TENDÊNCIAS E DESAFIOS DA FORMAÇÃO PROFISSIONAL

E DO EMPREGO NA AMÉRICA LATINA (*)

O presente estudo foi elaborado pela Consultora María Antonia Gallart para a Secretaria-Geral da Organização dos Estados Americanos

* As opiniões expressadas não são necessariamente as da OEA nem as de seus Estados membros.

ANTECEDENTES

Transformações sociais e econômicas

Verificaram-se nas últimas décadas grandes modificações das sociedades da Região. Desde o pós-guerra, mais de três décadas de transformação social e econômica permitiram que vastos grupos populacionais se incorporassem à participação social mediante o acesso à educação e aos servi;os de saúde e, em parte, ao consumo em massa. Essa participação não foi igual em todos os países; em alguns deles participou a maioria da população, em outros, participaram pequenas minorias. Por outro lado, amplos setores ficaram à margem desse processo, embora se esperasse que, ao iniciar-se a década de 80, fossem eles paulatinamente se integrando.

O processo de industrialização na América Latina e no Caribe desenvolveu-se demoradamente. Em alguns países, começou cedo e cresceu a partir da substituição de importações. A esse respeito, foram de grande importância indústrias tais como a metalmecânica e a têxtil, manufaturas que empregavam grande número de trabalhadores. Embora em alguns países, como a Argentina, se tivessem estabelecido, desde o começo do século, importantes oficinas metalúrgicas, o desenvolvimento só passou a ser significativo a partir dos processos de industrialização das décadas de 50 e 60. Foi nesse então que o Brasil, Argentina, México e Colômbia, e em menor escala os outros países, promoveram o desenvolvimento da indústria manufatureira. Estabeleceram-se subsidiárias das grandes empresas automotoras para a montagem e produção de veículos na Região. Indústrias complementares, desde a do aço até a de autopeças, cresceram e formaram grandes complexos em zonas privilegiadas de países que ofereciam amplos mercados internos para produtos duráveis. Uma primeira característica dessa industrialização é a diferenciação entre países, no que se refere tanto ao momento do desenvolvimento (em alguns ocorreu mais cedo, em outros, mais tarde), quanto a suas peculiaridades.

Apesar do crescimento econômico, observaram-se sinais de esgotamento desse processo baseado na indústria protegida que privilegiava o consumo interno e a exportação predominantemente agrícola. Um estudo da CEPAL observa que “os investimentos destinados a atender à demanda de mercados internos desarticulados, caracterizados por acentuada concentração da renda, tendiam a perder dinamismo. A mesma propensão mostravam as exportações de produtos primários não processados, afetados pela perda de importância relativa nos mercados internacionais, pela redução de seus preços, pelo protecionismo e pela exportação de excedentes por parte dos países industrializados”.1 Anunciava-se então uma crise que mudaria a direção do processo de desenvolvimento.

As transformações econômicas desse período tiveram conseqüências notórias na estrutura social. Por um lado, aumentou a migração da zona rural para a urbana transformando uma população predominantemente rural em população majoritariamente urbana, com o que isso implica de oferta no mercado de trabalho. Por outro lado, a proporção da população economicamente ativa

1 ? CEPAL. Equidad y transformación productiva: un enfoque integrado. Santiago, Chile, 1992.

que trabalhava nas indústrias manufatureira e de construção era muito significativa em importante grupo de países, o que implicava uma demanda de pessoal com qualificações diferentes da existente até então em tais indústrias, e possibilitava que, em função dessa demanda, se desenvolvessem o setor sindical e os serviços de formação profissional. Finalmente, a concentração da população nas cidades criou um mercado que permitiu o crescimento de um setor de serviços moderno, mas também de um setor informal que apresentava oferta excessiva de mão-de-obra não qualificada. Em conseqüência disso, surgiram nichos ocupacionais em pequenas empresas e microempresas que ofereciam produtos e serviços procurados.

Chega-se assim à década de 80. Tanto a economia internacional em rápida evolução e globalização como a crise do petróleo e seus efeitos sobre a dívida externa obrigaram a grandes reajustamentos estruturais. Acumularam-se fatores que impulsionaram esse ajustamento, tais como as exigências de modernização técnico-produtivas impostas pelo mercado externo, os compromissos da dívida externa e a contratação do financiamento. Modificou-se o papel do Estado de fornecedor de serviços e propulsor do desenvolvimento industrial, ao mesmo tempo que o ajustamento orçamentário e os processos de privatização começaram a estender-se pela Região.

Indicadores econômicos

Observando-se os indicadores econômicos dos países da Região, destaca-se a perda de dinamismo econômico entre 1980 e 1990. Embora a “década perdida” não o tenha sido para todos os países, uma vez que pelo menos dois deles, o Chile e a Colômbia, mantiveram considerável ritmo de crescimento, na maioria dos países o produto bruto per capita diminuiu. Somente nos últimos anos se vêm recuperando os valores de 1980 (Quadros 1 e 2).

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Quadro 1:América Latina: Produto interno bruto total e por habitante, a preços constantes de mercado, por país, 1980-1990-1995

PIB milhares de US$ * PIB por habitante *País 1980 1990 1995 1980 1990 1995

Argentina 137.283,7 132.753,1 168.774,0 4.886,7 4.081,3 4.854,2Barbados 1.540,3 1.710,4 1.666,8 4.740,3 4.999,0 4.782,7Bolívia 5.149,9 5.229,6 6.333,6 961,7 795,7 854,3Brasil 353.255,7 401.957,7 456.433,0 2.903,4 2.715,4 2.867,4Chile 21.250,3 28.429,8 40.041,4 1.906,4 2.170,3 2.817,7Colômbia 27.910,7 40.274,3 50.243,4 1.052,2 1.235,6 1.402,9Costa Rica 4.573,3 5.709,2 7.081,8 2.001,9 1.881,4 2.068,4Cuba - - - - - -Equador 10.155,3 11.668,7 14.038,4 1.275,8 1.136,8 1.250,0El Salvador 4.990,7 4.187,3 6.454,8 1.097,5 954,3 1.139,9Guatemala 7.014,0 7.650,1 9.467,9 1.014,0 831,8 891,4Guiana 470,9 350,7 - 620,5 440,6 629,1Haiti 1.728,0 1.646,1 1.398,9 322,8 253,8 194,8Honduras 2.652,4 3.348,2 3.957,3 743,2 686,3 700,0Jamaica 3.110,6 3.854,2 4.066,7 1.458,3 1.629,0 1.661,9México 198.859,8 240.370,8 258.885,3 2.943,0 2.888,2 2.840,4Nicarágua 2.477,0 2.138,0 2.331,7 888,0 599,3 565,5Panamá 4.620,9 5.168,8 6.876,6 2.370,1 2.248,9 2.613,7Paraguai 3.903,7 5.264,6 6.130,9 1.253,7 1.247,9 1.269,7Peru 40.125,0 35.732,6 47.234,7 2.316,1 1.656,6 2.007,3Rep.Dominicana 5.107,9 6.484,4 7.778,9 896,6 912,0 994,3Suriname - - - - - -Trinidad e Tobago 6.590,6 5.068,1 5.441,5 6.091,1 4.100,4 4.166,6Uruguai 9.161,7 9.204,4 10.996,0 3.144,4 2.974,7 3.451,6Venezuela 52.297,3 48.653,7 56.829,3 3.465,4 2.494,8 2.601,6Total 904.229,7 1.007.691,3 1.172.462,2 2.626,8 2.392,2 2.552,7* Aos precios de 1990Fonte: CEPAL, (1993) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe1992

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Quadro 2:América Latina: Evolução do produto interno bruto total e per capita, por país, 1970-1976

Taxa média acumulada anual. Evolução do PIB total Evolução do PBI por habitante

País 1970-80** 1981-90* 1991-96* 1970-80** 1981-90* 1991-96*

Argentina 2,6 -0,3 4,7 0,9 -1,8 3,3Barbados 2,7 1,1 0,6 2,3 0,7 -0,1Bolívia 3,9 0,2 4,0 1,3 -1,9 1,5Brasil 8,7 1,3 2,7 6,1 -0,7 1,2Chile 2,5 3,0 7,0 0,9 1,3 5,3Colômbia 5,4 3,7 4,4 3,2 1,6 2,4Costa Rica 5,5 2,2 3,7 2,6 -0,6 1,3Cuba - 3,7 -4,8 - 2,8 -7,6Equador 8,9 1,4 3,4 5,7 -1,1 1,2El Salvador 3,1 -0,4 5,6 0,7 -1,4 3,2Guatemala 5,7 0,9 4,1 2,8 -2,0 1,2Guiana 1,4 -2,9 8,1 0,7 -3,4 7,0Haiti 4,7 -0,5 -2,4 3,0 -2,4 -4,3Honduras 5,6 2,4 3,4 2,2 -0,8 0,4Jamaica -1,2 2,2 0,9 -2,5 1,1 0,2México 6,7 1,9 2,0 3,7 -0,2 0,2Nicarágua 0,3 -1,5 2,4 -2,7 -3,9 -0,5Panamá 5,3 1,6 4,5 2,4 -0,5 2,6Paraguai 8,7 3,0 2,9 5,6 0,0 0,2Peru 3,9 -1,2 5,1 1,1 -3,3 3,3Rep.Dominicana 6,9 2,4 4,3 4,2 0,2 2,4Suriname - 0,5 ***0,9 - 0,5 ***0,9Trinidad e Tobago 4,9 -2,6 1,7 3,8 -2,6 1,7Uruguai 2,7 0,0 3,8 2,3 0,0 3,8Venezuela 1,8 -0,7 2,4 -1,6 -0,7 2,4América Latina e Caribe

5,5 1,1 3,1 ****3,0 -0,9 1,1

Fonte: CEPAL, (1993) Anuario Estadístico de América *Percentagem com base em valores aos preços de 1990.**Percentagem com base em valores aos preços de 1980.*** Período 1991-1994****Não inclui Cuba.

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Com respeito à participação dos diferentes setores econômicos no produto, em amplo grupo de países,2 a indústria manufatureira e a de construção perfazem mais de um terço em 1990. Em somente um dos casos (Haiti) a agricultura supera um terço do produto e, em grande número de países, não chega ela a 10%.3 O setor de serviços é, por conseguinte, de grande importância, em termos não só de população ocupada mas também de produto. A participação dos bens manufaturados nas exportações aumentarou notavelmente nos últimos anos. Assim, em 1995, esses bens constituíram mais de 50% das exportações em três países (Brasil, Barbados e México) (Quadro 4).

Em 1995, a Região se caracterizou por acentuada heterogeneidade. O PIB por habitante mostra grande diversidade: em três países excede de 4 000 dólares,4 em grande grupo de países supera os 2 000 5 mas, ao mesmo tempo, em seis países não chega a 1 000 66. Essa heterogeneidade também se manifesta no tamanho das economias nacionais. Três países reúnem três quartos do PIB da Região: Brasil (38,9 %), México (22,1 %) e Argentina (14,4 %); por outro lado, os quatro países de menor PIB só respondem por 0,8% da produção regional (Barbados, Haiti, Honduras e Nicarágua) (Quadro 1).

2 ? Argentina, Brasil, Chile, Equador, Jamaica, Peru, Trinidad e Tobago e Venezuela (Quadro 3).3 Argentina, Barbados, Chile, Jamaica, México, Trinidad e Tobago e Venezuela (Quadro 3).4 ? Argentina, Barbados e Trinidad e Tobago.5 Uruguai, Brasil, Chile, Costa Rica, México, Panamá, Peru e Venezuela.6 Bolívia, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Nicarágua e República Dominicana (esta última supera os 900 dólares per capita.

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Quadro 3América Latina: Produto interno bruto do setor agropecuário e do setor industrial, a preços constantes de mercado, por país, 1970-1990

Em milhões de US$ aos preços de 1980

Agricultura a Indústria bPaís 1970 1980 1990 1970 1980 1990

Argentina 6,4 6,2 8,1 42,8 40,6 33,8Barbados 14,1 9,7 6,9 16,6 20,4 18,6Bolívia 19,0 18,6 20,8 37,9 34,5 31,4Brasil 15,5 9,8 10,8 40,5 38,5 33,0Chile 7,6 7,3 8,3 40,6 35,3 36,0Colômbia 21,5 19,4 18,2 31,7 30,3 33,6Costa Rica 23,5 17,8 19,4 19,6 24,8 22,6Cuba - - - - - -Equador 21,6 12,3 15,0 27,2 37,6 33,1El Salvador 28,1 27,8 26,3 18,0 18,6 18,6Guatemala 29,8 27,9 28,3 19,2 23,7 19,3Guiana 23,5 22,2 22,7 40,0 34,8 25,1Haiti 48,2 34,7 34,9 18,3 25,3 21,8Honduras 28,3 21,4 22,3 23,4 24,0 24,2Jamaica 6,9 8,0 6,7 41,8 35,5 35,3México 11,1 8,1 7,6 31,6 31,4 31,1Nicarágua 24,1 23,2 24,6 28,0 29,3 25,9Panamá 15,0 9,7 11,5 19,0 17,0 10,5Paraguai 35,3 29,5 31,9 19,4 23,0 20,2Peru 16,1 10,3 13,8 38,3 41,4 35,9Rep.Dominicana 27,9 20,2 17,6 22,5 27,8 25,9Suriname - - - - - -Trinidad e Tobago 5,6 2,5 4,1 58,4 57,9 49,6Uruguai 18,0 14,1 13,8 30,3 33,9 26,7Venezuela 3,9 4,3 4,9 63,1 50,7 45,6

Fonte: CEPAL, (1993) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1992

a. Refere-se à agricultura, caça, silvicultura e pescab. Compreende a exploração de minas e canteiras e Indústrias manufatuireiras e de construção.

Quadro 4:

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América Latina: Exportações de produtos manufaturados, por país, em percentagem do valor total das exportações FOB,1960 - 1995

País 1960 1970 1980 1990 1995Argentina 4,1 13,9 23,1 29,1 33,9Bahamas - - - - -Barbados 2,9 25,3 52,5 43,3 58,8Bolívia - 3,2 2,9 4,7 16,5Brasil 2,2 13,4 37,1 51,9 53,1Chile 5,1 4,8 11,3 10,9 13,2Colômbia 1,5 9,0 19,7 25,1 38,0Costa Rica 1,1 18,7 29,8 27,4 24,2Cuba - - - - -Equador 1,6 1,8 3,0 2,3 7,6El Salvador 5,6 28,7 35,4 35,5 38,8Guatemala 3,0 28,1 24,4 24,5 28,1Guiana 3,8 - - - -Haiti - - - - -Honduras 2,2 8,2 12,8 9,5 9,1Jamaica 6,1 - - - -México 16,0 33,3 12,1 a 43,3 b 77,5Nicarágua - 17,8 18,1 8,2 20,3Panamá 0,4 3,5 8,9 17,0 -Paraguai 14,8 9,0 11,8 9,9 14,1Peru 0,8 1,8 16,9 18,4 13,5Rep.Dominicana 2,5 - - - -Suriname - - - - -Trinidad e Tobago 9,2 12,8 5,0 26,7 42,1Uruguai 6,4 17,6 38,2 38,5 38,7Venezuela 0,1 1,0 1,5 10,9 14,2Total 3,6 10,8 16,8 32,8 49,7a Cifra preliminarb Incluem-se os bens para transformação (maquila)Fonte: CEPAL, (1981) Anuario Estadístico de América Latina 1980. CEPAL, (1993) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1992. CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996

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Evolução dos indicadores sociais

Também convém analisar a evolução dos indicadores demográficos e sociais. A população urbana aumenta, chegando mesmo a representar mais 80% da população total em alguns países (Argentina, Uruguai e Venezuela) e, embora em vários deles, particularmente nos da América Central, a maior parte da população ainda seja rural, a população urbana da Região em média supera a rural (Quadro 5).

