sistemas de inovação e desenvolvimento as implicações de políticas

SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, v. 19, n. 1, p. 34-45, jan./mar. 200534

JOSÉ EDUARDO CASSIOLATO / HELENA MARIA MARTINS LASTRES

N

Resumo: A partir da discussão sobre uma co-evolução das idéias conceituais e analíticas a respeito doprocesso inovativo e da formulação de políticas nos países mais desenvolvidos, este texto argumentaque a incompreensão das particularidades do processo inovativo – e de suas conseqüências para o desen-volvimento – tem levado a equívocos que impedem avançar no sentido de propor e implementar polí-ticas que dêem conta dos desafios e oportunidades colocados atualmente à sociedade e economia brasi-leiras.Palavras-chave: Inovação. Desenvolvimento. Política industrial e tecnológica.

Abstract: Starting with a discussion about a co-evolution of conceptual and analytical ideas about theinnovation process and the design of industrial and technological policies in developed countries, thepaper argues that the misunderstanding of the specificities of the innovation process has led to thedesign and implementation of adequate policies to deal with the threats and opportunities faced by theBrazilian economy and society.Key words: Innovation. Development. Industrial and technological politics.

JOSÉ EDUARDO CASSIOLATO

HELENA MARIA MARTINS LASTRES

um período marcado pela crescente incorporaçãode conhecimentos nas atividades produtivas, ainovação passou a ser entendida como variável

SISTEMAS DE INOVAÇÃO EDESENVOLVIMENTOas implicações de política

ainda mais estratégica para a competitividade de organiza-ções e países. Estes têm enfrentado as mudanças deladecorrentes de forma diferenciada, tendo em vista suasespecificidades históricas e socioeconômicas e as possi-bilidades permitidas pela sua inserção geopolítica. Algunspaíses têm obtido melhores resultados tanto em termos doaproveitamento das oportunidades apresentadas, comopela superação das dificuldades inerentes ao processo detransformação. Este trabalho argumenta que esses paísesconseguiram definir e implementar novas estratégias ca-pazes de reforçar e ampliar suas políticas científicas,tecnológicas e industriais. Essas políticas realçam amobilização dos processos de aquisição e uso de conhe-cimentos e de capacitações produtivas e inovativas como

parte integrante fundamental de suas estratégias de desen-volvimento. Tal mobilização é estruturada a partir do con-ceito de “sistemas de inovação”.

Na segunda metade dos anos 90, a palavra mágica“inovação” chegou ao Brasil, mas parece ainda não ter sidoassimilada e talvez sequer bem compreendida. De fato, elatem sido incluída na agenda das políticas industriais etecnológicas. Porém, não se percebem resultados maisconcretos das políticas implementadas, e o desempenhoinovativo da economia brasileira continua modesto. Namaioria das vezes, o padrão de inovação que ocorre naeconomia brasileira ainda é defensivo e adaptativo. Aexceção se encontra em segmentos da agroindústria(devido ao papel da Embrapa e às especificidades doprocesso de geração e difusão de inovações na agricultura),em algumas atividades historicamente percebidas comoestratégicas e naquelas em que o papel do Estado foi

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SISTEMAS DE INOVAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ...


fundamental na constituição de sistemas de inovação e quese mantêm sob controle nacional, como o setor de petróleoe o aeronáutico.

Este texto argumenta que a incompreensão das particu-laridades do processo inovativo e de suas conseqüênciaspara o desenvolvimento tem levado a equívocos que im-pedem avançar no sentido de criar propostas e imple-mentações políticas que dêem conta dos desafios e opor-tunidades colocados atualmente à sociedade e à economiabrasileira.

O texto está organizado da seguinte maneira: o item 2apresenta uma breve discussão da co-evolução das idéiasconceituais e analíticas sobre o processo inovativo e a for-mulação de políticas nos países mais desenvolvidos. Estaco-evolução centra-se, por um lado, no entendimento dainovação não como um ato isolado por parte de uma em-presa ou organização individual, mas sim como um proces-so sistêmico e interativo e, por outro lado, na reformulaçãodas políticas voltadas à inovação a partir de tais concep-ções. Esse item também argumenta que a abordagem neo-schumpeteriana de sistemas de inovação apresenta impor-tantes pontos de conexão com a literatura estruturalistalatino-americana produzida a partir do final dos anos 40,especialmente no âmbito da Comissão Econômica para aAmérica Latina. O item 3 apresenta argumentos sobre avantagem da abordagem de sistemas de inovação, tantopara tratar a realidade de países como o Brasil, mas princi-palmente para orientar a definição e implementação depolítica. O item 4 argumenta que há importantes conexõesentre o enfoque neo-schumpeteriano em sistemas de ino-vação e o pensamento latino-americano sobre desenvol-vimento. O item 5 apresenta as novas políticas imple-mentadas pelos países mais avançados a partir doreferencial de sistemas de inovação. O item 6 discute osprincipais desafios a serem superados por países em de-senvolvimento para definir e colocar em prática políticasvoltadas a sistemas de inovação.

A CO-EVOLUÇÃO DAS IDÉIAS SOBREINOVAÇÃO E DAS POLÍTICAS INDUSTRIAISE TECNOLÓGICAS

Sabe-se que até mesmo economistas que colocaram oprocesso de inovação no centro de suas teorias de desen-volvimento, como Joseph Schumpeter, não o estudaram emprofundidade. É apenas a partir do final dos anos 60 que,através de diversos estudos empíricos houve um avançoda compreensão sobre o significado da “inovação”. Até

então, a inovação era vista como ocorrendo em estágiossucessivos e independentes de pesquisa básica, pesqui-sa aplicada, desenvolvimento, produção e difusão (visãolinear da inovação). Geralmente a discussão sobre as fon-tes mais importantes de inovação polarizava-se entre aque-les que atribuíam maior importância ao avanço do desen-volvimento científico (science push) e os que destacavama relevância das pressões da demanda por novas tecno-logias (demand pull).

