Uma análise dos critérios de sustentabilidade aplicáveis ao planeamento urbano basco de 2003.

Xosé Manuel Carreira Rodríguez – xmcarreira@yahoo.com

Le cit tà come i sogni sono costruite di desideri e di paure.[ ITA72]

As cidades são centros de conhecimento e fontes de crescimento e inovação. [LEIP07]

INTRODUÇÃO E ENQUADRAMENTO HISTÓRICO Este documento visa analisar cri ticamente os critérios de sustentabilidade propostos para implementação do planejamento urbano basco apresentados em [EUSK03]. O relatório foi conduzido pelos Jornais Bakeaz sob a direção da arquiteta Isabela Velázquez [GEA]. O principal patrocinador do documento foi o recentemente falecido Sabin Intxaurraga, economista e membro de Eusko Alkartasuna, Conselheiro de Planejamento e Meio Ambiente do Governo Basco, entre 2001 e 2005 [WIKI]. É também muito notável que, ao contrário do que aconteceu em outros governos autonómicos, no governo basco as conselherias do Ambiente e do Território nunca foram separadas. O mundo está a se urbanizar rapidamente e o Relatório Brundtland [BRUNDT87, C. 9] alertou para os perigos inerentes à uma urbanização desordenada. O termo sustentável foi talvez pela primeira vez referido então [BRUNDT87] e foi-se estendendo a part ir da área de desenvolvimento a todos os aspetos da atividade humana, enquanto se desvalorizava o significado. Tanto foi assim, que acabou por se tornar um conceito carregado de ambiguidade quando não um conteúdo retórico ou propagandístico. Na primeira década do século XXI estavam a dar-se as condições para o que deu em chamar a crise da bolha imobiliária. Uma lei do solo excessivamente liberal e a falta de financiamento dos municípios, assegura o geógrafo Jordi Borja [RNE15], forçaram uma suba artificial do preço das casas em 288 por cento entre 1997 e 2007, segundo o relatório de [IVIE09]. Quando rebentou a bolha provocou uma crise tão pronunciada que fez com que o nível de desemprego ultrapassasse o 20 por cento. Cinco anos após o início da crise, embora o País Basco tenha sofrido os efeitos devastadores, pelo menos é a comunidade autónoma que melhor tem resistido [FUNCAS13]. URBANISMO ACTUAL E MUDANÇA DE PARADIGMA [EUSK03] assevera que há uma mudança de paradigma no urbanismo. Primeiramente o ambiente passa a ser o vector fundamental do desenvolvimento e a política ambiental é considerada transversal e não sectorial .

