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Singularidades metodológicas na avaliação de políticas públicas, o caso das políticas
industriais lulistas1
Jackson De Toni2
Resumo
O fim da hegemonia das políticas neoliberais nos anos noventa renovou o interesse dos
governos da América Latina pelas políticas industriais ativas. Estas políticas ao contrário do
ciclo desenvolvimentista, são baseadas no estímulo à inovação tecnológica e ao
desenvolvimento de setores competitivos internacionalmente. Apesar da sua crescente
importância na agenda governamental as políticas industriais possuem um baixo grau de
implementação e de avaliação como políticas públicas. Este artigo apresenta um quadro geral
do debate sobre os problemas da avaliação e se propõe a utilizar um roteiro metodológico
básico proposto por Mazmanian e Sabatier para avaliar a implementação de políticas. Para
testar a o uso deste roteiro o artigo focaliza o desenho da política industrial do primeiro governo
Lula, entre 2004 e 2006. Finalmente as conclusões recomendam procedimentos mais rigorosos
e complexos a serem adotados em futuras agendas de pesquisa neste campo.
Abstract
The end of the hegemony of neoliberal policies in the nineties has renewed the interest of
governments in Latin America by active industrial policies. These policies, contrary to the
developmental cycle, are based on stimulating technological innovation and the development of
internationally competitive industries. Despite its growing importance in the government agenda,
industrial policies have a low degree of implementation and evaluation as public policy. This
article presents an overview of the debate on issues of assessment and proposes to use a
basic methodological roadmap, proposed by Mazmanian and Sabatier to assess the
implementation of policies. To test the use of this script the article focuses on the design of
industrial policy of the first Lula government, between 2004 and 2006. Finally the findings
recommend more stringent procedures and complex procedures to be adopted in future
research agendas in this field.
Palavras-chave: avaliação de políticas públicas, política industrial, desenvolvimento.
Key-words: evaluation of public policies, industrial policy, development.
1 Trabalho apresentado no 38º Congresso da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais (Anpocs), em outubro de 2014, no “GT30 - Políticas Públicas”, Sessão: “Interação entre atores, idéias e instituições na produção de políticas públicas”, Caxambu, Minas Gerais (http://portal.anpocs.org/portal/). 2 Economista, Mestre em Planejamento Regional e Urbano (UFRGS) e Doutor em Ciência Política (UnB). Gerente de Planejamento da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial, ABDI ([email protected]).
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Uma reflexão introdutória
Uma questão central que está presente em todas abordagens é o entendimento dos
mecanismos que ligam o momento do planejamento e decisão ao momento da
execução de determinadas ações que transformam efetivamente a realidade. É
neste ponto – a efetiva alteração das condições materiais de determinada população
- que ganha relevância a análise de implementação das políticas (MAZMANIAN &
SABATIER, 1989).
Neste trabalho são debatidas as principais questões relativas aos problemas de
avaliação da implementação de políticas, em especial os problemas de desenho das
políticas. Ficando evidenciado que as singularidades das políticas industriais,
radicalmente diferentes das políticas sociais, exigem um outro quadro conceitual e
metodológico. Em seguida os objetivos da pesquisa se concentram na interpretação
e adaptação do modelo de análise proposto por Mazmanian e Sabatier que enfatiza
o desenho do programa como um dos fatores-chave para as avaliações de
implementação.
O estudo de caso é focado nas politicas industriais do perído Lula, em especial sua
primeira política oficial, tornada pública em 2004. A política industrial do primeiro
governo Lula é analisada conforme o modelo proposto, evidenciado sobretudo seus
problemas de elaboração e consolidação na sua fase inicial, entre os anos de 2004
e 2006. Por fim as conclusões da pesquisa apontam para a validade relativa do
roteiro proposto por Mazmanian e Sabatier como recurso teórico importante para
avaliação do design, a despeito de algumas insuficiências sobretudo no escrutínio
da lógica interna dos programas. Insuficiências que serão sanadas a partir de
abordagens conceituais-metodológicas mais focadas na dinâmica política.
Segundo o referencial teórico adotado nas politicas sociais, as condições ideais para
implementação de uma política pública qualquer sinalizam a complexidade do
escopo de investigação nesta área. Esta pesquisa se propôs a questionar estes
princípios, confrontando-os com a lógica empiricamente observável da produção das
políticas industriais no periodo estudado. Este referencial, complementar e diferente
a um só tempo, permite maior aproximação com a lógica interna da política pública
analisada.
