ONU – Organização das Nações Unidas3 Comitê Internacional da Cruz Vermelha
7
A seguir apresentam-se as entidades internacionais e sociedades nacionais, que
respondem a essas causas e efeitos por meio de resoluções, protocolos e na constituição de
organismos regionais que visam trabalhar com as atividades de mitigação dos efeitos dos
desastres naturais.
Com o enfoque no sistema interamericano estudou-se a OEA e a JID, suas relações,
a legislação dessas entidades voltadas para os desastres naturais e os principais problemas
legais da participação da JID com um papel operativo na coordenação do emprego das
forças armadas nestes eventos.
Por fim relacionam-se as principais normas da legislação básica internacional que
regulam o emprego dos meios militares na ajuda humanitária. A seguir, por meio de
exemplos de emprego em recentes desastres, apresentam-se as principais capacidades que
demonstram a necessidade do envolvimento das forças armadas nessas catástrofes, com
destaques para o emprego dos meios da Missão das Nações Unidas para a Estabilização do
Haiti (MINUSTAH) e da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), no socorro
às vítimas dos desastres naturais. Por fim apresenta-se a solução adotada pelos países
centro-americanos com um modelo de unidade de emprego.
A partir dos dados coletados apresentam-se as principais conclusões que respondem
as principais indagações realizadas na formulação do problema. Com estas mesmas
conclusões fundamentou-se e caracterizou-ser o atingimento do objetivo geral previsto e a
apresentação de sugestões e propostas que podem servir de subsídios a mudanças na
legislação da OEA e da JID. A contextualização realizada com relatos de empregos de
forças armadas em desastres naturais recentemente ocorridos permitiu que se estudasse a
comprovação da hipótese. Por fim apresentam-se recomendações de caráter geral.
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a. Contextualização
a.1. Questões da Pesquisa
a.1.1. Problema de Pesquisa
Os desastres naturais podem ser conceituados, de forma simplificada, como o
resultado do impacto de um fenômeno natural extremo ou intenso sobre um sistema
social, causando sérios danos e prejuízos que excedem a capacidade dos afetados em
conviver com o impacto4.
Normalmente, tem-se a tendência de entender que as ações de mitigação dos
efeitos dos desastres naturais só ocorrem após a concretização desses eventos.
Entretanto, o estudo detalhado desta matéria vai nos mostrar que a maior parte desse
trabalho inicia, principalmente, antes da sua ocorrência. É nesse contexto que podem
ser inseridas as Forças Armadas na execução de trabalhos que vão desde a
conscientização e educação da população até a realização de obras de infra-estrutura.
Assim, a fim de caracterizar a problematização ou o enfoque central do
estudo, com o foco na segurança hemisférica, as principais indagações que precisam
ser investigadas são:
1. De que forma aumenta a vulnerabilidade da sociedade aos desastres
naturais no nosso hemisfério?
2. Que atividades são necessárias para reduzir a vulnerabilidade das pessoas e
dos locais relativamente aos desastres naturais, e como as Forças Armadas podem
ser utilizadas na redução dessas vulnerabilidades?
4 TOBIN, G. A; MONTZ, B. E., apud MARCELINO, E.V. Desastres Naturais e Geotecnologias: Conceitos Básicos. Santa Maria: MCT, INPE. 2008. p 10.
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3. Que medidas podem melhorar a capacidade para monitorar, prever e
mitigar as conseqüências de um desastre e, assim, ajudar as Forças Armadas no
planejamento da proteção da população local e regional?
4. Quais são os obstáculos que impedem os governos de empregarem as
Forças Armadas, sob a bandeira da OEA, na mitigação dos efeitos dos desastres
naturais?
5. Como as Forças Armadas dos países do hemisfério podem ser empregadas,
sob a bandeira da OEA, nas ações de prevenção e na mitigação dos efeitos dos
desastres naturais?
6. Existe um mecanismo hemisférico que permita mobilizar, coordenar e
desencadear o emprego de meios da forças armadas das nações vizinhas, já
previamente preparados, adestrados e equipados, para o socorro aos atingidos por
esses desastres?
7. Existe a possibilidade de emprego desses meios mesmo antes de um pedido
formal do País, particularmente, quando o desastre atingir toda a sua extensão
territorial?
A fim de responder a esses questionamentos, propõe-se a seguinte hipótese :
“O emprego coordenado de equipes das Forças Armadas, adestradas,
equipadas e integradas com recursos e com capacidades técnicas especiais, reduzirá
os efeitos negativos dos desastres naturais.”
a.2. Delimitação do Estudo
A proposta do trabalho é estudar os principais tipos de desastres naturais que
ocorrem no Hemisfério Ocidental, seus efeitos e analisar as possibilidades de
emprego das Forças Armadas dos países do hemisfério, sob a bandeira da OEA, na
mitigação dos efeitos desses eventos nas Américas.
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Visando aprofundar os conhecimentos técnicos e teóricos necessários sobre o
assunto e para apresentar um marco teórico robusto que dê suporte às respostas que
se buscam nesse trabalho, a pesquisa está restrita à leitura da bibliografia disponível,
nos relatos das lições aprendidas das Forças Armadas já empregadas nestas missões
e das diversas agências humanitárias que estudam e socorrem as populações nesses
desastres.
a.3. Objetivos
a.3.1. Objetivo Geral
- Propor as formas de emprego das Forças Armadas dos países do continente,
sob a bandeira da OEA, na mitigação dos efeitos dos desastres naturais.
a.3.2. Objetivos Específicos
Pretende-se atingir o seguinte objetivo no capítulo 3:
- levantar elementos que possam servir de subsídios às mudanças nas
legislações.
E na conclusão, os seguintes:
- indicar uma solução para a reunião dos dados sobre as capacidades e os
meios necessários para o emprego nos diversos tipos de desastres naturais; e
- apresentar formas de mobilizar e de concentrar rapidamente os meios
necessários para o socorro das vítimas.
a.4. Relevância
O autor da tese viveu, como Oficial de Assuntos Civis do Batalhão Brasileiro
no Haiti, a experiência de empregar a tropa para socorro das vítimas dos furacões
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Dean e Noel, no ano de 2007. Assim, mesmo sabendo da existência de equipes das
forças armadas para socorro nos países do continente, julga-se ser interessante para a
Organização dos Estados Americanos (OEA) e para a Junta Interamericana de
Defesa (JID) um estudo que permite extrapolar ou consolidar algumas experiências,
e melhores práticas. A revisão das normas e legislações internacionais que podem
orientar o emprego e servir de base para a aplicação em todo o continente americano.
De igual forma, este estudo proporciona um esclarecimento sobre os
principais desastres naturais que ocorrem no continente americano e apresenta
algumas propostas, à titulo de recomendações no final do trabalho, sobre as
prováveis áreas onde poderão ser mobilizadas forças armadas para emprego antes,
durante e após esses eventos, tomando-se como base os locais onde eles ocorrem
com maior frequência. Também, apresenta as principais atividades que a JID poderá
realizar na coordenação deste emprego, até que possa trabalhar de forma operativa.
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CAPÍTULO 1DESASTRES NATURAIS
Segundo o Ministério da Integração Nacional do Brasil (MIN)5: “Desastre é o
resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem, sobre um ecossistema
vulnerável, causando danos humanos, materiais e ambientais e conseqüentes prejuízos
econômicos e sociais. A intensidade de um desastre depende da interação entre a magnitude
do evento adverso e a vulnerabilidade do sistema e é quantificada em função de danos e
prejuízos.”
Já segundo a Caribbean Disaster Emergency Response Agency (CDERA)6:
“Os desastres naturais são imprevistos e, muitas vezes, um acontecimento súbito que causa grandes danos, destruição e sofrimento humano, ultrapassando a capacidade da sociedade afetada de enfrentar-lhe usando seus próprios recursos. Embora muitas vezes causados pela natureza, desastres podem ter origens humanas, tais como: as guerras e os distúrbios civis que podem destruir as nações e deslocar as pessoas estão incluídas entre as causas de desastres. Outras causas podem ser: desabamento de construções, nevascas, secas, epidemias, terremotos, explosões, incêndios, inundações, acidente no transporte materiais perigosos (como um derrame químico), furacões, incidente nuclear, tornado e erupção de vulcão.”
1.1. Classificação dos Desastres Quanto a Origem
Os desastres, como um todo, são distinguidos principalmente em função de sua
origem, isto é, da natureza do fenômeno que o desencadeou. Assim, segundo as normativas
do MIN7, quanto ao agente causador, os desastres são classificados em:
a. Naturais - São aqueles provocados por fenômenos e desequilíbrios da natureza.
São produzidos por fatores de origem externa que atuam independentemente da ação
humana. 5 MIN. Ministério da Integração Nacional. Secretaria de Defesa Civil. Política Nacional de Defesa Civil. Brasília: MIN, 2007. p 8.6 Disponível em: <http://www.cdera.org>. Acessado em 12/11/2008. Tradução livre do autor.
7 ibidem
13
b. Humanos ou antropogênicos - São aqueles provocados pelas ações ou omissões
humanas. Esses desastres podem produzir situações capazes de gerar grandes danos à
natureza, aos habitat humanos e ao próprio homem. Normalmente, os desastres humanos
são conseqüências de:
- ações desajustadas geradoras de desequilíbrios no relacionamento socioeconômico
e político entre os homens; e
- profundas e prejudiciais alterações em seu ambiente ecológico.
c. Mistos.- Ocorrem quando as ações e/ou omissões humanas contribuem para
intensificar, complicar ou agravar os desastres naturais. Além disso, também se
caracterizam quando fenômenos adversos naturais ocorrem e são agravados por condições
ambientais degradadas pelo homem, gerando desastres.
Nessa abordagem, a diferença está basicamente no nível de intervenção humana.
Entretanto, se considerarmos somente este critério, a grande maioria dos desastres
conhecidos como naturais, seriam de fato desastres mistos. Assim, tornar-se-ia mais prático
e menos conflituoso optar por classificar os desastres, quanto a origem, em naturais e
humanos, tendo como referencial o fenômeno que desencadeia o processo. Assim,
simplificando, temos:
Naturais – São aqueles disparados pela intervenção direta de um fenômeno natural
de grande intensidade. Exemplos: fortes chuvas, causando inundações, escorregamentos,
etc; tornados e furacões; terremotos; erupções vulcânicas.
Humanos – São aqueles disparados pelas ações ou omissões humanas. Exemplos:
Acidentes, contaminação de rios, rompimento de barragens, etc. As intervenções atrópicas,
quando mal planejadas, poderão intensificar e/ou agravar um desastre natural.
1.2. Tipologia e Características dos Desastres Naturais
Na literatura especializada, são apresentadas diversas propostas de classificação de
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desastres naturais. Neste trabalho, serão utilizadas duas propostas básicas apresentadas por
TOBIN E MONTZ 8 e por SCHEUREN et al9. Os autores comentam que enquanto
uma visa detectar as semelhanças entre os fenômenos, categorizando-os, a outra
visa diferenciá-los dentro de uma mesma categoria. E essas são informações
imprescindíveis numa gestão de risco, o que leva a poupar tempo, dinheiro e
vidas. Estes eventos fazem parte da geodinâmica externa (Meteorológicos e
Hidrológicos) e interna (Geológicos) da Terra.
Categoria Tipos de Desastres
METEREOLÓGICOS
Furacões
Vendavais
Granizos
Tornados
Ondas de Frio
Ondas de Calor
HIDROLÓGICOSInundações
Secas
GEOLÓGICOS
Terremotos
Vulcanismos
Tsunami
Escorregamento
Tabela 1 – adaptada de TOBIN E MONTZ (1997)
Para conviver com os desastres naturais é fundamental entender cada fenômeno,
conceituando-o. Desta forma, a seguir detalha-se a definição dos principais fenômenos que
ocorrem nas Américas.
1.2.1. Furacão
O furacão é um sistema de baixa-pressão (ciclone) intenso que geralmente forma-se
sobre os oceanos nas regiões tropicais. Os ventos de um furacão giram violentamente ao
redor de um centro relativamente calmo, conhecido como o “olho” da tempestade. Quanto
8 TOBIN, G. A; MONTZ, B. E., apud MARCELINO, E.V. Desastres Naturais e Geotecnologias: Conceitos Básicos. Santa Maria: MCT, INPE. 2008. p 13. 9 SCHEUREN, J-M; et al. Annual Disaster Statistical Review: The Numbers and Trends 2007. Bélgica: CRED/ Université Catholique de Louvain, 2008. p 4.
15
mais próximo do “olho”, mais intensos ficam os ventos, que podem atingir velocidades
superiores a 250 km/h10.
Mapa Nr 1 – Rota dos Furacões no Hemisfério Ocidental. Fonte: Atlas Nacional de Riscos da República Mexicana
1.2.2. Vendaval
O vendaval pode ser definido como um deslocamento intenso de ar na superfície
terrestre devido, principalmente, às diferenças no gradiente de pressão atmosférica, aos
movimentos descendentes e ascendentes do ar e á rugosidade do terreno11.
1.2.3. Granizo
O granizo é definido como precipitação de gelo, em forma esférica ou irregular,
apresentando geralmente um diâmetro de 5 mm. As condições que propiciam a formação de
granizo acontecem na parte superior de nuvens do tipo Cumulu Nimbus, que possuem
temperaturas muito baixas. Em função da união de gotas congeladas, o granizo cresce
rapidamente. Além disso, as gotas congeladas movimentam-se com as correntes
subsidentes e ascendentes chocando-se com gotas de água mais frias até alcançarem as 10 COCH, N. K. Geologic effects of hurricanes. Geomorphology. Elsevier: Amsterdam, 1994. p 37 - 38.11VIANELLO, R. L; ALVES, A. R., apud KOBIYAMA, M. et al. Prevenção de desastres naturais: conceitos básicos. Florianópolis: Ed. Organic Trading , 2006. p 72.
16
dimensões de queda12.
1.2.4. Tornado
Tornado é um fenômeno que se origina na base de nuvens do tipo Cumulus Nimbus,
estendendo-se até o solo como uma intensa coluna de ar giratória e normalmente visível
como uma nuvem funil13. Para ser caracterizado como tornado, os ventos que formam o
fenômeno devem causar danos na superfície terrestre. Os tornados geralmente estão
associados às tempestades, desenvolvendo-se em ambientes extremamente quentes e
úmidos. Com relação ao local de ocorrência, quando ocorre em uma superfície aquosa
(lago, rios e oceano) é classificado como tromba d’água (water spout); e quando ocorrem
na superfície terrestre são chamados de tornados14. O poder de destruição dos tornados mais
intensos é maior do que o de furacões. A velocidade dos ventos de um tornado, associada à
baixa pressão do seu interior, desencadeia forte sucção (efeito aspirador) podendo causar
explosão de casas (portas, janelas e telhados), e destruição de praticamente todos os tipos
de estruturas existentes15.
1.2.5. Inundação
A inundação, popularmente tratada como enchente, é o aumento do nível dos rios
além da sua vazão normal, ocorrendo o transbordamento de suas águas sobre as áreas
adjacentes. Estas áreas planas próximas aos rios sobre as quais as águas extravasam são
chamadas de planícies de inundação. Quando não ocorre o transbordamento, apesar do rio
ficar praticamente cheio, tem-se uma enchente e não uma inundação. Por esta razão, no
mundo científico, os termos “inundação” e “enchente” devem ser usados com
diferenciação16.
Por outro lado, popularmente conhecida como enxurrada, a inundação brusca ocorre
12 KULICOV, V. A.; RUDNEV, G. V. , apud KOBIYAMA, M. et al. Prevenção de desastres naturais: conceitos básicos. Florianópolis: Ed. Organic Trading , 2006. p 58.13 GLICKMAN, T. S. , apud KOBIYAMA, M. et al. Prevenção de desastres naturais: conceitos básicos. Florianópolis: Ed. Organic Trading , 2006. p 67 – 68.14 Ibidem15 Ibidem16 CASTRO, A. Manual de desastres: Desastres Naturais. Brasília: Ministério da Integração Nacional, 2003. p 47.
17
devido a chuvas intensas e concentradas, principalmente em regiões de relevo acidentado,
muito comuns na América Central e nos Andes. Ela ocorre em um tempo próximo ao
evento da chuva que a causa. A elevação das águas ocorre repentinamente, causando mais
mortos, apesar da área de impacto ser bem menor do que as inundações graduais17.
1.2.6. Estiagem
Estiagem refere-se a um período prolongado de baixa pluviosidade ou sua ausência,
em que a perda de umidade do solo é superior à sua reposição18. A forma crônica deste
fenômeno é denominada como seca, considerada atualmente como um dos desastres
naturais de maior ocorrência e impacto no mundo. Isto se deve ao fato de que ela ocorre
durante longos períodos de tempo, afetando grandes extensões territoriais.
1.2.7. Terremoto
Os terremotos são tremores ou abalos causados pela liberação repentina da energia
acumulada durante longos intervalos de tempo em que as placas tectônicas sofreram
esforços para se movimentar19. Estes abalos têm intensidade, duração e freqüência
variáveis, podendo resultar em grandes modificações na superfície, não só pela destruição
que causam, mas por estarem associados aos movimentos das placas tectônicas. Também
existem terremotos que não são devidos aos movimentos das placas, mas a esforços
chamados intra-placas. São menos freqüentes, menos intensos, e relacionados à reativação
de falhas (rupturas) mais antigas na crosta20.
Nos últimos 100 anos têm ocorrido terremotos de grande intensidade e magnitude
em muitos países das Américas. A maioria desses terremotos se origina pela colisão e a
fricção entre as placas tectônicas de Cocos, Nazca e Caribe e a placa continental, é
responsável pela alta sismicidade ao longo da costa do Pacífico na América Central e do
Sul, assim como no Caribe. É famoso o "cinturão de fogo Circumpacífico", sujeito a
freqüentes e intensos terremotos, formando uma faixa muito ativa em volta do Oceano 17 Ibidem. p 48.18 Ibidem. p 55.19TOLEDO, Maria. A Terra: um planeta heterogêneo e dinâmico. Disponível em: http://www.igc. usp.br /geologia/a_terra.php. Acessado em 10/01/2009.20 ibidem
18
Pacífico. No mapa Nr 2, pode-se observar que a distribuição dos terremotos forma faixas
contínuas ao longo das fossas oceânicas e cadeias continentais e meso-oceânicas21.
Mapa Nr 2 – Geologia mundial. Fonte: Atlas geográfico IBGE, 1986.
1.2.8. Vulcões
O material rochoso em profundidade está submetido a pressões e temperaturas
altíssimas e, quando a placa litosférica rígida sofre uma ruptura, aquele material tende a
escapar por ela, extravasando na superfície (vulcanismo) ou ficando retido em câmaras
magmáticas dentro da crosta, quando não consegue chegar à superfície (plutonismo). O
material que extravasa é constituído por gases, lavas e cinzas. A atividade vulcânica pode
formar ilhas em meio aos oceanos (Havaí, Açores e etc.) que podem ser destruídas em
instantes22.
Durante muito tempo os habitantes das América têm conhecido a ameaça que
21 Organización Panamericana de la Salud. Hacia un Mundo más Seguro Frente a los Desastres Naturales - La Trayectoria de América Latina y el Caribe. OPS; 1994. p 20.22 TOLEDO, Maria. A Terra: um planeta heterogêneo e dinâmico. Disponível em: <http://www.igc. usp.br /geologia/a_terra.php>. Acessado em 10/01/2009.
19
representam os vulcões, entretanto, ainda que existam numerosos vulcões ativos na região,
as erupções vulcânicas destrutivas têm sido menos frequentes que outros tipos de desastres
naturais.
1.2.9. Escorregamento
Escorregamento (ou deslizamento) é o movimento coletivo de massa e/ou material
sólido encosta abaixo, como solos, rochas e vegetação, sob a influência direta da
gravidade.23 Estes movimentos podem ocorrer principalmente com elevados volumes de
precipitação e/ou terremotos. Tanto chuvas intensas de curta duração quanto de longa
duração (chuvas contínuas) fornecem condições propícias para a diminuição da resistência
do solo, atuando como um dos principais agentes deflagradores de movimentos de encostas
em ambientes tropicais úmidos.24
1.3. Desastres Naturais no Mundo
Os desastres naturais podem ocorrer em qualquer continente ou país, visto que os
fenômenos naturais que os desencadeiam, como as tempestades, os terremotos e os vulcões
existem em diversas partes do globo. Entretanto, algumas regiões são mais afetadas em
função da magnitude e freqüência dos fenômenos e da vulnerabilidade do sistema social.
Utilizando os dados de desastres do banco global Emergency Events Database (EM-
DAT)25, período 1900-2006, o continente que apresentou o maior número de registros foi o
asiático, com 3.699 registros, seguido pelo americano, com 2.416 registros (EM-DAT,
2007).
23 SELBY, M.J. , apud KOBIYAMA, M. et al. Prevenção de desastres naturais: conceitos básicos. Florianópolis: Ed. Organic Trading , 2006. p 52.24 GUIDICINI, G.; IWASA, O. Y., apud KOBIYAMA, M. et al. Prevenção de desastres naturais: conceitos básicos. Florianópolis: Ed. Organic Trading , 2006. p 52.25 Disponível em: <http://www.em-dat.net>. Acessado em 12/11/2008. Tradução livre do autor.
20
Mapa Nr 3 – Distribuição por Continente dos Desastres Naturais ocorridos no Mundo (1900 – 2006).LEGENDA: IN - Inundação, ES - Escorregamento, TE – Tempestade, SE – Seca, TX – Temperatura Extrema, IF – Incêndio Florestal, VU – Vulcanismo, TR – Terremoto, RE - Ressaca.26
Destaca-se também que, em todo o mundo, os tipos de desastres que mais ocorreram
foram as inundações (35%) e as tempestades (31%), que é a soma dos eventos associados a
furacões, tornados e vendavais. Portanto, aproximadamente 66% dos desastres naturais
ocorridos no mundo estão vinculados às instabilidades atmosféricas severas (mapa Nr 3).
Segundo o EM-DAT27, em 2007, 414 (quatrocentos e quatorze) desastres naturais
foram relatados, matando cerca de 17.000 (dezessete mil) pessoas, afetando mais de 211
(duzentos e onze) milhões outros habitantes e causando um dano econômico de 74,9
(setenta e quatro vírgula nove) bilhões de dólares americanos.
Nestes últimos anos, ainda segundo essa mesma fonte, o total de desastres
relatados confirmam a tendência mundial de incremento do número desses eventos. Esta
26 ibidem27 ibidem
21
tendência de avanço se dá, principalmente, pelo aumento dos desastres Hidrológicos
(destaque para as enchentes) e Metereológicos (furacões e tornados).
