minisLrativo brasilei ro, :Jez (os dois primeiros)

lblico e leciona na Fa­s cursos preparatórios Ensino Telepresencial

)$ leitores e do público

LUIZ FLAvJO GOMES

~siclente da Rede LFG

SUMÁRIO

Prefácio à primeira edição - LUIz FLAvIo GOM"~ . 9

I - ESTADO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DIREITO ADMINISTRATIVO 21

1. Da contextualização da Administração Pública no Estado de Direito contem­porâneo . . 21

2. Do conceito de Administração Pública .. 24

3. Conceitos de Direito Administrativo .. 27 4. A competência legislativa no Direito Administrativo - A questão da sua co­

dificação. 29 5. Testes de compreensão do texto .. 31

6. Leitura complementar . 32

7. Para aprofundar . 33

11 - PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO .. 34

1. Considerações gerais... . .. . 34 2. Princípio do interesse público - Sua supremacia, indisponibilidade e a noção

de "relação de administração" .... 36 3. Princípio da legalidade administrativa ... 40 4. Princípio da impessoalidade . 42

5. Princípio da moralidade administrativa .. 44 6. Princípio da publicidade

7. Princípio da eficiência 8 Princípio da motivação

9. Princípio da razoabilidade

10. Testes de compreensão do texto 11. Leitura complementar

12. Para aprofundar

III - PODERES ADMINISTRATIVOS

1. Considerações gerais

.. 45

. 47 .. 48

. 50

~ . 52 . 53

.. 53

.. 55

. 55

2. Poder vinculado e poder discricionário ....... 56 2.1 Vinculação, discricionariedade e a legalidade administrativa .. 56 2.2 Regras vinculadas . 57 2.3 Regras discricionárias .. 58

2.3.1 Discricionariedade administrativa e controle jurisdicional .. 59 2.3.2 Mérito administrativo

2.4 Conceitos jurídicos indeterminados

2.5 Quadro sinótico ..

3. Poder hierárquico

.. 60 .. 62 . 63

.. 64

12 DIKclTO ADMINISTRATIVO

3.1 Poder de chefia .. 64 6.1 COllsi,

3.2 Poder de fiscalização e coordenação 65 6.2 Modo:

3.3 Poder de revisão de ato. . 65 6.3 Modo~

3.4 Poder de transferênci.a administrativa de competência .. 65 6.4 Revog

3.4.1 Delegação de competência . 65 6.4.1

3.4.2 Avocação administrativa . 66 6.4.2

3.5 Poder de iniciativa disciplinar ..... .... 67 6.5 LimitE

4. Poder disciplinar 67 6.6 Limite

5. Poder de autotutela . 69 7 Testes de Cl

6. Poder de polícia..... . . 70 8 Leitura con

61 Conceito de polícia adminIstrativa . 70 9. Para aproft

62 Regularidade do poder de polícia administrativa. 72 V - ATIVIDADE I

6.3 Atributos do poder de polícia . 73 ADMINISTRATIV(

7 Poder regulamentar ou normativo . 74 1. Considera8. Testes de compreensão do texto 77 2. Questão tel9 Leitura complementar .. 78 3. Finalidade~10. Para aprofundar .. 78

3.1 Caran

IV - ATIVIDADE DECISÓRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ATOS ADMINIS- 3.2 Aprim TRATIVOS .. . . 80 3.3 Legitil

1. Introdução .. 80 3.4 JlIstiç<j

2. Conceito dos atos administrativos . .. 8J 3.5 Aprox

2.1 Ato administrativo como espécie de ato jurídico . 81 3.6 Contn

2.2 Ato administrativo praticado por quem esteja no desempenho de função 4. Princípios! administrativa .. 83 4.1 Princíl

2.3 Ato administrativo e o seu regime Jurídico especial .. 83 4.2 Princíl 3. Atributos dos atos administrativos. . . 85 4.3 Princíl

3.1 Presunção de validade. .. .. 85 4.4 PrincÍ\ 3.2 Imperatividade...... . . 87 45 PrillCíj 3.3 Auto-executoriedade ou executoriedade. 88 4.6 Princíl

4. Elementos (requisitos ou pressupostos) dos atos administrativos .. 89 4.7 Princíl 4.1 Competência..... .. . 89 4.8 Princil 4.2 Forma. .. . 91 49 Princíj 4.3 Finalidade.......... . 91 5 Fases dos p 4.4 Motivo . 94 51 Fase ir 4.5 Objeto.. . 95 52 Fase p