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Normalmente os estudos sobre implementação de programas começam pelos
objetivos oficiais declarados. Aqui começam os problemas, pois na maioria dos
casos os objetivos são ambíguos, genéricos ou simplesmente não guardam
coerência lógica com o conjunto do programa, suas suposições, instrumentos,
executores intermediários ou mecanismos de funcionamento. A intangibilidade dos
objetivos muitas vezes direciona o pesquisador para um “objetivo substituto”, uma
“proxy” do objetivo declarado. Outras vezes os objetivos do programa se confundem
com os da própria sobrevivência da organização responsável pela sua
implementação.
Modernamente as políticas industriais visam: (a) visam compensar ou minorar as
falhas de mercado na otimização das principais variáveis econômicas (políticas mais
clássicas), (b) recuperar o atraso econômico em regiões deprimidas ou (c) aumentar
a competitividade das empresas via capacidade de inovação, esta última abordagem
organiza as políticas públicas mais modernas.3 Assim uma série de medidas, por
exemplo, nos subsídios à segmentos industriais, isenções tributárias ou diluição do
risco privado poderiam eventualmente corrigir imperfeições resultantes das decisões
privadas. Problemas de assimetria no acesso às informações, externalidades
inerentes a certos tipos de negócios e condições naturais de monopólio, são alguns
exemplos que oportunizam a intervenção governamental.
Esta visão do mercado como locus do equilíbrio e da otimização de fatores decorre
de uma visão particular e quase idílica de organização, o mercado competitivo
neoclássico, inviável no mundo contemporâneo. As “falhas” do mercado antes de
anomalias seriam, portanto, atributos intrínsecos à sua própria funcionalidade. Uma
outra vertente das políticas industriais reconhece em referências históricas e
comparativas a inspiração para adoção de medidas que produzam rapidamente os
resultados esperados. Esta estratégia na tentativa de produzir “saltos históricos”
recoloca como tema central a viabilidade de adaptação de modelos desenvolvidos
em economias mais avançadas. Outra forma de entender a política industrial é
colocada por Chang (1994), em termos de “custos de transação” e “falhas de
3 O conceito de “inovação” é trabalhado neste texto como a melhoria de produtos, processo produtivos ou serviços que são parte da estrutura econômica e resultam de trabalho permanente e intensivo de pesquisa e desenvolvimento realizado pelas firmas, normalmente através da percepção de oportunidades do mercado, parcerias em redes de cooperação e perspectivas de retorno econômico.Conforme a conhecida definição schumpeteriana, inovação não se confunde com “invenção”, esta última mais vinculada à pesquisa científica e acadêmica (SCHUMPETER, 1982).
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coordenação”. Ao conceito clássico de custo de produção deve-se considerar os
custos nem sempre tangíveis das transações econômicas, derivados da
racionalidade limitada dos atores e da incerteza de mercado. Cabe assinalar que os
diferentes paradigmas conceituais para explicar o funcionamento do mercado
produzem, a seu tempo, diferentes referenciais metodológicos, considerados pela
pesquisa.
Nossas conclusões são de que o roteiro analítico proposto ajudam a estabelecer
uma agenda de investigação que poderá ser base para uma pesquisa profunda e
rigorosa de avaliação de políticas públicas. Evidentemente que o roteiro utilizado se
insere no contexto das abordagens que priorizam a investigação dos fatores,
condições ambientais e variáveis relacionadas à implementação do programa. Não
há a preocupação em investigar as bases teóricas da relação causal entre hipóteses
explicativas e ações concebidas versus resultados esperados. Este é sua principal
fragilidade, pouco reconhecida pela literatura clássica de avaliação de políticas.
Numa abordagem mais complexa, por exemplo, é necessário inquirir pontos
relacionados às hipóteses teóricas e à coerência conceitual utilizada no programa.