Quadro Nr 1 - Desastres Naturais ocorridos em 2007 e a média 2000-2006. Fonte: Center for Research on the Epidemiology of Disasters - CRED
1.4. Desastres Naturais nas Américas
Segundo SCHEUREN28, em 2007 ocorreram numerosos de desastres naturais nas
Américas, particularmente no Caribe e na América Central. Estas duas regiões foram
severamente afetadas por desastres de origem Hidrológicos e Meteorológicos. A quantidade
total de desastres metereológicos foi especialmente alta no Caribe, onde o número desses
eventos (16) foi quase o dobro da média apresentada no período entre os anos de 2000 e
2006 (8,4).
Quadro Nr 2 –Desastres Naturais ocorridos na América. (Fonte: CRED)
Apesar de todas as medidas já implementadas para redução dos efeitos dos
desastres, em termos de impacto humano, os números de vítimas relatados, em 2007,
também foram bem acima da média, sendo que as Américas do Sul e Central foram as mais
28 SCHEUREN, J-M; et al. Annual Disaster Statistical Review The Numbers and Trends 2007. Bélgica: CRED/ Université Catholique de Louvain, 2008. p 30. Tradução livre do autor.
22
afetadas, pois juntas apresentam cerca de 85% do total das vítimas no continente. Estas
regiões experimentaram um número excepcional de eventos Hidrológicos e
Metereológicos, onde México, Colômbia e Bolívia sofreram muitas enchentes recordes,
afetando mais de 2,4 milhões de pessoas.
Em termos de mortalidade, o terremoto que atingiu o sul do Peru matou 519
(quinhentas e dezenove) pessoas, sendo o pior desastre das Américas, em 2007. Mais de 1
(um) milhão de pessoas no Brasil foram atingidas por uma seca e cerca de outros 800
(oitocentos) mil habitantes foram atingidos por um longo período de frio no Peru,
Argentina, Chile e Bolívia.
Quadro Nr 3 –Vítimas dos Desastres Naturais ocorridos na América, em 2007.(Fonte: CRED).
Além disso, convém salientar que a grande maioria dos desastres (mais de 70%)29
ocorreu em países em desenvolvimento. Estes dados refletem as próprias condições sócio-
econômicas desses países, como adensamento populacional em áreas de risco, a falta de
planejamento urbano, os baixos investimentos na saúde e na educação, entre outros fatores,
que aumentam a vulnerabilidade das comunidades expostas aos perigos naturais. E são
esses fatores que tem contribuído para elevar o número de vítimas fatais nos países em
desenvolvimento mais pobres.
1.5. Principais Ameaças Naturais nas Américas
29 Ibidem.
23
Na América Latina e no Caribe existem ameaças naturais de todo tipo. As mais
comuns são as origem geológicas, como os terremotos, os vulcões e os escorregamentos; e
as de origem hidrometrológicas, como os furacões, tempestades tropicais, inundações e
secas. O quadro Nr 4 mostra os principais desastres naturais ocorridos na América Latina
e no Caribe,no período de 1970-1993.
Ano
País Tipo de desastre Vítimas fatais (Aprox) Pessoas afetadas (Aprox)
1970
Peru Terremoto 67.000 3.139.000
1972
Nicarágua Terremoto 10.000 400.000
1974
Honduras Furacão (Fifí) 7.000 15.000
1976
Guatemala Terremoto 23.000 1.200.000
1979
Dominica Furacão (David) 38 81.000
1979
República Dominicana Furacão (Frederick) 1.400 1.200.000
1980
Haiti Furacão (Allen) 220 330.000
1982
México Erupção vulcânica 1.770 60.000
1985
Chile Terremoto 180 1.000.000
1985
México Terremoto 10.000 60.000
1985
Colômbia Erupção vulcanica 23.000 200.000
1986
El Salvador Terremoto 1.100 500.000
1987
Equador Terremoto 300 150.000
1987
República Dominicana Furacão (Emily) 3 50.000
1988
Brasil Inundação 355 108.000
1988
Jamaica Furacão (Gilbert) 45 500.000
1988
México Furacão (Gilbert) 225 200.000
24
1988
Nicarágua Furacão (Joan) 116 185.000
1989
Antilhas Furacão (Hugo) 56 220.000
1990
Peru Terremoto 21 130.000
1991
Costa Rica Terremoto 51 19.700
1993
Honduras Tempestade (Gert) 103 11.000
Quadro Nr 4 - Desastres naturais na América Latina e no Caribe, 1970-1993. Fonte: México, Atlas Nacional de Riscos
O Centro para Pesquisa de Ameaças e Riscos da Universidade de Columbia, nos
Estados Unidos, criou um mapa de Análise de Risco Global (mapa Nr 4), onde apresenta as
regiões do continente americano onde o risco de ocorrência de desastres de origem natural é
maior.
Assim, de acordo com esse mapa, ao observar-se com atenção o continente
americano, verifica-se que o risco de desastres do tipo terremotos, vulcões ou
escorregamentos apresentam uma concentração na América Central e na região dos Andes,
na América dos Sul. Quanto aos fenômenos de origem metrológicos, tais como os furacões,
as inundações e os escorregamentos por excesso de chuva, o risco está, novamente, na
América Central e, principalmente, no Caribe. Na maioria dos países da América Central
existe o risco de ocorrência de mais de uma categoria ou tipo de desastres (Belize,
Guatemala, Honduras, Nicarágua, Costa Rica e El Salvador).
25
Mapa Nr 4 - Análise de Risco Global. Fonte. The World Bank and Columbia University, 2005.
Se compararmos os dados da série histórica da ocorrência de fenômenos
metrológicos, no hemisfério ocidental, apresentados no quadro Nr 4 e dados fornecidos nos
mapas Nr 1, Nr 3 e Nr 4 ,verifica-se que, normalmente, esses fenômenos são cíclicos e
ocorrem em “temporadas” (furacões, inundações e secas), e também repetitivos, pois,
atingem normalmente as mesmas regiões, variando a sua intensidade.
De igual forma, o histórico de desastres de origem geológica (terremotos e vulcões),
associado ao mapa da estrutura geológica das Américas (mapa Nr 2), permite que se
identifique as prováveis regiões e países com predisposição para ocorrência desses
fenômenos.
1.6. Efeitos dos desastres naturais sobre a população
O efeito de um desastre natural sobre uma área geográfica está relacionado com o
conceito de vulnerabilidade da população que reside neste local. Esse conceito deriva da
distribuição da população no espaço físico e a forma como ocupa a região. Por uma
necessidade natural, as primeiras cidades foram consolidadas, geralmente, sobre as
planícies dos grandes rios, no litoral e nas encostas vulcânicas que são os locais que,
normalmente, apresentam solos mais férteis para o cultivo de alimentos, mas extremamente
26
vulneráveis aos efeitos de fenômenos naturais extremos. Desta forma, mesmo diante do
perigo, a produtividade das terras fez com que os moradores dessa cidade absorvessem o
risco de um desastre iminente.
Na natureza ocorrem diversos tipos de fenômenos que fazem parte da própria
dinâmica natural da Terra. Mas, se ocorrerem ou se deslocarem sobre um sistema social,
tem-se uma situação potencial de danos a pessoas e bens. Assim, se um fenômeno natural
ocorre em uma determinada região e o impacto produza danos e prejuízos extensivos e/ou
de difícil superação deverá ser considerado um desastre. Se as conseqüências forem
mínimas ou nulas será considerado somente como um evento natural. A vulnerabilidade de
uma população é conseqüência das suas condições sociais, bem como da infra-estrutura
urbana e das edificações. Quanto maior a vulnerabilidade da população, ou seja, quanto
pior forem essas condições citadas acima, maior será o risco de que um evento natural se
torne um desastre.
1.7. Riscos e Ameaças
Quando se estuda a trágica história dos últimos desastres naturais na América
Central, tais como furacões Mitch (1998) e Fifi (1974), os terremotos em El Salvador
(1986), Guatemala (1976) e Nicarágua (1972) e as típicas inundações que são geradas nas
estações chuvosas, é interessante notar as muitas semelhanças que existem em todos os
países no que se refere a ameaças e vulnerabilidades.
No marco conceitual associado ao tema de desastres, o risco é definido como a
combinação de ameaças e vulnerabilidades sociais. As ameaças são classificadas como
naturais, como os terremotos e os furacões; sócio-naturais, no caso dos deslizamentos
alimentados pela exploração de madeira e do solo sem limites; e antropogênicos, que são os
gerados pelo homem.30
30 DE LEÓN, J. C. V.. Sistemas de Alerta Temprana para Emergencias de Inundaciones en Centroamérica. Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC).Panamá, Rep Panamá. p 8. Tradução livre do autor.
27
Isto torna possível separar as razões de impactos que estão relacionados com as
ameaças, tais como terremotos e furacões, das responsabilidades sociais relacionadas com
as técnicas de construção, a utilização dos solos e outros fatores sociais que estão agrupadas
sob a vulnerabilidade.
Com estas noções, é possível conceituar risco como um processo que é gerado pela
construção de ambientes sociais vulneráveis (habitação, infra-estrutura, serviços, energia,
comunicações e telecomunicações, etc), ao longo de muitos anos, em áreas onde as
ameaças têm se manifestados de diferentes tipos. Como é de se esperar, os resultados deste
processo são os desastres, que ocorrem quando a ameaça se torna acontecimento ou
fenômeno natural de tais proporções que causam vários feridos no meio social.31
Sabe-se que para reduzir os desastres é necessário reduzir os riscos, as
vulnerabilidades e minimizar ao máximo a exposição das populações às ameaças. Neste
contexto, define-se prevenção como o conjunto de medidas que se adotam para minimizar a
exposição às ameaças naturais. Em contraste, as medidas de mitigação são aquelas que
visam reduzir a vulnerabilidade.
Embora as medidas de prevenção e mitigação sejam úteis para reduzir os riscos,
existem fenômenos naturais para os quais não existem medidas simples de prevenção.
Nestes casos, é necessário preparar e organizar a população para minimizar os danos
causados por esses fenômenos e para evitar perdas materiais e, especialmente, humanas.
Estas medidas são concebidas no âmbito da preparação.
1.8. Medidas Preventivas
A redução do impacto dos desastres naturais dá- se através da adoção de medidas
preventivas, que envolvem a prevenção, a mitigação e a preparação. No entanto, é
necessário conhecer as causas e conseqüências de cada tipo de desastre, para então definir
as medidas preventivas que serão adotadas em cada fase desse fenômeno.
31 Ibidem
28
Toda ocorrência de desastres envolve basicamente três fases distintas: Antes,
Durante e Depois:32
- Antes: Corresponde ao momento que antecede o desastre, sendo constituído pelas
etapas de prevenção e preparação, cujas ações visam diminuir o risco e preparar a sociedade
para o impacto. É a fase mais importante, onde são adotadas medidas para reduzir o
impacto dos desastres, como a execução de projetos de engenharia (diques, pontes, muros
de contensão, etc.), a elaboração de políticas públicas (plano diretor, zoneamentos
ambientais, legislação, etc.), a educação ambiental em escolas e comunidades afetadas, etc.
- Durante: Corresponde ao desastre propriamente dito, envolve a realização de ações
emergenciais de resposta que visam o salvamento (socorro e assistência às vitimas), o
auxilio (evacuação, abrigo, alimentação, atendimento médico, etc.) e a reabilitação do
cenário do desastre, que corresponde ao inicio das atividades de restauração, como limpeza,
segurança, entre outros.
- Depois: correspondem as ações de reconstrução de médio e de longo prazo,
visando o restabelecimento da normalidade. É representado pelas atividades de
reconstrução necessárias para o restabelecimento das funções básicas de uma comunidade
(bem-estar da população) a médio e longo prazo. Neste momento, é feito o
restabelecimento dos serviços essenciais (água, luz, comunicação e transporte), a avaliação
dos danos e, nas áreas mais afetadas, a reconstrução das estruturas danificadas ou
destruídas (casas, pontes, estradas, etc.).
A redução do impacto dos desastres naturais dá- se através da adoção de medidas
preventivas que podem ser classificadas em estruturais e não-estruturais. As medidas
estruturais são aquelas de cunho corretivo, como as obras de engenharia. As medidas não-
estruturais, de caráter educativo e de planejamento, apesar dos resultados a médio e longo
prazo, são de baixo custo, de fácil aplicação e permitem uma correta percepção do risco.
32 TOBIN, G. A; MONTZ, B. E., apud MARCELINO, E.V. Desastres Naturais e Geotecnologias: Conceitos Básicos. Santa Maria: MCT, INPE. Janeiro 2008. p 26 - 28.
29
Como exemplos destacam-se os mapeamentos, as análises de vulnerabilidade, os
zoneamentos das áreas de risco e a educação ambiental. 33
Na execução das medidas preventivas existe espaço para ser inserido o emprego de
meios militares com capacidades específicas para a mitigação dos efeitos desses desastres.
O emprego desses meios dependerá da capacidade de mobilização e do tipo de forças
armadas de cada país.
Como exemplo pode-se empregar os meios militares nacionais em apoio aos órgãos
de defesa civil, na fase da prevenção, realizando medidas não-estruturais, para educar e
preparar as populações em situação de risco na redução de suas vulnerabilidades. Ou até
mesmo, contribuindo com medidas estruturais, utilizando recursos orçamentários do
governo municipal, estadual ou federal, empregar tropas e materiais das unidades de
engenharia de construção, a título de adestramento, na realização de obras que beneficiem a
população pelo melhoramento da infra-estrutura urbana e minimizem os efeitos dos
desastres naturais.
1.9. Os Sistemas de Alerta Antecipado
Os Sistemas de alerta antecipado são aqueles que têm como objetivo permitir aos
indivíduos e populações ameaçadas por desastres naturais ou outros similares, agirem com
suficiente tempo e de forma adequada, de modo a reduzir a possibilidade de danos pessoais,
a perda de vidas, danos materiais ou danos causados ao meio ambiente. Para serem
eficazes, esses sistemas devem incluir a participação ativa das comunidades em risco,
proporcionar educação e conscientização do público sobre tais riscos, disseminar de modo
eficaz as mensagens e alertas e garantir uma preparação constante.34
Para se pensar na implementação de um sistema de alerta antecipado é necessário
um conhecimento profundo e com suficientes detalhes de cada tipo de fenômeno natural ou
33 KOBIYAMA, M. et al. Prevenção de desastres naturais: conceitos básicos. Florianópolis: Ed. Organic Trading , 2006. p 31.34UN/ISDR – United Nations Secretariat of the International Strategy for Disaster Reduction. Development of Early Warning Systems: Checklist. Third International Conference about Early Warning , 27 – 29. Mar 2006, Bonn, Germany. Disponível em: <http://www.unisdr.org>. Acessado em: 23 Mar 2009. Tradução livre do autor.
30
antropogênico que possam ocorrer, permitindo, assim, que sejam entendidos e interpretados
os sinais ou indícios que se apresentam antes que um determinado desastre ocorra.
Normalmente, este tipo de conhecimento é adquirido no seio da população na sua cultura
popular.
Nos sistemas de alerta antecipado a entidade nacional de metereologia realiza o
monitoramento da evolução do fenômeno e recomenda a entidade nacional de
gerenciamento de desastres naturais a emissão de alertas para as regiões do País mais
prováveis de serem atingidas. Esta comunicação será feita por meio de uma nota urgente
aos meios de comunicação de massa.
Hoje em dia, pelo avanço tecnológico, os prognósticos sobre as condições
meteorológicas são muito mais precisos do ponto de vista técnico e permitem predizer, com
certo grau de certeza, os locais que serão afetados ou impactados por tempestades tropicais
ou furacões. As ordens de evacuação baseadas em prognósticos imprecisos podem provocar
problemas políticos e afetar a credibilidade da instituição que emitiu a ordem.
Na Região tem-se feito notáveis avanços no desenvolvimento de sistemas de
monitoração e de alerta antecipado, tanto para fenômenos de origem geológica como para
de origem hidrometeorológica. Contudo, o estabelecimento de sistemas de alerta antecipado
só terá efeito se contar com a capacidade para difundir o alerta para toda a população.
1.10. Conclusão Parcial
Ao longo da história, as Américas têm convivido com os desastres naturais,
entretanto no século passado, o número de registro de desastres naturais vem aumentando
consideravelmente. Conforme dados do EM-DAT35, o continente americano, nesse período,
apresentou o segundo maior número desses eventos, sendo que a maioria deles de origem
metrológica ou hidrológica, caracterizando que esses estão vinculados a instabilidades
atmosféricas severas. Em toda a região, os desastres naturais têm sido responsáveis pela
trágica perda de vidas e por danos substanciais à infra-estrutura econômica e social. Assim,
estes flagelos impactam negativamente os objetivos de desenvolvimento dos países e os
35 Disponível em: <http://www.em-dat.net>. Acessado em 12/11/2008. Tradução livre do autor.
31
esforços de erradicação da pobreza, pois levam aos governos a utilizarem recursos
financeiros que seriam empregados para o desenvolvimento em ações de resposta às
emergências.
Os prejuízos em vidas humanas e os danos materiais às pessoas e a infra-estrutura
dos países causados por esses desastres são potencializados pelo desequilíbrio ambiental e,
principalmente, pelo aumento da população, a ocupação desordenada e ao intenso processo
de urbanização e industrialização. Os desastres naturais, especialmente os climáticos, são
inevitáveis e também são freqüentes em nossas sociedades. As sociedades precisam
identificar as melhores formas de convivência com eles. Para conviver com os desastres
naturais é fundamental entender cada fenômeno, verificando quais as medidas preventivas
que devem ser realizadas antes, durante e depois de sua ocorrência para reduzir os riscos e
mitigar seus efeitos.
O risco pode ser reduzido realizando-se medidas para preparar a população para que
responda adequadamente a eventualidade de um desastre natural. O alerta antecipado é um
dos principais elementos de redução do risco de desastres, pois, impede a perda de vidas e
reduz o impacto econômico e material. Para serem eficazes, os sistemas de alerta
antecipado devem incluir ativamente as comunidades em risco, de fácil entendimento e
permitirem a conscientização do público sobre esses riscos, divulgando mensagens e avisos
eficazes e assegurando uma constante preparação.
Seja por interferência humana ou pela própria adequação natural dos componentes
do planeta, as conseqüentes catástrofes naturais tem exigido nos últimos tempos dos
governantes e sociedades de vários países, políticas de prevenção e ação de socorro às
vítimas de regiões atingidas.
Como não é impossível frear a ação da natureza, os ciclones, furacões, inundações,
secas, erupções vulcânicas, avalanches e terremotos continuarão a representar graves
ameaças à segurança humana, nacional e regional. Desta forma, os Estados do nosso
Hemisfério com menos capacidade de resposta aos desastres naturais continuarão a ser os
mais afetados.
32
Assim, é importante que se continue melhorando a coordenação e o intercâmbio de
informação sobre como prevenir e mitigar os desastres naturais e a eles responder. Um
desafio central para a região é o fortalecimento da capacidade de todos os Estados de
desenvolver estratégias eficazes e internamente sustentáveis de preparação e resposta aos
desastres naturais, utilizando todas as suas expressões do Poder Nacional.
Neste contexto insere-se a expressão militar pela sua rápida capacidade de
mobilização e vocação para cumprimento de missões, relacionadas às medidas preventivas,
que aliviem os efeitos danosos desses fenômenos sobre a população, em todas as suas fases,
proporcionando, também, se for o caso, a ajuda humanitária a outros países do continente.
É importante que se saliente que as forças armadas por sua ocupação territorial e
capilaridade, sistema integrados de logística e comunicações dentro dos países, são os
instrumentos mais aptos, nos curto e médio prazo, a desenvolverem os esforços de
mitigação dos efeitos dos desastres naturais, tanto no próprio país como, de forma solidária,
em socorro a nações vizinhas que atravessem dificuldades de atender as demandas de sua
população.
A possibilidade de se levantar as prováveis regiões ou países que têm maior risco de
ser impactados por um desastre natural, bem como o conhecimento da sazonalidade desses
fenômenos, associados ou uso ferramentas de alerta antecipado, permitem que se possam
manter elementos das forças armadas, tanto do(s) país(es) mais provável(is) de ocorrência
de desastres quanto de países vizinhos, próximos a esses locais, em situação de alerta e em
condições de atender em um curto prazo as populações que possam ser atingidas pelos
desastres.
A identificação da região e o tipo do desastre mais provável de acontecer permitem,
também, que as forças armadas planejem e preparem seus recursos humanos e materiais de
acordo com as missões específicas que venham a ser exigidas no atendimento da
população, permitindo que se tenha uma constituição mínima de atuação tanto na fase
antes, durante e depois desses desastres.
33
São relevantes os esforços para identificar a vulnerabilidade dos
territórios e das populações quando enfrentam perigos naturais. As
medidas preponderantes em caso de desastres referem-se à
administração do risco, que possui um elemento crescente de
participação local e comunitária e utiliza, de forma não centralizada, as
organizações governamentais, não governamentais e os grupos de
cidadãos. Dentro dessa estrutura, surge uma nova possibilidade: reduzir
o risco, empregando as forças armadas em ações de prevenção,
realizando medidas não-estruturais e estruturais para a diminuição da
vulnerabilidade social, econômica e ambiental das populações e dos
territórios.
Da mesma forma, a ocorrência sistemática de desastres naturais de mesmas
características em determinados países de uma mesma região do hemisfério levou esses
Estados a associarem-se em entidades regionais especialmente vocacionadas à prevenção,
redução e mitigação desses flagelos. Essas entidades e os instrumentos e acordos dos
organismos regionais serão objeto de estudo no capítulo seguinte.
34
CAPÍTULO 2INSTRUMENTOS, ACORDOS E ORGANISMOS DE INTEGRAÇÃO REGIONAIS
PARA FAZER FACE AOS DESASTRES NATURAIS
2.1. Instrumentos e Acordos
2.1.1. Estratégia Internacional para a Redução de Desastres (EIRD)
As Nações Unidas passaram a considerar os anos 1990-2000 como a Década
Internacional para a Redução dos Desastres Naturais (IDNDR), isto ocorreu devido a
enorme carga econômica, social e ambiental dos desastres, sendo então
atribuída uma atenção considerável à preparação para casos de
desastre, sua avaliação e mitigação.
A Secretaria da Estratégia Internacional para a Redução de Desastres das Nações
Unidas (EIRD-ONU), que responde a Subsecretaria Geral de Assuntos Humanitários, é o
ponto focal do Sistema das Nações Unidas para a Redução de Desastres. Seu propósito é a
promoção de vínculos e sinergias para a coordenação de atividades de redução de risco de
perigos, como também o apoio à integração da redução de risco a perigos naturais no âmbito
de políticas e planejamento do desenvolvimento sustentável. Com o objetivo de alcançar seu
propósito, a EIRD promove os seguintes quatro objetivos como ferramentas destinadas a
conseguir uma redução integral de riscos36:
- aumentar o conhecimento público no tocante ao risco, vulnerabilidade e redução
global de desastres;
- comprometer as autoridades públicas a implementarem políticas e ações para a
redução de risco em caso de desastres;
36 Estratégia Internacional para a Redução de Desastres das Nações Unidas (EIRD-ONU). Disponível em: <http://www.unisdr.org/africa/af-informs/issue5/Issue5-2005-portuguese-ISDR-informs-part4.pdf>. Acessado em 23/01/2009.