5. Classificação dos atos administrativos . .. 96 5.3 Fase d 5.1 Quanto à estrutura do ato .. .. 96 5.4 Fase rc 5.2 Quanto aos destinatários .. .. 96 6 Coisa jllloa, 5.3 Quanto à situação de terceiros .. 97 7. Sistemas ad 5.4 Quanto aos efeitos do ato em relação ao administrado 97 8 Leitura CO\1

5.5 Quanto à formação..... .. .. 97 9. Para aprofu 5.6 Quanto ao regramento . .. .. 98

6. Extinção dos atos administrativos . 99 VI - LICITAÇÃO.

64

65

65 I . 65

65

66 67 67 69 70 70

72

73

74

77 78

78

ATOS ADMINIS­80

80 81 81

npenho de função 83 83 85 85 87

88 ativos .. 89

89 91 91 94

95 96 96 96 97 97 97 98

SUMÁRIO 13

6.1 Considerações gerais. 99 6.2 Modos ordinários ou normais de extinção de atos administrativos. 100 6.3 Modos extraordinários ou anormais de extinção dos atos administrativos 100 6.4 Revogação e anulação dos atos administrativos .. 101

6.4.1 Revogação de atos administrativos , .. 101 6.4.2 Anulação (ou invalidação) dos atos administrativos. 102

65 Limites materiais à anulação (invalidação) dos atos administrativos. 104 6.6 Limites formais à extinção de atos administrativos ... 106

7. Testes ele compreensão do texto .. 107

8. Leitura complementar. . .. 109 9. Para aprofundar.. .. , 109

v - ATIVIDADE DECISÓRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: PROCESSOS ADMINISTRATIVOS. 111

1. Considerações gerais . 111

2. Questão terminológica - Processo ou procedimento administrativo. 112 3 Finalidades dos processos administrativos.,........ .. 115

3.1 Garantia aos destinatários da função administrativa. 115 3.2 Aprimoramento e sistematização do conteúdo elas decisões administrativas 115 3.3 Legitimação do poder .. . 115 3.4 Justiça na Administração Pública.. ...... . .. 115

35 Aproximação entre o Poder Público e o cidadão. 116 36 Controle da Administração Pública .. 116

4. Principios especificas dos processos administrativos '" 116

Princípio do formalismo moderado .. 117 Princípio do "juiz natural" ou administrador competente . 118 Princípio da gratuidade... , .. 118 Princípio da participação popular . 118 Princípio da lealdade ou da boa-fé objetiva .. 118

5. Fases dos processos administrativos.... . .. 118 51 Fase introdutória, propulsiva ou del1agratória . 119 5.2 Fase preparatória ou instrutória .. 119 5.3 Fase decisória,. 119 5.4 Fase recursal. 120

6. Coisa julgada administrativa 121 7. Sistemas administrativos. 124 8, Leitura complementar. 125

9. Para aprofundar .. 125

4.1 4.2

4.3

4.4

45 4.6 4.7

48

4.9

Princípio do contraditório ....

Princípio da ampla defesa

Princípio da oficialidade

Princípio da verdade material.

.. . 116 .. . 116

. 117 117

99 127VI- LICITAÇÃO.

14 DIRI:ITO ADMII"IISTRATIVO

1. Considerações gerais 127

2. Competência para legislar sobre licitaç6es e contratações da Administração Pública.............. 128

3. Conceito e natureza jurídica da licitação 130 4. Finalidades do processo licitatório . 131 5. Princípios da licitação............ 132

5.1 Princípios gerais. 132 5.2 Princípios específicos...... .. 134

6. Regra da obrigatoriedade de licitação e suas exceções .. 134 7. Tipos e modalidades de licitação.. 137

7.1 Tipos de licitação 138 7.2 Modalidades de licitação..... 139

7.21 Modalidades da Lei 8.666/1993 139 7.2.1.1 Modalidades especiais ou com objeto específico 139 7.2.1.2 Modalidades comuns ou sem objeto específico. 140

7.2.2 Pregão.

8. Procedimento licitatório..

8.1 Faseinterna......

8.2 Faseexterna.....

141 141 142

142 8.2.1 Publicidade (ou divulgação) do instrumento convoca tório (art 21

da Lei 8666/1993) 142 8.2.2 Habilitação dos licitantes..... . 142 8.2.3 Julgamento e classificação das propostas. 143 8.2.4 Homologação................ 143 8.2.5 Adjudicação.............. . 143

9. Lei Complementar 123/2006: Privilégios licitatórios em favor das microem­presas e empresas de pequeno porte....

10. Testes de compreensão do texto...

11. Leitura complementar....

12. Para aprofundar

VII - CONTRATOS ADMINISTRATIVOS .