Aumenta, assim, consideravelmente a expectativa de vida ao nascer; em 1995, na maioria dos países, era superior a 70 anos (Quadro 6). Simultaneamente, a transição demográfica foi avançando na Região: observa-se em alguns países grande proporção de pessoas em idade de aposentadoria e proporção menor de jovens; em outros, porém, ainda há amplo setor de jovens (Quadros 7 e 8). Essa realidade suscita diferentes desafios ao mercado de trabalho: por um lado, a cobertura social dos trabalhadores inativos em conseqüência da idade e, por outro, a incorporação das novas gerações que desejam e necessitam inserir-se no mercado de trabalho.

Registra-se crescente participação da mulher na força de trabalho. Ao encerrar-se o período de que se trata, uma de cada três mulheres trabalhava na maioria dos países (Quadro 9).

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Quadro 5:América Latina: Percentagem de população urbana, por país, 1960-1995

País 1960 (*) 1970 1980 1990 1995Argentina 59,1 78,4 82,7 86,2 87,9Bahamas 62,1 - - - -Barbados 46,2 37,2 40,2 44,8 -Bolívia - 40,7 44,3 51,4 59,8Brasil 30,7 55,8 67,5 76,9 78,0Chile 55,0 75,2 81,1 85,6 83,9Colômbia 37,1 57,2 64,2 70,3 71,9Costa Rica 22,8 39,7 46,0 53,6 48,9Cuba 38,3 60,2 68,1 74,9 77,7Equador 28,2 40,0 47,3 56,9 59,0El Salvador 19,1 39,4 41,5 44,4 51,8Guatemala 19,3 35,7 38,5 42,0 38,9Guiana - 29,5 30,5 34,6 -Haiti - 19,8 24,6 30,3 33,9Honduras - 28,9 35,9 43,6 44,1Jamaica 24,9 41,5 46,8 52,3 -México 36,1 59,0 66,4 72,6 74,2Nicarágua 23,0 47,0 53,4 59,8 58,1Panamá 34,6 47,6 50,6 54,8 55,9Paraguai 18,3 37,1 41,7 47,5 51,8Peru 30,3 57,4 64,5 70,2 71,2Rep.Dominicana 18,7 40,3 50,5 60,4 62,4Suriname - - - - -Trinidad e Tobago 36,8 38,8 56,9 69,1 -Uruguai 65,3 82,1 83,8 85,5 90,0Venezuela 52,3 72,4 83,3 90,5 85,9

A definição do termo urbano corresponde à de cada país.(*) População em localidade de 20 mil habitantes e mais. Fonte: CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996

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Quadro 6América Latina: Expectativa de vida ao nascer, por país e por qüinqüênio, 1960-1995

País 1960-1965 1965-1970 1970-1975 1975-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995Argentina 66,0 67,4 66,1 67,7 68,8 70,5 71,8Bahamas - - 66,6 67,3 69,7 72,0 73,1Barbados - 70,2 69,4 71,3 73,2 74,6 75,6Bolívia 43,5 45,1 46,7 50,1 53,7 56,8 59,3Brasil 55,9 58,0 59,8 61,8 63,3 64,8 66,3Chile 57,6 60,6 63,6 67,2 70,7 72,7 74,4Colômbia 56,2 58,4 61,6 64,0 67,2 68,2 69,2Costa Rica 63,0 65,6 68,1 71,0 73,8 75,3 76,3Cuba 65,1 68,5 71,0 73,1 73,9 74,6 75,3Equador 51,9 54,6 58,9 61,4 64,5 67,1 68,8El Salvador 52,3 55,9 58,8 57,4 57,2 62,4 66,3Guatemala 48,2 51,2 54,0 56,4 59,0 62,0 64,8Guiana - 64,7 60,0 60,7 61,1 63,2 65,2Haiti 43,6 46,3 48,5 50,7 52,7 54,7 56,6Honduras 47,9 50,9 54,1 57,7 61,6 65,4 67,7Jamaica - 68,2 68,6 70,1 71,4 72,5 73,6México 59,2 60,8 62,6 65,3 67,7 69,8 71,5Nicarágua 47,9 50,4 55,2 57,6 59,3 62,4 66,6Panamá 63,2 64,9 66,5 69,1 70,8 71,7 72,9Paraguai 56,6 59,6 65,6 66,0 67,4 68,7 70Peru 48,8 51,3 55,5 57,5 60,2 63,0 66Rep.Dominic. 52,6 55,4 59,9 62,1 65,6 68,2 69,6Suriname 64,0 65,7 67,2 68,8 70,3Trinidad e Tobago

- 67,1 67,1 68,6 70,4 70,9 71,6

Uruguai 68,3 68,5 68,8 69,7 70,9 72,0 72,4Venezuela 58,9 61,9 66,1 67,7 68,8 70,5 71,8

Fonte: CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996 CEPAL, (1981) Anuario Estadístico de América Latina 1980

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Quadro 7América Latina: Percentagem da população de 0-14 anos, por país, 1960- 1990

1960 * 1970 * 1980 ** 1990 **País 0-14 0-14 0-14 0-14

Argentina 30,8 29,4 27,9 29,9Bahamas - - - -Barbados - - - 25,1Bolívia 42,7 43,0 43,5 41,4Brasil 43,6 42,2 39,2 35,2Chile 39,2 36,9 32,5 30,6Colômbia 46,4 46,0 39,4 36,1Costa Rica 47,3 46,0 37,9 36,2Cuba 34,3 37,0 31,3 22,8Equador 43,4 44,4 44,4 39,5El Salvador 45,5 46,5 45,2 44,5Guatemala 46,1 45,9 44,1 45,4Guiana - - - 33,3Haiti 39,4 41,0 43,6 40,2Honduras 46,5 48,1 47,8 44,6Jamaica - - - 33,1México 45,0 46,5 44,6 37,2Nicarágua 48,0 48,4 48,0 45,8Panamá 43,0 43,9 39,8 34,9Paraguai 47,7 46,4 42,7 40,4Peru 43,3 44,0 42,3 37,6Rep.Dominicana

46,7 47,3 44,8 37,9

Suriname - - - 33,3Trinidad e Tobago

- - - 34,0

Uruguai 27,9 27,9 27,0 25,8Venezuela 45,7 45,6 42,2 38,3

Total 42,3 42,4 39,9 35,9

* Fonte: CELADE (Santiago, Chile, 1994) Boletín Demográfico, Año XXVII, Nº 54 **Fonte: CEPAL, (1983) Anuario Estadístico de América Latina 1981 CEPAL, (1991) Anuario Estadístico de América Latina 1990

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Quadro 8

América Latina: Percentagem da população de 65 anos e mais, por país, 1960- 1990

1960* 1970* 1980** 1990**País 65 e

mais65 e mais

65 e mais

65 e mais

Argentina 5,5 6,9 8,7 9,1Bahamas - - - -Barbados - - - 11,8Bolívia 3,3 3,4 3,3 3,6Brasil 2,9 3,4 4,0 4,7Chile 4,8 5,3 5,5 6,0Colômbia 3,2 3,3 3,5 4,1Costa Rica 3,3 3,2 3,7 4,2Cuba 5,1 6,1 7,3 8,5Equador 4,7 4,2 3,5 3,8El Salvador 2,6 2,8 3,4 3,7Guatemala 2,6 2,9 2,9 3,2Guiana - - - 3,9Haiti 5,0 4,7 3,6 4,1Honduras 2,3 2,5 2,7 3,3Jamaica - - - 6,6México 4,6 4,3 3,5 3,8Nicarágua 2,8 2,5 2,4 2,7Panamá 4,4 4,3 4,2 4,8Paraguai 3,3 3,4 3,5 3,6Peru 3,4 3,5 3,4 3,8Rep.Dominicana 1,7 3,0 2,8 3,4Suriname - - - 4,0Trinidad e Tobago

- - - 5,5

Uruguai 8,1 8,9 10,4 11,6Venezuela 2,5 2,9 2,8 3,7

Total 3,8 4,1 4,2 4,7

* Fonte: CELADE (Santiago, Chile, 1994) Boletín Demográfico, Año XXVII, Nº 54 **Fonte: CEPAL, (1983) Anuario Estadístico de América Latina 1981CEPAL, (1991) Anuario Estadístico de América Latina 1990

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Quadro 9:

América Latina: Participação da mulher e da população total na atividade econômica, por país, 1960-1995

1960 1970 1980 1990 1995País m Total m Total m Total m Total m Total

Argentina 23,2 53,5 24,5 49,2 24,1 47,1 35,4 50,5 36,7 51,4Barbados - 36,7 50,3 52,3 58,7 - - - -Bolívia - - 19,5 46,5 23,4 46,9 30,5 48,9 32,9 50,1Brasil 18,4 53,2 18,4 44,9 34,0 55,0 36,7 56,3 38,5 56,8Chile 22,7 52,8 18,1 41,2 20,4 41,3 25,4 44,9 28,7 47,0Colômbia 20,3 52,6 20,2 44,5 26,2 45,3 32,4 48,7 34,7 50,3Costa Rica 17,5 53,8 16,7 44,9 19,3 46,2 23,6 48,8 26,2 49,9Cuba - - 15,9 41,9 26,7 44,0 34,2 50,8 37,4 53,8Equador 17,6 55,0 14,0 44,1 16,9 43,1 24,4 47,6 27,6 49,4El Salvador 18,8 54,1 20,9 49,8 22,7 47,4 24,3 45,2 27,5 47,3Guatemala 13,0 52,8 11,8 44,6 12,6 42,2 17,9 44,4 20,7 45,7Guiana - - 17,1 42,3 22,3 45,9 - - - -Haiti - - 65,5 72,7 52,6 62,7 47,6 58,8 48,4 59,0Honduras 13,7 52,8 12,3 45,4 15,7 46,2 21,0 50,0 24,3 51,1Jamaica - - 46,9 57,3 53,1 59,3 - - - -México 19,7 56,4 15,2 40,4 24,6 47,8 27,1 48,9 30,5 51,1Nicarágua 22,1 55,2 17,7 43,5 27,4 48,8 33,3 51,5 35,3 52,3Panamá 24,7 56,6 26,0 50,3 24,2 44,0 28,0 47,4 31,0 49,4Paraguai 24,8 57,0 19,6 46,5 18,9 47,6 24,0 49,2 25,3 49,3Peru 22,4 54,2 26,0 46,9 29,5 48,7 33,5 51,0 35,7 52,3Rep.Dominicana 11,0 51,1 24,7 50,2 26,8 50,6 32,6 54,4 35,3 56,1Suriname - - 20,0 40,2 21,6 30,4 - - - -Trinidad e Tobago - - 27,0 46,5 27,0 47,1 - - - -Uruguai 26,1 53,2 26,2 48,5 32,4 49,2 39,5 52,6 40,3 53,4Venezuela 20,2 55,4 17,8 41,7 22,0 44,4 28,2 48,1 31,2 49,6(*) Percentagem da PEA de 15 anos e mais em relação à população total de 15 anos e mais.Percentagem da PEA de 10 anos e mais em relação à población total de de 10 anos e mais.Fonte: CEPAL, (1993) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1992. CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996

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A composição da força de trabalho também se modificou nesses anos. Houve uma queda constante do peso do trabalho agrícola na PEA; em 1990, os países mais urbanizados, como a Argentina e a Venezuela, tinham apenas um pouco mais de um décimo dos trabalhadores no setor primário. A indústria, inclusive a de construção, manteve ou diminuiu sua participação, segundo o país. Por outro lado, o setor terciário cresceu consideravelmente (Quadros 10a e 10b).

Hoje, preocupa especialmente a evolução de dois fenômenos. Um deles é a ineqüidade, particularmente a pobreza, uma vez que o crescimento econômico e a transformação social têm coexistido com a situação de pobreza ou de indigência de vastos setores da população. Esses grupos, depois de haverem diminuído em termos relativos, tendem nos últimos anos a aumentar em números absolutos (Gráficos 1 e 2). Lutar contra a continuidade da pobreza é um dos principais desafios da Região.

O segundo fenômeno é a permanência e o crescimento relativo do setor informal, setor não integrado à economia, que inclui trabalhadores autônomos e microempresas e que se manifesta como grande empregador na Região. Sua existência à margem das leis sociais e da cobertura dos serviços de saúde e seguridade social questionam a vigência dos regulamentos existentes. Essa economia não registrada e esse trabalho “em negro” são dados muito importantes para o diagnóstico da realidade trabalhista da Região (Quadro 11).

14

Cuadro Nº 10 a: (1)+América Latina: Estrutura da PEA no setor agropecuário e industrial em percentagem da PEA total (b), por país, 1960-1980

Agricultura c Indústria d País 1960 1970 1980 1960 1970 1980

Argentina 20,6 16,0 13,0 34,0 34,3 33,8Barbados 26,4 18,2 9,9 27,1 26,0 20,8Bolívia 56,3 52,1 46,0 19,8 20,0 20,0Brasil 52,0 44,9 31,2 18,4 21,8 26,6Chile 30,0 23,2 16,5 30,0 28,7 25,2Colômbia 50,1 39,3 34,2 19,5 23,3 23,5Costa Rica 51,2 42,5 30,8 18,4 20,0 23,1Cuba 36,7 30,3 23,8 23,7 26,7 28,5Equador 58,7 50,6 38,6 18,2 20,5 19,8El Salvador 61,5 56,0 43,2 17,1 14,4 19,3Guatemala 66,5 61,2 56,9 13,5 17,1 17,1Guiana 38,0 31,9 26,8 27,3 28,5 25,8Haiti 79,9 74,4 70,0 6,4 7,1 8,2Honduras 70,3 64,9 60,5 10,6 14,1 16,2Jamaica 41,5 33,2 31,3 21,7 18,1 16,4México 55,1 44,1 36,6 19,5 24,3 29,0Nicarágua 61,8 51,5 46,5 16,0 15,5 15,8Panamá 51,0 41,6 31,8 14,0 17,6 18,2Paraguai 56,5 52,6 48,6 19,1 20,2 20,6Peru 52,3 47,1 40,0 20,1 17,6 18,3Rep.Dominicana 63,7 54,7 45,7 12,8 14,2 15,5Suriname 29,9 24,8 19,9 22,1 20,9 19,8Trinidad e Tobago 21,7 18,6 10,2 34,4 35,2 38,6Uruguai 21,3 18,6 18,0 28,9 29,1 29,0Venezuela 33,3 26,0 16,1 22,5 24,8 28,4Total 47,9 40,9 32,1 20,9 23,1 25,7Fonte: CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996a. De acordo com o CIIU rev. 1 b. Refere-se à PEA de 10 anos e mais de idadec. Inclui (0) agricultura, silvicultura, caça e pescad . Inclui (1) exploração de minas e canteiras, (2-3) indústrias manufatureiras, (4) construção, (5) eletricidade, gás, água e servi;os sanitários(1) Os dados do Quadro 10 a correspondentes a alguns países não coincidem com os do Quadro 10 b, em virtude de diferenças de cálculo das fontes, CEPAL no primeiro caso e Banco Mundial no segundo

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Quadro 10 b: (1)

América Latina: Estrutura da PEA no setor agropecuário e industrialem percentagem da PEA total, por país, 1980-1990

* Agricultura % ** Indústria %País 1980 1990 1980 1990

Argentina 13 12 34 32Bolívia 53 47 18 18Brasil 37 23 24 23Chile 21 19 25 25Colômbia 40 27 21 23Costa Rica 35 26 23 27Equador 40 33 20 19El Salvador 43 36 19 21Guatemala 54 52 19 17Haiti 71 68 8 9Honduras 57 41 15 20Jamaica 31 25 16 23México 36 28 29 24Nicarágua 39 28 24 26Panamá 29 26 19 16Paraguai 35 39 20 22Peru 40 36 18 18Rep.Dominicana 32 25 24 29Trinidad e Tobago 11 11 39 31Uruguai 17 14 28 27Venezuela 15 12 28 27* Inclui cultivo da terra, atividades florestales, caça e pesca; ** Inclui mineração, manufaturas, construção, eletricidade, gás e água.;Fonte: BANCO MUNDIAL (1996) Informe sobre el Desarrollo Mundial 1996: De la planificación centralizada a la economía de mercado

(1) Os dados do Quadro 10 a correspondentes a alguns países não coincidem com os do Quadro 10 b, em virtude de diferenças de cálculo das fontes, CEPAL no primeiro caso e Banco Mundial no segundo

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Gráfico 1

Pobreza na América Latina em percentagem da população, 1950-1995

% de la población

Fonte: THE WORLD BANK, (Washington D.C.1996), Poverty, Inequality, and Human Capital Development in Latin America, 1950-2025. Word Bank Latin American and Caribbean Studies.