35
- criar acordos intersetoriais e interdisciplinares, incluindo a expansão de redes de
redução de riscos; e
- melhorar o conhecimento científico sobre redução de riscos aos desastres.
2.1.2. Quadro de Ação de Hyogo
O Quadro de Ação de Hyogo atua como uma rota a ser seguida na próxima década
no mapa mundial para a redução de riscos em caso de desastres. Seu objetivo é reduzir
perdas de vidas humanas e propriedades causadas por desastres, bem como também de
recursos sociais, econômicos e ambientais nas comunidades e nações. Assinado em janeiro
de 2005 na Conferência Mundial sobre a Redução de Desastres, realizada em Kobe, Hyogo,
Japão, 168 (cento e sessenta e oito) governos adotaram um plano de 10 (dez) anos para
reduzir a vulnerabilidade de comunidades e infra-estrutura econômica e social aos perigos
naturais. O Quadro de Ação está sendo implementado por meio da Plataforma Mundial com
a participação de governos, órgãos das Nações Unidas e organizações regionais e da
sociedade civil37.
2.1.3. Cúpula das Américas38
A Cúpula das Américas, em Miami, em 1994, prevê mandatos específicos na
mitigação de desastres naturais. Desde as primeiras cúpulas, os Estados-Membros da OEA
destacam a necessidade de promover a redução da vulnerabilidade, a gestão de riscos e a
prevenção da diferença de resposta de emergência e assistência. O destaque foi feito para
criar capacitações locais, apoiar a estimativa do risco, desenvolver conhecimento sobre o
risco e criar comunidades locais mais fortes, pela construção de infra-estrutura mais
resistente. Considerar o risco dos desastres naturais no planejamento do uso da terra,
especialmente relacionadas com a perda de emprego e diminuição das receitas e da
produção.
37 Hyogo Framework for Action 2005 – 2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters. UN ISDR. Kobe, Hyogo, Japan. Disponível em: <http://www.unisdr.org/eng/ hfa/docs/Hyogo-framework-for-action-english.pdf>. Acessado em 19/01/09. Tradução livre do autor.38Cúpula das Américas. Disponível em: <http://www.oas.org/dsd/Spanish/Desastresnaturales/Cumbredelas americas.htm>. Acessado em 24/01/09. Tradução livre do autor.
36
Na primeira cúpula, em 1994, a OEA apoiou a iniciativa dos "Capacetes Brancos",
um grupo voluntário de ajuda humanitária que assiste com mitigação e assistência os
desastres. O Departamento de Desenvolvimento Sustentável (DDS-PRRDN) apóia a
implementação da iniciativa, não só dando assistência técnica e administrativa, mas
também para facilitar a colaboração de organizações internacionais como o Programa do
Fundo Mundial, das Nações Unidas. Além disso, pretende complementar os esforços
através de programas e projetos de organização comunitária e de gestão dos riscos.
O plano de ação que surgiu, a partir da Segunda Cúpula, em Santiago do Chile, em
1998, incluiu mandatos que tiveram como objetivo o desenvolvimento de gerências
estratégicas e compartilhadas para desastres e programas para reduzir a vulnerabilidade da
população e da economia ante essa catástrofe natural. Entre outras prioridades, o plano de
ação apelou à criação de redes de informação para o intercâmbio de experiências e de
conhecimentos científicos e tecnológicos, o uso de sistemas de detecção antecipado (SDA),
a aplicação do sensoriamento remoto e Sistemas de Informação Geográfica (SIG), os dados
para a identificação de riscos, prevenção, plano de emergência e evitar catástrofes. Os
resultados do fórum demonstraram a necessidade de mais investigação sobre o clima para
evitar desastres naturais. Os Estados-Membros se comprometeram a aplicar ciência e
tecnologia para mitigar os danos causados pelos efeitos do El Niño e outros fenômenos
climáticos.
Três anos mais tarde, em Quebec, na Terceira Cúpula, as discussões do meio
ambiente e desastres naturais incluíram uma avaliação da vulnerabilidade dos Estados
Insulares em Pequeno Desenvolvimento (EIPD).
Plano de Ação de Quebec enfatizou a necessidade de capacitar recursos para prever,
preparar e mitigar os impactos potenciais dos desastres naturais, promover a redução das
vulnerabilidades, adotar e reforçar a construção dos códigos e normas para aumentar a
resistência das estruturas físicas, utilizar o planejamento do uso da terra e práticas que
levam em conta os riscos e vulnerabilidades e estabelecer mecanismos cooperativos para ter
acesso e compartilhar avanços na ciência e na tecnologia para aplicação em sistemas de
alarme de emergência, preparação e mitigação de desastres naturais.
37
O plano de ação também reconhece a necessidade de estimar as mudanças
climáticas e a variação do clima e seus impactos, incluindo o aumento do nível do mar.
Em 2004, na cúpula extraordinária de Monterrey, os delegados dos Estados-
Membros concluíram em aumentar a cooperação para coordenar e implementar medidas
para reduzir o impacto dos desastres naturais sobre as pessoas e os seus efeitos sobre o
desenvolvimento de planos nacionais, enfatizando a gestão, prevenção, mitigação e risco
em todos os níveis
A Quarta Cúpula em Mar del Plata, em 2005, resultou em um plano de ação que
promove as idéias e princípios de gestão de risco e prevenção de desastres naturais.
Introduz a necessidade de explorar o desenvolvimento, em colaboração com as
organizações regionais e internacionais, de um sistema de seguro e eficaz para os riscos
catastróficos público e privados. Sob o tema geral da cúpula, "Criando Empregos para
Enfrentar a Pobreza e Fortalecer a Governabilidade Democrática", os Estados-Membros
apelaram para o desenvolvimento e fortalecimento das políticas destinadas a aumentar as
oportunidades de emprego com os princípios de igualdade entre sexos e gerações,
eliminando a discriminação contra as mulheres, as formas de trabalho infantil e outras
formas de trabalho forçado e desigualdades
2.2. Organismos de Integração Regionais
2.2.1. Centro Coordenação de Prevenção de Desastres Naturais na América Central.
(CPREDENAC)
O CEPREDENAC foi formado para atender a elevada vulnerabilidade da região da
América Latina aos desastres naturais e visa reforçar as capacidades nacionais de gestão de
risco dos desastres na região. É um órgão intergovernamental regional, pertencente ao
Sistema de Integração Centro-Americana (SICA), como secretariado especializado39.
O CEPREDENAC foi criado através de leis nacionais dos países da América
Central, com vista à realização de atividades que visam reduzir riscos e catástrofes causadas
39 Disponível em: <HTTP://www.cepredenac.org> . Acessado em:12/11/2008.Tradução livre do autor.
38
por fatores naturais e sociais que afetam a região. Também, promove a cooperação
internacional, bem como a circulação e a sistematização da informação, e pareceres
técnicos e científicos para prevenir, mitigar e responder a catástrofes naturais.
Entre os princípios, políticas, planos, estratégias e projetos que norteiam o
CEPREDENAC destacam-se:
- promover a redução da vulnerabilidade através de uma abordagem sistêmica em
instituições nacionais, promoção setorial, regional e nacional e adequação da
regulamentação e normas;
- expandir a participação a outros setores institucionais e da sociedade em geral; e
- fortalecer as capacidades locais para a redução do risco e as capacidades de
resposta aos desastres a nível local, regional e nacional.
O CEPREDENAC iniciou suas atividades em 1987 como um fórum para a
promoção da cooperação regional na prevenção das catástrofes naturais. Sua liderança é
composta por dois representantes por país. Desde o início houve um equilíbrio na
participação de duas vertentes: a de instituições técnico-científicas e as agências de pronta
resposta.
Como resultado da Reunião de Presidentes Centro-americanos, ocorrida na
Guatemala, em 1993, assinou-se a Resolução Nr 26, para executar um Plano Regional para
a Redução de Desastres, no qual o Centro de Coordenação para a Prevenção de Desastres
Naturais na América Central consta como um organismo regional54. Esse primeiro acordo
que criou a agência foi assinado pela Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicarágua e Panamá. Hoje estão em processo de incorporação Belize e República
Dominicana.
O CEPREDENAC foi transformado em uma instituição intergovernamental e
desenvolveu um Plano Regional para a Redução de Desastres, o que levou ao
desenvolvimento de estratégias setoriais. Os presidentes centro-americanos reconheceram a
39
necessidade de elaborar um planejamento de desenvolvimento, da gestão ambiental e de
uso da água como uma maneira de descobrir as causas de muitas catástrofes realmente
previsíveis.
Com o furacão MITCH (1998) tornou-se evidente a elevada vulnerabilidade das
sociedades da América Central para enfrentar as ameaças naturais e a importância de
reforçar as capacidades de prevenção das administrações locais.
As medidas do CEPREDENAC têm como horizonte reduzir as vulnerabilidades
físicas, sociais, econômicas e ambientais, a fim de minimizar o impacto dos desastres na
América Central, como parte do processo de transformação da região para o milênio. Da
mesma forma, buscam a prevenção e a proposta de políticas de contenção de emergências,
visando a participação ativa de todos os setores da sociedade civil, nas tarefas de redução
das vulnerabilidades, que implicam em dar especial atenção aos grupos mais vulneráveis da
população.
“O CEPREDENAC se propõe a facilitar e influenciar ações e processos nacionais e
regionais que visem reduzir a vulnerabilidade e o impacto dos desastres, por meio de
consultas com os principais intervenientes nos vários setores, e, ao mesmo tempo, reforçar
a coordenação multisetorial” 40. Entre as tarefas que tem realizado, destacam-se as
seguintes:
-A comunicação entre os diversos setores nacionais e regionais.
- Sinergias institucionais para unirem esforços em missões importantes, tais como:
estratégias para a redução da pobreza; redução de vulnerabilidades; segurança alimentar;
gestão integrada de bacias hidrográficas; descentralização; e a identificação dos governos
locais mais importantes, para garantir a incidência de esforços regionais e nacionais no
cumprimento das estratégias propostas.
2.2.2. Centro Regional de Informações sobre Desastres (CRID)
40 Ibidem
40
Em 1990 a Organização Panamericana da Saúde criou o Centro de Documentação
de Desastres (CDD), em San José, Costa Rica, com o objetivo de brindar aos profissionais
da América Latina e do Caribe com um fácil acesso a documentação técnica sobre
desastres41.
O Centro dirige suas atividades na busca dos seus objetivos principais: recopilar e
analisar a informação existente, e distribuir, sem custo algum, materiais bibliográficos e
audiovisuais a profissionais, instituições públicas e privadas, investigadores, organizações
que trabalham no campo dos desastres e outras agências na América Latina e no Caribe.
Em fevereiro de 1997, na reunião regional "Estratégia Regional de Informação
sobre Desastres", realizada na Comissão Nacional de Prevenção de Riscos e atenção de
Emergências, várias agências e organizações se comprometeram a ampliar o CDD, criando
o Centro Regional de Informações sobre Desastres (CRID) como uma plataforma de
coordenação e colaboração intersetorial para a área de informações sobre desastres.
O CRID é uma iniciativa patrocinada por seis organizações que decidiram somar
esforços para assegurar a recompilação e disseminação de informação disponível sobre o
tema de desastres na América Latina e no Caribe.
Estas organizações são42:
- Organização Panamericana da Saúde – Escritório Regional da Organização
Mundial da Saúde (OPS/OMS);
- Organização das Nações Unidas, Secretaria da Estratégia Internacional para a
Redução de Desastres. (ONU/EIRD);
- Comissão Nacional de Prevenção de Riscos e Atenção de Emergências da Costa
Rica (CNE);
41 Disponível em: <http://www.crid.org.cr>. Acessado em 7/11/2008. Tradução livre do autor.42 Ibidem
41
- Federação Internacional de Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha e Lua
Crescente Vermelha (FICR);
- Centro de Coordenação para a Prevenção dos Desastres Naturais na América
Central (CEPREDENAC); e
- Escritório Regional de Emergências dos Médicos sem Fronteiras (MSF).
Os objetivos do CRID são43:
- melhorar e ampliar a recopilação, processamento e disseminação de informações
sobre desastres, oferecendo serviços de informação de qualidade a uma ampla gama de
usuários da Região;
- fortalecer a capacidade sub-regional (América Central, América do Sul e Caribe),
nacional e local de criar e manter centros de informação e documentação sobre desastres;
- promover a comunicação por Internet e desenvolver os serviços de informação
eletrônicos; e
- contribuir para o desenvolvimento do Sistema Regional de Informações sobre
Desastres.
Serviços e produtos do CRID44:
- assistência a uma grande variedade de usuários na busca e na localização de
informações sobre desastres, através de meios físicos e eletrônicos;
- publicação e distribuição de bibliografias especializadas em temas relacionados
com desastres;
43 Ibidem44 Ibidem.
42
- acesso eletrônico a uma ampla coleção de documentos e outras fontes de
informação;
- assessoria técnica e capacitação em gestão de informações sobre desastres para
centros de informação;
- elaboração, edição e distribuição de material de capacitação;
- distribuição massiva de informação pública e informação técnica (boletins,
bibliografias, etc.);
- organização de postos de informação (stands) e participação em atividades
específicas;
- coordenação com outras instituições interessadas nas áreas de gestão de
informações sobre desastres;
- formulação e gestão de projetos para a implementação, fortalecimento e manejo
de informações sobre desastres; e
- elaboração de CDROMs especializados em temas relacionados com desastres,
contendo diferentes tipos de informação (informação bibliográfica, textos completos,
fontes de informação existentes na Internet, contatos em instituições, entre outros).
2.2.3. Agência Caribenha de Resposta Emergencial aos Desastres
A Caribbean Disaster Emergency Response Agency (CDERA) é composta,
principalmente, de países do Caribe que falam a lingua inglesa e é aberta a todos os
membros da Comunidade do Caribe e demais países da área. As principais funções da
CDERA são dar respostas imediatas e coordenadas a qualquer acontecimento desastroso
que afete os Estados-Membros, uma vez que a assistência seja solicitada por eles.
43
E também45:
- assegurar, coletar e disseminar informações precisas e confiáveis às organizações
governamentais e não-governamentais interessadas sobre as catástrofes que afetam a
região;
- mitigar ou eliminar, tanto quanto possível, as conseqüências das catástrofes que
afetam os Estados-Membros, estabelecendo e mantendo uma base de sustentação com
capacidade de resposta adequada; e
- mobilizar e coordenar a ajuda às organizações governamentais e não-
governamentais de países membros afetados durante os desastres naturais.
O CDERA é uma organização regional intergovernamental criada pela Conferência
de Chefes de Governo da Comunidade do Caribe, em setembro de 1991, formada pelo
Conselho (chefes dos governos dos Estados-Membros), o Conselho de Administração
(diretores das agências responsáveis por catástrofes naturais de cada País associado), e a
Unidade Coordenadora46.
Com o apoio do Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (PNUD) e da
Organização para Assistência aos Desastres das Nações Unidas (United Nations Desasters
Relief Organization - UNDRO), da Organização Panamericana da Saúde (OPAS), da
Organização Mundial da Saúde (OMS) e da Federação Internacional da Cruz Vermelha,
entre outras agências internacionais, esta agência faz importantes contribuições na gestão
de desastres na região.
O objetivo do CDERA, em longo prazo, é aumentar a conscientização e preparação
da população para enfrentar os desastres na região por meio de um programa regional
sustentável destinado às escolas aos meios de comunicação, através da preparação de
professores e funcionários das instituições de ensino superior que atuem na preparação para
os desastres nas escolas. O objetivo é disseminar, entre outros, manuais preparados para
45 Disponível em: <http://www.cedera.org>. Acessado em: 12/11/2008. Tradução livre do autor.46 Ibidem.
44
responder às catástrofes e vídeos sobre os preparativos para as catástrofes, nas escolas do
Caribe e em especial nos estudos sociais e geográficos47.
CDERA está trabalhando em estreita cooperação com a Comunicação de Massa do
Caribe (Caribbean Mass Communication - CARIMAC), com a Agência de Notícias do
Caribe (Caribbean News Agency - CANA) e com a União Caribenha de Rádio-difusão
(Caribbean Broadcasting Union - CBU) para divulgar os temas relativos às emergências
naturais.
2.2.4. Comitê Andino para a Prevenção e Atenção a Desastres
Outro organismo para a integração regional para fazer frente aos desastres naturais,
em fase de consolidação, é o Comitê Andino para a Prevenção e Atenção a Desastres
(CAPRADE) que foi criado, em 2002, pelo Conselho Andino de Ministros dos Negócios
Estrangeiros.
“O CAPRADE tem por objetivo e responsabilidade contribuir para a redução do
risco e do impacto dos desastres naturais e antrópicos que podem ocorrer na região andina,
através da coordenação e promoção de políticas, estratégias e planos e pela promoção de
atividades no âmbito da prevenção, mitigação, preparação, atenção aos desastres,
reabilitação e reconstrução, bem como através da cooperação e assistência mútua e o
intercâmbio de experiências na área.”48
“Os países membros do CAPRADE são: Venezuela, Colômbia, Equador, Peru e
Bolívia. O comitê é composto por um representante titular e um suplente dos ministérios da
Defesa Civil e do Planejamento.”49
Além disso, as principais funções do CAPRADE são: “emitir parecer... sobre os
programas ou atividades do processo de integração andino que se relacionem com os seus
objetivos, competência e funções; integrar e coordenar os esforços para incorporar o
conceito de Assistência e Prevenção de Desastres no planejamento para o desenvolvimento;
47 Ibidem.48 Disponível em: <http://www.caprade.org>. Acessado em 14/11/2008. Tradução livre do autor.49 Ibidem.
45
desenvolver, propor e/ou avaliar as políticas, estratégias, planos, programas, projetos e
pesquisas para a sub-região em matéria de prevenção de desastres e respostas; promover
aos países membros a criação de capacidades e o fortalecimento institucional; e promover
a participação das populações dos países membros.”50
2.3. Conclusão Parcial
A década de 1990 foi declarada a Década Internacional para a
Redução dos Desastres Naturais (IDNDR), e uma de suas principais
metas foi incutir uma cultura de prevenção de desastres, por meio da
aplicação mais ampla de mecanismos conhecidos de natureza científica
e tecnológica por parte de uma população mais bem informada. Como
disse o ex-secretário- geral das Nações Unidas Kofi Annan:
“[...] devemos, acima de tudo, mudar de uma cultura de reação
para uma cultura de prevenção. A comunidade humanitária faz um
trabalho formidável de reação a desastres. Mas a tarefa mais importante
a médio e a longo prazo é fortalecer e ampliar programas que reduzam
o número e o custo de desastres em primeiro lugar. A prevenção não é
apenas mais humana do que a cura, é também muito menos
dispendiosa” 51.
Em âmbito regional, sua ordem de promover a cooperação
internacional nessa área teve o apoio da Conferência Interamericana
sobre Redução de Desastres Naturais, realizada em Cartagena, em
março de 1994.
Também, de acordo com essa orientação diversos países da região
criaram instituições nacionais ou fortaleceram as regionais já existentes
na área de administração de desastres. Tais instituições incluem o
50 Ibidem51 IBAMA; UMA; PNUMA. Perspectivas do Meio Ambiente Mundial-2002 GEO-3. Londres: Earthscan Publications Ltd, 2004. p 295.
46
Centro para a Coordenação para a Prevenção dos Desastres Naturais na
América Central, estabelecido em 1988, e a Agência Caribenha de
Resposta de Emergência em Caso de Desastre, estabelecida em 1991.
Sob os auspícios da Organização dos Estados Americanos, a Convenção
Interamericana para Facilitar a Assistência em Caso de Desastre foi
adotada em 1991 e entrou em vigor em 1996.
A experiência tem mostrado os efeitos positivos do planejamento
e da criação dessas competências institucionais. Um item fundamental é
fortalecer e padronizar métodos de produção de dados em âmbito
regional, não apenas para evitar inconsistências durante casos de
emergência, mas também para avaliar as perdas e facilitar o
compartilhamento.
Certamente cada uma das diversas agências apresentadas, estão em diferentes
contextos e cenários de desenvolvimento social, econômico e político. Na sua origem cada
uma dessas organizações teve como objetivo, o tratamento e a prevenção dos desastres
naturais, entretanto nenhuma delas tem o engajamento político e econômico. Talvez por
isso não apresentem um relacionamento institucionalizado com as Forças Armadas, pois
estas como executoras de medidas nos casos de desastres estão submissas às decisões
políticas dos governos dos países membros e parceiros que integram estas entidades.
Como se vê as organizações de integração regional que foram
criadas para enfrentar os desastres e possuem estrutura e experiência
acumulada no atendimento das pessoas atingidas. De igual forma, estão
presentes e seus integrantes conhecem todas as áreas mais impactadas
por esses fenômenos, mas não têm força política para a efetividade nas
suas ações de redução da vulnerabilidade das populações em situação
de risco. Isto ocorre porque esse trabalho é de longo prazo, custa caro e
depende da vontade política dos governos para o desembolso de
recursos.
47
É nesse contexto que se vislumbra uma oportunidade para que
estes organismos regionais sejam representados politicamente perante
os Estados-Membros, buscando atender as necessidades e interesses
que estas organizações têm para o cumprimento das suas missões. Da
mesma forma, servir como elemento de integração e sinergia dessas
organizações, permitindo o compartilhamento de experiências e
melhores práticas na redução dos efeitos dos desastres naturais.
O sistema interamericano será objeto de estudo no capítulo
seguinte onde procurar-se analisar de que forma essa integração pode
ser feita e quais os mecanismos que esse sistema dispõe para reduzir os
efeitos dos desastres naturais.
48
CAPÍTULO 3.O SISTEMA INTERAMERICANO
3.1. A OEA
Em 30 de abril de 1948, 21 nações do hemisfério se encontraram em Bogotá,
Colômbia, para adotar a Carta da Organização dos Estados Americanos (OEA)52, que
afirmava o compromisso desses países com os interesses comuns e o respeito pela
soberania de cada nação.
Os princípios que permeiam a OEA surgiram de uma história de cooperação
regional desde o século XIX, quando em 1826, o Libertador Simão Bolívar convocou o
Congresso do Panamá com vistas a criar uma associação dos Estados do Hemisfério. Em
1890, a Primeira Conferência Internacional dos Estados Americanos, realizada em
Washington, D.C., estabeleceu a União Internacional das Repúblicas Americanas e a sua
secretaria: o Escritório Comercial das Repúblicas Americanas – precursora da OEA.
Em 1940, essa organização se tornou a União Panamericana.