Neste caso as variáveis relacionadas às disputas de poder no aparelho de Estado e
a dinâmica do processo decisório como embate entre grupos de pressão e frações
de classe, adquire imenso valor cognitivo. Isto é, impõe-se a combinação das
abordagens “do programa” e “da implementação”, numa construção teórico mais
completa. Esta sim, indica os elementos para uma agenda de pesquisa mais
profunda no campo da avaliação de políticas industriais. As recomendações para
uma agenda futura de pesquisa na avaliação da política industrial brasileira, de
forma consistente e necessária, devem considerar que o sucesso ou falha de um
programa desta natureza está relacionado ao desempenho de um conjunto de
variáveis interdependentes, influenciadas por fatores aleatórios e exógenos que
devem ser considerados na modelagem.
Entre estes fatores a política é particularmente sensível a duas condições,
sobretudo: a gestão da política macroeconômica - que influencia de forma direta a
policy - e a estratégia de implementação.
Levando em conta essas condicionalidades, o objetivo deste trabalho é o de
evidenciar a importância da análise de implementação para a eficácia das políticas
públicas, evidenciar os problemas envolvidos nesta agenda de pesquisa e
demonstrar a necessidade de aperfeiçoamento das metodologias de avaliação,
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sobretudo em políticas de natureza complexa pela quantidade de atores envolvidos,
baixa governabilidade e grande incerteza.
Após uma análise conceitual sobre o que são e do que tratam os “estudos de
implementação”, será feita uma descrição sumária das características centrais da
Política Industrial brasileira atualmente em vigor. Finalmente, será feita uma análise
de implementação desta política pública a luz da abordagem metodológica
defendida por Daniel Mazmanian e Paul Sabatier (1989).
Uma definição de políticas públicas as concebe como ações que compreendem um
conjunto de decisões e ações de caráter imperativo, implicando necessariamente um
processo de decisão política que envolve atores sociais diversos, para atender uma
demanda social que pode ter diversos níveis de consolidação, legitimidade ou
complexidade. Existem diversos modelos teóricos que analisam a formulação das
políticas públicas. Na ciência política, por exemplo, pode-se identificar diferentes
vieses explicativos conforme os modelos adotados: incrementalismo, racional-
compreensivo ou mixed-scanning, por exemplo.4
Na primeira parte do artigo são debatidas as principais questões relativas aos
problemas de avaliação da implementação de políticas, em especial os problemas
de desenho das políticas. Em seguida é apresentado sinteticamente o modelo de
análise proposto por Mazmanian e Sabatier que enfatiza o desenho do programa
como um dos fatores-chave para as avaliações de implementação. Na sequência a
política industrial do primeiro governo Lula é analisada conforme o modelo proposto,
evidenciado sobretudo seus problemas de elaboração e consolidação na sua fase
inicial, entre os anos de 2004 e 2006. Por fim as conclusões do artigo apontam para
a validade do roteiro proposto por Mazmanian e Sabatier como recurso teórico
importante para avaliação do design, a despeito de algumas insuficiências sobretudo
no escrutínio da lógica interna dos programas.
O debate sobre a implemenação de políticas
A implementação de uma política pública é sempre o debate em torno do conjunto
de ações, processos ou dinâmicas envolvendo indivíduos ou grupos na esfera
pública ou privada que se relacionam à execução de objetivos ou metas de uma
4 Uma análise introdutória da natureza, modelos, ciclos e escolas teóricas em políticas públicas pode ser vista em FREY, 2000.
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política ou programa governamental específico. A implementação de uma política
pública depende de um conjunto muito grande de variáveis: natureza da política,
níveis federativos envolvidos, amplitude geográfica, demanda de recursos
financeiros, relação com marcos regulatórios, etc.
As condições para implementação ideal de uma política pública sinalizam a
complexidade do escopo de investigação nesta área. Entre várias condições, pode-
se citar, por exemplo que as circunstâncias externas à agência implementadora não
devem impor restrições que a desvirtuem, que o programa deve dispor de tempo e
recursos suficientes, que não apenas não deve haver restrições em termos de
recursos globais, mas também, em cada estágio da implementação, a combinação
necessária de recursos deve estar efetivamente disponível, que a política a ser
implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relação entre a
causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo proposta), que
esta relação entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes,
estes devem ser mínimos ou que deve haver uma só agência implementadora, que
não depende de outras agências para ter sucesso; se outras agências estiverem
envolvidas, a relação de dependência deverá ser mínima em número e em
importância (RUA, 1998).
A implementação não pode ser separada do processo de planejamento. De fato o
planejamento como um cálculo que precede e preside a ação, não pode ser
separado do “ato de gestão”, de execução de um programa ou política pública.
