DURBENS MARTINS NASCIMENTO

PROJETO CALHA NORTE: POLTICA DE DEFESA NACIONAL E SEGURANA HEMISFRICA NA GOVERNANA CONTEMPORNEA

BELM - PA 2005

DURBENS MARTINS NASCIMENTO

PROJETO CALHA NORTE: POLTICA DE DEFESA NACIONAL E SEGURANA HEMISFRICA NA GOVERNANA CONTEMPORNEA

Tese apresentada ao Curso de Doutorado em Desenvolvimento Sustentvel do Trpico mido, Ncleo de Altos Estudos Amaznicos, Universidade Federal do Par, como requisito parcial obteno do ttulo de Doutor em Cincias Socioambientais. Orientador: Prof. Dr. David Ferreira Carvalho

BELM - PA 2005

Nascimento, Durbens Martins Projeto Calha Norte: Poltica de defesa nacional e segurana hemisfrica na governana contempornea/Durbens Martins Nascimento. Belm, 2005. 337 f.: il..; 30 cm. Tese (Doutorado) Curso de Doutorado, Ncleo de Altos Estudos Amaznicos, Universidade Federal do Par. 1. Projeto Calha Norte. 2. Poltica de Defesa Nacional. 3. Segurana Nacional. 4. Sivam. 5. Fronteira Poltica. 6.Territrio. CDD 21 355.03300981

TERMO DE APROVAO

DURBENS MARTINS NASCIMENTO

PROJETO CALHA NORTE: POLTICA DE DEFESA NACIONAL E SEGURANA HEMISFRICA NA GOVERNANA CONTEMPORNEA

Tese aprovada como requisito parcial para a obteno do grau de Doutor no Curso de Doutorado em Desenvolvimento Sustentvel do Trpico mido, Ncleo de Altos Estudos Amaznicos, Universidade Federal do Par, pela seguinte banca examinadora:

Aprovada em: Belm, 18 de maro de 2005

________________________ Professor Dr. David Ferreira Carvalho Orientador UFPA _________________________ Professor Dr. Gilberto Miranda Rocha Examinador UFPA __________________________ Professor Dr. Thomas Peter Hurthienne Examinador UFPA/NAEA ____________________________ Professor Dra. Edna Maria Ramos Castro Examinadora UFPA/NAEA _____________________________ Professor Dr. Celso Corra Pinto de Castro Examinador Externo FGV/PUC-Rio _____________________________ Professor Dra. Rosa Acevedo Marin Examinadora UFPA/NAEA - Suplente

Dedico este trabalho aos meus pais J oo da Costa Nascimento e Filomena Martins

Nascimento, pela indicao do caminho do saber.

AGRADECIMENTOS

No decorrer da pesquisa uma rede de amigos e colaboradores contribuiu sua mane ira para a concretizao desta Tese, aos quais gostaria de citar como testemunho do meu mais profundo agradecimento. Aos meus pais Filomena Martins Nascimento e Joo da Costa Nascimento, cuja generosidade com o saber, embora aos seus teores, me fizeram reconhecer o valor da disciplina no processo de ensino-aprendizagem. minha companheira Andrea Lcia de Oliveira Nascimento, cuja lucidez fez com que os momentos difceis se transformassem em estmulo para enfrentar, com altivez, os percalos da vida. Ao orientador professor David Ferreira Carvalho, pelo aceite, pacincia na reviso e interesse demonstrado nas sucessivas reunies para moldar a Tese, assim como pela competncia com que se dedicou tarefa da orientao e por ter transformado uma idia tosca numa proposta estimulante. Ao professor Gilberto Miranda Rocha, que me ensinou a importncia da Geografia para compreender uma das interfaces do objeto de estudo e, ao mesmo tempo, pelo interesse com que tambm se dedicou pesquisa, recomendando bibliografia, indicando os meios para acessar dados imprescindveis. Alm disso, Gilberto foi, em todo o mome nto, um entusiasta da temtica e, isso nos deu um estmulo para continuar a caminhada. Um agradecimento especial ao professor Celso Castro, da FGV (Fundao Getlio Vargas), que acompanhou e supervisionou o meu Estgio de Doutorado Sanduche nesta Instituio e forneceu o apoio necessrio para a realizao das atividades de pesquisa. Seu olhar crtico sobre a Tese contribuiu para superar algumas lacunas e dificuldades ainda presentes na ltima verso. direo do CPDOC (Centro de Pesquisa e Documentao em Histria Contempornea) e da FGV pelo aceite que viabilizou meu estgio no Rio de Janeiro. Ao CNPq (Conselho Nacional de Pesquisa) que forneceu uma Bolsa de Estudo na FGV, para complementar a coleta de dados. professora Edna Castro pela valiosa contribuio na Banca que examinou o Projeto e pelas sugestes durante a defesa.

Aos professores Catharine Prost, poca, professora do NAEA (Ncleo de Altos Estudos Amaznicos) e Shiguenoli Miyamoto (UNICAMP - Universidade Estadual de Campinas), atravs dos quais tive acesso a relevantes trabalhos que constam na Bibliografia. Aos professores do Curso de Doutorado, pela transmisso de seus conhecimentos cientficos e trocas de experincias. Meno ao pofessor David McGrath cuja agudeza terica ajudou-me a confirmar pontos de vistas realistas ainda vulnerveis ao romantismo de uma concepo de cincias sociais, que persistiam no trato dos problemas sociais e ambientais, incondize ntes com as atuais exigncias para compreender os processos sociais. toda turma do doutorado 2002, especialmente, Lcia Maryse, Marilena e Ivana, pela amizade. Ao Milton Farias Filho e Carlos Alexandre Bordalo no s pela generosidade, mas porque me ajudaram em vrias oportunidades. Aos professores do Departamento de Cincia Poltica da UFPA (Universidade Federal do Par) que consensuaram uma arrojada poltica de incentivo formao acadmica viabilizando o afastamento de seus pares para a ps-graduao. Ao amigo Jos Bittencourt da Silva que teve a gentileza de me ceder todo o material de pesquisa que possua sobre o Calha Norte e ao Edinaldo, meu professor de ingls. Aurilene dos Santos Ferreira, que profissionalmente realizou a pesquisa de um dos Relatrios do ISA (Instituto Scio-Ambiental) sobre a questo indgena e confeccionou alguns quadros contidos na presente Tese. Ao meu amigo Albano, funcionrio da UFPA, lotado no NAEA, que consumiu parte do seu tempo prestando informaes valiosas, bem como efetivamente contribuindo com o andamento da pesquisa. Aos funcionrios da Biblioteca Jos Marcelino do NAEA, pelo apoio dispensado durante minha permanncia no NAEA, agradecimento especial Waldomira. Aos meus irmos Jucileide, Ronaldo, Romilson, Denilson e Jucila. Ao Antnio Jos de Oliveira (Seu Toninho) e Maria dos Anjos. De alguma forma, esto presentes na romaria do Doutorado. Ao casal de amigos Raimunda Ftima (Faf) e Manoel do Carmo (Manu), e Raquel de Sousa, pelo companheirismo e por compartilharem momentos de alegria. turma do Rio de Janeiro, Elaine Jussara de Oliveira, Marcelo Ribeiro Rodrigues e os pequenos Jlia e Marcos Paulo (o Marquito), pelo acolhimento e apoio logstico. E importante tambm foi a singela ajuda fraterna dos marinheiros Isa Castro e Sidney Fonseca.

Agradeo Daisy da Assessoria de Comunicao (ASCOM), da Comisso de Coordenao do SIVAM (Sistema de Vigilncia da Amaznia), que gentilmente me enviou o material sobre o SIVAM. Agradeo ao Ncleo de Altos Estudos Amaznicos e ao seu Programa de Doutorado em Desenvolvimento Sustentvel do Trpico mido que me permitiu um avano intelectual nesses trs anos. No poderia esquecer de agradecer Juliana, sempre lembrando do amigo. Obrigado a todos aqueles que, neste instante, trado pela memria, no recordo, mas que somaram para tornar possvel a pesquisa.

Os motivos para no se basear numa formao fixa so ao mesmo tempo defensivos e ofensivos. Em termos de defesa, previsibilidade significa vulnerabilidade, j que um adversrio que saiba como voc ir reagir a uma determinada situao poder aproveitar-se desse conhecimento para tramar contra voc. Se voc no for to previsvel, por outro lado, no apenas os adversrios no conseguiro fixar seus alvos, mas a ateno deles ficar enfraquecida pela disperso.

Sun Tzu II, A Arte da Guerra, 1997, p. 27.

rdua a misso de desenvolver e defender a Amaznia. Muito mais difcil, porm, foi a de nossos antepassados em conquist-la e mant-la.

General de Exrcito Rodrigo Octvio Tunu Cachoeira Junho de 2001

SUMRIO

TERMO DE APROVAO DEDICATRIA AGRADECIMENTOS EPGRAFE LISTA DE TABELAS LISTA DE QUADROS LISTA DE FIGURAS LISTA DE SIGLAS RESUMO ABSTRACT INTRODUO, f. 27 CAPITULO 1 - INSTITUIO E FRONTEIRA POLTICA: Notas Tericas, f. 38 Introduo, f. 38 1.1. A PROBLEMTICA NO MARXISMO, f. 39 1.1.1. Filosofia da prxis, f. 42 1.1.2. O estruturalismo: Althusser e Poulantzas, f. 43 1.1.3. A escola derivacionista Alem, f. 46 1.2. A PERSPECTIVA INSTITUCIONAL DE WEBER, f. 47 1.3. INSTITUCIONALISMO E NEOINSTITUCIONALISMO NA CINCIA POLTICA, f. 50 1.4. A PARTICULARIDADE DO ESTADO NO BRASIL, f. 55 Consideraes Finais, f. 60 CAPTULO 2 FRONTEIRA, NETS, CARTOGRAFIA E ESTADO DA ARTE, f. 62 Introduo, f. 62 2.1. FRONTEIRA: uma pluralidade de verses, f. 62 2.2. ESTADO E FRONTEIRA POLTICA, f. 70 2.3. O ESTADO NA CARTOGRAFIA DE GUILHERMO ODONNELL, f. 75 2.4. AS NETS NA CINCIA CONTEMPORNEA E OS DESAFIOS AO ESTADO, f. 79

2.5. LEGITIMIDADE PARA O CONTROLE DA FRONTEIRA POLTICA ATRAVS DO USO DA FORA: Uma Abordagem Poltica, f. 88 2.6. ESTADO, INDIGENISMO E TERRITORIALIDADE, f. 93 Consideraes Finais, f. 101 CAPTULO 3 - ESTADO E PENSAMENTO ESTRATGICO SOBRE A AMAZNIA, f. 104 Introduo, f. 104 3.1. A AMAZNIA NO HORIZONTE HISTRICO DA OCUPAO POLTICOMILITAR, f. 106 3.2. O ESTADO AUTORITRIO E OS GRANDES PROJETOS, f. 120 3.3. A AMAZNIA NO PROJETO BRASIL GRANDE POTNCIA, f. 122 3.3.1. Geopoltica e poder, f. 123 3.4. O CONFLITO LESTE-OESTE, f. 126 3.5. O ESQUEMA GEOESTRATGICO DE GOLBERY DO COUTO E SILVA, f. 129 3.6. CARLOS MEIRA MATTOS E A PAN-AMAZNIA, f. 131 3.7. AS IDIAS TRANSFORMADAS EM AO POLTICA, f. 132 Consideraes finais, f. 137 CAPTULO 4 - GOVERNABILIDADE, ESTRUTURA SOCIAL E OS ANTECEDENTES POLTICOS E ESTRATGICOS SEGUNDO O DOCUMENTO SEGURANA E DESENVOLVIMENTO, f. 139 Introduo, f. 139 4.1. CRISE DE GOVERNABILIDADE E CAPACIDADE GOVERNATIVA, f. 141 4.2. O GRUPO DE TRABALHO INTERMINISTERIAL (GTI) E O DOCUMENTO SEGURANA E DESENVOLVIMENTO S MARGENS DA CALHA DOS RIOS AMAZONAS E SOLIMES PROJETO CALHA NORTE, f. 145 4.3. AS RAZES JURDICAS E POLTICAS DO PCN, f. 151 4.4. SITUAO SOCIAL DA FRONTEIRA POLTICA ATINGIDA PELO PCN, f. 157 4.5. ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DO PCN, f. 169 Consideraes finais, f. 175 CAPTULO 5 - O MUNDO PS GUERRA FRIA E O ENQUADRAMENTO DA AMAZNIA: Os determinantes Globais, f. 178 Introduo, f. 178 5.1. GOVERNANA E ESTADO-NAO, f. 179 5.1.1. O sculo breve, f. 181