Em 1948, durante a Nona Conferência Internacional Americana, os participantes
assinaram a Carta da OEA e a Declaração Americana sobre os Direitos e Deveres do
Homem, a primeira expressão internacional sobre os princípios dos direitos humanos.
A Transição da União Panamericana para a OEA foi realizada sem problemas, com
o Diretor Geral da União Panamericana tornando-se o primeiro Secretário- Geral da OEA.
Os 35 países independentes das Américas ratificaram a Carta da OEA e pertencem à
Organização. Cuba continua sendo membro, entretanto sua participação está suspensa
desde 1962.
52 Carta da OEA. Disponível em: <http://www.oas.org>. Acessado em 23/01/09.
49
Inicialmente, 21 países se reuniram em Bogotá, em 1948, para a assinatura da Carta
da OEA: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El
Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Haiti, Honduras, México, Nicarágua, Panamá,
Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela.
Posteriormente, tornaram-se membros: Barbados, Trinidad e Tobago (1967),
Jamaica (1969), Granada (1975), Suriname (1977), Dominica, Santa Lúcia (1979), Antigua
e Barbuda, São Vicente e as Granadinas (1981), Bahamas (1982), São Cristovão e Nevis
(1984), Canadá (1990), Belize, Guiana (1991).
Como um dos mais antigos organismos regionais do mundo, a OEA atravessou o
século em busca de soluções para os principais problemas do Continente, mostrando
notável capacidade não só de adaptação à conjuntura histórica como também de inovação.
A partir da década de 90, a ênfase no fortalecimento da democracia marcou os
trabalhos da Organização, ocorrendo, ao mesmo tempo, uma atualização de sua agenda
política, resultante do novo quadro internacional. Assim, a OEA passou a atuar mais
intensamente em áreas de interesse de seus Estados-Membros, tais como o comércio e
integração, controle de entorpecentes, repressão ao terrorismo, corrupção, lavagem de
dinheiro e preservação do meio-ambiente. Encontra-se atualmente em processo de
revitalização, marcado por novas perspectivas de atuação, ao lado de novos desafios.
Na Carta da OEA53, o artigo 1º define a Organização como um organismo regional
dentro das Nações Unidas, criado para conseguir uma ordem de paz e justiça, para
promover a solidariedade de seus integrantes, intensificar a colaboração entre eles e
defender a soberania, a integridade territorial e a independência dos Estados americanos.
A Carta estabeleceu como propósitos essenciais da Organização: garantir a paz e
segurança continentais; prevenir as possíveis causas de dificuldades e assegurar a solução
pacífica de controvérsias entre seus membros; organizar a ação solidária destes em caso de
agressão; procurar a solução dos problemas políticos, jurídicos e econômicos que surgissem
entre os Estados-Membros; e promover, por meio da ação cooperativa, seu
53 Ibidem
50
desenvolvimento econômico, social e cultural.
3.1.1. A OEA e os Desastres Naturais
No decorrer dos anos, a OEA tem-se dedicado a promover a aplicação da ciência e
tecnologia na mitigação de desastres naturais e tem ajudado a programar diversas políticas
que apóiam a implementação de mitigação de riscos naturais e dos programas de redução de
riscos.
A OEA possui os seguintes órgãos envolvidos nos assuntos de desastres naturais:
− Assembléia Geral;
− Secretaria Geral;
− Conselho Permanente;
− Comissão de Segurança Hemisférica (CSH);
− Comitê Interamericano para a Redução de Desastres Naturais (CIRDN);
− Secretaria Executiva para o Desenvolvimento Integral (SEDI); e
− Departamento de Desenvolvimento Sustentável (DDS).
Desde a Cúpula de Desenvolvimento Sustentável, realizada em Santa Cruz de La
Sierra, Bolívia, em 1996, Os Estados-Membros da OEA, no nível regional, comprometeram-
se a incluir em seus planos de desenvolvimento estratégias de planejamento e preparação em
caso de desastres; a estabelecer códigos de construção; e intercambiar informações e
conhecimentos técnicos. A referida cúpula estabeleceu os princípios para cumprir tais
compromissos.
A OEA como organismo internacional hemisférico está inserida no contexto dos
protocolos e declarações, no nível mundial, como é o caso da Estratégia Internacional para a
51
Redução de Desastres das Nações Unidas (EIRD-ONU) e o Quadro de Ação de Hyogo.
3.1.2. Assembléia Geral da OEA
A Assembléia Geral da OEA apresentou várias resoluções sobre o tema de redução de
desastres naturais, coordenando os esforços do Departamento de Desenvolvimento Sustentável
– Programa de Redução dos Riscos dos Desastres Naturais (DDS-PRRDN). Assim pode-se
destacar as seguintes resoluções referente ao assunto:
- em 1999, AG / RES 1682 (XXIX-0/99) instituiu o Comissão Interamericana para a
Redução dos Desastres Naturais (CIRDN), uma entidade que atua como o principal fórum
do sistema interamericano para analisar questões relacionadas com desastres, incluindo os
efeitos de prevenção e mitigação em coordenação com os governos dos Estados-Membros,
organizações em nível nacional, regional e internacional e com as Organizações Não
Governamentais;
- as AG/RES. 1755 (XXX-O/00) e AG/RES. 1803 (XXXI-O/01) trataram sobre
mecanismos da OEA para a redução dos desastres naturais;
- as AG/RES. 1885 (XXXII-O/02), AG/RES. 1955 (XXXIII-O/03) e AG/RES. 2024
(XXXIV-O/04) trataram sobre o tema da redução dos desastres naturais;
- a AG / RES 2182 (XXXVI-O/06) é apelativa para aprovar as alterações no estatuto
da CIRDN. Reconhece a importância da CIRDN e declara que esta irá desempenhar as
funções e atribuições da Comissão Interamericana de Situações de Emergência (CISE) por
meio do Fundo de Ajuda Interamericano de Socorro de Emergência (FODEM) e do Comitê
de Ajuda de Emergência da Convenção Interamericana de Facilitar a Assistência de
Desastres; e
- a AG/RES. 2114 (XXXV-O/05) e AG / RES 2184 (XXXVI-O/06) se referem
diretamente sobre a Redução dos Desastres Naturais, gestão de riscos e assistência em
situações de desastres. Reafirmam a importância de reduzir a vulnerabilidade dos Estados-
Membros, através de estratégias e políticas que promovam a assistência mútua e da
52
cooperação técnica, no planejamento da utilização dos solos e melhorar a criação de
códigos de conduta. Ainda, a AG / RES 2184 reconhece a necessidade de incluir uma
perspectiva de gênero, para reduzir as desigualdades e tratar vulnerabilidades específicas de
todas as comunidades. Levanta explicitamente preocupações sobre o impacto dos desastres
naturais nos temas relacionados com a governança democrática, a pobreza e as
desigualdades. Esta resolução apela para a utilização de equipamentos técnicos da Rede de
Voluntários Humanitários Regionais como um mecanismo de resposta rápida, e insta aos
Estados-Membros que não ratificaram a Convenção Interamericana para Facilitar a
Assistência a Desastres para fazê-la; e
- a AG/RES. 2314 (XXXVII-0/07) sobre redução de desastres naturais, gestão de
risco e assistência em casos de desastres naturais e outros desastres.
3.1.3. Comissão Interamericana para Redução dos Desastres Naturais (CIRDN)
A CIRDN foi estabelecida pela Assembléia Geral (AG / RES. 1682 XXIX-O/99)54
pela necessidade de reforçar o papel da OEA na redução dos desastres naturais e na
preparação da resposta às emergências. A CIRDN é presidida pelo Secretário-Geral da
OEA e é composta pelos:
- Presidente do Conselho Permanente da OEA;
- Secretário-Geral Adjunto da OEA;
- Presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID);
- Diretor Geral da Organização Panamericana da Saúde (OPS);
- Secretário-Geral do Instituto Pan-Americano de Geografia e História;
- Diretor Geral do Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura
(IICA); e
54 Disponível em: <http://www.oas.org>. Acessado em 05/11/2008. Tradução livre do autor.
53
- Secretário Executivo do Conselho de Desenvolvimento Integral (CIDI).
A CIRDN tem como meta propor políticas e estratégias para orientar as decisões
dos Estados-Membros na redução de desastres. Especificamente, as propostas devem ter
como objetivos55: reduzir desastres através da implementação de mecanismos de
desenvolvimento sustentável que, por sua vez, reduzam as vulnerabilidades desses países e
desenhar modos de cooperação na preparação de respostas às emergências, de tal forma que
as assistências nacionais e internacionais sejam mais eficazes e mais rápidas para chegarem
aos necessitados.
A CIRDN criou três grupos de trabalho:
- avaliação e desenvolvimento de indicadores de vulnerabilidade, liderado pela
OEA;
- financiamento para a redução de desastres, liderada pelo BID; e
- preparação e resposta frente às emergências, liderada pela OPS.
O primeiro grupo de trabalho procura aconselhar a CIRDN sobre o desenvolvimento
e aplicação de métodos de avaliação e desenvolvimento de indicadores de vulnerabilidade.
O segundo grupo está pesquisando sobre métodos alternativos de apoio financeiro para
reduzir a vulnerabilidade dos desastres, e o terceiro grupo está revisando e propondo
mecanismos para melhorar a coordenação internacional em situações de emergências.
A CIRDN, em apoio do Conselho Permanente da OEA, pode56:
a) Reforçar o compromisso dos Estados-Membros em termos dos mandatos
aprovados.
b) Priorizar o uso dos recursos disponíveis pela OEA e pelo Sistema Interamericano.
55 Ibidem.56 Ibidem.
54
c) Apoiar as recomendações técnicas que incluem:
– dirigir os níveis de investimentos para a redução da vulnerabilidade sobre
setores específicos da população e / ou de área geográfica.
– priorizar as necessidades de cooperação técnica.
d) Fortalecer o vínculo dos conceitos de desastres e desenvolvimento, uma vez que
incluem os três principais componentes da política hemisférica: fortalecimento da
democracia, do livre comércio e o desenvolvimento sustentável.
e) Identificar as preferências de implementação de avaliações e índices de
vulnerabilidades de desastres mediante a ajuda internacional para o desenvolvimento.
A CIRDN é um espaço para a reflexão, o diálogo e a proposição de políticas e
estratégias para informar e orientar as decisões dos Estados-Membros em termos de
prevenção, mitigação e preparação para enfrentar os desastres naturais. Assim mesmo, a
participação das instituições membros da CIRDN permite avançar e aumentar a capacidade
de identificar, avaliar e estimar a vulnerabilidade das populações e das suas infra-estruturas
econômicas e sociais.
3.1.4. Principais mecanismos para a implementação das medidas da CIRDN
- Plano Estratégico Interamericano (IASP) 57
Nos últimos 15 anos, os Estados-Membros da OEA assumiram mais de 30
compromissos, seja como grupos hemisféricos ou regionais, seja individualmente, ao
abordarem os desastres naturais. O Plano Estratégico é uma iniciativa no sentido da
implementação prioritária desses compromissos assumidos com a colaboração de
organizações regionais e internacionais. Merecem atenção especial as ações que possam ser
empreendidas somente pelos próprios países, se necessário com apoio.
57 Disponível em: <http://www.oas.org/documents/por/CIRDN_por.pdf>. Acessado em 25/01/09. Tradução livre do autor.
55
O Plano Estratégico tem por objetivo geral a redução de desastres naturais nos
países que compõe a OEA. Isso significa que os Estados-Membros se tornarão cada vez
mais resistentes ao impacto dos fenômenos naturais de risco e menos dependentes da
comunidade internacional para assistência de emergência quando esses fenômenos de fato
se desencadearem.
Os objetivos específicos do Plano Estratégico são os seguintes58:
- reduzir a perda de vidas humanas e de bens;
- melhorar a preparação e a resposta em situações de emergência;
- melhorar a proteção financeira contra perdas decorrentes de desastres; e
- tornar a infra-estrutura econômica e social mais resistente com vistas ao
desenvolvimento sustentável e à segurança hemisférica.
A gestão de riscos é um dos elementos do desenvolvimento em contínuo
crescimento e reconhecíveis em muitos Estados-Membros da OEA. A necessidade de
assistência internacional em seguida ao impacto de tais fenômenos com freqüência altera o
processo de desenvolvimento.
O Plano Estratégico consiste numa oportunidade de os Estados-Membros da OEA
considerarem questões de política num processo de implementação de compromissos
assumidos de maneira exeqüível. O Plano Estratégico não substitui iniciativas dos países
individualmente. Na ausência de uma estratégia definida de implementação de políticas,
ações e melhores práticas, mediante assistência e apoio mútuos, os países podem considerar
difícil agir individualmente.
O Plano Estratégico também reconhece que algumas medidas exigidas pelos
compromissos assumidos constituem mandatos não financiados. Adotando iniciativas
conjuntas mediante o Plano Estratégico, provavelmente seja maior a probabilidade de os
58 Ibidem.
56
países, individualmente, terem acesso ao apoio necessário para implementação. O Plano
Estratégico também inclui iniciativas globais que muitas vezes refletem ações prescritas
nos níveis hemisféricos e regionais.
− Programa Interamericano para o Desenvolvimento Sustentável (PIDS) 59
O Programa Interamericano de Desenvolvimento Sustentável (PIDS) define as
prioridades estratégicas para a ação a cada cinco anos. Os seus objetivos são definidos nos
mandatos da Cúpula das Américas (Miami 1994, Santiago do Chile 1998, Quebec 2001,
Monterrey 2004 e Mar del Plata 2005), especialmente durante a Cúpula das Américas sobre
Desenvolvimento Sustentável (Bolívia, 1996) assim como a Assembléia Geral, o Conselho
Permanente, outros conselhos e comissões da OEA. Assim, o PIDS resume todos os
mandatos que surgiram a partir das entidades que criaram as políticas mais importantes das
Américas e define a diretiva o DDS-PRRDN (Departamento de Desenvolvimento
Sustentável - Programa de Redução de Risco de Desastres Naturais).
O PIDS 2006-2009 estabelece as prioridades estratégicas de ação em sete áreas
estratégicas de ação:
- agricultura sustentável, a gestão sustentável das florestas e outros recursos
naturais;
- os recursos hídricos, solos e saúde;
- gestão de Riscos de Desastres Naturais;
- conservação e uso sustentável da biodiversidade;
- adaptação e gestão das zonas costeiras às alterações climáticas;
- energias renováveis e promover o uso eficiente da energia; e
59 Disponível em: <http://www.oas.org/dsd/Spanish/Desastresnaturales/PIDS.htm>. Acessado em 23/01/09. Tradução livre do autor.
57
- a capacitação e fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentável e
gestão ambiental.
Ações estratégicas no âmbito da Gestão de Riscos de Desastres Naturais visam
reduzir a vulnerabilidade aos desastres naturais através de uma abordagem integrada para
evitar catástrofes ou mitigar os seus efeitos nas pessoas, infra-estrutura e recursos naturais
que apóiam o desenvolvimento econômico.
3.1.5. Rede Interamericana para Mitigação de Desastres60
A Rede Interamericana de Mitigação de Desastres (RIMD) foi criada com base nos
objetivos gerais estabelecidos pela EIRD e nos compromissos assumidos pelos Estados-
Membros da OEA, como mecanismo hemisférico para compartilhar e intercambiar
informações, conhecimento, experiências, bem como implementar sinergias e cooperação
para introduzir a redução de riscos e perigos naturais nos planos e políticas nacionais e
regionais de desenvolvimento sustentável.
A Rede serve como mecanismo para o acompanhamento e a implementação das
decisões da CIRDN e, mais particularmente, para a coordenação e implementação do Plano
Estratégico Interamericano (IASP). A RIMD representa uma ferramenta para os Estados-
Membros da OEA definirem princípios e coordenarem esforços que fortifiquem as políticas
locais e nacionais sobre gestão de risco, prevenção e redução de desastres nas Américas61.
A RIMD apóia as ações implementadas no Quadro de Ação de Hyogo, em
colaboração com a Plataforma Mundial da Estratégia Internacional das Nações Unidas para a
Redução de Desastres Naturais (EIRD-ONU), facilitando o intercâmbio de informações e
melhores práticas na região e, ao mesmo tempo, promovendo acordos de colaboração entre os
governos para proceder à implementação das Plataformas Nacionais da EIRD.
A RIMD é constituída por entidades e organizações relevantes envolvidas na
redução de vulnerabilidade e mitigação de desastres naturais. Todas as organizações da
60 Disponível em: <http://scm.oas.org/doc_public/PORTUGUESE/HIST_07/CP17594P07.doc>. Acessado em 10/01/2009.61 Ibidem
58
CIRDN são parte da RIMD, incluindo as organizações do Sistema Interamericano e do
Sistema da ONU. Figuram, a seguir, algumas organizações internacionais convidadas a
participar: Consórcio ProVention, Estratégia Internacional para a Redução de Desastres
(EIRD) das Nações Unidas, Federação Internacional da Cruz Vermelha, Escritório de
Coordenação dos Assuntos Humanitários (OCHA) das Nações Unidas, Banco Mundial,
Organização Mundial da Saúde (OMS) e Médicos sem Fronteiras (MSF), entre outros.
Entre as entidades nacionais de cooperação internacional convidadas a participar figuram as
seguintes: Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional (ACDI), Cooperação
Técnica Alemã (GTZ), Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional
(USAID), Agência Internacional de Cooperação Internacional do Japão (JICA), Agência
Sueca de Cooperação para o Desenvolvimento Internacional (SIDA) e Agência Italiana de
Cooperação para o Desenvolvimento, entre outras.
Com o propósito de conseguir a coordenação no nível nacional, os Estados-
Membros da OEA têm designada uma instituição que serve como Ponto Focal Operacional.
Por outro lado, as organizações regionais, tais como o Centro de Prevenção de Desastres
Naturais na América Central (CEPREDENAC), a Agência Caribenha de Resposta a
Situações de Emergência (CDERA), a Comissão Andina para a Prevenção e Assistência de
Desastres (CAPRADE) e o Centro Regional de Informação sobre Desastres (CRID)
participam como Pontos Focais Regionais, coordenando ao mesmo tempo ações na
respectiva região.
Para fins de gestão da RIMD, estas organizações, bem como as do Sistema
Interamericano, foram convidadas a participar da definição e implementação da estrutura
organizacional de administração e tomada de decisões. Todos os demais membros da Rede
foram convidados a participar e contribuir por meio de diversos mecanismos, ferramentas e
atividades, definidos no plano de trabalho da RIMD62.
A RIMD proporciona que as organizações regionais integrem-se à OEA, permitindo
que essas entidades tenham uma representação política na tomada das decisões nos diversos
62 Ibidem
59
fóruns sobre os desastres naturais e que as ações políticas propostas pela OEA para esses
assuntos sejam coordenadas por estas organizações nas suas regiões.
Coerente com o Quadro de Ação de Hyogo, o objetivo da RIMD é integrar a gestão
de risco aos perigos naturais às políticas públicas de desenvolvimento sustentável e
planejamento e também às seguintes metas daquele acordo:63
- desenvolvimento e fortalecimento institucional e construção de capacidades para
aumentar a resistência aos perigos naturais; e
- incorporação sistemática do enfoque da redução de riscos à implementação de
programas de prevenção, resposta e recuperação.
A missão principal da RIMD é apoiar o intercâmbio de informações e
conhecimentos relacionados com desastres anteriores, práticas e estratégias de preparação,
redução da vulnerabilidade e resposta e mitigação de desastres naturais. Com a finalidade
de a integrar a gestão e mitigação de riscos aos planos de desenvolvimento nacionais e
regionais e às políticas públicas. Também, melhorar a coordenação da cooperação
internacional e dos planos de investimentos; e apoiar a implementação de acordos
multinacionais para sistemas transfronteiriços de alerta antecipado e intercâmbio de
dados.64
Os objetivos estratégicos da RIMD são os seguintes65:
- apoiar o desenvolvimento das Plataformas Nacionais de acordo com o Quadro de
Ação de Hyogo;
- facilitar o intercâmbio de informações, conhecimentos e experiências (tais como
lições aprendidas e melhores práticas) entre os Estados-Membros da OEA;
63 Ibidem64 Ibidem65 Ibidem
60
- apoiar o monitoramento e a revisão do Plano Estratégico Interamericano de
Políticas de Redução de Vulnerabilidade, Gestão do Risco e Resposta a Desastres (IASP), a
fim de assegurar que o progresso e as lições aprendidas, graças às estratégias nacionais e
regionais, sejam levados em consideração; e
- apoiar a coordenação da agenda regional para a implementação do IASP e a
decisão da CIRDN.
3.2. A Declaração sobre Segurança nas Américas
Na Conferência Especial sobre Segurança da Cidade do México, em outubro de
2003, apesar da grande pressão americana de que o tema de combate ao terrorismo se
tornasse o novo foco hemisférico em tema de segurança, os países latino-americanos
conseguiram aprovar a Declaração de Segurança das Américas. Nesta, destacam-se a
preocupação em defender valores compartilhados na região e novas formas de ameaças,
mas ressalta-se a necessidade de cada Estado ter o direito de identificar suas próprias
prioridades nacionais de segurança, além de definir suas estratégias.
“[...] as ameaças, preocupações e outros desafios à segurança hemisférica são de
natureza diversa e alcance multidimensional e o conceito e as abordagens tradicionais
devem ampliar-se para englobar ameaças novas e não-tradicionais que abrangem aspectos
políticos, econômicos, sociais, de saúde e ambientais [...] as novas ameaças, preocupações e
outros desafios à segurança hemisférica são problemas intersetoriais que requerem
respostas de aspectos múltiplos por parte de diversas organizações nacionais e, em alguns
casos, associações entre os governos, o setor privado e a sociedade civil, todos atuando de
forma apropriada em conformidade com as normas e princípios democráticos e com as
normas constitucionais de cada Estado. Muitas das novas ameaças, preocupações e outros
desafios à segurança hemisférica são de natureza transnacional e podem requerer uma
cooperação hemisférica adequada.”.66
A seguir, propõe as seguintes novas ameaças:66 Declaração Sobre Segurança nas Américas, Conferência Especial sobre Segurança realizada na Cidade do México, 2003. Disponível em: <http://www.direitoshumanos.usp.br/counter/Onu/Sist_glob_trat/texto/Seguran çaamerica.htm>. Acessado em 19 Mar 09.