Particularmente no setor público a tarefa que se impõe é identificar o planejamento
estratégico como um processo politicamente contraditório e institucionalmente
inconcluso, que condensa num determinado momento histórico uma relação de
forças entre atores sociais. Cabe analisar o processo de planejamento
governamental recusando todo o viés normativista, que separa os campos da
política e da técnica, como se o ato de planejar fosse apenas resultante da aplicação
da “boa técnica” (MATUS, 1993).
Nos estudo de avaliação há grosso modo duas grandes abordagens que organizam
os trabalhos do campo. A primeira conhecida como “teoria do programa” supõe que
todo projeto tenha subjacente uma teoria, uma explicação coerente da realidade
sobre a qual pretende-se interagir. Segundo Wholey (1987), a “teoria do programa”
busca em especial identificar as cadeias causais que tornam plausíveis a
articulação entre “meios” e “fins” na dinâmica da ação governamental. Pergunta-se
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em que medida as ações desencadeadas resultam nas mudanças esperadas na
realidade ou no público-alvo.
Um outro enfoque, conhecido como “teoria da implemenação” que enfatiza as
condições concretas de funcionamento do programa e alcance dos objetivos
esperados, ou não. Esta abordagem não se preocupa com a coerência teórica ou as
suposições básicas do modelo conceitual, mas com a realização dos objetivos do
programa. Neste foco o que importa é a oferta de serviços que foi criada ou
aumentada.
Se entendidas apenas como ênfases diferenciadas, as duas visões não são, em
tese, antagônicas, podem ser articuladas com algumas condições. A seguir um
quadro comparativo das duas abordagens:
Quadro 1 – Teoria do Programa e da Implementação
Teoria Programa Teoria da Implementação
Escopo
Teorias, premissas
teóricas
Condições gerais de
execução
Categoria central Hipóteses testáveis Relação objetivos/resultados
Preocupação básica Como o programa
pretende atingir os objetivos
Quais fatores desviam o prorama do seu objetivo
planejado
Objeto de investigação Mecanismos de mudança da realidade ou público-
alvo
Como objetivos programáticos resultam em
oferta de serviços
Alguns autores, como Weiss (1998), combinam as duas abordagens. Para esta
autora o que importa é articular a compreensão dos mecanismos de mudança que o
programa quer implementar com a identificação da sua lógica causal interna. A
avaliação de implementação identificaria os pontos de convergência e divergência
na execução do programa do design originalmente criado. Para Weiss os elementos
básicos da avaliação seriam a identificação dos “inputs” do programa, das atividades
operacionais, dos resultados obtidos e esperados.
Independente da abordagem teórica a prática de avaliação de programas traz
inúmeros benefícios para a gestão de políticas públicas: (a) ajuda a qualificar o
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processo decisório com maior racionalidade técnica e política; (b) contribui para
melhorar a performance das organizações, qualificando a governança e melhorando
a governabilidade; (c) ajuda a melhorar a alocação de recursos públicos e privados
na medida em que sinaliza critério de eficiência e eficácia nas ações de governo e
(d) ajuda na busca de maior transparência, “accountability” e participação da
sociedade civil no controle das ações públicas.
Um roteiro metodológico para avaliar a implementação.
Os estudos de planejamento & implementação de políticas públicas tem sido o “elo
perdido” na análise de políticas. Embora já exista relativa densidade na pesquisa
brasileira sobre implementação de políticas públicas, especialmente na área social,
a análise da implementação de políticas voltadas para o desenvolvimento
econômico ainda é muito incipiente.
De uma maneira geral há carência de instrumentos metodológicos e ferramentas
analíticas no mundo acadêmico ou governamental aplicáveis à política industrial.
Mesmo no contexto geral, só recentemente os modelos de análise da
implementação de políticas vêem se constituindo como campo de pesquisa na
ciência social (ROSSI, P., LIPSEY, M., FREEMAN, H., 2004). Estes autores definem
a avaliação dos programas a partir de cinco categorias interdependentes: (1) a
necessidade, (2) o objetivo, (3) a implementação, (4) o impacto e (5) a eficiência.