Nas décadas seguintes, ocorre uma revisão em talconceituação: amplia-se a compreensão deste conceito. Ainovação passou a ser vista não como um ato isolado, massim como um processo de aprendizado não-linear, cumula-tivo, específico da localidade e conformado institu-cionalmente. Essa revisão foi muito influenciada por doisgrandes programas de pesquisa empírica.

O primeiro foi o Projeto SAPPHO realizado sob a coor-denação de Chris Freeman no Science and TechnologyPolicy Research – SPRU da Universidade de Sussex. Utili-zando como metodologia uma metáfora da pesquisa embiologia, o projeto comparou 50 inovações que tinhamobtido sucesso1 com aquelas que não se concretizaram2 .Os resultados (ROTHWELL et al., 1974) sugeriram que al-gumas poucas características explicavam as diferenças entresucesso e falha. Além de registrar a importância das dife-rentes atividades internas à firma (produção, marketing,vendas etc.) e também enfatizar a importância do ambientenacional, o projeto apontou como principais atributos doscasos de sucesso: as ligações com fontes externas à fir-ma de informação científica e tecnológica – os inovado-res que tinham obtido sucesso, apesar de possuir seu pró-prio laboratório interno de P&D faziam uso considerávelde fontes externas, enquanto os casos de insucesso eramcaracterizados por falhas de comunicação com as mesmas;e a preocupação com as necessidades dos usuários e for-mações de redes – inovações que falharam eram caracteri-zadas por falta de comunicação com os usuários, ao passoque as que tinham tido sucesso caracterizaram-se por ten-tativas explícitas de entender as necessidades dos usuári-os, quase sempre através de processos cooperativos einterativos.

Enquanto o SAPPHO dirigiu a análise para a inovação,a Yale Innovation Survey – YIS realizada nos EUA con-centrou-se no entendimento das estratégias das grandesempresas norte-americanas para o desenvolvimento denovos produtos e processos. Os resultados da YISdemonstraram a extrema importância, para a inovação, daacumulação de capacitações internas, fundamentais para



que as empresas pudessem interagir com o ambiente ex-terno. Mostraram também que a engenharia reversa era umaforma utilizada pela grande maioria das empresas norte-americanas para apropriação de conhecimentos gerados naeconomia como um todo.

Nesse sentido, evidenciou-se a relevância de fontes deinformação externas à firma, em particular as associadas,principalmente, aos fluxos de conhecimento entre agentesprodutivos da mesma cadeia de produção e, em escala re-duzida, à universidade. Os resultados da YIS mostraramainda que a freqüência e intensidade das relações de coo-peração dependem significativamente de políticas públi-cas direta ou indiretamente voltadas para o desenvolvimen-to científico e tecnológico (KLEVORICK et al., 1995) eapresentam significativas diferenças por áreas científicas,setores de atividade e natureza das inovações.3

Estes estudos empíricos demonstraram, pela primeiravez, a importância de redes formais e informais de inova-ção, mesmo que a palavra “rede” não fosse utilizada. Taistrabalhos representam, de fato, os pilares básicos sobreos quais, nos últimos 25 anos, vem sendo desenvolvidauma “teoria da inovação”.

A ligação dessa idéia com a conceituação do processoinovativo e com as propostas de políticas de inovaçãoocorre através do Directorate for Science Technology andIndustry (DSTI) da OECD. Mais especificamente: atravésda formação de um grupo ad hoc de assessoramento emCiência, Tecnologia e Competitividade que contava comFrançois Chesnais (do próprio DSTI), Christopher Freeman,Keith Pavitt (ambos ex-integrantes do DSTI) e RichardNelson, entre outros. O grupo produziu Technical Changeand Economic Policy (OECD, 1980) – sem dúvida o pri-meiro documento de política de inovação elaborado por umorganismo internacional a desafiar as interpretaçõesmacroeconômicas tradicionais para a crise dos anos 70 eque enfatizou o papel das novas tecnologias para sua even-tual superação: “a difusão da eletrônica para os demaissetores industriais e de serviços resultará em uma econo-mia onde a tecnologia influencie a inovação em toda a parte”(OECD, 1980, p. 48).

O caráter sistêmico da inovação já era reconhecido nosdocumentos de trabalho do grupo:

the ‘coupling mechanisms’ between the education system,scientific institutions, R&D facilities, production and marketshave been an important aspect of the institutional changesintroduced in the successful national innovation systems(FREEMAN, 1982a).

Mais ainda: foi naquele momento (início dos anos 80)que se reconheceu, também nos países avançados, que asdecisões e estratégias tecnológicas são dependentes defatores muito mais amplos – como aqueles relativos aossetores financeiros, sistemas de educação e organizaçãodo trabalho (sinalizando já uma definição de “sistema na-cional de inovação”). É interessante perceber que – con-forme observado por diversos autores latino-americanose caribenhos, desde os anos 70 –, para entender a dinâmi-ca do desenvolvimento industrial e tecnológico e proporpolíticas adequadas para sua mobilização, é fundamentalconsiderar e atuar sobre os condicionantes do quadromacroeconômico, político, institucional e financeiro espe-cífico de cada país. A percepção fundamental que levou aesta ênfase foi a observação de que esse contexto nospaíses menos desenvolvidos (PMDs) constitui-se em im-portante “política implícita”, que pode dificultar e até anu-lar as políticas explícitas específicas (HERRERA, 1971).4

Mais significativo, porém, é que estes trabalhos – par-ticularmente os de Chris Freeman (1982a, 1982b) – associ-am essas idéias sobre o processo inovativo ao surgimentodo novo paradigma tecnológico proveniente da idéia daevolução do capitalismo em termos de ondas de crescimen-to e depressão de longo prazo, de que há necessidade deiniciativas governamentais para se dar conta da incertezae de um pressuposto (certamente polêmico no contexto daOCDE) de que o livre comércio seria desvantajoso parapaíses menos desenvolvidos.