61
“ [...] o terrorismo, o crime organizado transnacional, o problema mundial das
drogas, a corrupção, a lavagem de ativos, o tráfico ilícito de armas [...] os desastres naturais
e os de origem humana [...] a deterioração do meio ambiente [...]”.67
Relativamente aos desastres naturais, a Declaração sobre Segurança nas Américas
propôs ao continente americano:
“ [...] Expressamos nossa preocupação com os desastres naturais, bem como com
os provocados pelo homem, que afetam os Estados do Hemisfério e causam danos mais
profundos nos Estados mais vulneráveis, que ainda não se capacitaram adequadamente no
que se refere a prevenção e redução de seus efeitos. Comprometemo-nos a reforçar os
mecanismos interamericanos existentes e a desenvolver novos mecanismos de cooperação
para melhorar e ampliar a capacidade de resposta da Região nas áreas da prevenção e
redução dos efeitos desses desastres. Responderemos de maneira eficaz e rápida aos
desastres naturais ao fortalecermos as ações e instituições bilaterais, sub-regionais e
multilaterais, tais como a Comissão Interamericana de Redução de Desastres Naturais
(CIRDN) e, quando possível, utilizaremos tecnologia e recursos científicos para impedir
que ocorram. Tomaremos medidas de adaptação para reduzir seus efeitos, procurando
evitar ou reduzir o dano ao meio ambiente, à infra-estrutura crítica e produtiva, ao nosso
patrimônio e, o mais importante, aos nossos povos [...].”68
Antes mesmo da Junta Interamericana de Defesa (JID) passar a integrar a OEA, a
relação jurídica e institucional entre estas organizações passou a ser o foco do debate
conforme se vê no Nr 49 da declaração:
“49. Reiteramos a necessidade de que seja esclarecida a relação jurídica e
institucional da Junta Interamericana de Defesa com a OEA. Recomendamos, por
conseguinte, que o Conselho Permanente, por intermédio da Comissão de Segurança
Hemisférica, levando em conta o disposto no artigo 54, alíneas a e b, da Carta da
Organização e em conformidade com os critérios constantes das resoluções da Assembléia
Geral sobre essa questão, em especial a resolução AG/RES. 1240 (XXIII-O/93) –
67 Ibidem68 Ibidem.
62
‘assessoramento e prestação de serviços consultivos de caráter técnico-militar que em
nenhum caso poderão ser de natureza operacional’; a resolução AG/RES. 1848
(XXXII-O/02) – ‘incluindo o princípio da supervisão civil e a conformação democrática de
suas autoridades’; a resolução AG/RES. 1908 (XXXII-O/02) e a resolução AG/RES. 1940
(XXXIII-O/03) – ‘proporcionar à Organização dos Estados Americanos a perícia técnica,
consultiva e educativa em matéria de defesa e segurança’– conclua a análise da relação da
JID com a OEA e apresente recomendações ao Trigésimo Quarto Período Ordinário de
Sessões da Assembléia Geral, a fim de que este determine as normas que definam essa
relação e o mandato da Junta. O Conselho Permanente, por intermédio da Comissão de
Segurança Hemisférica, manterá comunicação regular com a JID para os efeitos deste
parágrafo.”69
Assim, com a integração da JID como uma entidade da OEA, esta recepcionou as
Resoluções e Declarações da OEA, passando a mesma a ter a sua missão conforme citado
no título 3.3.3., abaixo.
Como se vê reconhece-se os desastres naturais como uma nova ameaça aos países
do continente e os Estados-Membros expressam sua vontade política para reduzir os efeitos
dessas catástrofes, entretanto, estes mesmos atores, na mesma declaração, negam à JID a
possibilidade de coordenar operacionalmente o emprego da suas forças armadas para
atender a esses desastres.
3.3. A JID
A Junta Interamericana de Defesa é um foro internacional integrado por
representantes militares designados pelos Estados-Membros, que colaboram na
identificação de soluções aos desafios comuns na área de defesa e segurança que surgem no
continente americano. A JID oferece assessoramento e serviços técnicos à Organização dos
Estados Americanos.
A Junta Interamericana de Defesa foi criada antes da Organização dos Estados
Americanos e tem suas origens no final dos anos 30 e início dos anos 40, em função da
69 Ibidem
63
confrontação bélica na Europa e na Ásia-Pacífico. Após a invasão dos Países Baixos
(Holanda, Bélgica, Dinamarca) e França pela Alemanha, em 1939, foi convocada a
Segunda Reunião de Consulta (Havana, 1940) devido às preocupações dos Estados
Americanos ante a possibilidade de uma reivindicação alemã sobre as colônias dos países
invadidos. Dessa reunião foi expedida uma Declaração de Assistência Recíproca e
Cooperação Defensiva das Nações Americanas, demonstrando o propósito de defender-se
de ameaças externas, preservando-se a soberania e independência dos Estados-Membros.70
Em 1942, um mês após o ataque japonês à base naval americana de Pearl Harbor,
no Pacífico, os Ministros de Relações Exteriores dos países americanos, por ocasião da
Terceira Reunião de Consulta, realizada no Rio de Janeiro, formaram uma comissão
especial integrada por embaixadores do Brasil, Panamá e Venezuela para o estabelecimento
de uma Junta Interamericana de Defesa (JID), de caráter temporário, enquanto durasse o
conflito e destinada a estudar e sugerir as medidas necessárias à defesa do continente.
Assim, a JID foi inaugurada em 30 de março de 1942 e sua função consistia em preparar
gradualmente as repúblicas americanas para a defesa do continente, mediante a realização
de estudos e recomendação de medidas destinadas para tal fim.
Após a Segunda Guerra Mundial, na Conferência Interamericana sobre Problemas
de Guerra e Paz (México, 1945), foi adotada a resolução IV que previa a constituição de um
organismo militar permanente, já que a JID, ao longo dos últimos 3 anos havia
demonstrado ser um organismo de valor para o intercâmbio, estudos de problemas e
formulação de recomendações relativas à defesa do hemisfério e promoção de uma estreita
colaboração entre forças militares, navais e aéreas dos países do continente71.
Assim, no dia 13
de646464-Ê)66464BáÑ� 64E64Fv6464@NAÜ8ëÉÞÙ†64PK‡ÊN‡Ž"ÀPÿÿj
6464 organismo permanente previsto pela resolução IV, que denominou-se
Conselho Militar Interamericano de Defesa. Entretanto, o Conselho Diretor da União
70 História do Comando. Disponível em: <http://www.jid.org/pt/about/history.html>. Acessado em 15 Mar 2009.71 Conceitos para a Segurança Hemisférica. Disponível em:<http://www.oas.org/CSH/portuguese/novosdoc segcolect.asp>. Acessado em 15 Mar 2009.
64
Panamericana, ao elaborar o Projeto de Pacto Constitutivo do Sistema Interamericano como
base do que seria a Carta da Organização dos Estados Americanos, incluiu-o como um dos
órgãos do Conselho da OEA, o Conselho Interamericano de Defesa.
Na 9ª Conferência Internacional Americana, celebrada em Bogotá em 1948, na qual
criou-se a OEA com a sua atual estrutura jurídica e institucional, houve oposição à
transformação da Junta Interamericana de Defesa em Conselho Interamericano de Defesa e
como órgão permanente da Organização, permanecendo a JID como um organismo de
planejamento militar permanente para a defesa continental, sem relação orgânica com a
OEA e seus componentes, estando vinculada diretamente aos governos americanos.
Após 64 anos da criação da Junta Interamericana de Defesa, a Organização dos
Estados Americanos, na XXXII Assembléia Geral Extraordinária, realizada em 15 de
março de 2006, aprovou o novo estatuto da JID, a qual se converte em uma entidade
daquele organismo.
O novo Estatuto consagra também, que a estrutura e as ações da JID se inspiram nos
princípios de supervisão e subordinação das instituições militares à autoridade civil e nos
valores democráticos expressos na Carta Democrática Interamericana.
Esse vínculo jurídico possibilitou que se mesclasse a experiência técnico-militar
com a cultura político-diplomática dos demais órgãos da OEA, agrupados com base em
temas de defesa e segurança hemisférica no âmbito de competência da JID, o que redundou
em maior e mais efetiva coordenação de esforços entre os dois organismos mais antigos do
mundo (OEA e JID) para levar a efeito os programas e projetos destinados a fazer frente às
ameaças que preocupam os Estados-Membros.
3.3.1. Propósito72
“O principal propósito da JID é prestar à OEA e a seus Estados-Membros serviços
de assessoramento técnico, consultivo e educativo em assuntos relacionados a temas 72 OEA – Organização dos Estados Americanos. Projeto de Estatuto da Junta Interamericana de Defesa. CP/CSH-23 fevereiro 2006 Disponível em: <http://scm.oas.org/doc_public/PORTUGUESE/HIST_06/ CP15746P09.doc>. Acessado em 23 Mar 2009
65
militares e de defesa no Hemisfério, a fim de contribuir para o cumprimento da Carta da
OEA.”
3.3.2. Organização
A JID é constituída pelo Conselho de Delegados, pela Secretaria e pelo Colégio
Interamericano de Defesa (CID)73.
São membros voluntários da JID vinte e oito dos atuais trinta e quatro Estados-
Membros da OEA:
- Antigua y Barbuda, Argentina, Barbados, Belize, Bolívia, Brasil, Canadá, Chile,
Colômbia, Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Jamaica, México,
Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Suriname, Trinidad y Tobago,
Uruguai, Estados Unidos e Venezuela;
- os Estados-Membros da OEA que não participam na JID são: Bahamas, Dominica,
Granada, Santa Lucia, St. Kitts & Nevis, St. Vincent & the Grenadines; e
- existem ainda dois Estados Observadores: República Popular da China e Espanha.
3.3.3. Atribuições
À JID cabem as seguintes atribuições específicas:
“a. Prestar serviços de assessoramento técnico, consultivo e educativo em assuntos
militares e de defesa:
1. aos órgãos da OEA e às dependências da Secretaria-Geral, mediante
solicitação;
2. aos Estados-Membros da OEA, mediante solicitação, informando
73 Ibidem
66
antecipadamente o Conselho Permanente, por meio da Comissão de Segurança
Hemisférica, sobre o conteúdo da solicitação e comunicando posteriormente a essa
Comissão os resultados da assistência prestada pela JID;
[...]
i. Manter para a OEA inventários atualizados de medidas de fortalecimento da
confiança e da segurança, tanto do Hemisfério quanto de outras regiões, bem como um
banco de dados eletrônico do qual constem as informações recolhidas nesses inventários, e
preparar, mediante solicitação, estudos sobre essas medidas e projetos de diretrizes para a
apresentação padronizada de relatórios sobre sua aplicação por parte dos pelos Estados-
Membros;
j. Promover a interação e cooperação com outras organizações regionais e globais
de natureza similar com relação a assuntos técnicos que referentes a questões militares e de
defesa;
k. Prestar aos Estados-Membros da OEA serviços de assessoramento técnico e
consultivo em auxílio e assistência humanitária em caso de desastres; e
l. Prestar aos Estados-Membros da OEA serviços de assessoramento técnico e
consultivo em busca e salvamento.”74
A676767-Ê)66767BáÑ� 67E67`åx6767@tóAÜ8ëÉÞÙ†67PK‡ÊN-—
Ž"ÀPÿÿÝd6767ribuições missões específicas no campo dos desastres naturais. Entretanto,
como se vê, legalmente, da forma com está previsto, não é possível que se utilize toda a
capacidade da JID na mitigação dos desastres naturais, pois a coordenação e o
planejamento para emprego das forças armadas, atividades fim do componente militar, não
fazem parte das suas atribuições.
3.3.4. Conselho de Delegados
74 Ibidem.
67
O Conselho de Delegados é o principal órgão da JID, encarregado de representar os
governos dos Estados ativos, prestar assessoria aos seus governos e adotar decisões na
Junta. É constituído pelos delegados designados de maneira direta pelos Estados que
participam da JID e representam as estruturas militares de seus países. A Delegação do país
tem direito a um voto e não há poder de veto. Esse Conselho de Delegados reúne-se em
sessões mensais, podendo haver sessões extraordinárias, quando assim considerar
necessário, para estabelecer as políticas e dirigir as atividades dos outros órgãos integrantes
da Junta, seja de forma direta ou por meio de comissões especiais.
3.3.5. A JID nos Desastres Naturais
Como já citado anteriormente a Conferência Especial sobre Segurança, da Cidade
do México, deu origem a Declaração sobre Segurança nas Américas, na qual se propõe um
novo conceito de segurança hemisférica, que amplia a visão tradicional, mediante a
inclusão de aspectos políticos, sociais, de saúde e ambientais. Também dispõe que a
segurança do Hemisfério se vê afetada de diferentes formas, por ameaças tradicionais e por
novas ameaças e preocupações e outros desafios de natureza diversa, dentre elas os
desastres naturais.
Esta natureza diversa das ameaças possibilitou que se classificasse a segurança do
Hemisfério como de alcance “multidimensional” e que se determinasse que, para enfrentar
essas ameaças, é necessária a cooperação de todos os foros especializados da OEA,
interamericanos e internacionais, com base nos instrumentos e mecanismos pertinentes.
Desde esse evento, a Junta Interamericana de Defesa vê-se envolvida na
colaboração com os Estados-Membros na adoção de medidas que permitam para fazer
frente aos desastres naturais. Assim, antes de ser uma entidade da OEA e mesmo sem ter
um mandato expresso, tem colaborado com a OEA, mediante sua participação e
assessoramento técnico, o que pode ser sintetizado nas ações e participações abaixo
enumeradas:75
75 OEA – Organização dos Estados Americanos. Relatório das Medidas e Ações Relacionadas com a Implementação da Declaração sobre Segurança nas Américas. Disponível em: <http://www.oas.org/CSH/ portuguese/ seguimentoces.asp>. Acessado em 12 Jan 2009.
68
Em 2003: confecção de um “Compêndio sobre desastres naturais”, com o objetivo
de compilar as informações divulgadas em diversos documentos de diferentes organizações
que se empenham em enfrentar os desafios dos desastres naturais, com o propósito de
proporcionar ao Conselho de Delegados um documento de orientação para melhor
assessorar a OEA; elaboração de um glossário de termos utilizados em desastres naturais;
lições aprendidas para facilitar o manejo de situações de desastres naturais; e guia da JID
sobre programas de busca e resgate no âmbito internacional.
Em março de 2004: participação na Quarta Conferência Anual da Global Disaster
Information Network, realizada em Washington, D.C.; e elaboração do “Manual de uso das
Forças Armadas em resposta a desastres naturais no Hemisfério americano”.
Em março de 2005: participação no seminário Lessons learned between hurricanes,
realizado em Washington, D.C.; e compêndio de documentos sobre lições aprendidas pelas
Forças Armadas, em suas ações para reduzir os efeitos dos desastres naturais.
Em dezembro de 2006: participação no seminário da Rede Interamericana de
Redução de Desastres, realizado em Santa Cruz de la Sierra, Bolívia, onde encarregou-se da
relatoria do painel “preparação, plano de contingência e assistência humanitária”.76
Levando em conta sua capacidade de coordenação com as Forças Armadas dos
países do hemisfério americano e por conta dessa relatoria, foi sugerida a participação da
JID nessa organização. Esta sugestão da comunidade internacional mostra-se como um bom
indicador da importância e a necessidade da participação do poder militar na solução dos
problemas referentes aos desastres naturais, no campo da preparação e planejamento
operacional e não só para de assistência emergencial logo após os desastres, como tem
ocorrido até hoje.
O Colégio Interamericano de Defesa também organiza anualmente um seminário
sobre desastres naturais, com o qual tem contribuído de maneira significativa para a
capacitação de civis e militares das diferentes organizações do continente, que poderão
avaliar e acordar ações a serem executadas por todos os atores responsáveis pela segurança.
76 Ibidem
69
Serve também como difusor das lições aprendidas e das melhores práticas para os Estados-
Membros por meio dos alunos que passam a desempenhar nos países de origem as funções
de assessore de alto nível nos organismos governamentais.
3.4. Conclusão Parcial
Os Ministérios de Relações Exteriores dos países do Hemisfério tem recebido da
OEA várias resoluções sobre os seguintes temas:
- redução de desastres naturais, gestão de risco e assistência em casos de desastres
naturais e outros desastres, AG/RES. 2314 (XXXVII-0/07);
- redução dos desastres naturais e gestão de risco, AG/RES. 2184 (XXXVI-O/06) e
AG/RES. 2114 (XXXV-O/05);
- redução dos desastres naturais, AG/RES. 2024 (XXXIV-O/04), AG/RES. 1955
(XXXIII-O/03) e AG/RES. 1885 (XXXII-O/02); e
- mecanismos da OEA para a redução dos desastres naturais, AG/RES. 1803
(XXXI-O/01) e AG/RES. 1755 (XXX-O/00).
Também, em 2003, na Conferência Especial sobre Segurança da Cidade do México
os países participantes aprovaram a Declaração de Segurança das Américas que destacou a
preocupação com as novas formas de ameaças, dentre elas os desastres naturais.
De igual forma, os Estados-Membros assumiram o compromisso, na Quarta Cúpula
das Américas, realizada em Mar del Plata, em 2005, de melhorar substancialmente a
capacidade de mitigação do risco por meio da implementação de sistemas de alerta
antecipado e melhoria das capacidades de recuperação, reconstrução e resiliência em
desastres.
Como se vê, nos últimos 15 anos, os Estados-Membros da OEA assumiram mais de
30 compromissos, seja como grupos hemisféricos ou regionais, seja individualmente, sobre
70
a problemática dos desastres naturais. Entretanto, os questionamentos que surgem são sobre
a efetividade das medidas que derivam desses compromissos e acordos, pois, o que
normalmente ocorre é que, pela falta de recursos orçamentários para esse fim, um Estado-
Membro ratifica uma resolução ou acordo, mas não colocam em execução as devidas
medidas.
A maioria dos compromissos assumidos pelos Estados-Membros exigem a
execução de medidas estruturais e não-estruturais como parte da solução. Contudo, como se
viu no Capitulo 1, as medidas estruturais, que são tomadas no campo da prevenção tem um
custo muito elevado e demandam tempo para serem concluídas. Assim, normalmente, os
países em desenvolvimento empregam seus poucos recursos em outras áreas também
prioritárias, deixando a ameaça dos desastres naturais como de prioridade menor. Até
mesmo as medidas não-estruturais, que são de longo prazo, quando implementadas, pela
falta de continuidade, não têm o efeito que se desejava. Na realidade, a importância das
medidas e os compromissos só passam a ter prioridade quando ocorre ou está na eminência
de ocorrer um novo desastre natural.
A análise dos diversos órgãos da OEA que tratam do tema desastres naturais nos
mostra, por exemplo, que: a CIRDN tem como meta propor políticas e estratégias para
orientar as decisões dos Estados-Membros na redução de desastres. Entretanto, a JID como
órgão de assessoramento técnico-militar no tocante aos desastres naturais não participa
como membro efetivo das decisões estratégicas tomadas na Comissão, impedindo que as
recomendações feitas por meio de resoluções contenham orientações para os Estados-
Membros sobre o emprego das forças armadas na redução das vulnerabilidades dos países e
no desenho da cooperação durante as emergências.
A missão principal da RIMD é apoiar o intercâmbio de informações, conhecimentos
e melhores práticas relacionadas com desastres que permitam o aprimoramento das
estratégias de preparação, resposta e mitigação de desastres naturais. A RIMD oferece
instrumentos para o compartilhamento dos avanços alcançados nos diversos organismos
intergovernamentais regionais – CDERA, CEPREDENAC e CAPRADE - sejam integrados
aos respectivos planos estratégicos e ao IASP. Entretanto, somente no ano de 2006, pela
71
primeira vez, a JID foi convidada para participar do Seminário da RIMD, onde se
encarregou da relatoria do painel sobre a preparação, o plano de contingência e assistência
humanitária. Como resultado dessa relatoria e por ter demonstrado as suas capacidades e a
necessidade da participação do poder militar na solução dos problemas referentes aos
desastres naturais foi sugerida a efetivação da participação da JID naquela organização.
A redução e mitigação eficazes dos desastres naturais dependem de um alto grau de
preparação, mobilização efetiva e coordenação dos governos dos países afetados em todos
os níveis, bem como pelo setor privado, organizações não-governamentais e organizações
comunitárias, da sociedade civil e dos organismos militares. A OEA, como mais alto fórum
político do hemisfério, realiza a integração de todos esses atores e coopera na busca de
soluções que reduzam os impactos dos desastres naturais que afetam negativamente a
qualidade de vida das comunidades e o desenvolvimento de todos os países do hemisfério.
Em 1999, o Conselho de Delegados definiu a missão da JID nos desastres naturais
por três verbos: educar, comunicar e coordenar. Assim, mesmo antes de ser um organismo
integrado a OEA, a JID já desenvolvia trabalhos técnico-militares que auxiliavam os
Estados-Membros no atendimento das populações atingidas por desastres naturais. Estes
trabalhos focam-se tanto na preparação quanto no socorro, imediatamente após os
desastres.
Atualmente a JID tem trabalhado como uma organização que fomenta os esforços
bilaterais e sub-regionais para participação das forças armadas nos casos de desastres
naturais e promovendo o intercâmbio de experiências entre estas forças. Apenas isto, pois,
pelo contido item Nr 49 da Declaração de Segurança das Américas, não pode exercer
atividades de caráter operativo, restringindo-se àquelas de coordenação e cooperação e
relatoria das melhores práticas.
A JID é uma entidade da OEA que pela representatividade do seu Conselho de
Delegados e pela capacidade de planejamento, de coordenação e controle dos recursos
humanos que integram as forças armadas dos Estados-Membros, pode realizar uma
assessoria efetiva e oportuna na mitigação dos efeitos dos desastres naturais em todo o
72
hemisfério, e também: coordenar do emprego das forças armadas dos países nas operações,
durante essas catástrofes; promover a formulação de protocolos de atuação e de resposta
para cada tipo de desastres e de acordo com a região; implementar de uma base de dados
dos meios disponíveis, das forças armadas dos Estados-Membros, para emprego nos
desastres naturais; e propor o desenho de uma estrutura básica para unidades das forças
armadas, orientadas para a mitigação dos desastres naturais.
Assim, o emprego das forças armadas dos Estados-Membros, durante os desastres
naturais, se restringe a utilização aos meios disponíveis do próprio país ou com os
disponibilizados por força dos relacionamentos bilaterais ou regionais que cada país tem. A
JID apenas acompanha os acontecimentos coletando dados, sem poder interferir.
Os mais de 30 compromissos assumidos pelos Estados-Membros individualmente,
coletivamente, por setor e como participantes de organizações e instituições regionais e
internacionais propiciam amplo enfoque da gestão de desastres e riscos e seus vínculos com
o desenvolvimento. Entretanto, a vontade política dos Estados-Membros de ratificar as
importantes resoluções da OEA e assinar os acordos das Cúpulas das Américas não tem
colaborado na atenuação ou resolução dos problemas, sendo necessário que se adotem
outras medidas que dêem maior visibilidade do comprometimento dos Estados na solução
destas necessidades.
Uma das medidas que pode colaborar no atendimento dos compromissos assumidos
pelos países que ratificam as resoluções da OEA é envolver as forças armadas em todo o
processo da mitigação dos desastres naturais, conforme será apresentado no capítulo a
seguir.