É uma área de investigação acadêmica ainda pouco delimitada conceitualmente,
seu objeto de estudo oscila entre disciplinas próximas como a ciência política, a
administração e a economia do setor público, justificando-se um esforço teórico que
contribua para melhor formação do objeto e da metodologia de pesquisa neste
campo. Stufflebeam (2001), analisando vinte e dois modelos de avaliação da
implementação de programas governamentais nos Estados Unidos entre 1960 e
1999, chegou à conclusão que o principal problema continua sendo a criação e
manutenção de padrões metodológicos estáveis e conceitualmente mais rigorosos e
delimitados.
Entre outros autores, Mazmanian & Sabatier (1989), procuram adotar parâmetros
mais rigorosos e conceitos mais delimitados. Estes autores propõe uma estrutura
conceitual para classificar as variáveis envolvidas no processo de avaliação, são três
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as categorias5: (a) sobre a tratabilidade do problema, (b) a habilidade do estatuto
legal em estruturar um processo de implementação favorável e (c) o efeito final de
um conjunto de situações políticas que influenciam os objetivos. O primero aspecto
diz respeito às dificuldades associadas à implementação de programas
governamentais quanto a sua complexidade, variedade de causas (alguma pouco ou
não conhecidas), às dificuldades de estabelecer o grupo-alvo do programa, às
mudanças comportamentais esperadas, etc.
O segundo grupo de variáveis refere-se ao formato instituicional e formal do
programa. As variáveis neste caso se relacionam à clareza e consistência dos dados
utilizados, ao uso de uma estrutura conceitual adequada que explique a causa do
problema a ser enfrentado de forma satisfatória e lógica, aos recursos alocados e
disponíveis, à hierarquia de relacionamentos entre os diferentes organismos
públicos e privados envolvidos, às regras do processo decisório, à qualificação do
pessoal e ao acesso das partes interessadas no programa.
Finalmente, o terceiro grupo abarca aspectos socioeconômicos e teconologia, o
apoio da população ao projeto, à conduta e recursos controlados pelos grupos
participantes, às lideranças comunitárias e locais.
Após identificar as etapas básicas no processo de implementação (processo
decisório, compromisso dos participantes, impactos, percepção dos impactos e
revisão do programa) e alertar para o dinamismo do processo, os autores, vão
resumir em um conjunto de seis aspectos (um checklist) as condições para que um
programa alcance seus objetivos. A lista de verificação combina as três dimensões
descritas anteriormente nos seguintes “fatores críticos”:
1. clareza e consistência legal e institucional para resolver conflitos
relacionados aos objetivos do programa.
2. uma compreensão teórica adequada para explicar as causas dos problemas
e as soluções propostas, bem como, competência legal sobre os grupos-alvo
do programa e sobre os objetivos.
3. Estrutura organizacional, administrativa e com recursos disponíveis.
4. Habilidades gerenciais suficientes para a gerência das agências
rescponsáveis pela execução do programa.
5 Segundo os autores, a proposta é a de “... to emphasize the complex anda varied natures of the implementation process while, at the same time, suggesting a general framework through which implementation can be understood and explored” (op. cit., 1989, p. 285).
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5. Apoio efetivo de grupos decisórios, incluindo o legislativo e neutralidade ou
apoio do poder judiciário.
6. Os objetivos do programa não são secundarizados por outras prioridades
emergenciais ou alterações nas condições sócio econômicas que afetem o
apoio ao programa ou a validade dos pressupostos teóricos adotados.
Estas condições, como advertem os autores, só funcionam em condições sub-
ótimas, isto é, raramente um programa terá reunido com a mesma ênfase todas as
pre-condições, sobretudo na sua fase inicial, nem por isso o programa estará
condenado ao fracasso ou insucesso. No longo prazo as mudanças no ambiente
externo (condições sociais e econômicas) e a capacidade que o programa tem em
manter os apoios e patrocínios necessários, provavelmente pesará mais que as
outras condições.
Considerando as prováveis evoluções destas variáveis ao longo do tempo, os
autores desenham quatro cenários combinados. Um primeiro seria um “Cenário de
Implementação Efetiva”, direcionado a um número limitado de problemas, buscando
mudanças moderadas no comportamento dos agentes. O segundo cenário, “Cenário
de Erosão Gradual”, objetiva claramente mudança no comportamento dos agentes e
tem alta complexidade.