O passo seguinte, de maior impacto, foi a proposta, noSundquist Report (OECD, 1988), de se adotar uma abor-dagem integrada para questões sociais, econômicas etecnológicas com evidentes implicações para a formula-ção de políticas. No mesmo ano foi publicada a clássicacoletânea Technical Change and Economic Theory (DOSIet al., 1988), que introduziu na literatura acadêmica a idéiade “sistemas de inovação”. O DSTI implementou o pro-grama TEP (the Technology–Economy Programme) du-rante o período 1989 – 1992. Esse programa teve o efeitode, pela primeira vez, transplantar para os documentos depolíticas da OCDE as novas idéias sobre sistemas de ino-vação que iam surgindo a partir das pesquisas anterior-mente mencionadas. Principalmente no seu documento-síntese final Technology and the Economy: The KeyRelationships (OECD, 1992b), foram introduzidos os con-ceitos fundamentais advindos dos estudos de inovação– formação de redes de cooperação, parcerias estratégi-cas, spillovers, a importância do conhecimento tácito.Com maior significado de longo prazo na discussão e

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implementação de políticas, foi introduzido o conceito desistema nacional de inovação.5

Essas evoluções tiveram como conseqüência a maiorrelevância dada aos estudos de políticas da OCDE, às li-gações e conexões dentro dos sistemas nacionais de ino-vação, assim como a imediata ênfase da visão sistêmica naspropostas de políticas inovadoras. Este é um ponto queserá discutido em detalhe mais adiante. Aqui deve-se des-tacar apenas a dupla característica das novas políticas: ainovação passa a ser o mais importante componente dasestratégias de desenvolvimento (e não apenas das políti-cas de C&T ou das políticas industriais); e as políticas aela direcionadas passam a ser entendidas como “políticasdirecionadas a sistemas de inovação”.

O foco em conhecimento, aprendizado e interatividadedeu sustentação à idéia de “sistemas de inovação”(LUNDVALL, 1992; 1995; FREEMAN, 1988), destacando

os ambientes nacionais ou locais onde os desenvolvimentosorganizacionais e institucionais produzem condições quepermitem o crescimento de mecanismos interativos nos quaisa inovação e a difusão de tecnologia se baseiam (OECD,1992a, p. 238).

O “sistema de inovação” é conceituado como umconjunto de instituições distintas que contribuem para odesenvolvimento da capacidade de inovação e aprendizadode um país, região, setor ou localidade – e também o afetam.Constituem-se de elementos e relações que interagem naprodução, difusão e uso do conhecimento. A idéia básicado conceito de sistemas de inovação é que o desempenhoinovativo depende não apenas do desempenho de empresase organizações de ensino e pesquisa, mas também de comoelas interagem entre si e com vários outros atores, e comoas instituições – inclusive as políticas – afetam o desenvol-vimento dos sistemas. Entende-se, deste modo, que osprocessos de inovação que ocorrem no âmbito da empresasão, em geral, gerados e sustentados por suas relações comoutras empresas e organizações, ou seja, a inovaçãoconsiste em um fenômeno sistêmico e interativo, caracte-rizado por diferentes tipos de cooperação.

Com relação a esse último ponto, conclui-se que essessistemas contêm não apenas as organizações diretamentevoltadas ao desenvolvimento científico e tecnológico, mastambém, e principalmente, todas aquelas que, direta ou in-diretamente afetam as estratégias dos agentes. Um coroláriode tal entendimento é que, por exemplo, o setor financeiro eas políticas macroeconômicas mais amplas passam tambéma ser objeto de preocupação e ação dos policy-makers.

A UTILIDADE DO CONCEITO DESISTEMAS DE INOVAÇÃO

As razões que explicam porque a abordagem de siste-mas de inovação (SI) atraiu tanto interesse como ferramentaque permite compreender e orientar os processos de cria-ção, uso e difusão do conhecimento,6 estão relacionadasao renascimento do interesse em compreender as mudan-ças técnicas e as trajetórias históricas e nacionais rumo aodesenvolvimento. Foi particularmente relevante o fato deo conceito ter sido criado e desenvolvido em meados dosanos 80, exatamente quando tomava corpo, e rapidamentese difundia, a tese sobre a aceleração da globalização eco-nômica que, inclusive, foi associada à hipótese de umacerta tendência ao tecnoglobalismo. O desenvolvimentodesta abordagem reforçou o foco no caráter localizado (enacional) da geração, assimilação e difusão da inovaçãoem oposição à idéia simplista de um suposto tecno-globalismo. A capacidade inovativa de um país ou regiãoé vista como resultado das relações entre os atores eco-nômicos, políticos e sociais, e reflete condições culturaise institucionais próprias.

Ao se incorporarem e consolidarem os novos modos decompreensão de inovação, privilegia-se a produção ba-seada na criatividade humana ao invés das trocas comer-ciais e da acumulação de equipamentos e de outros recursosmateriais – e a inovação e o aprendizado passam a sercaracterizados como processos interativos com múltiplasorigens. Portanto, é reforçada a relevância das inovaçõesincrementais e radicais e a complementaridade entre elas,assim como entre as inovações organizacionais e técnicase suas distintas fontes internas e externas à empresa. Esta,por sua vez, é vista como uma organização inserida emambientes socioeconômicos e políticos que refletemtrajetórias específicas. Assim, cada caso deve ser enten-dido de acordo com suas peculiaridades, sua posição e seupapel nos contextos nacional e internacional, para que seavalie qual deve ser a estratégia mais apropriada a seudesenvolvimento.