144 146

148 148

150

1. Negócios jurídicos da Administração Pública e contratos administrativos ..... 150

1.1 Contratos da Administração Pública

1.2 Consórcios públicos.. ..

1.3 Convênios...

1.4 Contratos de gestão..

.

..

. ..

..

2. Contratos da Administração Pública e contratos administrativos

2.1 Contratos de Direito Privado celebrados pela Administração Pública

2.2 Contratos administrativos

3. Cláusulas exorbitantes .. ..

151 151 152

.. 154

.. 155

. 156

.. 156 157

3.1 Alteração unilateral das cláusulas de objeto do contrato administrativo. 158 3.1.1 Espécies de alteração unilateral 159

3.1.2 Limites à alteração unilateral . 159

3.1.3 3.2 Rescis

.2.1 3.2.2

32.3

3.3 Fiscali

3.4 ApLica

3.5 Ocupa

3.6 Aplica doC

3.6.1

3.6.2

3.7 Exigêr

4. Outras cara tivos.

4.1 A intel

4.2 Do pra

4.3 Forma

4.4 Da for

5. Testes ele c

6. Leitura con

7. Para aprofu

VIII - SERVIÇOS I

1. Conceito di 2. Princípios c

2.1 Conlil'

2.1.1 2.1.2

2.2 Regul,

2.3 Eficiêr

2.4 Segurá

2.5 Atuali,

2.6 Gener.

2.7 Cortes

SUMÁRIO 15

127 3.1.3 Manutenção da equação econômico-financeira . 159

da Administração 3.2 Rescisão unilateral do contrato . 160

128 3.2.1 Rescisão do contrato por descumprimento culposo do contratado .. 160

130 3.2.2 Rescisão do contrato por interesse público. .. . 161

131 3.2.3 Rescisão do contrato por descumprimento não-culposo do con­

132 tratado......... .. .. 161

132 3.3 Fiscalização da execução do contrato .. 162

134 3.4 Aplicacão de penalidades administrativas .. 162

134 3.5 Ocupação provIsória... . 162

137 3.6 Aplicação relativizada da exceçào do contrato nào cumprido (art 476 do CC)... . 162138 3.6.1 Nos contratos administrativos em geral... . .. 163139

3.6.11 Em [aval' da Administração Pública . 163139 específico. 139 3.6.1.2 Em [aval' do contratado . 163

>pecífico. 140 3.6.2 Nos contratos de concessão .. .. 164

141 3.6.2.1 Em [aval' da Administração Pública . 164

141 3.6.2.2 Em ravor do concessionário .. 164

142 3.6.2.21 Quandoa inadimplência for da Administração

142 Pública. 164

Ivocatório (art 21 3.6.22.2 Quando a inadimplência ror do usuário. 164

142 3.7 Exigência de garan tias 165

142 4. Outras características do regime jurídico aplicável aos contratos administra­

143 tivos .. 165

143 4.1 A interpretação dos contratos administrativos ....... 165

143 4.2 Do prazo dos contratos administrativos .. 166

vor das microem- 4.3 Formas de extinção elos contratos administrativos .. 167

144 44 Da rorma dos contratos administrativos .... 168

146 5 Testes de compreensão do texto . 169

148 6. Leitura complementar .. 169

148 7. Para aprorundar... .. .. 170

150 VIll- SERVLÇOS PÚBllCOS .. . . .. . 171 ministra ti vos .. 150 1. Conceito de serviços públicos. . . . 171

151 2. Princípios dos serviços públicos .. 173 151 21 Continuidade ou permanência .. 173 152 2.1.1 Consectário do princípio da continuidade . 173 154 2.12 Continuidade dos serviços públicos e casos de interrupçôes admi­

tivos .... 155 tidas... .. .. 174

ração Pública .. J 56 2.2 Regularidade .. 174

156 2.3 Eficiência .. 175

157 24 Segurança .. 175

) administrativo. 158 2.5 Atualidade... . . 175

159 2.6 Generalidade........... .. 175

159 2.7 Cortesia .. 175

....

