ORÇAMENTOS E SISTEMAS DE INFORMAÇÃO SOBRE A ADMINISTRAÇÃOFINANCEIRA

SISTEMA DE INFORMAÇÃO E CIDADANIA: UM DESAFIO NA GESTÃO DE

RECURSOS PÚBLICOS

Brasília, 15 de outubro de 2001.

ORÇAMENTOS E SISTEMAS DE INFORMAÇÃO SOBRE A ADMINISTRAÇÃOFINANCEIRA

SISTEMA DE INFORMAÇÃO E CIDADANIA: UM DESAFIO NA GESTÃO DE

RECURSOS PÚBLICOS

Monografia concorrente ao VIPrêmio Tesouro Nacional – 2001.

Brasília, 15 de outubro de 2001.

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ................................................................................................ 1

2. TRANSFORMAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS

RECENTES NO BRASIL ................................................................................. 3

3. INFORMAÇÃO E CIDADANIA......................................................................... 5

4. “ACCOUNTABILITY” E MECANISMOS DE CONTROLE SOCIAL ..............10

5. NOVO ENFOQUE PARA A GESTÃO DE RECURSOS PÚBLICOS .............15

6. CONCLUSÃO.................................................................................................42

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ..................................................................45

1. INTRODUÇÃO

As transformações ocorridas no cenário mundial, aliadas ao processo de

redemocratização do país instaurado com a Nova República e à escassez de

poupança pública para fazer frente ao modelo de Estado como principal promotor

do desenvolvimento econômico e bem-estar social, suscitam uma redefinição da

relação entre Estado e sociedade. Fruto dessa relação que se desenha, surge um

novo paradigma para gestão pública.

O processo gradual de resgate da cidadania no Brasil envolve a demanda

crescente por participação e acesso à informação. A sociedade passa a controlar

o Estado, cobrar resultados e parcimônia na utilização dos recursos. Nesse

contexto, perde espaço a gestão pública voltada unicamente para dentro do

próprio governo, com métodos burocráticos de controle, desconsiderando um novo

e importante ator: o cidadão.

Nesse sentido, gestão da informação e transparência nas políticas públicas

passam a balizar as ações do Governo a partir de então. É necessário reconstruir

a relação institucional entre Estado e sociedade, sob pena de comprometer o

amadurecimento do regime democrático. O controle por parte da sociedade, e até

mesmo por parte da mídia, amplia-se no sentido de cobrar resultados e

moralidade da gestão pública. Assim, o poder da informação torna-se primordial

nessa relação. Para que a sociedade possa exigir resultados precisa estar bem

informada e, dessa forma, tornar possível o exercício da “accountability”,

fundamental em regimes democráticos.

Diante do ambiente que se desenha, o objetivo deste trabalho consiste em

analisar a necessidade de aderência da gestão de recursos públicos ao novo

contexto, bem como a sua capacidade de suprir a demanda crescente dos

cidadãos por informação relevante.

Para tanto, esse trabalho estrutura-se da seguinte forma: o capítulo 2 trata

da contextualização do assunto, a partir de breve comentário sobre as

transformações político-administrativas recentes; o capítulo 3 enfatiza a relevância

da informação para o desenvolvimento da cidadania; o capítulo 4 discute a

necessidade de prática da “accountability”, inerente a regimes democráticos; e o

capítulo 5 apresenta a proposta de um novo enfoque para a gestão de recursos

públicos, destacando o desenvolvimento da contabilidade pública enquanto

linguagem com foco no cliente-cidadão, a partir da constituição de um sistema

que reuna informações relevantes sob todos os aspectos envolvidos na gestão de

recursos públicos.

Conclui-se, destacando que o desenvolvimento do enfoque pragmático na

gestão de recursos públicos, bem como a busca por um sistema gerencial, capaz

de divulgar informação relevante ao maior número de cidadãos possível são

desafios a serem perseguidos pelo governante, sob pena de comprometer sua

própria governabilidade.

2. TRANSFORMAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS RECENTES NO

BRASIL – Breve Comentário

Com o fim do regime militar e advento da Nova República, floresceu no país

a demanda reprimida por democracia e exercício da cidadania, pela necessidade

de participação nas decisões e na vida política do país. Ressurgiram os sindicatos,

a sociedade começou a organizar-se em grupos sociais para defender seus

direitos, o Legislativo recuperou seus poderes, os partidos políticos se

multiplicaram e surgiram novas formas de vínculo e representatividade entre

Estado e sociedade.

Assim, foi instaurada a Assembléia Nacional Constituinte para adequar a lei

máxima aos novos anseios da sociedade. A Constituição de 1988, portanto,

legitimou o novo regime político, sobretudo com a extensão dos direitos individuais

e sociais, além de fortalecer os sindicatos, restabelecer as eleições diretas para

Presidente, governadores e prefeitos, e ainda restaurar o equilíbrio entre os três

poderes. Por essas características, a Constituição de 1988 é conhecida como

“Constituição Cidadã”.

Pode-se entender a “Constituição Cidadã”, com seus extensos capítulos

dedicados à garantia dos direitos da sociedade, por sua interferência até em

assuntos não típicos de matéria constitucional, motivados, em parte, pela

demanda reprimida por representatividade e temor de que o regime autoritário do

passado tão próximo pudesse retornar ao poder.

Apesar de suas características fortemente democráticas, que acarretaram

dificuldades de implementação e têm motivado constantes emendas para adequar

seu texto à realidade, a “Constituição Cidadã” não conseguiu resgatar a cidadania

plena do povo brasileiro. E nem poderia.

Construir cidadania passa primeiramente por investir em educação, formar

massa crítica e reverter a pobreza política, tão maléfica quanto a pobreza de bens

materiais. Como bem assinala Demo (1996, p. 17), “o homem com consciência

política é aquele que tem consciência histórica, sabe dos problemas e busca

soluções. Não aceita ser objeto. Quer comandar seu próprio destino. É ator, não

espectador, não se intimida com suas limitações, sabe enfrentá-las e,

principalmente, organiza-se para preservar seus direitos...”.

Concomitante a essas transformações políticas que redundaram no retorno

ao regime democrático, assiste-se ao ensaio de uma redefinição na gestão

pública. Tais mudanças consistem na adequação do poder público à nova

realidade política do país, mas também decorrem de transformações econômicas

no cenário mundial, e particularmente brasileiro, culminando no afastamento do

modelo de intervencionismo estatal.

No que tange às transformações econômicas mundiais, assiste-se à criação

de mercados supranacionais no âmbito da globalização econômica e, com isso,

surge a necessidade de uma nova forma de administrar o Estado, como assinala

Pereira (1997, p. 14). O Estado precisa ser forte e barato, reduzir seu custo para

ser competitivo em suas atividades comerciais externas.

No âmbito nacional, a crise fiscal dos anos 80, marcada por

aprofundamento do déficit público e aumento do endividamento externo, conduziu

à incapacidade de dar continuidade às políticas públicas da maneira como vinham

sendo executadas, para atender à ótica reinante de Estado como principal

promotor direto do bem-estar social e do desenvolvimento econômico.

O crescimento do tamanho do Estado a partir dos anos 50, para fazer

frente ao modelo intervencionista vigente à época, demandou a necessidade

de um aparato institucional cada vez maior, o que induziu a gestão

burocrática a revestir-se de extremo formalismo legal para absorver a

diversidade de atividades impostas ao Estado, elevaram-se, com isso, seus

custos, tornando-se lenta e ineficiente. O aumento dessas despesas, por sua

vez, já não mais era suportado pelo Governo e contribuía ainda mais para o

aumento do déficit público.

Tais fatores acentuaram a crise institucional do Estado brasileiro no

final do Século XX e, portanto, sua forma de organização não mais se

adequava às mudanças no cenário mundial e nacional. Não obstante às

necessárias mudanças estruturais, o resgate da democracia demanda o

surgimento de um novo modelo de gestão, voltado para a transparência e a

participação dos cidadãos no processo político. O Estado precisa se

democratizar e é de fundamental relevância a informação nesse processo,

aproximando governo e cidadãos.

3. INFORMAÇÃO E CIDADANIA

Cidadania é conquista. Parte da própria evolução da democracia e do

amadurecimento político da sociedade, inclusive dos governantes. Não surge por

estar escrita na Carta Magna ou por alguma determinação formal. É cultivada, vai

sendo incorporada ao longo do tempo. E o papel da informação nesse processo

de conquista é fundamental.

A busca por cidadania requer sobretudo o entendimento dos papéis do

Estado e do cidadão nessa relação. Nas sociedades democráticas é natural

esperar-se que os governos sejam responsáveis perante os cidadãos, pois estes,

além de clientes, são acionistas do Estado. Há uma espécie de relação

“empresarial” . São os cidadãos que investem e aplicam seus recursos e o

governo é o agente, cuja função é agir no sentido de gerar os benefícios por eles

esperados. O cidadão é mandante e o Estado é delegação (Coutinho, 1984); o

cidadão é o principal, o Estado, o seu agente.

Apesar dessa relação “empresarial” entre Estado e cidadãos na

democracia, faz-se necessário, dentre outros aspectos, investimento em educação

política, que gere amadurecimento para as partes dessa relação compreenderem

seus respectivos papéis. Pelo lado da gestão pública há falta de consciência sobre

quem são seus clientes. E pelo dos cidadãos, prevalece uma atitude passiva, sem

noção de seu real papel.

Parece ainda haver inversão dos atores no atual estágio da democracia

brasileira, haja vista os governos ainda se utilizarem de práticas paternalistas para

agradarem ao eleitorado, que, por sua vez, fica à espera de favores do poder

público. Há que se reverter essa cultura. O exercício da cidadania é permanente, o

processo eleitoral é apenas um dos passos da democracia. Exercer o direito de

cidadão é acompanhar a gestão pública, participar das diretrizes da política,

organizar-se politicamente para definir suas prioridades e principais demandas e,

por fim, ter acesso aos resultados da gestão pública.

A sociedade está interessada emsaber se o político por ela eleitorealizou suas promessas decampanha, se cumpriu as metasdo “contrato” firmado junto aoscidadãos e aplicou seus recursosda forma mais eficiente possível.Assim, característica essencial nabusca pelo exercício da cidadaniaé ter acesso à informação e terconsciência desse direito. Nãoexiste democracia semtransparência das ações dogoverno.Durante anos de autoritarismo noBrasil, a desinformação ou ainformação imprecisa sobre osatos do governo foi utilizada comoinstrumento de manutenção dopróprio sistema. O distanciamentoentre sociedade e governo é,dentre outros aspectos, resultadodo uso indevido do poder dainformação pelo governo.