5.2. A IMPORTNCIA DE MIKHAIL GORBACHEV, f. 182 5.3. AS AMEAAS CONTEMPORNEAS: Agressividade Norte-Americana, f. 186 5.4. ALCA e MERCOSUL: a questo da segurana na fronteira poltica, f. 189 5.5. O MERCOSUL e a segurana hemisfrica, f. 193 Consideraes Finais, f. 196 CAPTULO 6 - POLTICA DE DEFESA NACIONAL NO BRASIL CONTEMPORNEO, f. 198 Introduo, f. 198 6.1. POLTICA DE DEFESA: Uma definio, f. 199 6.2. GOVERNANA E CONDIES INSTITUCIONAIS, f. 201 6.3. A CRIAO DO MINISTRIO DA DEFESA, f. 205 6.4. O AVANA BRASIL E A POLTICA DE DEFESA NACIONAL, f. 206 6.5. AMAZNIA: PRIORIDADE DE DEFESA, f. 213 6.5.1. Uma geopoltica da biodiversidade, f. 215 6.6. SUSTENTABILIDADE NO PCN: ESTRATGIA DISCURSIVA OU MUDANA NA PERCEPO DA PROBLEM TICA AMBIENTAL?, f. 220 6.6.1. A Amaznia e a crise ambiental, f. 222 6.6.2. Sustentabilidade e ao coletiva: o problema poltico, f. 224 Consideraes finais, f. 228 CAPTULO 7 - GOVERNANA E ESTRATGIA DE FINANCIAMENTO, f. 230 Introduo, f. 230 7.1. GOVERNO FHC: PPA, Avana Brasil e Brasil em Ao, f. 231 7.2. GOVERNANA E FINANCIAMENTO DO PCN, f. 234 7.3. FINANCIAMENTO DURANTE GOVERNO DE JOS SARNEY (1986-1990), f. 234 7.4. FINANCIAMENTO DURANTE O GOVERNO DE FERNANDO H. CARDOSO (1995-2002), f. 236 7.5. POLTICA DE DEFESA NACIONAL VERSUS FINANCIAMENTO DO PCN, f. 247 7.6. IMPASSES E PERSPECTIVAS DE INVESTIMENTOS, f. 253 Consideraes finais, f. 256 CAPTULO 8 - MILITARES, NDIOS, TRAFICANTES E MINERADORAS NO CIRCUITO DA ILEGALIDADE DE UMA REA MARROM, f. 258 Introduo, f. 258

8.1. ASPECTOS TERICOS DA PRESENA DO PCN EM TERRAS INDGENAS, f. 259 8.2. A ETNIA YANOMAMI NO CENTRO DO DEBATE, f. 261 8.3. A POLTICA INDIGENISTA EM PERSPECTIVA HISTRICA, f. 262 8.4. A MILITARIZAO DA QUESTO INDGENA, f. 266 8.5. AS ROTAS DA ILEGALIDADE NA REA DO PCN, f. 277 8.6. A LEI DO ABATE NAS ROTAS DA ILEGALIDADE, f. 281 Consideraes Finais, f. 283 CAPTULO 9 - ESTADO E FRONTEIRA POLTICA: Possibilidades e Limites de Controle da Fronteira (1994-2002), f. 286 Introduo, f. 286 9.1. AS REDES E O ESTADO NA AMAZNIA, f. 287 9.2. SIVAM E PCN: CONTROLE DA FRONTEIRA POLTICA?, f. 290 Consideraes Finais, f. 299 CONCLUSO, f. 302 APNDICE, f. 308 APNDICE METODOLGICO, f. 308 Mtodo de abordagem, f. 308 Mtodo de procedimento, f. 310 Tcnica de coleta de dados, f. 311 Comentrio sobre as fontes, f. 312 Tratamento e anlise dos dados, f. 313 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS, f. 315 INSTRUMENTOS LEGAIS, f. 333 FONTES, f. 335 ANEXO 1 - FIGURA 17: ORGANOGRAMA INSTITUCIONAL DO MINISTRIO DA DEFESA E SEUS COMANDOS MILITARES, f. 337 ANEXO 2 LISTA DE ABREVIATURA DE MESES, f. 338.

LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Populao e Territrio por Regio do Brasil, f. 158 Tabela 2: Populao dos Municpios do Estado do Amazonas na rea do PCN, para o Ano de 2000, f. 159 Tabela 3: Populao dos Municpios do Estado do Amap na rea do PCN, para o Ano de 2000, f. 160 Tabela 4: Populao dos Municpios do Estado do Par na rea do PCN, para o Ano de 2000, f. 160 Tabela 5: Populao dos Municpios do Estado de Roraima na rea do PCN, para o Ano de 2000, f. 161 Tabela 6: Taxa de Concentrao Urbana das Capitais, f. 162 Tabela 7: rea e Populao Residente Total e em Situao Urbana (Valores Absolutos e Relativos) para o Ano de 2000 (PCN), f. 163 Tabela 8: Perfil da Populao dos Territrios Federais em Formao, f. 168 Tabela 9: Comrcio Intra MERCOSUL: Importao e Exportao, f. 190 Tabela 10: Dependncia de Recursos Minerais dos Pases Ricos, f. 216 Tabela 11: Percentagem Anual de Crescimento Real de Madeira, por Produto, f. 219 Tabela 12: Populao Residente, PIB, Total e Per Capita, Brasil 1992-2000, f. 238 Tabela 13: Demonstrativo Comparativo do PIB, da Dvida Externa e Investimentos no PCN, f. 239 Tabela 14: Despesas Militares e PIB dos Maiores Pases em Populao, Territrio e Recursos 2002, f. 241 Tabela 15: Gastos em Defesa em Percentagem do PIB para o Ano de 2002, f. 243 Tabela 16: Gastos no Setor Militar dos Pases da Amrica do Sul para o Ano de 2002, f. 244 Tabela 17: Despesas com Pessoal e Encargos Sociais R$ Mil, f. 245 Tabela 18: Oramento de Despesas dos Principais Ministrios do Governo, f. 246 Tabela 19: Recursos Aplicados Mediante Parcerias com Prefeituras, f. 246 Tabela 20: Recursos Previstos e Liberados no Oramento do PPA 2000-2003 Em R$, f. 249 Tabela 21: Finanas Pblicas dos Municpios do Estado do Amazonas, f. 254 Tabela 22: Finanas Pblicas dos Municpios do Estado do Amap, f. 255 Tabela 23: Finanas Pblicas dos Municpios do Estado do Par, f. 255 Tabela 24: Finanas Pblicas dos Municpios do Estado de Roraima, f. 255 Tabela 25: Finanas Pblicas dos Estados, f. 256

Tabela 26: Mineradoras em Terras Indgenas na Fronteira, f. 272 Tabela 27: Sobreposies Entre TIs e reas de Uso Exclusivo das FFAA, f. 275 Tabela 28: Sobreposies Entre Unidade de Conservao Federal e TIs, f. 276 Tabela 29: Sobreposies Entre Unidades de Conservao Es tadual e TIs, f. 277 Tabela 30: Montante Financiado para Compra de Equipamentos e Pagamentos de Servios, f. 293

LISTA DE QUADROS

Quadro 1: Vertentes Tericas-Interpretativas para o Estudo das Instituies Polticas, f. 39 Quadro 2: Cidades Situadas Sobre a Linha de Fronteira e as Correspondentes Cidades Estrangeiras, f. 73 Quadro 3: Fronteira Distribuda por Unidade Administrativa e Populao Sul-Americana, f. 73 Quadro 4: Extenso da Fronteira Terrestre e Martima Sul Americana/Km 2000, f. 74 Quadro 5: Relao dos Fortes, Fortalezas, Fortins e Baterias Localizadas na Fronteira Norte Construdos nos Sculos XVII, XVIII e XIX., f. 117 Quadro 6: Relao dos Municpios Inicialmente Definidos como rea de Atuao do PCN (1985), f. 147 Quadro 7: Nmero de Municpios Brasileiros na Faixa de Fronteira Diviso Territorial de Maro de 1990 Regio Norte, f. 157 Quadro 8: Resumo Quantitativo dos Municpios Pertencentes rea de Atuao do PCN (2000), f. 161 Quadro 9: Relao das Entidades com Representao no PCN, f. 173 Quadro 10: Diretoria do PCN, f. 175 Quadro 11: Demonstrativo do Ecossistema Florestal Amaznico - 1/3 do Estoque Global, f. 217 Quadro 12: Importao de Madeira Tropical para os EUA e Unio Europia, 1999, f. 219 Quadro 13: Etapas de Encaminhamento do PPA 2000-2003, f. 248 Quadro 14: Atividades Realizadas At o Ano de 1999, f. 251 Quadro 15: Principais Realizaes no Perodo de 2000-2003, f. 252 Quadro 16: reas e Grupos Indgenas Localizados na Faixa de Fronteira do PCN, f. 279 Quadro 17: Municpios e Grupos Indgenas do Estado do Amazonas Situados na rea do PCN, f. 269 Quadro 18: Municpios e Grupos Indgenas do Estado do Amap Situados na rea do PCN, f. 270 Quadro 19: Municpios e Grupos Indgenas do Estado do Par Situados na rea do PCN, f. 270 Quadro 20: Municpios e Grupos Indgenas do Estado de Roraima Situados na rea do PCN, f. 270

LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Mapa da Zona de Fronteira com Territrios Especiais, segundo o Grupo RETIS, f. 69 Figura 2: Figura com os Limites Fronteirios ao Norte do Brasil, f. 75 Figura 3: Mapa da Densidade Demogrfica Distribuda Espacialmente, f. 80 Figura 4: Mapa de Demarcao do Tratado de Tordesilhas de 1494, f. 108 Figura 5: Mapa do Brasil na Viso do Morgado de Matheus, f. 112 Figura 6: Quociente de Maritimidade na Viso de Carlos Meira Mattos, f. 132 Figura 7: Croqu do Mdio Rio Negro, f. 149 Figura 8: Mapa com reas de Conservao Federal, f. 165 Figura 9: Organograma Institucional do PCN, f. 170 Figura 10: Mapa das Bases Militares do Exrcito Distribudas Espacialmente pela Faixa de Fronteira, f. 144 Figura 11: Nova Configurao da Presena Norte-Americana, f. 189 Figura 12: Mapa da Amrica do Sul, f. 195 Figura 13: Mapa com a Posio Estratgica do Rio Madeira para o Corredor Noroeste, f. 208 Figura 14: Mapa das Terras Indgenas, Terras de Uso das Foras Armadas e Localizao das Unidades Militares, f. 271 Figura 15: Mapa da Rede Logstica do Trfico Internacional no Cone Sul, f. 279 Figura 16: Mapa da Rota das Cidades e Lavagem de Dinheiro, f. 292 Figura 17: Organograma Institucional do Ministrio da Defesa e seus Comandos Militares, f. 280 Grfico 1: Extenso Territorial por Regio, f. 158 Grfico 2: Populao por Regio, f. 159 Grfico 3: Taxa de Concentrao Urbana, f. 162 Grfico 4: Fluxo Imigratrio entre 1970 e 1990, f. 166 Grfico 5: Comrcio Intra MERCOSUL: Importao e Exportao, f. 190 Grfico 6: Evoluo Comparativa do PIB, da Dvida Externa e dos Recursos Destinados ao PCN, f. 239 Grfico 7: Comportamento das Despesas Militares e PIB dos Maiores Pases em Populao, Territrio e Recursos 2002, f. 242 Grfico 8: Gastos no Setor Militar dos Pases da Amrica do Sul para o Ano de 2002, f. 244