73
CAPÍTULO 4AS FORÇAS ARMADAS NOS DESASTRES NATURAIS
4.1. Normas para a Ajuda Humanitária com Meios Militares e Civis no Estrangeiro
4.1.1. Diretrizes de Oslo
Ao longo do tempo, a maioria das forças armadas do mundo vem sendo empregadas
nas missões de ajuda humanitária, particularmente, nos desastres naturais ou
antropogênicos. Esse emprego tem sido de meios puramente nacionais ou de países amigos.
Com o incremento do número de desastres na última década do século passado, sendo que
alguns deles, de grande magnitude, ocorreram em países em conflito ou que estavam com
uma missão internacional da ONU. Com isso, verificou-se a necessidade de criar uma
legislação que permitisse dar legitimidade ao emprego dos meios militares neste apoio e
que facilitasse o atendimento as pessoas em situação de risco.
Assim, em 1994, a ONU, por meio do Escritório de Coordenação dos Assuntos
Civis (UN/OCHA), lançou a primeira versão das Diretrizes de Oslo77, que foram preparadas
por 180 delegados de 45 países e 25 organizações, para regular, internacionalmente, a
utilização de meios militares e de defesa civil em apoio as atividades humanitárias das
Nações Unidas em situação de emergências complexas.
Entretanto, nos últimos anos, como houve um aumento do emprego desses meios
em apoio às respostas humanitárias nos desastres naturais, decidiu-se que era necessário
que se remodelasse esse acordo adaptando-o a realidade atual. Assim, as Diretrizes de Oslo
foram relançadas, em 2006 e revisadas em 2007, sob o titulo de Diretrizes para o Uso de
Meios Militares e de Defesa Civil Estrangeiros em ajuda humanitária, com a intenção de
77 UN/OCHA. Guidelines on the Use of Foreign Military and Civil Defence Assets in Disaster Relief -–“Oslo Guidelines” Rev. 1.1, November 2007. Disponível em: <http://www.reliefweb.int/rw/lib.nsf/db900sid /AMMF-6VXJVG/$file/OCHA-Nov2006.pdf?openelement>. Acessado em 25 Mar 2009. Tradução livre do autor.
74
expressar a necessidade de se estabelecer princípios e padrões e para melhorar a
coordenação no uso de meios militares e de defesa civil em resposta às emergências
naturais, tecnológicas e ambientais em tempo de paz.
As diretrizes de Oslo estipulam que toda a ajuda humanitária deve ser fornecida de
acordo com os princípios centrais da humanidade, da neutralidade e da imparcialidade
(parágrafo 20) e com respeito integral a soberania dos Estados (parágrafo 21). O imperativo
humanitário é largamente reconhecido como um princípio básico por todos os atores
humanitários e a condição para se dar a ajuda humanitária. Assegurar-se de que a ajuda
esteja baseada em necessidades reais do país atingido por um desastre e que seja entregue
pelos atores que não têm interesse ou participação política no local.
Os seguintes termos e definições são essenciais para a compreensão da terminologia
usada no texto das diretrizes:78
Ajuda humanitária: A ajuda humanitária é dada a uma população afetada que tem a
finalidade prioritária de preservar vidas e aliviar o sofrimento desta população atingida por
uma crise ou desastre. A ajuda humanitária deve ser fornecida de acordo com os princípios
humanitários básicos de humanidade, de imparcialidade e de neutralidade.
Para a finalidade destas diretrizes, baseadas no grau de contato com a população
afetada, o auxílio pode ser dividido em três categorias. Estas categorias são importantes
porque ajudam a definir que tipos de atividades humanitárias podem ser apropriados para
apoiar com recursos militares internacionais sob circunstâncias diferentes.
O auxílio direto é a distribuição frente a frente dos produtos e serviços.
O auxílio indireto é afastado da população e envolve as atividades como a do
transporte do material ou do pessoal que realiza a ajuda humanitária.
A sustentação da infra-estrutura envolve proporcionar os serviços gerais, tais como
o reparo de estradas, controle do espaço aéreo e geração de eletricidade, que facilitam a
78 Ibidem.
75
ajuda, mas não são necessariamente visíveis ou unicamente realizados em favor da
população afetada.
Ajuda humanitária em desastre internacional, no contexto das diretrizes atuais,
significa material, pessoal e serviços fornecidos pela comunidade internacional a um Estado
afetado por um desastre que visam atender as necessidades da população. Isto inclui todas
as ações necessárias para garantir e facilitar o movimento sobre o território, incluindo as
águas territoriais e o espaço aéreo, de um Estado.
Meios militares e de defesa civil compreendem o pessoal, o equipamento e os
serviços de ajuda proporcionados por organizações militar e de defesa civil estrangeiras
para assistência para alívio em desastre internacional. Quando estas forças estão sob o
controle da ONU são referidas como uma unidade em uma operação das Nações Unidas
Outras forças desdobradas são todas as forças militares e civis desdobradas na
região à exceção das que se encontram como uma unidade em uma operação das Nações
Unidas. Incluem as forças desdobradas pelo estado afetado e todas as forças estrangeiras
desdobradas sob acordos bilaterais ou sob os auspícios de organizações diferentes da ONU.
Neste caso se enquadrariam as forças que fossem desdobradas pela OEA ou por outro
organismo regional. Estas forças ficam sujeitas ao que prescrevem estas diretrizes.
O Coordenador do Socorro de Urgência é o Representante do Secretário Geral para
casos humanitários e coordena a resposta internacional às emergências e aos desastres
naturais.
Segundo AHMAD et al79, os princípios chaves das diretrizes de Oslo são:
- último recurso: Os meios militares e de defesa civil estrangeiros devem ser
pedidos somente quando não há nenhuma alternativa civil compatível e o uso desses meios
deve ser para uma necessidade humanitária crítica. Os meios militares e de defesa civil
devem ser, conseqüentemente, únicos em capacidade e disponibilidade. Conseqüentemente,
79 AHMAD, H.; HAINE J-Y.; LÖFGREN J.; RANDALL T.; WIHARTA S. The Effectiveness of Foreign Military Assests in Natural Disaster Response. Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI): Solna, Suécia, 2007. p 11. Tradução livre do autor.
76
os meios militares e de defesa civil estrangeiros devem ser vistos como uma ferramenta que
complementa os mecanismos de ajuda existentes, a fim fornecer apoio específico às
exigências específicas, em resposta a uma reconhecida “brecha” humanitária surgida entre
as necessidades identificadas pela comunidade que presta a ajuda e os recursos disponíveis
para atender a esta demanda;
- toda a ajuda humanitária deve ser fornecida a pedido ou com o consentimento do
Estado afetado e, em princípio, com base em um apelo para o auxílio internacional;
- todas as ações de ajuda humanitária ficam sob a responsabilidade total do estado
afetado e são complementadas pelos meios militares e de defesa civil estrangeiros de forma
bilateral ou dentro de um esforço de ajuda internacional;
- a ajuda humanitária fornecida com meios militares e de defesa civil deve ocorrer
sem nenhum custo ao estado afetado, excetuando-se os acordos realizados de modo
diferente entre os estados interessados ou aqueles regulados por acordos internacionais; e
- um estado que decide empregar seus meios militares e de defesa civil em ajuda
humanitária deve ter a relação do custo/benefício de tais operações em comparação a outras
alternativas disponíveis.
Como se vê, algumas das normas e dos conceitos nas Diretrizes de Oslo precisam
de uma consideração ou de um esclarecimento adicional. Alguns dos princípios das
diretrizes são aplicados mais rigorosamente do que outros. Um deles em particular, o do
último recurso, tem sido interpretado e aplicado de modo diferente pelos governos e por
organizações humanitárias internacionais. Conforme o AHMAD et al80, em pesquisa
realizada os países declaram que oferecem ou aceitam recursos militares por causa da
velocidade com que podem ser desdobrados e não se estão relacionados com o
estabelecimento de que os recursos militares oferecem uma disponibilidade e uma
capacidade única. Declaram também que o tempo é crítico, particularmente na fase do
início de uma resposta ao desastre, e que um exame exaustivo das opções diferentes
tomaria demasiado tempo e custaria possivelmente muitas vidas.
80 Ibidem. p 19.
77
De igual forma, é importante salientar que existem em alguns países, leis
específicas, diretrizes e Memorandos de Entendimento (MOUs)81, que foram acordados
entre as principais partes interessadas, e tratam do auxílio de emergência e o emprego dos
recursos militares. Esses documentos geralmente foram construídos com base nas
Diretrizes de Oslo e adaptados ao nível nacional.
O memorando de entendimento, normalmente, é o resultado de lições aprendidas
em empregos anteriores e da necessidade de esclarecer questões a respeito do
financiamento e da autorização apropriada para o emprego. Estes instrumentos facilitam a
realização do apoio, principalmente nas primeiras horas, pois agilizam medidas
burocráticas que tomam muito tempo.
Para o emprego dos meios militares ser oportuno, eles não somente devem chegar
prontamente como também estar operacionais rapidamente e sem atropelos. Algumas vezes
a pobreza das informações oferecidas, atrasos nas questões de vistos, falta de clareza sobre
direitos de pouso de aeronaves ou de sobrevôo do território, procedimentos de alfândega e
outros mais causam atrasos que dificultam os meios militares estrangeiros tornarem-se
operacionais.
O cenário ideal seria o de um atraso mínimo entre assinatura do acordo, a expedição
e a operação da força. Isto exige boas comunicações e coordenação entre os países
contribuinte e afetado a respeito das datas estimadas da chegada, dos procedimentos
oficiais, do número de pessoas e do tipo de equipamento que está sendo enviado, etc. Se
anterior ao acontecimento já existir um MOU entre o país contribuinte e o País afetado, ou
a agência que coordena o esforço de ajuda, permitirá que os recursos militares sejam
enviados diretamente à área onde são necessários sem nenhum tempo perdido, pois todos os
acertos necessários para este deslocamento constarão do acordo.
4.1.2. Convenção Interamericana para Facilitar a Assistência em Casos de Desastres
Adotada em 1991 e com entrada em vigor somente em 1996, a Convenção
Interamericana para Facilitar a Assistência em Casos de Desastres surgiu da necessidade de
81 Memorandum of understanding.
78
haver uma regulamentação, por parte da OEA, sobre as constantes operações de ajuda
humanitária que ocorrem no continente. Some-se a isso, a freqüência com que ocorrem
desastres naturais, catástrofes e outras calamidades que destroem a vida e ameaçam a segurança
e os bens dos habitantes do continente americano e o alto grau de cooperação entre os Estados
da região.
Da leitura da referida Convenção, considera-se que por terem relação direta com o
assunto abordado neste trabalho, destaca-se o seguinte:
O artigo I que trata da aplicabilidade do instrumento diz que “[...] esta Convenção
aplica-se quando um Estado Parte prestar assistência em atenção a solicitação de outro Estado
Parte, salvo se for acordado de outra maneira; [...] para os fins desta Convenção, a aceitação,
por um Estado Parte, de oferecimento de assistência formulado por outro Estado Parte, será
considerada solicitação de assistência.”82
O artigo II regula que a transmissão da solicitação, do oferecimento e da aceitação
de assistência, de acordo com as circunstâncias, será feita pelos canais diplomáticos ou pela
Autoridade Nacional de Coordenação. E que “o Estado auxiliador, ao ocorrer um desastre,
manterá consultas com o Estado auxiliado, a fim de receber deste último a informação
sobre o tipo de auxílio que se considerar mais apropriado prestar às populações afetadas em
conseqüência do referido desastre;”83.
No artigo III trata-se da designação da Autoridade Nacional de Coordenação citada
no artigo II e que será responsável pela coordenação do apoio. E determina que a
coordenação do apoio à estas autoridades será feita pelo Comitê Interamericano de
Assistência para Situações de Emergência (atual CIRDN).
A letra a) do artigo IV define que o Estado auxiliado será o responsável geral pela
direção, controle, coordenação e supervisão da assistência. Ou seja, é o Estado afetado pelo
desastre natural que vai dizer quais são as prioridades de atendimento e quais as missões
82 OEA – Organização dos Estados Americanos. Convenção Interamericana para Facilitar a Assistência em Casos de Desastres. Disponível em: <http://www.oas.org/juridico/portuguese/treaties/A-54.htm>. Acessado em24 Mar 2009.83 Ibidem
79
prioritárias. Isto é muito importante, pois o Estado apoiado é quem sabe quase são as reais
deficiências que o apoio externo pode resolver.
Afim de não haver retardos indesejáveis no socorro à população, é necessário que a
ajuda chegue o mais rápido possível ao Estado auxiliado, sendo importante que os meios de
transporte, equipamentos e provisões recebam um tratamento diferenciado. Assim, a
Convenção estabelece que, conforme o prescrito no artigo V: “Os meios de transporte,
equipamento e provisões, devidamente identificados, enviados pelos Estados Partes para
fins de assistência poderão entrar no território do Estado auxiliado, transitar por ele e dele
sair. Também poderão transitar pelo território dos Estados Partes por onde tenham que
passar para a prestação de assistência. Nos casos previstos acima, estarão isentos de
impostos, taxas ou quaisquer outros tributos. Além disso, nos casos acima mencionados, o
Estado auxiliado ou o Estado de trânsito envidará todos os esforços para expeditar ou, se
for o caso, dispensar as formalidades alfandegárias e facilitar o trânsito desses meios de
transporte, equipamento e provisões.”84
Da mesma forma, no artigo VII, a Convenção incentiva aos Estados partes a
facilitarem o trânsito do pessoal envolvido na ajuda, proporcionando a esse pessoal os
documentos e facilidades migratórios necessários, de acordo com a legislação nacional de
cada Estado. E que “o Estado auxiliador e o Estado auxiliado farão todos os esforços
possíveis para proporcionar ao pessoal de auxílio documentação ou outros meios que
permitam sua identificação em tal caráter.”85
E por fim, o artigo XIV, que estabelece que os custos da assistência prestada
correrão por conta do Estado que prestar a assistência, sem custo algum para o Estado
auxiliado, a menos que haja acordo em contrário. Neste caso, pode-se verificar que a OEA
não assume encargos de custos nenhum, dificultando que Estados-Membros que, apesar de
terem meios militares de ajuda humanitária disponíveis não possam auxiliar outros países
pela falta de recursos disponíveis para custear estas operações.
4.2. Fatores considerados para o emprego das Forças Armadas nos Desastres Naturais
84 Ibidem85 Ibidem
80
Segundo Jochems86, alguns comentaristas acreditam claramente que o trabalho de
ajuda humanitária pode ser executado com maior eficácia e de forma mais econômica por
civis, quer por autoridades nacionais, organizações internacionais ou organizações não
governamentais. Na maioria dos desastres essa pode ser uma verdade, mas, infelizmente,
existem ocasiões em que a catástrofe assume tais proporções que as organizações que
prestam o atendimento de emergência - as autoridades locais e/ou as forças de defesa civil -
são simplesmente ultrapassadas pelos acontecimentos. São as típicas ocasiões que as forças
armadas podem e devem ser envolvidas. De fato, ajudar as autoridades nacionais a reagir a
desastres naturais é uma missão fundamental das forças armadas na maioria dos países da
OTAN e em outros em todo o mundo.
Segundo AHMAD et al87, quando um desastre natural atinge um País no
estrangeiro, uma combinação de fatores influenciará as decisões de um governo a respeito
de, eventualmente, oferecer auxílio militar:
- o tamanho do desastre e as necessidades humanitárias por ele criadas;
- as políticas do país a respeito do emprego de seus meios militares para a ajuda
humanitária internacional;
- se o país afetado pediu o auxílio militar estrangeiro;
- a disponibilidade dos recursos militares que atendam o que está sendo solicitado,
que não estão envolvidos em tarefas de mais importante, e de que forma mais rápida e fácil
esses recursos podem alcançar o local do desastre;
- os interesses nacionais;
- a história das relações diplomáticas com o país afetado; e
86 JOCHEMS, Maurits. NATO's growing humanitarian role. Disponível em: <http://www.nato.int/docu /review /2006/issue1/english/art4.html>. Acessado em 29 Mar 2009. Tradução livre do autor.87 AHMAD, H.; HAINE J-Y.; LÖFGREN J.; RANDALL T.; WIHARTA S. The Effectiveness of Foreign Military Assests in Natural Disaster Response. Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI): Solna, Suécia, 2007. p 24 - 25. Tradução livre do autor.
81
- a cobertura do desastre pela mídia e a pressão pública gerada.
As considerações políticas e diplomáticas são importantes porque já aconteceu no
passado que erros de avaliação da situação conduziram a que os meios militares oferecidos
e empregados não atenderam as necessidades humanitárias das populações afetadas,
inclusive, em alguns casos, reduziram até mesmo a eficiência de toda a ajuda empregada.
Da mesma forma, os fatores que podem influenciar a decisão de um país afetado
para pedir, ou aceitar ofertas de auxílio internacional depois de um desastre natural são:
- a dimensão do desastre e a ajuda humanitária necessária criada por ele;
- o nível de preparação do País para o desastre nos níveis nacional ou regional; e
- com que urgência essas capacidades especiais são necessárias.
Para a maioria dos governos, o interesse prioritário é o bem-estar da população
afetada por um desastre. Uma vez que exista legislação específica para o caso e que tenha
sido estabelecido que o auxílio internacional seja necessário, se esse auxílio será fornecido
por soldados ou por civis é secundário, o que interessa é que essa ajuda não pode tardar
para chegar.
4.3. A Normatização da ONU para o Emprego das Forças Armadas nos Desastres Naturais
Normalmente, quando um desastre natural ocorre, uma Equipe de Avaliação e
Coordenação de Desastres das Nações Unidas (UNDAC) deve prontamente ser enviada, a
pedido do governo afetado, para o local do desastre e deve realizar uma avaliação das
necessidades iniciais de ajuda humanitária, em colaboração com o governo do país e o
coordenador humanitário ou o coordenador do residente (elementos de ajuda humanitária
da ONU). Se for julgado necessário e apropriado, de acordo com as Diretrizes de Oslo,
82
pedidos específicos por recursos militares devem então ser transmitidos aos países que
tenham esses recursos disponíveis.88
Os levantamentos de quais países podem contribuir é feito com base no registro de
Recursos Militares e de Defesa Civil (MCDA) mantido pelo Escritório de Coordenação de
Ajuda Humanitária das Nações Unidas (UN-OCHA), em Genebra. Entretanto, os países, as
agências da ONU e outras organizações envolvidas em esforços de ajuda escolhem
freqüentemente, canais alternativos para receberem esses recursos militares por julgarem
que, às vezes, este caminho é um pouco moroso.89
O registro foi concebido como uma base de dados de recursos de ajuda humanitária
(peritos, pessoal, suprimentos, equipamento, meios em geral e serviços) que estão
disponíveis nos Estados-membros da ONU, das organizações intergovernamentais e das
ONGs. Uma vez que o UNDAC tenha realizado uma avaliação de necessidades, o registro
de MCDA deve ser usado para identificação de quais países podem oferecer estes recursos
exigidos. A utilidade do registro de MCDA depende de que os países contribuintes
forneçam as informações exatas sobre os recursos que podem oferecer, e que atualizem
regularmente esta informação. A disponibilização desses recursos no banco de dados não
implica que eles devem estar sempre disponíveis para qualquer missão, pois a ajuda
humanitária não é a missão prioritária para emprego dos recursos militares. Assim, não é
possível para países destinar recursos militares específicos para a resposta de um desastre
internacional.
No nosso continente, a fim de evitar a sobrecarga da ONU no atendimento de
desastres naturais, a OEA poderia assumir este encargo, passando para a JID a missão de
disponibilizar um banco de dados dos meios militares e defesa civil disponíveis nos
Estados-Membros para emprego em ajuda humanitária. Da mesma forma que ocorre
quando a OTAN assume estes encargos, em coordenação com a ONU, nos desastres
ocorridos na Europa ou em alguns países da Ásia, conforme será mostrado mais a frente
neste capítulo.
88 AHMAD, H.; HAINE J-Y.; LÖFGREN J.; RANDALL T.; WIHARTA S. The Effectiveness of Foreign Military Assests in Natural Disaster Response. Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI): Solna, Suécia, 2007. p 26. Tradução livre do autor.89 Ibidem.
83
4.4. Principais Características que Destacam as Forças Armadas no Emprego nos
Desastres Naturais
Tem-se visto, rotineiramente, em quase todos os países o emprego das suas forças
armadas no atendimento dos desastres naturais, apesar de esta não ser uma missão
normalmente prevista para emprego. Isto ocorre, principalmente, pela facilidade de
emprego, pois os meios militares estão presentes em todo o território e têm capacidade de
rápido deslocamento para qualquer região do país. De igual forma, as forças armadas
dispõem de pessoal e material especializado para emprego no início deste tipo de operação,
onde a base estará na busca e resgate, transporte de meios e pessoal com helicópteros e
apoio médico.
O Haiti e outros países da América não dispõem de forças armadas. Assim, a
cooperação em caso de desastres naturais fica, na maioria das vezes, ao encargo dos
organismos de segurança, tais como polícia nacional ou guarda nacional. Entretanto, o caso
haitiano é ainda mais complexo, pois quando o Estado entrou em colapso a sua polícia
nacional praticamente se extinguiu, o socorro à população ficou ainda mais difícil. Assim,
conforme o previsto nas Diretrizes de Oslo, de que o emprego de meios militares
estrangeiros deve ser uma exceção e se dar como “último recurso”, no caso haitiano, por
enquanto, será uma regra.
Desde a tempestade tropical Jeanne que atingiu o país em 2004, a Missão das
Nações Unidas para Estabilização do Haiti (MINUSTAH) havia sido remodelada, passando
a incluir a ajuda humanitária em desastres naturais como uma de suas missões. Assim, foi
criado um centro de emergência para monitoramento das condições metrológicas e para
alertar antecipadamente à população e a tropa para caso de emprego. Um detalhado
planejamento foi realizado pelos continentes para garantir a segurança do pessoal e
material, impedindo que se repetisse o que ocorreu com o contingente argentino, que ficou
imobilizado, em Gonaives em 2004, e permitindo que a força pudesse ser imediatamente
empregada após o desastre.
84
A mobilização, no caso dos desastres no Haiti, tem sido extremamente facilitada,
pois os meios militares estrangeiros já estão empregados no terreno. Entretanto, no caso do
furacão Jeanne ela ocorreu, pois o contingente argentino que se encontrava desdobrado na
região atingida pela a tempestade ficou completamente inoperante, com parte de seus meios
destruídos e outros sem condições de emprego em curto prazo. Assim, foi necessário que os
outros contingentes mobilizassem pessoal e material para serem deslocados para a região, a
fim de atender a população, até que os meios argentinos estivessem operacionais.