Dessa forma, a manipulação do poder da informação, se por um lado

contribui para a manutenção do sistema vigente, por outro aumenta o grau de

desconfiança e descrédito da sociedade em relação ao governo, o que é

extremamente nocivo. A sociedade acomoda-se em meramente criticar por criticar

o governo, sem bases concretas, por faltar a ela informação para fundamentar

seus argumentos. O governo, por sua vez, preocupa-se em manter o status quo e

não vê a necessidade de evoluir, partindo às vezes para práticas paternalistas e

manutenção da ignorância política de seus eleitores.

Dada a sua relevância para o exercício da cidadania, convém ainda

destacar que a informação absoluta, plena, é quase utopia. É extremamente difícil

admitir que os atores estão perfeitamente informados quando tomam suas

decisões. Pode-se dizer dessa forma que há perda de informação em qualquer

relação.

Nesse sentido, na relação entre cidadãos e governo também há perdas de

informação. A questão da assimetria da informação na relação governo e

sociedade pode ser analisada sob o prisma do modelo principal-agente, em que o

cidadão é o principal e o governo é o agente. Na democracia pode-se inferir que a

melhor forma de minimizar a assimetria de informação entre principal e agente é

exercê-la diretamente, a chamada democracia direta, onde o viés da informação

tenderia a zero, já que os próprios cidadãos administrariam seus recursos.

Exercer a democracia diretamenteem todas as decisões de governonão parece factível, uma vez quea lentidão do processo e os altoscustos envolvidos inviabilizariamesse tipo de gestão. Assim, ademocracia representativa ésubstituta à direta no exercício dacidadania. Nesse caso, oscidadãos elegem representantespara que os mesmos ajam em seunome. Há uma espécie de relaçãocontratual entre as partes, ondesão acertados direitos eobrigações entre o principal e oagente.

Nesse caso, contudo, já há per si falhas na informação, uma vez que em

um sistema eleitoral cidadãos fazem escolhas de acordo com a expectativa de

desempenho futuro que é transmitida pelos candidatos através do projeto de

campanha. E os governantes, por sua vez, tendem a valer-se de meias verdades

para agradar ao eleitor mediano e, com isso, atingir o maior número de eleitores

possível para, conseqüentemente, elegerem-se1.

A assimetria da informação embutida no processo eleitoral significa assim

que uma das partes teve mais acesso à informação do que a outra e esse viés

pode levar ao oportunismo no uso desse diferencial. Vale ressaltar, entretanto, a

tendência de a assimetria da informação ser gradualmente reduzida com

processos eleitorais repetitivos, à medida que eleitores passem a avaliar

historicamente as gestões sucessivas de seus representantes.

Mesmo com a redução da assimetria da informação em processos eleitorais

sucessivos, é de se esperar que algum viés de informação continue existindo

devido aos interesses distintos dos atores. Portanto, para possibilitar que a

escolha dos governantes coincida com a dos cidadãos, está aí o papel

fundamental da informação nesse processo.

Considerando essa relevância no exercício da cidadania, o desafio é buscar

formas de minimizar a assimetria da informação e as conseqüentes perdas nesse

processo. Para que os cidadãos possam acompanhar os atos de gestão

praticados pelos seus governantes e saber se os mesmos estão atuando do modo

como se propuseram, é necessário expandir a participação dos cidadãos e exigir

que os governantes prestem contas de seus atos. Daí a importância da função de

controle, o controle externo à administração pública, o controle dos cidadãos. Mas

como controlar aquilo a que não se tem acesso?

1 De acordo com as idéias defendidas pela “Escola de Chicago”, os governantes estão preocupadosprimordialmente em serem reeleitos. Já numa visão mais moderada dessa teoria, como a de Adam Przeworski,citado por Pereira (1997, p. 48-49), os governantes enfrentam permanente escolha (trade-off) entre sereelegerem ou garantirem primordialmente o interesse público.

Assim, transparência e acesso à informação são condicionantes de primeira

ordem nesse processo, ainda que não suficientes. Há outras questões a serem

discutidas para o efetivo controle democrático, tais como o tipo de controle capaz

de prestar contas ao cidadão, quem seria o responsável e, ainda, como

funcionaria a prestação de contas.

4. “ACCOUNTABILITY” E MECANISMOS DE CONTROLE SOCIAL

A sociedade sempre exerceu controle sobre os atos de gestão de seus

governantes, daí a obrigação de os mesmos divulgarem esses atos e

prestarem contas. O que muda é a dimensão desse controle em um regime

democrático. O assunto sai da esfera formal para a necessidade efetiva de

acompanhamento dos resultados.

O controle burocrático foi de vital importância na instauração do

processo de racionalização na gestão de recursos públicos. No intuito de

combater o patrimonialismo2, a gestão burocrática concentrou seus

mecanismos de controle na estrita observância dos procedimentos legais,

limitando a autonomia do gestor, que se viu obrigado a seguir regras bem

definidas.

As transformações político-administrativas descritas no capítulo 2 apontam,

entretanto, para a necessidade de desburocratizar a gestão. A nova administração

gerencial é voltada para resultados e a ênfase do controle não mais pode ser no

processo, o foco está fora do poder público, o controle passa a ser social e não

interno, voltado para o próprio governo. Na democracia é preciso prestar contas à

sociedade, o governante passa a servir ao povo, apresentar resultados, como o

previsto já no Art. 1 da Constituição Federal: “Todo poder emana do povo, que o

exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente...”

A sociedade democrática cobrando resultados, o controle burocrático com

enfoque no processo deixa de ser eficaz para a gestão descentralizada, devido ao

aumento da autonomia defendido nesses casos pela administração pública

moderna. A maior autonomia da burocracia estatal, inerente à gestão gerencial de

recursos públicos, pode conduzir à adoção de medidas não condizentes com o

interesse público, se não houver um acompanhamento da sociedade. Assim, os

cidadãos é que cobrarão os resultados dos governantes e a função de controle

deverá ser intensificada a partir de então.

Para que possam exercer o controle social, entretanto, os cidadãos deverão

estar suficientemente informados a fim de poderem atuar. As falhas de

comunicação entre Estado e sociedade, contudo, são oriundas do processo

eleitoral, conforme já mencionado no capítulo 3, em que a assimetria de

informação pode ser canalizada para fatores alheios à vontade dos cidadãos.

Considerando então a existência de falhas na informação desde o próprio

processo eleitoral, a democracia representativa deverá contar com dois grandes

aliados: a gestão participativa na formulação de políticas e a “accountability”, na

medida em que a prestação de contas aos cidadãos e a possibilidade de

2 “Forma de gestão de recursos públicos em que o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poderdo soberano...a res publica não é diferenciada da res principis”. Definição constante do Plano Diretor de

responsabilização dos governantes são mecanismos eficazes de minimizar a

assimetria da informação nesse processo.

A dificuldade de tradução do termo “accountability” parece estar associada

com sua prática ainda incipiente no Brasil. A cultura política democrática passa a

evoluir com a percepção de quão fundamental é a “accountability” para o exercício

público.

Segundo alguns autores, “accountability” se aproxima do conceito de

responsabilidade objetiva, ou seja, responsabilidade de alguém perante outro

alguém ou outra coisa fora de si mesmo. Quanto mais avançado o Estado

Democrático, maior o interesse por “accountability”.

Os atuais mecanismos de controle burocráticos e formais são insuficientes

para avaliar os resultados alcançados e para tornar efetiva a responsabilidade dos

gestores públicos. As burocracias são impessoais, porque o foco é no processo.

Assim, não fica claro ao cidadão quem produziu ou deveria ter produzido um

resultado. É preciso haver identificação precisa entre os resultados e as pessoas

por eles responsáveis, só assim pode existir “accountability”. Até mesmo a falta de

informação pode ser minimizada se soubermos quais são as metas e quem são os

responsáveis.

Além da dificuldade de compreensão do próprio termo, sua aplicação

suscita muitas dúvidas, que tendem a ser esclarecidas com o tempo e a própria

experiência. A “accountability” entra no cenário quando se tem consciência de que

administração pública e política caminham juntas. Se se observasse a

administração pública isoladamente, seu controle deveria ser através dos

Reforma do Aparelho do Estado (1995, p.20)

mecanismos de controle burocráticos e inerentes à própria administração, seria

tudo dentro da mesma instância.

A partir do momento em que se compreende sua ligação nata com a

política, não se justifica um controle estrito da própria administração; o controle é

objetivo, dos eleitores, dos próprios cidadãos. Por que e para quem governar? A

quem pertencem os recursos públicos? Quem tem poder de responsabilizar o

governo? A resposta a todas essas perguntas é a mesma: os cidadãos.

O controle burocrático não garante que os objetivos da democracia estejam

sendo buscados pelos governantes. A partir dos demonstrativos contábeis, não há

como aferir se os planos de governo estão sendo cumpridos e muito menos se os

objetivos almejados pela nação estão sendo perseguidos.

Convém destacar, entretanto, que não há intenção de negar os valores do

controle burocrático, apenas ter a consciência de que são secundários e não

devem ser considerados o objeto final do controle, como atualmente ainda o é.

Quando o controle é voltado para dentro do próprio governo, seus

instrumentos são burocráticos e os valores em questão são cumprimento de

formalidades legais e honestidade dos gestores públicos. Além disso, parte-se

equivocadamente do princípio de que os administradores é que têm que provar

que cumpriram a lei, como se a eles coubesse o ônus da prova.

Mas qual a relação desses valores com os almejados e controlados em

uma sociedade democrática? O que interessa primordialmente aos cidadãos é

saber sobre o retorno de seus investimentos. Analogamente pode-se comparar

com uma empresa privada, onde interessa ao investidor o lucro gerado. No setor

público, o “lucro” é medido pelos benefícios gerados à sociedade. Quando os

cidadãos pagam tributos, esperam receber benefícios. Na democracia

representativa não se deve perder de vista a seqüência lógica entre programa de

campanha -> programa de governo -> execução -> resultados -> prestação de

contas à sociedade.