LISTA DE SIGLAS

ABIN - Agncia Brasileira de Inteligncia ADA - Agncia de Desenvolvimento da Amaznia AEB - Agncia Espacial Brasileira AI - Ato Institucional AIEA - Agncia Internacional de Energia Atmica ALBRS - Alumnio do Brasil S/A ALCA - rea de Livre Comrcio das Amricas ALN - Ao Libertadora Nacional AM - Estado do Amazonas AMAN - Academia Militar das Agulhas Negras AMEAP - Associao dos Municpios do Estado do Amap AMER - Associao dos Municpios do Estado de Roraima AMM - Associao Amazonense dos Municpios AMUCAN - Associao dos Municpios da Calha Norte ANA - Agncia Nacional das guas ANATEL - Agncia Nacional de Telecomunicaes ANEEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica AP - Estado do Amap APEC - Associao de Cooperao Econmica da sia e do Pacfico ASCOM - Assessoria de Comunicao BA - Base Area BABV - Base Area de Boa Vista BACEN - Banco Central do Brasil BASA - Banco da Amaznia S/A BCA - Banco de Crdito da Amaznia BIRD - Banco Interamericano de Reconstruo e Desenvolvimento BNDS - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social CAEPE Curso de Altos Estudos de Poltica e Estratgia CAer - Comando da Aeronutica CAN - Comunidade Andina CAMDE - Campanha da Mulher pela Democracia CCG - Centro de Coordenao Geral CCSIVAM - Comisso Coordenadora do Sistema de Vigilncia da Amaznia CDB - Conveno sobre Diversidade Biolgica CDN - Conselho de Defesa Nacional CEE - Centro de Estudos Estratgicos CEI - Comunidade dos Estados Independentes CEPESC - Centro de Pesquisa e Desenvolvimento para a Segurana e Comunicaes CGT - Confederao Geral dos Trabalhadores CIE - Centro Internacional de Economia. CIMI - Conselho Indigenista Missionrio CINDACTA - Centro Integrado de Defesa Area e Controle do Trfego Areo CM - Comando Militar CMA - Comando Militar da Amaznia CMD - Conselho Militar de Defesa CMPOF - Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CNBB - Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil

CNC - Comit de Negociaes Comerciais CNEN - Comisso Nacional de Energia Nuclear CNPq - Conselho Nacional de Pesquisa CNRH - Conselho Nacional de Recursos Hdricos COMDABRA - Comando de Defesa Aeroespacial Brasileira COMECOM - Mercado Comum Europeu CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMAZ - Conselho Nacional da Amaznia Legal CONSIPAM - Conselho Deliberativo do Sis tema de Proteo da Amaznia CPI - Comisso Parlamentar de Inqurito CPDOC - Centro de Pesquisa e Documentao em Histria Contempornea CPRM - Comisso de Pesquisa e Recursos Minerais CRV - Centro Regional de Vigilncia CSN - Conselho de Segurana Naciona l DEL - Dvida Externa Lquida DF - Distrito Federal DI - Divises de Informao DIEESE - Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Scio-Econmicos DNPM - Departamento Nacional de Produo Mineral DPF - Departamento de Polcia Federal DSN - Doutrina de Segurana Nacional EB - Exrcito Brasileiro ECEME - Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito ELN - Exrcito de Libertao Nacional EM - Exposio de Motivos EMBRAER - Empresa Brasileira de Aeronutica EMBRAPA - Empresa Brasileira de Pesquisa e Agropecuria EME - Estado-Maior do Exrcito EMFA - Estado-Maior das Foras Armadas ESG - Escola Superior de Guerra ETNs - Empresas Transnacionais EUA - Estados Unidos da Amrica FAB - Fora Area Brasileira FARC - Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia FAUR - Fraterna Amizade Urbana e Rural FFAA - Foras Armadas FFT - Fundao Floresta Tropical FGV - Fundao Getlio Vargas FHC - Fernando Henrique Cardoso FMI - Fundo Monetrio Internacional FPM - Fundo de Participao dos Municpios FUNAI - Fundao Nacional do ndio GEBAM - Grupo Executivo do Baixo Amazonas GEP - Grupo de Estudos e Planejamento GETAT - Grupo Executivo de Terras do Araguaia-Tocantins GTI - Grupo de Trabalho Interministerial IBAMA - Instituto Brasileiro de Recursos Renovveis e Meio Ambiente IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IMAZON - Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia INB - Indstrias Nucleares do Brasil

INCRA - Instituto Nacional de Colonizao Reforma Agrria INMET - Instituto Nacional de Meteorologia INPA - Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia INPE - Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais IOF - Imposto sobre Operaes Financeiras ISA - Instituto Scio-Ambiental ISAE - Instituto Superior de Administrao e Economia da Amaznia ITR - Imposto Territorial Rural LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias LOA - Lei Oramentria Anual MB - Marinha do Brasil MEPE - Ministrio Extraordinrio de Projetos Especiais MERCOSUL - Mercado Comum da Amrica do Sul MFS - Manejo Florestal Sustentvel MG - Estado de Minas Gerais MINTER - Ministrio do Interior MMA - Ministrio do Meio Ambiente, Recursos Hdricos e da Amaznia Legal MP - Medida Provisria MRE - Ministrio das Relaes Exteriores MST - Movimento dos Trabalhadores Sem Terras NAEA - Ncleo de Altos Estudos Amaznicos NAFTA - Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte NOSSA NATUREZA - Programa de Defesa do Complexo da Amaznia Legal NUCLEP - Nuclebrs Equipamentos Pesados S/A OEA - Organizao dos Estados Americanos OIGs - Organizaes Internacionais Intergovernamentais OM - Organizaes Militares OMC - Organizao Mundial do Comrcio ONG - Organizao No Governamental OP - Operacional OTAN - Organizao do Tratado do Atlntico Norte ONU - Organizao das Naes Unidas OTCA - Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica PA - Estado do Par PABV - Prefeitura de Aeronutica de Boa Vista PC - Partido Comunista PC do B - Partido Comunista do Brasil PCN - Projeto Calha Norte PCUS - Partido Comunista da Unio Sovitica PDA - Plano de Desenvolvimento da Amaznia PDN - Poltica de Defesa Nacional PEI - Poltica Externa Independente PEM - Plano de Estabilizao Monetria PFL - Partido da Frente Liberal PGC - Programa Grande Carajs PIB - Produto Interno Bruto PIN - Plano de Integrao Nacional PLO - Projeto de Lei Oramentria PLOA - Projeto de Lei Oramentria Anual PMCI - Programa de Proteo de Meio Ambiente e s Comunidades Indgenas

PNMA - Poltica Nacional do Meio Ambiente POLAMAZNIA - Programa de Plos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia PPA - Plano Plurianual PPG-7 - Programa Piloto para a Conservao das Florestas Tropicais do Brasil PR - Presidncia da Repblica PROFFAO - Projeto de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira da Amaznia Ocidental PROTERRA - Programa de Redistribuio e Estmulo Agroindstria do Norte e Nordeste PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira PT - Partido dos Trabalhadores PTB - Partido Trabalhista Brasileiro RADAM - Radar da Amaznia RETIS - Redes e Territrios RESEXs - Reservas Extrativistas RM - Regio Militar RNA - Redes Neurais Artificiais RO - Estado de Rondnia RR - Estado de Roraima SAA - Subsecretaria de Anlise e Avaliao SADEN - Secretaria de Assessoramento de Defesa Nacional SAE - Secretaria de Assuntos Estratgicos SAR - Radar de Abertura Sinttica SBPC - Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia SCA - Secretaria de Coordenao da Amaznia SEBRAE - Servio de Apoio Pequena e Micro Empresa SEPLAN - Secretaria de Planejamento SG - Secretaria Geral SIPAM - Sistema de Proteo da Amaznia SIVAM - Sistema de Vigilncia da Amaznia SNI - Servio Nacional de Informao SP - Estado de So Paulo SPI - Servio de Proteo ao ndio SPP - Subsecretaria de Programas e Projetos SPLTN - Servio de Proteo aos ndios e Localizao de Trabalhadores Nacionais SPVEA - Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia STM - Superior Tribunal Militar SUDAM - Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia SUFRAMA - Superintendncia da Zona Franca de Manaus TIs - Terras Indgenas TCA - Tratado de Cooperao Amaznica TCC - Trabalho de Concluso de Curso TO - Estado de Tocantins UCE Unidade de Conservao Estadual UE - Unio Europia UFAM - Universidade Federal do Amazonas UFAP - Universidade Federal do Amap UFPA - Universidade Federal do Par UFRJ - Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRR - Universidade Federal de Roraima UM - Unidades Militares UNICAMP - Universidade Estadual de Campinas

URSS - Unio das Repblicas Socialistas Soviticas UV - Unidade de Vigilncia ZEE - Zoneamento Econmico-Ecolgico ZFM - Zona Franca de Manaus

RESUMO

A Tese pe em evidncia a anlise do percurso institucional e geoestratgico do Projeto Calha Norte (PCN) como processo de territorializao da fronteira poltica. O PCN foi pensado nos moldes convencionais da defesa e influenciado pela Doutrina de Segurana Nacional (DSN) dos anos sessenta e setenta, que objetivava e objetiva garantir o aumento da presena do Estado na Faixa de Fronteira Norte (Arco Norte), contribuindo para a Defesa Nacional e para a assistncia s populaes locais. Busca entender as implicaes histricas, estratgicas, geopolticas, financeiras e ambientais, desde a sua origem at os anos noventa com nfase no governo de Fernando H. Cardoso FHC (1994-2002). Apresenta a idia de que a poltica de defesa implementada por este obedeceu s inflexes das mudanas internas na governana brasileira, bem como almejou adequ-la s transformaes em curso regional e mundialmente, caracterizadas pela substituio da ordem bipolar para multipolar/unipolar, alterao no perfil das instituies polticas e, sobretudo, da integrao hemisfrica do pas num quadro de incertezas e apelo ao fortalecimento da segurana coletiva. Essas mudanas ocorreram no contexto da modernizao capitalista, na qual o PCN concebido como uma modalidade particular de interveno e expanso do Estado, que tem o uso exclusivo do monoplio da fora, cumprindo suas prerrogativas constitucionais numa rea marrom - ausncia do Estado enquanto um conjunto de burocracias funcionando efetivamente numa rea de baixa densidade demogrfica. A ineficcia dessas dimenses do Estado define a peculiaridade do circuito da ilegalidade, isto , o locus das atividades ilcitas tais como o narcotrfico e o contrabando. Assim, a racionalidade presente na ao do Estado consiste em articular os elementos capazes de estimular a materializao de um processo de homogeneizao do espao social na fronteira poltica em contexto de integrao e cooperao com os pases da Pan-Amaznia. Baseando-se em indicadores demogrficos, econmico- financeiros e ambientais, e numa ampla base de dados sobre a Faixa de Fronteira Norte, a pesquisa concluiu pela necessidade da interveno na fronteira poltica, onde o Estado busca cumprir, relativamente, sua funo para ordenar e disciplinar as relaes e os processos sociais a partir de referncias constitucionais; afirmou que o esvaziamento financeiro deveu-se menos ao programa governamental para ajustar as contas pblicas e o pagamento da dvida externa do que deciso poltica de reorientar os investimentos para o Projeto; provou-se que h um movimento para a incluso efetiva da sustentabilidade na nova PDN (Poltica de Defesa

Nacional) e; finalmente, argumentou-se a favor da necessidade de integrar o PCN ao sistema de produo de informaes do SIVAM entendido como um novo enfoque sobre a defesa nacional na Era da Info rmao, e que necessrio para a vigilncia da regio.