•

16 DIREITO ADMINISTRATIVO

2.8 Modicidade tarifária . 176 24 Proce

3. Classificação dos serviços públicos . 176 3. Desapropr

3.1 Serviços públicos propriamente ditos e serviços de utilidade pública ..... 176 4. Servidão t\

3.2 Serviços administrativos, serviços comerciais ou industriais e serviços 5 Requisiçác sociais. .. . .. 176 6. Tombamcr

3.3 Serviços gerais (ou uti ul1iversi) e serviços individuais (ou uti singuli) 176 7. Testes de c' 4. Titularidade e prestação dos serviços públicos .. 177 8. Leitura COI

4.1 Titularidade dos serviços públicos 177 4.2 Prestação dos serviços públicos . . .. 178 XI- RESPONSAB

4.21 Prestação direta . 178 1. Considera(

4.2.2 Prestação indireta . 179 2. Evolução I' 4.2.2.1 Concessão de serviço público . 179 3. Fundamcll

4.2.2.2 Permissão de serviços públicos .. 180 4 Artigo)?,

4.2.2.3 Autorização de serviços públicos .. 180 5. Elementos 5. Testes de compreensão do texto. . . 181 6. Responsab 6. Leitura complementar... .. . 181 7. Testes de l'i

7. Para aprofundar...... . . 182 8. Leitura COI

9. Para aprofl IX - DOMÍNIO PÚBLICO: DOS BENS PÚBLICOS 183

1. Considerações gerais 183 XIl- CONTROLE

2. Conceito de bem público .. 183 1. Considera( 3. Aquisição dos bens públicos .. .. 185 2. Controle ir 4. Alienação dos bens públicos. 186 3. ontrole e 5. Administração e utilização dos bens públicos .. 187 4. Controle e 6. Características dos bens públicos .. . 189 5. Testes ele c' 7 Bens públicos em espécie .. 189 6. Leitura COI

7.1 Terras devolutas . 189 7. Para aproft. 7.2 Terrenos de marinha . . 190 7.3 Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. 191 XIll- ESTRUTUR

CA DIRETA E IND8. Testes de compreensão do texto 191 9. Leitura complementar 192 1. ConsideraI

2. Ac1ministr, X - DAS RESTRIÇÕES AO DIREITO DE PROPRIEDADE . 193 3. Adminisw

1. Considerações gerais .. . 193 3.1 Carae 2 Desapropriação............... . .. 194 Públi(

2.1 Conceito de desapropriação. .. .. 194 3.1.1 2.2 Competências .. . 196 3.1.2

2.2.1 Competência para legislar sobre desapropriações . 196 3.1.3 2.2.2 Competência para declarar o fundamento expropria tório .. 196 3.1.4 2.2.3 Competência para executar a desapropriação .. 197 3.1.5

2.3 Espécies de desapropriação........ .. . 197 3.1.6 2.3.1 Desapropriações ordinárias........ .. . 197 2.3.2 Desapropriações extraordinárias 197 3.2 Difw

2.3.3 Desapropriação-confisco ..... 198 3.2.1

SUMÁRIO 17

I........ 176 2.4 Procedimento expropria tório .. 199

........ 176 3. Desapropriação indireta. . . 201 lidade pública .. 176 4. Servidão Administrativa . 202 ustriais e serviços 5. Requisição administrativa .. 202

176 6. Tombamento . 202 (ou !.lU singu/i) .... 176 7. Testes de compreensão do texto. . .. .. 203

177 8. Leitura complementar. .. . 204 177 178 XI - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO .. 205

178 1. Considerações gerais. . .. 205

179 2. Evolução histórica . 206

179 3. Fundamentos da responsabilidade civil do Estado .. 207 180 4. Artig037,§6°,daCF .. 208 180 5. Elementos de configuração da responsabilidade (dano, conduta e nexo causal) 211 181 6. Responsabilidade do Estado por condutas legislativas e jurisdicionais .. 212 181 7. Testes de compreensão do texto. 214 182 8. Leitura complementar. 214

9. Para aprofundar .. 215 183

183 XII - CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA . . 216 183 1. Considera<;0es gerais.... . .. 216 185 2. Controle interno. .. . . . . . 217 186 3. Controle externojurisdicional .. . 218 187 4. Controle externo legislativo .... 220 189 5. Testes de compreensão do texto. 221 189 6. Leitura complementar .. 222 189 7. Para aprofundar . 222 190

191 XIII - ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - ADMINISTRAÇÃO PÚBLI­CA DIRETA E INDIRETA . 223191

192 1. Considerações gerais .. 223

2. Aclministraçáo Pública Direta . 224 193 3. Administraçáo Pública Indireta . 225 193 3.1 Características comuns entre todas as pessoasjurídicas da Administração 194 Pública Indireta .. 225 194 3.1.1 Necessidade de lei específica para sua criação ... 226 196 3.1. 2 Personalidade jurídica própria .. 227

~s ..... 196 3.1.3 Autonomia e controle ....... 227 bpriatório . 196 3.1.4 Submissão ao dever de licitar .. . 227