O terceiro, denominado “Cenário Cumulativo Incremental”, demanda adaptações
progressivas e adaptações ao ambiente interno e externo e finalmente um quarto e
último cenário, “Cenário do Rejuvenecimento”, combina os cenários anteriores e tem
foco no longo prazo.
A análise da implementação da Política Industrial brasileira será baseada num
conjunto de questões propostas por Mazmanian & Sabatier (1989). Considerando
que o objetivo proposto é testar a aplicabilidade do modelo e não esgotar
exaustivamente todos os pontos de verificação propostos, sugere-se uma adpatação
da formulação original para as questões a serem trabalhadas na próxima seção
deste artigo. Os autores adotam como pressuposto para aplicação das perguntas a
natureza de um programa que objetive substancial mudança comportamental no
público-alvo e validade da teoria causal e as soluções propostas para o problema:
(…) these questions emanate from each of the key points on our analysis
and the answers to them should underscore the pontential strenghts and
trouble spots of the implementations of any ambitious public policy. Note
that they deal not only with statutory design but also with the need to develop
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political support among important members of the policy subsystem ... the
answers to these questions should provide a reasonable estimate of the
probality that the policy decisions of implementing agencies will be consistent
with statutory objectives and that target groups will actually comply with
those decisions until the objectives are attained. (p. 284).
Considerando a natureza e a intencionalidade do conjunto das perguntas pode-se
deduzir que a intenção de Sabatier e Mazmanian é contribuir ativamente para a
melhoria dos projetos e programas. Seria a base de um tipo de avaliação que
combina a “avaliação formativa” e a “de geração de conhecimento” na terminologia
adotada por Rossi et ali. (2004).
A seguir estas perguntas serão tentativamente respondidas considerando os
resultados obtidos no período 2004 – 2006, no primeiro mandato do Presidente Lula.
Os resultados (e os não-resultados) foram identificados a partir da informação
pública disponibilizada, sobretudo por órgãos governamentais. A análise procura
testar de forma introdutória o modelo proposto por Sabatier e Mazmanian quanto à
sua viabilidade para o caso em análise, sem a ambição de validação conclusiva
deste ou daquele modelo teórico avaliativo.6 Antes, porém, é necessário que se
entenda a logica do programa presente na politica industrial lulista em seu primeiro
mandato.
A política industrial do primeiro Governo Lula (2003-2006)
A Política Industrial assim como é concebida no quadro das democracias capitalistas
ocidentais, reúne todas ou quase todas as condições que caracterizam uma política
pública de alta complexidade de planejamento e implementação. A possibilidade de
realização da política industrial concebida como política pública não é um debate
novo na teoria econômica, muito menos conclusivo. Smith e Ricardo, fundadores da
economia clássica ao trabalharem com os conceitos de “divisão do trabalho” e
“especialização produtiva”, conceitos que foram aperfeiçoados com a análise de
Marx sobre o processo de concentração fabril e a manufatura em larga escala, já
colocavam em cena argumentos para uma política industrial.
6 As informações sobre os resultados da Política Industrial brasileira foram obtidas de fontes secundárias e primárias disponibilizadas para consulta pública pelo Governo Federal, na bibliografia existente e a partir da experiência pessoal do autor como “Coordenador de Planejamento” da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI, www.abdi.com.br), vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), entre os anos de 2005 e 2007.
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Para Chang (1994), a definição de direitos de propriedade implica em custos de
transação, os custos de obtenção de informação também. A decisão econômica
deveria ponderar sobre qual é a melhor relação benefício/custo comparando os
custos de transação na alocação de recursos via mercado com aqueles gerados
pela intervenção estatal. Caberia ao Estado minorar os custos de transação
garantindo estabilidade econômica, por exemplo, estimulando o adensamento de
cadeias produtivas onde a escala mínima de operação não foi atingida
impulsionando o sistema educacional ou construindo regras e espaços formais para
pactuação de consensos sociais. Como assinala Chang, a coordenação ex post do
mercado pode ser ineficiente pois falhas de coordenação que envolve certos ativos
(tecnologia) geram uma redução líquida no montante de recursos disponíveis para
todo o sistema.