Obviamente as bases do urbanismo em que a maioria dos profissionais da construção fomos educados foram principalmente os princípios da Carta de Atenas [CORBU43] e os Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna de nomeadamente o congresso de 1947 pensado para a reconstrução rápida das cidades europeias após a Segunda Guerra Mundial . Se bem inicialmente o ecologismo esqueceu as cidades como parte do meio ambiente, para [EUSK03] é a pressão ecológica a que agora faz com que conceitos como pegada ecológica, capacidade de carga ou biodiversidade surjam no urbanismo actual mais inovador. Enquanto o urbanismo tradicional dominante estava centrado na rápida produção de imóveis, o novo paradigma de urbanismo deve ter em conta holísticamente o metabolismo da cidade, procurando uma redução ao mínimo da pegada ecológica e reduzindo a ocupação do solo [EUSK03]. Também como cada território é diferente, para garantir a sustentabil idade, após análise dos recursos do território é preciso definir os limites de carga (capacidade de carga) que este poderia suportar. O GRANDE PARADOXO DO URBANISMO Se a aplicação da sustentabilidade tem uma grande dificuldade [BRUNDT87], nas grandes aglomerações urbanas a dificuldade é máxima. O ambiente urbano é difícilmente sustentável pela dependencia externa e porque a urbanização é responsável pela alteração e empobrecimento de processos naturais. Tomando esta abordagem à sua conclusão lógica, pode-se argumentar que a "cidade verde" não é apenas um imposible ou uma contradição, porque a imensa mayoría das atividades são ecologicamente destrutivas. Como diz Valenzuela [VALEN09], transformar a cidade herdada para fazer ecocidades é realmente um objetivo estimulante, mas distante e pode que mesmo inatingível . As melhores fórmulas de intervenção podem ser louváveis mas sempre insuficientes e a maior parte das vezes focadas em tornar a cidade em um lugar forte e melhor para se viver [LEIP07]. Agora bem, apesar das aparências, apesar de que o verde rural posa parecer muito mais em harmonia com a natureza do que uma cidade cheia de arranha-céus, o fato geralmente aceitado em todo o urbanismo, do tradicional [CORBU43] ao mais moderno, é que a vida na cidade compacta tem uma menor pegada ecológica por habitante do que na vila jardim [MOLI12]. Em suma, não é possível continuar a acreditar no crescimento urbano indefinido e sem controle: o projeto de cidade sustentável força-nos a fechar os fluxos de matéria e energia dentro dos próprios espaços urbanos para reduzir a pegada ecológica que a cidade produz tanto no seu arredor como no âmbito planetário. O COMPROMISSO INSTITUCIONAL [EUSK03] exige um compromisso institucional alem do curto prazo e dos interesses partidistas. O sucesso da mudança de modelo de urbanismo

anteriormente referido depende muito da capacidade de coordenação e integração de intervenções e financiamentos a nível europeu, nacional, autonómico, sub-regional e municipal. É necessário neste sentido a adoção de modelos de geogovernança apontados em [FARI08]. Em um momento de crescente apatia e relutância dos cidadãos em relação às instituições europeias, foi quando do Conselho [CEU00] e da Comissão Europeia [COM01] deram as maiores críticas ao modelo de urbanismo tradicional e os maiores impulsos à inclusão dos critérios ambientais. No Livro Branco sobre governança foram apresentados os assim cinco princípios da boa governança, estensíveis à geogovernança: abertura, participação, responsabilidade, eficacia e coerencia. Tanto [EUK03] como [FARI08] assinalam que poucos critérios mensuráveis (métricas) foram estabelecidos para o controlo e benchmarkig. O País Basco e alguns dos seus concelhos optaram por desenvolver os seus próprios indicadores de sustentabilidade urbana como parte de sua Agenda 21 Local com o problema de partida da escassa e pouco confiável informação numérica para atualizar os inidicadores e torná-los comparáveis. INTEGRAÇÃO NO AMBIENTE NATURAL Não é possível pensar em uma cidade sem pensar sobre a pegada que deixa sobre o território e o ambiente. A expansão na produção de suas periferias, em áreas naturais terras agrícolas, bem como água e poluição do ar não pode estar fora da gestão da cidade. Assim, concordo com [EUSK03] en que ao abordar um problema de crescimento urbano, as políticas devem considerar todas as outras variáveis. Tem que se analisar a capacidade de carga do território e as densidades de concentração urbanas, e promover a diversidade em todos os aspectos: social , económico e ecológico. A diferença entre o rural e o urbano no Norte de Espanha também nem sempre é clara dando lugar a un complexo sistema rurubano ou periurbano. É muito importante assinalar aqui que o termo rural não tem um significado pejorativo na sociedade basca, por exemplo, empresas l íderes como CAF ou Irizar estão localizadas em áreas totalmente rurais. As rivalidades municipais, as instabilidades políticas e os problemas de geovernança [FARI08] estão detrás das tentativas fracassadas de integração do rural e rururbano nos serviçoas das áreas metropolitanas para competir melhor, tal e como propõem a Estratégia de Lisboa e o Comité das Regiões [CEU00] e a Carta de Leipzig [LEIP07]. A expansão urbana com baixa densidade de população (em inglês urban sprawl) é certamente um fenómeno negativo na periferia urbana devido ao aumento da quantidade de terra necessária e ao maior uso do automóvel [MOLI12]. Mais campos agrícolas e habitats de animais selvagens são deslocados per capita. Também mais cobertura florestal é suprimida e substituída por pavimentos impermeáveis, a precipitação é menos eficientemente absorvida, a qualidade e quantidade da água são piores e os riscos de inundação muito maiores.