Após os problemas enfrentados no ano de 2004, o contingente militar passou a
contar com uma companhia de engenharia para garantir a mobilidade dos meios durante as
operações e principalmente para emprego na fase preventiva, pois esta subunidade passou a
realizar a limpeza dos canais mais importantes para diminuir o volume de água acumulada
nas tempestades. No caso da tempestade tropical Jeanne, pela falta dos meios de engenharia
o primeiro caminhão com ajuda humanitária só atingiu a região de Gonaives cinco dias
após o acontecimento, sendo então os helicópteros da MINUSTAH os únicos a transportar
todo o socorro para a região até este momento.
No caso da tempestade tropical Noel, em 2007, os botes infláveis da engenharia
brasileira foram mobilizados e empregados para resgatar pessoas que se encontravam
ilhadas no teto de suas casas, em uma região onde não havia acesso de nenhuma forma.
Apesar de o local ser fora da zona de ação do batalhão brasileiro, a coordenação e o
controle do centro de operações da MINUSTAH permitiu que se empregassem os meios
sem interferir na missão da outra unidade, particularmente na utilização das escassas
rodovias. Assim, a disponibilidade e o emprego de meios e pessoal especializados
permitiram que fossem resgatadas todas as pessoas que se encontravam em risco de vida.
Segundo a experiência vivida pelo autor no Haiti, durante a tempestade tropical
Noel, ficou evidente que a capacidade de planejamento, de mobilização rápida, os meios
adequados disponíveis, tanto para busca e resgate quanto para coordenação e controle e
principalmente o profissionalismo dos recursos humanos foram fundamentais nos
momentos que antecederam os acontecimentos e imediatamente após o desastre, pois
85
permitiram que se iniciasse a operação mesmo enquanto os organismos governamentais
tentavam se organizar e completar seus levantamentos de danos.
4.5. Principais Meios Militares Empregados na Ajuda Humanitária
O tsunami no Oceano Índico, em 2004, foi um dos desastres naturais dos mais
devastadores da década passada e o que teve o maior impacto geográfico. Segundo dados
da pesquisa realizada por AHMAD et al90, cerca de 30 países contribuíram com meios,
alguns deles incluindo recursos militares, nos esforços da ajuda humanitária, nas várias
áreas afetadas pelo tsunami. Ainda segundo a mesma pesquisa, outros desastres de grande
escala que atraíram recursos militares de um grande número países estrangeiros, durante o
período de 1997-2006 foram: furacão Mitch (em Honduras), em 1998; inundações na
Venezuela, em 1999; o terremoto na Argélia, em1999; o terremoto no Irã, em 2003; e o
terremoto na Indonésia, em 2006.
No caso do continente americano, segundo esse mesmo estudo, em 1998, recursos
militares foram desdobrados em larga escala na América Central como parte da resposta ao
furacão Mitch. Neste caso, as áreas mais afetadas estavam em Honduras, onde 14 600
pessoas morreram e mais de dois milhões foram afetados pelo desastre. A resposta
internacional incluiu 30 países, sendo que 12 contribuíram com meios militares. A resposta
ao furacão Mitch é vastamente considerada, entre países que normalmente contribuem com
meios militares, como a maior participação militar internacional em ajuda humanitária.
Neste caso, os principais recursos militares empregados foram o transporte aéreo e o
emprego de várias centenas pessoas nas operações de busca e resgate e socorro médico.
De acordo com AHMAD et al91, no caso da resposta às inundações na Venezuela,
em 1999, que mataram 30.000 pessoas e afetaram quase um milhão, quase todos os
governos que contribuíram com pessoal e equipamentos eram das Américas. Uma grande
parte da resposta militar veio da própria região, com ajuda da Argentina, Chile, México,
Peru e Uruguai.
90 Ibidem.91 Ibidem.
86
Durante a resposta ao terremoto no Irã, em 2003, que afetou cerca de 270.000
pessoas e matou quase um quarto da população da cidade de Bam, aproximadamente
80.000, 60 países participaram da resposta internacional, duas vezes mais que o empregado
após o furacão Mitch. Entretanto, somente 13 países forneceram meios militares. Os
principais recursos militares fornecidos foram transporte aéreo, busca e resgate e hospitais
de campanha.
No caso do emprego dos meios militares da MINUSTAH nos desastres naturais no
Haiti ficaram plenamente confirmadas as conclusões do estudo realizado por AHMAD et
al92, no período 1997-2006, que dizem que os recursos militares que foram fornecidos pelos
países que contribuíram com as operações internacionais da ajuda humanitária nos
desastres naturais foram: transporte aéreo, incluindo os aviões usados para o transporte de
material e pessoal de ajuda humanitária; auxílio médico (hospitais de campanha e pessoal);
e pessoal perito (na coordenação e ligação civil-militar, avaliação de necessidades e
logística).
4.6. O Exemplo da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) nos desastres
naturais
O papel da OTAN no Furacão Katrina, nos Estados Unidos, e no terremoto no
Paquistão, ambos em 2005, colocou esta organização no centro das atenções no tocante a
ajuda humanitária. Apesar de estar envolvida na assistência a catástrofes desde o início de
sua criação, não havia ainda desempenhado um papel tão destacado, apesar de alguns
críticos, inclusive representantes de certos Aliados, questionarem se este tipo de atividade
deve ser desenvolvida pela OTAN.
Apesar de as forças armadas disporem claramente de capacidades úteis para
operações de ajuda humanitária, no caso da OTAN, essa ajuda deve ser prestada de acordo
92 Ibidem
87
com o princípio da subsidiariedade93 e as unidades de intervenção civis devem sempre estar
na frente e solicitar o apoio militar formalmente.
Nos casos do Furacão Katrina e do sismo no sul da Ásia, os respectivos governos
nacionais solicitaram formalmente a ajuda da OTAN. Além disso, no caso do Paquistão as
Nações Unidas pediram, publicamente e de forma enfática, que a OTAN ajudasse a montar
a sua própria operação de ajuda humanitária. Assim, a maior parte do material de abrigo
fundamental fornecido pelo gabinete do Alto Comissário das Nações Unidas para os
Refugiados foi transportado para o Paquistão através de uma ponte aérea da OTAN, antes
da chegada do rigoroso Inverno do Himalaia.94
A OTAN reconhece que em qualquer operação internacional de ajuda humanitária
as Nações Unidas, em particular o Gabinete das Nações Unidas para a Coordenação dos
Assuntos Humanitários (UN-OCHA), devem sempre assumir a liderança, juntamente com
as autoridades do país atingido. De fato, o Centro Euro-Atlântico de Coordenação de
Assistência a Países Vítimas de Catástrofes (EADRCC), o principal mecanismo de reação a
crises da organização, que inclui 20 países Parceiros para além dos 26 Aliados, acolhe um
oficial de ligação da UN-OCHA que aconselha a OTAN, quando necessário.95
No caso da operação de ajuda humanitária no Paquistão, a OTAN também
participou nas reuniões de coordenação geral em Islamabad, que foram dirigidas em
conjunto por representantes do governo paquistanês e por um representante das Nações
Unidas. A OTAN assumiu um papel novo como um coordenador multilateral de recursos
militares no terreno. Trabalhou próxima ao governo paquistanês para coordenar o espaço
aéreo e outros recursos militares no país.96
93 O princípio de subsidiariedade é definido no artigo 5.º do Tratado que institui a Comunidade Européia. Trata-se de um princípio segundo o qual a União só deve atuar quando a sua ação seja mais eficaz do que uma ação desenvolvida a nível nacional, regional ou local - exceto quando se trate de domínios da sua competência exclusiva. Este princípio está intimamente relacionado com os princípios da proporcionalidade e da necessidade, que supõem que a ação da União não deve exceder aquilo que seja necessário para alcançar os objetivos do Tratado. Disponível em: <http://europa.eu/scadplus/glossary/ subsidiarity_pt.htm>. Acessado em 30 Mar 2009.94 JOCHEMS, Maurits. NATO's growing humanitarian role. Disponível em: <http://www.nato.int/docu/ review/2006/issue1/english/art4.html>. Acessado em 29 Mar 2009. Tradução livre do autor.95 Ibidem.96 Ibidem.
88
A OTAN reconhece que as contribuições militares não têm de ser efetuadas através
da organização e podem perfeitamente ser prestadas de forma bilateral. Além disso, o
processo de decisão no caso de resposta a uma catástrofe tem de ser rápido e a abordagem
multilateral da Aliança é, em teoria, mais lenta do que a dos Aliados a título individual.
Entretanto, as operações de ajuda humanitária são extremamente complexas e envolvem
diversos atores. Assim, para que as capacidades militares destacadas possam ser mais úteis
para operações de ajuda a catástrofes é necessário que, tão logo quanto possível, a OTAN
inicie os trabalhos de coordenação de todos os militares de países estrangeiros que já
integram a organização, permitindo que o somatório dessas capacidades apresente um
resultado efetivo muito melhor.
Um exemplo disso foi o que ocorreu com o Canadá no terremoto no Paquistão, que
depois de contribuir inicialmente para o esforço de ajuda humanitária de forma bilateral,
colocou a sua Equipe de Reação de Assistência a Catástrofes (DART), sob a operação da
OTAN.
Segundo o AHMAD et al97 uma das questões mais importantes que tem de ser
resolvida para que organizações ou países a título individual disponibilizem os recursos
militares para operações de ajuda humanitária são os mecanismos de financiamento
apropriados. Se continuar ocorrendo que os ministros da defesa dos países, a quem se pede
que forneçam helicópteros e outras capacidades para uma operação de ajuda humanitária,
assumam o encargo financeiro total do emprego desses meios, eles podem decidir que não
podem envolver-se. Como tem havido um aumento no número de desastres naturais nos
últimos anos, a menos que se desenvolvam novos mecanismos de financiamento, as
intervenções de caráter humanitário absorverão uma grande parte do orçamento da defesa.
No caso da OTAN, a lógica permite que os países pertencentes à organização
imputem a ela, nos orçamentos de ajuda internacional e de desenvolvimento, alguns dos
custos adicionais incorridos pelas suas forças armadas, ou então que as Nações Unidas os
reembolsem diretamente através dos fundos reunidos para custear a operação de ajuda
97 AHMAD, H.; HAINE J-Y.; LÖFGREN J.; RANDALL T.; WIHARTA S. The Effectiveness of Foreign Military Assests in Natural Disaster Response. Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI): Solna, Suécia, 2007. p 44 - 45. Tradução livre do autor.
89
humanitária. No caso da operação de ajuda humanitária ao Paquistão, essa decisão seria
particularmente apropriada uma vez que as Nações Unidas pediram à OTAN que
fornecesse uma ponte aérea e que destacasse helicópteros.
Em que pese a OTAN, constantemente atender aos apelos da comunidade
internacional no socorro às populações em diversos tipos de catástrofes. Um exemplo de
como a estrutura militar pode colaborar decisivamente na ajuda humanitária emergencial
aos desastres naturais foi a forma como a OTAN desempenhou este papel no terremoto que
ocorreu no Paquistão em 2005.
Com base nos relatórios dessa organização disponíveis na sua página eletrônica98, a
seguir serão apresentadas principais atividades desempenhadas pelos componentes militares
da OTAN que foram deslocados à Ásia para socorro das vítimas do terremoto no Paquistão.
Dois dias após o sismo no sul da Ásia de 8 de Outubro, que deixou cerca de 80.000
mortos, 70.000 feridos e cerca de quatro milhões de desalojados, o Paquistão pediu ajuda à
OTAN para a operação de ajuda humanitária que estava começando a montar. O Conselho
do Atlântico Norte acordou ajudar e aprovou uma resposta da Aliança composta por duas
fases.
A primeira fase centrou-se na realização de uma ponte aérea. O Centro Euro-
Atlântico de Coordenação de Assistência a Países Vítimas de Catástrofes (EADRCC)
estabeleceu contactos com os organismos nacionais de coordenação de ajuda e com as
autoridades paquistanesas. O EADRCC trabalhou em conjunto com as Autoridades
Militares da OTAN para coordenar a resposta dos membros do Conselho de Parceria Euro-
Atlântica (EAPC) que decidiram canalizar a sua ajuda através deste mecanismo.
A 13 de Outubro de 2005, o EADRCC recebeu o primeiro pedido do gabinete do
Alto Comissário das Nações Unidas para o Refugiados (UNHCR) para o transporte aéreo
de 10.000 tendas, 104.000 cobertores e 2.000 fogões a gás, da Turquia para o Paquistão.
Seguiram-se outros pedidos de diversas agências da ONU. O primeiro vôo de ajuda 98 NATO – North Atlantic Treaty Organization. Pakistan earthquake relief operation. Disponível em: http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_50070.htm?selectedLocale=en. Acessado em 30 Mar 2009. Tradução livre do autor.
90
humanitária da OTAN para o Paquistão chegou a 14 de Outubro. Por indicação das
autoridades paquistanesas, a prioridade foi inicialmente dada ao transporte de tendas e de
cobertores, sendo estes a maior parte dos bens de ajuda humanitária fornecidos pelo
UNHCR. Por fim, cerca de 160 vôos transportaram perto de 3.500 toneladas de bens de
ajuda humanitária.
Dos 46 membros do EAPC, 42 prestaram assistência ao Paquistão, nomeadamente
através do EADRCC. A ponte aérea da OTAN foi utilizada por 19 países do EAPC e por
dois países não membros - Malta e Bósnia e Herzegovina -, bem como pelo UNHCR, pelo
Programa Mundial de Alimentação e pelo Gabinete das Nações Unidas para a Coordenação
da Ajuda Humanitária (UN-OCHA).
Foram enviados e incluídos na estrutura de trabalho do EADRCC oficiais de ligação
militares e, sempre que necessário, peritos civis do Conselho de Planejamento de
Transportes do Comitê de Alto Nível de Planejamento Civil de Emergências . No final da
operação, toda a ajuda oferecida ao Paquistão através da ponte aérea da OTAN tinha sido
entregue.
A segunda fase da operação contou com elementos da Força de Reação da OTAN,
que tem uma estrutura de comando e controle móvel, unidades de engenharia, helicópteros
e hospitais de campanha militares. A OTAN trabalhou de perto diariamente tanto com o
governo do Paquistão, como com as Nações Unidas. A contribuição da OTAN para a
operação de ajuda humanitária era constituída pela manutenção da ponte aérea, o transporte
aéreo dentro do teatro de operações, a recuperação da infra-estrutura de estradas
fundamentais, o fornecimento de abrigos e de apoio médico. O objetivo destas atividades
de ajuda humanitária era ajudar os sobreviventes do terremoto a suportarem ao Inverno do
Himalaia.
No início de Dezembro de 2005, a maioria dos meios estavam estabelecidos no
terreno e em funcionamento, contribuindo de forma eficaz para os esforços de ajuda
humanitária na região de Bagh, a região que as autoridades paquistanesas tinham
identificado como a área de operações de ajuda humanitária para a OTAN no terreno.
91
Os helicópteros da OTAN transportaram mais de 1.700 toneladas de bens de ajuda
humanitária de Islamabad para armazéns de mercadorias intermédios e desses armazéns
diretamente para o local necessário no terreno. Transportaram mais de 7.500 doentes,
feridos e deslocados da área imediata do terremoto. O ponto de reabastecimento dos
helicópteros da OTAN reabasteceu mais de 1.000 vôos de helicópteros da força
internacional de helicópteros. O hospital de campanha da OTAN recebeu praticamente
5.000 pacientes e as suas equipas médicas móveis trataram outros 3.500.
Os engenheiros da OTAN construíram mais de 110 abrigos multifuncionais em
grande altitude e limparam e repararam 60 quilômetros de estrada, removendo cerca de
42.000 metros cúbicos de entulho. Os engenheiros da OTAN também forneceram água
potável a mais de 1.000 pessoas por dia e repararam um sistema de armazenagem e de
distribuição de água de nascente permanente para servir cerca de mais 8.000 pessoas por
dia.
4.7. Um Modelo de Resposta Centro-americano
4.7.1. Conferência das Forças Armadas da América Central (CFAC)
No nosso hemisfério não existe uma aliança militar operacional como a OTAN, o
que existe são acordos bilaterais para atividades específicas e alguns multilaterais com o
propósito de integração, intercâmbio, informações e compartilhamento de melhores
práticas, notadamente no tocante ao emprego de meios militares em força de paz.
Os países da América Central, por conta da identidade regional, tem cooperado e
fortalecido os relacionamentos necessários entre si para desenvolverem procedimentos e
para trabalharem juntos em problemas comuns como o crime organizado, o narcotráfico , a
migração maciça e os desastres naturais. Os dados atuais indicam que estas ameaças se
intensificaram, tornando-se mais interconectadas e crescendo para além das suas fronteiras.
Já não são transnacionais dentro das sub-regiões, mas transnacionais com um impacto no
hemisfério e fora dele. É neste contexto que surgiu a CFAC.
92
A CFAC foi criada, em 1997, pelos governos da Guatemala, El Salvador, Honduras
e Nicarágua em harmonia com o propósito estratégico do Sistema de Integração
Centroamericano (SICA) de garantir aos habitantes da região centro-americana o gozo da
liberdade, o respeito aos direitos humanos, a saúde, a cultura, o bem-estar econômico, a
justiça social e o equilíbrio ecológico.99
A principal missão da CFAC é contribuir para a segurança, o desenvolvimento e a
integração dos militares da região e promover um contínuo e sistemático esforço de
cooperação, coordenação e apoio mútuo entre as Forças Armadas, para o estudo Colegiado
de assuntos de interesse comum e assim proporcionar um nível ótimo institucional.100
No cumprimento desta missão a CFAC tem se destinado a servir de fórum a
institutos das forças armadas da América Central, sobre diversos temas relacionados com as
missões constitucionais destas forças e para estudos dos novos papéis das mesmas na
sociedade. Busca também, estabelecer e desenvolver as ações de colaboração no campo
técnico e de ensino na busca de impulsionar as medidas de fomento e confiança entre os
Estados e suas forças armadas.
Para o cumprimento da sua missão principal a CFAC estabeleceu seus objetivos,
dos quais se destacam os seguintes, que têm relação direta com o assunto estudado: “[...]
auxiliar em estudos que promovam o desenvolvimento da região, bem como a redução do
impacto dos desastres naturais [...] Cooperar na solução dos problemas regionais que
requeiram um tratamento de ajuda humanitária e de resgate, a fim de reduzir seu impacto na
sociedade centroamericana.”101
Assim, no ano de 2000, as forças armadas que integram a CFAC, a fim de atender
estes objetivos resolveram criar, em cada um dos países que integram este organismo
regional, Unidades Humanitárias e de Resgate (UHR-CFAC). Da mesma forma passaram a
99 CFAC – Conferência das Forças Armadas da América Central. Disponível em: <http://www.cfac. gob.sv/>. Acessado em 23 Mar 2009. Tradução livre do autor.100 Ibidem.101 Ibidem.
93
organizar, equipar, treinar e prover todas as facilidades para o deslocamento, no caso dessas
unidades serem ativadas.102
4.7.2. Unidades Humanitárias e de Resgate (UHR-CFAC)
As UHR-CFAC têm como missão executar operações humanitárias e de resgate
mediante ordem, em qualquer país da América Central em que ocorra um desastre natural
ou antropogênico, a fim de salvar e proteger a vida humana e mitigar os efeitos do desastre.
Esta missão deve ser cumprida respeitando-se convênios, tratados internacionais e leis
vigentes do Estado atingido pelo desastre.
Nos últimos anos estas unidades foram acionadas para desempenhar missões em
todos os países daquela região, conforme se vê no quadro abaixo.
Quadro Nr 5 - Emprego da UHR-CFAC. Fonte CFAC.
Sua organização é altamente flexível e responde a todas as contingências que
possam suceder-se na América Central. Seus planos de mitigação e prevenção de desastres
estão elaborados com os possíveis cenários de catástrofes que podem ocorrer, tais como,
terremotos, inundações, furacões, epidemias, incêndios florestais, etc.
Possui uma organização que visa atender a todas as fases de socorro ao desastre:
administração de desastre, avaliação de danos e análise de necessidades, sistema de
gerência de ajuda humanitária, busca, salvamento e resgate, engenharia e saúde. Para seu
102 Ibidem
94
Emprego das UHR-CFAC na América Central
PAÍS APOIO DATA
El SalvadorFumigação, epidemia de DengueTerremotos
Mar 2000Jan e Fev 2001
Guatemala Tempestade tropical STAN Out 2005
Honduras Fumigação, epidemia de Dengue Abr 2002
Nicarágua
TerremotoFuracão KEITHTempestade tropical MICHELLEFumigação, epidemia de DengueOndas tropicais 8, 13, 14 e 15Furacão FELIX
Jul 2000Set 2000Nov 2001Abr 20022004 – 2005Set e Out 2007
emprego deve haver uma emergência declarada e a solicitação do País afetado aos outros
membros da CFAC que não tenham sido atingidos pelo desastre.
4.8. Conclusão Parcial
Este capítulo apresenta um panorama da evolução recente no uso de recursos
militares estrangeiros, em resposta a desastres naturais de grandes proporções. Procurou-se
levantar questões importantes sobre a legislação e utilização desses meios e os problemas
que ainda permanecem pendentes e que incertezas precisam ser urgentemente tratadas.
Apresentou-se a estrutura internacional da ONU e da OTAN para ajuda humanitária em
casos de catástrofes naturais e mostrou-se como a América Central está organizando e
mobilizando os seus meios militares para atender aos desastres. Para contextualizar os
fundamentos discutidos no capítulo, procurou-se mostrar, com base em dados colhidos na
página eletrônica oficial da OTAN, um relato das recentes operações que envolveram
grandes quantidades de recursos militares estrangeiros empregados no socorro às vitimas
do terremoto que ocorreu no Paquistão em 2005.
As diretrizes de Oslo foram criadas para fornecer uma estrutura normativa
internacional e prática para o uso de meios militares e de defesa civil na ajuda humanitária
em resposta aos desastres naturais. A aplicação das diretrizes no nível nacional tem sido
desigual, particularmente, o parágrafo que diz que os recursos militares estrangeiros
somente devem ser usados como último recurso. O que tem ocorrido é que essa regra tem
sido interpretada e aplicada de forma muito distinta por diferentes atores.
Apesar de as forças armadas disporem claramente de capacidades únicas para
operações de ajuda humanitária, essa ajuda deve ser prestada de acordo com as Diretrizes
de Oslo. As organizações civis encarregadas pelo governo de coordenar a emergência
devem sempre estar na frente e solicitar o apoio militar formalmente. Trata-se de uma ajuda
que responde a uma procura e não de uma contribuição justificada pela existência de meios.
Por princípio, as autoridades locais e/ou o ministério da administração interna ou qualquer
outro organismo nacional competente deve solicitar a ajuda externa, especialmente a ajuda
95
militar, se e quando decidem que a dimensão da catástrofe ultrapassa a sua capacidade de
enfrentá-la de forma isolada.