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Gráfico 2

Pobreza na América Latina em milhões de pessoas, números absolutos, 1950-1995

Milhõesde pessoas Números absolutos

Fonte: THE WORLD BANK, (Washington, D.C.1996), Poverty, Inequality, and Human Capital Development in Latin America, 1950-2025. Word Bank Latin American and Caribbean Studies.

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Quadro 11América Latina: Estrutura do emprego não-agrícola. Setor informal, 1990 e 1995Trabalhadores independentes (a) e pequenas empresas (b)

Pais 1990 1995Argentina 39,6 45,7Bahamas - -Barbados - -Bolívia 50,5 58,2Brasil 44,3 48,2Chile 41,9 44,7Colômbia 49,8 51,5Costa Rica 36,5 39,6Cuba - -Equador 45,5 47,6El Salvador - -Guatemala - -Guiana - -Haiti - -Honduras 47,1 49,1Jamaica - -México 49,9 54,0Nicarágua - -Panamá 33,2 33,7Paraguai 50,6 55,0Peru 46,7 49,0Rep.Dominicana - -Suriname - -Trinidad e Tobago - -Uruguai 30,3 31,8Venezuela 34,7 44,7América Latina 44,9 48,0

Fonte: OIT (1996) Informe OIT América Latina y el Caribe, Panorama Laboral ‘94, Nº 3.(a)Inclui trabalhadores autônomos (exceto administrativos, profissionais e técnicos) y Trabalhadores domésticos.(b) Ocupados correspondentes a estabelecimientos de cinco ou dez trabalhadores, Segundo da informação disponível.

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Indicadores educacionais

Um último conjunto de variáveis que ajuda a compreender a evolução da situação do trabalho na Região e, por conseguinte, a necessidade de formação, refere-se à educação. Os níveis de instrução da população são de importância para o diagnóstico socieconômico antes mencionado, uma vez que a educação é um indicador do capital humano de cada país e, conseqüentemente, de sua capcaidade de contribuir para o processo de desenvolvimento. Assim, se a distribuição da educação entre os setores da população é muito desigual, criam-se de fato núcleos populacionais que dificilmente terão acesso ao emprego produtivo e, obviamente, terão dificuldade em sair da situação de pobreza.

Quanto à cobertura do sistema educacional, esta se estendeu consideravelmente no período considerado: hoje, o acesso da população à escola primária é assegurado em quase todos os países, conforme mostram as respectivas taxas brutas (Quadro 12). Entretanto, esse acesso não implica permanência, pois cerca da metada dos estudantes não concluem os estudos primários no tempo previsto e a repetência e a desistência se mantêm em níveis altos (Carnoy e Castro, 1996; Puryear, 1997).

Os estudos secundários só se estendem a cerca da metade das pessoas do grupo de idade correspondente na população total, embora nos países em que a educação se desenvolveu mais cedo cheguem a abranger três quartos delas. (Quadro 13). No nível superior, registra-se mais de 10% do grupo de idade correspondente em considerável número de países (Quadro 14).

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Quadro 12:América Latina: Taxas brutas de matrícula no ensino de nível primário, por país, 1960-1990

País 1960 1970 1980 1990Argentina 6-12 102,0 6-12 113,6 111,3 (*)107,6Barbados 5-10 - 5-10 108,0 100,0 (*)106Bolívia 7-12 70,0 6-13 77,9 76,5 94,7Brasil 7-10 97,0 7-14 78,9 97,8 106,2Chile 7-12 109,0 6-13 104,3 112,9 100,7Colômbia 7-11 76,0 6-10 103,1 107,4 111,6Costa Rica 7-12 97,0 6-11 a 109,7 106,7 101,7Cuba 6-11 110,0 6-11 123,1 105,8 97,7Equador 6-11 82,0 6-11 b 102,4 117,5 116,3El Salvador 7-12 80,0 7-15 61,6 74,4 C 81,1 Guatemala 7-12 46,0 7-12 60,3 72,8 (*) 78,9Guiana 6-11 107,0 6-11 99,0 95,0 -Haiti 7-12 44 7-12 45,9 70,6 81,1Honduras 7-12 68 6-11 86,5 98,3 106,5Jamaica 6-10 92,0 6-11 119,0 99,0 -México 6-11 80,0 6-11 106,6 120,8 113,9Nicarágua 7-12 58,0 7-12 98,0 100,7 100,7Panamá 7-12 94,0 6-11 101,4 106,5 106,2Paraguai 6-11 97,0 7-12 110,3 105,6 105,4Peru 6-11 88,0 6-11 106,6 113,7 120,9Rep.Dominicana 7-12 95,7 7-12 98,4 117,6 -Suriname 6-11 - 6-11 131,0 125,0 -Trinidad e Tobago 5-11 88,0 5-11 107,0 98,0 -Uruguai 6-11 113,0 6-11 112,1 107,0 108,3Venezuela 7-12 109,0 7-12 97,3 110,1 141,7Fonte: CEPAL, (1981) Anuario Estadístico de América Latina 1980; CEPAL, (1989) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1988; CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996;a. Somente o ensino público; b. Exclui escolas noturnas;c. Inclui a educação pré-escolar; (*) 1991;

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Quadro 13:América Latina: Taxas brutas de matricula no ensino de nível secundário, por país, 1960-1990

País 1960 1970 1980 1990Argentina 13-17 32,0 13-17 44,6 56,2 (*)72,5Barbados 11-16 44,0 12-18 71,0 85,0Bolívia 13-18 13,0 14-17 24,5 36,7 36,6Brasil 11-17 11,0 15-17 15,6 33,4 38,0Chile 13-18 24,0 14-17 38,6 61,4 77,5Colômbia 12-17 12,0 11-16 23,5 33,7 55,7Costa Rica 13-17 21,0 12-16 35 a 60,6 49,5Cuba 12-17 14,0 12-17 30,3 80,7 88,9Equador 12-17 12,0 12-17 26,2 52,9 55,7El Salvador 13-18 11,0 16-18 38,5 24,5 C 24,7Guatemala 13-17 7,0 13-18 10,4 c 16,8 (*)22,7Guiana 12-17 40,0 12-17 56,0 59,0Haiti 13-19 4,0 13-18 5,5 13,9 20,7Honduras 13-17 7,0 13-17 b 13,4 30,0 33,7Jamaica 12-18 46,0 11-17 46,0 58,0 -México 12-17 11,0 12-17 22,5 49,1 54,1Nicarágua 13-17 7,0 13-17 20,9 42,6 41,4Panamá 13-18 29,0 12-17 38,7 61,2 62,6Paraguai 12-17 11,0 13-18 15,9 27,4 30,9Peru 12-16 16,0 12-16 a 36,2 63,8 75,4Rep.Dominicana 13-18 7,3 13-18 20,1 41,5 -Suriname 12-17 - 12-17 43,0 35,0 -Trinidad e Tobago 12-16 26,0 12-16 42 69,9 -Uruguai 12-17 37,0 12-17 60,9 58,9 81,0Venezuela 13-17 21,0 13-18 29,1 39,6 11,5Fonte: CEPAL, (1981) Anuario Estadístico de América Latina 1980 CEPAL, (1989) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1988 CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996a. Exclui o ensino normal

b. Inclui alunos de jornada parcial

c. Somente estudantes do ensino geral

(*) 1991

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Quadro 14:América Latina: Taxas brutas de matrícula no ensino de nível superior, por país, 1960-1990

País 1960 1970 1980 1990Argentina 10,7 14,9 22,2 -Barbados 0,8 4,0 15,6 -Bolívia 4,2 9,3 16,5 -Brasil 1,5 5,2 12,0 11,0Chile 4,2 9,5 10,8 19,8Colômbia 1,8 4,6 10,2 14,0Costa Rica 4,8 8,7 23,2 26,5Cuba 3,1 4,9 b 20,5 20,9Equador a

2,6 8,1 37,2 21,1

El Salvador 1,1 3,1 4,3 15,5Guatemala 1,6 3,8 8,4 -Guiana - 2,0 2,6 -Haiti 0,4 0,4 0,8 -Honduras 1,0 2,3 8,4 8,60Jamaica 1,7 5,5 6,4 -México 2,6 6,0 14,9 13,9Nicarágua 1,2 5,5 14,1 c 6,6Panamá 4,5 7,0 22,5 22,1Paraguai 2,4 4,6 8,8 7,6Peru 3,6 9,9 19,8 26,6Rep.Dominicana 1,3 - - -Suriname - 1,3 7,0 -Trinidad e Tobago

0,8 2,9 4,6 -

Uruguai 7,6 10,0 16,1 -Venezuela 4,4 11,0 21,4 29,6Fonte: CEPAL 1988, CEPAL 1996a. Refere-se à educação superior, universitária e parauniversitária pública e privadab. Exclui a Universidade Católicac. Somente a universidade

Se se passa da cobertura do sistema educacional aos níveis de instrução da população em

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geral, observa-se que a situação melhora de um decênio para outro, o que obviamente se deve a que as novas gerações receberam mais educação que as anteriores. Embora se registrem na população total níveis decrescentes de analfabetismo, estes mostram grande disparidade entre os países; enquanto alguns registram nível de apenas 5%, em outros a proporção excede de 40% (Quadro 15). Apesar da elevação, entre 1970 e 1990, dos níveis de instrução da população total, comparando-se o número de pessoas de nível educacional primário ou inferior com o de pessoas que acumularam alguns anos de educação de nível secundário, pode-se ter uma idéia da situação atual com respeito às classificações básicas da oferta de trabalho. Na totalidade dos países, a maioria da população somente freqüentou a escola primária, grande parte sem concluí-la. Se se leva em conta que os especialistas no assunto consideram que se necessita de nove anos ou mais de educação básica para ser dono das aptidões gerais que possibilitem o emprego, a situação é francamente deficitária (Quadro 16).

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Quadro 15:América Latina: População analfabeta de 15 anos e mais, por país, 1960-1990

País 1960 1970 1980 1990Argentina 8,6 7,4 6,10 B 4,0Barbados 1,8 a c 0,7 a c 0,5 -Bolívia 61,2 36,8 - d 20,6 Brasil 39,4 33,8 25,50 18,9Chile 16,4 11,0 8,90 D 5,7Colômbia 27,1 19,2 e 12,2 13,3Costa Rica 15,6 11,6 7,40 7,2Cuba - - f 2,2 6,0Equador 32,5 25,8 16,50 d 11,7 El Salvador 51,0 i 42,9 a 32,7 27,0Guatemala 62 54,0 44,20 44,9Guiana 12,9 j a c 8,4 - 3,6Haiti 85,5 78,7 68,10 53,1Honduras 52,7 43,1 - 26,9Jamaica 18,1 a c 39,0 - 16,0México 34,6 25,8 16,00 d 12,4 Nicarágua 50,4 42,5 -Panamá 26,7 18,7 12,90 d 11,2 Paraguai 25,4 c 19,9 12,30 D 9,7Peru k 38,9 27,5 18,10 d 12,8 Rep.Dominicana 35,5 33,0 g h 31,4 16,7Suriname - - g 35 5,1Trinidad e Tobago a 6,6 7,8 5,10 -Uruguai 9,5 6,1 5,00 3,8Venezuela 34,8 23,5 15,30 d 10,2

Fonte: CEPAL, (1981) Anuario Estadístico de América Latina 1980 CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996 a. Estimativa da UNESCO b. Informação do Censo de 1991 c. As pessoas sem escolaridade foram consideradas analfabetas d. Informação do Censo de 1990e. Refere-se à população de 10 anos e maisf. Refere-se à população de 10 a 49 anos g. Exclui a população indíigena que vive na selva h. Refere-se à população de 5 anos e mais i. Inclui pessoas de nível de alfabetização desconhecido j. As pessoas sem instrução são consideradas analfabetas k. A amostra de 15 % do Censo de 1960 inclui 455 000 aborígenes

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Quadro 16América Latina: Nível máximo de instrução da população total (25 anos e mais), por país, em diferentes anos.

Primária e menos Secundária incompleta e mais

País 1950-1970 1980-1992 1950-1970 1980-1992Argentina 1960 85,4 1991 62,6 1960 14,6 1991 37,3Barbados *** 1960 83,2 1980 64,3 1960 16,8 1980 35,6Bolívia 1950 94,3 1992 50,5 1950 5,8 1992 -Brasil 1950 95,1 1989 *82,6 1950 4,9 1989 *17,4Chile 1960 75,6 1982 66,0 1960 24,5 1982 34,1Colômbia 1951 91,7 - - 1951 8,4 - -Costa Rica 1963 89,3 - - 1963 10,7 - -Cuba 1953 94,4 1981 53,9 1953 5,6 1981 46,1Equador 1962 91,5 1990 45,4 1962 8,5 1990 35,3El Salvador 1961 95,0 1980 91,4 1961 5,1 1980 8,5Guatemala 1964 95,8 1981 **90,

91964 4,2 1981 **9,1

Guiana 1960 ***89,0 1980 81,0 1960 13,9 1980 19,1Haiti 1950 97,4 1986 90,0 1950 2,6 1986 10,0Honduras 1961 95,8 1983 84,8 1961 7,1 1983 15,2Jamaica 1960 94,1 1982 83,0 1960 6,0 1982 17,0México 1960 94,3 1990 67,3 1960 5,7 1990 32,6Nicarágua ** 1963 95,1 - - 1963 7,9 - -Panamá 1960 82,1 1990 54,5 1960 18,0 1990 45,5Paraguai 1962 91,8 1982 80,7 1962 8,1 1982 19,4Peru 1961 87,7 1981 64,6 1961 12,3 1981 31,5Rep.Dominicana - - - -Suriname - - - -Trinidad e Tobago 1970 86,2 1980 73,3 1970 13,8 1980 26,6Uruguai 1963 84,3 1985 62,7 1963 15,7 1985 37,3Venezuela 1961 93,2 1990 76,2 1961 6,8 1990 23,8* Corresponde a grupos etários de 10 anos e mais. Não inclui a população rural do norte do Brasil** Corresponde a grupos de 10 anos e maisde idade*** Corresponde a grupos de 15 anos e mais de idade

Fonte: UNESCO, (1995) Anuario Estadístico 1995; UNESCO, (1977) Anuario Estadístico 1976

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Conclusões sobre a evolução socioeconômica da Região

As análises da evolução socioeconômica da Região salientam a importância da crise do petróleo e da conseqüente crise da díivida externa e posterior ajustamento estrutural. A confluência de ambas as crises e a globalização da economia menifesta-se no aumento do comércio exterior (Quadro 17) e implica a cessação do processo de substituição das importações. Este se detém na década de 70 e, embora o mercado interno continue a ser considerável, a mola propulsora do crescimento desloca-se para os setores mais integrados à globalização. O período de ajustamento estrutural ocorre durante a chamada “década perdida”, registrando a década de 80 um retrocesso do crescimento econômico dos países da Região. Estabelece-se então uma divisão entre dois processos: a industrialização inicial decorrente da substituição de importações e a recuperação centrada na modernização e competividade internacional da indústria, iniciada mais cedo em alguns países, como o Chile, e posteriormente nos demais. Essa recuperação se encontra sob a égide da globalização da economia e da constituição de blocos supranacionais de comércio, particularmente o MERCOSUL e o NAFTA. O impulso à exportação nas novas condições do contexto mundial cria nova divisão do trabalho entre os países: a produção abrange processos desenvolvidos em diferentes países e destina-se seja aos mercados regionais seja à exportação global; o calibre das montadoras cresce; e os complexos industriais, inclusive os tradicionais, como o da indústria automotora, incorporam empresas de diferentes países e de diferentes tamanhos.

