políticas de inovação no brasil · apesar de várias políticas de incentivos à inovação, o...
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Policy Paper | Nº 11
Agosto, 2014
Políticas de Inovação no Brasil
Naercio Menezes Filho, Bruno Komatsu,
Andrea Lucchesi e Marcelo Ferrario
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Políticas de Inovação no Brasil
Naercio Menezes Filho, Bruno Komatsu,
Andrea Lucchesi e Marcela Ferrario
Naercio A. Menezes Filho Insper Instituto de Ensino e Pesquisa Centro de Políticas Públicas (CPP) Rua Quatá, nº300 04546-042 - São Paulo, SP - Brasil [email protected]
Bruno Kawaoka Komatsu Insper Instituto de Ensino e Pesquisa Centro de Políticas Públicas (CPP) Rua Quatá, nº300 04546-042 - São Paulo, SP - Brasil [email protected]
Andrea Lucchesi Insper Instituto de Ensino e Pesquisa Centro de Políticas Públicas (CPP) Rua Quatá, nº300 04546-042 - São Paulo, SP - Brasil [email protected]
Marcela Ferrario Insper Instituto de Ensino e Pesquisa Centro de Políticas Públicas (CPP) Rua Quatá, nº300 04546-042 - São Paulo, SP - Brasil [email protected]
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Políticas de Inovação no Brasil*
Naercio Menezes Filho, Bruno Komatsu,
Andrea Lucchesi e Marcela Ferrario
Centro de Políticas Públicas do Insper
Sumário Executivo
A produtividade do trabalho no Brasil cresceu apenas 0,4% ao ano entre 1996 e 2005 e
2% entre 2006 e 2011, abaixo de vários países emergentes. Para aumentar o crescimento
da produtividade é necessário aumentar a taxa de inovações diretas por parte das
empresas, a absorção de tecnologia dos países na fronteira e a realocação da produção e
do emprego para as firmas mais eficientes. A inovação e a capacidade de absorção
dependem da concorrência no mercado, políticas de incentivos, capital humano e
práticas gerenciais. Apesar de várias políticas de incentivos à inovação, o Brasil tem
baixa produção de patentes e gastos em P&D, principalmente no setor privado. Isso
ocorre porque a maior parte dos incentivos acaba sendo absorvida por um número
pequeno de grandes empresas. Além disso, o governo brasileiro tem fornecido várias
formas de proteção e subsídios para essas empresas, o que desestimula a concorrência e
a adoção de práticas gerenciais modernas. Por fim, o país tem carência de capital
humano, pois a qualidade da educação básica é muito ruim e o número de graduados nas
áreas científicas pequeno. Esses fatores explicam a falta de inovações no Brasil. Para
aumentar a taxa de inovações e o crescimento da produtividade o Brasil precisa
estimular a concorrência, com redução de tarifas de importação e impostos, diminuição
da burocracia para abertura de novas firmas e fechamento de empresas ineficientes.
Além disso, é necessário melhorar a qualidade da nossa educação básica, aproximar as
universidades das empresas e coordenar nossos esforços de inovação.
* Agradecemos os comentários de Ricardo Sennes e a Ricardo Camargo, da Prospectiva, e a assistência
de pesquisa de Caio Baldorini e Ana Carolina Sebe.
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Innovation Policies in Brazil
Naercio Menezes Filho, Bruno Komatsu,
Andrea Lucchesi e Marcela Ferrario
Centro de Políticas Públicas do Insper
Executive Summary
Labor productivity in Brazil grew only 0.4% p.a. between 1996 and 2005 and 2%
between 2006 and 2011 (Conference Board). This productivity growth is still below
other emerging economies and it seems to be decreasing recently. Fundamental
components of productivity growth are direct firm-level innovation, technological
transfers from the frontier and product market reallocation. For innovation to happen,
countries have to develop their absorptive capacity and tacit knowledge. But these
factors depend on competition, regulation, human capital and sound management
practices. Despite many recent policies and incentives to innovation, Brazil has low
levels of technological adoption and R&D expenditures. This happens because the
subsidies end up absorbed by a small number of big firms. Moreover, the Brazilian
government has in recent years provided big firms with many forms of subsidies and
protection against competition. Finally, bad managerial practices abound and human
capital is very low. This seems to explain the absence of innovations and productivity
growth in Brazil. In order to increase the rate innovations and productivity, Brazil has to
increase competition, with import tariffs and tax reductions, reduce the costs of doing
business, improve the quality of education, connect universities and firms and
coordinate all the existing innovation policies.
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1. Introdução
A produtividade do trabalho no Brasil é baixa em comparação com outros países
e vem crescendo a um ritmo relativamente lento. A Figura 1 (dados da Conference
Board, 2013) mostra que a produtividade do trabalho no Brasil em 2011 era cerca de
20% daquela dos EUA, atrás de diversos países como Argentina, México, Chile e
África do Sul.1 Além disso, entre 2006 e 2011, a produtividade do trabalho brasileira
cresceu significativamente menos do que a da média das maiores economias emergentes
(2% a.a. contra 6,5% a.a.), como mostra a Figura 2. Por exemplo, o crescimento da
produtividade entre 2006 e 2011 foi de 3,4% na Rússia, 5,9% na Índia, 10,4% na China,
e 3,1% na Indonésia. Além disso, em 2011 a produtividade do trabalho cresceu somente
0,7% no Brasil e a estimativa para 2012 é de crescimento negativo.
Figura 1 – Produtividade do Trabalho relativa aos Estados Unidos – 2011
Fonte: The Conference Board Total Economy Database™, January 2013, http://www.conference-
board.org/data/economydatabase/. Acesso em agosto de 2013.
1 A produtividade do trabalho foi calculada como a razão entre o PIB real e o total de trabalhadores.
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Brazil
South Africa
Chile
Mexico
Argentina
Portugal
South Korea
Finland
United Kingdom
Canada
France
United States
6
Figura 2 – Média Anual de Crescimento da Produtividade do Trabalho, PIB Real e
Pessoal Ocupado – 2006-2011
Fonte: The Conference Board Total Economy Database™, January 2013, http://www.conference-
board.org/data/economydatabase/. Acesso em agosto de 2013.
Como consequência, o PIB brasileiro também cresceu menos do que a média das
economias emergentes no período (4,2% contra 7,8%), enquanto o emprego cresceu a
uma taxa maior do que a média das mesmas economias (2.1% contra 1,2%). Ou seja,
grande parte do crescimento econômico nos últimos anos ocorreu com a redução do
desemprego, ao invés do aumento de produtividade, ao contrário dos demais países
emergentes. Como a taxa de desemprego já está bastante reduzida atualmente, teremos
que mudar esse padrão de crescimento, se quisermos aumentar nossa taxa de
crescimento.
Um dos componentes fundamentais para o crescimento da produtividade é a
inovação de produto ou processo, ou a imitação/transferência de tecnologia. Para que
isso seja possível, é necessário que o país desenvolva sua capacidade de absorção ou
conhecimento tácito. Nesse artigo, nós procuramos investigar quais são fatores mais
importantes para o desenvolvimento dessa capacidade de inovação/absorção, analisando
o caso brasileiro em detalhes e comparando-o com os de outros países.
Nós começamos esse artigo investigando o que dizem os modelos econômicos
modernos a respeito dos determinantes dos investimentos em P&D e seus efeitos sobre
a inovação e transferências de tecnologia. Em seguida, a seção 3 examina as políticas de
incentivo à inovação no Brasil e a seção 4 faz uma avaliação do sucesso dessas
6.5
7.8
1.2
2
4.2
2.1
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Produtividade doTrabalho
PIB Real Emprego
%
Principais Economias Emergentes Brasil
7
políticas, com base na literatura existente. Na seção 5 levantamos alguns indícios de
gargalos que afetam a produtividade. Investigamos, em seguida, as políticas de
incentivo à inovação em outros países, para comparar com o caso brasileiro. Por fim, a
seção final conclui.
2. Modelos Econômicos: Concorrência, Subsídios e Inovação
2.1. A concorrência estimula a inovação?
Nessa sessão tentaremos entender o que dizem os modelos econômicos
modernos sobre os efeitos de mais concorrência no mercado sobre a inovação e revisar
as evidências empíricas sobre os efeitos dos subsídios governamentais para as
atividades de P&D.
Nos modelos de crescimento tradicionais (baseados no trabalho do economista
Joseph Schumpeter), a elevação da competição e do grau de imitação inibiria o
crescimento econômico, pois reduziria a renda advinda das inovações. Para Aghion,
Harris e Vickers (2001), entretanto, a competição de mercado estimula o crescimento,
pois faz as empresas buscarem os ganhos monopolísticos advindos da inovação
(“escape competition”). No mesmo sentido, a imitação ou transferência de tecnologia
(até certo nível) também estimula o crescimento. Mantendo o grau de competição
constante, o efeito de se elevar o nível de imitação acima de zero é de elevar a taxa de
crescimento.
Em um livro recente, Aghion e Griffith (2005) procuram sistematizar as últimas
pesquisas teóricas e empíricas nesta área, para saber se, afinal, mais competição conduz
a um aumento ou diminuição das inovações e do crescimento econômico. Os autores
concluem que a redução de barreiras à entrada de produtos importados tem, em geral,
um efeito positivo sobre a inovação e o crescimento econômico. Entretanto, este efeito é
mais forte para as firmas e indústrias que estão mais perto da fronteira do conhecimento
tecnológico, pois elas conseguem competir mais facilmente com os produtos importados
através da inovação. Além disto, o efeito da competição sobre o crescimento depende
fortemente das instituições do país. Quanto mais flexível for o mercado de trabalho, por
exemplo, maior será o efeito da competição sobre o crescimento.
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Acemoglu, Akcigit, Bloom e Kerr (2013) investigam o efeito de políticas
industriais sobre o crescimento econômico e bem-estar, em um modelo com inovação,
crescimento da produtividade e realocação, com entrada e saída de empresas. Os autores
concluem que políticas que subsidiam as empresas já existentes são prejudiciais para a
economia, uma vez que grande parte dessas empresas torna-se ineficiente depois de um
tempo. Como grande parte do crescimento da produtividade decorre da entrada de novas
firmas eficientes, a política ótima é estimular a saída de firmas ineficientes e estimular a
entrada de novas firmas e os investimentos em P&D.
Além disso, uma linha recente da literatura tem enfatizado a importância de
práticas gerenciais para o crescimento da produtividade. Bloom, Sadun e Van Reenen
(2012), por exemplo, mostram que boa parte do crescimento da produtividade nos EUA
nos últimos anos (em contrapartida à estagnação europeia), ocorreu nos setores que
usam intensivamente as tecnologias de informação. Os autores mostram que esse é um
fenômeno associado a empresas americanas, pois mesmo as empresa dos EUA que
operam na Europa também experimentaram um crescimento grande da produtividade,
nos mesmos setores responsáveis pelo maior crescimento da produtividade nos EUA.
Isso parece ter ocorrido pela adoção de melhores práticas gerenciais pelas firmas
americanas.
Mas, o que determina a qualidade das práticas gerenciais? Segundo Bloom e
Van Reenen (2010), um dos principais fatores é a concorrência no mercado. Os países
com melhores práticas gerenciais são aqueles com menos firmas na cauda inferior da
distribuição de desempenho. Nos Estados Unidos, por exemplo, as firmas ineficientes
perdem parcelas de mercado e eventualmente desaparecem. Além disso, impostos
elevados e políticas distorcidas que beneficiam firmas familiares também são
prejudiciais ao bom gerenciamento. Educação e presença de multinacionais, em adição,
são importantes para a qualidade da gerência.
Em suma, os modelos teóricos e as evidências empíricas recentes mostram que
uma maior concorrência estimula a adoção de práticas gerenciais modernas, a inovação
e o aumento da produtividade.
9
2.2. É necessário subsidiar a inovação?
Os governos devem subsidiar as atividades inovadoras ou deve deixar tudo para
o mercado? Griffith, Redding e Van Reenen (2004) apresentam as “duas faces” da
atividade de P&D. A primeira é que a P&D estimula a inovação da própria empresa
investidora. A segunda é que a P&D facilita a imitação/transferência de tecnologia
(capacidade de absorção ou conhecimento tácito). Os investimentos em P&D aumentam
a habilidade das firmas de imitar e têm papel importante na adoção de tecnologias
existentes (transferência de tecnologia), especialmente para países em desenvolvimento,
que estão atrás da fronteira tecnológica. Ou seja, o processo de “catch up” é mais rápido
em países e firmas que estão atrás da fronteira tecnológica e que investem de maneira
significativa em P&D. Os autores mostram que o capital humano e o comércio
internacional têm efeitos importantes sobre essas duas faces da P&D.
Estudos empíricos mostram que as taxas de retorno social são bastante
superiores às taxas de retorno privado, o que é uma das principais justificativas para o
subsídio de atividades de P&D (Griffith, 2000; Hall e Mairesse 1995; Griliches, 1992).
A taxa de retorno privado é o impacto de P&D realizada em uma firma em particular,
sobre a sua produtividade. No Reino Unido, ela está entre 10% e 30%. (Griffith, 2000).
Já a taxa de retorno social é o impacto das atividades de P&D realizadas em uma firma
sobre as atividades inovativas de outras firmas. Essas outras firmas podem ser do
mesmo setor de atividade, do mesmo país ou de países ou setores relacionados. No
Reino Unido, as taxas de retorno social ao nível da indústria (de manufaturados
principalmente) variam entre 17% e 34% (Griffith, 2000).
As decisões das firmas de investir em P&D estão baseadas no seu retorno
privado, o que acaba por gerar muitas vezes sub-investimentos no setor. Assim, o
governo deveria conceder incentivos à iniciativa privada, de acordo com a taxa de
retorno social. Entretanto, os tipos de políticas de subsídio são numerosos e diversos. As
políticas diretas são: funding direto por parte do governo para laboratórios,
universidades ou empresas, investimento na formação de capital humano, leis de patente
e subsídios à P&D. As políticas indiretas são as que fomentam a competição e
regulação, em particular nas indústrias com alto P&D, como a farmacêutica e a de
telecomunicações.
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Estudos empíricos recentes sugerem que os subsídios são um instrumento
efetivo, apesar de haver diversas questões sobre a magnitude ótima. Por exemplo,
Bloom, Griffith e Van Reenen, (2002) estimam que um subsídio de 10% nos gastos com
P&D os fazem aumentar 1% no curto prazo e 10% no longo prazo, em países da OECD.
Mas, num mundo em que as firmas multinacionais têm papel importante, algumas
questões ainda estão em aberto: estamos preocupados em aumentar os gastos com P&D
no Brasil ou realizados pelas firmas brasileiras? É possível conceder subsídios no
montante necessário para aumentar P&D em determinado país sem criar outras
distorções na economia? A análise das políticas de inovação adotadas recentemente no
Brasil que será feita a seguir, e os casos da Coreia do Sul e de Israel, irão nos ajudar a
responder essas questões.
3. Legislação de Apoio à Inovação
Nessa seção temos como objetivo descrever resumidamente as iniciativas e
políticas de apoio à inovação mais recentes, especialmente aquelas implementadas a
partir do governo Lula (2003-2010). Essas iniciativas, que começaram com o
lançamento da Política Industrial Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) em
2004, representaram, segundo o governo, uma alteração na concepção governamental
sobre as atividades inovadoras e do apoio às mesmas, levando a inovação ao centro da
política de competitividade. Na década anterior (final dos anos 90), houve a criação dos
Fundos Setoriais de Ciência e Tecnologia, que se mantêm como um dos mais
importantes instrumentos de financiamento direto à C&T nos dias de hoje.