Prestação de contas é atribuição constitucional, mas será apenas um ato

formal? Não basta dar publicidade aos atos do governo e ao final do exercício

divulgar a prestação de contas em veículos oficiais de comunicação,

demonstrando que a gestão pública cumpriu todas as determinações legais e que

seus gestores foram honestos na aplicação dos recursos públicos. É preciso

informar aos cidadãos, dar transparência dos atos de gestão praticados pelos

seus representantes, divulgar resultados.

Com a recente administração gerencial focada em resultados, os gestores

públicos passam a ser avaliados pelos resultados que produzirem. No entanto, o

controle ainda se dá pelo processo, que não deixa de ser uma forma de prestar

contas ao cidadão, descasada, no entanto, da evolução da gestão pública na

última década e sem produzir informação relevante à tomada de decisão do

cidadão.

Com o fortalecimento da consciência democrática e da cidadania

organizada já se pode pensar em “accountability” na gestão pública. Para que se

possa exercitá-la, entretanto, torna-se necessário readequar o setor governo para

que o mesmo possa fornecer as informações relevantes aos cidadãos e, assim,

possibilitar o efetivo controle social.

“Accountability” surge, então, como novo mecanismo de controle exercido

pela sociedade, de forma a aferir se os resultados atingidos foram condizentes

com as propostas do Governo. Há necessidade, entretanto, de se institucionalizar

a sua prática e definir critérios objetivos para mensuração dos resultados.

Essa prática pode contribuir, inclusive, para elevar a governança3, na

medida em que amplia a confiança mútua entre Estado e sociedade. Com melhor

governança, por sua vez, mais eficiente tende a ser o governo e,

conseqüentemente, mais benefícios serão gerados para a sociedade.

5. NOVO ENFOQUE PARA A GESTÃO DE RECURSOS PÚBLICOS

Diante da relevância da informação no exercício da cidadania e, ainda,

tendo em vista seu valor para o efetivo controle social, vislumbra-se a necessidade

de um novo enfoque para a gestão dos recursos públicos que envolve um

importante componente adicional: a transparência.

Transparência na democracia é fundamental e vai além de publicidade, que

é um dos princípios básicos da administração pública. Desde o fim do regime

autoritário, já se avançou no sentido de tornar públicos os atos do governo,

mantidos obscurecidos durante o período da ditadura. Dar publicidade aos atos de

gestão é fundamental, mas a transparência é algo mais. Tornar pública a gestão

não garante o acesso à informação. Ter acesso a informação deve ser entendido

em sentido amplo, ou seja, entender e compreender o que está sendo publicado.

Nesse sentido, cresce a necessidade de mais interação entre cidadão e

governo. Necessidade essa intrínseca ao próprio regime democrático. O novo

enfoque para a gestão de recursos públicos enfatiza a comunicação entre esses

atores, seja na definição das diretrizes de como e onde será efetuado o gasto

público, seja na prestação de contas à sociedade.

Ênfase na comunicação, por sua vez, pressupõe a necessidade de

definição do interlocutor do governo junto à sociedade. Considerando que as

informações quantitativas sobre a gestão de recursos públicos já estão disponíveis

no sistema de contabilidade e administração financeira, a contabilidade

governamental torna-se a principal candidata a cumprir a função de interlocutora

do Governo junto à sociedade, no que tange à gestão dos recursos públicos.

Cumprindo essa nova missão, a contabilidade governamental passa a ser a

gerente do sistema de informação, propiciando o exercício da “accountability” e

efetivo controle social para que os cidadãos possam tomar suas decisões. Assim,

é para a contabilidade pública que as atenções devem estar voltadas a partir de

então, quando se pretende modernizar a gestão pública e torná-la focada em

resultados e voltada para os cidadãos.

5.1 - Em busca da Contabilidade pública com foco no cliente-cidadão

Quando se pensa na contabilidadecomo linguagem entre governo ecidadãos, em um cenáriodemocrático, há que se considerarque a contabilidade pública estáinserida em um sistema maior, osistema de gestão. Não se podemais isolar a contabilidade doplanejamento, dos programas degoverno, do orçamento, das novastécnicas de administração pública

3 “Maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais, tendo em vista odesenvolvimento”. Definição do Banco Mundial, citada em Melo(1996, p. 68).

e, principalmente, da evolução doprocesso de redemocratização dopaís.

A contabilidade, assim,passa a ser analisada numa visãoholística e quaisqueraprimoramentos ou técnicas novasde divulgação contábil precisamser condizentes com o sistema degestão. Estando ciente daimportância da integração entreesses subsistemas, o desafio éhomogeneizar a linguagemcomum a fim de que os mesmospossam cambiar dados e produzirinformação. Para validar essavisão holística e, ainda, tornarperene esse entendimento, asalvo de descontinuidades, deve-se buscar a institucionalizaçãoformal da soma dessas partes quecompõem o sistema de gestão.Nesse contexto, é chegado omomento de pensar nacontabilidade pública comosistema de informação, pois osimensos esforços já desenvolvidospelos contadores públicos atéentão foram principalmente nosentido de aprimorar os registros,dando-lhes mais confiabilidade eaderência aos princípioscontábeis, bem como na criaçãode sofisticados sistemas deadministração financeira, como oSIAFI4, que foi responsável pornotável avanço na execução dosrecursos públicos na esferafederal e referencial inclusive paraoutros países.Desde sua origem, a contabilidadepreocupa-se principalmente com aintegridade e uniformização doregistro dos eventos queinfluenciam o patrimônio, seja ele

4 Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal.

privado ou público. Nesse sentido,os conceitos usuais deContabilidade demonstram essapreocupação com o enfoqueestrutural5. Talvez a definição maiscitada na bibliografia seja a doAmerican Institute of CertifiedPublic Accountants – AICPA: “Acontabilidade é a arte do registro,classificação e sintetização, demaneira significativa e em termosmonetários, de transações eeventos que são, em parte, denatureza financeira, e deinterpretação de seus resultados.”

Contabilidade pública a prioriestá associada a sistemas decontrole; é a ferramenta quedivulga o resultado financeiro dopoder público em um exercício, aser analisada nos seus aspectosformais e materiais por órgãos decontrole interno e externo, comprofissionais qualificados econhecedores da legislação.

Apesar de essa ser a visãoainda predominante dacontabilidade, mais recentementetem-se pensado a contabilidadede forma pragmática, através doefeito que deve produzir nos seususuários. Assim, cresce a noçãode que contabilidade é umalinguagem, em essência,associada a um sistema deinformação. Seu objetivo é, alémde registrar os eventos, informaraos usuários para que os mesmospossam tomar suas decisões.

Nesse sentido, deve-se darmais atenção às demonstraçõescontábeis, pois são essas aspeças que têm a árdua missãoformal de divulgar as informaçõesrelevantes aos diversos tipos de

5 De acordo com a classificação de Hendriksen e Breda (1999, p. 28).

usuários. Cresce a preocupaçãocom a evidenciação da informaçãocontábil.

A título de ilustração daproblemática que se pretendedestacar, são listados a seguir,como exemplos, demonstrativoscontábeis legalmente exigidos daAdministração Direta do GovernoFederal, extraídos do BalançoGeral de União e do BalançoGeral do Estado do Ceará, ambosrelativos ao exercício de 2000,escolhidos ao acaso meramentepela disponibilidade dessesdocumentos.

BALANÇO ORÇAMENTÁRIO DA UNIÃO -2000DISCRIMINAÇÃO DAS RECEITAS E DAS DESPESAS POR TIPO DE CRÉDITO

R$ milhões

RECEITAS PREVISÃO REALIZAÇÃO DIFERENÇARECEITAS CORRENTES 267.141 252.518 14.623 Receita tributária 78.003 78.686 (683) Receita de Contribuições 144.418 139.726 4.692 Receita Patrimonial 8.774 10.116 (1.342) Receita Agropecuária 37 27 10 Receita Industrial 275 243 32 Receita de Serviços 15.419 14.331 1.088 Transferências Correntes 165 96 69 Outras Receita Correntes 20.050 9.293 10.757

RECEITA DE CAPITAL 767.875 398.505 369.370 Operação de Crédito 706.039 348.696 357.343 Alienação de Bens 22.739 15.002 7.737 Amortização de Empréstimos 11.512 12.330 (818) Transferência de Capital 69 29 40 Outras Receitas de Capital 27.516 22.448 5.068 Subtotal (1) 1.035.016 651.023 383.993 Movimentação de Crédito - - - Subtotal (2) - - - Déficit Parcial - 7.281 TOTAL (1+2) 1.035.016 651.023 383.993 FONTE: SIAFI/Secretaria do Tesouro Nacional

RECEITAS

Sem pretensão de analisar ocaráter substantivo dos númerosaqui apresentados, por não ser oobjetivo deste estudo, o que sepretende discutir é a forma deapresentação dos resultados dagestão de recursos públicos àsociedade. O BalançoOrçamentário da União6, conformemodelo definido em Lei, parece tera preocupação fundamental de

6 O Balanço Geral da União do exercício de 2000 está disponível para consulta no endereço eletrônico:www.tesouro.fazenda.gov.br

R$ milhões

DESPESAS DOTAÇÃO EXECUÇÃO DIFERENÇACRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS INICIAISE SUPLEMENTARES 1.033.028 607.953 425.075 Despesas Correntes 293.504 243.521 49.983 Despesas de Capital 734.804 364.432 370.372 RESERVA DE CONTINGÊNCIA 4.720 - 4.720 CRÉDITOS ESPECIAIS 747 315 432 Despesas Correntes 281 144 137 Despesas de Capital 466 171 295 CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS 1.241 833 408 Despesas Correntes 358 166 192 Despesas de Capital 883 666 217 Subtotal (1) 1.035.016 609.101 425.915 Superávit Parcial 41.922 MOVIMENTAÇÕES DE CRÉDITO ORÇAMENTOS INICIAIS E SUPLEMENTARES - 7.133 (7.133) Despesas Correntes - 6.031 (6.031) Despesas de Capital - 1.102 (1.102) CRÉDITOS ESPECIAIS - 83 (83) Despesas Correntes - 79 (79) Despesas de Capital - 3 (3) CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS - 65 (65) Despesas Correntes - 58 (58) Despesas de Capital - 7 (7) Subtotal (2) 7.281 (7.281) TOTAL (1+2) 616.382 418.633 SUPERÁVIT 34.641 FONTE: SIAFI/Secretaria do Tesouro Nacional - com adaptações, sem detalhamento da despesa por grupo.