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Quadro 17América Latina: Valor das exportações e importações de bens FOB, por país, 1960-1995

Valor das exportações de bens FOB Valor das importações de bens FOB

Exportações aos preços correntes em milhares de US$

Importações aos preços correntes e milhares de US$

País 1960 1970 1980 1990 1995 1960 1970 1980Argentina 1.079,0 1.773,0 8.021,0 12.354,0 20.969,0 1.106,0 1.499,0 9.394,0Bahamas - - 5.006,2 1.226,3 - - - 5.467,4Barbados 20,4 35,7 227,6 213,1 - 40,6 106,9 480,8Bolívia 54,2 190,4 942,2 830,8 1.041,5 68,2 135,2 574,4Brasil 1.270,0 2.739,0 20.132,0 31.408,0 46.506,0 1.293,0 2.507,0 22.955,0Chile 480,0 1.113,0 4.705,0 8.372,0 16.038,6 472,3 867,0 5.469,0Colômbia 480,2 788,0 3.986,0 7.079,0 10.395,6 496,4 802,0 4.283,0Costa Rica 87,0 231,0 1.009,0 1.354,2 2.750,0 98,9 286,8 1.375,2Cuba - - - - - - - -Equador 146,3 234,9 2.520,0 2.714,0 4.358,0 109,8 249,6 2.242,0El Salvador 102,6 236,1 1.075,3 643,9 1.661,0 111,5 194,7 897,0Guatemala 115,9 297,1 1.519,8 1.211,4 1.989,0 124,8 266,6 1.472,6Guiana 74,8 129,0 388,9 - - 77,5 119,9 386,4Haiti 38,1 39,1 215,8 265,8 153,0 43,4 41,9 319,0Honduras 63,1 178,2 860,1 895,2 1.162,0 64,1 203,4 954,1Jamaica 164,6 341,4 962,7 1.190,6 - 187,6 449,0 1.038,2México 779,5 1.348,0 18.032,0 40.711,0 79.541,6 1.131,0 2.236,0 21.087,0Nicarágua 63,8 178,6 450,4 332,4 529,0 56,4 178,6 802,9Panamá 39,0 130,3 2.529,1 3.357,6 6.070,0 108,7 331,0 2.869,3Paraguai 37,3 65,3 400,3 1.382,3 1.995,7 44,7 76,6 675,3Peru 444,4 1.034,0 3.916,0 3.324,0 5.572,0 326,6 699,0 3.090,0Rep.Dominicana 157,4 214,0 961,9 734,5 743,0 90,3 278,0 1.519,7Suriname 136,6 514,4 465,9 - - 104,1 454,0Trinidad e Tobago 160,0 225,3 2.728,3 1.960,1 - 133,8 276,2 1.789,1Uruguai 129,4 224,1 1.058,5 1.692,9 2.116,6 187,9 203,1 1.668,2Venezuela 2.383,9 2.602,0 19.275,0 17.623,0 18.487,0 1.145,4 1.713,0 10.877,0Total * 8.371,1 13.616,1 91.600,3 136.286,0 222.078,6 7.518,9 12.768,5 92.524,7

Fonte: CEPAL, (1983) Anuario Estadístico de América Latina 1981; CEPAL, (1993) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1992. CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996* Refere-se aos 17 países de língua espanhola, mais o Brasil e o Haiti

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A grande heterogeneidade entre países e mesmo dentro deles, como se revela nas seções anteriores, faz com que os benefícios da mudança não sejam acompanhados de um aumento da eqüidade. A procura de melhores oportunidades para todas as populações torna-se então um desafio cada vez mais crucial.

O aumento da competividade passa a ser central no âmbito das empresas e dos sistemas produtivos de cada país. Eis alguns componentes chave dessa procura de competitividade: a introdução da inovação tecnológica; a qualidade entendida como qualidade total e não simplesmente como controle de resultados ao final do processo; e a redução dos custos de produção (lean production). Todos eles acarretam conseqüências para a organização do trabalho, para a administração de pessoal e para a demanda de qualificações. Tais temas serão mais minuciosamente discutidos em capítulo posterior, referente aos novos cenários e desafios da formação profissional.

Instituições de formação profissional

O modelo latino-americano de formação para o trabalho foi estruturado como um mix de educação básica, do sistema educacional formal, à qual se esperava tivesse acesso toda a população da faixa etária correspondente; de m ramo do ensino secundário, a educação técnica, destinada a formar os quadros médios de pessoal da indústria; e de formação profissional paraformal ministrada fora do sistema educacional tradicional para a capacitação de operários qualificados e supervisores.

Há variações entre os países quanto à cobertura da educação básica; também variam a extensão e a qualidade da educação técnica, bem como a organização e importância da formação profissional).

A formação profissional era de preferência destinada àqueles que cedo abandonavam a educação formal. A maioria dos alunos da educação técnica vocacional era constituída por aqueles que continuavam no sistema escolar e procuravam um certificado profissional ao concluírem os estudos secundários. E, finalmente, podiam escolher carreiras profissionais e especializações em ciência e tecnologia aqueles que cursavam estudos superiores.

A formação profissional propriamente dita, que é o foco deste documento, na maioria dos casos era da alçada dos Ministérios do Trabalho e se orientava para a formação inicial no trabalho (aprendizagem) e para a capacitação de trabalhadores no emprego.

A forma de organização escolhida pela maioria dos países da Região para implementar esse tipo de formação foi a das instituições nacionais de formação profissional. Estas foram concebidas como entidades de capacitação não-formal, independentes dos sistemas estruturados de educação, com autonomia administrativa e financiadas por impostos sobre folha salarial.

Sua base metodológica é constituída pela análise ocupacional e pelas séries metódicas que permitem planejar a capacitação para várias ocupações. O processo pode ser resumido nos seuintes passos: 1) diagnóstico do mercado de trabalho, quantitativo e qualitativo, a fim de conhecer a

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demanda das diferentes áreas e o tipo de mão-de-obra requerida, 2) análise ocupacional, em que se examina uma área ou grupo ocupacional (a lista de ocupações do grupo é estabelecida a posteriori, com base na análise dos postos de trabalho encontrados na realidade das empresas), 3) definição de perfis ocupacionais, fundamentada nos insumos extraídos da análise ocupacional, que devem corresponder aos procurados pelo mercado de trabalho e ser verificados periodicamente a fim de que se adaptem à mudança tecnológica, 4) modulação ocupacional que identifique as ocupações de um setor do mercado de trabalho mediante blocos de tarefas, operações e conhecimentos que elas exigem e 5) itinerário de formação profissional, que é a representação gráfica das ocupações num segmento do mercado de trabalho localizadas em função de seu nível de complexidade em termos de aprendizagem, da mais simples à mais complexa, para a qualificação ocupacional por etapas (Leitune Kalil, 1983). Esse processo fundamenta a criação e manutenção dos diversos cursos de capacitação oferecidos em centros de formação, cuja duração varia porém é menor que a de cursos oferecidos na educação técnica formal, não vinculados a ela. A formação profissional destina-se à formação de operários qualificados e seus destinatários são trabalhadores que já se desempenham em empresas, ou adolescentes, em ambos os casos de baixo nível educacional.

História das instituições de formação profissional

No começo da década de 40, foi criado no Brasil o Servi;o Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI). Juntamente com o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), criado poucos anos depois (1946), passaram a constituir as instituições líderes da formação profissional. Embora sejam financiadas por fundos públicos provenientes da receita do imposto sobre o salário do respectivo setor, sua administração foi confiada a associações empresariais, no caso do SENAI à Confederação da Indústria. Os empresários assumiram então uma responsabilidade direta na formulação e execução das políticas de formação profissional.

A tradição do sistema dual em São Paulo permitiu ao SENAI cunhar a metodologia anteriormente apresentada; desenvolveu-se desse modo uma organização descentralizada nas diferentes regiões do Brasil que, no caso de São Paulo, acompanhou o crescimento de um gigantesco polo industrial. Uma vez experimentado e assentado esse sistema, foi ele transferido aos outros países da Região. Entretanto, a forma institucional original foi modificada, pois nenhum outro país confiou aos empresários a gerência das instituições de formação profissional, encarregando-se o Estado de sua direção por intermédio de instituições autônomas, com a participação dos sindicatos e dos empresários, desse modo conformando uma gestão, pelo menos formalmente, tripartida.

Em fins da década de 50 e nas décadas seguintes, surgiram instituições de formação profissional na maioria dos países; sua inserção nos ministérios do trabalho decorreu de uma decisão de associá-las a políticas trabalhistas definidas e explícitas. Foram então sucessivamente criadas várias instituições nacionais: SENA, 1957 (Colômbia); INCE, 1959 (Venezuela); SENATI, 1961 (Peru); INA, 1963 (Costa Rica); INACAP, 1966 (Chile); SECAP, 1966 (Equador). Em princípios da década de 70, produziu-se a última vaga de novas instituições: SNPP, 1971 (Paraguai); INFOP, 1972 (Honduras); FOMO, 1972 (Bolívia); INTECAP, 1972 (Guatemala); e IFARHU, 1973 (Panamá)(CINTERFOR, 1990). Não se incluem nessa lista o CONET (Argentina) e a UTU (Uruguai), pois neles sempre predominou a educação técnica escolar. O México,

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diferentemente dos demais países, não implementou instituição nacional alguma de formação profissional.

A cooperação internacional desempenhou papel decisivo na divulgação do modelo organizacional e da metodologia de tais instituições, por intermédio da OIT e particularmente do CINTERFOR, organismo de assistência técnica e cooperação dedicado à formação profissional regional.

O modelo das instituições de formação profissional latino-americanas, chamado por Castro (1995) de “S e I”, pelas iniciais predominantes em suas instituições, teve grande êxito inicialmente, respondendo à crescente demanda da produção. Como seus fundos dependiam dos impostos sobre os salários industriais, dispuseram de copiosos recursos enquanto a mão-de-obra industrial aumentava.

Desde o começo, tenderam a satisfazer antes as grandes empresas, que podiam articular melhor sua demanda e tinham poder para exercer pressões, que as pequenas empresas ou o setor informal, mais atomizados e de menor capacidade para formular programas. Contudo, estes últimos setores, com o correr dos anos, foram empregando pessoal cada vez maior e hoje ocupam a maior parte da população economicamente ativa.

Por outro lado, as instituições de formação profissional foram desenvolvendo importantes estruturas administrativas que desviaram fundos das tarefas específicas de formação. Também o peso do Estado que as financiava fez com que, em muitos casos, finalidades políticas de presença em regiões remotas e o atendimento de determinados clientes, as afastassem da demanda do setor ocupacional. As empresas organizaram então estruturas paralelas de capacitação.

A título de exemplo, três casos, diferentes da maioria, merecem destaque: o SENA, o SENAI e o SENAC. Essas instituições, numericamente as mais importantes da Região, seguiram caminhos diversos de adaptação aos tempos modernos. O SENA começou a experimentar diferentes estratégias, procurou adaptar-se ao setor de serviços e ao setor informal, também se dedicou a formar quadros de pessoal para o desenvolvimento local e estendeu-se a zonas rurais. Tudo isso contribuiu para que o programa de formação industrial não fosse adequadamente atualizado; muitos dos atuais questionamentos à instituição decorrem dessa situação. Por outro lado, o SENAI, talvez por sua subordinação direta às entidades empresariais e pelo fato de situar-se no contexto de uma indústria de alto nível de modernização, continou a renovar sua capacitação para o trabalho, mas tendeu a concentrar-se nos processo tecnológicos de ponta e no serviço às grandes empresas, o que o converteu na instituição líder não só no que se refere a capacitação mas também a serviços tecnológicos e, ao mesmo tempo, em provedora de formação para uma elite do emprego industrial, que não inclui grande parte da população ocupada que necessita de capacitação. O SENAC, embora também se subordine aos empresários, não tem à frente uma organização tão forte quanto a Federação Industrial. Quando se viu ameaçado de estatização por volta de 1988, descobriu que a melhor maneira de conseguir maior autonomia era cobrar pelos serviços que oferecia. Essa política permitiu-se acrescer sua independência e orientar seus cursos para a realidade do mercado de trabalho (Castro, 1995a).

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A evolução da matrícula nas instituições de formação profissional mostra que, superando as críticas assinaladas, continuam elas a ter importante cobertura na Região. Cerca de cinco milhões de pessoas passaram por seus cursos em 1993. Mais da metade destas foram capacitadas para o setor secundário da economia e somente 5% para o setor informal. Cerca de 90% dos beneficiários correspondiam a pessoal de execução de tarefas. Homens e mulheres apresentavam proporções similares, embora as mulheres tendessem a participar dos cursos do setor terciário da economia (Quadro 18).

A diversidade entre essas instituições é grande. A soma da matrícula de três instituições (SENA, SENAI e SENAC) inclui cerca de 85% dos usuários da Região. A instituição maior treina mais de dois milhões de trabalhadores, ao passo que a menor somente treina 10 000 (Cuadro 19)7.

7 ? Essa descrição das instituições de formação profissional abrange unicamente a formação profissional dos países latino-americanos. No Caribe, foram estabelecidas e até o presente momento continuam a funcionar instituições de formação profissional que seguem o modelo tradicional inglês, que enfatiza a educação vocacional formal; sua evolução merece uma análise separada (UNESCO, 1995).

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Quadro 18

América Latina: Instituições de formação profissional: quadro resumo da renda monetária, total de matriculados, número de participantes por setor econômico, nível e sexo e número de mulheres por setor econômico, 1989-1993

PERÍODONº de IFP VARIÁVEL 1989 1990 1991 1992 1993

13 Renda monetária (em milhares de US$) 444.543 562.212 482.001 521.750 567.621

13 Total de matriculados 3.691.894 3.802.146 4.102.779 4.661.275 4.932.023

Primário 322.307 277.211 315.010 322.644 290.20613 Participantes

matricul.Secundário

1.532.455 1.512.186 1.795.891 2.181.012 2.532.649

por setor econômico

Terciário 1.630.656 1.726.478 1.779.849 1.786.071 1.850.175

Não estrut. 206.455 286.271 248.594 311.379 253.009

Pes.exec. 3.089.909 3.201.179 2.977.652 3.050.236 4.337.33713 Participantes

matricul.Pes.superv.

183.001 169.419 140.726 155.903 154.288

por nível Pes.Técnico

70.630 69.976 93.265 192.371 179.777

Pes.gerenc.

129.222 100.097 79.923 89.345 103.852

11 Participantes matricul.

Homens 1.274.676 1.302.781 1.214.987 1.336.695 1.307.414

por sexo Mulheres 1.207.326 1.338.539 1.241.364 1.462.070 1.384.354

Primário 85.067 90.032 94.632 102.715 97.18211 Mulheres matricul. Secundári

o85.283 99.624 99.160 104.405 98.843

Por setor econômico

Terciário 965.383 1.007.004 895.705 1.047.960 992.305

Não- estrut.