Em linhas gerais, há três canais pelos quais o governo pode atuar em relação ao
processo inovativo (Alvarenga et al., 2012). O governo pode, em primeiro lugar,
estimular e realizar investimentos em infraestrutura básica de CT&I, com a formação de
mão-de-obra e construção de laboratórios e estruturas de apoio à inovação. O segundo
tipo de atuação seria de apoio indireto via incentivos fiscais, para a redução do custo de
realização de P&D. O governo pode ainda realizar políticas de apoio direto, com
medidas como subvenção direta às empresas, créditos com juros reduzidos e condições
favoráveis e recursos não reembolsáveis para parcerias com instituições de pesquisa
públicas ou sem fins lucrativos. Descreveremos resumidamente as principais políticas
dessas duas últimas modalidades e as iniciativas mais recentes do governo federal de
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apoio à inovação (maiores detalhes sobre as políticas podem ser encontrados no
Apêndice, no final do texto).
3.1. Políticas de Apoio Indireto à Inovação Tecnológica
O principal instrumento de apoio indireto à inovação no Brasil atualmente é o
incentivo fiscal instituído pelo capítulo III da Lei nº 11.196 de 2005, a chamada Lei do
Bem, criada no contexto da PITCE.
A Lei do Bem tinha como objetivo reduzir os riscos associados ao investimento
em P&D através da utilização de incentivos fiscais para empresas que realizavam essas
atividades. Em contraste com mecanismos anteriores,2 a Lei se caracteriza por permitir
de forma automática a utilização de incentivos fiscais por empresas que realizam
pesquisa e desenvolvimento tecnológicos, sem apresentação de projeto prévio. Ela
possibilita benefícios para P&D em empresas tributadas com base no lucro real (que são
as grandes empresas) e a principal mudança introduzida foi a dedutibilidade dos gastos
com P&D da base de tributação (lucro real) de IRPJ (Imposto sobre a Renda da Pessoa
Jurídica) e CSLL (Contribuição Social sobre Lucro Líquido) na proporção de 160%,
podendo chegar a 180%. Os benefícios da Lei do Bem foram posteriormente
expandidos, tanto em abrangência setorial, quanto em escopo (maiores detalhes dos
objetivos e legislação são fornecidos no Apêndice, no final do texto).
3.2. Políticas de Apoio Direto à Inovação Tecnológica
A maioria das políticas de apoio direto foi constituída no Brasil há algumas
décadas e hoje em dia apresentam grande importância no fomento à inovação.
Atualmente elas são executadas principalmente por duas instituições, a Financiadora de
Estudos e Projetos (Finep) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES).
A Finep é uma empresa pública criada em 1967, ligada ao Ministério de Ciência,
Tecnologia e Inovação (MCTI). Desde 1971 ela possui a função de Secretaria Executiva
do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico, e Tecnológico (FNDCT), que provê
recursos para seus programas e ações. Parte dos recursos do FNDCT são provenientes
dos Fundos Setoriais de Ciência e Tecnologia, criados em 1999; esses recursos são
provenientes de fontes diversas e sua utilização é vinculada a setores estratégicos, sendo
2 Nos referimos aos Programas de Desenvolvimento Tecnológico da Indústria (PDTI) e da Agricultura
(PDTA), implementados em 1993.
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sujeita à aprovação de conselhos formados por membros da comunidade científica, do
governo e do setor privado.
Atualmente a Finep tem suas diretrizes orientadas pelo Plano Brasil Maior e
quatro conjuntos de mecanismos de financiamento principais para empresas:
Financiamento reembolsável para empresas, com condições favoráveis.
Programa de Venture Capital.
Subvenção econômica.
Recursos não reembolsáveis para Instituições Científicas e Tecnológicas (ICTs)
nacionais, para a realização de projeto de pesquisa científica, tecnológica ou de
inovação
O BNDES é uma empresa pública federal criada em 1952, e que atualmente se
constitui como o principal instrumento de financiamento de longo prazo para segmentos
diversos da economia. A inovação foi incorporada como uma prioridade em seu Plano
Corporativo 2009/2014, de modo que o banco tem como objetivo apoiar operações
ligadas à formação de capacitações e ao desenvolvimento de ambientes inovadores.
Há uma série de mecanismos pelos quais o BNDES apoia as empresas
inovativas: linhas e produtos de financiamento à inovação (BNDES Inovação, BNDES
automático, Cartão BNDES e BNDES Limite de crédito), programas de apoio setoriais,
e recursos diretos não reembolsáveis às empresas. Araújo (2012) também destaca a
participação do banco em fundos de venture capital e provimento direto de venture
capital para investimento.
Chamamos a atenção para linhas de fomento conjuntas do BNDES e da Finep a
empresas, em que os mecanismos de apoio direto são utilizados em conjunto. Trata-se
do Programa Inova Empresa, lançado em 2013, que articula o PBM com a ENCTI (que
descreveremos em seguida). Ele possui cinco características principais:
Foco nos setores estratégicos (Energia; P&G; Complexo da Saúde; Cadeia
Agropecuária; Aeroespacial e Defesa; TICs; Sustentabilidade), para onde se
direciona a maioria dos recursos.
Sinergia com programas de inovação baseados em projetos integrados
envolvendo empresas e instituições de pesquisa;
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Acesso por meio da “porta única” de entrada, que integra diversos mecanismos
de apoio à inovação (crédito, subvenção, não reembolsável e participação de
capital);
Descentralização institucional para micro e pequenas empresas;
Grande escala de recursos: 0,7% do PIB (R$28,5 bilhões para 2013 e 2014).
O programa ainda tem como objetivo a unificação de focos em desafios setoriais
(aos quais são associadas tecnologias genéricas, como biotecnologia, nanotecnologia,
microeletrônica e novos materiais), para dar um sentido único à política de inovação.
3.3. Plano Brasil Maior (BPM), 2011-2014, e Estratégia Nacional de Ciência,
Tecnologia e Inovação (ENCTI), 2011-2014
O Plano Brasil Maior (PBM) foi proposto no governo Dilma (a partir de 2011),
como uma iniciativa de continuidade e aprofundamento das políticas industriais e de
competitividade anteriores, a PITCE e do Plano de Desenvolvimento Produtivo (PDP).
Em linhas gerais, trata-se de uma iniciativa que envolve diversos Ministérios e agências
federais, que são coordenados pelo Ministério de Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior (MDIC). Ela se organiza em dois tipos de medidas, sistêmicas e
setoriais: as primeiras envolvem ações horizontais que visam reduzir custos, aumentar a
produtividade e promover a defesa comercial; as últimas incluem medidas diversas
específicas aos setores selecionados, orientadas por diretrizes produzidas em conselhos
setoriais que tinham participação do setor privado.
Em relação às políticas anteriores, o PBM apresenta maior abrangência setorial
(com incentivo ao comércio exterior e aos setores de comércio e serviços), aumento do
escopo de atuação das instituições de ciência e tecnologia (ICT), regulamentação de
contratos com cláusulas de risco tecnológico (Araújo, 2012). Além disso, o PBM
apresenta um conjunto de ações de suporte à competitividade do setor produtivo
brasileiro, com diversas medidas de redução de custos, e medidas de defesa comercial.
O PBM possui dez metas para 2014 que estão detalhadas na Tabela 1, abaixo.
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Tabela 1: Metas do Plano Brasil Maior para 2014
Posição-Base Meta
(2014)
1. Ampliar o investimento fixo em % do PIB 18,4% (2010) 22,40%
2. Elevar dispêndio empresarial em P&D em % do PIB
(meta compartilhada com Estratégia Nacional de Ciência e
Tecnologia e Inovação – ENCTI)
0,59% (2010) 0,90%
3. Aumentar a qualificação de RH: % dos trabalhadores da
indústria com pelo menos nível médio 53,7% (2010) 65,00%
4. Ampliar valor agregado nacional: aumentar Valor da
Transformação Industrial/Valor Bruto da Produção
(VTI/VBP)
44,3% (2009) 45,30%
5. Elevar % da indústria intensiva em conhecimento: VTI
da indústria de alta e média-alta tecnologia/VTI total da
indústria
30,1% (2009) 31,50%
6. Fortalecer as MPMEs: aumentar em 50% o número de
MPMEs inovadoras 37,1 mil (2008) 58,0 mil
7. Produzir de forma mais limpa: diminuir o consumo de
energia por unidade de PIB industrial (consumo de energia
em tonelada equivalente de petróleo – tep por unidade de
PIB industrial)
150,7 tep/R$ milhão
(2010)
137,0
tep/R$
milhão
8. Diversificar as exportações brasileiras, ampliando a
participação do país no comércio internacional 1,36% (2010) 1,60%
9. Elevar participação nacional nos mercados de
tecnologias, bens e serviços para energias: aumentar Valor
da Transformação Industrial/Valor Bruto da Produção
(VTI/VBP) dos setores ligados à energia
64,0% (2009) 66,00%
10. Ampliar acesso a bens e serviços para qualidade de
vida: ampliar o número de domicílios urbanos com acesso
à banda larga (meta PNBL)
13,8 milhões de
domicílios (2010)
40 mi
domicílios
Fonte: MDIC. Disponível online em: http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/conteudo/155
Por fim, a ENCTI foi instituída de forma articulada ao PBM, constituindo a base
dos estímulos para a realização de objetivos daquele plano relativos à inovação. Ela
15
procura lidar com cinco desafios principais: a redução da defasagem científica e
tecnológica que separa o Brasil das nações mais desenvolvidas; a expansão e
consolidação da liderança brasileira na economia do conhecimento da Natureza; a
ampliação das bases para a sustentabilidade ambiental e desenvolvimento de uma
economia de baixo carbono; a consolidação do novo padrão de inserção internacional do
Brasil; e a superação da pobreza e redução das desigualdades sociais e regionais.
Em relação à promoção de inovação nas empresas a ENCTI possui como
objetivos: ampliar a participação empresarial nos esforços tecnológicos do Brasil;
ampliar recursos destinados ao desenvolvimento da base científica nacional e à
inovação tecnológica; fortalecer a pesquisa e a infraestrutura de C&T para proporcionar
soluções criativas às demandas da sociedade brasileira e uma base robusta ao esforço de
inovação; ampliar o capital humano capacitado para atender demandas por pesquisa,
desenvolvimento e inovação (PD&I) em áreas estratégicas.
Destacamos no contexto da ENCTI a criação da Embrapii (Empresa Brasileira
de Pesquisa e Inovação Industrial), que tem como objetivo complementar a atuação de
agências do governo no sentido de aumentar a articulação institucional entre
universidade, centros de pesquisa e empresas no desenvolvimento de inovação. Criada
sob o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), a Embrapii deverá ter
participação do setor privado em sua gestão e financiamento. A exemplo da Embrapa
(Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária), a nova empresa se orientará pelo
atendimento à demanda de alguns setores, porém com a utilização da rede de institutos
de pesquisa já existentes.3
4. Avaliação das Políticas de Inovação
Nessa seção faremos um levantamento da evolução das atividades inovadoras
das firmas brasileiras, para entendermos em que medida as políticas de inovação
descritas acima conseguiram efetivamente aumentar a capacidade de inovação dessas
firmas. Além disso, faremos um breve levantamento de estudos que trazem resultados
3 Por enquanto somente três instituições: Instituto de Pesquisas Tecnológicas – IPT; Instituto Nacional
de Tecnologia – INT; e Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial/Centro Integrado de Manufatura e Tecnologia – SENAI-CIMATEC/BA
16
econométricos sobre a avaliação do impacto de algumas das políticas destacadas acima
sobre os indicadores de inovação.
O estudo de Araújo (2012) mostra que os novos incentivos à inovação fizeram
do Brasil um dos ambientes tributários mais generosos para esse tipo de atividade, entre
economias emergentes e países da OCDE. A Figura 3, abaixo, mostra que em 2008 o
Brasil era o sexto país com a maior taxa de subvenção4 aos gastos em P&D entre os
países selecionados, atrás somente da França, Espanha, Portugal, República Checa e
Índia. Frente a um quadro como esse, é inevitável nos colocarmos a questão: com um
dos ambientes tributários mais favoráveis à P&D em todo o mundo, como o Brasil está
se saindo frente aos demais países?
Figura 3 – Taxa de Subvenção para Países Emergentes e OCDE – 2008
Fonte: OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2009.
4.1. Indicadores de Inovação
Em primeiro lugar, devemos notar o grande aumento nos gastos em C&T como
proporção do PIB no Brasil (Figura 4, abaixo) nos últimos anos. Os dispêndios em C&T
4 A taxa de subvenção é calculada como - e representa o quanto o governo contribui (em
deduções, crédito tributário, depreciação acelerada) para cada real investido na margem em P&D pelas empresas (Araújo, 2012).
-0.1
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
Fra
nce
Spain
Port
ug
al
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India
Bra
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nG
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w Z
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nd
Grandes Empresas PMEs
17
incluem gastos com P&D experimental e atividades científicas e técnicas correlatas.5
Podemos observar que o percentual passou de 1,29% em 2000 para 1,65% em 2011,
divididos quase meio a meio entre gastos públicos e privados.
O aumento de gastos em C&T parece ter se refletido no aumento da produção
científica. O chamado “boom científico” brasileiro, destacado por diversos autores (por
exemplo, Frischtak et. al., 2013; Araújo, 2012), expressa o bom desempenho científico
do Brasil em anos recentes, medido pela quantidade de publicações. A Figura 5, abaixo,
mostra que entre 1996 e 2012 o número de artigos publicados no Brasil cresceu 5,4
vezes, enquanto que na América Latina a variação foi de 3,5 vezes e no mundo, 114%.
A participação das publicações brasileiras nas publicações mundiais, em consequência,
aumentou de 0,8% para 2,4% no mesmo período (ver Figura 6), compatível com a
parcela do Brasil na população mundial.
Figura 4 – Gastos Nacionais em C&T
Fonte: Ministério da Ciência e Tecnologia, acesso em 29/07/2013.
http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/308845.html
5 Atividades relacionadas à P&D e que contribuem para a geração, difusão e aplicação do conhecimento
científico-tecnológico; incluem serviços científicos e tecnológicos como: bibliotecas, centros de informação e documentação, museus de ciência e/ou tecnologia, zoológicos, jardins botânicos; levantamentos topográficos, hidrológicos e geológicos; observações meteorológicas, sismológicas e astronômicas de rotina; coleta de informações sobre fenômenos humanos, sociais, econômicos e culturais com a finalidade de compilar dados estatísticos periódicos (censos populacionais, estatísticas de produção, distribuição e consumo, estudos de mercado e estatísticas culturais); testes, padronização, metrologia e controle de qualidade para análise, controle e testes de materiais, produtos, dispositivos e processos.
0.56 0.59 0.63 0.61 0.59 0.64 0.63 0.65 0.69 0.77 0.75 0.79
0.73 0.73 0.68 0.65 0.65 0.64 0.66 0.74 0.77
0.83 0.87 0.86
1.29 1.32 1.31 1.26 1.24 1.28 1.29 1.39
1.46
1.6 1.62 1.65
0
0.2
0.4
0.6
0.8
1
1.2
1.4
1.6
1.8
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
% e
m r
ela
ção
ao
PIB
Gastos Empresariais Gastos Públicos Gastos Totais
18
Figura 5 – Variação do Número de Artigos Científicos - 1996-2012
Fonte: Elaboração própria com dados de SCImago. (2007). SJR — SCImago Journal & Country Rank.
Disponível online em: http://www.scimagojr.com. Acesso em 13 de dezembro de 2013.
Vale notar o crescimento tanto da participação brasileira no número de
publicações como no número de citações internacionais, como podemos ver na Figura
6, abaixo. Isso significa que o impacto das publicações nacionais sobre o conhecimento
científico parece ter sido acompanhado pelo crescimento das publicações. No entanto, o
percentual de colaborações internacionais nas publicações se reduziu no período,
passando de 37% em 1996 para 25% em 2012, segundo dados da mesma fonte.
Figura 6 – Proporção de Publicações Brasileiras e de Citações Estrangeiras em
Relação ao Total
Fonte: Elaboração própria com dados de SCImago. (2007). SJR — SCImago Journal & Country Rank.