Nota: O superávit orçamentário identificado decorre da diferença positiva entre a receita e a despesa realizada.

DESPESAS

evidenciar que foram respeitadosos princípios orçamentários deequilíbrio entre previsão dereceitas e fixação de despesas eque o gestor dos recursos nãogastou mais do que arrecadou,conforme apontam os dados deexecução da receita e da despesa,demonstrando ainda ocumprimento dos limitesautorizativos para a despesa.

A forma de apresentação eas informações destacadasindicam, portanto, a preocupaçãoestrita em evidenciar que osgestores públicos cumpriram a lei.Entretanto, serão essasinformações as mais relevantespara o cidadão? Percebe-se aindaque a estruturação do BalançoOrçamentário talvez não seja amais adequada e propícia àanálise comparativa dos dados aliapresentados, à medida quereceitas e despesas sãoapresentadas por classificaçõesdistintas, estando a receitadisposta por natureza e a despesaapresentada por tipo de crédito.Ao cidadão interessaprimordialmente a informaçãosobre os benefícios gerados coma aplicação dos recursos públicos.A partir da divulgação do BalançoOrçamentário, pode-se inferir, atítulo de ilustração, que aspectosseriam relevantes ao cidadão.Assim, interessaria à sociedadetomar conhecimento sobre afinalidade do gasto, qual oresultado gerado pela aplicaçãodos R$ 616 bilhões ou mesmoquais as despesas que deixaramde ser executadas em função dafrustração na arrecadação dereceitas e quais os critériosadotados para se definir quais

despesas deixariam de serexecutadas. Ou mesmo aaplicação de resultados dosprogramas de Governoexecutados ao longo do ano e seforam gastos parcimoniosamente.A partir das informaçõesdivulgadas no BalançoOrçamentário, sob a forma deapresentação definida em lei,parece restar um hiato deinformação entre a aprovação doorçamento, com seu caráterautorizativo, e a prestação decontas de sua execução ao finaldo exercício. As transformaçõesocorridas ao longo do anoprecisam ser divulgadas àsociedade, não apenas ademonstração da despesa por tipode crédito, já que há situações emque a execução situa-se bemabaixo de seus limitesautorizativos, como o exemplo emquestão. Nessa situação, asociedade, em geral, nãoparticipou da definiçãointermediária de quais despesasdeixariam de ser executadas, nemmesmo foi informada ao final doano sobre os critérios envolvidosnessas decisões.A legislação não exige essadivulgação, entretanto essainformação parece ser relevanteao cidadão, uma vez que dizrespeito à aplicação de recursospúblicos. Nesse sentido, a título deNota Explicativa ao BalançoOrçamentário, poderiam constarinformações sobre os critérios emetodologias aplicadas nessasdefinições intermediárias.

Mais do que divulgar que ogoverno cumpriu a lei, interessamos resultados da gestão e adivulgação desses a lei não exige.

Convém destacar que asdeficiências na divulgação dasinformações contábeis aquiexemplificadas prendem-sepropositadamente ao previsto nalegislação em vigor. Os governos,em geral, estão cientes dessasdeficiências e procuram a cadaano enriquecer a prestação decontas anual com quadroscomplementares, agregandodiversos itens que permitem outrasóticas de análise da gestão dosrecursos públicos.

Partindo-se para avisualização do BalançoFinanceiro do Estado do Ceará7

previsto em lei, permanecemoutras carências de informaçãorelevante.

7 O Balanço Geral do Estado do Ceará está disponível no endereço eletrônico: www.ceara.gov.br

Assim como no BalançoOrçamentário, as distintas formasde classificação em que sãoapresentadas receitas e despesasorçamentárias prejudicam aanálise comparativa entreingressos e dispêndios, atémesmo para os conhecedores doassunto. No Balanço Financeiro, areceita orçamentária éapresentada por categoria e adespesa por função. Diante dessadificuldade de análise, osBalanços dos entes federados, emgeral, apresentam quadrosparalelos que reagrupam a receita

BALANCO FINANCEIRO DO ESTADO DO CEARÁ - 2000

TÍTULOS TOTAL TÍTULOS TOTALRECEITAS 3.798.700.662,87 DESPESAS 6.339.504.674,51 ORÇAMENTÁRIA 3.468.407.782,24 ORÇAMENTÁRIA 3.942.455.398,26 Receita correntes 1.923.420.912,89 Legislativa 82.866.392,94 Receita de contribuições 35.362.759,56 Judiciária 152.218.282,30 Receita Patrimonial 153.539.345,60 Essencial à Justiça 44.057.073,99 Transferências correntes 1.263.852.864,77 Administração 219.821.918,95 Outras receitas correntes 92.231.899,42 Segurança Pública 203.612.227,35 Receita de capital 330.292.880,63 Assistência Social 95.362.460,96

Previdência Social 431.593.139,47 EXTRA-ORÇAMENTÁRIA 2.464.153.899,40 Saúde 183.005.953,29 Restos a pagar 188.524.792,00 Trabalho 22.990.370,13 Depósitos de diversas origens 1.432.185.312,40 Educação 749.785.535,23 Agentes financeiros credores 549.817.280,71 Cultura 13.798.069,47 Agentes financeiros devedores 293.626.514,29 Direitos e Cidadania 9.305.840,42

Urbanismo 46.456.316,43 SALDO DO EXERCÍCIO ANTERIOR 85.515.031,90 Habitação 33.737.609,30 Bancos e correspondentes 29.474.558,24 Saneamento 23.852.405,98 Orgãos arrecadadores 56.040.473,66 Gestão Ambiental 69.529.494,49

Ciência e Tecnologia 5.553.647,33 TOTAL 6.348.369.594,17 Agricultura 83.205.004,89 Fonte: Balanço Geral do Estado do Ceará, com adaptação. Organização Agrária 3.513.327,99 NOTA: Restos a pagar processados e não processados da Indústria 297.186.303,63 administrações direta e indireta foram consolidados em Comércio e Serviços 7.601.469,54 um único ítem para efeitos didáticos. Comunicações 5.273.866,81

Energia 1.006.502,77 Transporte 197.685.998,25 Desporto e Lazer 512.865,75 Encargos Especiais 958.923.320,60

EXTRA-ORÇAMENTÁRIA 2.397.049.276,25 Restos a Pagar 156.827.432,95 Depósitos de diversas origens 1.441.099.804,45 Agentes financeiros credores 549.817.280,71 Agentes financeiros devedores 249.304.758,14

SALDO PARA O EXERCÍCIO SEGUINTE 8.864.919,66 Bancos e correspondentes 8.864.919,66 Orgãos arrecadadores

TOTAL 6.348.369.594,17

e despesa de acordo com amesma forma de classificação.

O regime contábil mistoadotado no Brasil, de caixa parareceitas e competência paradespesas, dificulta a análiseestritamente financeira, porquepara parte da despesaempenhada no exercício nãohouve o desembolso financeiro. Areal análise da situação financeirade um ente, no entanto, envolveainda outros componentes nãoconsiderados no BalançoFinanceiro.

Restringir o objeto dedivulgação à evolução dasdisponibilidades gera informaçãopouco relevante, uma vez que osrecursos registrados nas contasdo disponível representamatualmente apenas parcela daevolução do saldo financeiro, aonão incluir os recursos públicosmantidos em aplicaçõesfinanceiras. A preocupaçãorecente com administraçãofinanceira eficiente dos recursospúblicos, a partir doacompanhamento diário do fluxode caixa, demonstra notóriaevolução na gestão dessesrecursos, permitindo aos governosauferir receita financeira. OBalanço Financeiro definido em leiainda não considera os recursosmantidos em aplicação financeira,entendidos como um sentidoamplo de disponibilidades, namedida em que esses possuemliquidez quase imediata e sãoexcedentes.

Nesse sentido, ao cidadãointeressa a informação sobreesses recursos excedentes, paraque o mesmo possa participar dadecisão sobre sua utilização.

Fundamental ainda é aqualificação desses recursosdisponíveis para o exercícioseguinte. É de interesse de quemaplicou os recursos saber comclareza se os excedentes estãolivres para serem reprogramadosem novas políticas de Governo ouse estão comprometidos comdespesas já empenhadas, comoos restos a pagar, ou mesmo sedeveriam ser preservados a titulode reserva, para gastos futurosiminentes advindos dapossibilidade de realização de umpassivo contingente.

Assim, tal como em umaempresa, os acionistas-cidadãosprecisam ter consciência sobre asituação financeira e o grau deliquidez da organização, bemcomo sobre o grau decomprometimento de seusrecursos. Dessa forma, torna-senecessária uma adequação doBalanço Financeiro para que omesmo possa produzir informaçãorelevante ao cidadão, tanto doaspecto formal de apresentaçãodos ingressos e dispêndios emníveis comparáveis entre si, bemcomo do conteúdo a seranalisado, com ampliação doconceito das disponibilidades esua devida qualificação emrelação ao seu grau decomprometimento.

Continuando na busca deexemplos de insuficientetransparência nos demonstrativoscontábeis exigidos legalmente,parte-se para o BalançoPatrimonial e Demonstração dasVariações Patrimoniais do Estadodo Ceará, relativos ao exercício de2000, que têm a missão de

demonstrar a situação patrimoniale sua evolução.

Fonte: Balanço Geral do Estado do Ceará doexercício de 2000.