PALAVRAS-CHAVE

Projeto Calha Norte, Poltica de Defesa Nacional, Segurana Nacional, Sivam, Fronteira Poltica, Territrio.

ABSTRACT

This thesis highlights the analysis of the institutional and geo-strategic path of the Projeto Calha Norte (Northern Border Project - NBP) influenced by the traditional models of the National Security Doctrine (NSD) of the sixties and seventies. The goal of the National Security Doctrine (a strategy widely applied in Brazil during the military regime) was to guarantee the State presence in the Northern Border Line (North Arc) to support the National Defense as well as to assist the local population. This study aims at understanding the historical, strategic, geopolitical, financial, and environmental implications of this doctrine, since its origin until the nineties, emphasizing the Fernando H. Cardoso government FHC (1994-2002). Presenting the idea that the defense policy implemented by that Brazilian President was in accordance with the lines of the internal changes in the Brazilian governance, and that he wanted to adequate it to the regional and global changes, characterized by the replacement of the bipolar order by the multipolar/unipolar one, a change in the national political institutions profile and, most important, in the hemispherical integration of the country in a uncertainty period and the appeal to the strengthening of collective security. Such changes took place within the capitalist modernization framework, where PCN (northern border project) was conceived as a particular form of state intervention and expansion, condoning the legitimate use of physical force in order to fulfill its constitutional prerogatives within the limits of a brown area meaning the absence of state bureaucracy and laws effectively in use in an area of low demographic density. The inefficiency of these state dimensions defines the peculiarities of the illegality circuits, i.e., the locus of illegal activities such as narcotics traffic and smuggling. Therefore, the rationale present in the state action consists in the articulation of elements capable of stimulating the materialization of a homogenization process of the social space in the political frontier in a context of integration and cooperation with the Pan-Amazon countries. Based on demographic, economic, financial, and environmental indicators, as well as strongly based on data about the Northern Border Line, this research concludes that state intervention on the border is necessary, where the state tries to fulfill its obligations to ordinate and discipline relations and socia l processes based on constitutional references; it affirms that the financial emptiness was less due to the governmental program to adjust public accounts and foreign debt payment than to the political decision to re-direct investments to the project. It also proves that there is an effective movement towards the effective inclusion of

sustainability of the new NDP (National Defense Policy), and finally favors the need to integrate the PCN to the SIVAM information system, which sheds new lights on national defense issues in the Information Era and is necessary for the surveillance of the region.

Key words: Calha Norte Project, National Defense Policy, Security, Sivam, Policy Border, territory.

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INTRODUO

A literatura latino-americana farta em reflexes sobre os militares. Mesmo no Brasil essa produo bastante diversificada. Engloba os vrios campos temticos das cincias sociais. Contudo, ela se volta quase sempre s questes relacionadas origem social dos militares (FERNANDES, 1978), autonomia, tutela, militarismo, funo constitucional e soberania nacional (OLIVEIRA, 1987), socializao, conflito e identidade na AMAN (CASTRO, 1990), 1 ideologia militar, profissionalizao dos militares, poltica militar (FLORES, 1992), intervenes militares e organizao institucional dos militares. (COELHO, 2000) Sobre a poltica de defesa enfocando a particularidade amaznica so relativamente poucos os trabalhos significativos realizados, sobretudo os que se dedicaram a estudar o PCN, que a partir de 1997, revitaliza-se, e transforma-se em Programa em 2000. Concebido nos moldes da DSN, 2 o PCN vem paulatinamente se redefinindo para adequar-se aos novos padres de segurana global consubstanciado na Era da Informao a exemplo do SIVAM, com o qual se complementa em trs dimenses: o PCN visa oferecer a segurana terrestre e martima e o SIVAM com escopo da vigilncia area. No conjunto das poucas e marginais reflexes, ainda que tenham examinado aspectos institucionais e polticos da origem (COSTA, 1994), no h uma explicao do processo institucional, organizacional e oramentrio, bem como suas implicaes contemporneas; e quanto ao curso da territorializao3

a partir do Estado encontra-se indito um trabalho que

focalize o controle do territrio conceituado como espao apropriado em perspectiva histrica pelo povo na sua marcha para a constituio do poder soberano (SANTOS, 1980, p.189), tampouco com centralidade emprica no mandato de FHC (1994-2002) h algum trabalho. A razo da limitada produo acadmica referida acima tem sido apontada como relutncia de pesquisadores para qualquer incluso do assunto nos seus respectivos roteiros de

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AMAN Academia Militar das Agulhas Negras. A DSN oferece um programa completo para a ao. uma sntese poltica, econmica, social e de estratgia militar. Ela cobre todas as reas de ao, desde o desenvolvimento econmico at a educao ou a religio e nelas determina os critrios fundamentais que devem ser levados em conta. (URN, 1987, p.180) Territorializao de acordo com HAESBAERT (2004: p. 16) o processo de domnio (poltico-econmico) e/ou de apropriao (simblico-cultural) do espao pelos grupos humanos.

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pesquisa. Em princpio, essa recusa se deve, geralmente, atribuio quase exclus ivamente aos militares, a responsabilidade pela interveno na poltica. (CARVALHO, 1989, p.137) Dentre esse caleidoscpio de temas e questes estudadas pelos autores acima e por aqueles especficos contidos na literatura sobre a Amaznia, urge pensar a problemtica da atuao estatal em relao poltica de segurana nesta parte do pas para onde uma romaria de militares se dirige para proteg- la. A Amaznia est no centro do debate sobre a defesa de suas fronteiras consideradas largamente vulnerveis, da espao de controle. Com efeito, a parte da fronteira Norte, na Faixa 150 Km de largura, definida constitucionalmente, ao longo de 7.413 Km que corresponde a 17% do territrio nacional e 47,1% da poro terrestre do pas, que de 15.719 Km, e abrange 38 municpios, atualmente incorpora mais 36 localizados fora da Faixa, totalizando at o presente 74 e situada ao norte das Calhas dos rios Amazonas, Negro e Solimes e seus afluentes: I, Japur, Branco, Uatum, Jatapu, Nhamund, Trombetas, Maicuru, Paru e Jari. Essa rea geogrfica de abrangncia do PCN limitada internacionalmente com as fronteiras polticas, no sentido de limite territorial, da Guiana Francesa, do Suriname, da Guiana, da Venezuela e da Colmbia. Nesse espao social de fronteira, no lado nacional, residem 2.700.000, pertencentes aos Estados do Amazonas (AM), Par (PA), Roraima (RR) e Amap (AP). Aqui, o governo brasileiro, em 1985, concebeu e implementou o PCN com o objetivo de garantir a presena do Estado e contribuir para a Defesa Nacional e a assistncia s populaes locais. 4 Esse objetivo do PCN se altera no PPA (Plano Plurianual) 2000-2003, quando se acrescenta a frase e fixando o homem na regio, isto , garantir o desenvolvimento regional com a manuteno da soberania, entendida como espao limitado e definida

institucionalmente e administrado pelo Estado. E, para toda a Amaznia Legal, o governo implementa o Projeto SIVAM, um sistema operacional formado a partir de uma rede de satlites e radares com vistas a vigiar o espao areo da Amaznia Legal5 , para produzir informaes de diferentes naturezas para otimizar e4

No governo de Lus Incio Lula da Silva, atravs da EM (Exposio de Motivos) n. 616, de 19/12/2003, o PCN sofreu mudanas significativas na sua rea de cobertura. Seu raio de ao foi estendido para os Estados do Acre e Rondnia, o que provocou evidentemente uma alterao na rea, populao e no nmero de municpios atingidos. Passou para 151, destes, 95 na fronteira poltica, cobrindo uma rea de 10.938 km. Abrange, agora, 25% do territrio nacional com 2.186.252 km2. 5 A Amaznia concebida como um espao no-homogneo, complexo e extremamente diversificado. (GONALVES, 2001, p.9) Nela tem a Serra do Carajs, as plancies litorneas, as florestas, sobretudo as frentes de expanso das relaes sociais capitalistas e o espao vazio civilizatrio e ainda, das riquezas naturais a serem controladas geopolicamente pelo poder central, principalmente a parte dela concernente Faixa de Fronteira. Mais do que

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agilizar a atuao dos rgos estatais na regio. 6 Ambos, PCN e SIVAM, no geral, com a finalidade de defender, proteger e garantir a integridade do territrio nacional e combater os ilcitos e alavancar o desenvolvimento. Registre-se tambm que o discurso contido, tanto nos principais documentos oficiais, quanto das autoridades governamentais salientam, exaustivamente, que o modelo da PDN expressa n PCN e no Projeto SIVAM, singular o porque no causa degradao ambiental, no prejudica as naes indgenas e controla o processo de apropriao territorial atravs do manejo da questo agrria na Faixa de Fronteira. Tanto um quanto o outro, integram o SIPAM (Sistema de Proteo da Amaznia) com sede em Manaus (AM), ao qual esto subordinados. E se situam em dois momentos da recente histria republicana do pas, a Transio (1985-1988) e a reforma de Estado (1992-2002), respectivamente. O SIPAM um sis tema multidisciplinar com o objetivo de coordenar as aes de vigilncia na Amaznia, buscando integrar as diversas instituies pblicas e privadas, a fim de gerenciar informaes obtidas com os projetos para fins de segurana nacional e desenvolvimento s ocial regional, bem como reduzir custos infra-estruturais necessrios ao desenvolvimento sustentvel da regio e alavancar a integrao nacional, aproveitar e garantir a biodiversidade e gerar bem-estar para os habitantes mediante polticas pblicas. A colossal perda de sua biodiversidade e o malbarato tratamento com os recursos financeiros em mega projetos impostos regio nas dcadas de setenta e oitenta, no deve favorecer o discurso anti- Estado to comum em estudos sobre seus problemas e candentes questes, especialmente os influenciados pela abordagem antropolgica.isso: a Amaznia de que se fala aquela que possui um vasto ecossistema de 6 milhes de km2, de base geomorfolgica, pedolgica, geolgica, fabulosas reservas de gua doce e de ocupao humana ao longo de sua histria. Por outro lado, denomina-se Amaznia Legal a poro do territrio instituda pela Lei n 1.806/1953, com 4,9 milhes de km2, o que representa 60% do territrio nacional e que compreende os Estados do Amazonas, Par, Rondnia, Roraima, Amap, Acre, parte do Maranho (238.961 km2), Tocantins e tambm parte de Mato Grosso (875.720 km2).6

Regio, para usar uma expresso de BOURDIEU (1989, p. 115), delimitada em funo dos diferentes critrios concebveis (lngua, habitat, tamanho da terra, etc.) nunca coincidem. Esse sentido tomado por diferentes autores: AMADO (1990, p.8) define regio como uma categoria espacial que expressa uma especificidade, uma singularidade, dentro de uma totalidade. Assim, (...) a regio configura um espao particular dentro de uma determinada organizao social mais ampla, com a qual se articula, isto , a formao social concreta cujo aspecto dinmico e relevante , para SILVEIRA (1990, p.35), (...) o nvel de articulao das atividades produtivas da regio com o modelo de acumulao dominante; na relao com os demais cortes espaciais, cujas fronteiras esto em contnuo reajustamento, o aspecto bsico a forma especfica de reproduo do capital, portanto, a diferenciao e articulao entre os cortes; e, finalmente, no mbito interno a prpria regio, o aspecto bsico o nvel de suas foras produtivas e suas relaes de produo. Mas esses aspectos so tambm constitudos pelas relaes polticas, ou seja, a relao de poder que permeia a regio, que na perspectiva da geografia, tem um fundamento poltico, de controle e gesto de um territrio. (GOMES, 1995, p. 73).