Disponível online em: http://www.scimagojr.com. Acesso em 13 de dezembro de 2013.
542%
351%
114%
0%
100%
200%
300%
400%
500%
600%
Brasil América Latina Mundo
0.8%
2.4%
0.4%
1.3%
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
Publicações Citações Estrangeiras
19
Figura 7 – Gastos Totais em P&D (% PIB) – 2010
Fonte: Unesco Institute for Statistics. Elaboração própria.
Em contraste com os bons números da produção científica, o desempenho pouco
competitivo do Brasil em relação aos esforços inovativos se apresenta em diversos
indicadores. A figura 7, acima, mostra que em uma comparação de gastos totais com
P&D entre 35 países representativos da economia mundial em 2010,6 o Brasil aparece
6 A Seleção de países foi inspirada em Atkinson (2011).
1.16
1.84
4.35
0.00 1.00 2.00 3.00 4.00 5.00
ChileMexicoCyprusLatvia
ArgentinaSlovakia
PolandLithuania
TurkeyMalaysiaHungary
BrazilItaly
SpainCzech Rep.
PortugalEstoniaIreland
ChinaUK
AverageCanada
NetherlandsBelgium
SingaporeSlovenia
FranceAustralia
AustriaGermany
USDenmark
JapanSweden
KoreaFinland
Israel
%
20
na 24ª posição, com um percentual (1,16% do PIB), muito inferior ao da Coréia do Sul
(3,7%), da Finlândia (3,9%) e Israel (primeiro lugar, com gastos equivalentes a 4,3%).
Para comparar países ao longo do tempo, selecionamos quatro países cujos
gastos totais com P&D eram relativamente próximos aos do Brasil em 2000: China,
Espanha, Itália e Portugal. Podemos ver pela Figura 8 que em 2000, com a exceção da
Itália, os demais países gastavam menos em proporção ao PIB que o Brasil; no entanto,
os percentuais de todos aqueles países superavam os brasileiros em 2010 (entre 1,26% e
1,76%, contra 1,16% do Brasil).
Figura 8 – Evolução dos Gastos Totais em P&D (% PIB)
Fonte: Unesco Institute for Statistics. Elaboração própria.
O governo é capaz de realizar investimentos arriscados em P&D, que não teriam
retornos comerciais de curto prazo, e que, porém, poderiam gerar inovações
importantes. O indicador de gastos do governo com P&D expressa os esforços de um
país nas fases iniciais da pesquisa e mais distantes da fase comercial do
desenvolvimento de produtos. Na comparação entre países em 2010, o Brasil se situa na
mediana de 31 países selecionados.7 Podemos ver na Figura 9, abaixo, que o percentual
de gastos do governo brasileiro com P&D (0,61%) é pouco mais de metade dos gastos
do primeiro colocado (a Áustria, com 1,08%). De fato, os gastos brasileiros como
7 Os dados desagregados da África do Sul, Austrália, Bélgica, Israel e Suécia não estão disponíveis para
2010.
0.60
0.80
1.00
1.20
1.40
1.60
1.80
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
%
Brazil China Italy Portugal Spain
21
proporção do PIB são maiores do que aqueles de países que reconhecidamente se
encontram entre os líderes mundiais de inovação, como o Reino Unido e o Japão.
Figura 9 – Gastos Governamentais em P&D (% PIB) - 2010
Fonte: Unesco Institute for Statistics. Elaboração própria.
Apesar do alto dispêndio governamental com P&D, esse gasto é bastante focado
em poucas áreas. A maior parte desses gastos foi destinada às instituições de Ensino
Superior (pouco mais de 56%, ver Figura 10), com parcela significativa indo também
para a agricultura e para pesquisas não orientadas (respectivamente 11% e 12%). A
concentração dos gastos no ensino superior pode explicar o bom desempenho dos
brasileiros em termos de produção internacional.
0.59%
0.61%
1.08%
0.00% 0.20% 0.40% 0.60% 0.80% 1.00% 1.20%
Chile
Latvia
Mexico
Turkey
Slovakia
Cyprus
Lithuania
Malaysia
China
Poland
Argentina
Hungary
Ireland
Italy
Japan
UK
Average
Brazil
Czech Rep.
Spain
Canada
Portugal
Estonia
Slovenia
France
Denmark
Singapore
Germany
US
Korea
Finland
Austria
22
Figura 10 – Distribuição dos Gastos Públicos em P&D por Objetivo
Socioeconômico – Brasil, 2010
Fonte: Ministério da Ciência e Tecnologia, acesso em 15/07/2013.
http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/9134.html
Esses dados introduzem um dos pontos do debate, sobre o papel das
universidades e instituições de pesquisa e sua relação com as empresas no processo
inovativo. No geral, as universidades parecem estar voltadas primordialmente para a
formação de quadros pela graduação e publicação de artigos. Dessa forma, um dos
braços da política de inovação teria que abranger as universidades e estabelecer um
papel específico para sua relação com o setor privado.
Outro indicador importante do esforço de inovação são os gastos das empresas
com P&D como proporção do PIB. Na comparação com 31 países em 2010 (Figura 11,
abaixo), em termos de gastos privados com P&D, o Brasil se situava em 22º lugar,
abaixo de Portugal, Espanha e Itália, com um percentual (0,53%) ainda
significativamente abaixo da média (0,93%). Cabe lembrar que essa situação ocorre em
um dos ambientes tributários mais generosos aos investimentos em P&D (Araújo,
2012), como destacamos anteriormente.
10.9
0.8 0.7 0.1
7.3
56.4
0.9 1.0 0.3 2.9
12.1 5.5
1.1 0
10
20
30
40
50
60
%
23
Figura 11 – Gastos Empresariais em P&D (% PIB) – 2010
Fonte: Unesco Institute for Statistics. Elaboração própria.
Patentes são títulos de propriedade temporária sobre uma invenção ou modelo de
utilidade, outorgados pelo Estado e são amplamente utilizados como indicadores da
atividade de inovação. Em uma comparação com outros países, os números brasileiros
relacionados às patentes ainda são muito pequenos, apesar do bom ritmo de crescimento
observado nos últimos anos. Segundo dados do USPTO (United States Patent and
Trademark Office) mostrados na Figura 12, abaixo, em 2012 o Brasil apresentou
números de pedidos e de concessões de Patentes de Invenção (de respectivamente 679 e
256 em 2012) maiores do que os de outros países em desenvolvimento como a
0.53%
0.93%
2.68%
0.00% 0.50% 1.00% 1.50% 2.00% 2.50% 3.00%
Cyprus
Argentina
Chile
Poland
Slovakia
Latvia
Lithuania
Mexico
Turkey
Brazil
Hungary
Italy
Spain
Malaysia
Portugal
Estonia
Czech Rep.
UK
Canada
Ireland
Average
Singapore
France
Slovenia
Austria
China
US
Germany
Denmark
Japan
Finland
Korea
24
Argentina (141 e 67) e o México (355 e 153), porém ainda muito inferiores aos de Hong
Kong (1.070 e 739), Índia (5.663 e 1.734) e Coréia do Sul (29.481 e 14.168).
Figura 12 – Pedidos e Concessões de Patentes de Invenção junto ao USPTO –2012.
Fonte: United States Patent and Trademark Office (USPTO), acesso em 17/07/2013.
http://www.uspto.gov/web/offices/ac/ido/oeip/taf/reports.htm
Figura 13 – Crescimento do Número de Pedidos e de Concessões de Patentes –
2005-2011
Fonte: United States Patent and Trademark Office (USPTO), acesso em 17/07/2013.
http://www.uspto.gov/web/offices/ac/ido/oeip/taf/reports.htm
No entanto, como podemos ver na Figura 13, acima, entre 2005 e 2012 o Brasil
apresentou crescimento relativo significativo dos pedidos de patentes (130%) ficando,
atrás somente da Índia (com aumento de 287%). No número de concessões, o Brasil
29.2
0.1 0.7 1.1 29.5
268.8
5.7 6.5
88.7
0.4 12.5
0
50
100
150
200
250
Milh
are
s
Pedidos Concessões
41% 50%
130%
31% 71%
29%
287%
104%
23%
97% 56% 57%
131% 161%
24%
209%
62%
330%
166%
66% 61% 65%
0%
50%
100%
150%
200%
250%
300%
350%
Pedidos Concessões
25
apresentou crescimento de 161%, ficando próximo a Israel (166%), atrás da Coréia do
Sul (209%) e novamente da Índia (330%).
É importante notar, além disso, que os dados sobre patentes no Brasil (ver Figura
14), do Instituto Nacional de Propriedade Intelectual (INPI), mostram que a maioria dos
pedidos são registrados por não residentes8 (75% em 2011) e é basicamente o
crescimento desses pedidos nos anos 2000 (78% entre 1999 e 2011) o que explica a
variação do total de pedidos. Em contraste, o número de pedidos de residentes se
manteve no mesmo patamar ao longo do mesmo período (com uma variação de 26%
entre 1999 e 2011).
A assimetria entre os indicadores de patentes e o crescimento do número de
publicações científicas pode estar relacionada ao fato de que entre os critérios para o
bom desempenho acadêmico há o número de publicações. Essa medida, porém, não
possui relação direta com a aplicação do conhecimento produzido na forma de
inovações no mercado, e então o estímulo nas instituições de pesquisa não é direcionado
para a realização de patentes e licenciamentos.
Figura 14 – Pedidos de Patentes Depositados no Instituto Nacional da Propriedade
Industrial (INPI), por Origem do Depositante – Brasil
Fonte: Ministério da Ciência e Tecnologia, acesso em 15/07/2013.
http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/5688.html
8 O INPI considera como Residentes no Brasil as pessoas físicas ou jurídicas com obrigações tributárias e
cadastrais e com residência em caráter permanente no Brasil. Os Não-Residentes são as pessoas que não residem em caráter permanente no Brasil.
6.2 6.5 7.1 7.0 7.5 7.7 7.3 7.2 7.4 7.9 7.8 7.3 7.8
13.5 14.3 14.6 13.3 12.6 12.7
14.5 16.0
17.5 19.0 18.2
20.9
24.0
19.6 20.8 21.6
20.2 20.1 20.4 21.8
23.2 24.9
26.8 26.0 28.1
31.8
0
5
10
15
20
25
30
35
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Milh
are
s
Residentes Não-residentes Total
26
A Figura 15 mostra o número de pesquisadores por mil empregados. Os
pesquisadores em P&D são elementos fundamentais para o desenvolvimento de uma
economia baseada em conhecimento e tecnologia. A comparação com base nessa
variável reforça o fato de que a situação do Brasil é de relativo atraso: o país se encontra
em 31º na lista de países selecionados, abaixo da Argentina e do país mais populoso do
mundo, a China.
Figura 15 – Pesquisadores por Mil Empregados – 2010
Fonte: Unesco Institute for Statistics. Elaboração própria.
1.5
6.8
16.7
0.00 5.00 10.00 15.00
Chile
Mexico
Brazil
China
Cyprus
Turkey
Argentina
Malaysia
Poland
Latvia
Italy
Hungary
Czech Rep.
Netherlands
Slovakia
Average
Lithuania
Spain
Estonia
Ireland
Slovenia
Germany
Belgium
Canada
Austria
UK
France
Portugal
Japan
Sweden
Korea
Singapore
Denmark
Finland
27
Vamos analisar com mais detalhes as atividades de inovação das empresas
brasileiras. Utilizaremos dados da Pesquisa de Inovação Tecnológica (PINTEC),
realizada pelo IBGE.9 Consideraremos somente os resultados para as empresas
industriais, que possuem uma série histórica comparável desde o ano 2000.10
Segundo a PINTEC, as empresas inovadoras são aquelas que implementaram um
produto e/ou processo tecnologicamente novo ou substancialmente aprimorado.11
Os
esforços dessas empresas nesse sentido, ou seja, de ampliar o seu acervo tecnológico,
são chamadas atividades inovativas. Há diversos tipos de atividades inovativas e entre
eles estão as atividade internas de P&D.12
Até 2008, no Brasil o total de empresas industriais inovadoras estava
aumentando em ritmo mais acelerado do que o do total de empresas. A Figura 16 nos
mostra que a proporção de empresas industriais que realizaram alguma inovação
aumentou continuamente desde o triênio 1998-2000, de forma especialmente acelerada
entre 2003-2005 e 2006-2008 (passando de 33% no primeiro para 38% no último).
Entre os dois últimos triênios, no entanto, houve redução da participação das empresas
inovadoras, o que parece indicar que o problema de inovação brasileiro está se
agravando.
9 A PINTEC é uma pesquisa que investiga as atividades inovativas de empresas no Brasil. Ela abrange as
unidades dos setores industriais, de telecomunicações, informática e serviços relacionados e de pesquisa e desenvolvimento, sediadas no território nacional, que estejam registradas no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) e que tenham 10 ou mais pessoas ocupadas em 31 de dezembro do ano de referência. Ela foi realizada nos anos 2000, 2003, 2005, 2008 e 2011 e possui resultados referentes a somente a esses anos (no geral, variáveis quantitativas) ou aos triênios que terminaram nesses anos (a maioria das variáveis qualitativas). Em 2008 a pesquisa passou a adotar uma nova classificação de atividade (a CNAE 2.0) e com isso deixa de abranger o setor de Reciclagem, que deixou de ser considerado como atividade industrial. 10
Os serviços só passaram a ser abrangidos pela PINTEC a partir de 2005. 11
A inovação de produto e/ou processo novo ou substancialmente aprimorado se refere à empresa, não sendo necessariamente novo no mercado ou setor de atuação. 12
As demais atividades inovativas incluem aquisição externa de P&D; aquisição de outros conhecimentos externos; aquisição de software ou de máquinas e equipamentos especificamente inovação; treinamento para desenvolvimento de inovação; introdução de inovações tecnológicas no mercado; projeto industrial e outras preparações técnicas para a produção e distribuição.
28
Figura 16 – Proporção (%) de Empresas Industriais que Realizaram Inovações
Fonte: PINTEC/IBGE. Elaboração Própria.
Entre as empresas inovadoras aumentou a proporção daquelas que tiveram apoio
do governo, mas o percentual daquelas que registraram patentes está estagnado se
comparado com 1998-2000.13
Na Figura 17 podemos observar que o crescimento das
beneficiárias de programas do governo entre as empresas inovadoras foi mais acelerado
entre os três últimos triênios, passando de 19% em 2003-2005 para 35% em 2009-2011.
A mesma Figura nos mostra que a proporção das empresas inovadoras que realizaram
inovação com depósito de patentes passou de 8% em 1998-2000 para 7,5% em 2006-
2008.
Figura 17 – Proporção das Empresas Inovadoras que Realizaram Inovações com
Depósito de Patentes e com Apoio do Governo
Fonte: PINTEC/IBGE. Elaboração Própria. Obs.: a informação sobre inovação com depósito de patentes
não se encontra disponível nas tabelas divulgadas pelo IBGE para a PINTEC 2011.
13
O dado de patentes para o triênio 2009-2011 não se encontra disponível.
32%
33% 33%
38%
36%
25%
27%
29%
31%
33%
35%
37%
39%
1998-2000 2001-2003 2003-2005 2006-2008 2009-2011
08% 06% 06% 07%
17% 19% 19%
23%
35%
00%
05%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
1998-2000 2001-2003 2003-2005 2006-2008 2009-2011
Patentes Apoio do Governo
29
Um terceiro dado relevante é a aparente concentração das atividades de P&D a
partir de 2003, com maior gasto por empresa, como podemos ver pela Figura 18. Entre
as empresas inovadoras, a proporção daquelas que gastaram com P&D interno passou
de 33% em 2000 para 14% em 2011. Assim, houve uma redução absoluta dessas
empresas, que diminuíram de pouco mais de 7.400 para cerca de 5.900. No sentido
oposto, nesse mesmo período os gastos totais com P&D aumentaram de cerca de R$9,4
bilhões para R$15,2 bilhões (em valores constantes de 2011).14
O gasto médio por
empresa, em consequência, mais do que dobrou, passando de pouco mais de R$1,2
milhões em 2000 para R$2,6 milhões em 2011.