71.593 141.879 151.867 206.990 196.024

Fonte: CINTERFOR (1995) Anuario estadístico de la formación profesional en América Latina 1993.Nota: As 13 instituições incluídas foram as seguintes: SENAC, SENAI, SENA, INA, SECAP, INTECAP, INFOP, ICIC, SINACAP/INATEC, INAFORP, SENATI, SENCICO E INFOTEPNas variáveis relativas à distribuição da matrícula por sexo e às mulheres matriculadas por sector económico, não se incluem o SENAI e o SENCICO por não terem eles proporcionado essa informação

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Quadro 19América Latina: Formação profissional. Participantes matriculados, por nível,1993 *

PAÍS IFP Pessoal de Pessoal de Pessoal Pessoal de Outros Execução Supervisão. técnico gerência Não especif. TOTAL

BRASIL SENAC 1.372.263 1.372.263SENAI 1.822.152 135.814 158.683 83.818 23.515 2.223.982

COLÔMBIA SENA 800.741 5.637 806.378COSTA RICA INA 50.008 3.455 4.025 57.488EQUADOR SECAP 33.557 659 48 77.598 111.862GUATEMALA INTECAP 37.561 37.561HONDURAS INFOP 31.739 671 1.806 34.216MÉXICO DGCFT 336.298 336.298

ICIC 58.048 4.005 11.618 13.129 12.071 98.871NICARÁGUA INATEC 49.170 49.170PANÁMÁ INAFORP 9.772 1.765 891 12.428PARAGUAI SNPP 10.041 10.041PERU SENATI 30.088 4.071 1.639 3.608 1.747 41.153

SENCICO 5.357 2.161 1.037 7.718 16.273REP.DOMIN. INFOTEP 36.881 4.519 1.589 389 43.378

TOTAL 4.673.635 154.288 179.786 103.852 139.801 5.251.362

Fonte: CINTERFOR (1995) Anuario estadístico de la formación profesional en América Latina 1993SENAC Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial SENAI Serviço Nacional de Aprendizagem IndustrialSENA Servicio Nacional de AprendizajeINA Instituto Nacional de AprendizajeSECAP Servicio Ecuatoriano de Formación ProfesionalINTECAP Instituto Técnico de Capacitación y ProductividadINFOP Instituto Nacional de Formación ProfesionalDGCFT Dirección General de Centros de Formación para el TrabajoICIC Instituto de Capacitación de la Industria de la ConstrucciónINATEC Instituto Nacional TecnológicoINAFORP Instituto Nacional de Formación ProfesionalSNPP Servicio Nacional de Promoción ProfesionalSENATI Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo IndustrialSENCICO Servicio Nacional de Capacitación para la Industria de la ConstrucciónINFOTEP Instituto de Formación Técnico Profesional* A diferença em relação ao quadro anterior deve-se à inclusão de maior número de instituições.

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No decorrer da década de 80 e nos anos já transcorridos da década de 90, organizou-se uma oposição crítica a esse modelo de instituição de formação profissional. O setor público invejava seus recursos, em muitos casos independentes do orçamento do Estado. As grandes empresas questionavam sua falta de adaptação às novas necessidades decorrentes da mudança tecnológica e da organização do trabalho e, por conseguinte, a possível duplicação de contribuir com um imposto e ter de financiar à parte sua própria capacitação. A pequena empresa e o setor informal amiúde cresciam alheios às ofertas das instituições de formação profissional. Os Ministérios do Trabalho observavam uma separação entre as políticas de emprego e a formação; a focalização de grupos alvo de políticas de emprego (desocupados, jovens, mulheres) nem sempre era canalizada pelas instituições.

Nesse contexto, desenvolve-se na década de 90 uma tendência inovadora que muda a orientação tradicional da formação profissional latino-americana. Com o apoio dos bancos de cooperação, implementam-se programas de capacitação destinados a grupos alvo específicos, programas cujas metas, metodologia e alcance são definidos pelo Estado, mas executados por múltiplas instituições de capacitação que licitam os cursos, num esquema de organização totalmente diferentes do até então usado nas instituições. O Chile foi o precursor dessa política retirando do INACAP o monopólio da formação e criando o Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) como novo administrador. Os grupos alvo podem ser usuários (mulheres, jovens), mas também setores empresariais que se deseja apoiar. O México, a Argentina e o Brasil desenvolvem programas nesse sentido.

O projeto Chile Joven, destinado à capacitação de jovens de setores populares, converte-se em modelo que se estende pela Região (Argentina, Colômbia, Peru, e Uruguai) (CINTERFOR, 1997). Cumpre salientar que, como ocorreu no caso do SENAI e seus imitadores, os diversos projetos implementados segundo o modelo Chile Joven mostram consideráveis dierenças, no que se refere tanto ao papel do Estado como à participação das instituições de formação profissional existentes. A organização e o tipo de instituição de capacitação para a execução de tarefas variam de um país para outro, criando diferentes configurações dessas estratégias modernas. Como se observou anteriormente, não se aplicam somente a grupos populacionais que se tem em mira capacitar, mas também objetivam as empresas, em cujo caso conjugam políticas de capacitação com transferência de tecnologia e gerenciamento. As instituições procuram ajustar-se às novas cinstâncias defendendo sua presença institucional com forte peso político, mas em geral não podem manter o quase monopólio da formação financiada pelo Estado de que antes eram detentoras.

Esse processo de transformação da formação profissional na Região acha-se em pleno desenvolvimento e vai-se modificando dia a dia. As diferentes características que mostram de um país para outro devem-se à situação institucional previamente existente e às mudanças da realidade da produção e da orientação do Estado e suas políticas. Apresenta-se uma visão mais detalhada desse processo na seção dedicada aos novos cenários e desafios da formação profissional.

Pressupostos do modelo latino-americano de formação para o trabalho

O modelo tradicional implica alguns pressupostos questionáveis hoje em dia, dadas as mudanças das tecnologias e da organização do trabalho. Questiona-se, por exemplo, a posibilidade

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de que a educação formal técnica proporcione formação específica e especializada de longa duração adaptada aos postos de trabalho do setor industrial; que a formação profissional atenda a uma demanda de qualificações relativamente estável, para a qual a oferta de capacitação seja planajada com base na análise das tabelas de ocupações qualificadas dos diferentes ramos da produção; que la educación básica seja considerada somente um requisito dos cidadãos e não uma necessidade urgente de desempenho de toda a população no mercado de trabalho; e que a formação de operários e encarregados de supervisão média seja concebida fundamentalmente como uma formação em aptidões, disciplina e especialização técnica diferenciada segundo os níveis de qualificação.

Essa resposta aducacional atendia a uma definição do sistema de produção inserida no

esforço de desenvolvimento do período que se estende da década de 40 até a de 70. Pensava-se num sistema de produção baseado numa indústria moderna, de organização fordista, com grande peso da indústria metalmecânica, onde havia um papel de planejamento desempenhado pelos engenheiros, papéis de supervisão técnica média (os menos claramente definidos na realidade ocupacional) e uma massa de operários que precisavam desenvolver condutas disciplinadas, sobretudo se eram operários migrantes rurais, bem como habilidades manuais.

Além de essa realidade abranger somente uma parte relativamente pequena de uma força de trabalho em que a importância numérica do setor informal era grande e as pequenas oficinas artesanais se achavam bem enraizadas na rede produtiva, o paradigna fordista foi privilegiado e está presente na base da formação para o trabalho conforme foi encarada na América Latina. Baseava-se no conceito de produção industrial em série de produtos relativamente homogêneos destinados ao mercado interno, com maquinaria de longa permanência, em fábricas de tamanho médio e grande, com categorias ocupacionais definidas, lista hierárquica de cargos em que a experiência desempenhava papel de grande importância e era comum a relação de subordinação e a permanência dos trabalhadores na empresa. Não só a formação profissional e a educação técnica respondem a esse modelo; também a organização dos sindicatos cresce segundo essa definição do sistema de produção.

O papel do Estado como mola propulsora do desenvolvimento industrial é parte desse paradigma. É complementado, na tradição latino-americana, com um Estado responsável pela educação pública, com maior ou menor descentralização, sempre mantendo, porém, papel chave na formação. Não é de estranhar então que o Estado se encarregasse de financiar e em geral gerenciar a educação técnica e a formação profissional, instituindo impostos específicos destinados a esse fim.

A institucionalização e extensão dos sistemas educacionais e de formação profissionalo fez com que a oferta tendesse a burocratizar-se e, em alguns casos, defasar-se da realidade da indústria. Chega-se assim à década perdida de 80, com seu impacto de reestruturação da produção em geral, desindustrialização em alguns casos, ajustamento do Estado e privatização da execução das políticas sociais. Além disso, produz-se no contexto da globalização um deslocamento do mercado interno no sentido da integração de blocos e da exportação a mercados externo, crescendo, por conseguinte, a necessidade de competitividade para a conservação ou obtenção de nichos no mercado mundial.8

8 ? O conteúdo desta seção resume materiais de Gallart M. Antonia, Mercosur: La respuesta de la educación a los cambios tecnológicos y la organización del trabajo industrial. Documento preparado para o UNU-

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Essa realidade exige a reformulação dos pressupostos originais da formação para o trabalho, particularmente da formação profissional. Apresentam-se os desafios e as respostas no capítulo seguinte.

NOVOS CENÁRIOS E DESAFIOS DA FORMAÇÃO PROFISSIONALO novo modelo de produção está marcado, além de pelas variações nacionais, por uma

globalização que implica a necessidade de competitividade e adaptação a mercados que exigem enorme diversidade de produtos. As vantagens comparativas tradicionais diminuem ante a exigência de qualidade e baixo custo que a concorrência nesses mercados implica. A revolução das comunicações e o desenvolvimento das aplicações da microeletrônica permitem reduzir a distância entre a produção e o consumo e fracionar o processo de produção em inúmeras empresas. A diminuição das altas tarifas que protegiam os mercados nacionais acarreta a exigência de competir tanto nos mercados regionais, que ainda mantêm relativa proteção, como nos mercados mundiais. Tudo isso leva, pelo menos, a três conseqüências para a produção em geral e para a força de trabalho em especial. Uma delas é a diminuição dos obstáculos à mudança tecnológica, uma vez que as inovações, tanto nos processos como em produtos e na organização do trabalho, cruzam as fronteiras e estendem-se entre as empresas. A segunda é a criação de redes complexas de empresas e instituições interempresariais e estatais, que modificam o papel do Estado numa economia muito mais privatizada que no modelo anterior. A terceira refere-se à mudança das condições de trabalho, especialmente das relações de trabalho.

Mudança tecnológica e redes empresariais

A incorporação de tecnologia microeletrônica começa por ser na Região uma estratégia estrita e fragmentária e só ultimamente se vê nas firmas sobreviventes maior modernização dos processos de reestruturação e ajustamento, bem como nas novas fábricas, em decorrência de recentes investimentos estrangeiros. A automatização industrial, numa visão mais ampla9 e não unicamente restringida à utilização de equipamento, chega somente a uma parte dos estabelecimentos industriais, e a informatização se aplica antes aos setores administrativos e de apoio à produção que aos operários (Leite, E., 1997, Leite, M. e Rizek, 1997); em tudo isso se manifesta, ademais, alta heterogeneidade entre firmas.

Com respeito à produção magra (lean production), estabelecem-se mecanismos de subcontratação, terceirizando-se insumos e serviços, que devem obedecer a normas de qualidade e pontualidade. Isso faz com que as mudanças da organização do trabalho das empresas líderes se estenda às fornecedoras. Os mecanismos de redes de produção podem determinar efeitos diversos nas empresas satélites. Em alguns casos, estas devem melhorar sua organização e qualidade ao se acercarem das empresas centrais (Leite, E., 1997). Em outros casos, estabelecem-se relações entre "cabeça" e "mãos", nas quais a empresa central incorpora as inovações técnicas e organizacionais e a satélite mantém as formas tradicionais de produção (Leite, M. e Rizek, 1997). Finalmente, em

INTECH, 1997.9 ? Uma visão integral inclui tecnologias organizacionais tais como controle estatístico de processos, círculos de controle oportuno de qualidade, Kaizen e Kanban.

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certas localidades, criam-se clusters10 de empresas medias e pequenas que se associam para poderem competir, planejando em comum serviços e insumos com o apoio de entidades públicas locais. Esses exemplos das diversas formas de rede de produção na Região mostram maneiras particulares de relacionamento entre empresas grandes, médias e pequenas. E a heterogeneidade de formas de inserção nessa rede influi tanto na demanda de qualificações (as empresas “mãos” costumam ser o recptáculo do pesoal menos qualificado e em piores condições de trabalho), quanto na capacidade de prestar treinamento nas próprias empresas (as situadas no centro das redes podem desenvolver atividades de capacitação para seus empregados e os das empresas subsidiárias).

A integração ao mercado transnacional, seja em blocos comerciais, seja no mercado global, faz com que essas redes cruzem as fronteiras. As atividades das montadoras – onde determinadas etapas do processo de produção se realizam no país de menor custo para o tipo de mão-de-obra necessária nessa etapa e, por outro lado, os aspectos relacionados com comercialização situam-se em espaços mais próximos ao mercado destinatário – também determinam conseqüências para as empresas segundo sua situação nessa rede de produção.

Privatização

Um dos componentes do modelo tradicional de industrialização da Região era a criação de grandes empresas estatais que se encarregavam da produção em áreas estratégicas (petróleo, indústria nuclear, armamento e mineração) e dos serviços públicos. Como parte do processo de ajustamento estrutural do Estado, essas empresas vêm sendo privatizadas e sua propriedade passa a holdings privados com experiência transnacional em cada uma das áreas. Os padrões de contratação e desempenho dos trabalhadores mudam, em geral aumentando a demanda de níveis mais altos de educação prévia, disciplina e produtividade. A circulação do pessoal técnico e profissional de um país para outro passa a ser comum e, além disso, a contratação de novo pessoal e a reorganização do anterior é feita segundo diferentes normas antes aplicadas em experiências no exterior (Novick, 1997).

Mudanças das relações e condições de trabalho

A flexibilização dos mercados de trabalho é a conseqüência, para o emprego, das mudanças anteriormente mencionadas. No modelo tradicional da industrialização substitutiva de importações conviviam dois setores: uma força de trabalho que tinha estabilidade e cobertura social (ampla em alguns países, escassa em outros), ocupada na indústria moderna e nos serviços formais, e uma massa de trabalhadores que se desenvolvia de maneira informal, em condições precárias. Esperava-se que o segundo grupo fosse paulatinamente diminuindo e os trabalhadores informais se incorporassem ao primeiro setor.

Com efeito, não só o setor informal continua a ser o grande empregador da Região, mas também se registra no setor integrado da economia uma tendência à flexibilização do emprego, entendida como 1) a possibilidade de as empresas rescindirem os contratos de trabalho a um custo menor e, por conseguinte, de adaptarem suas políticas de pessoal às contingências do mercado, 2) a

10 ?. Denomina-se cluster um conglomerado de empresas no mesmo território.

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possibilidade de transferir os trabalhadores de um posto a outro segundo as necessidades do empregador, com a conseqüente tendência às polivalência do empregado, 3) em conseqüência do exposto, a necessidade de os trabalhadores se adaptarem freqüentemente, ao longo da vida, a diferentes inserções ocupacionais e, por conseguinte, de se submeterem a novas aprendizagens. Isso não é válido só para as qualificaões e tarefas a desempenhar, mas também para a capacidade de negociar um emprego com a finalidade de reinserir-se num mercado de trabalho difícil e em evolução.