A prospecção das fronteiras tecnológicas, por exemplo, nas políticas que envolvem
o uso e difusão de nanotecnologia requerem algum tipo de coordenação extra-
mercado, capaz de sincronizar ex-ante as possibilidades de êxito, diante dos riscos
que os cenários de incerteza costumam carregar. No jogo de mercado esta
coordenação ocorre ex post, punindo os fracassos e recompensando os vitoriosos,
integrando milhares de decisões privadas. Os investimentos em inovação são quase
especulativos, simplesmente porque é impossível apropriar com segurança todos os
custos envolvidos nos resultados incertos e externalidades geradas pela pesquisa
básica e aplicada.
O debate sobre a aplicabilidade de direitos de propriedade, a discussão sobre
patentes, por exemplo, ainda não resolveu totalmente este imbroglio. Atribuir ao
setor privado a responsabilidade pela expansão do setor, traria como resultado o
subinvestimento, dado que o mercado é incapaz de apropriar todos os custos e de
capturar todos os benefícios. O mercado de tecnologia é um mercado tipicamente
imperfeito, daí inclusive a maior flexibilidade que a OMC (Organização Mundial do
Comércio) tem adotado nos casos de subsídios (renúncia fiscal, doações, fundos,
crédito, etc.).
O que a história dos casos de sucesso parece demonstrar exatamente é a grande
capacidade de coordenação estatal e não-estatal (grandes empresas) em áreas
sensíveis (como o são aquelas da economia do conhecimento) cuja capacidade de
articulação prévia de decisões interdependentes foi fator-chave para explicar o
rápido crescimento das últimas décadas. Em economias com estruturas industriais
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mais modernas e já consolidadas, um conjunto de políticas industriais baseadas na
capacidade de inovação tem surgido. Nestas economias, como diz Castro (2002)
não se trata de corrigir sinais de mercado (preços), para que os
agentes privados reencontrem (como na visão centrada no combate
ás falhas de mercado) a assignação ótima dos recursos existentes
na economia, mas a capacidade para introduzir variações – seja nos
produtos levados ao mercado, seja na própria forma de inserção no
mercado (CASTRO, 2002, p. 262).
Nesta perspectiva caberia ao Estado garantir algum tipo de proteção temporária e
localizada às empresas para cultivar capacidade de inovação que de outra forma -
expostas às imperfeições dos mecanismos de preços - não resultaria em
aproveitamento de todo o potencial existente nos recursos produtivos disponíveis.
Nesta vertente de políticas ganha relevância maior aquelas que souberem
desenvolver o potencial de diversidade de processos, ritmos e enfoques
empresariais.
É por isso que os policy makers devem trabalhar simultaneamente em diversos
planos sobrepostos em camadas e nem sempre distinguíveis cognitivamente: fiscal,
tributário, marcos regulatórios, desenvolvimento de pessoas, parcerias público-
privado, inovações institucionais, etc., num ciclo sem fim de decisões interconexas.
Se antes o foco das políticas era estimular grandes plataformas de produção
industrial padronizável, comercializáveis no mercado externo, a baixo custo e preço
competitivo, agora se trata de estimular novos nichos, novos mercados com maior
liderança dinâmica, para empresas intensivas em conhecimento.
As categorias centrais atualmente parecem se organizar em torno dos conceitos de
coordenação de atores (criação de sinergias), seletividade e horizontalidade dos
instrumentos regulatórios (novas institucionalidades) e modernização dos incentivos
para os setores mais sensíveis, particularmente as áreas estratégicas e portadoras
de futuro (redução de risco).
Abaixo uma síntese proposta por Peres (2006) que mostra a evolução das políticas
industriais desde as mais convencionais, típicas da fase de substituição de
importações dos anos 50 e 60 até baseadas em inovação e regulação.
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Quadro 2 - Quadro-resumo das políticas industriais na América Latina
Fonte: ALMEIDA (2009), baseado em PERES (2006)
Ou seja, a formulação mais moderna de política industrial passou a ser presidida por
uma concepção mais sistêmica, mais do que aumentar a renda média ou alavancar
esta ou aquela indústria ou firma, ela visa incrementar a competitividade e a
capacidade inovativa das empresas, das cadeias produtivas inteiras e do próprio
país.