Figura 18 – Proporção de Empresas Inovadoras que Realizaram Dispêndio em
Atividades Internas de P&D e Gasto Total com essas Atividades
Fonte: PINTEC/IBGE. Elaboração Própria.
Apesar desse aumento dos gastos médios, os indicadores de gastos como
proporção das receitas também não são animadores. A Figura 19, abaixo, nos mostra
que os gastos com atividades internas de P&D, como proporção das receitas de vendas,
se mantiveram no mesmo patamar desde 2000, com pequeno aumento em 2011. Em
contraste, os gastos em todas as atividades inovativas como proporção das mesmas
receitas tiveram queda de 3,8% em 2000 para 2,4% em 2011. Como o valor médio de
gastos com P&D aumentou, ao que parece a concentração ocorreu em empresas com
maiores volumes de receitas.
14
Deflacionamos os valores com base no IGP-DI, da FGV.
33%
18% 17%
11%
14%
9.4 8.4
9.7
12.8
15.2
0
2
4
6
8
10
12
14
16
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
2000 2003 2005 2008 2011
R$
Milh
õe
s (v
alo
res
de
20
11
)
Proporção Gastos
30
Figura 19 – Proporção de Gastos com Atividades Inovativas e com Atividades
Internas de P&D em Relação ao Total de Receitas
Fonte: PINTEC/IBGE. Elaboração Própria. Obs.: atividades inovativas representam atividades de
implementação de produto e/ou processo novo ou substancialmente aprimorado e incluem atividades
internas de P&D.
Figura 20 – Proporção de Beneficiárias de Programas do Governo entre as
Empresas Inovadoras, por Faixas de Pessoal Ocupado
Fonte: PINTEC/IBGE. Elaboração Própria
Por último, a desagregação por tamanho da empresa (número de pessoal
ocupado), nos mostra que foram as maiores empresas aquelas que proporcionalmente
mais utilizaram programas de apoio do governo. Vemos pela Figura 20, acima, que o
percentual das beneficiárias de programas do governo foi maior entre as empresas de
3.8%
2.5% 2.8%
2.5% 2.4%
0.6% 0.5% 0.6% 0.6% 0.7%
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
3.5%
4.0%
4.5%
2000 2003 2005 2008** 2011**
Atividades Inovativas P&D interno
17% 16% 16% 15% 19% 20%
31% 35% 34% 33%
30%
40% 41%
55%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Total De 10 a 29De 30 a 49De 50 a 99 De 100 a249
De 250 a499
Com 500 emais
1998-2000 2001-2003 2003-2005 2005-2008 2009-2011
31
maior porte. Novamente a proporção de beneficiários foi especialmente alta quando
consideramos somente os incentivos fiscais à P&D (Figura 21). Apesar do grande
potencial inovador, as pequenas empresas pouco se beneficiam dos estímulos do
governo.
Figura 21 – Proporção das Beneficiárias de Incentivos Fiscais à P&D entre as
Empresas Inovadoras, por Faixas de Pessoal Ocupado
Fonte: PINTEC/IBGE. Elaboração Própria. Obs.: até 2003, inclui os incentivos fiscais à P&D da Lei
8.661 e da Lei 10.332 a partir de 2003-2005, além desses, inclui os incentivos à P&D da Lei nº11.196
(Lei do Bem).
Em resumo, os indicadores de esforços inovativos do Brasil mostram que no
geral, mesmo com alguns avanços pequenos, a comparação internacional nos coloca em
uma posição de relativo atraso. Apesar das políticas brasileiras de apoio à inovação
serem bastante avançadas e favorecerem fortemente a inovação do ponto de vista do
incentivo fiscal, os indicadores ainda se mostram comparativamente ruins. Não parece
haver ainda a contrapartida de produção de inovação para o bom desenvolvimento
observado na produção científica. A realização de inovações está se concentrando em
empresas com maior porte em termos de receita, e empresas maiores em termos de
pessoal ocupado se beneficiam relativamente mais do apoio do governo. As grandes
empresas possuem um papel importante no processo de inovação de uma economia,
como difusores de tecnologia em seus respectivos clusters (com a capacitação e difusão
de práticas gerenciais modernas entre seus fornecedores). No entanto, é necessário
verificar se é isso o que de fato está ocorrendo, ou se o caso é de proteção de empresas
pouco eficientes, o que pode desacelerar a substituição dessas por empresas novas e
0.7% 0.6% 0.2% 0.3% 0.4% 2.6%
6.5%
3% 1% 1% 2%
6%
17%
39%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
Total De 10 a 29De 30 a 49De 50 a 99 De 100 a249
De 250 a499
Com 500 emais
2001-2003 2003-2005 2006-2008 2009-2011
32
mais produtivas. Outra possibilidade é de que os recursos estejam sendo direcionados
para empresas que realizariam inovações mesmo sem o benefício (por possuírem maior
capacidade de financiamento), e que possuem estrutura e pessoal qualificado para
acessa-lo.
4.2. Políticas de Apoio Indireto à Inovação
Ainda há poucos trabalhos na literatura empírica que fazem a avaliação de
impactos de instrumentos de apoio indireto (incentivos fiscais) recentes sobre o esforço
de inovação; é preciso notar que o governo não possui tradição de realizar avaliações
econômicas dos impactos das políticas de apoio à inovação. Examinaremos com
maiores detalhes os incentivos ficais à P&D instituídos pela Lei do Bem.
Estatísticas descritivas mostram que o número de empresas beneficiadas pelo
cap. III da Lei do Bem vem crescendo continuamente ao longo dos anos, passando de
130 em 2006 a 767 em 2011. Nesse último ano essas empresas estavam muito
concentradas na região Sudeste (464, ou 60%), especialmente no Estado de São Paulo
(354, ou 46%) e totalizaram uma renúncia fiscal de R$ 1,4 bilhões em 2011 para um
total de R$ 6,6 bilhões em gastos de P&D (Brasil, 2012). Naquele ano, portanto, a razão
entre investimentos em P&D e renúncia fiscal foi de 4,85 vezes.15
Como comparação,
apesar das dificuldades de entrada (talvez em parte por causa delas), os Programas de
Desenvolvimento Tecnológico Industrial (PDTI) e Agrícola (PDTA), programas de
incentivo fiscal anteriores e revogados pela Lei do Bem, tiveram uma relação de 17,42
no período acumulado 1994-2005 (Brasil, 2005).
Ao que parece, as beneficiárias dos incentivos apresentaram um perfil
diferenciado das empresas no geral. Segundo Nogueira et al. (2012), das 441 empresas
beneficiadas em 2008, aquelas de grande porte (acima de 500 empregados)
representaram 59% do total e 93,4% dos gastos de custeio em P&D. De fato, estatísticas
sobre as médias de pessoal ocupado e pessoal técnico científico são maiores entre as
empresas beneficiadas pela Lei (respectivamente 1.798 e 75) tanto em comparação às
empresas no geral (respectivamente 76 e 1,7) quanto em comparação com as empresas
que possuem no mínimo um empregado técnico científico (336 e 11) (Kannebley Júnior
e Porto, 2012). Além disso, as empresas beneficiárias apresentaram maior renda geral,
15
Esse valor se reduz de 6,32 em 2006 para 4,15 em 2010.
33
um percentual maior delas era exportadora, seus empregados eram mais escolarizados e
a idade da firma também era maior (Kannebley Júnior e Porto, 2012).
De acordo com Zucoloto (2010), a própria definição da lei atrai as empresas
maiores, pois, para usufruir dos benefícios disponibilizados, a empresa precisa não
somente obter lucro no ano base, mas também declarar o IRPJ sob o regime de lucro
real. Considerando que as micro e pequenas empresas (PMEs) podem declarar IRPJ
pelo regime de lucro presumido ou pelo Simples, estas deixam de acessar tais recursos.
Além disso, a exigência de lucro faz com que o benefício não seja constante entre
empresas novas, que ainda não se firmaram no mercado, e podem trazer inovações
disruptivas importantes. Os benefícios da política seriam, dessa forma, pró-cíclicos,
sendo interrompidos em períodos de maiores dificuldades das PMEs.
Ainda em 2008 havia um grande potencial de expansão de beneficiários da Lei:
estimativas apontam que em 2009 existiam 6 mil empresas que poderiam usufruir dos
benefícios (Zucoloto, 2010). A abrangência reduzida da Lei provavelmente não se deve
a um único fator; além da necessidade de tributação pelo regime de lucro real parecem
haver motivos relacionados a: desconhecimento sobre a legislação, necessidade de
regularidade fiscal das empresas solicitantes, empresas que percebem os benefícios
como pequenos (empresas com grande porte de P&D), burocracia e riscos jurídicos
(Kannebley Júnior e Porto, 2012).
O trabalho de Kannebley Júnior e Porto (2012) traz uma avaliação econométrica
da Lei do Bem e da Lei da Informática, que era um instrumento do início dos anos 1990
de incentivo fiscal às empresas daquele setor.16
Os resultados do impacto da Lei do Bem
sobre as empresas beneficiadas são no geral positivos e significantes, porém pequenos:
aumentam entre 7% e 11% os gastos com P&D. Uma repetição do exercício em
amostras desagregadas por intensidade tecnológica mostra que os efeitos são mais
robustos em empresas de intensidade tecnológica média-alta e média-baixa; as empresas
pouco intensivas em tecnologia não são afetadas pelo programa e os efeitos sobre
serviços de informação e comunicação são pouco robustos. O efeito também não é
significativo sobre empresas médias e é maior entre as pequenas empresas do que entre
as grandes; além disso, o efeito é significativo nas desagregações por região geográfica
(Sudeste vs. Outras regiões).
16
Para maiores detalhes sobre esse estudo, ver Apêndice.
34
Araújo (2012) mostra que as mudanças associadas à Lei do Bem melhoraram o
ambiente tributário para a inovação. Seu estudo utiliza um indicador que mede o preço
tributário de se realizar inovação em um país, o B-index.17
O mesmo autor mostra que a
Lei do Bem reduziu o B-index (melhorou o ambiente para a inovação) a partir de 2005
em virtude da eliminação de usufruto de créditos tributários; em 2008 o índice é ainda
mais reduzido devido à autorização da depreciação integral, referente às tributações do
IRPJ e da CSLL. Em outras palavras, após a implementação da Lei o custo de inovação
foi reduzido.
4.3. Políticas de Apoio Direto à Inovação
Os estudos de avaliação do impacto de medidas de apoio direto à inovação no
Brasil são comparativamente numerosos na literatura empírica. Destacamos quatro
estudos recentes que procuram examinar se os gastos públicos de fato incentivam o
aumento dos gastos privados em atividades inovativas (efeito conhecido na literatura
como crowding in) ou se as empresas mantêm ou reduzem os recursos que seriam
utilizados na ausência dos programas do governo (efeitos crowding out). Entre esses
estudos, dois avaliam os impactos dos recursos não reembolsáveis do FNDCT, e dois
examinam os efeitos do acesso aos Fundos Setoriais.18
Os estudos de De Negri et al. (2009) e de Avellar e Kupfer (2009) trazem
avaliações econométricas da aplicação de recursos não reembolsáveis do FNDCT em
2003, através de programa executado pela Finep, de parceria entre empresas e ICTs.
Ambos os trabalhos fazem comparações entre os grupos de beneficiárias com um
conjunto de empresas semelhantes (grupo de controle), construído com base em técnicas
estatísticas. De Negri et al. (2009) encontram impactos positivos sobre as empresas
beneficiárias em quatro variáveis-resposta: os gastos privados e totais em P&D, as
razões entre esses e o faturamento. Isso significa que, de fato, o acesso aos recursos não
reembolsáveis do FNDCT fizeram as empresas aumentar seus gastos com P&D e, em
consequência, rejeita-se a hipótese de crowding out. Avellar e Kupfer (2009) chegam a
resultados não conclusivos em relação a esses efeitos.
De Negri et al. (2009) também mostram estatísticas descritivas em que se sugere
que até 2005 o alcance do FNDCT era pequeno. Eles mostram que a representatividade 17
Esse indicador mede o valor presente da receita antes dos impostos necessária para cobrir os custos iniciais de P&D e pagar os impostos. Para mais detalhes sobre o B-index ver Warda (2002). 18
Uma descrição mais detalhada desses estudos se encontra no Apêndice.
35
das empresas abrangidas, tanto em relação ao número de empresas (total de 356) quanto
ao valor aportado, era muito reduzido; além disso, somente uma parcela das empresas
abrangidas estava envolvida em atividades produtivas. Também se mostra que, em
comparação com a média das empresas, aquelas abrangidas pelo programa eram
significativamente maiores em número de pessoal ocupado (1.969 contra 63,5) e
produtividade (R$ 156 mil contra R$ 25 mil), e também tinham idade maior.
Em relação aos Fundos Setoriais, Araújo et al. (2012) e Alvarenga et al. (2012)
também utilizam técnicas estatísticas para comparar o grupo das empresas beneficiárias
com um grupo de empresas equivalentes, mas que não tinham acesso aos recursos. O
primeiro estudo mostra que o acesso das empresas aos Fundos através de três
modalidades de programas da Finep (recursos não reembolsáveis em parceria com
instituições de pesquisa, crédito com juros subsidiados ou subvenção direta) causou
impacto positivo tanto sobre seus esforços inovativos, quanto sobre seu desempenho. Os
resultados sobre exportações de alto conteúdo tecnológico, no entanto, não foram
significantes.
Alvarenga et al. (2012) avaliam, além do acesso aos recursos pelas três
modalidades, os efeitos dos montantes de recursos. Novamente, os impactos
encontrados são positivos e significantes tanto para os investimentos em P&D quanto
para as variáveis de desempenho (pessoal ocupado e exportações de alta tecnologia). Os
autores também dividem as empresas em dez grupos de acordo com o montante do
benefício para verificar se os impactos variam conforme o tamanho desses recursos.
Eles mostram que os impactos são mais intensos no primeiro grupo (com montantes
menores) do que no segundo, e que esses aumentam do segundo grupo até o último
(com os maiores montantes).
5. Resposta: Principais Gargalos
Na seção anterior mostramos que o Brasil se encontra em posição
comparativamente muito ruim no contexto internacional, apesar do fato de que as
políticas de apoio à inovação avaliadas empiricamente mostrarem um aumento dos
gastos privados em P&D. O que pode explicar essa assimetria?
36
Nessa seção procuramos levantar uma série de dados sobre práticas gerenciais e
recursos humanos, com o objetivo de evidenciar algumas das principais dificuldades do
Brasil em relação à inovação.
5.1. Práticas Gerenciais
Parte da baixa produtividade das empresas brasileiras pode ser relacionada ao
quadro de dificuldades de se fazer negócios no país e de práticas gerenciais
comparativamente pouco eficientes. Em relação ao primeiro aspecto, o Banco Mundial
elabora anualmente o ranking Doing Business, em que compara práticas regulatórias de
diversos países em relação à facilidade de pequenas e médias empresas para fazer
negócios. O ranking é construído com base em um índice sintético que leva em
consideração dez tópicos (apresentados na Tabela 2). Em 2013,19
em uma comparação
com 189 países, o Brasil ficou em 116º lugar (ver Tabela 2), o que significa que nos 115
países à frente do Brasil a regulação era mais simples e a proteção de direitos de
propriedade, mais forte. Outros países latino-americanos como Chile (34º), Peru (42º),
Colômbia (43º), México (53º), Uruguai (88º), Paraguai (109º) e países emergentes como
a Turquia (69º) e a Rússia (91º) ficaram à frente do Brasil no ranking.