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De outro lado, alguns trabalhos acadmicos da rea de cincias sociais trataram do problema da ocupao da Amaznia desde o fim dos anos 60. De certa maneira, eles constituram um discurso alternativo ao propagandstico do governo; sua contrapartida estava no fato de estabelecerem um tipo de estudo que se aproximava de populaes margem do chamado processo desenvolvimentista. Isto se v mais claramente na antropologia, disciplina tradic ionalmente vinculada s populaes nativas da Amaznia (...) O resultado, no texto, geralmente produz uma viso antiestablishment que, at certo ponto, pretende dar conhecimento de vises diferenciadas, que no eram pblicas, mas cuja contrapartida deslocamento dos atores politicamente hegemnico ao segundo plano. (LEIRNER, 1995, p. 2)

Resgatar o ator Estado para o primeiro plano, no faculta esta instituio da crtica acerca de seus efeitos perversos produzidos pela ao poltica em diversos setores da sociedade, ainda que sob o imprio da boa inteno de resolver seus angustiantes problemas sociais. No que tange ao PCN, no se pretende examinar a organizao do principal ator responsvel pela coordenao e comando dessa poltica, ou seja, as FFAA: seu modo de funcionamento, seu papel constitucional, sua relao com a sociedade, entre outras questes; nem tampouco proveitoso investigar as razes pelas quais fracassou o modelo anterior de controle efetivo sobre a Amaznia e, apenas levemente, discute-se o Projeto SIVAM, uma vez que no constitui objeto de investigao; e, sobretudo, tecnicamente falando so restritas as intenes avaliativas do PCN, porque se buscam as implicaes mais amplas do seu envolvimento com o ambiente sociopoltico. Menoscabar, entretanto, uma avaliao da poltica pblica como a que representa o PCN, no significa, de modo algum, o abandono da possibilidade de mensurar seus resultados at o presente, apesar de no se constituir em objetivo da presente Tese. No obstante a relevncia da questo indgena contida na problemtica do Projeto opta-se por no abord- la em profundidade, haja vista que, a rigor, foi bastante explorada por pesquisas anteriores que sero citadas em momento oportuno e porque o limite emprico recortado demandaria uma outra pesquisa, quem sabe futuramente. Apesar dos condicionantes internacionais do objeto no um trabalho de relaes internacionais, mesmo que questes afins estejam integradas na referncia terica e emprica. No conjunto do trabalho conceitos e categorias subtradas dessas disciplinas sero integradas anlise. Estud-lo do ponto de vista da ao estatal, torna-se tarefa inadivel, proporo que pretende resolver problemas antigos e novos relacionados segurana mediante a ocupao demogrfica e presena militar. Colocado dessa forma, o problema central implica a aceitabilidade do privilegiamento das formas polticas, estratgicas e geogrficas de insero

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da regio amaznica no trad off entre os cenrios nacional, regional, hemisfrico e mundial, no contexto da modernizao capitalista na qual se insere o PCN.7 Este o objeto de investigao que ser potencializado, enquanto unidade bsica de investigao, pelos indicadores socioambie ntais e econmico- financeiros, abdicando das reas especficas para efeito de estudo de caso to comum nas pesquisas acerca da Amaznia contempornea, salvo, obviamente, excees. 8 O motivo de tal recusa a possibilidade de oferecer uma viso integrada da poltica na atuao estatal remodelando o seu territrio no campo da defesa nacional, inerentemente geral e particular. Primeiro, no geral, porque a preocupao mundial e regional devido ao cenrio de incertezas que paira sobre os Estados nacionais, e, segundo, particularmente porquanto dotado de caractersticas inerentes s condies determinantes do terreno nacional e amaznico. O estudo se concentra na anlise do processo de formao, concepo, financiamento e territorializao do PCN, de 1985 a 2002, com nfase na fase da reforma do Estado para o mercado, isto , de 1994 a 2002, pelo ngulo da governabilidade, da governana, da fronteira poltica e da insero hemisfrica e global da segurana da Amaznia. Quais as implicaes institucionais, territoriais, oramentrias, polticas, estratgicas e ambientais do PCN? Qual o significado da Nova PDN para os contornos atuais da segurana nacional na Amaznia, principalmente na fronteira poltica, tipicamente uma rea marrom

(ODONNELL, 1993) onde prevalece o contrabando e o narcotrfico na peculiaridade do circuito da ilegalidade (MACHADO, 2000), nomeadamente durante o processo reformista do Estado comandado por FHC?

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Modernizao, objetivamente, trata-se da maneira pela qual se configuram as mudanas motivadas economicamente pela diviso internacional do trabalho que emerge da Revoluo Industrial, e que, simultaneamente, determinada e determina uma nova estrutura de poder representada pelo Estado-Nao na busca do uso e apropriao do territrio. Atualmente, na Revoluo Tcnico-Cientfica em curso, o processo de modernizao conforma uma ordem reformista social que atinge suas funes (do Estado) e o seu papel em relao aos cidados, sociedade civil e ao mercado. Aplicado Amaznia o conceito de modernizao se insere no contexto obedecendo a decises polticas e levando em conta a complexidade de processos sociais e polticos e suas particularidades geogrficas. Esse conceito difere de modernidade. GIDDENS (1991, p. 12) assevera que modernidade (...) estilo, costume de vida ou organizao social que emergiram na Europa a partir do sculo XVII e que ulteriormente se tornaram mais ou menos mundiais em sua influncia. Isto associa a modernidade a um perodo de tempo e a uma localizao geogrfica inicial, mas por enquanto deixa suas caractersticas principais guardadas em segurana numa caixa preta.

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As teses de BRITO (2001) e SILVA (2003), por exemplo, abdicaram dessa postura metodolgica de escolhas de reas investigativas especficas para fins de anlise dos problemas amaznicos, respectivamente, as instituies polticas na Amaznia e a governana global a partir do PPG-7.

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Quais desafios se apresentam ao Estado, atravs do PCN, perante as tendncias contemporneas concernentes ao enquadramento da Amaznia no modus operandi hemisfrico e global de poder na esfera da segurana coletiva? 9 Parte-se de trs pressupostos fundamentais. Primeiro, o Estado dinamicamente tem buscado controlar e proteger a Amaznia ao longo da histria e desempenhado o seu papel constitucional e poltico com iniciativas e medidas preventivas no sentido de dissuadir quaisquer tentativas que expresse perigo manuteno da integridade territorial. Segundo, a PDN implementada pela administrao de FHC impulsionou o revigoramento dos projetos de segurana e vigilncia na regio e que obedeceu s inflexes das mutaes internas na governana brasileira, bem como almejou adequ- la s transformaes em curso regional e internacionalmente, condicionada pela substituio da ordem bipolar para m ultipolar/unipolar e pela alterao no perfil das instituies polticas devido a reforma do Estado. Nesse sentido o PCN interpretado como uma m odalidade particular de interveno e expanso do Estado, que tem o uso exclusivo do monoplio da fora. (WEBER, 1982, p.98) Terceiro, a racionalidade presente na ao do PCN consiste em articular os elementos capazes de estimular a materializao de um processo de homogeneizao do espao social na fronteira poltica. 10 Um fenmeno que se processa h quase duas dcadas na Amaznia, por intermdio do estmulo formao e organizao estratgica de manuteno da soberania brasileira sobre a regio, 11 mas que ganha novos significados com a mudana nas relaes9

Define-se segurana coletiva, com extenso para o conjunto do trabalho, na base de um novo paradigma que incorpora elementos do velho paradigma e acopla elementos do novo - (o velho definia a segurana coletiva enquanto manifestao coibitiva de atos de agresso internacional e combate a violncia interestatal) a ateno dispensada manifestao de instabilidade no interior dos Estados, sejam eles o produto de conflitos armados ou no. (PATRIOTA, 1998, p.8) Toda referncia ao termo social se no vier acompanhada de devidas especificaes, reporta-se dimensionalidade totalizante das interaes estabelecidas entre os indivduos e destes com o ambiente, ou seja, a dimenso econmica, poltica, espacial, cultural etc. vistas integradamente. O tema da soberania na Amaznia foi objeto de investigao de CASTRO (1992). Na dissertao de mestrado O Brasil e a sua soberania sobre a Amaznia o autor prope a indispensabilidade da teoria da dependncia para pensar os problemas da Amaznia sob o enfoque das relaes internacionais. Desse modo, o debilitamento da soberania brasileira sobre a regio reportada, antes de tudo, ao enfraquecimento do poder decisrio em funo da crise social que abate o pas ao longo do ltimo sculo. A dvida externa e a dependncia consentida imbricadas, prendem a Nao aos centros de poder global limitando nossa capacidade de decidir sobre as questes ambientais, direitos humanos e proteo s comunidades indgenas. Em princpio a varivel dvida externa pode explicar as dificuldades polticas estruturais do pas para solucionar seus problemas na Amaznia assim como alhures; entretanto, uma discordncia com o autor expressa-se na forma de pressuposto metodolgico, uma vez que a afirmao soberana pode estar ligada a fatores exclusivamente polticos que isentam a prioridade de defesa e reorientam seus gastos financeiros para outros setores, alm do fato de que, ao mesmo tempo, a causa pode estar circunscrita determinantes de ordem gestora no que diz respeito eficincia e competncia com que os governantes lidam com a aplicao dos

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internacionais e seus impactos na governana interna, de um lado, e, de outro lado, com entrada na agenda poltica do problema do desenvolvimento sustentvel, dos direitos humanos e do narcotrfico. Finalmente, inegvel a ligao da ao do Estado nacional manifestada atravs de uma srie de eventos que fluem em direo conformao de uma realidade marcada pela dinmica estrutural das sociedades capitalistas em regies caracterizadas por espaos de confluncia econmicos, socia is e polticos com limites institucionais- legais impostos pela formao das unidades territoriais independentes, que so as fronteiras polticas. O Estado, o PCN, as Foras Armadas (FFAA) e o governo de FHC so definidos como atores polticos centrais em escalas e nveis de responsabilidades especficos. Se as responsabilidades polticas e funes so desiguais, no menos importantes so as diferenas assimtricas no entrelaamento das escalas regional, nacional, continental e mund ial. As relaes sociais entre esses atores, que operam em rede (o que no exime sua verticalidade e sobreposies funcionais e de classe) constituem o eixo temtico sobre o qual o objeto, o PCN, adquire significado e relevncia analtica. Aborda-se a temtica pelo ngulo da cincia poltica, da geografia poltica, das relaes internacionais, da histria e da geopoltica, numa cooperao multidisciplinar. Para tanto, escolhe-se um enfoque centrado no Estado que d conta dos mecanismos institucionais centrais responsveis pela tomada de deciso relativa produo e aprovao de uma poltica pblica que desgua no reordenamento do espao 12 em rea de fronteira, na poca das reformas comandadas por FHC e de conturbado cenrio internacional.

recursos. Ver CASTRO, Flvio M. de Oliveira. O Brasil e sua soberania sobre a Amaznia. 1992. 131 f. Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais) Departamento de Cincia Poltica e Relaes Internacionais, Universidade de Braslia, Braslia. 1992. Mimeo.12