O desenvolvimento do rural e a agricultura sustentável são consideradas muitas vezes como termos sinónimos mas o desenvolvimento rural sustentável abarca um leque maior de ações a desenvolver no meio rural e não só as referentes à agricultura. No caso do rural periurbano, a base para conseguir o objetivo da sustentabil idade é a diversificação económica, oferecer serviços urbanos, garantir conectividade ecológica e a biodiversidade, e promover o uso dos recursos naturais conforme a sua aptidão. MODELO DE OPERAÇÃO DA CIDADE [EUSK03] propõe claramente que no planejamento urbano sejam incluidos relatórios sobre o metabolismo da cidade. Com raízes profundas na sociologia, Karl Marx e Friedrich Engels podem ter sido os primeiros a usar a metáfora ao se referir às interações metabólicas que acontecem através do esforço do trabalho físico dos seres humanos a cultivar a terra para seu sustento. A Carta de Atenas [CORBU43] também considerou a cidade como um organismo. Na Espanha a primeira formulação do conceito de metabolismo urbano foi dada pelo Ministério das Obras Públicas e Urbanismo em 1990, após análise realizada sobre o ambiente nas áreas metropolitanas. Conhecer a dinâmica do sistema urbano engloba o conhecimento de fluxos de água e outros materiais, energia, resíduos, a fim de providenciar os aprovisionamentos adequados e a tempo bem como a evacuação e o tratamento de todos os resíduos (sólidos, líquidos e gases), e muitos outros conceitos como os rat ios de uso de infraestruturas e meios de transporte, a durabilidade e eficiência energética dos edifícios, etc.. . Desta forma, poderíamos concluir que, a sustentabilidade das cidades deve constituir benefícios não só para o benefício dos seus utilizadores e qualidade de vida, mas que a utilização de recursos e bens públicos como a água devem estar assentes num consumo equilibrado [EUSK03]. Com a questão da sustentabilidade no centro de muitas das questões ambientais da atualidade, um dos principais usos dos modelos de metabolismo urbano era registar indicadores de sustentabilidade nas cidades e regiões ao redor do mundo tornando mais fácil encontrar padrões saudáveis e desenvolver planos de ação para melhorar o nível de sustentabilidade. Como aponta [VALEN09] também pode ser interessante conhecer a relação entre os fluxos de recursos do metabolismo urbano e os efeitos sociais e econômicos que produzem. O documento [EUSK03] promove um metabolismo urbano circular (en lugar de linear) em que tudo o que vem de fora pode ser reutil izado no sistema de produção, afetando a um âmbito menor porque as necessidades da cidade são obtidas em boa parte dos recursos da mesma cidade e dos seus arredores imediatos. MOBILIDADE SUSTENTÁVEL Uma outra questão importante para [EUSK03] é estudar a mobilidade na cidade identificando as diversas zonas (serviços, habitação, lazer, etc) implementando