No acompanhamento daevolução patrimonial a partir dos

BALANÇO PATRIMONIAL DO ESTADO DO CEARÁ - 2000

TÍTULOS TOTAL TÍTULOS TOTALATIVO FINANCEIRO 886.268.547,37 PASSIVO FINANCEIRO 312.998.644,94 Disponível Restos a pagar 192.156.650,85 Órgãos arrecadadores 8.864.919,66 Depósitos de diversas origens 113.899.564,35 Realizável outras entidades credoras 6.942.429,74 Agentes financeiros devedores 877.403.627,71

ATIVO PERMANENTE 2.088.085.221,20 PASSIVO PERMANENTE 3.598.132.261,34 BENS DO ESTADO 660.623.863,92 DÍVIDA FUNDADA INTERNA 2.650.942.739,06 BENS MÓVEIS 178.761.641,27 BENS IMÓVEIS 481.862.222,65 DÍVIDA FUNDADA EXTERNA 947.189.522,28

CRÉDITOS 1.411.285.684,97 Dívida Ativa 740.816.989,81 Participação no capital de empresas 670.468.695,16

VALORES 16.175.672,31 Títulos representativos do capital 4.161.528,17 de empresas Almoxarifados 12.014.144,14

SOMA DO ATIVO REAL 2.974.353.768,57 SOMA DO PASSIVO REAL 3.911.130.906,28 SALDO PATRIMONIAL Passivo real a descorberto 936.777.137,71

ATIVO COMPENSADO 907.467.480,42 PASSIVO COMPENSADO 907.467.480,42 Valores em poder de terceiros 90.702.022,20 Contrapartida de valores em poder de 90.702.022,20 Valores de terceiros 1.462.479,16 terceiros 1.462.479,16 Valores e obrigações diversas 815.302.979,06 Contrapartida em valores de terceitos 815.302.979,06

Contrapartida de obrigaçõesTOTAL GERAL 4.818.598.386,70 TOTAL GERAL 4.818.598.386,70

DEMONSTRAÇÃO DAS VARIAÇÕES PATRIMONIAIS

TÍTULOS VALOR TÍTULOS VALORVARIAÇÕES ATIVAS VARIAÇÕES PASSIVAS

RESULTANTE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA 4.219.619.928,69 RESULTANTE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA 4.146.296.576,94 RECEITA ORÇAMENTÁRIA 3.798.700.662,87 DESPESA ORÇAMENTÁRIA 3.942.455.398,26 RECEITA CORRENTE 3.468.407.782,24 DESPESA CORRENTE 2.960.301.927,59 RECEITA DE CAPITAL 330.292.880,63 DESPESA DE CAPITAL 982.153.470,67

MUTAÇÕES PATRIMONIAIS 420.919.265,82 MUTAÇÕES PATRIMONIAIS 203.841.178,68

INDEPENDENTE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA 457.476.082,30 INDEPENDENTE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA 826.781.411,76 RECEITA EXTRA-ORÇAMENTÁRIA 457.476.082,30 DESPESA EXTRA-ORÇAMENTÁRIA 826.781.411,76 INSCRIÇÃO NA DÍVIDA ATIVA 123.029.507,29 CANCELAMENTO DE DÍVIDA ATIVA 18.388.670,48 INSCRIÇÃO DE OUTROS CRÉDITOS 7.013.322,50 EMCAMPAÇÃO OU RESTABELECIMENTO DE INCORPORAÇÃO DE BENS 54.532.948,54 DÍVIDAS PASSIVAS 528,67 CANCELAMENTO DE RESTOS A PAGAR 3.438.456,62 SAÍDA DE MATERIAIS 65.201.544,93 CANCELAMENTO DE DEPÓSITOS 3,94 CORREÇÃO MONETÁRIA DA DÍVIDA PÚBLICA 363.187.119,85 CANCELAMENTO DE OUTROS PASSIVOS 111.786.539,62 DIVERSAS 244.051.365,36 DIVERSAS 157.675.303,79 DESINCORPORAÇÃO DE BENS 98.481.578,26

INSCRIÇÃO DE PRECATÓRIOS 37.470.604,21

TOTAL DAS VARIAÇÕES ATIVAS 4.677.096.010,99 TOTAL DE VARIAÇÕES PASSIVOS 4.973.077.988,70

DÉFICIT 295.981.977,70

TOTAL GERAL 4.973.077.988,69 TOTAL GERAL 4.973.077.988,70

demonstrativos exigidoslegalmente, permanecem asdeficiências de informaçãorelevante para o cidadão. Nessecaso, as dificuldades devem-semais às particularidades dacontabilidade pública do que às dedivulgação da informação contábil.Os principais problemasconcentram-se no valordemasiadamente fictício doscomponentes patrimoniais, dada adefasagem de atualização dosbens, direitos e obrigações,agravada ainda pela inexistênciade depreciação no setor público.Mais recentemente, entretanto,tem-se procurado dar ênfase aoconhecimento e controle dopatrimônio do setor público, vis-à-vis os dispositivos abordando oassunto na Lei Complementar n°101/00. Acrescente-se, ainda, apreocupação com a ausência deinformação contábil sobre os bensde domínio público, nãoconsiderados na contabilidade.Assim, alguns investimentosrealizados para melhoria do bem-estar da sociedade, como, porexemplo, construção de praçaspúblicas, apenas sãoconsiderados como despesa, semimpacto no ativo permanente.Para a sociedade, a informaçãorelevante passa peloconhecimento da evoluçãopatrimonial e de seu uso. Será queos gestores públicos eleitos peloscidadãos estão agindo no sentidode melhorar qualitativamente asituação patrimonial e, ainda, qualo grau de realização dos ativos epassivos. De nada adianta, porexemplo, o saldo de R$ 741milhões a receber de dívida ativademonstrado no Balanço

Patrimonial do Estado do Ceará,se não há possibilidade mínima derealização. E os passivoscontingentes? Qual suaspossibilidades de impacto sobre asituação patrimonial? E asgarantias concedidas pelo setorpúblico? Quais os beneficiários econtragarantias exigidas?

A breve análise dasinformações divulgadas nosdemonstrativos exigidoslegalmente indicam, portanto, queos mesmos cumprem sua missãono âmbito dos mecanismos decontrole burocrático, com foco noprocesso e na legalidade dos fatose honestidade dos gestores. Talforma de prestação de contas,entretanto, parece inadequada aocontrole social e ao exercício da“accountability” discutidos nocapítulo 4. E assim o é, na medidaem que a lei n° 4.320, que rege aelaboração dessesdemonstrativos, é datada demarço de 1964 e ainda permaneceem vigor, apesar dastransformações ocorridas no Brasile brevemente comentadas nocapítulo 2. Como expressão dessacarência, diversos projetos de leiencontram-se em discussão noCongresso Nacional para suaatualização.

Convém destacar, entretanto,que a prestação de contas formalou mesmo a preocupação dedefinir em lei o formato dosdemonstrativos contábeis a seremapresentados no final do exercíciotiveram sua importância emdeterminado momento, quando sebuscava a racionalidade na gestãode recursos públicos, a fim decombater o patrimonialismo. Nocontexto atual, os demonstrativos

contábeis precisam ser elaboradostambém para a sociedade. Talcomo apresentado, essas peçastornam-se relevantes apenas paraos órgãos de controle do própriogoverno, ou seja, o governoproduzindo informação paradentro de si, aindadesconsiderando a soberaniapopular.As questões aqui levantadas nãosignificam demérito aos órgãos decontrole existentes, cujas funçõestêm sido gradualmenteenriquecidas, a exemplo dasnovas atribuições dadas aosTribunais de Contas comoresponsáveis, inclusive, pelaverificação do cumprimento da Leide Responsabilidade Fiscal. Deve-se, entretanto, reconhecer aexistência de um novo ator nocontrole: o cidadão.Torna-se nítida, portanto, apremência de adequação dalegislação à nova demanda porinformação. Para o efetivo controlesocial, ainda, os resultadosprecisam ser avaliados em seusaspectos quantitativos equalitativos, comparados com asmetas previamente fixadas, semdeixar de considerar o custo deoportunidade da utilização dessesrecursos. Qualquer informaçãodiferente dessa torna-se parcial,assim urge a necessidade deinvestimentos na qualidade dainformação a ser divulgada. Alémdisso, a legislação não enfatiza adivulgação de resultados entre ositens incluídos nos demonstrativoscontábeis, priorizando ainda oenfoque estrutural dacontabilidade. A ausência deinformação sobre a execução

física torna a análise parcial edificulta o controle social.Nesse sentido, o desenvolvimentoda contabilidade de custos nosetor público é de interesseprimordial. Um sistema eficientepara tomada de decisão precisater informações qualitativas e nãohá como tê-las no setor público senão se investir na implantação deum sistema de custos, a fim depossibilitar a análise comparativadas informações prestadas. Agestão de custos, entretanto, estáem estágio incipiente no Brasil,com iniciativas bem sucedidas,porém isoladas. Essa situaçãotambém não é diferente nosdemais países da América Latina.Por outro lado, de nada adianta terum sistema de custos se nãohouver definição objetiva, nosplanos de governo, de quais sãoas metas físicas a serem atingidase qual o montante de recursosrequerido, bem como qual a suafonte de financiamento.Nesse sentido, é primordial que seenvidem esforços para adequaçãolegal à exigência de quedemonstrativos contábeisdivulguem resultados, mensuradosquantitativa e qualitativamente,que possam traduzir-se eminformação relevante para oscidadãos e propiciem o controlesocial, inerente ao regimedemocrático.O descasamento dosdemonstrativos contábeis oficiaiscom a demanda atual porinformação, por sua vez, é reflexoda mudança cultural exigida nesseprocesso, sendo decorrente,sobretudo, da dificuldade de sealterar a legislação. Considerandoque a rigidez na apresentação dos

demonstrativos pode levar aodistanciamento dos usuários-cidadãos, deve-se buscarincrementar a contabilidadepública gerencial voltada para ocidadão, a partir de um sistema deinformação centralizado, quecoordene em um único local todasas informações sobre a gestão derecursos públicos.

5.2 - O sistema gerencial:informação e cidadania

Em paralelo às alterações nalegislação específica que define adivulgação da prestação decontas, surge a necessidade de seinstituir um sistema deinformações que estabeleça umúnico canal de comunicação comos cidadãos. Afora as exigênciaslegais de consolidação eelaboração dos demonstrativoscontábeis, a cultura reinante nosetor público é a descentralizaçãoda informação à sociedade, ouseja, impera o caráter difuso dadivulgação da aplicação derecursos públicos.

O caráter difuso dadivulgação acerca da utilizaçãodos recursos públicos dificulta ocontrole social, tendo em vista queinformações setoriais recebidaspelo cidadão, isoladas da visãoglobal, inviabilizam que o mesmopossa compará-la com osbenefícios gerados por outrasáreas, divulgados em outromomento ou por outro interlocutor.Assim, quando determinadoagente político divulga osresultados de sua área específicae as informações chegam àsociedade de forma pulverizada,torna-se impossível a análise do

custo de oportunidade envolvidona geração daqueles benefícios,fundamental quando os recursospúblicos são escassos.