Além da compreensão da natureza sistêmica da inovação,destaca-se também a importância da análise das dimensõesmicro, meso e macroeconômicas, assim como a dascaracterísticas das esferas produtiva, financeira, social,institucional e política. Argumenta-se que, também aqui, oenfoque sistêmico permite considerar o modo de inserçãodos diferentes países na economia e na geopolítica mundial.

Outro avanço crucial consolidado na abordagem de SINrefere-se à constatação de que o conceito de inovação não



se restringe a processos de mudanças radicais na frontei-ra tecnológica, realizados quase que exclusivamente porgrandes empresas através de seus esforços de pesquisa edesenvolvimento (P&D). São importantes as conseqüên-cias do reconhecimento de que a inovação se estende paraalém das atividades formais de P&D e inclui novas formasde produzir bens e serviços, que lhe são novos, indepen-dentemente do fato de serem novos, ou não, para os seuscompetidores – domésticos ou estrangeiros. Essa percep-ção ajuda a evitar diversas distorções, incentivando ospolicy-makers a adotarem uma perspectiva mais amplasobre as oportunidades para o aprendizado e a inovaçãoem pequenas e médias empresas (PMEs) e também naschamadas indústrias tradicionais. As implicações dessaspolíticas são significativas, particularmente, em relação aosPMDs.

Este tipo de abordagem revela-se de muita utilidade paraesses países. Ao invés de ignorar as especificidades dosdiferentes contextos e atores locais, os principais blocosdo enfoque em sistemas de inovação exigem que elas se-jam captadas e analisadas. A contextualização na análisedo processo de aprendizagem e capacitação tem particularimportância para países e regiões menos desenvolvidos.Aqui reiteramos que, na discussão sobre geração e uso deconhecimentos de relevância para fins econômicos, o con-texto importa e a geopolítica ainda mais. A ênfase em tra-tar a inovação como um processo cumulativo e específicoao contexto determinado permite desmistificar, por exem-plo, idéias simplistas sobre as possibilidades de gerar,adquirir e difundir tecnologias em países menos desenvol-vidos. Tal ênfase torna claro que a aquisição de tecnologiano exterior não substitui os esforços locais. Ao contrário,é necessário muito conhecimento para poder interpretar ainformação, selecionar, comprar (ou copiar), transformar einternalizar a tecnologia importada.

Outro aspecto essencial para todos os países, especial-mente os menos desenvolvidos, é o papel central dado àinovação para a competitividade dinâmica e sustentável(COUTINHO; FERRAZ, 1994). Esta contrasta com a usualprioridade dada à exploração das vantagens competitivastradicionais (como baixos custos de mão-de-obra e de ex-ploração de recursos naturais sem uma perspectiva de lon-go prazo e manipulação da taxa de câmbio), as quaisFajnzylber (1988) chamou de “espúrias”. Este é mais umexemplo das coerências identificadas entre a abordagemutilizada em sistemas de inovação e o pensamento latino-americano sobre desenvolvimento. Explicitar essas cone-xões torna-se um tema relevante para este texto, tendo em

vista as implicações e propostas de políticas delas decor-rentes.

CONEXÕES ENTRE O ENFOQUE EM SISTEMASDE INOVAÇÃO E O PENSAMENTO LATINO-AMERICANO SOBRE DESENVOLVIMENTO

Inicialmente deve ser ressaltado o fato de que os fun-damentos de ambas as escolas coincidem com a tradiçãode abordagem da realidade econômica – cujo foco princi-pal é a produção ao invés da troca, como na visão clássi-ca dos fisiocratas (REINERT; REINERT, 2003). Essa tra-dição, cujas raízes podem ser encontradas na Itáliarenascentista (SERRA, 1616), sugere que a riqueza seorigina de fontes imateriais: fundamentalmente, dacriatividade (conhecimento) e que a acumulação de ati-vos ocorre por meio da incorporação de novas tecnologiasque alteram o estoque do conhecimento (inovação).

É a partir da ênfase inicial no conhecimento e nos re-tornos crescentes a ele associados que podem ser des-critos os mecanismos positivos de retro-alimentação naeconomia, que levam a ciclos virtuosos de desenvolvi-mento num sistema nacional. A idéia da especificidadenacional presente nos trabalhos renascentistas é carac-terística também das visões cepalina e neo-schum-peteriana – especialmente a partir das conexões com ostrabalhos da escola alemã, em particular em List (1856) quetambém já enfatizava a percepção sistêmica.7

Portanto, para ambas as visões, os processos de desen-volvimento econômico são caracterizados por profundasmudanças estruturais na economia, a partir de descon-tinuidades tecnológicas que afetam e também são afe-tadas pela estrutura produtiva, social, política e ins-titucional de cada nação, sendo que cada uma delasapresenta suas especificidades. Como não é linear eseqüencial, o desenvolvimento é um processo único, quedepende de aspectos que envolvem suas especificidadespolíticas, econômicas, históricas e culturais. Ele ocorrea partir de mudanças estruturais de longo prazo, quegeram rupturas com os padrões historicamente es-tabelecidos. Tanto a teoria, quanto as recomendações depolítica são altamente dependentes de cada contextoparticular. Assim, a produção (e, portanto, a atividadeeconômica), nas duas visões, está fortemente enraizadana sociedade.