uma rede de transportes que permita uma proximidades dos cidadãos aos diversos locais da cidade sem recurso ao automóvel particular. A mobilidade sustentável é um conceito nascido da preocupação com os problemas ambientais e sociais causados pela generalização durante a segunda metade do século XX de um modelo de transporte urbano baseado no carro part icular. As desvantagens desse modelo, principalmente a poluição do ar, o consumo excessivo de energia, os efeitos sobre a saúde da população ou a saturação das estradas têm causado uma vontade coletiva de encontrar alternativas para ajudar a aliviar os efeitos negativos desse modelo e de conceber um novo modelo de cidade sustentável. A Carta de Atenas [CORBU43] e depois o CIAM da reconstrução europeia [CIAM48] apostaram pelo zoneamento da cidade de acordo com os usos e necessidades da sociedade e isto tivo consequências negativas no excessivo uso do automóvel. Hoje em dia é amplamente aceite que é melhor combinar diferentes usos no mesmo território, embora, por vezes, existam usos conflitantes, por exemplo, residenciais e industriais, por tanto terão de ser analisadas as melhores localizações para eles. Em geral uma mistura de usos do solo poupa tempo e energia por causa da maior proximidade. Os serviços públicos têm de estar localizados em lugares estratégicos para que os utentes tenham um acesso fácil a eles. Os bairros devem ser autossuficientes, não só em termos de serviços públicos, mas também comerciais e de lazer, de jeito que a mobilidade por parte dos cidadãos seja desnecessária. A abordagem que uma cidade como Vitoria-Gasteiz desenvolveu no seu plano de mobilidade urbana é um exemplo para muitas cidades espanholas [TVE12] e um caso de estudo de gestão do trânsito habitual em todas as escolas de engenharia civil . Infelizmente o documento [EUSK03] incide apenas sobre as ações de mobilidade sustentável clássica: reduzir o congestionamento rodoviário, um sistema de transporte mais eficiente para melhorar a competitividade do sistema produtivo, melhorar a integração social dos cidadãos através de uma acessibilidade universal e a promoção de práticas de mobilidade responsáveis por indivíduos sensibilizados para com estes problemas (caminhar, ir de bicicleta ou usar transportes públicos em vez de manejar o carro sempre que possível). O documento [EUSK03] evita entrar neste ponto da mobilidade em alguns dos temas mais contemporâneos e polémicos entre os quais: - Incentivar os aplicativos online para dar boleias (carpooling). - Tributação favorável para os veículos mais eficientes na cidade como carros compactos, elétricos ou híbridos. - Imposto especial sobre os veículos mais poluentes como carros desportivos, SUV e de propulsão diesel como aocntece em várias cidades da Europa do Norte. - Promoção do teletrabalho e o e-government para evitar deslocamentos.

- Medidas inovadoras para acalmar o tráfico. P.ex. o autarca Atanas Mockus logrou pacificar os agressivos motorista de Bogotá com mimos educativos. - Transporte público subsidiado para os grupos desfavorecidos. - Proibição de acesso em carro ao campus das universidades e outros centros educativos e culturais como acontece no reino Unido. Como o arquiteto Ricardo Aroca aponta [RNE15], por trás do conceito emergente de “smart city” (cidade inteligente) existem lobbies interessados em vender novas TIC, mas claramente o conceito de “smart city” está cheio de possibilidades para fazer a cidade mais sustentável especialmente no que diz respeito a mobilidade e está aqui para ficar. De acordo com a teoria do urbanismo para esta era da informação de Manuel Castells [CAST02], os tempos são chegados para que a cidade em rede online e a cidade em rede offline sejam juntadas em uma nova política urbana para uma cidade comum. REABILITACÃO E RECUPERACÃO DE ÁREAS URBANAS [EUSK03] confia em que actuações como a melhoria física dos espaços públicos, a melhoria da acessibil idade e a reabili tação de edifícios e bairros considerados vulneráveis, pode contribuir para uma maior coesão social e integração para promover a sustentabilidade. Também é importante desmantelar as zonas obsoletas, tais como indústrias abandonadas, reabili tando e recuperado essas zonas. Quando se pense em atribuir novos terrenos para urbanização e crescimento da cidade, podem ser implementadas alternativas à construção de novas habitações tais como a reabilitação das moradas que estão em condições precárias, a demolição de ruínas industriais na cidade para ganhar terreno ou mesmo gravar a posse de segundas residências vazias – ponto confli tivo excluido de [EUSK03]-, para, desse modo, não incentivar a especulação no mercado imobiliário e reduzir o alto custo de uma primeira casa. Assim, a reabilitação evita o consumo de mais solo e outros recursos, compacta a cidade e reduze a demanda de mais mobilidade. CORRESPONSABILIDADE E PARTICIPAÇÃO CIDADÃ Como aponta [EUS03] resulta imprescindível contar com a cidadania e a intel igência coletiva nos processos de decisão urbanos. Entre as várias propostas de mudança apresentadas no Livro Branco para a governança na UE [COM01] destaca o reforço da participação ativa dos cidadãos no debate público. [FARI08] concorda com esta abordagem ao afirmar que a geogovernança deve procura substi tuir o burocrático modelo tradicional por uma gestão inclusiva e participativa da planificação territorial. Neste sentido os processos de agenda Local 21 podem vir a ser um elemento importante. É necessária uma sensibilização e participação social para um uso racional do território. Não basta com informar e garantir transparência, como se