Acredita-se, portanto, serprimordial para o controle socialna democracia a centralização dasinformações, mediante ainstitucionalização de um sistemaúnico que congregue em ummesmo local as informaçõesatualmente produzidas edivulgadas pelos diversossubsistemas de gestão. Aresponsável pela divulgaçãocoordenada da gestão de recursospúblicos, a princípio, poderia ser aárea de contabilidade pública,devido à sua própria função deregistrar e divulgar toda e qualquerutilização de recursos públicos,bem como prestar contas àsociedade. Para tanto, conforme jámencionado, ressalta-se anecessidade do desenvolvimentoda visão pragmática dacontabilidade, ainda nãoplenamente explorada, econseqüente desenvolvimento dacontabilidade pública gerencial.

No entanto, para viabilizarum sistema único gerencial deinformação sobre a gestão dosrecursos públicos relevante aocidadão, é primordial a realizaçãode importantes mudançasestruturais. A primeira delas é aintegração entre os subsistemasde gestão, desde o planejamentoao controle, conforme jámencionado, com a convergênciade linguagem entre os mesmos.Além dessa, para que o sistemade informações cumpra suafunção, o enfoque é nacomunicação.

Comunicação eficaz, por sua vez, pressupõe linguagem adequada e

viabilidade de acesso à informação, é preciso que atinja seu destinatário.

Notoriamente estão aí os maiores entraves ao desenvolvimento da transparência

na gestão dos recursos públicos. No que tange à linguagem, a opção a ser

utilizada pelo Governo deve ser aquela que atinja o maior número de usuários-

cidadãos possível. Em relação ao acesso à informação, a questão passa pelo

desenvolvimento de sistemas de telecomunicação e pela utilização da informática,

como forma de interligar cidadãos em um país de dimensões continentais como o

Brasil, universalizando esse acesso.

Assim, definir usuários e seurespectivo grau de compreensão éprimordial para se estudar quaisinformações são úteis aosmesmos e, portanto, devem serdivulgadas. Na democracia parececlaro que os principais usuáriossão os cidadãos, conforme jádiscutido anteriormente, já quesão os “acionistas” e “clientes” da“empresa” Governo, por analogiaà contabilidade privada. A claradefinição de quem são os clientesjá representa grande avanço paraa contabilidade pública.

Vencida essa etapa, aseguinte é definir a linguagem aser utilizada, que tipo deinformação seria útil e relevanteaos cidadãos, que característicasdeveriam ter as informaçõescontábeis. Na seção anterior, aanálise das carências na forma dedivulgação das informaçõescontábeis à sociedade foi descritaconsiderando a relevância dainformação ao cidadão comconhecimentos técnicos mínimosde contabilidade. Essa hipótese,

no entanto, aplica-se à parcelaínfima da sociedade, o que agravasubstancialmente a análise dascarências na divulgação contábil econduz à necessidade de umdetalhamento maior do conceitode utilidade da informação.Para que possa ser útil ao usuário,no sentido da relevância e daconfiabilidade, é necessárioobservar-se o critério dacompreensibilidade da informaçãorecebida. Nessa etapa começamas dificuldades, dada adiversidade de usuários dainformação contábil. Tal restrição éainda mais grave no setor público,tendo em vista a heterogeneidadede compreensão e grau deescolaridade dos cidadãos. Comodefinir a natureza do usuário?Como agregar em um mesmodemonstrativo informaçõescompreensíveis a usuários tãodistintos?Quanto à relevância dainformação contábil para ousuário, Hendriksen (1999, p. 97)aponta três aspectos inerentes aotermo: i) relevância para metas(quando a informação permite queas metas sejam atingidas); ii)relevância semântica (quando odestinatário da informaçãocompreende o significadopretendido com a divulgação; e,por fim, iii) relevância para tomadade decisão (quando a informaçãofacilita a tomada de decisão).

Definir relevância éextremamente complexo, poisenvolve aspectos subjetivosquantitativos e qualitativos dainformação e daí surge anecessidade de se avançar nainstitucionalização dacontabilidade de custos do setor

público, bem como noacompanhamento da execução demetas físicas bem definidas.

Diante do exposto, fica nítidoque a linguagem estritamentetécnica por si limita o acesso àinformação a doutosconhecedores da matéria e órgãosde controle dentro do própriogoverno, em uma espécie decontramão às iniciativas deexpandir a transparência nagestão pública. Assim, caminharno sentido de melhorar o grau decompreensibilidade dasinformações, passaprimordialmente pela evolução dograu de escolaridade doscidadãos. Entretanto, a curtoprazo, é imperioso tornar palatávelessa informação, através doaprimoramento de técnicasgerenciais de assimilação dosresultados gerados, como autilização de indicadores egráficos que possuem efeitovisual.

Os indicadores contábeis jávêm sendo amplamente utilizadosno setor público no que tange aoaspecto quantitativo da informaçãocontábil. Entretanto, no contextode um sistema único deinformação sobre a gestão dosrecursos públicos, para asociedade avaliar o desempenhoda gestão de forma plena, arelevância quanto às metas físicasestabelecidas é fundamental, umavez que é através desseacompanhamento que oscidadãos poderão estarinformados se os governantes poreles escolhidos estão atuandonaquilo para que foram eleitos, ouseja, se estão atuando de forma agerar os benefícios esperados

pela sociedade. Enfim, asinformações produzidas pelacontabilidade devem passar afazer parte do modelo decisório decidadãos e do próprio governo,que, a partir delas, poderáreorientar suas ações.

Há que se ressalvar,entretanto, que adotar esse novoenfoque da contabilidade públicaenquanto linguagem voltada paraos cidadãos traz per si severasdificuldades, devido ao aumentodo grau de subjetividade enecessidade de interação maiorcom outras áreas doconhecimento, como a que estudao comportamento dos indivíduos ecomo os mesmos tomam suasdecisões. Além dessas, a dificuldadede se chegar a um padrão decompreensibilidade homogêneoentre os usuários decorreprincipalmente da peculiaridade dosetor público, com existência defatores subjetivos e atípicosinerentes a si, como a política.Negar a existência do componentepolítico é negar o elo entre Estadoe sociedade. É dessa relação quedevem ser extraídas as definiçõessobre a gestão pública e,conseqüentemente, asinformações que serão relevantesao cidadão, a título de prestaçãode contas.

Diante dessas dificuldades, ainstitucionalização de um sistemaúnico gerencial sobre a utilizaçãode recursos públicos, tende aminorar a distância entresociedade e Estado e contribuirpara o aprimoramento datransparência da gestão, uma vezque a flexibilidade de um sistemagerencial possibilita a divulgação

dos resultados da gestão, sobdiversos aspectos e formatos, afim de atender a diversidade degraus de compreensão dosusuários cidadãos, fazendo uso deferramentas mais interativas, comoos indicadores. Assim, ao cidadãodar-se-ia mais clareza, porexemplo, sobre o número denovos leitos disponíveis em umhospital e de mais vagas nasescolas, seus respectivos custos eo atingimento das metas previstasno programa de governo. Essasinformações se divulgadassimultaneamente ou disponíveisem um mesmo local de acesso,propiciam ao cidadão a visãoglobal dos benefícios propiciadospelas políticas públicas. Essavisão, apresentada de modosimples, tornaria possível aomesmo avaliar conjuntamente seos recursos foram aplicados nasáreas mais demandadas pelasociedade.

Portanto, faz-se mister oentendimento de que ainformação, para ser de fatorelevante, precisa ser única eabranger todos os aspectosenvolvidos na gestão de recursospúblicos. Sua divulgação,entretanto, pode assumir formatosdiversos, a fim de ser inteligível acidadãos com graus decompreensibilidade distintos. Dadasua flexibilidade, o sistema decontabilidade pública gerencialassume importante função, umavez que o sistema único deinformação torna-se capaz deapresentar a mesma informaçãosob formatos distintos, nãocomprometido com a rigidezformal dos demonstrativoslegalmente exigidos. Além disso, o

sistema gerencial propiciaadequação mais ágil às novasdemandas por informação quetendem a surgir com oamadurecimento da democraciabrasileira.

Além dos aspectosconcernentes à qualidade dainformação e à linguagem a serutilizada, a comunicação entreEstado e sociedade ocorrerá tão-somente se atingir o destinatário.Assim, para a efetivatransparência na gestão derecursos públicos, torna-sefundamental investir emtecnologias de informação quepropiciem o acesso da divulgaçãoao maior número de usuários-cidadão possível. Universalizar oacesso à informação significavencer os desafios da diversidadede graus de desenvolvimentotecnológico no âmbito do própriosetor público e, principalmente,investir em sistemas detelecomunicações que possibilitemconectar indivíduos em todo opaís.

Dessa forma, o sistemagerencial que coordene asinformações sobre a gestão derecursos públicos deve-sepreocupar inclusive com aacessibilidade, na medida em quea utilização de tecnologias deinformação de modo inadequadoou incompleto pode conduzir a ummaior distanciamento vertical entreos cidadãos. Assim, a divulgaçãode informações via Internet podeser vista como um importantecanal de comunicação comcidadãos, no entanto se não foracompanhada de outras formas dedivulgação à sociedade e deinvestimentos significativos em

democratizar o acesso à Internet,pode-se tornar uma açãoexcludente, na medida em queparcela ainda reduzida dapopulação tem acesso acomputadores e muitaslocalidades sequer possuemenergia elétrica.

A rapidez com que a Internettem-se desenvolvido nos últimosanos no mundo, inclusive noBrasil, evidencia o surgimento deum novo paradigma tecnológico. Ainformática passa a estar presenteno cotidiano das pessoas, assim odesenvolvimento de tecnologiasda informação, como o programa“redegoverno” do governo federale desenvolvimento de portais quereúnam informações e serviçospúblicos em prol da cidadania,constituem-se em aliados aoaumento da transparência no setorpúblico, bem como veículo deaproximação entre Estado esociedade e parecem estar nocaminho certo, já evidenciando anecessidade de um localconcentrado de acesso àinformação. No entanto, ascarências de infra-estrutura noBrasil demandam ações paralelas,para que a Internet não se torneum novo mecanismo dedistanciamento entre os cidadãos.

Muito se tem avançado nadisponibilização de serviçospúblicos ao cidadão, através deacesso direto a esses serviços, via“sites” dos governos ou mesmodisponilização de pontos deacesso comunitário à Internet equiosques em locais de intensotrânsito de pessoas e facilidade deacesso. No que tange ao uso dainformática e pelastelecomunicações voltados para a

transparência da gestão derecursos públicos, os avançosainda são tímidos e pontuais, cominsuficiente articulação entre osgestores para a coordenação deum “locus” único que coordene asinformações relevantes aocidadão.