Tabela 2 – Ranking de Facilidade de Fazer Negócios no Brasil – 2013 e 2014
Ease of... Doing Business
2014 Rank Doing Business
2013 Rank Change in
Rank
Doing Business 116 118 2
Starting a Business 123 121 -2
Dealing with Construction Permits 130 126 -4
Getting Electricity 14 14 0
Registering Property 107 103 -4
Getting Credit 109 105 -4
Protecting Investors 80 80 0
Paying Taxes 159 160 1
Trading Across Borders 124 124 0
Enforcing Contracts 121 121 0
Resolving Insolvency 135 146 11 Fonte: The World Bank. Disponível online em:
http://portugues.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/brazil. Acesso em dezembro de 2013.
Podemos observar pela Tabela 2 que o Brasil possui uma posição excepcional no
quesito de obtenção de energia elétrica (14º). No entanto, os indicadores dessa pesquisa
19
A classificação 2014 utiliza dados até julho de 2013. Para mais informações, ver: http://www.doingbusiness.org/
37
nos mostram que começar um negócio no Brasil é relativamente difícil.20
Por exemplo,
o tempo médio para se começar um negócio foi de 107,5 dias no Brasil, em comparação
com 5,5 dias no Chile, 6 dias no México e 15 dias na Colômbia ou na Rússia. A solução
de insolvências, apesar da melhora entre as classificações 2013 e 2014, ainda é lenta,
levando em média 4 anos no Brasil, em comparação com 1,7 anos na Colômbia, 1,8
anos no México, 2 anos na Rússia e 3,2 anos no Chile. Além disso, o indicador
brasileiro de pagamento de impostos está entre os piores do mundo (posição de 159º na
classificação 2014), especialmente devido ao tempo necessário para o pagamento dos
impostos, de cerca de 2.600 horas por ano. Esse valor é muito superior àqueles dos
países mencionados acima: na Rússia o tempo médio foi de 177 horas, 203 horas na
Colômbia, 291 horas no Chile e 334 horas no México.
Em relação às práticas gerenciais, a pesquisa World Management Survey
procurou medir a qualidade dessas práticas em escores comparáveis entre países.21
A
Figura 22 nos mostra distribuições de escores de práticas gerenciais para alguns países
selecionados; esse indicador varia de 1 a 5, em ordem crescente da qualidade dessas
práticas e é uma média de índices de 18 práticas gerenciais básicas (que também variam
de 1 a 5); uma nota 5 em algum desses quesitos significa que a firma que adotou essa
prática irá, em média, aumentar sua produtividade (para maiores detalhes, ver Bloom e
Van Reenen, 2010).
Podemos observar na Figura 22 que a distribuição das empresas brasileiras (a
linha cheia representa a distribuição suavizada do Brasil) se encontra significativamente
à esquerda daquela de países como a França, Alemanha, Itália, Polônia e EUA e com
uma média semelhante àquela de empresas chinesas. Esse resultado sugere que apesar
de algumas empresas terem bons níveis de práticas gerenciais, a maioria delas apresenta
escores comparativamente muito baixos, o que significa níveis ruins na maioria das
empresas, que resultam em produtividade relativamente baixa.
20
Os seguintes dados foram extraídos de World Bank (2013). 21
Os dados se encontram disponíveis online no website da pesquisa: http://worldmanagementsurvey.org/
38
Figura 22 – Comparação de Escores de Práticas Gerenciais entre Empresas
Brasileiras com Países Selecionados - 2006
Fonte: Elaboração própria com dados da pesquisa World Management Survey website:
http://worldmanagementsurvey.org/. Acesso em agosto de 2013.
Obs.: o eixo horizontal representa os níveis de escores das práticas gerenciais, de 1 a 5 em ordem
crescente de qualidade. A linha contínua representa a distribuição suavizada dos EUA.
É preciso ressaltar ainda o fato de que entre analistas e representantes de
empresas no Brasil há uma percepção de que um fator fundamental para a decisão de
investimentos privados em inovação é a cultura empresarial, que no Brasil seria
conservadora e pouco voltada à inovação. Segundo essa leitura, a questão da inovação
no geral é ainda restrita a um conjunto pequeno de empresas de grande porte, que
competem em mercados internacionais; setores chave, por outro lado, estariam
protegidos da concorrência internacional, com poucos estímulos ao desenvolvimento e
adoção de inovações. De fato, dados da PINTEC mostram que o principal fator para as
empresas industriais não realizarem inovações é a ausência da necessidade de inovar,
devido às condições de mercado; na Figura 23, podemos ver que no triênio 2009-2011
66% das empresas que não inovaram estavam nessa situação.
Figura 23 – Distribuição das Empresas Industriais Não Inovativas por Motivos
para Não Inovarem
0.5
10
.51
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
China France Germany
Italy Poland US
Density Brazil
Graphs by Full country name
39
Fonte: PINTEC/IBGE. Elaboração Própria
5.2. Recursos Humanos
Outro aspecto da baixa produtividade do Brasil provavelmente se relaciona com
gargalos na formação de trabalhadores qualificados. O processo de inovação deve
ampliar os retornos dos fatores (trabalho, recursos naturais e capital) utilizados no
processo produtivo e tem como base a transformação de informação em conhecimento e
a circulação desse conhecimento em redes de unidades inovadoras. Dessa forma, a
qualidade nas escolas, a articulação entre empresa e universidade e uma mão-de-obra
especializada em P&D são partes importantes para ampliação da capacidade inventiva
de uma nação.
Em primeiro lugar, no Brasil a mão-de-obra formada no Ensino Superior é
relativamente escassa. Em uma comparação com países da OCDE e do G20, a Figura
24, abaixo, mostra que o Brasil se encontra muito abaixo da média da OCDE em relação
à proporção de graduados na população com entre 25 e 34 anos. Essa situação ocorre,
apesar da expansão do Ensino Superior no país ao longo dos anos 2000, em especial no
setor privado (Insper, 2013).
12% 11% 11% 16% 14%
56% 65% 70% 56% 66%
33% 24% 19%
28% 20%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1998-2000 2001-2003 2003-2005 2006-2008 2009-2011
Inovaçõesprévias
Condiçõesde mercado
Outrosfatores impeditivos
40
Figura 24 – Percentual da População de 25 a 34 anos com Diploma de Ensino
Superior – Países da OCDE e do G20, 2013
Fonte: Education at Glance 2013: OECD Indicators. Disponível online em:
http://www.oecd.org/edu/eag2013%20(eng)--FINAL%2020%20June%202013.pdf. Acesso em Dezembro
de 2013.
Além disso, os graduados no Ensino Superior estariam pouco concentrados em
áreas relevantes ao processo de inovação. Há um consenso na literatura que avalia os
graduados em ciências exatas e engenharia como fundamentais para o desenvolvimento
de novos produtos e processos. Na Figura 25, vemos que a distribuição dos concluintes
de cursos de graduação no Brasil ainda é favorável às áreas relacionadas às ciência
humanas (Humanidades e Artes; Ciências Sociais, Negócios e Direito; e Educação), que
13
39
64
0 10 20 30 40 50 60 70
Brazil
Turkey
Italy
Austria
Mexico
Czech Republic
Slovak Republic
Portugal
Germany
Hungary
Greece
Slovenia
Denmark
OECD average
Estonia
Spain
Poland
Iceland
Finland
Netherlands
Switzerland
Chile
Belgium
Sweden
France
United States
Australia
Israel
New Zealand
Luxembourg
Norway
United Kingdom
Ireland
Russian Federation
Canada
Japan
Korea
%
41
somaram quase 65% em 2011. As áreas ligadas à engenharia e às ciências exatas e
naturais ainda possuem participação minoritária entre os graduados (cerca de 13,5% em
2011).22
Figura 25 – Distribuição de Concluintes do Ensino Superior por Área de
Conhecimento – Brasil
Fonte: Sinopses estatísticas da educação superior – Graduação INEP, acesso em 23/07/2013.
http://portal.inep.gov.br/superior-censosuperior-sinopse
A formação de doutores no Brasil tem distribuição mais homogênea entre as
áreas e com variações menores em comparação com a formação dos graduados (ver
Figura 26). As áreas de Ciências Exatas e da Terra e de Engenharias apresentaram uma
participação total de 21% em 2011; as Ciências Biológicas, Ciências Agrárias e as
Ciências da Saúde totalizaram cerca de 42% no mesmo ano, enquanto as áreas ligas às
ciências humanas representaram 31%.
Apesar da distribuição menos desigual em áreas estratégicas entre os novos
doutores, Frischtak et. al. (2013) argumentam que o ritmo de crescimento do número de
mestres e doutores nas áreas de Ciências Exatas e da Terra, Ciências Biológicas e
Engenharia foi insuficiente entre 1996 e 2009, de modo a gerar escassez na oferta de
mão de obra qualificada para o avanço em P&D.
22
Como comparação, segundo Lopez-Claros e Mia (2006) em Israel (um dos casos internacionais abordados na seção seguinte) 30% dos estudantes recebiam diplomas em ciências ou engenharia em 2005.
27.8
3.5
38.7
7.9 5.1
1.7
12.6
2.8
18.7
2.9
43.0
6.3 7.3
2.3
17.0
2.6
05
1015202530354045
%
2005 2011
42
Figura 26 – Percentual de Alunos Titulados com Doutorado, por Grande Área do
Conhecimento – Brasil
Fonte: Ministério da Ciência e Tecnologia, acesso em 15/07/2013.
http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/7755.html
Um ponto adicional a esse quadro é de que os pesquisadores com doutorado
ainda se empregam pouco no setor empresarial. Como podemos ver na Figura 27, a
maioria desses pesquisadores trabalha no Ensino Superior (95% em 2010) e uma
parcela ainda significativa estava ocupada no Governo (6%);23
em contraste, o setor
empresarial empregava somente 1,7% desses pesquisadores doutores em 2010. O
motivo para esse percentual reduzido é de que o setor empresarial é o único em que não
houve aumento do número absoluto de pesquisadores com doutorado entre 2000 e 2010,
enquanto os demais setores quase triplicaram seus quadros. Como sugere Frischtak et.
al. (2013) no Brasil a administração pública exerce uma grande atração sobre mestres e
principalmente doutores, de modo que uma minoria se direciona a empresas.
Do lado das empresas, são poucas as que se encontram na fronteira da inovação
e poderiam apostar na contratação de doutores para aumentar sua competitividade. Entre
essas empresas, algumas apostam ainda na formação interna de quadros qualificados,
como forma de lidar com a escassez da mão-de-obra especializada, como é o exemplo
do programa de mestrado em engenharia aeronáutica da Embraer.
23
Os Setores Institucionais considerados não são mutuamente excludentes, de modo que a soma pode ultrapassar 100%.
12.0 12.4
18.1
11.2
16.2
9.3
12.4
5.6
2.8
12.2 10.6
19.5
10.0
17.1
8.0
11.0
6.2 5.4
-
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
%
2004 2011
43
Figura 27 – Proporção de Pesquisadores Doutores, por Setor Institucional – Brasil
Fonte: Ministério da Ciência e Tecnologia, acesso em 15/07/2013.
http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/5860.html. Obs.: os pesquisadores doutores podem
trabalhar em mais de um setor institucional, de modo que a soma dos percentuais dos setores
institucionais pode ser superior a 100% em cada ano.
A separação entre universidade e institutos de pesquisa, de um lado, e as
empresas, de outro, é um problema levantado recorrentemente no debate sobre inovação
no Brasil, sendo tratado inclusive pelas políticas de apoio à inovação levantadas na
seção 3. Já havíamos mencionado a escassez de pesquisadores por mil empregados
(Figura 15 da seção 4.1); a Figura 27 reforça o argumento de que nas empresas o quadro
técnico capaz de traduzir avanços científicos em inovações é reduzido. A concentração
de pesquisadores doutores nas instituições de ensino superior ilustra a ausência de
sinergia entre quadros ou conhecimentos técnicos e de gestão de negócios. Esse é um
problema que se traduz novamente na percepção de ausência de uma cultura inovadora.
Além da escassez relativa da mão de obra qualificada e da alocação pouco
favorável à inovação, o país também não se destaca com relação à qualidade da
educação Fundamental. Os dados do Programme for International Student Assessment
(PISA)24
2012, que avalia as competências de jovens de 15 anos, nos mostram que a
qualidade da educação no Brasil ainda é ruim. A Figura 28 mostra que o escore
brasileiro (391) está significativamente abaixo da média de países da OCDE (494) em
matemática, o que também ocorre nos escores de ciência e leitura. Com essa pontuação
o Brasil se enquadraria no último nível de proficiência (nível 1 em um total de 6),
24
Trata-se de um programa realizado pela OCDE, com o objetivo de avaliar de forma comparada a qualidade da educação entre diversos países. A avaliação é feita por meio da aplicação de provas nas áreas de matemática, ciências e leitura a estudantes de 15 anos de idade, que é a faixa em que a escolaridade obrigatória acaba na maioria dos países. As avaliações são trienais (a última ocorreu em 2012 em 67 países).
6.2%
90.7%
4.8% 0.5% 6.1%
95.2%
1.7% 0.5% 0%
20%
40%
60%
80%
100%
Governo Ensinosuperior
Empresarial Privado sem finslucrativos
2000 2010
44
enquanto a média da OCDE se encaixaria no terceiro nível. Os escores brasileiros são
comparáveis àqueles da Argentina (388) e estão abaixo daqueles do Chile (423) e do
México (413).
Figura 28 – Escores Médios em Matemática no PISA 2012 – Países Selecionados
Fonte: OECD. Disponível online em: http://www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results-volume-
i.htm.
391
494
613
300 350 400 450 500 550 600 650
Peru
Indonesia
Qatar
Colombia
Jordan
Tunisia
Argentina
Brazil
Albania
Costa Rica
Uruguay
Mexico
Malaysia
Chile
Thailand
United Arab Emirates
Bulgaria
Romania
Turkey
Serbia
Greece
Israel
Croatia
Hungary
Sweden
United States
Russian Federation
Spain
Italy
Portugal
Norway
Iceland
United Kingdom
OECD average
France
Czech Republic
New Zealand
Denmark
Slovenia
Ireland
Australia
Austria
Germany
Belgium
Canada
Finland
Netherlands
Switzerland
Japan
Korea
Hong Kong-China
Singapore
Shanghai-China
45
Apesar da situação comparativamente ruim do Brasil no indicador de patentes
(como vimos anteriormente), a Figura 29 nos mostra que esse indicador está acima do
nível esperado para um país com a qualidade da educação Fundamental como a
brasileira. O gráfico de dispersão do número de patentes por população e dos escores do
PISA 2012 mostra que há uma correlação positiva entre as duas variáveis, e que o Brasil
se encontra na parte superior da linha de tendência. Parece haver uma oportunidade para
o Brasil desenvolver a sua capacidade inovativa através do esforço de melhora da
qualidade de sua educação.
Figura 29 – Patentes por População (Ln) e Escores do PISA 2012 em Matemática –
2011-2012
Fonte: World Bank. World Intellectual Property Organization (WIPO). OECD Programme for
International Student Assessment (PISA). Elaboração própria.
6. Políticas de Inovação Na Coréia do Sul e Israel
Na presente seção iremos analisar as políticas de apoio à inovação em países que
vêm se destacando economicamente como grandes polos de inovação: a Coréia do Sul e
Israel. Tendo em vista a dificuldade de adaptar políticas a contextos institucionais
diferentes de onde originalmente foram implementadas, nosso objetivo nessa seção é de
observar características das políticas e dos processos de construção e desenvolvimento
PER
IDN
COL ARG
BRA
URY MEX
CHL
THA
ARE TUR
SRB
ISR
SWE
USA
RUS
ESP ITA
PRT
GBR FRA
VNM
DEU
POL
CAN
FIN
EST
CHE
LIE
JPN SGP
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
350 400 450 500 550 600
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PISA 2012 - Mathematics
46
dos aparatos institucionais que permitiu iniciar e acelerar o processo de inovação em
casos bem sucedidos.