faz maiori tariamente até agora: uma participação pública ativa nos processos de decisão territorial é necessária. O role do ensino proativo de meninos e jovens e as parcerias público-privadas são assinalados na Carta de Leipzig [LEIP07]. Agora bem, a consulta pública está ocorrendo apenas no final do processo, quando o planejamento já está quase pronto, reduzindo a margem para alterações importantes. Também a participação dos cidadãos no desenho urbano contemporâneo não é a panaceia, mesmo com o empowerment e a capacitação, nomeadamente quando os problemas da dinámica urbana se relevelam muito difíceis. O cidadão de a pé conhece os problemas dele mais nem sempre sabe avaliar com justiça as soluções mais adequadas. Como nos lembra o pedagogo Francesco Tonucci em La città dei bambini [TON05], a cidade não deve ser projetada para o cidadão comum mas para os grupos de cidadãos mais fracos (p.ex. as crianças, as mulheres grávidas, as pessoas em cadeiras de rodas, os idosos, etc…), e talvez por isso, mesmo depois da democrática part icipação popular, muitas das nossas grandes cidades só são confortáveis para adultos que vão de carro a trabalhar. É pena verificar que o documento [EUSK03] não inclui as enormes possibilidades de votação e discussão de plataformas online como Reddit e afins. De acordo com o professor Manuel Castells [CAST02], internet viria a ser a ferramenta perfeita para incentivar a participação dos cidadãos no debate do ordenamento do território desde a sua criação: o espaço e o tempo foram transformados baixo o efeito combinado das tecnologias da informação e por processos sociais induzidos pelo atual tempo de mudanças históricas. Embora muitas autarquias já oferecem linhas diretas via Twitter, a participação através de canais mais atenciosos, como fóruns, blogs e as mencionadas plataformas de voto ainda hoje não têm a relevância política necessária. PLANEJAMENTO URBANO INTEGRADO Para uma adequada gestão do território é imperativo coordenar o planejamento urbano municipal com as soluções de planejamento de supra-municipais para chegar realmente a um urbanismo sustentável. Se bem [EUSK03] aponta critérios comuns para um ordenamento do território basco e confia no papel estruturante das Agenda 21, não indica qualquer quadro formal ou ferramenta própria para coordenação regional simplesmente porque naquela al tura ainda não existia. Nos anos posteriores, o País Basco desenvolveu a ideia dos Planos Territoriais Parcial por Áreas Funcionais [PTP15], uma espécie de compromisso escrito a modo de contrato entre os principais agentes públicos e privados envolvidos. A Carta de Leipzig [LEIP07] incorpora o conceito de desenvolvimento urbano integrado e as seguintes dimensões: ambiental (mobilidade, eficiência energética, gestão de resíduos), social (identidade, coesão, inclusão), económica (poder de atração, investimentos, emprego e inovação) e políticos (serviços, qualidade institucional, participação cidadã, governança e cooperação público-privada). Na carta, em primeiro lugar, pela natureza integradora da própria iniciativa,