Essa transformação é obviamente conflitiva e se encontra em diferentes etapas de concretização não só entre países mas no interior de cada um deles. Por outro lado, as mudanças dos regulamentos, superpostas ao incremento da desocupação e do trabalho “em negro”, de fato criam situações de flexibilidade e precariedade.

Tais transformações, verificadas na gerência da inserção dos países nos processos de globalização, suscitam sérios desafios para as políticas de emprego dos governos e para a gestão dos recursos humanos das empresas. A integração social e os direitos dos trabalhadores estabelecem limites para a precariedade; tornam-se necessários os acordos sociais; e particularmente a colaboração e a criatividade dos trabalhadores num processo de produção competitiva exigem destes últimos que compartam os objetivos da empresa. Se as políticas de produtividade se baseiam somente na diminuição do custo do trabalho e não visam a melhor integração e desenvolvimento dos trabalhadores, o futuro é problemático.

Resumindo o acima exposto, pode-se dizer que o novo modelo de produção, embora de aplicação ainda incipiente ao que alguns autores caracterizaram como “ilhas de modernidade”, tende a estender-se e a tornar-se predominante na Região. Esse modelo implica, pelo menos, três tipos de conseqüências relevantes para as políticas de capacitação.

Em primeiro lugar, provoca mudanças da estrutura e do volume da força de trabalho: há uma diminuição relativa do emprego industrial e um crescimento do setor dos serviços; ao mesmo tempo, o setor informal continua a ser considerável, mas sua composição interna se modifica.

Em segundo lugar, requer modificações da hierarquia e natureza das qualificações, pois as exigências de aptidões para empregar-se aumentam: não basta dominar um ofício ou ocupação para poder empregar-se, mas é necessário dispor de uma base de conhecimentos mais amplos que permitam a resolução de problemas e a reaprendizagem; as hierarquias de cargos se aplanam e a separação entre o escritório técnico e o setor operário diminui. Nos serviços, a introdução da informática dificulta tarefas antes simples. A exigência de capacidade para tomar decisões autônomas e assumir a responsabiolidade de suas conseqüências desce da cúpula da organização até níveis ocupacionais médios e baixos.

Como terceira conseqüência, os níveis relacionados com o fator humano passam a ser cruciais para o novo modelo de competitividade. A seleção de pessoal, a motivação, a formação permanente se convertem em instrumentos necessários para o melhoramento da produtividade e da qualidade e, por comseguinte, da competitividade.

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Dasafios da formação profissional

Em meio às transformações e exigências atuais, o principal desafio é recriar, de acordo com essas circunstâncias específicas, a resposta dada no início da instauração do modelo latino-americano de formação profissional: capacitar a população para uma forma inédita de produção e integrar essa formação ao âmbito mais amplo de políticas de emprego. Essa resposta deve partir das realidades existentes, institucionais e individuais, e encarar transformações no contexto da nova demanda de competitividade sem deixar de lado os objetivos de eqüidade, entendida como uma orientação para o atendimento de necessidades da população total. A coordenação desses dois objetivos é um dos grandes problemas das políticas de emprego atuais.

Em geral, as exigências de competitividade aumentam a demanda de trabalhadores polivalentes de nível mais alto de escolaridade; por conseguinte, vem aumentando no mercado de trabalho a exigência de graus mais altos de instrução. Costuma-se dizer que, nos países de maior desenvolvimento industrial da Região, a educação prévia vem se convertendo em condição para o emprego.11

Do ponto de vista das empresas industriais, verificam-se engarrafamentos das qualificações. Num estudo realizado pela OIT com o apoio da Agência Canadense de Desenvolvimento (ACDI) aplicou-se o resultado de uma pesquisa realizada entre 1992 e 1993 a uma amostra de estabelecimentos da indústria metalmecânica e alimentar em cinco países da Região. Foram identificados no estudo problemas indicados pelas gerências quanto à qualidade de seus recursos humanos no que se refere a qualificação técnica, particularmente à capacidade de operação da nova base técnica; também há queixas com respeito à capacidade de concentração, abstração, comunicação escrita e verbal e, finalmente, com respeito à capacidade de assumir responsabilidades, tomar iniciativas e decidir sobre determinados aspectos da rotina de trabalho. Em conjunto, isso implica mais que treinamento específico; trata-se de competência básica, intelectual e de comportamento, que se adquire a partir de uma formação fundamental, normalmente escolar, e se desenvolve no trabalho produtivo e na capacitação não-formal (Abramo, 1997).

A subcontratação e, por conseguinte, a flexibilidade do trabalho tanto interna (diferentes postos na mesma empresa) como externa (mudança de empresa e ocupação) exigem polivalência, entendida como uma variedade de qualificações (multiskill) ou como o desempenho de diversas tarefas (multitask). A redução dos níveis internos da organização fabril, a aproximação entre as tarefas de formulação, programação e execução, a introdução do conceito de qualidade total, modificam não somente a divisão do trabalho no nível operário mas também o papel dos engenheiros, chefes e supervisores, bem como os requisitos de formação para todos eles.

O processo acima descrito fundamenta a evolução das qualificações para as competências. A definição dos níveis de qualificação era estabelecida por uma equação do tempo consumido em adquirir as aptidões e os conhecimentos necessários para uma ocupação específica, por um lado, e o lugar que essa ocupação ocupava no organograma da fábrica (chefe, supervisor, operário etc.), por

11 ? Resumem-se nesta seção conceitos de Gallart, 1997.40

outro. Para mais alta hierarquia e maior especialização maior qualificação e, normalmente, maior salário. Organizava-se então, e havia de fato, uma divisão de trabalho entre os trabalhadores que implicava diferente conhecimento das máquinas e distinta capacidade de operá-las e de realizar tarefas repetitivas adequadamente. Reservava-se para algumas ocupações particulares, como as de manutenção, a exigência de uma adaptação mais ampla a uma série de circunstâncias que implicavam certa polivalência. Tudo isso regido por uma normalização de tempos e métodos e uma separação clara entre escritório técnico e setor operário.

Entretanto, em virtude das mudanças acima expostas, revela-se um desajustamento entre a oferta educacional e as qualificações procuradas pelas empresas de produção, que, por sua vez, acusam a escassez de pessoas capacitadas com características diferentes das provenientes dos sistemas de capacitação. A necessidade de maior coordenação entre a oferta e a demanda de formação, de calcular custos e resultados tanto no nível individual como no social, e a rapidez das inovações tecnológicas e organizacionais da produção coexistem com o secular atraso das mudanças educacionais. Tudo isso leva à reclamação de novo paradigma, diferente do tradicional, na articulação entre a produção e a formação, que leve em conta não somente as mudanças do setor industrial mas também o desenvolvimento de tecnologias modernas e sua incorporação ao setor dos serviços.

A antiga definição das qualificações, avaliadas em função do tempo necessário de aprendizagem somado ao nível hierárquico da ocupação, converte-se no novo conceito de competência em que é fundamental a capacidade de resolver problemas, que implica conhecimentos técnicos e manejo de situações imprevista em tempo real, ou seja, capacidade de decisão.

Do ponto de vista puramente educacional, e mais particularmente quanto à educação formal, acentua-se a importância da educação geral prolongada (pelo menos nove ou dez anos de escolaridade básica) para que se adquira a capacidade de resolver problemas. Considera-se que há competências básicas que toda a população deve ter, sem as quais é difícil desempenhar-se em empregos produtivos; trata-se das competências que abrem possibilidades de emprego, de que fala a literatura sobre o assunto (SCANS, 1992), das competências necessárias para obter um trabalho qualificante (ou seja, uma ocopação que permita aprendizagens e reciclagens na trajetório do trabalhador), inclusive aptidões básicas, tais como a possibilidade de expressão oral e escrita e a matemática aplicada à capacidade de resolver problemas na atividade cotidiana. Tais competências tornam necessário um ensino prolongado, sistemático e gradual. Acrescentam-se a elas as relacionadas com o manejo racional de recursos (trabalho, dinheiro, tempo etc.), as competências interpessoais (comunicação, saber trabalhar em grupo), as tecnológicas (conhecimento e uso das tecnologias usuais) e as sistêmicas (captar os problemas como parte de um todo e não como fatos isolados). A simples enumeração dessas competências indica que sua aprendizagem provém fundamentalmente do ensino e da experiência na vida real; dependem então de uma educação de qualidade contextuada na vida cotidiana. A capacitação específica para as diversas ocupações é construída com base nessas competências adquiridas na escolaridade formal e com a experiência.

Este enfoque obviamente questiona a formação tradicional para o trabalho. O abandono prematuro da escola impede uma boa aquisição das habilidades básicas; por outro lado, comprova-se uma diminuição da qualidade da aprendizagem, conforme evidenciam os testes. A especilalização precoce de algumas escolas secundárias técnicas dá pouco ensejo à formação

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tecnológica geral que permitiria melhor adaptação às mudanças. E a formação profissional pouco articulada com a educação geral e planejada para ocupações específicas, às vezes obsoletas, deve ser repensada.

A definição das competências necessárias para o trabalho produtivo é hoje bastante clara: trata-se de capacidade geral, técnica, de comportamento e, eventualmente, de aptidões manuais que se constatam na prática. Já não basta saber fazer, é preciso saber conhecer e, sobretudo, aprender; é necessário que um trabalhador competente pense do ponto de vista da qualidade da produção. O problema reside em como se transmite e se aprende esse tipo de capacidade, uma vez que a aprendizagem escolar, embora necessária, não é suficiente, pois sem contextuar o ensino, sem aplicá-lo à vida cotidiana, sem contrastá-lo com circunstâncias novas, a transmissão de conhecimento se converte em memorização.

Nas formação profissional, cumpre transformar a venerável análise ocupacional, nascida nas estradas de ferro russas de há mais de um século, que consistia em decompor as tarefas de determinada ocupação nas operações mais simples, e então na chamada reverse engineering, que permitia organizar o curso de formação ensinando-se essas operações em ordem crescente de complexidade. Hoje em dia, a flexibilização das tarefas e a polivalência colocam em crise essa visão limitada. A saída parece residir em maior interação de conhecimentos teóricos e prática em circunstâncias e tempos reais, que inclua certo grau de imprevisibilidade. A articulação instituição escolar-centro de trabalho é central para que essa interação seja possível; a alternância dos alunos e os estágios dos encarregados de formação constituem, nesse sentido, instrumentos chave. A pesquisa sobre a “transposição pedagógica” das competências tem de acompanhar as reformas educacionais e as mudanças curriculares tanto da educação formal como da não-formal. Trata-se de uma tarefa que não pode ser realizada somente a partir da instituição escolar, mas que requer participação ativa das unidades de trabalho.

As constantes modificações das qualificações e das ocupações relacionadas com a mudança tecnológica e a globalização da economia contribuem para desterrar a velha idéia de que se podia criar um sistema educacional para ocupações específicas, idéia em que se baseava a educação vocacional tradicional. A possibilidade de substituição entre diversas formas de aprendizagem, educação, aprendizagem no trabalho e capacitação não-formal, incorporadas a itinerários educacionais e ocupacionais traçados pelos próprios protagonistas, questionam as formas tradicionais predeterminadas de formação.

Outro questionamento da formação para o trabalho que se vem tradicionalmente ministrando na América Latina decorre de considerações relacionadas com a eficiência econômica em tempos de recursos escassos nos orçamentos estatais. As tendências atuais podem resumir-se em duas: passar de uma formação dominada pela oferta a uma formação orientada para a demanda; e passar de uma oferta de formação profissional executada por grandes instituições nacionais oligopólicas, que tinham financiamento assegurado, a uma formação profissional gerenciada por grande número de organizações privadas e públicas que competem num “mercado da formação”.

O argumento que fundamenta essa posição favorável à promoção de uma capacitação adequada à demanda considera que a formação geral deve ser ministrada no sistema educacional e

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enfatiza a educação básica de qualidade como condição para a participação na sociedade civil, na política e nas atvidades produtivas. Adia-se a especialização para os últimos anos da adolescência (fim da escola secundária ou estudos pós-secundários) na educação formal. A formação específica para o trabalho, sgundo esse enfoque, deve ser ministrada em estreita colaboração com o setor da produção, com atividades de capacitação de diversos formatos, no que se refere tanto a modelo curricular como a duração, de acordo com as necessidades dos grupos ocupacionais. Atribui-se importância à participação do setor produtivo tanto mediante a possibilidade de mecanismos de alternância ou estágios, como a utilização de sua infra-estrutura para os cursos.

O financiamento estatal, em geral, constinua a ser considerado necessário, mas se orienta para a demanda, ou seja, visa a facilitar o desenvolvimento da capacitação que as unidades de produção requerem, e não a financiar instituições de formação. Essa fórmula, embora seja eficaz a curto prazo para os cursos de curta duração destinados especificamente à capacitação, apresenta dificuldades em outros casos. Assim, a formação de mais alto nível técnico precisa de apoio institucional (por exemplo, carreiras curtas de nível terciário), e alguns aspectos da formação profissional exigem apoio de longo alcance (formação de encarregados de formação, preparação de currículos, desenvolvimento de material didático) (Castro, 1995b).

Estratégias de formação

As estratégias de formação podem ser agrupadas em três grandes temas: as estratégias de reforma institucional; a redefinição de qualificações e competências no mundo do trabalho e na formação; e as políticas de destinação de recursos aos atores da formação. Os três temas estão estreitamente inter-relacionados.

Situação institucional

O panorama da situação atual da formação profissional na Região mostra, por um lado, a procura de atualização institucional das instituições de formação profissional, que reforce a participação de empresários e sindicatos, não só nos órgãos dirigentes, mas também na definição de programas específicos de formação. A descentralização em regiões, a criação de unidades setoriais que respondam aos diversos setores econômicos, a priorização da assistência técnica às empresas em suas tarefas específicas, são todas elas políticas destinadas à modernização das instituições de formação profissional.

Por outro lado, surgiram políticas ativas que visam a uma organização alternativa da formação profissional. Para essa linha de ação, o Estado não deve promover a oferta de capacitação (instituições de formação profissional) mas orientar a demanda dos empregadores, o que implica a geração de nova institucionalidade que permita canalizar os fundos para as empresas que capacitem os trabalhadores, bem como a criação de um “mercado de capacitação”, em que várias instituições educacionais prestem serviços de formação; esses serviços são financiados parcial ou totalmente pelo Estado, mas seu conteúdo é definido pela demanda do setor ocupacional, e seus usuários são os trabalhadores ativos ou grupos populacionais ameçados de exclusão. Essa tarefa exige complexo aparato institucional, com um órgão (ministério do trabalho, serviço de emprego) que programe, licite, supervisione e apóie as tarefas de capacitação. Além disso, constituem-se organismos

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intermédios, regionais ou setoriais, que administrem essas políticas e atuem como elementos de ligação com as empresas e usuários (por exemplo, as OTIR do Chile). Finalmente, surge a necessidade de atividades de apoio (formação de encarregados de formação, desenvolvimento curricular) que ainda não tenham sido claramente confiadas a organizações específicas.

Os dois países que melhor aplicaram esse modelo são o México e o Chile. No caso mexicano, a Secretaria de Trabalho incluiu a formação no âmbito mais amplo das políticas ativas de emprego, entendendo-se por políticas ativas as que implicam um compromisso direto dos atores da produção e, ao mesmo tempo, investem, no capital humano que permitirá aos trabalhadores que se encarreguem da gestão do emprego. Desenvolveram-se dois programas: o de capacitação para desempregados (Probecat), criado em 1984, e o de qualidade integral e modernização (CIMO), iniciado em 1987 como programa de apoio integral às microempresas e empresas pequenas e médias. Ambos foram criados com a ajuda do Banco Mundial, e as instituições executoras eram escolas técnicas do sistema estatal, basicamente pertencentes aos projetos CONALEP e CECATI. Os programas também receberam o apoio dos serviços estatais de emprego, fortalecimento institucional e investimentos complementares em centros de capacitação (Mertens, 1995).