197 3.1.5 Submissão ao controle dos Tribunais de Contas . 228 197 3.1.6 Regras comuns em relação aos profissionais das entidades da Admi­197 nistração Pública Indireta . 228 197 3.2 Diferenças entre as entidades da Administração Pública Indireta ..... 229 198 3.2.1 Diferenças entre as autarquias e fundações públicas. 230

18 DIREI ro ADMINISTRATIVO

3.2.1.1 Diferença quanto à forma de criação . 230 2.4 Agen 3.2.1.2 Diferença quanto à atividade . 230 3. Normas C(

3.2.1.3 Diferenças quanto à natureza jurídica .. 231 31 Aces~

3.2.2 Diferenças entre as sociedades de economia mista e as empresas 3.2 Cone públicas...... . 231 33 Dosd 3.2.2.1 Diferenças quanto à composição patrimonial ou socie- 3.3.1

tária. .. . 231 3.32 3.2.2.2 Diferenças quanto à forma societária. .. .. 232 3.3.3

3.2.3 Diferenças entre os dois grupos (autarquias/fundações públicas; 3.4 Proib sociedades de economia mista/empresas públicas) . 232 rios e 3.2.3.1 Diferenças quanto ao regime jurídico aplicável. 232 3.5 3.2.3.2 Diferença quanto ao regime tributário.. .. . 233 4. Regras cor 3.2.3.3 Diferenças quanto a questões processuais . 23 5. Testes de c 3.2.3.4 Diferenças quanto ao regime funcional dos seus profissio- 6. Leitura COI

nais. 234 7. Para aproh 4. Teoria do órgão público. .. .. 234

GABARITO DOS T4.1 Características dos órgãos públicos .. .. 234 4.1.1 Em relação ao patrimônio .. 235 BIBLIOGRAFIA. 4.1.2 Em relação às competências . 235 4.1.3 Em relação à capacidade judiciária............ . .. 235 4.1.4 Em relação ao vínculo com a pessoa Jurídica .. 236

4.2 Classificação dos órgãos públicos.. . .. 236 4.2.1 Quanto à posição estatal . 236 4.2.2 Quanto à estrutura . 236 4.2.3 Quanto à atuação funcional . 237

5. Desconcentração e descentralização administrativa. .. .. 237 6. Outras figuras da estrutura da Administração Pública . 238

6.1 Conselhos profissionais ...... 238 6.2 Agências reguladoras. .. . 238 6.3 Agências executivas .. .. 239

6.4 Entes de cooperação ou serviços sociais autônomos .. 239 7. Testes de compreensão do texto.. .. .. 239 8. Leitura complementar . .. 240

9. Para aprofundar . 240

XIV - NORMAS CONSTITUCIONAIS APLICÁVEIS AOS AG ENTES PÚBLICOS 241

1. Considerações gerais.... .. . 241 2. Definição e classificação dos agentes públicos .. 242

2.1 Agentes políticos .. 242 2.2 Agentes administrativos . 243

2.2.1 Servidores públicos . 243

2.2.2 Empregados públicos .. 246 2.2.3 Contratados emergenciais/temporários . 246

2.3 Agentes delegados........................... .. .. 247

--

SUMÁRIO 19

~ lo lo ••• 230 2.4 Agentes honoríficos...................... . .. 247 230 3. Normas constitucionais aplicáveis aos agentes públicos . 247 231 3.1 Acessibilidade a cargos, empregos ou funçoes públicas .. 248

ista e as empresas 3.2 Concurso público . 249 231 3.3 Dos direitos constitucionais dos servidores públicos .. 252

rimonial ou socie- 3.3.1 Direito à livre associação sindical e à greve . 252 231 3.3.2 Direitos remuneratórios .. 252 232 3.3.3 Direitos sociais por extensão . 254

mdações públicas; 3.4 Proibição de acumulação remunerada de remuneração, subSídios, salá­~as) . 232 rios e proventos .. . 254 aplicável .. 232 3.5 Estabilidade .. . 255

I . 233 4. Regras constitucionais de controle da probidade administrativa .. 256 uais . 233 5 Testes de compreensão do texto .. .. . 260 dos seus profissio- 6. Leitura complementar .. .. 261

234 7. Para aprofundar .. 261 234

GABARITO DOS TESTES DE COMPREENSÃO DOS TEXTOS . 263234 235 BIBliOGRAFIA 265 235 235

236 236 236 236

237 237

238

238 238 239 239

239 240 240

TESPÚBUCOS 241

241 242 242

243 243 246 246 247