Categoria central da cincia e da geografia em particular. Apesar do sentido percebido por DAK (1986) apud MORI (1988, p. 94), do espao como territrio de um mercado unificado no qual a forma-mercadoria tenha se generalizado na vida social, intrinsecamente prenhe da ao de homens e mulheres no processo histrico de constituio do Estado-Nao, com uma carga de historicidade inerente ao conjunto das relaes sociais que definem o real estruturado no modo de produo capitalista, que unifica e homegeneiza o mercado capitalista. (Sobre este ltimo conceito, consultar a vasta literatura marxiana, j bastante explorada e conhecida do pblico acadmico, cuja reviso escapa aos objetivos deste trabalho). Embora o espao seja entendido como totalidade, SANTOS (1980, p.145) faculta-se uma definio de espao ocorrendo somente em relaes onde o mercado foi unificado pelo capitalismo. Diz que o espao no pode ser apenas um reflexo do modo de produo, nem uma condio natural, e enriquece-o afirmando que o espao, como as outras instncias sociais, tende a reproduzir-se, uma reproduo ampliada, que acentua os seus traos j dominantes. A estrutura espacial, isto , o espao organizado pelo homem como as demais estruturas sociais, uma estrutura subordinada-subordinante. E como as outras instncias, o espao embora submetido lei da totalidade, dispe de uma certa autonomia que se manifesta por meio de leis prprias, especficas de sua prpria evoluo. Finalmente, conceitua o espao da seguinte forma: ...o conjunto de relaes realizadas atravs de funes e de forma que se apresentam como testemunho de uma histria escrita por processos do passado e do presente. Isto , o espao se define como um conjunto de formas representativas de relaes sociais do passado e do presente

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Trata-se de uma rea com caractersticas particulares em virtude da reduzida densidade demogrfica e da importncia mundial que adquiriu sua biodiversid ade 13 e, sobretudo, porque a Pan-Amaznia, especialmente a parte colombiana, palco de operaes militares envolvendo o governo desse pas e foras guerrilheiras, o que tem provocado especulaes (verdadeiras ou no) em torno de uma interveno norte-americana ou de uma coalizo comandada por este governo. 14 A tese que pretende-se testar no decorrer da evoluo e desenvolvimento consiste no seguinte: apesar do discurso que enfatiza os limites da possibilidade da poltica na contemporaneidade, e da crtica de uma literatura nas Cincias Sociais que combate a interveno federal na rea da segurana na fronteira Norte, o poder central atravs do Estado tem buscado, historicamente, proteger e preservar o territrio amaznico, inclusive com medidas preventivas (a exemplo do PCN, do SIVAM e da Lei do Abate) a fim de dissuadir quaisquer tentativas que signifique m a fragmentao da regio, cumprindo, assim, seus preceitos constitucionais que reafirma m a defesa da integridade da nao em tempos de incertezas nas relaes internacionais, mormente com uma poltica externa que prioriza a cooperao e segurana hemisfricas. Do ponto de vista democrtico, a governana contempornea tem sinalizado para o fortalecimento da autoridade estatal no estrito cumprimento de suas atribuies concernentes produo, execuo, financiamento, controle e avaliao das polticas estatais, exemplificado na elaborao e implementao do PCN e, recentemente, do SIVAM. Apoiando-se em indicadores demogrficos, econmico- financeiros e ambientais, e numa ampla base de dados sobre a Faixa de Fronteira Norte, a pesquisa levanta pormenorizadamente as seguintes hipteses: 1. o Estado busca cumprir, relativamente, sua funo para ordenar e disciplinar as mltiplas relaes sociais;e por uma estrutura representada por relaes sociais que esto acontecendo diante dos nossos olhos e que se manifestam atravs de processos e funes. O espao , ento, um verdadeiro campo de foras cuja acelerao desigual. Da porque a evoluo espacial no se faz de forma idntica em todos os lugares. (SANTOS, 1980, p.122)13

Compreende-se a biodiversidade como a variabilidade de organismos vivos de todos os tipos, abrangendo a diversidade de espcies e a diversidade entre indivduos de uma mesma espcie. Compreende tambm a diversidade de ecossistemas terrestres e aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte. (IBGE. Estudos e Pesquisas: Informao Geogrfica, 2002, p. 170). Pan-Amaznia uma regio com ecologia semelhante e formada pela Bacia do Rio Amazonas, limitando-se pela Cordilheira dos Andes, a oeste, ao norte pelas Serras das Guianas e ao sul pelo Planalto Central, ou seja, entre o Peru e o Estado do Maranho, no Brasil; do Orinoco, na Venezuela, at o Norte do Estado de Mato Grosso. E abrange nove pases: Brasil, Bolvia, Venezuela, Peru, Equador, Colmbia, Suriname, Guiana e Guiana Francesa. Possui uma superfcie de 7,7 milhes de km2, 2/5 da Amrica do Sul.

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2. o esvaziamento financeiro do PCN ocorreu menos em razo da implantao do programa governamental para ajustar as contas pblicas e o pagamento da dvida externa do que a deciso poltica de reorientar os investimentos para o Projeto; 3. h um movimento para a incluso efetiva da sustentabilidade na nova PDN; 4. h um movimento tambm para integrar o PCN ao sistema de produo de informaes do SIVAM, entendido como um novo enfoque sobre a defesa nacional na Era da Info rmao, e que necessrio para a vigilncia da Amaznia; 5. o curso da interveno estatal na Amaznia no difere do que ocorreu e vem ocorrendo em outras partes do globo. Ou seja, o Estado, em qualquer lugar e tempo, ordena/reordena, ajusta/reajusta as relaes sociais na fronteira poltica, no isentando do uso da coero quando necessrio. A organizao terico- metodolgica da Tese fixou-se num Apndice Metodolgico. Entretanto, objetivando facilitar a compreenso do encaminhamento das questes formuladas, mostra-se que a pesquisa histrica foi acionada como recurso explicativo, uma vez que se procura salientar o carter histrico relativo tanto peregrinao militar para proteger a Amaznia quanto da temporalidade do prprio PCN. Alm disso, a estratgia de pesquisa implica, tambm, a descrio dos processos e relaes sociais ao caracterizar a realidade concreta na qual se movimenta o PCN. Assim, almeja-se, para tanto, um relato das atividades que configuram a estrutura fsica do Projeto, bem como dos conjuntos dos outros aspectos (geopolticos, polticos, orame ntrios, estratgicos e hemisfricos), sobretudo das aes realizadas no perodo recortado, isto , de 1994 a 2002. Por ltimo, o mtodo explicativo ser utilizado para fins de anlise aprofundada para todos esses aspectos, apoiado no modelo adotado que permitir extrair concluses de carter terico e conseqncias polticas para as autoridades governamentais ligadas rea da segurana e defesas nacionais, se relevante, adot- las nos procedimentos estratgicos e sociais na fronteira poltica ou em qualquer outro lugar. A Tese est organizada em captulos, alm desta Introduo e da Concluso, dos Anexos e do Apndice Metodolgico. O primeiro captulo expe o debate terico que visa projetar a problemtica e suas implicaes terico- metodolgicas cuja transversalidade d importncia ao Estado enquanto ente institucional dotado de poderes organizacionais, jurdicos e estratgico- militares. Assim, ele alado como problemtica terica em torno das principais vertentes que ainda circulam nas cincias sociais, e assim, ressalta-se em suas primeiras seces a contribuio do marxismo e de suas diversas escolas tericas; a importncia de Max Weber para o institucionalismo; o neo- institucionalismo na cincia

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poltica; e na ltima seco, uma construo interpretativa sobre o Estado no Brasil pelo olhar das cincias sociais. O segundo captulo, tambm terico, j na primeira seco prossegue na exposio do debate sobre o Estado, enfatizando a multiplicidade de verses sobre a fronteira; a segunda seco apresenta a construo de um conceito integrado de Estado e fronteira poltica; na terceira seco, destaca-se a tipologia cartogrfica na convergncia de Guilhermo ODonnell; a quarta seco aborda, sucintamente, o referencial terico- metodolgico baseado na sociedade em rede como proposta por Castells (1999) e Haesbaert (2004) e os desafios fulcrais ao Estado nesta perspectiva e, conclui, nas duas ltimas seces, com uma avaliao do estado-da-arte sobre o PCN, remetendo a uma avaliao dos autores, cientistas polticos, gegrafos e antroplogos, que compreenderam a necessidade de entend- lo. O terceiro analisa o pensamento geoestratgico construdo em torno da Amaznia para mostrar, inclusive em perspectiva histrica, a permanente preocupao do poder central com a Amaznia em geral, e com a Faixa de Fronteira, em particular. E, sobretudo, analisa a interveno estatal na regio desde os primeiros sculos, sobretudo aps a Segunda Grande Guerra para identificar a concepo que norteou a elaborao do PCN. O quarto captulo objetiva analisar o surgimento do PCN, dando nfase Transio democrtica (KNZO, 2001:p.3-12) a fim de identificar os fundamentos polticos e geopolticos, bem como busca apresentar um exame da situao social da fronteira poltica. O quinto captulo tem a ambio de explicitar os traos constituintes da conjuntura internacional determinantes da nova PDN; por isso, a dinmica institucional e poltica esto entrelaadas com as transformaes sociais em curso no mundo e como essas mudanas que redefinem as relaes internacionais orientadas pela governana, rebatem nos processos polticos desencadeados pelo governo de FHC e que resultaram na Nova PND. O sexto descreve a Nova PDN, lanada na administrao de FHC, em 1996, e prope o conceito de governana para verificar em que medida essa poltica assimila as mudanas ocorridas no mundo ps Guerra Fria e que implicaes tiveram e tm para os rumos do Projeto na Amaznia. O stimo investiga as fontes de financiamento e os mecanismos oramentrios com o objetivo de captar a dimenso da crise, assim como os custos, em perspectiva comparada, em relao ao Oramento da Unio. Pretende responder aos questionamentos feitos sobre se a onda reformista do Estado na gesto de FHC incidiu sobre sua continuidade e expanso. O oitavo identifica no espao social da Faixa de Fronteira, nos limites da rea que circunscreve o Projeto, os atores sociais que transitam na Faixa, mapeia as rotas de contrabando e trfico de drogas e identifica as empresas mineradoras em Terras Indgenas (TIs), para problematizar a

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conflitualidade da ao estatal na fronteira poltica e analisa a Lei do Abate enquanto medida repressiva tomada com o objetivo de coibir as rotas areas do trfico e do contrabando. Logo em seguida, o ltimo captulo, pe em relevo os limites e as possibilidades do Estado, nas escalas local, regional continental e mundial, de controlar efetivamente o territrio. O aspecto a registrar, neste captulo, a modalidade militar permanentemente atenta aos problemas oriundos da defesa do territrio-rede que se aperfeioa com a implantao do Projeto SIVAM.

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CAPTULO 1 - INSTITUIO E FRONTEIRA POLTICA: Notas Tericas

Introduo

Este primeiro captulo oferece um quadro analtico sobre o Estado, de acordo com as mais conhecidas vertentes tericas, conforme quadro 1, e uma anlise das mltiplas relaes tericas, polticas e normativas no conceito de Estado. Traa um painel sobre as diversas correntes que legaram uma reflexo acerca dessa instituio poltica. Estabelece i terface n entre elas, mostrando suas virtudes e fraquezas. Comea com um resumo sobre a perspectiva marxista e seus desdobramentos posteriores no neomarxismo, a reflexo gramsciana; a escola derivacionista alem, o estruturalismo francs e, por fim, o modelo burocrtico baseado em Weber que instituiu as bases para as discusses do institucionalismo e o neo- institucionalismo na cincia poltica. Ensaia-se um exame das influncias do pensamento europeu sobre os intelectuais brasileiros que, na primeira metade do sculo passado, buscaram entender a particularidade de nosso Estado e sociedade. A anlise est calcada no fato de que, para o entendimento dos problemas de segurana na extremidade da Amaznia, implica significativamente a necessidade de explicar, simultaneamente, numa nica moldura terica tanto uma discusso sobre o Estado quanto da fronteira poltica, interligando seus elementos socioespaciais e resgantando seu sentido macro. Esse ser o resultado da pesquisa terica dos dois primeiros captulos. Em conseqncia, o Estado visto como ator que, simultaneamente, organiza e disciplina o conflito social no e pelo territrio inerentemente imbricado rede de relaes sociais, e funda-se tambm numa gama de instituies e agncias menores na produo e implementao de polticas pblicas para a fronteira.