As formulações centrais de Prebisch e dos neo-schum-peterianos convergem, ainda, num ponto normalmenteignorado pela literatura: para a dualização do sistema

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capitalista, para a idéia de que a evolução do sistema produz,por um lado, o desenvolvimento econômico sistêmico evirtuoso e, por outro, o subdesenvolvimento. Embora essecaráter dual seja geralmente associado à escola cepalina,diversos autores (REINERT, 1996; MYRDAL, 1957) enfa-tizam que os trabalhos de Schumpeter também sugerem aexistência de uma distribuição desigual dos ganhos advin-dos do progresso técnico, que tem raízes tanto internas(conflitos de capital e trabalho para a apropriação de taisganhos), quanto, principalmente externas. As fontesexternas de tal distribuição desigual têm importantesconotações geopolíticas e ocorrem com os países maisavançados concentrando os avanços na fronteira tecno-lógica – e se especializando na produção e distribuição debens e serviços mais sofisticados – e os subdesenvolvidosnaqueles caracterizados por baixa produtividade e baixovalor agregado. Myrdal, numa concepção claramenteestruturalista indica que a outra face dos círculos virtuososde desenvolvimento eram os círculos viciosos de subde-senvolvimento e os efeitos perversos produzidos naeconomia mundial.

Daí a visão cepalina que sugeria que a ruptura com umpadrão de especialização baseado na produção e exporta-ção de produtos primários com estas características somen-te poderia ocorrer a partir da incorporação, na região, dosbenefícios da segunda revolução industrial. Nesse senti-do, a ênfase dada à industrialização como elementopropagador do processo de desenvolvimento da região porautores como Furtado e Presbisch é exatamente a mesmaque aquela dada à revolução das novas tecnologias pelosneo-schumpeterianos.

Assim, uma atualização da visão cepalina dos anos 50(que enfatizava a importância da industrialização naAmérica Latina) encontra-se na visão neo-schumpeteriana– que discute a maneira como mudanças nos paradigmastécnico-econômicos alteram a fronteira tecnológica e criamnovos conjuntos de padrões, práticas e processos pro-dutivos. A resolução dos conflitos entre a emergência donovo paradigma e a estrutura institucional anterior exigiria,em ambas as visões, um papel diferenciado dos Estadosnacionais.

Nas duas teorias, o papel do Estado é fundamental parao desenvolvimento. Nega-se a visão neoclássica tradicional– que considera os mercados como se surgissem espon-taneamente, caracterizados por uma pretensa auto-orga-nização. Para cepalinos e neo-schumpeterianos, a emer-gência dos mercados é resultado de intervenções depolítica estabelecidas tanto do lado da oferta (desenvol-

vimento de instituições, quadro de referências legal,estabelecimento de infra-estrutura, etc.), quanto do ladoda demanda.

AS NOVAS POLÍTICAS DE INOVAÇÃO

Conforme foi mostrado em outros textos, mesmo duranteo auge do neoliberalismo, os Estados jamais deixaram deintervir fortemente para fomentar o desenvolvimento pro-dutivo e tecnológico e a expansão de setores estratégicospara a dinâmica estrutural, mesmo que estas políticas fos-sem camufladas por imperativos estratégico-militares(ERBER; CASSIOLATO 1995). Na maior parte dos casos,as novas políticas incluem o desenvolvimento e difusãode novas tecnologias por meio da promoção das ativida-des de P&D e do estímulo à difusão e cooperação nas áre-as de pesquisa genérica de longo prazo. Explicitamente,também visam a promover a consolidação das bases regio-nais para o desenvolvimento tecnológico, o reforço demalhas de pequenas e médias empresas e o desenvolvi-mento de atividades consideradas estratégicas para o cres-cimento econômico doméstico.

Quanto à forma, destaca-se a tendência de as políticasfocalizarem conjuntos de atores e seus ambientes, visan-do potencializar, disseminar e fazer com que seus resulta-dos sejam mais eficazes. Os diferentes contextos, sistemascognitivos e regulatórios e formas de articulação, de coo-peração e de aprendizado interativo entre agentes são re-conhecidos como fundamentais na geração, aquisição edifusão de conhecimentos, particularmente aqueles que sãotácitos. Paralelamente, assiste-se ao desenvolvimento deinstrumentos que abarcam estes atores coletivos, emcomplementação à tradicional ênfase a atores individuais.Assim, as novas políticas centradas na promoção de sis-temas de inovação e nas relações entre empresas e demaisatores diferem das políticas baseadas nas antigas visõesdicotômicas e lineares da inovação. Por um lado, supera-se o dilema de fomentar o lado da oferta ou da demanda detecnologias, como se estas fossem alternativas excludentes,por outro supera-se a visão funcional, pontual e hierar-quizada do processo de geração e difusão de conhecimen-to (ciência, tecnologia, inovação).

Algumas destas políticas têm se concretizado atravésdo estímulo à formação de novas instituições e organiza-ções de natureza coletiva, e da implementação de ações queestimulam as empresas e demais atores locais a interagirem.Além dos projetos de pesquisa e desenvolvimento con-juntos, tais ações têm incluído a formação e capacitação



de recursos humanos, informação, design, etc. Ressalta-se que estas políticas voltadas para a promoção dainteratividade de forma alguma substituem as ações deapoio público à infra-estrutura científica e tecnológica. NaEra do Conhecimento, torna-se ainda mais fundamental ofortalecimento das instituições de ensino e pesquisa, den-tro de uma estratégia orquestrada de planejamento de lon-go prazo. Portanto, as novas políticas, além de reforçaremas instituições científicas e tecnológicas, enfatizam a im-portância da interação entre diferentes atores, apostandoque a geração, aquisição e difusão de conhecimentos cons-tituem, de fato, processos interativos e simultâneos.(LASTRES; CASSIOLATO, 2003).