No caso chileno, os principais programas foram implementados pelo Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), criado em 1976. O Programa Empresa, o mais importante (abrangeu 90% dos capacitados entre 1991 e 1994), promove a atualização no nível das empresas e seus beneficiários são trabalhadores em atividade. O Programa Becas capacita pessoas de escassos recursos e em situação precária de trabalho, tais como trabalhadores informais, desocupados e jovens que procuram seu primeiro emprego. O Programa Aprendices consiste em franquia tributária concedida a empresas que admitem aprendizes. Finalmente o Programa Chile Joven, o que responde mais claramente ao modelo, é executado descentralizadamente pelo setor privado e procura inserir no trabalho jovens em risco de exclusão total. Todos os cursos correspondentes a esses programas acham-se a cargo de organismos capacitadores autorizados pelo SENCE (OTES), que podem ser universidades, institutos profissionais e centros de formação técnica ou organismos de capacitação técnica; essas entidades são contratadas pelas empresas ou disputam os cursos estabelecidos diretamente pelo SENCE (por exemplo, o Chile Joven).

Também há no Chile os Organismos Técnicos Intermediarios Reconocidos (OTIR), elementos de ligação entre as empresas, or organismos de capacitação (OTES) e o Estado (SENCE). Foram criados em 1989 a fim de ativar a participação das empresas. Trata-se de instituições intermediárias, corporações de direito privado setoriais ou regionais, cujos custos de intermediação são subsidiados, para que cumpram funções de divulgação, acompanhamento e controle de qualidade e administração. A implementação dessas instituições permitiu importante crescimento do sistema de capacitação. Entretanto, os cursos acompanham a tendência dos demais elementos do sistema (inclinando-se para a formação em administração e tecnologias básicas) e não se observam diferenças significativas de desempenho da capacitação em relação à que se realiza diretamente (CEPAL, 1997d, 1997e).

Esses modelos institucionais (instituições de formação profissional e “capacitação pela demanda”) apresentam diferentes modalidades segundo sua aplicação nos diferentes países.

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O caso mais interessante12, que se converteu em paradigma, é o Proyecto Joven, implementado em vários países da Região. Os princípios orientadores do programa são os seguintes: 1) A pertinência da capacitação em relação ao mercado de trabalho, utilizando-se como indicador da mesma a aceitação de estagiários pelas empresas. 2) A conjugação de esforços do Estado, da sociedade civil e do setor empresarial. O Estado assume a responsabilidade da formulação, supervisão, controle técnico e financiamento dos programas. A execução está a cargo de instituições pertencentes ao Estado e à sociedade civil; o órgão administrador contribui para o fortalecimento institucional dessas organizações. E o setor empresarial contribui para o reconhecimento da pertinência. 3) A autofocalização da população alvo. Procura-se que os programas sejam atraentes somente para a referida população. 4) A execução descentralizada e regulada por mecanismos de mercado mediante convite a múltiplos oferentes a que se registrem e concorram. 5) A adequação às motivações, necessidades e expectativas dos usuários. 6) A integralidade da aplicação, coordenando-se a organização institucional, a estrutura operacional e a estratégia pedagógica.

No Proyecto Joven, os programas são administrados a partir de uma Unidade Coordenadora Central (UCC), em geral estabelecida numa unidade administrativa do governo, subordinada, segundo os países, no ministério do trabalho ou em organismos ad hoc, como o SENCE. As instituições executoras diretas dos serviços de capacitação são entidades públicas ou privadas (empresas que vendem comercialmente seus serviços de capacitação, entidades educacionais etc.) que se inscrevem num registro em que devem afiançar determinadas condições. Têm de formular e implementar um componente de capacitação destinado a desenvolver um nível de semiqualificação num ofício específico – eventualmente complementado por formação em aptidões básicas – e um componente de prática de trabalho realizado numa empresa.

O projeto líder Chile Joven se beneficiou, em seu país, com algumas características contextuais importantes: a) uma conjuntura de crescimento econômico e geração de emprego; b) a substituição da antiga instituição de formação profissional (INCAP) por novo mercado de capacitação promovido pelo próprio projeto e pela demanda das empresas, que foi incentivada mediante estímulos fiscais; c) capacidade técnica e de convocação do Estado; e um processo de descentralização político-administrativa que fortaleceu as entidades locais. Outros programas, como o da Colômbia e da Argentina, desenvolveram-se em contexos menos favoráveis.

O SENA atua na Colômbia como entidade intermediária, o que de algum modo implica uma competência interna entre os dois modelos (instituição de formação profissional e “capacitação pela demanda”) (Ramírez, 1997). Na Argentina, uma maioria dos executores dos cursos do Proyecto JovenI são pessoas físicas (Jacinto, 1997; Castro, 1997). No caso do Uruguai, o programa vincula-se a políticas da juventude no Vice-Ministério da Juventude: a partir de prolongado compromisso político do Estado num processo de vários anos de trabalho com organizações não-governamentais de jovens, conseguiu construir sólida base organizacional. Obviamente, a construção institucional desses programas é diferente.

Um caso interessante de coexistência das duas realidades institucionais é o do Brasil. O SENAI continua com sua organização e atividade como instituição de formação profissional líder

12 ? Nesta seção, segue-se o conceito de Ramírez, 1997.45

na Região (Castro,1992). Por outro lado, o Ministério do Trabalho implementa, como parte da política pública de emprego e renda, o Plano Nacional de Educação Profissional (PLANAFOR). A constatação do baixo nível de instrução da força de trabalho levou à criação desse plano, destinado a capacitar em massa a população mediante um programa de execução centralizada coordenado por órgãos do Ministério do Trabalho em cada estado e gerenciado por múltiplas instituições executoras. Seu objetivo é mobilizar e articular gradualmente toda a capacidade e competência em matéria de educação profissional disponível no país, para esse fim utilizando os recursos do fundo de amparo ao trabalhador. Em 1996, foram treinados 1 198 600 trabalhadores na esfera dessa iniciativa.

Gestão da competência

O tema da competência instalou-se na discussão dos objetivos e do planejamento da capacitação. Vêm surgindo na Região tentativas de estabelecimento de sistemas que permitam, com a participação de empresários e trabalhadores, definir nos diversos setores da economia a competência necessária para os diferentes níveis de qualificação, conferir transparência a essa definição e credenciar a aprendizagem realizada por diferentes meios. A idéia é passar da certificação de títulos educacionais ao afiançamento da capacidade real de trabalho. O México foi pioneiro nesse aspecto, criando o Sistema Normalizado de Competencia Laboral (SNCL) e seu complemento a Educación Basada en Normas de Comptencia (EBNC). O SNCL baseia-se no conceito de norma de competência para o trabalho e num sistema de certificação da mesma. Do mesmo modo que a qualificação é definida segundo a capacidade potencial de executar as tarefas correspondentes a uma atividade ou posto, a competência é a capacidade real de conseguir um objetivo ou resultado em determinado contexto. Hoje se vem construindo esse sistema de competencias com a colaboração dos empresários e das instituições educacionais (Argüelles, 1996; Mertens, 1996).

Política de destinação de recursos aos atores da formação

Um dos instrumentos centrais das políticas de capacitação é a destinação de recursos – sejam eles humanos, institucionais ou financeiros – aos atores da formação. Esquematicamente, pode-se considerar que tais atores são o Estado, as instituições de formação (organizações educacionais, organizações não-governamentais, centros de informação), as empresas e os beneficiários (a população em geral e os trabalhadores e seus sindicatos).

As avaliações das diferentes formas de organização da formação profissional coincidem em assinalar a dificuldade de integrar e coordenar esses atores tão diversos e amiúde com interesses díspares. O Estado em geral aparece como provedor, mediante subvenções ou isenções tributárias, de boa parte dos fundos destinados à capacitação; também reivindica o papel de supervisor e legislador, embora em geral não desempenhe o papel de executor, delegando-o a organizações autônomas (instituições de formação profissional) ou ao “mercado da capacitação”. Contudo, parece haver um retorno à prática de assumir maiores responsabilidades no modelo mais descentralizado: no Chile, acaba de ser regulamentada a capacitação adjudicando-se ao Estado um papel regulador muito mais forte que o previsto na legislação anterior.13

13 ? Lei No. 19 518. Nuevo Estatuto de Capacitación y Empleo, 1997.46

As instituições educacionais apresentam uma racionalidade peculiar, que tende a prolongar os cursos, selecionar sua clientela, desenvolver sua própria estrutura e concretizar as ofertas uma vez implementadas. Por outro lado, a solução de financiar cursos isolados não leva em conta a necessidade dos meios não-econômicos acima mencionados, tais como a formação de recursos humanos (professores, capacitadores, administradores) e o fortalecimento institucional e técnico-pedagógico.

As empresas são os atores mais necessários e ao mesmo tempo mais problemáticos da formação. Nas avalições das tentativas de convertê-las em destinatárias e executoras da formação, verifica-se a existência de problemas em conseguir o compromisso dos empresários nos aspectos específicos concernentes à definição do tipo de curso ou da maneira de ministrá-los (Mertens, 1995; CEPAL, 1997d). O caso de maior êxito e mais prolongado de envolvimento empresarial é o SENAI, cujo ponto de partida foi um empresariado consciente das necessidades de longo prazo e disposto a conjugar seus esforços (Castro, 1992); mas sua réplica em outros países foi problemática. A dificuldade em planejar e investir numa capacitação não específica para sua própria empresa, no caso das grandes firmas, e as limitações para expressar e articular demandas nas pequenas, conspiram contra a boa utilização dos recursos. As exterioridades que fundamentam o papel da sociedade em formação e, por conseguinte, a contribuião do Estado, não são facilmente incorporadas pelas empresas cuja racionalidade privilegia a competitividade individual e, no caso da capacitação geral, manifestam o temor de beneficiar os competidores.14 (Becker, 1964).

A lógica dos trabalhadores, porém, procura desenvolver uma formação profissional que lhes assegure melhor inserção no mercado de trabalho, ante o que podem obter com a limitada capacitação na fábrica. Estão, portanto, mais motivados para conseguir cursos mais abertos e formalizados, que lhes possibilitem mobilidade ocupacional. Dentre os cursos oferecidos, tendem a escolher os que são de curta duração e acessíveis, que se referem a ocupações visíveis, como as administrativas (CEPAL, 1997d). Ocorre então que a racionalidade dos beneficiários trabalhadores e a das empresas se separam. Os sindicatos, que teriam de atuar como intermediários reivindicando os direitos dos trabalhadores à capacitação, nem sempre o fazem, forçados pela negociação de salários e condições de trabalho em contextos de flexibilidade e precariedade (CEPAL, 1997c).

PROPOSTAS E SUGETÕES DE AÇÃO

São as seguintes as perguntas em que as propostas e sugestões de ação deveriam basear-se: Que instituições devem proporcionar a formação? Quem deve custeá-la? Quem são seus beneficiários ou, em outras palavras, quais são os usuários da formação profissional? Que serviço deve prestar? Quais são os resultados esperados a serem avaliados? (McDonnell e Grubb, 1991).

14 ? Becker sustenta que as empresas só estão dispostas a financiar a formação específica que não pode ser utilizada em outra firma; a formação prifissional mais geral é incorporada pelo trabalhador como capital humano e pode transferi-lo a outras empresas no mercado. O apoio do Estado à formação procura superar esse problema e promover a formação profissional mais ampla como aumento do capital humano da sociedade.

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Institucionalidade da formação

As considerações acima sugerem a necessidade de uma formação geral de base, que implique aptidões gerais e capacidade de resolver problemas, bem como de uma formação específica que incorpore conhecimentos tecnológicos e apredizagem em ocupações reais do mundo do trabalho. É assencial a articulação entre instituições educacionais formais e não-formais, mais flexíveis que as tradicionais na Região, e as empresas responsáveis por empregar os trabalhadores. A formação em alternância é um instrumento fundamental.

A dimensão local, que permite o intercâmbio e a atualização das organizações, une-se aos processos de descentralização dos serviços educacionais e de formação para permitir âmbitos em que ocorram esses processos. A execução local dos programas de formação previstaí pelas novas políticas promove essa articulação. Entretanto, as esferas regionais e nacionais têm de prestar o apoio técnico-pedagógico necessário à continuidade e acumulação dos serviços: formação de responsáveis da formação, desenvolvimento curricular, elaboração de materiais didáticos são tarefas que não se pode realizar em cada lugar.

Além da articulação institucional local-regional-nacional, há outra articulação nas próprias organizações responsáveis da formação, entre a educação formal e a formação profissional e entre estas e a formação no trabalho. É importante respeitar a racionalidade das escolas (mais burocrática, de mais longo prazo, mais centrada no aluno), diferente da racionalidade da formação profissional (mais centrada na demanda ocupacional e na tecnologia, mais variável e flexível). Estas, por sua vez, devem respeitar a lógica das empresas baseada na produção e na competitividade. Cada uma das racionalidades gera organizações diferentes pelas quais passam as pessoas que se formam: instituições escolares no primeiro caso, centros de capacitação no segundo, empresas no terceiro. A renovação da institucionalidade da formação enquadra-se na necessidade dessa articulação, e os Ministérios da Educação e do Trabalho devem coordenar esforços nesse sentido.

Com respeito à discussão do predominio das grandes instituições nacionais ou da execução da formação por uma pluralidade de organizações que disputam os cursos, há opiniões contrárias. As realidades nacionais mostram, por um lado, instituições de formação profissional com diferentes conquistas e, por outro, programas descentralizados, também com estruturas e resultados díspares. A enorme heterogeneidade da Região não permite receitas comuns, nem as possibilidades dos Estados nem a realidade das empresas são semelhantes nos países em conjunto. Parece conveniente então sugerir alguns critérios para que cada país, analisando sua tradição e realidade, na medida de suas possibilidades implemente as políticas institucionais que considere adequadas.

a) Um primeiro critério é não desperdiçar a experiência institucional, técnico-pedagógica, de relação com o mundo da produção, de preparação curricular e de seleção de equipamento que atualmente se encontra nas instituições de formação profissional. Uma avaliação séria de cada instituição pode mostrar os aspectos que convém conservar e os que é necessário descartar.

b) Um segundo critério é seguir a tendência atual de separar a execução do financiamento e planejamento. A execução, embora deva ser supervisionada, será muito mais ágil e responderá

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melhor às variações de tempo e espaço se estiver a cargo de instituições menores que não gozem de direitos oligopólicos à formação.

c) Um terceiro critério a levar em conta é que os acordos institucionais devem abranger tanto a variedade de tipos de capacitação quanto os diversos destinatários da política. Quanto ao primeiro, a licitação de cursos de curta duração exclusivamente não abrange as especialidades que requerem treinamento longo e teórico-prático; a mecânica, a eletrônica, as ocupações relacionadas com a robótica, para citar alguns exemplos, exigem em alguns níveis de competência uma formação profissional mais demorada e mais dispendiosa do que a que se pode ministrar em cursos orientados para a demanda imediata. Com respeito aos usuários, os cursos destinados a populações em risco de exclusão devem reforçar certos aspectos, tais como as aptidões básicas e a autoestima, o que tampouco se pode obter em poucas horas de capacitação. O mesmo se pode dizer das ocupações técnicas que exigem mais longa formação geral e especialização adequada. Obviamente, é necessário nesses casos aumentar a complexidade e permanência do apoio institucional.

d) É importante lembrar que os países que conseguiram importantes estruturas de capacitação o fizeram com a ajuda estatal e privada conjuntamente, bem como dos diferentes atores da formação. As articulações institucionais são muito distintas (basta observar os países da OCDE ou do Sudeste Asiático), mas em todos os casos incluem não somente uma variedade de tipos de formação e de populações destinatárias, mas também possuem uma estrutura de apoio que permite a atualização de programas e a acumulação de conhecimentos, e abrangem as diferentes funções da formação, mesmo as menos explícitas, como a transmissão de uma cultura tecnológica e a transferência de inovações. É então importante utilizar como critério de avaliação e reforma a existência ou não de uma cobertura dessas funções na estrutura institucional existente (Castro, 1995a; Castro,1995b).

e) Finalmente, convém que os instrumentos para construir essa nova institucionalidade sejam o mais econômicos possível. Isso significa que não tem sentido hoje criar novas organizações burocráticas, mas convém jogar com um mínimo de mandatos e regulamentações que definam o âmbito jurídico da formação, utilizar incentivos que estimulem as mudanças procuradas (bolsas de estudo, isenções tributárias, subvenções a determinadas tarefas) e fortalecer as instituições que mostraram sua qualidade na avaliação. A idéia é utilizar instrumentos ágeis que corrijam o rumo, mas também reforçar as funções organizacionais de que necessitam a longo prazo.