Assim é que existem algumas áreas onde as forças armadas possuem,
indiscutivelmente, capacidades únicas, principalmente no transporte, na logística e na
habilidade de se desdobrar rapidamente. Entretanto, há um desacordo entre os governos e
os atores humanitários sobre qual peso deve se dar para estas características quando
comparado com questões, tais como, o custo, o risco de se militarizar o esforço de ajuda e
como a presença de tropas estrangeiras afeta a segurança e a liberdade dos agentes
humanitários civis para operar.
A posição de Jochems103 em relação à de alguns especialistas e pensadores sobre o
custo do emprego das forças armadas em relação aos meios civis está fundamentada e
contextualiza o princípio do último recurso, previsto na Diretriz de Oslo e permite que se
faça uma generalização que ajudar as autoridades nacionais a reagir a catástrofes naturais é
uma missão fundamental das forças armadas da maioria dos países do mundo,
particularmente quando o desastre natural assume tais proporções que as equipes de defesa
civil ou similar são simplesmente ultrapassadas pelos acontecimentos.
Conforme se viu no desenvolvimento do capítulo, os desastres naturais recentes
marcaram a importância que determinadas capacidades militares podem assumir,
imediatamente depois do desastre, quando as organizações que prestam o atendimento de
emergência não têm condições de atender todas as necessidades emergentes da população.
O transporte aéreo estratégico realizado de forma urgente é de suma importância para que
sejam deslocados os bens de ajuda humanitária necessários ao atendimento da população,
uma vez que nem sempre estão disponíveis aviões comerciais em número suficiente e
também às vezes as condições dos aeroportos só permitem o pouso de aeronaves com
características especiais. Além disso, durante a primeira fase de uma operação de ajuda
humanitária, o emprego de helicópteros é fundamental nas operações de busca e resgate,
quando as estradas se encontram muitas vezes muito danificadas para serem utilizadas.
103 JOCHEMS, Maurits. NATO's growing humanitarian role. Disponível em: <http://www.nato.int/docu/ review/2006/issue1/english /art4.html>. Acessado em 29 Mar 2009. Tradução livre do autor.
96
De igual forma, o transporte marítimo é vital para a sustentabilidade da operação de
ajuda humanitária de um modo mais eficaz, no que se refere aos custos, durante as semanas
e meses a seguir à catástrofe, na fase da reconstrução. Os hospitais militares e o pessoal de
atendimento médico, que podem rapidamente ser deslocados, também podem ajudar as
organizações que prestam o atendimento de emergência que normalmente estão
sobrecarregadas. Além disso, os engenheiros militares, as unidades de purificação da água e
as equipes de busca e salvamento dispõem de conhecimentos que podem melhorar de forma
substancial as capacidades de reação a uma crise e salvar muitas vidas.
Os países afetados por desastres naturais usualmente buscam assistência nos seus
vizinhos, pela proximidade que estão os meios e pelo seu provável entendimento das
características políticas, sociais e geográficas do país afetado. Isto é especialmente verdade
nos primeiros dias das operações de ajuda humanitária.
A maioria do emprego de meios militares estrangeiros para ajuda humanitária vem
por negociações diretas e bilaterais entre os governos, ou mesmo entre as forças armadas
nacionais, baseadas em nos relacionamentos já estabelecidos, e raramente por meio do
Escritório das Nações Unidas para a Coordenação dos Assuntos Humanitários (UN-
OCHA). Apesar de esse órgão manter o registro de MCDA, que é banco de dados de meios
militares e de defesa civil que estão disponíveis nos Estados-Membros da ONU. Quando o
registro de MCDA não está atualizado e as necessidades de recursos militares já foram
identificadas, o governo do país afetado e a UN-OCHA usam de outros métodos para
encontrar o que está disponível e a quem pertencem.
É claro que as pessoas chave nos departamentos governamentais e nas agências
internacionais têm pelo menos o conhecimento parcial de quais países e organizações têm
quais recursos militares. Por este motivo, as relações pessoais e os laços diplomáticos
cumprem um grande papel no processo de pedir e de fornecer recursos militares
internacional. Este conhecimento pessoal é provável que seja um recurso importante na
canalização de pedidos de recursos militares para ajuda humanitária internacional em
desastres, mesmo que seja criada uma melhor alternativa de funcionamento para o registro
de MCDA.
97
O desenvolvimento de capacidades regionais para responder aos desastres e o
fortalecimento dos relacionamentos institucionais, particularmente entre os países, as
organizações regionais existentes e os escritórios regionais da ONU, melhoram a eficiência
com que os meios militares estrangeiros na ajuda humanitária são empregados,
especialmente na coordenação com outros atores civis para que não haja uma sobreposição
de missões.
O objetivo deste capítulo foi analisar as vantagens, limitações e implicações do uso
de meios militares estrangeiros como parte da resposta internacional após um desastre
natural de grandes proporções, bem como apresentar casos onde esses meios foram
empregados com sucesso. O princípio humanitário exige que todos os recursos disponíveis,
incluindo militares, devem ser utilizados para reduzir a perda de vidas humanas em um
desastre natural.
No reconhecimento do fato que a ajuda humanitária é, e deve permanecer uma
função predominantemente civil, foram estabelecidas normas internacionais que colocam
condições e limitações sobre o uso de meios militares estrangeiros em operações de ajuda
nas catástrofes. Estes meios devem ser usados apenas se satisfizerem uma verdadeira
necessidade humanitária, operar em conformidade com os princípios humanitários e para
complementar de forma coordenada com os esforços dos outros componentes da ajuda
humanitária.
Recursos militares estrangeiros são e permanecerão sendo uma parte essencial da
assistência internacional nas grandes catástrofes. Com base nisso, no capítulo a seguir serão
apresentadas as principais conclusões deste trabalho e algumas recomendações julgadas
importantes.
98
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
Os países da América têm convivido com os desastres naturais, entretanto, no
século passado, o continente americano apresentou o segundo maior número desses
eventos, sendo que a maioria deles de origem metrológica ou hidrológica, caracterizando
que esses estão vinculados a instabilidades atmosféricas severas. Em toda a região, os
desastres naturais têm sido responsáveis pela trágica perda de vidas e por danos
substanciais à infra-estrutura econômica e social.
Esses danos têm seus efeitos aumentados pelo desequilíbrio ambiental e,
principalmente, pelo aumento da população, a ocupação desordenada e ao intenso processo
de urbanização e industrialização. Seja por interferência humana ou pela própria adequação
natural dos componentes do planeta, as conseqüentes catástrofes naturais tem exigido nos
últimos tempos dos governantes e sociedades de vários países, políticas de prevenção e
ação de socorro às vítimas de regiões atingidas.
O tema dos desastres tem sido abordado em diversas resoluções da OEA, nas
Cúpulas das Américas e na Declaração de Segurança das Américas. Como resultados têm-
se mais de 30 compromissos, seja como grupos hemisféricos ou regionais, seja
individualmente, que efetivamente tem tido poucos resultados, pois, o que normalmente
ocorre é que, pela falta de recursos orçamentários para esse fim, um Estado-Membro
ratifica uma resolução ou acordo, mas não coloca em execução as devidas medidas. Na
realidade, a importância das medidas e os compromissos só passam a ter prioridade quando
ocorre ou está na eminência de ocorrer um novo desastre natural.
Reconhecendo que a fase de preparação conduz a um novo conceito de organização
para as catástrofes, e os países começaram a criar organizações nacionais de coordenação.
Estas organizações civis e multidisciplinares têm o mandato para reagir, normatizar e
coordenar políticas de prevenção, mitigação e preparação, deixando a resposta para as
99
instituições existentes para este fim, como as forças armadas, a Cruz Vermelha, corpos de
bombeiros, defesa civil e outros serviços semelhantes.
Embora nem todos os eventos de perigo natural, tais como furacões, terremotos,
inundações, secas, deslizes de terras e erupções vulcânicas, resultam em desastres.
Contudo, muitos deles, em particular os mais severos, resultam em que um ou mais países
formulem apelos internacionais, solicitando assistência para a situação de emergência
conseqüente ao evento, pois são poucas as nações do hemisfério que possuem meios de
defesa civil e forças armadas bem equipadas para lidar sozinhas com catástrofes naturais de
grande escala.
A ocupação territorial, a capacidade de planejamento e mobilização, a capilaridade,
a adaptabilidade dos meios, os sistemas integrados de logística e comunicações e a
possibilidade de deslocamento em todo o território nacional são características comuns de
quase todas as forças militares dos países do continente. Assim, essas características tornam
estas forças nos instrumentos mais aptos, nos curto e médio prazo, a desenvolverem os
esforços de mitigação dos efeitos dos desastres naturais e permitem, também, que possam
ser empregadas pelos governos dos países mais sujeitos aos desastres naturais na execução
de medidas preventivas não-estruturais e até mesmo nas estruturais, quando possuírem
meios de engenharia de construção.
Conforme ficou caracterizado os desastres naturais recentes têm marcado a
importância que essas e outras capacidades militares assumem, imediatamente depois do
desastre, quando as organizações que prestam o atendimento de emergência não têm
condições de atender todas as necessidades emergentes da população. Essas mesmas
capacidades permitem que forças armadas sejam empregadas em países amigos atingidos
por uma catástrofe natural, tão logo seja recebida uma solicitação formal ou até mesmo por
força de acordos bilaterais anteriormente assinados.
Nos casos apresentados no capítulo 4, pode-se destacar como exemplo dessas
capacidades o transporte aéreo estratégico realizado para que sejam deslocados os bens de
ajuda humanitária necessários ao atendimento da população, pois nem sempre estão
100
disponíveis aviões comerciais em número suficiente e também às vezes as condições dos
aeroportos só permitem o pouso de aeronaves com características especiais. Um outro
exemplo é o emprego fundamental de helicópteros nas operações de busca e resgate,
particularmente, quando as estradas se encontram muitas vezes danificadas para serem
utilizadas e as organizações civis não dispõe de um número suficiente desses meios para
atender a demanda.
Da mesma forma, em qualquer desastre onde ocorra o emprego de meios militares
nacionais e/ou estrangeiros, os hospitais militares de campanha e o pessoal médico prestam
uma grande colaboração às organizações que prestam o atendimento de emergência, pois
estas, normalmente, estão sobrecarregadas. Também, os engenheiros militares, as unidades
de purificação da água e as equipes de busca e salvamento dispõem de conhecimentos que
podem melhorar as capacidades de reação e salvar muitas vidas.
O emprego de meios militares realizado pela OTAN no socorro as vítimas do
terremoto ocorrido no Paquistão, em 2005, corrobora que existem algumas áreas onde as
forças armadas possuem, indiscutivelmente, capacidades únicas, principalmente no
transporte, na logística e na habilidade de se desdobrar rapidamente. Além disso, OTAN
deu uma contribuição prática e muito útil no momento em que forneceu às vítimas do
terremoto os bens de que necessitavam na hora de aflição. Dentro do contexto do esforço
humanitário mais vasto, essa ajuda foi substancial, pois ajudou a salvar muitas vidas.
Embora existam as diretrizes de Oslo e no âmbito da OEA, a Convenção
Interamericana para Facilitar a Assistência em Casos de Desastres, que normatizam e visam
facilitar o socorro internacional em emergências, existem, também, barreiras que
dificultam, retardam e até mesmo impedem que a ajuda humanitária seja prestada de
maneira mais rápida. As dificuldades aduaneiras, a permissão de sobrevôo, as medidas
legais de pouso de aeronaves, os controles de entradas de pessoal entre outros são os
empecilhos mais comuns, no decorrer do deslocamento da ajuda humanitária internacional,
sendo necessário que a OEA busque uma solução no âmbito hemisférico a fim de reduzir
essas barreiras.
101
Conforme se viu, o estudo dos desastres naturais em cada país e a possibilidade de
previsão dessa ocorrência dada pela sazonalidade, principalmente, dos fenômenos
metrológicos, permite que se faça uma projeção das catástrofes mais prováveis de
ocorrerem em cada região ou país. O estudo das probabilidades desses eventos serve para
demonstrar que um detalhado mapa de riscos de desastres naturais pode ser construído por
técnicos, indicando em cada área do nosso continente, os eventos mais prováveis de
ocorrerem em determinado período do ano.
Assim, este trabalho permitiria que a JID, como integrante da OEA, atuar como
órgão central de coordenação para manter um levantamento de quais os meios militares
(pessoal e material) são necessários e indispensáveis para o atendimento de cada um desses
tipos de desastres.
A construção de um mapa de riscos permite, também, que as forças armadas
preparem seus recursos humanos e materiais de acordo com as missões específicas que
venham a ser exigidas no atendimento da população, permitindo que se tenha uma
constituição mínima de atuação para cada fase dos desastres. Permite ainda que, se possam
manter elementos das forças armadas, tanto do(s) país(es) mais provável(is) de ocorrência
de desastres quanto de países vizinhos, próximos a esses locais, em situação de alerta e em
condições de atender em um curto prazo as populações que possam ser atingidas pelos
desastres, reafirmando a necessidade de ter a JID atuando como órgão central de
coordenação e controle do emprego desses meios militares.
O parágrafo 49 da Declaração sobre Segurança nas Américas retire qualquer
possibilidade da JID atuar na área operacional-militar, pois está baseado na Resolução da
Assembléia Geral 1240 da OEA de 1993, que estabeleceu que a JID deveria ter um papel
apenas de assessoramento e não operativo. Entretanto, conforme salientou OSPINA104 nada
impede que uma nova comissão seja estabelecida na OEA para estudar a viabilidade
mudança na legislação, permitindo que a JID crie um protocolo operativo hemisférico para
104 OSPINA, Camilo - Representante Permanente da Colômbia na OEA. “Tratamiento del tema de los Desastres Naturales en el marco de la OEA”. En: Seminário sobre Desastres Naturais, Washington-EUA, 03 de dezembro de 2008. Colégio Interamericano de Defesa.
102
exercer missões de caráter operativo e para coordenar, exclusivamente, as ações de
emprego das forças armadas nos desastres naturais, atuando como “Capacetes Brancos”.
É importante que se saliente que da mesma forma como tem atuado a OTAN, o
emprego dos meios militares estrangeiros deverão ocorrer sob o comando do país que
recebe a ajuda, a JID exerceria as atividades exclusivas de planejamento, coordenação e
controle dos meios empregados.
Assim, enquanto a JID não puder desenvolver planejamento operativo de emprego
de meios militares nos desastres naturais, esta permanecerá restrita à coordenação,
cooperação, a relatoria de melhores práticas nos esforços bilaterais e sub-regionais da
participação das forças armadas nos casos de desastres e promovendo intercâmbios de
experiências entre estas forças.
A realidade atual é que, com exceção dos países que compõe a CFAC, o emprego
das forças armadas dos Estados-Membros, durante os desastres naturais, se restringe a
utilização aos meios disponíveis do próprio país ou dos disponibilizados por força dos
relacionamentos bilaterais ou regionais que cada país tem.
Como se viu, desde 1999, por força das normas, a JID tem trabalhado nos assuntos
técnico-militares em auxílio aos Estados-Membros para atendimento das populações
atingidas por desastres naturais, deixando de aproveitar todas as capacidades e
características que a habilitariam a estar automaticamente envolvida nos desastres naturais
de grandes proporções em que sejam empregados meios militares estrangeiros. Este
envolvimento se justifica, também, porque são poucos os países, como os Estados Unidos,
que têm a capacidade de transportar meios de ajuda humanitária significativos de forma
rápida e para locais longínquos e manter, se necessário, sozinho esse esforço.
Assim, será necessário que um organismo regional reúna todas as capacidades
militares disponíveis nos Estados-membros para emprego no caso de desastres naturais.
Desta forma, pelas características e capacidades já apresentadas, a JID poderá ser essa
103
entidade e cooperar na mitigação dos efeitos dos desastres naturais em todo o hemisfério
realizando:
- o planejamento e a coordenação do emprego das forças armadas dos países,
vizinhos ao(s) atingidos por desastres naturais, nas operações de ajuda humanitária;
- a promoção da formulação de protocolos de atuação e de resposta das forças
armadas para cada tipo de desastres e de acordo com a região onde a catástrofe possa
ocorrer;
- implementação de uma base de dados dos meios disponíveis, das forças armadas
dos Estados-Membros, para a mobilização e emprego nos desastres naturais. O modelo
pode ser uma adaptação do utilizado pela ONU na composição dos contingentes de força de
paz, o Sistema de Organizações em Reserva das Nações Unidas (UNSAS)105. Esse banco de
dados facilitaria ao país atingido por um desastre saber a quem pedir determinado material
ou meio em caso de necessidade de solicitar ajuda militar externa;
- a proposta do desenho de uma estrutura básica para as unidades das forças
armadas a serem empregadas na mitigação dos desastres naturais, a exemplo das UHR-
CFAC, para atuar sob a bandeira da OEA como “Capacetes Brancos”; e
- a coordenação de acordos de cooperação para criação de centro de instruções
regionais para o treinamento e capacitação de recursos humanos das unidades de emprego
em desastres naturais.
105 United Nations Standby Arrangements System (UNSAS), sistema de organizações em reserva das Nações Unidas é baseado em compromissos voluntários firmados pelos Estados-membros de fornecimento de recursos específicos dentro dos tempos de resposta acordados para as operações de paz da ONU. Estes recursos podem ser organizações militares, pessoal especializado (civil e militar), serviços, materiais e os equipamentos. Os recursos acordados permanecem em reserva no seu país de origem, onde a necessária preparação, incluindo o treinamento, é conduzida para prepará-los para cumprir tarefas ou funções especificas de acordo com diretrizes das Nações Unidas. Os recursos em reserva são usados pela ONU exclusivamente para as operações de força de paz determinadas pelo Conselho de Segurança. Quando necessidades específicas surgem, os recursos em reserva são pedidos pelo Secretário Geral e, se aprovada pelos Estados-membros participantes, são rapidamente empregados para estabelecer uma nova missão de paz ou para reforçar uma missão já existente. Disponível em: <http://www.un.org/Depts/dpko/rapid/sba.html>. Acessado em 23/03/09. Tradução livre do autor
104
A ligação que existe entre o Conselho de Delegados e as estruturas militares dos
Estados-Membros é uma vantagem significativa que facilita função coordenação
operacional da JID. Assim, a representatividade no Conselho de delegados permite que, até
mesmo pequenos países, que isoladamente não poderiam constituir uma unidade, possam
fornecer capacidades, tais como equipes especializadas em resgates ou uma unidade de
purificação de água ou até mesmo um hospital militar.
Outra vantagem é que o papel de coordenação operacional feito pela JID seria útil
tanto para as autoridades do país receptor, como para OEA, que assim poderiam lidar com
um único ator em vez de muitos, principalmente se o desastre for de grandes proporções e
atingir de maneira violenta mais de um país.
Assim, com as conclusões apresentadas acima e mais o descrito no corpo do
trabalho, particularmente nos capítulos 3 e 4, atingiu-se plenamente o objetivo geral de
apresentar uma proposta das formas de emprego das forças armadas dos países do
continente, sob a bandeira da OEA, na mitigação dos efeitos dos desastres naturais.
Já a hipótese proposta diz:
“O emprego coordenado de equipes das Forças Armadas, adestradas, equipadas e
integradas com recursos e com capacidades técnicas especiais, reduzirá os efeitos
negativos dos desastres naturais.”
Os exemplos apresentados demonstram que os desastres naturais recentes marcaram
a importância que tem as capacidades das forças armadas de planejar, mobilizar e deslocar
meios de logística e comunicações depois de um desastre, particularmente, quando as
entidades que prestam o socorro de emergência não têm condições de atender todas as
demandas emergentes da população.
Assim é que para a comprovação da hipótese buscou-se apresentar, no capítulo 4,
exemplos de desastres naturais onde estas capacidades se tornaram evidentes. Nos
exemplos apresentados, buscou-se apresentar o emprego de elementos da OTAN que são
mobilizados e se deslocaram para a região do desastre e outro em que os militares
105
integravam a MINUSTAH e já se encontravam desdobrados próximos e no local onde
ocorreu a catástrofe. Em ambos os casos, a disponibilidade de materiais adequados para o
emprego imediato nas operações associada ao preparo técnico do pessoal para o
desempenho das ações de ajuda humanitária cooperaram para que as missões obtivessem
êxito, confirmando em parte a hipótese proposta.
Convém salientar que os recursos humanos empregados na MINUSTAH, na sua
grande maioria pertencem às forças armadas do continente americano, demonstrando que,
com base nos resultados obtidos, atuaram de maneira semelhante aos militares da OTAN
que possui recursos materiais e humanos das nações mais desenvolvidas do mundo, ou seja,
pessoal capacitado, adestrado e com os mais variados meios disponíveis para o
cumprimento da missão humanitária. A grande diferença destes contingentes da
MINUSTAH para as forças armadas regulares dos Estados-membros está no adestramento,
meios e recursos disponíveis.
Conforme se viu no capitulo 4, os helicópteros da OTAN transportaram mais de
1.700 toneladas de bens de ajuda humanitária para o local necessário no terreno.
Transportaram, também, mais de 7.500 doentes, feridos e deslocados da área imediata do
terremoto. Reabasteceu mais de 1.000 vôos de helicópteros da força internacional de
helicópteros. O hospital de campanha da OTAN recebeu praticamente 5.000 pacientes e as
suas equipas médicas móveis trataram outros 3.500.
Os engenheiros da OTAN construíram mais de 110 abrigos multifuncionais em
grande altitude e limparam e repararam 60 quilômetros de estrada, removendo cerca de
42.000 metros cúbicos de entulho. Os engenheiros da OTAN também forneceram água
potável a mais de 1.000 pessoas por dia e repararam um sistema de armazenagem e de
distribuição de água para servir cerca de mais 8.000 pessoas por dia.
Assim, os dados apresentados acima não deixam margem à dúvida que o emprego
das forças armadas, neste caso, reduziu substancialmente os efeitos negativos dos desastres
naturais, completando a comprovação integral a hipótese proposta.
106
Finalmente, até que sejam superadas as barreiras legais que impedem a JID de ter
um papel operativo no caso de desastres naturais, a seguir apresentam-se as seguintes
recomendações:
- Ao Colégio Interamericano de Defesa para que remeta à JID cópias de todos os
trabalhos monográficos e de comitês que tenham sido desenvolvidos sobre o assunto de
desastres naturais, a fim de aproveitar as propostas que sejam possíveis de implementação;
- A CIRDN tem, dentre outras, a seguinte meta: desenhar modos de cooperação na
preparação de respostas às emergências, de tal forma que as assistências nacionais e
internacionais sejam mais eficazes e mais rápidas para chegarem aos necessitados. Assim, é
necessário que a JID participe como membro efetivo na comissão, permitindo que esta
tome parte das decisões relativas aos desastres naturais no tocante ao emprego das forças
armadas; e
- A participação da JID como membro efetivo da Rede Interamericana de Mitigação
de Desastres.
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