6.1. Coréia do Sul
A Coréia do Sul é um caso destacado na literatura por sua transformação de uma
economia agrária para uma nação com uma das economias mais dinâmicas do mundo
em somente quatro décadas. De acordo com os dados da comparação internacional da
seção 4.1, a Coréia do Sul apresenta alguns dos melhores resultados em todos os
indicadores de esforço inovativo e de educação. O início da Política de C&T na Coréia é
marcado por duas fases.
A primeira fase ocorreu nas décadas de 1960, 1970 e até meados de 1980 e se
caracteriza pela formação da base de C&T, com a criação dos primeiros institutos de
pesquisa governamentais (GRIs – Government Research Institutes) e a constituição do
aparato legal para influenciar o ambiente industrial, científico, tecnológico e
educacional do país. A partir de 1960 o processo de industrialização coreano tomou
impulso ao adotar uma estratégia de substituição de importações e de desenvolvimento
de indústrias leves para exportação, o que levou as empresas a adquirirem tecnologia do
exterior para competir no mercado internacional (Salerno e Kubota, 2008). Nesse
contexto, o desenvolvimento da base de C&T permitiu à Coréia absorver tecnologias
estrangeiras para apoiar seu processo de industrialização (OECD, 2009).
Na década de 1970 a industrialização se voltou aos setores da indústria pesada25
e química através do terceiro Plano Quinquenal de Desenvolvimento Econômico (com
vigência entre 1973 e 1979), com a criação de diversos GRI para o desenvolvimento de
pesquisa em diversas áreas, que incluem maquinaria, eletrônica, química e construção
naval (Salerno e Kubota, 2008). Essa primeira fase foi no geral marcada pela imitação e
nesse sentido, segundo Barros (2010), “O conceito de C&T adotado nos anos 60 e 70
pelos coreanos é praticamente limitado à capacidade de apreender, absorver, transmitir e
usar tecnologia importada”.
Segundo Miltons e Michelon (2008), o governo desse período procurou
coordenar a política educacional com a estratégia econômica através do Primeiro Plano
de Desenvolvimento Educacional, enfatizando a educação vocacional e técnica com
25
Ferro e aço, metais não ferrosos, navios, eletrônicos, fertilizantes, químicos, petroquímicos, cimento, automóveis e outros equipamentos pesados (Cheng e Haggard, 1987, apud Miltons e Michelon, 2008).
47
orientação às necessidades da economia. Reformas no sistema educacional secundário e,
posteriormente, nos sistemas de seleção das escolas médias (1968) e médias superiores
(1973) fizeram o número de estudantes de nível médio expandir quatro vezes entre 1961
e 1980 (Miltons e Michelon, 2008).
Tabela 3: Principais instrumentos políticos e ações para inovação na Coréia -
décadas de 1960, 1970 e começo da década de 1980
Décadas Instrumentos Políticos Principais Ações
60,70 e
começo 80 Formação da
política de
C&T
I – IV Planos quinquenais
de desenvolvimento
econômico (PQDE)
Lei da Promoção da C&T
(n.1864/67); Lei de Promoção do
Desenvolvimento
Tecnológico (n.2399/72);
Lei da Promoção dos
Serviços de Engenharia
(n.2474/73);
Criação do Ministério da
Ciência e Tecnologia (MOST),
1967;
Redução da pobreza; Criação de fundamentos para o
desenvolvimento econômico
autossustentado;
Modernização da estrutura
industrial;
Promoção do desenvolvimento
autossustentado; Promover equidade através do
desenvolvimento social;
Promover tecnologia e
melhoria de eficiência;
Fonte: Elaboração própria baseado em Miltons (2007)
A segunda fase se iniciou a partir de meados dos anos 1980 e se desenvolveu ao
longo dos anos 1990. Trata-se de uma fase de maturidade e transformações, com o
desenvolvimento industrial tecnologicamente intensivo. A estratégia do governo passou
a ser o desenvolvimento de tecnologias-chave para apoiar ativamente o crescimento
econômico coreano (OECD, 2009), com o desenvolvimento de mão-de-obra qualificada
em tecnologia avançadas e promoção da P&D privada (Salerno e Kubota, 2008).
Em relação à educação, atendendo à demanda da população, o governo permitiu
o aumento das matrículas no nível superior e a abertura de novas instituições privadas, o
que resultou em uma expansão de 615.000 em 1980 para 1.490.000 em 1990 (Miltons e
Michelon, 2008). Em relação ao setor privado, segundo Salerno e Kubota (2008) o
aumento de salários e abertura comercial forçou as empresas coreanas a enfatizarem a
inovação tecnológica através de transferências externas ou desenvolvimento próprio. Os
programas de promoção da P&D privada incluíam diversas modalidades de apoio e
contribuíram para que os investimentos privados ultrapassassem os públicos em poucos
anos (OECD, 2009).
48
Tabela 4: Principais instrumentos políticos e ações para inovação na Coréia –
meados da década de 1980 e década de 1990
Décadas Instrumentos Políticos Principais Ações
Meados
de 80 e 90
V - VII Planos quinquenais
de desenvolvimento
econômico (PQDE);
Plano da Nova Economia
(PNE); Construção de laboratórios
industriais;
Programa Nacional de
Pesquisa e Desenvolvimento
Lei de Promoção da Ciência
Básica n.4196/89;
Lei Especial para a
Inovação Científica e
Tecnológica – n.5340,1997
Busca pela estabilidade de preços;
Melhoria da tecnologia;
Melhoria da qualidade de vida;
Reestruturação das atividades
econômicas do governo;
Diminuição da presença do Estado na
economia;
Reestruturação industrial;
Melhoria do bem-estar e da
distribuição da renda;
Promoção da eficiência econômica
através da competição;
Promoção da inovação;
Desenvolver a economia para o nível
dos países avançados;
Fonte: Elaboração própria baseado em Miltons (2007)
A segunda metade dos anos 1990 foi caracterizada como um período de
inovação, com grandes aumentos nos gastos em P&D e tentativas de aumentar os fluxos
de transferência de tecnologia e conhecimento no sistema. Salerno e Kubota (2008)
observam que ao longo dos anos 1970 até os anos 2000 instituições de coordenação das
políticas de ciência e tecnologia foram criadas e extintas de acordo com sua colaboração
aos objetivos nacionais. Além disso, segundo Hong (2005) nesse período houve
diversos problemas de coordenação das políticas, que só seriam resolvidos na reforma
de 2004.
Em 1999 foram lançadas as diretrizes de desenvolvimento das políticas de apoio
à CT&I de longo prazo no plano Vision 2025: Development, Science and Technology.
Esse plano possuía o objetivo central de reformular as políticas de ciência e tecnologia e
transformar a Coréia do Sul em um líder global em setores específicos de C&T,
empregar mais de 300.000 pessoas em P&D e gastar US$ 80 bilhões anualmente em
P&D em 2025 (OECD, 2009).26
Com base nesse plano, foi criado o novo aparato legal
para formulação de políticas de P&D, coordenação interministerial27
e planos
quinquenais de C&T (Basic Plans of Science and Technology, 2003-2007 e 2008-2012).
O governo coreano lançou ainda planos para cobrir elementos específicos do sistema de
26
Nos baseamos em OECD (2009) e Hong (2005) para a descrição das políticas dos anos 2000. 27
Trata-se da Science, Technology Framework Law, de 2001.
49
inovação, que incluem a pesquisa básica, biotecnologia, nanotecnologia, tecnologias
espaciais e nucleares.
Em 2004 foram implementadas mudanças profundas na governança das políticas
de inovação através do Plan for the National Innovation System, seguindo um
diagnóstico de que a Coréia havia atingido a fronteira tecnológica em algumas áreas e
precisava cobrir algumas fraquezas institucionais. Diversas medidas foram tomadas no
sentido de tornar o antigo sistema de inovação centrado na pesquisa de larga escala dos
chaebol (grandes conglomerados industriais) e de institutos governamentais em um
sistema mais centrado no setor privado, com maior participação de startups,
transferência de tecnologia e pesquisa básica.
Diversas medidas para a melhora da governança das políticas de inovação foram
adotadas em 2004. Chamamos a atenção somente para uma delas, que reflete a
importância da inovação na estratégia de desenvolvimento coreano: naquele ano, o
Ministro da Ciência e Tecnologia foi promovido a vice-primeiro-ministro, encarregado
de supervisionar a coordenação, planejamento e avaliação das políticas relacionadas à
C&T e a coordenação e alocação do orçamento de P&D do governo (função
anteriormente exercida pelo Ministério do Planejamento e Orçamento). O vice-
primeiro-ministro também passou a ter a atribuição de vice-presidente do Conselho
Nacional de Ciência e Tecnologia (National Science and Technology Council - NSTC),
e o Ministério de Ciência e Tecnologia (Ministry of Science and Technology - MOST)
passou a coordenar outros ministérios.
A Figura 30 ilustra a proposta de equilibrar os três conjuntos institucionais que
realizam P&D, como parte da nova política que propõe transformar a Coréia em
“knowledge society”. A Coréia procurou, ao longo do tempo, articular e manter o
controle político em torno das ações de C&T, buscou integrar universidade, institutos de
pesquisa e empresas. O sucesso coreano está baseado em uma brilhante engenharia
política focada no tripé: indústria-educação-conhecimento. De acordo com Kupfer
(2005b), no Brasil a política tecnológica não possui uma estrutura central e articulada.
As instituições públicas e ministérios não agem de forma sincronizada: “Falta ao Brasil
uma instância pública que coordene esforços de desenvolvimento tecnológico,
particularmente os que estão do lado da produção e do uso da tecnologia, e um
50
arcabouço institucional adequado, para fazer convergir esses dois planos da questão
tecnológica.” (Kupfer, 2005b)
Figura 30 – Coréia: Evolução da importância institucional dos institutos
governamentais de pesquisa (GRI’s), universidades e Centros de P&D de empresas
(CO)
Fonte: Hélio Barros (acesso em 08/08/2010), adaptado de Figura produzida por Yang, Heeseung - R&D
Practice in the Manufacturing Industry: The Case of Korea – 1999.
Uma última iniciativa chamada 577 Initiative teve como objetivo tornar a Coréia
uma das potências mundiais em C&T em 2012;28
ela inclui metas ambiciosas: alcançar
uma proporção de 5% de investimentos totais em P&D em relação ao PIB;29
foco em
áreas-chave de P&D e em sete sistemas; se tornar uma das sete maiores potências de
C&T do mundo.
As áreas-chave incluem setores estratégicos com alto valor adicionado
(automóveis, navios, máquinas e processos industriais, semicondutores, etc.); setores
emergentes (tecnologias baseadas em TI, com capacidade de criar novos setores);
serviços baseados em conhecimento (software, tecnologia convergente de comunicação,
logística, etc.); tecnologias guiadas pelo Estado (construção, transporte, tecnologias
espaciais e de oceanos, tecnologias militares, energia nuclear e fusão nuclear);
tecnologias relacionadas a questões nacionais (segurança alimentar, novos tipos de
doenças, questões socioeconômicas internacionais); tecnologias relacionadas a questões
globais (energia e recursos naturais, mudanças climáticas, meio-ambiente e alimentos);
tecnologias básicas e convergentes (biochip, biosensor, materiais e componentes
baseados em nanotecnologia). Os sete sistemas incluem as seguintes metas:
28
As informações sobre a 577 Initiative foram obtidas de MEST (2008). 29
Segundo os dados da UNESCO Institute for Statistics, em 2010 o percentual estava em 3,74%.
51
Recursos humanos: programa de qualidade da educação; manutenção de
universidades e formação orientada pela demanda das indústrias e para serviços
baseados em conhecimento; apoio ao fluxo de recursos humanos qualificados
para PMEs.
Promoção da pesquisa básica e fundamental: expansão do orçamento
governamental em P&D nessas áreas para 50% em 2012; reestruturação de
programas de pesquisa básica; expansão do apoio a projetos com alto risco e
elevado retorno.
Apoio a PMEs: apoio à inovação em PMEs; simplificação do processo de
abertura de startups; apoio financeiro para o desenvolvimento tecnológico em
PMEs, reforçando a participação do setor privado no financiamento.
Globalização de C&T: expansão de laboratórios e institutos de pesquisa no
exterior; estabelecimento de comitê interministerial para coordenação de
programas e políticas de pesquisa internacionais; expansão de programas
internacionais conjuntos de pesquisa e melhora do sistema de gestão de
programas conjuntos de P&D.
Desenvolvimento da capacidade inovativa regional: desenvolvimento de
clusters de inovação regional e utilização das capacidades de ciência e
tecnologia regionais para as demandas regionais.
Melhora da infraestrutura de C&T: medidas de utilização comum de
equipamentos e instalações, gestão da utilização de bio-recursos, facilitação da
geração e utilização de propriedade intelectual.
Difusão da cultura de C&T.
6.2. Israel
Israel é outro caso que se destaca em indicadores internacionais de capacidade
inovativa e recursos humanos. Apesar do contexto geopolítico complexo em que se
insere (e talvez em parte por causa dele) Israel se constitui como um caso de sucesso na
criação de um sistema de inovação com a articulação de diversos agentes, de modo que
sua economia se baseia em setores intensivos em conhecimento. Como ilustração desse
resultado, em 2009 Israel teve um investimento em P&D como percentual do PIB de
4,3% e foi capaz de atrair as principais empresas inovadoras multinacionais como
Google, Microsoft, Intel e HP. Chama a atenção, além disso, o grande sucesso do
52
mercado de venture capital daquele país, cujos investimentos (como proporção do PIB)
colocaram Israel em segunda posição em um ranking da OCDE de 2008, atrás somente
do Reino Unido.
Na presente seção, seguiremos basicamente os textos de Lopez-Claros e Mia
(2006) e de Nowak (2010). Ambos os textos destacam não somente políticas de
incentivo à inovação, como também as políticas de educação e de financiamento de
empresas, que atuaram como fatores importantes para a construção do sistema de
inovação. Israel é caracterizado por um sistema em que a inovação é realizada
principalmente por empresas startups de alta tecnologia.
Lopez-Claros e Mia (2006) destacam que as intervenções governamentais
podem ser descritas como políticas amigáveis ao mercado, com neutralidade em relação
do setor privado e com foco em sanar as falhas de mercado intrínsecas à geração de
níveis ótimos de inovação. Com isso, as políticas teriam resultado em maior
flexibilidade e dinamismo.
Israel historicamente possui bom estoque de capital humano, um mercado
interno pequeno e uma vizinhança de países hostis. Dessa forma, a solução para o
crescimento de sua economia foi a exportação de produtos inovativos. Em relação à
educação, atualmente, 44% da população com entre 25 e 64 anos possui diploma de
educação Superior e cerca de 30% dos estudantes são das áreas de ciências e
engenharia. Em adição, um traço especial do sistema educacional de Israel é o serviço
militar obrigatório de 2 anos, para ambos os sexos, no qual há treinamento de jovens em
computação e engenharia.
Há um ponto fundamental em relação às universidades: o decréscimo do
financiamento público da pesquisa nas universidades, que fez com que elas procurassem
recursos adicionais em parcerias com a indústria. As universidades, então, criaram
empresas de transferência de tecnologia (TTC, Technology Transference Companies)
para vender resultados de pesquisa diretamente para o mercado. Essas empresas são de
propriedade das universidades, porém funcionam de forma independente, fora da
estrutura das primeiras, como empresas tradicionais que visam o lucro. Os
pesquisadores, no entanto, não são diretamente envolvidos nas operações das empresas,
realizando somente consultorias e outras funções não administrativas.
53
Políticas de Apoio à P&D
Há dois instrumentos centrais de implementação e administração das políticas
governamentais de P&D, a LEIRD (Law for the Encouragement of the Industrial R&D)
e o OCS (Office of the Chief Scientists), que administra a primeira. O OCS foi criado
em 1960, ligado ao Ministério da Indústria, Comércio e Trabalho (Ministry of Industry,
Trade and Labor), para administrar e investir fundos do governo. Em 1984 foi instituída
a LEIRD, que ainda representa o quadro de suporte governamental à P&D empresarial
até a atualidade. Ela possui como objetivo desenvolver setores intensivos em ciência e
orientados à exportação para acomodar a expansão da força de trabalho, melhorar o
balanço de pagamentos, e prover empréstimos e outros incentivos.