O ideal nesse tema da institucionalidade da formação é que cada sociedade, a partir de sua realidade atual e de sua história institucional, construa sua própria rede de informação que assegure à sua gente e às suas empresas uma formação que articule educação geral, formação teórico-técnica e prática e adequação às demandas do setor da produção. Essa informação deve provir de grande variedade de instituições, abrangendo porém as funções fundamentais indicadas no começo desta seção.

Financiamento da formação profissional

As correntes teóricas neoliberais hoje em voga sustentam que os próprios beneficiários devem custear sua capacitação, se se trata de uma preparação geral aplicável a mais de uma

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empresa. Isso se fundamenta em que acrescem seu capital humano e poderão recuperar os custos mediante aumentos de salário no mercado de trabalho. Por outro lado, as empresas financiarão exclusivamente a formação específica que só é de utilidade na própria empresa, pois nesse caso os aumentos de produtividade reverterão à empresa, e o trabalhador não poderá vender esse acréscimo de competência. O financiamento estatal só pode revestir a forma de empréstimos, pois de outro modo se alteraria a correta destinação de recursos pelo mercado. O problema, ante essa fórmula, é a dificuldade de definir em termos tão estritos a generalidade ou especificidade da formação.

O argumento a favor do financiamento estatal baseia-se nas imperfeições do mercado de trabalho, particularmente em sua segmentação e nas exterioridades com que a educação contribui para a sociedade. Nesse enfoque, a formação profissional é entendida como parte da educação, que é em certa medida um bem público e concorre para o bem-estar de toda a população. A integração social constitui um bem, e a existência de setores excluídos do mercado de trabalho por falta de competência para o emprego resulta em problemas sociais. Do ponto de vista econômico, também se pode fundamentar o argumento a favor do financiamento estatal. Quando ocorre uma desocupação por fricção provocada pelo fenômeno, característico dos momentos de expansão, da coexistência de ampla oferta de trabalhadores sem as qualificações necessárias e uma demanda de qualificações que escasseiam, dado o tempo que leva a capacitação, é difícil que os indivíduos ou as empresas invistam na formação geral e específica necessária para melhor conversão às novas tecnologias. A existência então de um conjunto de pessoas capacitadas para que se adaptem a elas pode diminuir o impacto da desocupação. É por esse motivo que a imensa maioria dos Estados, particularmente aqueles em que a produção experimentou forte desenvolvimento, financiam a educação básica geral e, pelo menos em parte, a formação profissional (Gasskov, 1994; Castro, 1995a).

Partindo-se então da suposição de que, além da capacitação financiada diretamente pelas empresas e pelos próprios usuários que compram cursos no mercado, deve haver um financiamento proporcionado pelo Estado, pode-se formular uma primeira pergunta: quem é financiado e como: as instituições educacionais para que apóiem suas atividades, as empresas produtivas para que melhorem sua competitividade ou os próprios beneficiários, as pessoas que são capacitadas? Uma primeira resposta consiste em que, dado o acima exposto, o Estado deve financiar predominantemente aquilo que não se autofinancia.

Quanto às instituições educacionais, o questionamento do imposto sobre o trabalho como a maneira tradicional de contribuir para a formação profissional na Região fundamenta-se em dois aspectos: um deles é que encarece o custo do trabalho sem garantir a relevância da formação ministrada; o outro é que favorece a criação de grandes estruturas administrativas que tendem a perpetuar-se no tempo. A opção, como já se viu, é o financiamento da demanda, por meio seja das empresas, seja de cursos que assegurem sua articulação com uma demanda de trabalho. Examinam-se nas seções seguintes opções nesse sentido.

Com respeito às empresas, procura-se melhorar suas condições de competitividade, particularmente nas pequenas empresas e microempresas, o que lhes permite aumentar sua produtividade e manter-se nos novos mercados. A capacitação é então parte de políticas mais amplas de emprego e desenvolvimento da produção, mediante o crédito, o acesso à informação e à

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tecnologia e o aperfeiçoamento da gestão.

Com referência aos beneficiários individuais, convém apoiar os cursos que contenham a formação geral tecnológica e prática dos trabalhadores que não seja proporcionada pelas empresas, a capacitação para o emprego daqueles que não podem ter acesso a ela por seus próprios meios e a reciclagem dos trabalhadores que possuem qualificações obsoletas deslocados pela mudança tecnológica. Questiona-se, nas formas atuais de financiamento nesse sentido, que em alguns países as subvenções sejam predominantemente destinadas às grandes empresas e, particularmente a trabalhadores em cargos de direção e administração; trata-se justamente dos que teriam baixos custos e boas taxas de rentabiliade para o investimento individual. A formação mais dispendiosa das ocupações qualificadas de artes mecânicas, eletrônica etc., que costuma ser procurada pela população de baixa renda, é ministrada fundamentalmente nas instituições de formação profissional e não é incluída na licitação de cursos em que a curta duração e os custos são determinantes (Castro, 1995a).

Pode-se formular uma outra pergunta relacionada com a forma em que se efetua a contribuição estatal. Trata-se de uma pergunta que tem várias dimensões: a) A forma de destinação: pode centralizar-se numa instituição que se encarrega de formação; pode ser de gerenciamento local por intermédio de municipalidades ou organizações locais; ou por convênio com múltiplas empresas ou instituições de capacitação. b) O tipo de contribuição: pode ser mediante empréstimos, isenções tributárias, subvenções à oferta de cursos, subvenções à demanda (pagamento às empresas dos cursos ministrados), bolsas de estudo. c) As exigências à entidade de contrapartida: há uma tendência a que o Estado partilhe dos custos a fim de assegurar o compromisso da entidade de contrapartida, seja ela uma empresa, instituição de capacitação ou usuário. As diferentes formas de destinação das contribuições estatais provêm de diferentes combinações dessas táticas. O objetivo é conseguir um equilíbrio que mantenha desperta a sensibilidade ante os sinais do mercado, evitando a burocratização e permanência de esquemas de capacitação obsoletos, e ao mesmo tempo ajude a superar os problemas relacionados com a eqüidade e imperfeições do mercado acima mencionados.

A tendência atual é descentralizar a destinação de recursos aplicando-os no nível local ou setorial, mas levando-se em conta objetivos sociais mais amplos. Esses recursos são em geral canalizados por intermédio de organizações locais (comitês de vinculação que incluem municipalidades, associações empresariais, entidades educacionais e, em alguns casos, sindicatos) ou organizações setoriais de determinado setor da produção, com participação tripartida. O financiamento dos programas nacionais realiza-se dessa maneira. Assim, a experiência parece indicar a conveniência de que às contribuições nacionais se juntem contribuições locais ou de setores empresariais a fim de assegurar o compromisso dos diferentes atores (McDonnell y Grubb, 1991).

Como exemplos de diferentes combinações de contribuições, pode-se propor as seguintes:

-Subvenções a entidades educacionais que oferecem cursos mediante convênio com empresas. Os custos são partilhados pela empresa e a condição para a destinação de recursos estatais consiste em que se inclua formação não-específica da empresa. A decisão sobre a destinação relaciona-se com a avaliação da qualidade do curso e o aumento da competitividade da empresa. Compreende custo de

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insumos técnico-pedagógicos: desenvolvimento curricular, materiais didáticos, atualização de professores. Pode-se oferecer o mesmo tipo de subvenção 1as empresas que comprem cursos no “mercado de capacitação”, mas neste caso cumpre assegurar que sejam cobertos os custos dos insumos técnicos-pedagógicos, a fim de evitar a deterioração paulatina da qualidade da formação. A subvenção pode ser adjudicada diretamente ou mediante isenção tributária.

- Subvenção a instituições educacionais que oferecem cursos a determinadas populações alvo consideradas prioritárias (por exemplo jovens, mulheres, desocupados). Nesse caso, é conveniente zelar por que os beneficiários reais sejam grupos alvo, que os cursos se orientem para uma verdadeira demanda ocupacional, que se levem em conta as características específicas dos beneficiários e que os níveis de desistência sejam baixos.

- Bolsas de estudo para pessoas em situação de desvantagem percentencentes às populações alvo a fim de que paguem capacitação oferecida por instituições educacionais. Permite escolha pessoal dos interessados e a construção por estes de trajetórias de capacitação. Essa alternativa deve satisfazer às mesmas exigências que a anterior.

- Empréstimos a pessoas que desejam cursar carreiras técnicas e que não dispõem de recursos próprios suficientes. Esses empréstimos permite que os usuários paguem custos diretos e de oportunidade dos estudos; exige-se deles que os reembolsem dentro de prazo relativamente longo, a partir dos benefícios conseguidos com sua melhor qualificação. Trata-se de possibilidade que supõe taxas de rentabilidade relativamente aceitáveis, níveis baixos de desocupação e populações alvo disposta a diferir a rentabilidade do trabalho. Parece um sistema idôneo para carreiras curtas de técnicos de nível terciário.

- Há uma iniciativa interessante que pode ter futuro na Região: trata-se da criação de fundos individuais de capacitação, tais como sistemas de poupança com contas pessoais para pagamento dos custos da formação. Tais fundos seriam constituídos mediante desconto no salário do trabalhador (eventualmente acrescido de contribuições voluntárias ou dos empregadores), à semelhança de fundos privados de aposentadoria. Só se poderia retirar dinheiro dessa conta para fins educacionais e de capacitação. O objetivo desse sistema é incentivar a demanda de capacitação dos trabalhadores, a captação de recursos para esse fim, o aumento da poupança e a eficiência da destinação de recursos, facilitando o investimento em capital humano do próprio interessado ao longo de sua trajetória ocupacional (CEPAL, 1997f).

A quem deve beneficiar e que serviços deve prestar: beneficiários e atividades de formação

Pode-se salientar alguns grupos alvo chave para a formação profissional, aos quais deveriam ser destinadas as políticas de formação, especificando-se também as características do tipo de formação adequado a cada grupo:

- Trabalhadores com experiência nas empresas que se devem ajustar à mudança tecnológica. Sabe-se da existência em países da Região de programas de capacitação estruturados conjuntamente pelas empresas, pelos fornecedores dos novos equipamentos e pelos encarregados da reforma da organização do trabalho.

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- Deslocados pela reestruturação da produção. Para estes, é importante capitalizar sua experiência prévia de trabalho, apoiando-os numa reciclagem que compreenda o seguinte: atualização das qualificações com base num exame de competências, técnicas de gestão de emprego e acompanhamento na procura deste (bolsas de trabalho, informação etc.). Com respeito a este último aspecto, é importante que a informação não abranja somente o âmbito local mas também permita a inserção em outros contextos diferentemente afetados pela reestruturação da produção.

- Setores pobres. A confluência da carência de qualificações e de possibilidades de acesso ao mercado de trabalho cria um círculo vicioso de exclusão. A capacitação destinada a esse setor deve localizar-se perto dos lugares em que os grupos vivem. Convém que inclua o seguinte: reforço de aptidões mínimas, aprendizagem de grupos ocupacionais em setores econômicos acessíveis (por exemplo, construção e comércio), apoio na procura de emprego e no acesso a ele (capital social), formação em técnicas de gestão de autoemprego e microempresas.

- Jovens que procuram seu primeiro emprego. As necessidades dos jovens variam segundo seus níveis educacionais e a qualidade da educação formal recebida. Em alguns casos, precisarão de apoio supletório para a aquisição de competência básica que abra possibilidades de emprego; em outros, é fundamental que lhes seja assegurada oportunidade de acesso a uma formação específica e à experiência de aprendizagem informal num trabalho real, mediante programas que incluam estágios ou alternância.

- As mulheres, pela característica diferencial de sua dupla responsabilidade, de produzir com respeito ao mundo do trabalho e de reproduzir com respeito à vida familiar, apresentam demanda peculiar de capacitação e inserção no trabalho. As propostas para os outros grupos são válidas também neste caso, segundo se trate de mulheres pobres, trabalhadoras expulsas, em indústrias em transformação ou jovens. Entretanto, por sua condição de mulher, acrescentam-se novos desafios. A escolha das especialidades da formação profissional das mulheres teria de levar em conta suas características diferenciais; a modalidade dos cursos (modulares, com o apoio de creches) deve permitir-lhes a articulação com suas necessidades e destinar-se a promover sua inserção em tarefas flexíveis e qualificadas que lhes facilitem conjugar a vida produtiva e a reprodutiva (Gallart, 1995).

- Empresas pequenas e médias que devem aumentar sua competitividade para que se incluam no novo modelo de produção. Nesse caso, as exigências passam por total transformação, requerendo-se amplo apoio que introduza a capacitação como mais um elemento que acompanhe a transformação geral da empresa.

Resultados esperados e avaliação da formação

Os resultados esperados das intervenções de formação podem resumir-se no aumento da competência e qualificação dos beneficiários e no aumento da competitividade e produtividade das organizações produtivas.

Com respeito ao aumento da competência dos beneficiários, o método mais usual de avaliação dos resultados é a análise da mudança de sua situação no trabalho. Pode ser considerado

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em termos de taxa de rentabilidade, ou de custos versus incremento da renda do trabalho, ou ainda como melhoramento qualitativo da inserção no trabalho. Em todos esses casos, trata-se de uma avaliação externa de insumos e resultados que não entra na caixa preta do processo de formação. Para influenciar os processos de formação é importante abrir essa caixa preta.

Por conseguinte, propõe-se aqui que a avaliação dos programas e instituições de capacitação, com vistas a melhorar os instrumentos de políticas de formação, tenha pelo menos duas dimensões: uma avaliação de insumo e produto e uma avaliação de processo. A primeira baseia-se na medição de entrada dos usuários do programa e no acompanhamento da inserção ocupacional posterior dos trabalhadores que participaram da formação; essa avaliação, comparada aos custos de cada programa, permite a detecção dos que tiveram maior êxito. A avaliação do processo, por outro lado, mede outros aspectos: a capacidade institucional de oferecer não só cursos individuais mas também os serviços de longo prazo (desenvolvimento curricular, materiais didáticos, formação de responsáveis da formação); a articulação escola-empresa; a capacidade de reformular os programas seguindo as mudanças contextuais; o gerenciamento de recursos; o acompanhamento da inserção dos formados no mercado do trabalho.

A análise de custos, que complementa esta proposta, leva em conta aspectos tais como capacidade de obter fontes alternativas de financiamento, manutenção e renovação de equipamento, qualidade e custo dos recursos humanos.

A articulação entre uma análise de dados quantitativos e de informaçõess qualitativa permitirá realizar uma avaliação que fundamente as mudanças de rumo necessárias numa formação profissional adaptada a um mundo de trabalho em evolução.

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