Alguns países vêm adotando estratégias que visam,explicitamente, a mobilização de sistemas de inovação(CASSIOLATO, 1999). A Suécia, por exemplo, ao percebera perda de competitividade de sua indústria de commoditiesde papel e celulose, tendo em vista a maior eficiência decompetidores brasileiros e tailandeses, resolveu rees-truturá-la em meados dos anos 90. Essa mudança estrutu-ral foi realizada a partir da organização de processos coo-perativos entre produtores de papel e celulose, produtoresde bens de capital para esse segmento centros públicosde pesquisa, empresas locais de software, sob a coorde-nação conjunta do governo sueco e da confederação daindústria. O programa visava a aprofundar o sistema deprodução e de inovação nesse segmento, de forma a per-mitir uma especialização em papéis especiais. O resultadolíquido foi a mudança do padrão de especialização e a maioragregação de valor no país. No plano institucional, o go-verno sueco promoveu uma importante mudança, no iní-cio da primeira década de 2000. E o ponto mais significati-vo dessa mudança foi a criação de uma agência (Vinova)para focalizar as ações de política em sistemas de inova-ção (EDQUIST, 2003).

Mesmo sem explicitarem essa visão sistêmica, há ou-tros países que, na prática, vêm envolvendo atores e mo-bilizando elementos similares. No caso dos EUA, exemplossão os projetos do Sematech para a indústria de semicon-dutores, em meados dos anos 80 e o do Supercar, no iní-cio da década de 90 organizado sob a coordenação do USCouncil for Automotive Research (instituição fundada pelaFord, General Motors e Chrysller), em que o Governo Fe-deral exercia a coordenação da política (através do Depar-tamento de Comércio) e alocava recursos (aproximadamenteUS$ 1 bilhão do orçamento do Departamento de Energia).8

No Japão, arranjos de cooperação vêm sendo promovidosfreqüentemente pelo governo, e o suporte a redes de P&D

tem desempenhado importante papel na política governa-mental para a área. Estima-se que cerca de 4/5 do orçamen-to governamental para P&D sejam alocados a projetos decolaboração, envolvendo várias associações de pesquisae consórcios industriais e ainda a montagem de centros depesquisa geridos por grupos de empresas (LASTRES,1994). Amsden (2004) mostra como neste e nos demaispaíses asiáticos os governos seguem fomentando ativa-mente a “substituição de importações” de peças e compo-nentes nas indústrias de alta tecnologia por empresas decapital local – o que configura as políticas de estruturaçãodos novos setores.

As ações de política voltadas para o estímulo de pro-cessos de cooperação e interação entre empresas, e en-tre estas e outras organizações dos sistemas nacionaisde inovação, têm obtido resultados significativos. Ape-sar das dificuldades metodológicas para mensurar pro-cessos de cooperação, as evidências disponíveis têmconfirmado a sua generalização. De acordo com dados daII European Community Innovation Survey, mais de 30%das empresas européias responderam dispor de arranjoscooperativos com diferentes parceiros, voltados para ainovação. Nos países nórdicos, esta percentagem é ain-da maior do que a média européia, com mais de 60% dasempresas inovadoras declarando utilizar algum tipo decooperação.

No final da década passada um grupo de trabalho(Focus Group on Innovative Networks) foi estabelecidona OCDE visando, especificamente, à investigação deta-lhada de tais processos.9 Além de examinar os dados daspesquisas de inovação, o grupo realizou uma série de in-vestigações empíricas10 em diferentes países, concluindoque as empresas que inovam (geralmente entre 40% e 80%das empresas pesquisadas) têm uma forte tendência a co-laborar. Os resultados desse esforço coincidem integral-mente com as conclusões e proposições sugeridas nostrabalhos iniciais dos anos 80 (FREEMAN, 1983; 1987;LUNDVALL, 1988). Percebe-se ainda uma intensa diferen-ciação dos padrões de colaboração e interação. Isto é, exis-tem especificidades nacionais nesses padrões. Os siste-mas nacionais de inovação apresentam diferenças comrelação à extensão, ao motivo e à natureza das colabora-ções, ligadas em especial à orientação das políticas públi-cas (macroeconômica e de C,T&I), aos quadros de referên-cia institucional e a padrões de especialização produtiva.Por fim, aponta-se que os processos de interação e cola-boração ocorrem predominantemente entre empresas do-mésticas. Mesmo que empresas estrangeiras – principal-

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mente clientes e fornecedores de materiais e componentes– também tenham uma função importante nos acordoscooperativos nacionais voltados à inovação, elas cumpremum papel secundário.

Resumindo, principalmente nos países mais avançados,a forma de atuação do Estado no campo das políticas in-dustriais e tecnológicas tem-se alterado, havendo cada vezmais interesse em promover as interações e a cooperaçãoentre os agentes visando a inovação. No próximo item pre-tende-se apontar como as novas políticas de inovação vêmsendo traduzidas para o contexto dos países em desenvol-vimento.

AS NOVAS POLÍTICAS E OS PAÍSES EMDESENVOLVIMENTO: DESAFIOS ASEREM SUPERADOS

Com a constatação da ineficácia das políticas neoliberaisdo Consenso de Washington, a premência na formulaçãode alternativas levou a uma maior percepção da importânciada inovação e do conhecimento como importantes deter-minantes nos processos de desenvolvimento. A partir deentão, a ênfase à promoção de sistemas de produção e deinovação, a formatos associativos e a rede, passou aorientar as políticas também na maioria dos países menosdesenvolvidos (PMDs). Tais propostas foram enca-minhadas, em sua maioria, por agências internacionais, epassaram a influenciar as estratégias implementadas emvários países. Entretanto, ainda persistem profundasdiferenças, tanto na compreensão e forma como taisagências as utilizam como na abordagem de sistemas deinovação acima apresentada.