O OCS desenvolve uma série de programas para incentivo à inovação. O mais
importante deles em termos de gasto é o de apoio à P&D industrial, com US$ 300
milhões por ano. Ele provê fundos às empresas selecionadas, de 20% a 50% do
orçamento aprovado em P&D, e dá prioridade para os projetos que resultam em know-
how ou tecnologia e que podem levar a novos produtos e processos ou a melhorias
substanciais de um produto existente. Um comitê presidido pelo Chief Scientist é
responsável por avaliar os projetos. As empresas submetem projetos que, se aprovados,
devem ser realizados pelas próprias empresas; além disso, se os produtos ou processos
resultantes forem comercialmente bem sucedidos, a empresa paga royalties ao governo.
O programa Magnet também se constitui como importante mecanismo de apoio
à inovação. Criado em 1993, ele objetiva o reforço das ligações entre a indústria e as
universidades, com a transferência de tecnologia da primeira para as últimas.
Consórcios de empresas e ao menos uma universidade recebem fundos de 3 a 5 anos,
com até 66% do total do orçamento em P&D aprovado para desenvolver tecnologias
genéricas de um estágio anterior ao desenvolvimento do produto (pré-competitivas).
Entre os outros programas há o Tnufa, de capital semente e pré-semente para dar
suporte às empresas nos estágios iniciais do negócio, e o programa Heznek, de
mobilização de investimento para empreendimentos inovativos.
Uma importante iniciativa para a geração de empresas inovadoras em Israel foi
de criação de incubadoras de startups de tecnologia. Ela se iniciou em 1991, visando
primeiramente integrar os empreendedores que vinham da União Soviética no início dos
anos 1990. O objetivo geral seria de solucionar a falta de eficiência de mecanismos de
54
suporte a empreendimentos inovativos de alto risco em seus estágios iniciais, através de
apoio integral a ser realizado pelas incubadoras. Através desse programa o governo
dividiria o risco do estabelecimento de empreendimentos inovadores e, por outro lado,
haveria transferência de tecnologia das universidades para as empresas. As incubadoras
teriam funções de financiamento, fornecimento de instalações e infraestrutura para
P&D, consultoria profissional e conectividade com potenciais clientes. O governo
entraria com 85% e o restante seria provido por investidores privados.
Com um orçamento anual de US$30 milhões em 2005, havia naquele ano 24
incubadoras com em média 10 projetos cada uma. Cada projeto levaria de 2 a 3 anos,
com um gasto médio de cada um de US$ 450.000 por ano. O programa de incubadoras
se tornou um grande produtor de startups, de modo que em 2005 Israel era o país com
maior densidade dessas empresas: 2500 em um país com 6 milhões de pessoas (Lopez-
Claros e Mia, 2006).
Reformas do Mercado de Capitais e Venture capital
Uma dimensão fundamental à criação de novas empresas de alta tecnologia é
relacionada ao seu financiamento. Nesse sentido, Israel possui duas iniciativas
principais.
Uma das grandes áreas de intervenção estatal em Israel foi a política de
investimento doméstico e estrangeiro, com a LECI (Law for the Encouragement of
Capital Investment). Essa lei foi instituída em 1959 com o objetivo de atrair
investimento e desenvolver iniciativas de negócios. A LECI procurou prover apoios
institucionais para investidores e dividir com eles os maiores riscos associados com o
desenvolvimento e expansão de uma empresa, lidando com falhas de mercado inerentes
aos estágios iniciais de investimento.
A mesma lei favoreceu deliberadamente empresas estrangeiras, com tratamento
fiscal vantajoso. A ideia era trazer para Israel os spillovers das operações das
multinacionais: se pensava que multinacionais trariam emprego, tecnologia, know-how e
conhecimento sobre procedimentos operacionais, capacidade administrativa e canais de
exportação.
Além da LECI, Israel promoveu a criação de fundos de venture capital para
financiar as empresas nascentes. Os startups precisam de venture capital para passar da
55
fase de desenvolvimento do produto para fases mais avançadas. Essa necessidade
motivou em 1990 a criação de dois fundos de capital, com um total de US$59 milhões.
Em 1992 o OCS lançou o programa Yozma para a criação de um mercado de venture
capital no país. O governo entrou com US$100 milhões para incentivar o capital
internacional a entrar em Israel e dez fundos foram estabelecidos por ventura capital
internacional, com administradores de Israel. Os investidores privados desse programa
tinham a opção de comprar de volta ações do Yozma ao preço predeterminado em 5
anos. O Yozma foi criado com um prazo fixo de 7 anos, após o qual foi privatizado. O
programa teve sucesso em atrair investimento dos EUA e da Europa para o país e
iniciou mecanismos de inovação ao conjugar o potencial das startups e os investimentos
em Venture Capital.
7. Conclusões - Políticas de Inovação para o Brasil
Apesar de o Brasil ter um dos modelos de incentivo à inovação mais generosos
do mundo, os resultados agregados em termos de atividades inovativas são bastante
fracos. Isso ocorre por três fatores principais. Em primeiro lugar, os incentivos do
governo são apropriados principalmente por um pequeno número de grandes empresas,
que recolhem impostos pelo lucro real e que não necessariamente são as que possuem
mais potencial inovador. Não há avaliação rigorosa por parte do governo para saber o
real efeito dessas políticas e o seu desenho faz com que elas sejam inacessíveis para as
novas e pequenas empresas, que tradicionalmente são as que trazem novas ideias e
produtos nas economias desenvolvidas. Além disso, o alto custo para abertura e
crescimento das pequenas empresas (especialmente tributário) e a proteção excessiva
para grandes empresas faz com que o processo de realocação da produção e emprego
para as empresas mais inovadoras seja muito lento no Brasil.
Em segundo lugar, falta uma maior aproximação entre os setores público e
privado no Brasil. O setor público gasta em ciência e tecnologia e P&D o mesmo que a
média dos países desenvolvidos, mas esses gastos estão concentrados no ensino superior
e na produção científica, com pouca ênfase na produção e comercialização de
inovações. Os pesquisadores brasileiros são avaliados pelo número e qualidade de suas
publicações e não pelo sucesso comercial ou pelo impacto social de suas descobertas e a
interação com o setor privado ainda é vista com desconfiança pela academia.
56
Em terceiro lugar, há uma carência de capital humano que dificulta e produção
de inovações no Brasil. A qualidade da educação básica é muito ruim, o que dificulta a
formação de novos cientistas desde a base. A proporção de jovens frequentando o
ensino superior ainda é bem menor de nos países desenvolvidos e mesmo do que em
países similares ao Brasil. Além disso, a maior parte (65%) dos graduados concentra-se
nas áreas de ciências humanas e sociais, pouco afeitas à inovação e novas descobertas
científicas. Por fim, grande parte dos nossos doutores, mesmo aqueles formados nas
áreas científicas está na academia, sendo que apenas uma minoria trabalha como
pesquisador no setor privado.
Assim, o aumento das atividades inovativas no Brasil tem que ser um processo
liderado pelo setor privado e requer mais competição no mercado, menos impostos,
subsídios e proteções, maior aproximação entre a universidade e o setor privado, mais
flexibilidade na carreira do professor universitário, melhora da qualidade da educação
básica e aumento do número de graduados nas áreas de ciência e tecnologia.
Uma estratégia de desenvolvimento baseada em inovação para o Brasil, além de
se preocupar com questões sobre possíveis distorções de políticas de apoio à inovação,
tem de lidar com uma gama mais ampla de problemas e que afetam toda a economia.
Nos dois exemplos internacionais, a forte ênfase do tema da inovação é evidente e
central a suas estratégias de desenvolvimento de exportação de produtos de alta
tecnologia. As políticas de incentivo à inovação e educação da Coreia podem ser
tomadas como um exemplo a ser seguido, principalmente no sentido de direcionamento
e avaliação dos incentivos concedidos e aproximação entre centros de pesquisa, os
setores público e privado. Ao longo do desenvolvimento coreano, suas políticas de
inovação foram fortemente acompanhadas por políticas educacionais de grande impacto
e com ênfase nas necessidades da estrutura produtiva, o que continua a acontecer. No
caso de Israel, além do alto nível educacional da população e da concentração nas áreas
de engenharia, houve grande associação entre universidades e a indústria no seu sistema
de inovação, por iniciativa das próprias universidades. Além disso, também fica claro o
potencial que o investimento na criação de pequenas empresas inovadoras e a
internacionalização pode ter para as atividades inovativas.
57
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62
Apêndice
I. Descrição de Políticas
As políticas de promoção da inovação criadas a partir de 2003 foram a PITCE
(que teve vigência até 2008); o Plano de Ação em Ciência, Tecnologia e Inovação
(PACTI, de 2007 a 2010) e o Plano de Ação em Ciência, Tecnologia e
Desenvolvimento Produtivo (PDP, de 2008 a 2010). Enquanto a PITCE tinha uma
relação mais próxima com o objetivo de promoção da inovação tecnológica em
empresas, os objetivos do PACTI eram mais ligados à promoção do desenvolvimento
cientifico e da ciência e tecnologia para o desenvolvimento social (Kannebley Júnior e
Porto, 2012).
Abordaremos separadamente as políticas de apoio direto à inovação (incluindo
os Fundos Setoriais), que foram criadas anteriormente ao período analisado.
a) Política Industrial Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), 2004-2008
A PITCE se constituiu como um conjunto articulado de medidas do Governo
Federal, que objetivou relacionar o aumento da eficiência da indústria brasileira com a
inovação tecnológica e a inserção e aumento da competitividade no comércio
internacional. Buscava, dessa forma, incentivar a mudança no patamar competitivo da
indústria brasileira com base na inovação e diferenciação de produtos (Salerno, 2004).
Nesse sentido, essa política tinha como objetivos mais específicos o aumento da
capacidade produtiva e modernização industrial; a expansão das exportações de maior
conteúdo tecnológico, com o aumento da competitividade das empresas brasileiras no
mercado internacional; e o aumento da capacidade de inovação das empresas brasileiras.
Essas passariam a ser pensadas como o locus de inovação (em contraste com
concepções de políticas dos anos 1960-1970, em que a inovação deveria ser feita de
forma exclusiva por uma infraestrutura de desenvolvimento de ciência e tecnologia). De
forma complementar a esses objetivos gerais, a PITCE possuía eixos de ações verticais,
que tinham como objetivo incentivar o desenvolvimento de setores selecionados como
estratégicos (semicondutores, software, bens de capital e fármacos e medicamentos) ou
como portadores de futuro (Biotecnologia; Nanotecnologia; Biomassa/Energias
Renováveis).
63
Dois instrumentos de incentivo à inovação se destacam no contexto da PITCE.
Em primeiro lugar, em linhas gerais a Lei da Inovação (Lei nº 10.973/2004), criada no
contexto da diretriz de Inovação e Desenvolvimento Tecnológico, se constitui como um
instrumento de subvenção econômica direta e promove o aparato institucional de
incentivo à inovação e ao empreendedorismo científico e tecnológico, através da
construção de ambientes especializados e cooperativos de inovação entre empresas,
Instituições de Ciência e Tecnologia (ICT, que incluem universidades) e o governo.
Dessa forma, a Lei dispõe sobre o estímulo à construção de ambientes especializados e
cooperativos de inovação; o estímulo à participação das ICT no processo de inovação; o
estímulo à inovação nas empresas; o estímulo ao inventor independente e os fundos de
investimento para inovação.
Em especial, os estímulos à integração entre empresa e ICTs incluem regras para
a partilha de infraestrutura e benefícios derivados das inovações, a facilidade à
transferência de tecnologia e à mobilidade de pesquisadores entre universidade e
empresas, e a possibilidade dos últimos de participarem nos benefícios resultantes das
pesquisas; além disso, ela cria a possibilidade de subvenção direta e não reembolsável30
e de compras governamentais baseadas em critérios tecnológicos (Araújo, 2012).
Um exemplo do reflexo dessa nova institucionalidade no sentido de aproximar
universidades e empresas é a constituição dos Núcleos de Inovação Tecnológica (NIT),
escritórios de referências das universidades públicas para o estabelecimento do diálogo
com o setor empresarial, a promoção de parcerias e facilitação de transferência de
tecnologia. Mais especificamente, esses escritórios tratam de assuntos relacionados à
propriedade intelectual e patenteamento de invenções. Arbix e Consoni (2011) mostram
que após a institucionalização da Lei da Inovação, os números de patentes das principais
universidades públicas estaduais paulistas (Universidade Estadual de Campinas e
Universidade de São Paulo) apresentaram saltos. Além disso, parece haver evidências
de que as novas regras geraram incentivos aos pesquisadores patentearem suas
invenções. Os mesmos autores argumentam que, apesar dos valores dos royalties
recebidos pelas universidades (cuja diretriz de partilha em seu interior é determinada
pela Lei da Inovação) serem marginais do ponto de vista do investimento dessas, eles
são significativos da perspectiva dos pesquisadores, que por ficarem com uma parte
30
A subvenção direta às empresas se materializou como um dos programas realizados pela Finep (que veremos com mais detalhes a seguir).
64
daquele montante (no mínimo 1/3) seriam estimulados a patentear e licenciar suas
invenções. Dessa forma, apesar de as universidades públicas brasileiras não terem a
necessidade de complementar seu orçamento procurando parcerias com o setor privado
(como aconteceu em Israel, ver seção 6.II.) seus pesquisadores parecem ter incentivos
individuais para realizar essas parcerias.
O segundo instrumento foi materializado pela Lei do Bem (Lei nº 11.196/2005),
que tinha como objetivo reduzir os riscos associados ao investimento em P&D através
da utilização de incentivos fiscais para empresas que realizavam essas atividades. Essa
Lei se caracteriza por permitir de forma automática (sem apresentação de projeto
prévio, como em mecanismos de incentivo anteriores)31
a utilização de incentivos
fiscais por empresas que realizam pesquisa e desenvolvimento tecnológicos.
A Lei do Bem abrange a pesquisa básica dirigida, pesquisa aplicada e
desenvolvimento experimental; tecnologia industrial básica (incluindo patenteamento de
produto ou processo desenvolvido) e serviços de apoio técnico (incluindo capacitação
de recursos humanos a eles dedicados). Ela possibilita benefícios para P&D em
empresas tributadas com base no lucro real (que são as grandes empresas). A principal
mudança introduzida foi a dedutibilidade dos gastos com P&D da base de tributação
(lucro real) de IRPJ (Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica) e CSLL (Contribuição
Social sobre Lucro Líquido) na proporção de 160%, podendo chegar a 180%. Além
disso, há outros benefícios como:
Redução de 50% do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) na compra de
equipamentos destinado a P&D;
Depreciação acelerada (integral a partir de 2008) de equipamentos, máquinas,
aparelhos e instrumentos novos e destinados à P&D.
Amortização acelerada: dedução como custo operacional no período de
aquisição de bens intangíveis vinculados exclusivamente às atividades
destinadas a P&D;
Crédito tributário do IRPJ de 20% sobre o valor das remessas ao exterior para
pagamento de royalties relativos à assistência técnica ou científica e serviços
especializados para P&D (revogada em 2010);
31
Nos referimos aos Programas de Desenvolvimento Tecnológico da Indústria (PDTI) e da Agricultura (PDTA), implementados em 1993.
65
Redução da alíquota do imposto de renda retido na fonte a zero para remessas ao
exterior destinadas ao registro e manutenção de marcas, patentes e cultivares;
Dedução, como despesas operacionais no cálculo do IRPJ e CSLL, dos valores
transferidos a micro e pequenas empresas não optantes pelo SIMPLES32
destinados à execução de P&D, de interesse e por conta da pessoa que realizou a
transferência;
Empresa pode optar entre incentivos originais da Lei do Bem e aqueles do art.