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Corrente terico-interpretativa Marxismo (Marx, Engel e Lnin ) Filosofia da prxis Estruturalismo Escola derivacionista alem Perspectiva compreensiva

Perspectiva Institucional macro macro

Referncias tericas Antonio Gramsci Louis Althusser e Nicos Poulantzas Joachim Hirsch, Elmar Atvater e Claus Off Max Weber Anthony Downs, Mancur Olson, Jon Elster, Douglas Nort, Ellen Immergut e George Tsebelis Guilhermo ODonnell Manuel Castells

Campo de aplicao disciplinar

Cincias Sociais

macro macro e micro

Cincias Sociais Cincia poltica Cincia poltica e geografia Cincias sociais

Neoinstitucionalismo

micro

Estado Cartogrfico Sociedade em Rede

macro macro

Quadro 1: Vertentes Tericas-Interpretativas para o Estudo das Instituies Polticas Fonte: D.M.N.

1.1. A PROBLEMTICA NO MARXISMO

Tradicionalmente polticas pblicas so examinadas exteriormente, atravs das abordagens conhecidas como macro-sociolgicas, metateorias e teorias de longo alcance. Realizar uma avaliao sobre a reflexo marxiana, apesar de apressadamente soar como antiquado, a anlise responde necessidade de salientar que a discusso contempornea sobre a crise do Estado e das cincias sociais, no pode abster-se da abordagem marxiana. Estende seu diagnstico incapacidade das teorias de longo alcance, em particular o marxismo, de responder aos arrostos tericos para compreender as alteraes institucionais ocorridas no ltimo sculo enfatiza os aspectos coercitivos das instituies estatais tradicionais e contemporneas. Finalmente, porque ele (o marxismo) exerce at esse tempo prestgio nos estudos acerca da definio e execuo de polticas pblicas, em suas bases sociolgicas e econmicas. Far-se- uma breve reviso de suas mais relevantes preocupaes quanto ao papel desempenhado pelo Estado especialmente quanto questo da autonomia, um dos principais temas de anlise da quarta gerao de marxistas conhecidos como neomarxismo, para

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mostrar que os mais recentes trabalhos nessa rea provm, de certa forma, do debate da tradio conformada no ltimo sculo. Neste sentido, importa inicialmente destacar que o Estado no marxismo uma organizao poltica que surgiu a partir de determinadas condies histrico-sociais especficas, caracterizadas pelo surgimento da propriedade privada que marca o aparecimento das sociedades de classes. O Estado meio disposio da classe dominante a fim de dar soluo aos conflitos advindos da impossibilidade de todas as classes coexistirem pacificamente em sociedade. Por conseguinte, essa classe se apropria do poder poltico visando cobrir seus interesses particularistas. Este poder, nascido da sociedade, mas posto acima dela e distanciando-se cada vez mais, o Estado. (ENGELS, 1985, p.227) O bordo marxiano o de que o Estado tem carter de classe e a natureza dessa relao de classe (a correspondncia e a ruptura) determinada, em ltima instncia, pelas relaes sociais de produo em cada formao econmico-social. A dinmica da histria determinada pelo conflito entre as classes sociais. O Estado s existe para reproduzir essas relaes e representar os interesses dessas classes hegemnicas, inclusive atravs do uso da fora. No caso da sociedade capitalista - a burguesa -, e suas diversas fraes, detm o monoplio exclusivo sobre a dinmica poltica do Estado, condicionando o contedo das polticas gove rnamentais. Isso explica o fato de que ele age em funo do capital, que determina o contedo das polticas pblicas. Enfim, essa concepo define o Estado como o lugar-coisa a ser conquistado pelas classes e/ou fraes de classe que disputariam os recursos atravs de suas estratgias, no conflito competitivo pelo ncleo de poder do aparelho de Estado. Ora, como o capital no uma coisa, mas uma relao social, os capitalistas surgem ento como agentes, cujos interesses dominam o contedo daquelas, como demonstra claramente a clebre frase de Marx e Engels: O poder estatal moderno apenas uma comisso que administra os negcios comuns do conjunto da burguesia. (1998, p.9) Em outras palavras, isto quer dizer que o Estado filtra as polticas danosas ao capital diretamente atravs da articulao dos capitalistas e organiza de modo particular a dominao da classe burguesa, ao estabelecer todos os agentes da produo, produtores diretos ou proprietrios, como iguais. (SAES, 1994, p.33) Por causa do ciclo da revoluo burguesa na Frana, Marx e Engels modificariam sua concepo do Estado, inserindo a discusso da autonomia da dimenso superestrutural nos processos poltico e histrico. (MARX & ENGELS, 1998; MARX, 1974)

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A continuidade, entretanto, das pesquisas no pensamento poltico marxiano se daria somente mais de meio sculo depois, com a obra de V. I. Lnin, em 1917. As reflexes tericas do revolucionrio russo foram expostas nas conferncias que proferiu na Universidade Sverdlov e, posteriormente, em O Estado e a Revoluo, obra elaborada para solucionar os impasses tericos e polticos acerca do andamento da revoluo e, simultaneamente, sobre o papel do Estado no projeto de reforma da sociedade, pois alguns tericos eram, entre eles Karl Kautsky, contrrios, por princpio, demolio da mquina estatal numa Rssia supostamente ps-revolucionria. Lnin (1979), seguindo o caminho deixado por Marx e Engels, deu continuidade ao exame do Estado destacando os pressupostos deixados por estes. No entanto, inova ao acrescentar que o Estado continuaria um instrumento de explorao de uma classe sobre a outra mesmo com a derrubada da burguesia do poder. A extino do Estado era, para Lnin, influenciado por Engels, um longo processo histrico no qual as funes deste estariam sendo restitudos aos ind ivduos organizados em instituies de auto- gesto para resolver os assuntos pblicos. Esse conceito diferente do de supresso do Estado. Neste claro o pressuposto trans itrio de mudana dos fundamentos burocrticos de um tipo de Estado que serve, to-somente, aos interesses de uma determinada classe dominante: a burguesia. Por fim, a democracia universal, que Lnin considerava um conceito de significado burgus (portanto de classe) e de estratgia da burguesia para a preservao do poder poltico, no precisaria ser ampliada, dizia ele, mas demolida, porque seria edificada pela classe dominante e viciada por esta em suas entranhas institucionais-burocrticas. Durante um bom tempo no houve progressos na reflexo acerca do Estado na teoria marxista. Tal reflexo foi congelada pela transformao do marxismo em ideologia oficial do Estado-burocrtico Sovitico. Depreende-se disso o fato de que somente na dcada de sessenta, com o rompimento pelos partidos comunistas europeus da influncia da ex-Unio Sovitica, as condies foram criadas para que, intelectuais marxistas, especialmente os europeus, firmassem uma independncia adquirida em meio a protestos dos soviticos, como desdobramento dos debates ideolgicos e polticos do XX Congresso do PCUS (Partido Comunista da Unio Sovitica), em 1956, no qual rompe-se com o monoplio ideolgico dos partidrios de J. Stalin. Conseqentemente, essa independncia revela-se profcua para o prosseguimento das pesquisas pertinentes natureza e perfil do Estado capitalista, na era do capitalismo ava nado e tardio.

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1.1.1. Filosofia da prxis

Essa inflexo foi causada pela descoberta e publicao, no final dos anos cinqenta, dos Cadernos Del Carcere, de Antonio Gramsci (1978 e 1984). A publicao desses manuscritos, na verdade, deu incio a uma verdadeira revoluo no paradigma marxiano acerca do Estado. Gramsci estabeleceu uma abordagem nova para esse tema. Para ele, no Estado reside um novo espao e tempo histricos, isto , o deslocamento analtico para o entendimento do Estado na Europa ocidental e, concomitante, o sculo XX, como marca temporal de uma nova realidade histrico-social. Ou seja, existiria uma particularidade das sociedades capitalistas avanadas no Ocidente e que, tal fato, corresponderia a um novo momento histrico no vivido por Lnin e pelos fundadores da filosofia da prxis (MARX & ENGELS). Neste sentido, o intelectual Sardenho, atribui como causa da onda revolucionria malograda na Itlia e na Alemanha, ponto de partida para o debate terico e poltico, no comeo do sculo XX, uma incompreenso dos marxistas em relao atuao dos partidos operrios e comunistas na nova conjuntura nacional e internacional. E, conseqentemente, da incapacidade de formular uma estratgia de guerra de posio em vez da superada guerra de movimento, a primeira mais adequada para o novo contexto histrico-social do capitalismo tardio. Segundo Gramsci era preciso examinar esse objeto (o Estado) luz da hegemonia poltica e cultural exercidas pelas classes dirigentes, cujos mecanismos de difuso extrapolavam as estreitas fronteiras polticas do Estado-Nao, em sentido estrito. A relao passa agora pela correspondncia entre dirigidos e dirigentes e no mais exclusivamente entre dominante e dominados. H, perceptive lmente, uma nfase no papel desempenhado pela sociedade civil entendida como conjunto dos organismos ditos privados e fazendo parte do Estado Ampliado, cujo objetivo garantir o consentimento ativo e passivo dos grupos subalternos. Mas no s isso, o Estado seria a somatria (relao de correspondncia contraditria e de unidade) da sociedade civil (lugar do consenso) com a sociedade poltica (lugar da coero) - o Estado propriamente dito de Marx, Engels e Lnin. Esta sociedade poltica destina-se dominao de classe e o lugar por excelncia da fora: tribunais, leis, aparelho policial- militar e FFAA.

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1.1.2. O Estruturalismo: Althusser e Poulantzas

Um movimento estruturalista originrio da antropologia e da lingstica penetrou no marxismo com a obra de Althusser (1985) e Poulantzas (1984), ambos, herdeiros da reflexo gramsciana do Estado. Estas obras esto inseridas no horizonte cultural e poltico da crtica ao socialismo real. Essa abordagem estruturalista do Estado ganha fora e universalidade com o livro seminal de Louis Althusser. O filsofo francs publicaria, em 1969, um texto que se torna um verdadeiro manual na militncia de esquerda no final da dcada de sessenta e em toda a seguinte, chamado de Aparelhos ideolgicos de Estado, de eno rme repercusso nas cincias sociais no mundo inteiro, especialmente nas academias onde prevalecia m as teses de Lnin de O Estado e a revoluo (1917). Na perspectiva do corte epistemolgico entre a filosofia e a cincia, entre o mtodo descritivo (filosofia) e o mtodo explicativo (cincia), Althusser, se prope a realizar a tarefa de avanar o que Marx e Engels haviam deixado sobre a construo de uma Teoria do Estado, fornecendo uma outra leitura de O Capital, diferentemente das obras (Crtica do Estado Hegeliano de 1843, A Questo Judaica e Introduo Crtica da Filosofia do Direito de Hegel de 1843-1844) do jovem Marx (hegeliano/mtodo descritivo/filosofia), a obra mais importante do chamado velho Marx, ou Marx da maturidade. Althusser evoca que o Estado sempre foi pensado como Aparelho repressivo, ou seja, o conjunto de mecanismos disposio de uma determinada classe ou fraes de classe para reprimir e ordenar violentamente a sociedade, mantendo os grupos subalternos sujeitos estrutura de dominao social, econmica, poltica e cultural. Ao assimilar as idias de Gramsci no tocante ao fato de que o Estado no se restringia ao Aparelho repressor, ele incorpora o conceito de aparelho ideolgico do Estado. Althusser (1985) introduz pela primeira vez a idia de que a ideologia enquanto dimenso do Estado no existe separadamente das relaes materiais de uma dada sociedade, isto , ela tem uma existncia material e se reflete no comportamento dos agentes sociais e polticos. Mais do que isso, a prtica da ideologia permite a reproduo de um dado modo de produo atravs da naturalizao da diviso do trabalho. Com efeito, os mecanismos ideolgicos sujeitam os indivduos no lugar da produo mantendo-os nos limites impostos pela necessidade da reproduo da produo. A tese central aquela que prev o Estado como compondo uma dimenso poltica, ideolgica e econmica cuja reproduo imprescindvel para a reproduo das condies econmicas. So os efeitos