Em primeiro lugar, as propostas formuladas por agênciasinternacionais continuam se valendo de uma visão parcialdo processo de globalização, o que sugere a idéia deconvergência dos processos de desenvolvimento e padro-nização do espaço econômico global. Daí a proposição demodelos genéricos de política baseados em benchmarks ebest practices, os quais têm como referência o desempenhode grandes empresas multinacionais e as instituições dealguns países desenvolvidos. No entanto, a abordagem desistemas de inovação nega que tanto as tecnologias, quantoas suas formas de promoção, tendam a se tornar globais –não sendo, desse modo, passíveis de generalização. Talabordagem nega ainda a possibilidade de existência deinstituições-padrão passíveis de réplica. O reconhecimentoda especificidade de cada sistema local significa que não háuma única fórmula comum a ser aplicada em todos os casos

e implica conjuntos específicos de requerimentos que variamno tempo e podem levar a diversos caminhos.

Uma segunda diferença, que é correlata, é a ignorân-cia da influência dos diferentes contextos macroeco-nômicos e nacionais, que chegam a constituir políticasimplícitas com o poder de dificultar e até anular as políti-cas explícitas específicas. Uma terceira diferença refere-se ao papel das diversas instâncias governamentais naformulação e implementação de políticas em PMDs. Aênfase nas agências locais e no fortalecimento do capitalsocial local tem sido acompanhada por uma menção ex-plícita à diminuição da importância do poder do gover-no nacional e o conseqüente aumento do papel das ins-tâncias locais e do chamado terceiro setor (em especialas ONGs). Além do possível questionamento da falta delegitimidade dessas organizações, deve-se recordar que,na abordagem de sistemas de inovação, está explícita aimportância da sua dimensão nacional. Assim – e de acor-do com a abordagem apresentada aqui – a efetividade daspolíticas locais será reforçada com sua articulação à es-tratégia nacional e até supranacional. Mostra-se neces-sária uma coordenação dos diferentes níveis (desde olocal, ao nacional e internacional) e tipos de políticas,assim como agências intervenientes – o que demanda umaforma de ação que só pode ser realizada na instância maiselevada do governo.

Outra diferença de como os sistemas de inovação sãovistos pelos organismos internacionais de financiamentorefere-se à suposição de que o acesso ao mercado externotraz oportunidades de aprendizado superiores e que, por-tanto, a política industrial deve priorizar exportações. Comodecorrência disso, uma parte significativa das prioridadesdas políticas de desenvolvimento industrial e tecnológicoatualmente em vigor está ainda mais fortemente centradanas possibilidades de exportação e nas empresas exporta-doras. No entanto, torna-se cada vez mais evidente que osprodutores locais, que operam em cadeias globais, encon-tram barreiras significativas para desenvolver capacitaçãoinovativa e que cadeias integradas em âmbito nacional (ouque se estendem aos países vizinhos) proporcionam me-lhores oportunidades para isso. Schmitz (2005), por exem-plo, assinala que os resultados de pesquisas empíricasindicam que as empresas que têm os mercados nacio-nais ou regionais como alvo investem mais em design emarketing e têm adquirido capacidades que não foramdesenvolvidas pelos fabricantes que exportam para aAmérica do Norte ou para a Europa. Assim, ele demonstraque essas empresas deveriam ser “as novas heroínas no



debate de política industrial”. Essas conclusões são con-sistentes com os resultados da análise de mais 30 sistemasprodutivos e inovativos locais realizados pela RedeSist emdiferentes estados brasileiros (CASSIOLATO, et al., 2003).

Deve-se notar que esta prática de utilizar novos enfo-ques como o de sistema de inovação apenas como um ró-tulo novo em posturas tradicionais vem sofrendo sériascríticas. Como apontado, por exemplo, por Reinert e Reinert(2003, p. 5):

em nossa visão, existe um risco de se implementar a abor-dagem de sistemas nacionais de inovação como uma finacamada de glacê num sólido bolo neoliberal.11

Assim, se é verdade que as propostas de políticasugeridas por organizações internacionais passam a darênfase a variáveis como conhecimento e inovação, elascontinuam a conceber a intervenção do Estado a partir dasnecessidades de compensar ou corrigir as imperfeições domercado, e de criar instituições adequadas ao seu bomfuncionamento – quase sempre aquelas que se referemespecificamente à evolução histórica dos países anglo-saxões. A política tecnológica da maioria dos países emdesenvolvimento (inclusive o Brasil) parte do pressupos-to de que o papel do Estado é fundamentalmente auxiliar,deixando ao mercado a definição dos programas empresa-riais. Tal política é assim parte de uma “agenda reformis-ta” que aceita a intervenção para “corrigir falhas de mer-cado”, supostamente relativas ao tempo de reação dosempresários aos estímulos trazidos pela concorrênciaadvinda da desregulamentação e abertura e a carências domercado de capitais.

E, principalmente, as políticas continuam a ser “horizon-tais” e voltadas ou à entidade empresarial isoladamente(por meio da concessão de benefícios fiscais e creditícios)ou à relação universidade-empresa. Ora, como sugere a li-teratura, mecanismos de estímulo (fiscal e creditício) àempresa individual são no máximo subsidiários (algunspaíses, como o Reino Unido simplesmente não o utilizam)e os processos de colaboração universidade-empresa res-pondem por uma pequena parcela da cooperação voltadaà inovação. Assim, o Brasil continua a ter uma atitude tí-mida e parcial quanto a essa importante questão.