Na ausência de um sistemagerencial único, por sua vez, alémdas carências qualitativas dainformação incompleta jádestacadas, vislumbra-se apulverização dos dados emdiversos locais, sob padrõesformais e estruturais diversos e,por vezes, desatualizados. Assim,uma diversidade de informações eserviços estão atualmentedisponíveis na Internet e em locaispúblicos, sem que hajacoordenação entre os mesmos.

Convém destacar, entretanto,que o sistema único prende-se aoconceito de centralização nadivulgação da informação sobre agestão de recursos públicos, nãoprejudicando os sistemas locais ousetoriais mantidos nas diversasáreas de governos, onde sãoregistrados e acompanhadosprogramas específicos. Assim,deve ficar evidente que apenas adivulgação da informação precisaser centralizada e não a suageração.

5.3 - Caminhos já trilhados em busca da informação relevante ao cidadão

Muito se discute sobre anecessidade de dar transparênciaaos atos de governo, umaprerrogativa consensual dofortalecimento da democraciabrasileira, entretanto apenas

recentemente o tema saiu daesfera retórica para transformar-seem ações.Ainda que o sistema gerencialúnico de divulgação de informaçãorelevante ao cidadão esteja longede ser atingido no que tange àgestão de recursos públicos, nosúltimos anos têm-se vislumbradoiniciativas e avanços nessesentido. A citar como exemplo, aintegração entre planejamento eorçamento iniciada em 2000, quepode ser o início dainstitucionalização do sistema degestão como um todo, na medidaem que se unificou a linguagemutilizada no Plano Plurianual e naLei Orçamentária Anual. A partirdaquele ano, ambos osinstrumentos passaram acaminhar integrados, o que tendea facilitar o controle da sociedade,ainda que a linguagem não seja amais compreensível para oscidadãos.Fruto da uniformização delinguagem entre o PlanoPlurianual e o orçamento, vemsendo desenvolvido o Sistema deInformações Gerenciais – SIG,que promete criar um armazém dedados, reunindo várias bases dedados que permitam a criação deindicadores e instrumentos úteis àtomada de decisão do usuário.Resta saber se, uma vezplenamente desenvolvido, asociedade teria acesso aosistema. E daí surge o desafio decomo vencer as dificuldadeslevantadas na seção anterior,quanto à compreensibilidade eacessibilidade da informação aousuário-cidadão.

Projetos de governocorrelatos como o “Brasil

Transparente” prometem divulgarà sociedade os resultados dagestão pública, de modo claro euniversal. Para evoluir no grau deacessibilidade à informação, oprojeto Br@sil.gov é um dospilares do Programa “GovernoEletrônico”. O objetivo desseprojeto consiste em interligar ogoverno federal em todas aslocalidades brasileiras, através datecnologia de infra-estrutura deredes, com pontos eletrônicos depresença. Esse projeto atualmenteencontra-se em processo licitatóriode contratação junto a empresasde telecomunicações e suaviabilidade contribuirá para ainstituição do sistema gerencialconcentrado de informações, namedida em que se pretende criaruma infovia com única plataformatecnológica única, razão pela qualo processo licitatório é o mesmopara toda a rede proposta.Importante papel tem ainda a Leide Responsabilidade Fiscal8 nessecaminho, que traz como um dospilares a transparência da gestãopública. A necessidade deconsolidação das contas do setorpúblico (Art. 51) e sua divulgaçãonos meios de comunicação,inclusive Internet, são enfatizadaspela necessidade de realização deaudiências públicas paradivulgação do cumprimento demetas previamente estabelecidas(Art. 48). Além disso, a citada leidestaca a importância de seevidenciarem os riscos fiscais,como avais concedidos e passivoscontingentes, para que asociedade possa estar informada

8 Lei Complementar n° 101/00.

sobre eventuais dificuldadesfuturas.

Nas esferas estadual emunicipal, constatam-seimportantes avanços para atransparência na gestão derecursos públicos, como o projeto“Finanças Públicas On Line”9 doEstado do Rio Grande do Sul, quedisponibiliza na Internetinformações sobre a execuçãofinanceira do Estado em temporeal. Esse projeto ainda seencontra longe de produzirinformação relevante ao cidadão,na medida em que dispõe apenasde dados financeiros e aapresentação é em linguagemorçamentária formal. Entretanto éum importante passo adotado poraquele governo e a divulgaçãodesses dados em termo real naInternet está imbuída do objetivode dar transparência aos atos degoverno e permite que aquelescidadãos com algumconhecimento sobre o assunto eacesso à Internet já possamexercer parcialmente o controlesocial.O Estado do Ceará, por sua vez,divulga junto ao seu BalançoGeral, o Balanço Social, onde sãodestacados em nível gerencial osprincipais benefícios para asociedade, como resultado daaplicação dos recursos públicosgerados no exercício.Ainda no âmbito da transparênciada gestão fiscal, convém citar asiniciativas de orçamentoparticipativo, implementadasprincipalmente na esferamunicipal, onde a sociedadeparticipa das discussões sobre a

9 O “Finanças Públicas on line” está disponível para consulta no endereço eletrônico: www.sefaz.rs.gov.br.

aplicação dos recursos públicos.No ponto de vista do controle,destacam-se as auditorias deresultado realizadas pelosTribunais de Contas, que têm apreocupação de verificar osresultados concretos da aplicaçãodos recursos públicos, a despeitodo controle legalista aindapredominante.Além das próprias administraçõespúblicas, universidades tambémvêm desenvolvendo projetos nosentido de melhorar a divulgaçãode informação relevante aocidadão, como é o caso daUniversidade de Campinas –UNICAMP, que vemdesenvolvendo o projeto “AgênciaCidadão”, em conjunto com oMinistério do Planejamento e quepretende melhorar a divulgaçãodessas informações, inclusive nauniformização de formatação entreas diversas esferas de governo.O setor público não estatal temevoluído no sentido de cobrarinformações do governo e osdireitos de cidadania, via-a-vis adiversidade de organizações nãogovernamentais surgidas na últimadécada.

Tais iniciativas evidenciamtalvez o início de uma mudança decultura no âmbito do própriogoverno, que parece jácompreender a estreita relaçãoque se desenha entre Estado esociedade e, embora,apresentadas sob formas distintas,têm o mesmo objetivo de atendera nova demanda por informação.Essas iniciativas, entretanto, sãoincipientes e estão em fase quaseexperimental. Em alguns casos,experiências valiosas já vem

sendo adotadas, ainda que deforma estanque.Convém destacar, no entanto, queos avanços na área decontabilidade propriamente ditaainda são tímidos, sob a ótica doenfoque pragmático, no tocante àprestação de contas ao cidadão,se comparados com os outrossubsistemas de gestão, comoplanejamento e orçamento. Há umcaminho a ser trilhado no âmbitoda contabilidade, que é a granderesponsável pela prestação decontas ao cidadão, tanto notocante às mudanças nalegislação relativa à divulgação dainformação contábil, quanto aodesenvolvimento da contabilidadegerencial voltada principalmentepara o cidadão.

6. CONCLUSÃO

A partir do reconhecimento da existência da nova demanda da sociedade

por informação, surge, portanto, a necessidade de expandir a abrangência da

gestão dos recursos públicos, a fim dar transparência aos cidadãos para que os

mesmos possam acompanhar as ações dos governantes por eles eleitos, exercer

o controle social e tomarem suas decisões.

Transparência da gestão de recursos públicos e exercício de

“accountability” são exigências intrínsecas ao próprio regime democrático e o

governo que não estiver apto a adequar-se a essa nova demanda da sociedade

por informação pode comprometer sua própria gestão. Convém destacar,

entretanto, que o grau dessa exigência intrínseca tem a ver com o estágio do

desenvolvimento da cidadania e tende a ser plena a partir do momento em que os

atores compreenderem seu real papel na relação Estado-sociedade.

O reconhecimento desse novo enfoque a ser dado à gestão de recursos

públicos é apenas o início de um processo que envolve desde transformações

culturais no âmbito da própria administração pública até um novo paradigma

tecnológico, que demandará investimentos em telecomunicações e tecnologia de

rede e gestão da informação.

A mudança de cultura, por sua vez, representa desafios a serem

perseguidos, conforme destacado no capítulo 5, no tocante à produção de

informação relevante ao cidadão. Tais mudanças passam primeiramente pelo

reconhecimento de que o cidadão é o principal usuário da informação contábil. A

partir de então, surge a necessidade de adequação da legislação às novas

demandas por informação e para que essas possam ser relevantes precisam

englobar todos os aspectos envolvidos na gestão de recursos públicos, inclusive

seus aspectos qualitativos, possível apenas com a integração entre os

subsistemas de gestão.

Para o devido êxito nessa transformação, fundamental importância cabe ao

desenvolvimento da contabilidade gerencial voltada para o cidadão, responsável

por um sistema único de divulgação da informação em seus aspectos quantitativos

e qualitativos. Conforme discutido, a informação precisa ser única e completa, o

que deve variar é sua forma de apresentação, para que a mesma se torne

inteligível ao maior número de usuários possível. Nesse sentido, o sistema

contábil de administração financeira poderia ser ampliado para incluir informações

gerenciais voltadas ao usuário-cidadão, centralizando os dados gerados sobre a

gestão de recursos públicos, atualmente pulverizados em diversas áreas de

governo, transformando-os em informações relevantes ao cidadão.

Conclui-se, portanto, que a adoção do enfoque pragmático da gestão de

recursos públicos, capaz de atender a nova demanda da sociedade por

informação, é um desafio, uma vez que envolve mudanças de cultura e integração

de diversas áreas de governo que nem sempre possuem objetivos convergentes.

Acrescente-se ainda ao desafio, a capacidade de lidar com a diversidade de níveis

de compreensibilidade dos usuários-cidadãos e a necessidade de investimentos

em tecnologia da informação e, sobretudo, em telecomunicações para garantir o

acesso à informação em um país de dimensões continentais e estágios diversos

de desenvolvimento regional.

Mesmo com os desafios destacados aqui e outros que porventura existam

ou tendam a surgir com o desenvolvimento desse processo, este estudo procurou

elencar algumas experiências correlatas que já vêm sendo desenvolvidas nas três

esferas de governo, demonstrando que a percepção dessa nova realidade já

existe e, mesmo ainda distante de produzir informação plena ao cidadão, devem

ser entendidas como caminhos já trilhados.