19-A da Lei nº 11.487/2007.
A Lei do Bem também institui subvenções econômicas concedidas em virtude de
contratações de pesquisadores, titulados como mestres ou doutores, empregados em
empresas no território nacional para realizar atividades de pesquisa, desenvolvimento e
inovação tecnológica. O valor da subvenção é de até 60% para empresas nas áreas das
extintas SUDENE e Sudam e de até 40% para empresas nas demais regiões.
Os benefícios da Lei do Bem foram posteriormente expandidos, tanto em
abrangência setorial, quanto em escopo. Em 2008 aquela Lei passou a abranger também
empresas com atividades que utilizavam a Lei da Informática (nº 7.232/1984), através
da Lei nº 11.774; essa também permitiu a depreciação integral dos investimentos
realizados para P&D. Em 2009, as empresas dos setores de tecnologia da informação e
da comunicação passaram a poder excluir do seu lucro líquido, para a avaliação da base
para os impostos, as despesas com capacitação de pessoal que atua em desenvolvimento
de software.
b) Plano de Desenvolvimento Produtivo (PDP), 2008-2010, e Plano de Ação em
Ciência, Tecnologia e Inovação (PACTI), 2007-2010
Iniciado em 2008, o Plano de Desenvolvimento Produtivo (PDP) substitui e
amplia a abrangência da PITCE, mantendo a mesma orientação geral, a inovação como
fundamento para o crescimento econômico. Com medidas horizontais para a promoção
da competitividade da economia e medidas verticais com enfoque setorial, o PDP
contemplou uma ampla gama de complexos produtivos, com quatro macrometas para
2010:
32
O Sistema Nacional é um sistema de regime tributário diferenciado, que consiste no pagamento unificado seguintes tributos: IRPJ, CSLL, PIS/Pasep, Cofins, IPI, ICMS, ISS e a Contribuição para a Seguridade Social destinada à Previdência Social a cargo da pessoa jurídica (CPP).
66
Ampliação do Investimento Fixo
Aumentar o percentual do Investimento em relação ao PIB para 21% (R$ 620
bilhões), de modo que ao crescimento médio anual de 11,3% entre 2008 e 2010;
Elevação do gasto privado em P&D
Aumentar o percentual de gastos com P&D Privado em relação ao PIB para
0,65% (R$ 18,2 bi), que se traduziria num crescimento médio anual de 9,8%
entre 2007 e 2010;
Ampliação das exportações
Ampliar a participação nas exportações mundiais para 1,25% (US$ 208,8
bilhões), ou seja, um crescimento médio anual de 9,1% entre 2008 e 2010;
Dinamização das Micro e Pequenas empresas (MPEs)
Expandir o número de MPEs exportadoras em 10% a partir do ano base de 2006
(11.792 empresas).
Segundo balanço do governo federal, devido à interferência da crise
internacional de 2008 as metas não foram atingidas. O aumento do P&D em empresas
não atingiu o nível planejado e o número de MPEs exportadoras reduziu em 16%, ao
invés de aumentar 10% com relação a 2006. Além disso, a taxa de investimento se
manteve em 18,4% ao final do período. Somente a ampliação das exportações atingiu a
meta, chegando a 1,35% das exportações mundiais em 2010.
O PACTI constituiu um plano de desenvolvimento de C&T, com três metas em
relação à inovação em empresas (Araújo, 2012):
Estruturação do Sistema Brasileiro de Tecnologia (SIBRATEC);
Aumentar o percentual de pesquisadores trabalhando em empresas para 33,5%
em 2010;
Ampliar o percentual de empresas inovadoras que se beneficiam de apoio
governamental para 24%.
Araújo (2012) mostra com dados da PINTEC do triênio 2006-2008 que o
terceiro objetivo chegou próximo de ser cumprido em 2008. Porém o número de
pesquisadores trabalhando em empresas diminuiu.
c) Políticas de Apoio direto à Inovação
67
A Finep é uma empresa pública que tem como objetivo promover o
desenvolvimento através do fomento à Ciência, Tecnologia e Inovação. Ela foi criada
em 1967, vinculada ao então Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT) com o objetivo
de institucionalizar o Fundo de Financiamento de Estudos de Projetos e Programas,
criado em 1965. Posteriormente ela passou a exercer o papel de financiar a implantação
de programas de pós-graduação nas universidades brasileiras (papel anteriormente
exercido pelo BNDES), e em 1971, tornou-se a Secretaria Executiva do Fundo Nacional
de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), instituído em 1969. Em 1999
as receitas do FNDCT foram reforçadas e estabilizadas com a criação dos Fundos
Setoriais de Ciência e Tecnologia, que alocam seus recursos no FNDCT; foi a partir de
então que a Finep se tornou capaz de ampliar seus programas e ações (Morais, 2008).
Os Fundos Setoriais foram criados a partir de 1999, com o lançamento do Fundo
Setorial de Petróleo e Gás, e até 2004 foram lançados mais quinze outros fundos. Sua
criação representou uma forma nova e promissora de financiamento das atividades
inovativas. Ela teve como objetivos centrais ampliar os recursos financeiros para
desenvolver setores estratégicos e garantir a sua estabilidade ao longo do tempo; além
disso, buscou um novo modelo de gestão, com a participação de membros da
comunidade científica, do governo e do setor privado, e a criação de parcerias entre as
universidades, as instituições de pesquisa e o setor produtivo. Os recursos dos Fundos
são provenientes de contribuições sobre o resultado da exploração de recursos naturais
pertencentes à União, de parcelas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de
alguns setores e da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE),
incidente sobre valores que remuneram o uso ou aquisição de conhecimentos
tecnológicos ou transferência de tecnologia do exterior.
Atualmente a Finep tem suas diretrizes orientadas pelo Plano Brasil Maior e
quatro conjuntos de mecanismos de financiamento principais para empresas:
Financiamento reembolsável a empresas: através do Programa Inova Brasil,
que possui linhas de crédito para empresas médias e grandes,33
para diversas
modalidades de inovação,34
com juros de 4% a 8% e prazos mais extensos do
33
Empresas médias, médias-grandes e grandes, conforme classificação da Finep baseada na receita operacional bruta. 34
Entre elas estão incluídas: apoio a todas as etapas do processo de inovação tecnológica para a criação de inovações no mercado nacional; apoio ao investimento contínuo em P&D e implementação de
68
que seu programa anterior de crédito, o Pró-Inovação. Além do FNDCT, há
outras seis fontes de recursos: Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), Fundo
para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (Funttel), recursos
próprios da Finep, empréstimos do Tesouro e do PSI/BNDES.
Programa de Venture Capital: apoio realizado no âmbito do Programa Inovar,
em cooperação com o Fundo Multilateral de Investimentos (Fumin) do BID,
com o objetivo de desenvolver e consolidar a indústria de venture capital e
private equity do Brasil. As ações incluem investimento em capital semente,
formação de redes de “investidores anjos”, aconselhamento estratégico e
apresentação de empreendimentos inovadores a investidores potenciais.
Subvenção econômica: a subvenção econômica direta a empresas toma como
base a Lei de Inovação Tecnológica e a Lei do Bem, descritas anteriormente. Ela
possui como objetivo compartilhar com as empresas os riscos e custos inerente à
implementação de atividades inovativas.
Recursos não reembolsáveis: apoio financeiro para Instituições Científicas e
Tecnológicas (ICTs) nacionais com recursos provenientes dos Fundos Setoriais,
para a realização de projeto de pesquisa científica, tecnológica ou de inovação,
ou para realizar estudos, eventos ou seminários voltados ao intercâmbio de
conhecimento entre pesquisadores. Essa modalidade inclui o Programa de
Infraestrutura (PROINFRA), de investimento na infraestrutura de pesquisa das
ICTs.
d) Algumas Medidas do Plano Brasil Maior
Diversas medidas de apoio à inovação são incluídas entre as ações horizontais.
Entre elas, se destacam:
Criação do Programa BNDES Qualificação, com o objetivo de ampliar o
número de vagas de formação profissional e educação técnica e
tecnológica. Há medida em 2012 para dobrar o número de alunos do
Senai.
programas de P&D nas empresas; desenvolvimento ou aperfeiçoamento de produtos, processos ou serviços para aumento da competitividade; apoio ao desenvolvimento de inovações potencialmente importantes ao país, porém de maturação mais longa; apoio a projetos de pré-investimentos.
69
Novos mecanismos para apoio à inovação através do BNDES Inovação:
linhas de crédito para inovação em empresas, unificação de linhas de
apoio; criação de novos fundos de capital semente (Criatec II em 2012 e
Criatec III em 2013).
Ampliação dos programas de apoio setorial do BNDES.
Aporte para a carteira da Finep, com recursos de R$ 2 bilhões.
Instituição de margens de preferência para compras governamentais de
produtos e serviços nacionais que incorporam inovação.
Criação e aperfeiçoamento de Regimes Tributários Especiais para setores
estratégicos, com desonerações tributária associadas a contrapartidas de
investimento, agregação de valor, geração de emprego, inovação e
eficiência.
Complemento à Lei do Bem: para o cálculo da base de tributação da
CSLL, possibilidade de excluir do lucro líquido os dispêndios em P&D
em projetos de pesquisa científica e tecnológica desenvolvidos por ICTs
privadas sem fins lucrativos. Anteriormente somente ICTs públicas eram
contempladas.
Permissão de contratos com cláusula de risco tecnológico, previstos na
Lei da Inovação.35
Modernização do Inmetro.
II. Avaliação de Políticas de Apoio à Inovação
Os autores utilizaram dados da Pesquisa de Inovação Tecnológica (PINTEC) do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e da Relação Anual de
Informações Sociais (RAIS) do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) para estimar
o efeito daquelas leis sobre os esforços de P&D das empresas beneficiadas. Para isso,
utilizaram um modelo Tobit com efeitos fixos, de modo que realizaram uma correção
para a variável dependente truncada. No estudo os autores utilizaram duas amostras,
uma delas com dados de todas as empresas que não fizeram uso de qualquer outro tipo
de incentivo à inovação; a outra pareando o grupo de empresas que receberam o
incentivo com aquelas que não o receberam, através de técnicas de propensity-score
35
Para mais detalhes sobre a Lei da Inovação, ver Apêndice.
70
matching. A variável dependente utilizada é de gastos com pessoal técnico-científico,
uma proxy para os gastos monetários com P&D, cujos dados não estão disponíveis para
todos os anos.36
O trabalho de De Negri et al. (2009) faz uma avaliação da aplicação de recursos
não reembolsáveis do FNDCT, através do programa executado pela Finep de parceria
entre empresas e ICTs, e do ADTEN (Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Tecnológico da Empresa Nacional, substituído pelo Programa Pró-Inovação da Finep)
sobre os esforços de inovação das empresas no ano de 2003. Sobre os recursos não
reembolsáveis do FNDCT, são utilizados dois métodos de estimação para a avaliação de
existência de efeitos de crowding out: através de testes de média em amostras pareadas
com técnicas de propensity-score matching, que permitem tratar estatisticamente a
distribuição do mecanismo de apoio entre as empresas como se fosse realizada
aleatoriamente; e através de um modelo de seleção em dois estágios, que permite levar
em consideração diretamente o viés devido à auto seleção do grupo que participa do
programa do governo. Os resultados da primeira metodologia mostram que há indícios
de impactos positivos significativos do programa sobre quatro variáveis-resposta: os
gastos privados e totais em P&D, as razões entre esses e o faturamento. Os resultados
do modelo de seleção são positivos e significativos em relação aos gastos privados em
P&D. O estudo também realiza a avaliação do impacto do programa sobre a
produtividade das empresas e encontra resultados inconclusivos, que justifica pelo
intervalo ainda pequeno entre a atuação do programa e os resultados das empresas.
Outro estudo que avalia os impactos do programa do FNDCT de cooperação
entre empresas e ICTs foi realizado por Avellar e Kupfer (2009). Nesse estudo os
autores fazem uma comparação dos impactos de três programas de apoio à inovação:
além do FNDCT cooperativo, o ADTEN e o PDTI. Como no trabalho de De Negri et al.
(2009), Avellar e Kupfer (2009) também realizam testes de comparação de médias entre
grupos de tratamento e controle pareados com técnicas de propensity-score matching.
Seus resultados em relação ao FNDCT cooperativo para o ano de 2003 são, porém,
inconclusivos. Os autores atribuem ao pequeno intervalo entre a criação do programa
36
Essa proxy foi utilizada seguindo o trabalho de Araújo et al. (2012), que veremos a seguir entre os trabalhos que avaliam o impacto de mecanismos de apoio direto à inovação.
71
(1999) e a avaliação do impacto sobre os gastos em P&D um dos possíveis motivos para
a ausência de efeitos.37
O estudo de Araújo et al. (2012) faz uma avaliação do acesso de empresas aos
Fundos Setoriais sobre seus esforços inovativos e seus desempenhos. Os autores
realizaram estimações de diferenças em nível, diferenças em diferenças e diferença
percentual das taxas de crescimento de grupos de tratamento e controle, pareados com
técnicas de propensity-score matching. O grupo de tratamento foi formado a partir de
projetos das empresas enviados à Finep, para obtenção do acesso aos recursos dos
Fundos através de três programas: recursos não reembolsáveis de parcerias com
instituições de pesquisa; recursos reembolsáveis na forma de crédito; e subvenção
econômica.38
Foram utilizados dados referentes ao período 2000-2007 de empresas com
5 ou mais empregados e que estavam acessando os Fundos pela primeira vez. Os
autores encontraram impactos positivos e significativos para os esforços inovativos das
empresas que acessaram os Fundos (ausência do efeito crowding out), assim como para
o seu desempenho (medido pelo pessoal ocupado total). No entanto, não houve
evidências significativas dos efeitos sobre exportações de alto conteúdo tecnológico.
Alvarenga et al. (2012) realiza uma avaliação semelhante dos efeitos dos
recursos dos Fundos Setoriais, porém levando em consideração, além do acesso, o valor
do suporte. Os autores procuram avaliar os efeitos de crowding in e crowding out para
várias faixas de valor do suporte, além dos impactos sobre o desempenho das empresas,
utilizando metodologias de propensity-score matching e função dose-resposta.
Novamente, os impactos encontrados são positivos e significantes tanto para os
investimentos em P&D quanto para as variáveis de desempenho (pessoal ocupado e
exportações de alta tecnologia). Os autores também estimaram os impactos sobre os
37
Há diferenças entre os recortes e procedimentos de construção de grupos de controle nos estudos de Avellar e Kupfer (2009) e de De Negri et al. (2009). Avellar e Kupfer (2009) consideraram somente empresas que na PINTEC 2003 afirmaram ser inovadoras ou possuir algum projeto inovador, com pessoal ocupado menor do que 30.000 funcionários e com recortes de 1% nos extremos da distribuição de produtividade e gasto em marketing; além disso, eles parecem construir o grupo de controle com base em propensity-score matching com dados de 2003. Por outro lado, De Negri et al. (2009) utilizam uma amostra de todas as empresas com mais de 10 funcionários, e seu propensity-score matching foi estimado com dados de 1999, com um conjunto de variáveis explicativas com algumas diferenças em relação àquele do outro estudo. 38
Como destacam os autores, na base de dados utilizadas (com dados até 2007), não havia nenhum projeto para acesso aos recursos através da modalidade de subvenção econômica, devido ao curto período desde a criação dessa modalidade. Os recursos de crédito de fato não são diretamente provenientes dos Fundos, porém o funding para a equalização das suas taxas de juros o é (Araújo et al., 2012).
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níveis de três variáveis resposta (investimento em P&D, pessoal ocupado e exportações
de alta tecnologia) para cada decil da distribuição do montante de recursos e verificaram
um formato de “U”, mais intenso no primeiro decil (com montantes menores) do que no
segundo, e crescente do segundo até o último decil (com os maiores montantes).