estabelece a necessidade de chegar a acordos com as partes interessadas sobre iniciativas urbanas e, além disso, assinala uma necessidade de incorporar métricas para medir e comparar a eficácia e eficiência das políticas. Joaquín Farinós [FARI08] especifica na definição de geogobernanza dois tipos de coordenação: - Coordenação vertical: coordenação multi-institucional, entendida como o diálogo entre diferentes níveis de governo, com diferentes habilidades, mas que convergem em um terri tório que pode ou não pode estar ligado à coordenação formal, e, por vezes, se sobrepõem no desenvolvimento de polí ticas com impacto territorial para além das responsabilidades de cada instituição. - Coordenação horizontal, em que duas abordagens estão incluídas. Por uma banda, a cooperação territorial ou a coordenação inter-regional, com base no diálogo entre as administrações geralmente com o mesmo nível de competência e com a inter-relação existente de pertencer a um mesmo território em cri térios de proximidade, administrativa, geográfica ou cultural. Por outra banda, refere-se à integração socioeconómica e ambiental intersetorial, nas políticas com impacto territorial a nível intra e interinstitucional. Como foi observado no I Congresso de Urbanismo e Ordenação Territorial do País Basco, realizado em 2008, os PTP foram uma inovação de sucesso para a estratégia de “comarcalização” basca mas com algumas deficiências. Esses planos são ainda muito flexíveis e abertos e, portanto, deixam uma ampla margem de manobra e interpretação para os municípios sem existir ainda um modelo de urbanismo basco compartilhado. Os PTP também não tiveram sempre a necessária participação ou envolvimento dos agentes público-privados, especialmente no que diz respeito aos debates intersectoriais. Finalmente os PTP tambem não incluiam métricas comparáveis como era recomendado na Carta de Leipzig [LEIP07]. CONCLUSÕES A MODO DE RESUMO As cidades do País Basco, como as dos países desenvolvidos, enfrentam o desafio de chegar a ser competitivas em um mundo cada vez mais globalizado garantindo um ambiente mais habitável e equitativo. Cuidar do meio ambiente geralmente envolve a melhoria das condições de vida e de habitabilidade dos espaços e atrai o talento. A coesão social implica uma sociedade mais qualificada e respeitosa com o ambiente urbano, com o que as empresas em uma economia do conhecimento estão mais propensas a implementar o seu negócio na cidade ou investir na área. Vamos ter que cuidar do ambiente construído (edifícios em ruínas, fachadas danificadas, ruas sujas, etc.); o ambiente natural (parques e jardins dentro da área metropolitana, áreas naturais ricas e diversas perto do município, das terras agrícolas, etc); o ambiente económico (diversidade de sectores e empresas, a localização de indústrias em solos compatíveis com a finalidade para a qual se destinam, etc.) e, acima de tudo, o ambiente social, uma vez que o fator humano é o principal motor do desenvolvimento de qualquer sociedade de sucesso.

Atualmente, o fenômeno participativo com mais interesse, ao meu ver, e o que tem mais hipóteses de sucesso, é o que acontece na internet . A internet é o ágora do nosso tempo. Sem dúvida, este procedimento de debate e colaboração digital pode vir a ser uma verdadeira aceleradora de part icipação cidadã no urbanismo e no governo da polis se é usada com interesses intelectuais genuínos. Embora a perspectiva territorial e ambiental devam ser levadas em conta e as políticas de ordenamento do território e ambientais possam cumprir um papel fundamental em todos os processos de desenvolvimento local sustentável, não são o único fator. O planejamento urbano pode ser considerado estruturante de outras políticas mas deve ser igualmente coordenado com as estratégias económicas, sociais, industriais, de turismo, etc.. . Finalmente, as propostas de [EUSK03] são bem-vindas, mostraram certo sucesso perante a crise da bolha imobiliária espanhola, e devem ser entendidas com as deficiências próprias do momento histórico em que foram feitas; também sem cair em qualquer complacência, porque o horizonte da sustentabilidade urbana está muito longe de ser alcançado.

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