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das relaes ideolgicas e polticas sobre a produo que cimenta e d o condimento s relaes entre a estrutura e superestrutura, afastadas na discusso clssica de Marx e Engels. E enunciamos duas teses simultneas: 1. s h prtica atravs de e sob uma ideologia 2. s h ideologia pelo sujeito e para o sujeito. (ALTHUSSER, 1985, p.93) Nas instituies concretas prova-se o carter reprodutor dessas prticas ideolgicas medida que tem o efeito de sujeio do conjunto dos agentes sociais. Essa atitude de Althusser pressupe uma virada na discusso da Teoria Geral do Estado no marxismo quando o desloca como ente abstrato e deslocado de sua base material para o mago das relaes sociais concretas levadas a efeito por indivduos inseridos em relaes tambm concretas. Isso permite colocar o Estado no conjunto da Reproduo Social. Porm, na discusso da reproduo da fora de trabalho que Althusser mostra toda a sua sagacidade ao demostrar que aqui, imediatamente, verifica-se na reproduo das foras produtivas o papel do Estado. A pesquisa emp rica pode demonstrar que o valor da fora de trabalho alm do diapaso em calorias, isto , aquela que pode ser quantificada, existe, e o que fundamental na anlise do autor, o aspecto qualitativo dessa mesma fora de trabalho. Qualifica-se esta mediante os cursos de formao da classe trabalhadora. Para tanto, preciso existir uma instituio central cujo objetivo consiste em oferecer os conhecimentos (que so ideolgicos) para a formao das habilidades necessrias para cada ofcio em particular. A escola enquanto Aparelho ideolgico a instituio que fornece ento as condies de reproduo da fora de trabalho, o que significa, simultaneamente, a reproduo das cond ies econmicas e da reproduo social.

Ao contrrio do que ocorria nas formaes sociais escravistas e servis, esta reproduo da qualificao da fora de trabalho tende (trata-se de uma lei tendencial) a dar-se no mais no local de trabalho (a aprendizagem na prpria produo), porm, cada vez mais, fora da produo, atravs do sistema escolar capitalista e de outras instncias e instituies. (ALTHUSSER, 1985, p.57)

Desse ponto, partiu o grego, radicado na Frana, Nicos Poulantzas. O problema para Poulantzas (1984) o da autonomia: libertar o marxismo das armadilhas do economicismo, o que pretendeu, segundo ele, Louis Althusser. Com efeito, a questo que vem tona nesse contexto a da posio dos grupos sociais (fraes de classe e classes) frente ao Estado. Da o Estado-objeto, isto , a ao dele depende da vontade e da racionalidade das classes e de suas fraes. preciso superar essa relao.

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O valor explicativo significante do Estado, ento, est nas aes polticas e de como ele exerce as funes na totalidade dos nveis e instncias da sociedade a fim de realizar a dominao de classe, facultando diretamente a representao dos interesses das fraes e classes sociais. Para fazer isso, ele cumpriria uma dupla funo: de um lado, isolar os indivduos no processo produtivo, tornando-os trabalhadores independentes/ dependentes, dada a parcelizao do trabalho na indstria moderna, e, de outro lado, organizar unindo-os, como cidados na esfera poltica, criando o Estado-Nao que se contrape a um outro coletivo definido como classe social. Haveria com isso a possib ilidade do Estado desenvolver polticas racionalizadoras e legitimadoras que no entrassem, necessariamente, em contradio com os interesses do capital. O capital, em Poulantzas, no monoltico, mas constitudo de fraes associadas aos tipos de atividades produtivas e financeiras: capital agrrio (frao agrria); capital financeiro (frao financeira), capital industrial (frao industrial) capital comercial (frao comercial). A articulao contraditria e esse fato garantiria a autonomia relativa para que o Estado desenvolvesse polticas autnomas, a despeito da supremacia de uma das fraes hegemonicamente constitudas. Alm disso, Poulantzas (1984) introduz a noo de Bloco no Poder para as fraes que controlam a poltica de Estado. Desse modo, a existncia contraditria dos diferentes interesses dessas fraes daria ao Estado uma racionalidade prpria. a tese do Estado sujeito de Poulantzas. Em outras palavras, as classes dominantes/fraes de classes que dominam as instituies polticas, no influem diretamente as polticas estatais e, em virtude dos conflitos inerentes, a defesa contraditria dos interesses em jogo, do, invariavelmente, a ao racionalizadora do Estado. Para Poulantzas (1984) o Estado seria uma condensao material das relaes de fora existentes na sociedade, ou seja, uma arena na qual as fraes hegemnicas disputariam em curto prazo os seus interesses e em longo prazo os da classe a qual pertencem, adquirindo autonomia diante dos interesses particulares em disputa. Isso conduziria as diversas agncias do Estado a se comportarem de forma contraditria em relao aos int eresses das fraes de classe. Mesmo assim, as classes e suas fraes controlariam as definies das polticas estatais, no havendo possibilidades de quaisquer alternativas das classes dominadas assumirem o poder. Finalmente, paralelamente aos debates sobre o Estado na Frana, os alemes realizavam uma surpreendente reflexo intelectual, dando continuidade s tentativas de acompanhar as transformaes nas sociedades capitalistas, feitas desde o comeo do sculo

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pelos membros da Escola Frankfurt. Eles mantm uma posio controvertida acerca do Estado que dista da opinio dos estruturalistas: Althusser e Poulantzas.

1.1.3. A Escola Derivacionista Alem

A Escola derivacionista alem, principalmente com Hirsch, partiu de uma perspectiva diferente da do capitalismo monopolista de Claus Offe (1984). Se Offe, adotando uma postura autnoma do ponto de vista poltico para a anlise do Estado, via o Estado como um administrador e atenuador das crises do sistema capitalista 15 preocupado com o processo de acumulao e de legitimao da autoridade estatal, os derivacionistas centraram sua investigao na contradio da acumulao do capital e propuseram como questo central a seguinte: se a esfera poltica pode ser ou no autnoma em relao ao nvel econmico. A resposta dos derivacionistas negativa. Para os derivacionistas, na contramo de Althusser e Poulantzas, dentre os quais Elmar Altvater, tenta deduzir a necessidade do Estado da concorrncia entre capitais (CARNOY, 1990, p. 166). O Estado s poder ser compreendido se a anlise partir da acumulao capitalista, deslocando, assim, a ateno investigativa para a esfera econmica. Desta, derivase as funes do Estado capitalista, ou seja, a esfera estatal existe para ensejar funcionalidade s relaes econmicas. A conseqncia direta dessa posio a retirada do Estado da sua funo ideolgica e repressiva que passa a ser derivada tambm das atividades de produo. Hirsch (1977) argumenta que as atividades do Estado esto limitadas pelas contradies imediatas da reproduo da produo capitalista representada pela tendncia decrescente da taxa de lucros: ela (a lei da queda tendencial - D.M.N) constitui, enquanto lei central da acumulao capitalista, o ponto de partida fundamental para uma teoria do movimento de classes e, portanto dos processos polticos no seio do aparelho de dominao burgus. (HIRSCH, 1977, p. 97) Ele argumenta que a forma especfica do Estado burgus no deriva da necessidade de se estabelecerem os interesses gerais do capital, numa sociedade marcada pela concorrncia entre capitais, mas da necessidade de retirar as relaes de fora de processos imediatos da produo. (CARNOY, 1990, p.181) A dimenso estatal, portanto, funda-se na

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A crise (...) uma contradio entre esferas que no pode ser resolvida dentro de um sistema fechado. (BRUNKHORST, 1996, p.158).

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instncia econmica e desta deriva-se a funo poltica e os aspectos organizacionais do Estado que artic ula a forma de insero das classes sociais no ordenamento do conflito. Em concluso, os dois ltimos enfoques, Poulantzas e Hirsch, fornecem importantes elementos de anlise, mas no suficiente para a compreenso das polticas pblicas e sua relao com os atores polticos.16

Um e outro representam uma tradio do pensamento

poltico ocidental influenciado pelo funcionalismo e o estruturalismo, chegando, no mximo, a identificar elites no interior das classes sociais, mas ainda distantes do reconhecimento da importncia dos indivduos e da burocracia na produo de polticas e de compreender as instituies polticas como variveis independentes, assim como o desenho institucional e a natureza institucional das organizaes de produo e implementao das polticas estatais. A relev ncia dos enfoques de Gramsci, Althusser e Poulantzas, guardada a diferena entre os esquemas analticos, est na aceitabilidade de uma dimenso coercitiva e repressiva do Estado (menos em Gramsci) nas sociedades humanas.

1.2. A PERSPECTIVA INSTITUCIONAL DE WEBER

Max Weber uma dmarche em relao aos pressupostos consagrados nas cincias sociais do sculo XX porque contribuiu com a perspectiva da causalidade- intencionalidade na explicao dos fenmenos sociais. Sua teoria da burocracia e da ao social define seu lugar entre os grandes pensadores sociais do mundo moderno, principalmente devido ao fato de ter aberto uma fenda para a compreenso dos microfundamentos da ao social. Neste sentido, contemporaneamente, no debate sobre a reduo das funes do Estado intervencionista, social-democrata, ganha destaque o papel atribudo burocracia na sua relao com os polticos como ator proeminente na esfera decisria. Em outras palavras: se o Estado eficiente necessita ser reduzido, ento o tamanho da burocracia, ampliada para atender s demandas da sociedade em expanso (direitos sociais, civis e humanos), tambm atingida nas reformas para enxugar a mquina administrativa. Para tanto, essa atitude poltica para buscar os fundamentos internos ao Estado, enseja o aparecimento das teorias institucionalista e neoinstitucionalistas, as quais rompem com a viso estruturalista quanto da escola derivacionista alem.

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Para uma discusso ampla e aprofundada do tema, aconselham-se as seguintes leituras: HIRSH (1977); OFF & RONGE (1984) e OFF (1984).

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Os institucionalistas antigos teorizaram sobre o Estado enquanto instituio. Teorizaram tambm sobre outras instituies no estatais como a Igreja, os sindicatos, enfim sobre uma rede de organizaes que apareceram com o surgimento da moderna civilizao capitalista. Por outro lado, o neoinstitucionalismo, busca as interaes entre as agncias governamentais e os aspectos organizacionais e institucionais da dinmica poltica, sobretudo das microracionalidades centradas em outros atores que no apenas os capitalistas (o capital) e os trabalhadores (trabalho), enquanto atores principais na explicao das aes do Estado, exigem o mapeamento ao menos sucinto sem a perda da qualidade conceitual - das contribuies relativas ao Estado e os atores, haja vista que nesta perspectiva so focalizados os mais relevantes estudos sobre instituies no Brasil. Se a abordagem anterior estava direcionada s externalidades do Estado e para as estruturas regentes, o neoinstitucionalismo volve-se para as particularidades da ao estatal. Volta-se para as internalidades e para a atitude dos agentes pblicos e privados nos aspectos concerne ntes s relaes de poder e de mando a partir da funcionalidade das instituies, a fim de compreender o Estado para alm das grandes dicotomias, expresso cara a Bobbio (1995): Estado versus sociedade, Estado versus mercado, domnio pblico versus domnio privado. Em sntese e parafraseando Pereira (1996), existem situaes intermedirias proporcionadas por uma multiplicidade de arenas e atores que desenvolvem interaes tais como a burocracia executiva, o parlamento e a empresa moderna. As bases dessa abordagem esto em Max Weber. Weber (1993) adotou as bases conceituais da metodologia compreensiva atravs da formao dos tipos-ideais enquanto vrtebra usada para explicar as propriedades d