CONCLUSÕES

Utilizando uma abordagem histórica para analisar o pa-pel do Estado no âmbito das políticas industrial e tecnológicaFreeman (1983) mostra que as mudanças estruturais associ-

adas a grandes revoluções tecnológicas têm levado a umaconstante redefinição do grau e forma da intervenção pú-blica;12 essa redefinição não implica em maior ou menor graude intervenção, mas sim em diferentes formas de interven-ção; a divisão de atribuições entre Estado e setor privadoenvolve necessariamente complexos fenômenos sociais deaprendizado de agentes e grupos, assim como os conflitossociais e políticos a eles associados. Lembrando, portanto,que o que muda ao longo do capitalismo é a natureza daintervenção e as maneiras pelas quais ela se apresenta, oautor observa que, acompanhando a diversidade, há trêscaracterísticas gerais que merecem ser resgatadas:- a experiência histórica de ciclos e mudanças nos pro-cessos de concorrência internacional tem demonstrado acrescente importância da orientação do Estado, tanto naeducação básica e nos demais níveis como na pesquisa;- a necessidade de envolvimento do Estado para admi-nistrar os problemas de instabilidade da moeda, taxas decâmbio, taxas de juros, confiança no sistema bancário e decrédito;- as mudanças de paradigma tecnológico trazem novasnecessidades por regulamentação e desregulamentaçãoque invariavelmente demandam a intervenção do Estado.

A perspectiva histórica mostra que cabem ao Estadopapéis da maior importância, seja como agente estruturantedas novas forças produtivas, seja como propulsor eorientador da sua difusão através da economia e socieda-de. Constituem um elemento importante dessa visão ascoalizões estratégicas entre o Estado e os segmentos dasociedade civil, com objetivos e compromissos recíprocosdefinidos de forma explícita. Por outro lado, a ênfase à pre-servação e promoção da diversidade e a importância atri-buída à cooperação conferem ao Estado importante papelde coordenador das necessárias políticas descentralizadas– isso tudo dentro de um projeto de desenvolvimento delongo prazo para o país.

Há claras proposições de política que emanam da abor-dagem de sistemas de inovação que poderiam inspirar apolítica brasileira. Inicialmente, é necessária uma transfor-mação do sistema nacional de inovação, no sentido deincorporar os sistemas baseados nas novas tecnologias.Em segundo lugar, deve-se buscar o apoio substantivo amudanças na estrutura produtiva, isto é, à transição detrajetórias nas diferentes atividades econômicas permiti-das pelas mesmas novas tecnologias.

Em ambos os casos, a abordagem enfatizada neste tex-to sugere a inoperância das chamadas “políticas neutras”.

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Estas, que têm sido sugeridas e implementadas a partir dasrecomendações das agências internacionais, podem ser tãoirrelevantes que terão efeito nulo. Esse é, por exemplo, ocaso dos incentivos fiscais generalizados voltados a P&D.Podem até gerar efeitos perversos ao acirrarem as desigual-dades, como é o caso das políticas que tentam buscar amodernização rápida através da importação pura e simplesde equipamentos. Cabe ao Estado o caráter pró-ativo vol-tado para coordenação e indução dos processos de trans-formação produtiva, visando internalizar os benefíciospotenciais proporcionados por tecnologias de um novoparadigma tecnológico.

Por fim, a política de sistemas de inovação deve apre-sentar claramente um viés pró-emprego. Assim, o governodeveria estimular com clareza sistemas produtivos einovativos caracterizados pela alta importância de inova-ções de produto dado que eles tendem a apresentar umefeito líquido positivo de geração de novos empregos. Poroutro lado, sistemas produtivos e inovativos na qual ino-vações de processo são mais relevantes deveriam combi-nar as necessárias políticas de inovação a outras que amor-tecessem a queda no emprego resultante.

NOTAS

1. Definidas como sucesso comercial: lucratividade e ampliação defatia de mercado.

2. Inovações que não deram certo, que consumiram muitos recur-sos sem que se obtivesse sucesso comercial – como foi o caso docouro sintético da Dupont, para o qual foram investidos 500 mi-lhões de dólares.

3. No mesmo período, uma série de trabalhos capitaneados porNathan Rosenberg na Universidade de Stanford também propiciouum melhor entendimento do processo inovativo. O ápice destestrabalhos é a produção do chamado chain link model (KLINE;ROSENBERG, 1986) que teve um profundo impacto nos policy-makers e na elaboração do Manual de Oslo.

4. Ver também Katz (2005) e Coutinho (2005).

5. “When the outcome of this programme was summed up inMontreal in 1991, the concept, National systems of Innovation,was given a prominent place in the conclusions” (LUNDVALL,1992, p. 5).

6. Veja Lundvall (1992) e Freeman (1995).

7. Para detalhes ver Lastres (1994).

8. Uma dimensão particularmente importante da intervenção norte-americana refere-se ao federalismo do país. Existem 83.000 insti-tuições de política industrial em nível subnacional no país e as ins-tituições financeiras locais desempenham um papel importante nofinanciamento de atividades de longo prazo (CASSIOLATO;BRITTO, 1997).

9. Ver os resultados das pesquisas do grupo da OCDE em Christensenet al. (1999) e OECD (1999).

10. Utilizou-se a metodologia pioneira desenvolvida pelo grupo daUniversidade de Aalborg para um trabalho sobre cooperação na Di-namarca (a pesquisa DISKO). Ver: <www.aalborg.auc.dk>.

11. “We argue that by integrating some Schumpeterian variable tomainstream economics we may not arrive at the root causes ofdevelopment. We risk applying a thin icing on what is essentiallya profoundly neoclassical way of thinking […] As emphasized inthe NIS approach, it is crucial to understand the different nationalcontexts” (REINERT; REINERT, 2003, p. 60).

12. Por exemplo, a institucionalização de organismos de defesa daconcorrência não pode ser compreendida sem se levar em conside-ração as profundas mudanças associadas ao surgimento de grandesempresas e à concorrência oligopolista do início do século XX, quetornaram ultrapassadas a concorrência atomizada entre pequenasempresas típicas do início do século XIX.

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Artigo recebido em 21 de fevereiro de 2005.Aprovado em 18 de março de 2005.

sistemas de inovação e desenvolvimento as implicações de políticas

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