Apesar das dificuldades que se alinham, estas precisam ser enfrentadas,

Se a transparência na gestão de recursos públicos já é uma demanda real, com o

amadurecimento da democracia brasileira que se almeja, as pressões por

informação relevante tendem a se aprofundar e os governos necessitam estar

preparados para essa realidade, sob o risco de comprometer a própria

governabilidade do regime democrático.

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Campus.

BALANÇO ORÇAMENTÁRIO DA UNIÃO - 2000DISCRIMINAÇÃO DAS RECEITAS E DAS DESPESAS POR TIPO DE CRÉDITO

R$milhões

RECEITAS

RECEITAS PREVISÃO REALIZAÇÃO DIFERENÇA

RECEITA CORRENTE 267.141 252.518 14.623 Receita tributária 78.003 78.686 (683)

Receita de Contribuições 144.418 139.726 4.692 Receita Patrimonial 8.774 10.116 (1.342)

Receita Agropecuária 37 27 10 Receita Industrial 275 243 32

Receita de Serviços 15.419 14.331 1.088 Transferências Correntes 165 96 69 Outras Receita Correntes 20.050 9.293 10.757

RECEITA DE CAPITAL 767.875 398.505 369.370 Operação de Crédito 706.039 348.696 357.343

Alienação de Bens 22.739 15.002 7.737 Amortização de Empréstimos 11.512 12.330 (818)

Transferência de Capital 69 29 40 Outras Receitas de Capital 27.516 22.448 5.068

Subtotal (1) 1.035.016 651.023 383.993

Movimentação de Crédito - - -

Subtotal (2) - - -

Déficit Parcial - 7.281

TOTAL (1+2) 1.035.016 651.023 383.993

FONTE: SIAFI/Secretaria do TesouroNacional

R$ milhões

DESPESAS

DESPESAS DOTAÇÃO EXECUÇÃO DIFERENÇA

CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS INICIAISE SUPLEMENTARES 1.033.028 607.953 425.075 Despesas Correntes 293.504 243.521 49.983 Despesas de Capital 734.804 364.432 370.372

RESERVA DE CONTINGÊNCIA 4.720 - 4.720CRÉDITOS ESPECIAIS 747 315 432

Despesas Correntes 281 144 137 Despesas de Capital 466 171 295

CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS 1.241 833 408 Despesas Correntes 358 166 192 Despesas de Capital 883 666 217

Subtotal (1) 1.035.016 609.101 425.915Superávit Parcial 41.922

MOVIMENTAÇÕES DE CRÉDITO ORÇAMENTOS INICIAIS E

SUPLEMENTARES - 7.133 (7.133) Despesas Correntes - 6.031 (6.031) Despesas de Capital - 1.102 (1.102)

CRÉDITOS ESPECIAIS - 83 (83) Despesas Correntes - 79 (79) Despesas de Capital - 3 (3)

CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS - 65 (65) Despesas Correntes - 58 (58) Despesas de Capital - 7 (7)

Subtotal (2) 0 7.281 (7.281)

TOTAL (1+2) 616.382 418.633

SUPERÁVIT 34.641

FONTE: SIAFI/Secretaria do Tesouro Nacional - com adaptações, sem detalhamento da despesa por grupo.Nota: O superávit orçamentário identificado decorre da diferença positiva entre a receita e a despesa realizada.

BALANCO FINANCEIRO DO ESTADO DO CEARÁ - 2000

TÍTULOS TOTAL TÍTULOS TOTALRECEITAS 3.798.700.662,87 DESPESAS 6.339.504.674,51

ORÇAMENTÁRIA 3.468.407.782,24 ORÇAMENTÁRIA 3.942.455.398,26 Receita corrente 1.923.420.912,89 Legislativa 82.866.392,94

Receita de contribuições 35.362.759,56 Judiciária 152.218.282,30 Receita Patrimonial 153.539.345,60 Essencial à Justiça 44.057.073,99

Transferências correntes 1.263.852.864,77 Administração 219.821.918,95 Outras receitas correntes 92.231.899,42 Segurança Pública 203.612.227,35

Receita de capital 330.292.880,63 Assistência Social 95.362.460,96 Previdência Social 431.593.139,47

EXTRA-ORÇAMENTÁRIA 2.464.153.899,40 Saúde 183.005.953,29 Restos a pagar 188.524.792,00 Trabalho 22.990.370,13

Depósitos de diversas origens 1.432.185.312,40 Educação 749.785.535,23 Agentes financeiros credores 549.817.280,71 Cultura 13.798.069,47

Agentes financeiros devedores 293.626.514,29 Direitos e Cidadania 9.305.840,42 Urbanismo 46.456.316,43

SALDO DO EXERCÍCIO ANTERIOR 85.515.031,90 Habitação 33.737.609,30 Bancos e correspondentes 29.474.558,24 Saneamento 23.852.405,98

Orgãos arrecadadores 56.040.473,66 Gestão Ambiental 69.529.494,49 Ciência e Tecnologia 5.553.647,33

TOTAL 6.348.369.594,17 Agricultura 83.205.004,89Fonte: Balanço Geral do Estado do Ceará, com adaptação. Organização Agrária 3.513.327,99

Indústria 297.186.303,63 Comércio e Serviços 7.601.469,54

Comunicações 5.273.866,81 Energia 1.006.502,77

NOTA: Restos a pagar processados e nãoprocessados das administrações direta eindireta foram consolidados em um único ítempara efeito didático.

Transporte 197.685.998,25 Desporto e Lazer 512.865,75

Encargos Especiais 958.923.320,60

EXTRA-ORÇAMENTÁRIA 2.397.049.276,25 Restos a Pagar 156.827.432,95

Depósitos de diversas origens 1.441.099.804,45 Agentes financeiros credores 549.817.280,71

Agentes financeiros devedores 249.304.758,14

SALDO PARA O EXERCÍCIO SEGUINTE 8.864.919,66 Bancos e correspondentes 8.864.919,66

Orgãos arrecadadores

TOTAL 6.348.369.594,17

BALANÇO PATRIMONIAL DO ESTADO DO CEARÁ - 2000

TÍTULOS TOTAL TÍTULOS TOTALATIVO FINANCEIRO 886.268.547,37 PASSIVO FINANCEIRO 312.998.644,94

Disponível Restos a pagar 192.156.650,85 Órgãos arrecadadores 8.864.919,66 Depósitos de diversas origens 113.899.564,35

Realizável outras entidades credoras 6.942.429,74 Agentes financeiros devedores 877.403.627,71

ATIVO PERMANENTE 2.088.085.221,20 PASSIVO PERMANENTE 3.598.132.261,34BENS DO ESTADO 660.623.863,92 DÍVIDA FUNDADA INTERNA 2.650.942.739,06

BENS MÓVEIS 178.761.641,27 BENS IMÓVEIS 481.862.222,65 DÍVIDA FUNDADA EXTERNA 947.189.522,28

CRÉDITOS 1.411.285.684,97 Dívida Ativa 740.816.989,81

Participação no capital de empresas 670.468.695,16

VALORES 16.175.672,31 Títulos representativos do capital 4.161.528,17

de empresas Almoxarifados 12.014.144,14

SOMA DO ATIVO REAL 2.974.353.768,57 SOMA DO PASSIVO REAL 3.911.130.906,28SALDO PATRIMONIAL

Passivo real a descorberto 936.777.137,71

ATIVO COMPENSADO 907.467.480,42 PASSIVO COMPENSADO 907.467.480,42 Valores em poder de terceiros 90.702.022,20 Contrapartida de valores em poder de 90.702.022,20

Valores de terceiros 1.462.479,16 terceiros 1.462.479,16 Valores e obrigações diversas 815.302.979,06 Contrapartida em valores de terceitos 815.302.979,06

Contrapartida de obrigaçõesTOTAL GERAL 4.818.598.386,70 TOTAL GERAL 4.818.598.386,70

DEMONSTRAÇÃO DAS VARIAÇÕES PATRIMONIAIS

TÍTULOS VALOR TÍTULOS VALORVARIAÇÕES ATIVAS VARIAÇÕES PASSIVAS

RESULTANTE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA 4.219.619.928,69 RESULTANTE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA 4.146.296.576,94 RECEITA ORÇAMENTÁRIA 3.798.700.662,87 DESPESA ORÇAMENTÁRIA 3.942.455.398,26

RECEITA CORRENTE 3.468.407.782,24 DESPESA CORRENTE 2.960.301.927,59 RECEITA DE CAPITAL 330.292.880,63 DESPESA DE CAPITAL 982.153.470,67

MUTAÇÕES PATRIMONIAIS 420.919.265,82 MUTAÇÕES PATRIMONIAIS 203.841.178,68

INDEPENDENTE DA EXECUÇÃOORÇAMENTÁRIA

457.476.082,30 INDEPENDENTE DA EXECUÇÃOORÇAMENTÁRIA

826.781.411,76

RECEITA EXTRA-ORÇAMENTÁRIA 457.476.082,30 DESPESA EXTRA-ORÇAMENTÁRIA 826.781.411,76 INSCRIÇÃO NA DÍVIDA ATIVA 123.029.507,29 CANCELAMENTO DE DÍVIDA ATIVA 18.388.670,48

INSCRIÇÃO DE OUTROS CRÉDITOS 7.013.322,50 EMCAMPAÇÃO OU RESTABELECIMENTO DE INCORPORAÇÃO DE BENS 54.532.948,54 DÍVIDAS PASSIVAS 528,67

CANCELAMENTO DE RESTOS A PAGAR 3.438.456,62 SAÍDA DE MATERIAIS 65.201.544,93 CANCELAMENTO DE DEPÓSITOS 3,94 CORREÇÃO MONETÁRIA DA DÍVIDA PÚBLICA 363.187.119,85

CANCELAMENTO DE OUTROS PASSIVOS 111.786.539,62 DIVERSAS 244.051.365,36 DIVERSAS 157.675.303,79 DESINCORPORAÇÃO DE BENS 98.481.578,26

INSCRIÇÃO DE PRECATÓRIOS 37.470.604,21

TOTAL DAS VARIAÇÕES ATIVAS 4.677.096.010,99 TOTAL DE VARIAÇÕES PASSIVOS 4.973.077.988,70

DÉFICIT 295.981.977,70

TOTAL GERAL 4.973.077.988,69 TOTAL GERAL 4.973.077.988,70