Os movimentos recentes do governo brasileiro (pós-2003) apontam para um novo
tipo de política industrial, baseada na inovação tecnológica e intensiva em
agregação de conhecimento, com novos arranjos institucionais (DIRETRIZES DE
POLÍTICA INDUSTRIAL, TECNOLÓGICA E DE COMÉRCIO EXTERIOR, 2003). O
foco da política industrial recente foi a criação de condições para aumento da
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competitividade sistêmica, definida como aumento da eficiência econômica e
melhoria da competição no comércio internacional (SALERNO, 2004).
Análise da implementação da Política Industrial brasileira
O roteiro analítico sugerido será utilizado como um “guia” para investigação de
implementação da assim chamada “Política Industrial, Tecnológica e de Comércio
Exterior” (doravante nominada apenas como “PITCE”) anunciada pelo Governo
Federal brasileiro em 2003.7 O período de análise será delimitado à sua fase de
desenho e consolidação das principais diretrizes e instrumentos de aplicação, em
especial o período compreendido pelos anos de 2004 até 2006, nos limites do
primeiro mandato do Prsidente Lula. A PITCE será considerada como um
“programa”, da mesma maneira como é trabalhado pelos demais autores.
A análise será feita sobretudo sobre o design do programa, ou seja, o foco analítico
será “ex ante”. A pergunta central a ser respondida é: o design do programa ajuda
no processo de avaliação da sua implementação ? Nossa hipótese metodológica é
que a aplicação do roteiro de onze perguntas propostas por Mazmanian e Sabatier
- no seguimento do texto - deverá permitir responder a este questionamento.
1. “Os objetivos estão claros, precisos e hierarquicamente organizados ?”
A PITCE se articulava sobre (a) linhas de ação horizontais: Inovação e
desenvolvimento tecnológico, Inserção externa, Modernização industrial, Ambiente
institucional / investimento, capacidade. (b) Opções estratégicas: Semicondutores
(aplicação específica), software, bens de capital, fármacos e medicamentos e (c)
Atividades portadoras de futuro: Biotecnologia, nanotecnologia, biomassa e energias
renováveis.
As bases da política industrial no primeiro Governo Lula foram divulgadas em junho
de 2003 através do texto “Roteiro para Agenda de Desenvolvimento”,8 ainda
7 Uma parte dos argumentos utilizados aqui, em especial sobre o problema do design de propostas, tem como referência o artigo do autor: “Novos arranjos institucionais na renovação da política industrial brasileira”. Revista “Ensaios FEE” v.28 nº1, Fundação de Economia e Estatística, Estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2007. 8 Disponível em “federativo.bndes.gov.br/destaques/planorc_estudos.htm”.
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rudimentar, praticamente mapeando os principais pontos. Logo depois (em
novembro de 2004) um Grupo de Trabalho especifico produziu o documento
chamado “Diretrizes de Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior”,9
tratado aqui simplesmente como “Diretrizes”. A Política Industrial, Tecnológica e de
Comércio Exterior foi anunciada publicamente somente em Março do ano seguinte,
em solenidade na Confederação Nacional da Indústria em Brasília com a presença
do Presidente da República e vários ministros da área. O documento é simples e
direto, apresenta uma caracterização conceitual da política industrial, define suas
características básicas e detalha mais a implementação dos programas e ações.
O texto “Diretrizes” estabelecia inicialmente que a estabilização das variáveis
macroeconômicas, a redução das taxas de juros, a retomada do crédito interno e
externo e a redução do risco Brasil seriam “aspectos centrais para a retomada do
investimento privado e do crescimento econômico” (p 01). Entre as iniciativas que
caberiam ao Governo estariam o (1) aprimoramento dos diversos marcos
regulatórios dos setores de infra-estruturas, (2) medidas de “isonomia competitiva”
como as desonerações tributárias para exportações, dos bens de capital e do custo
do crédito, (3) a viabilização dos instrumentos para expansão do comércio exterior
objetivando a redução da razão dívida/exportações e logo a vulnerabilidade externa.
Uma síntese das características gerais da PITCE seria a orientação para aumentar a
capacidade de inovação das empresas, particularmente naquelas cadeias produtivas
e setores voltados para exportação.
Seus quesitos principais eram: (1) o estímulo à competitividade voltada para o
mercado externo e geração de saldos superavitários na balança comercial, (2) a
abordagem seletiva de cadeias produtivas e setores específicos com alto conteúdo
tecnológico (abordagem vertical), (3) a combinação de incentivos fiscais e tributários
para setores específicos e medidas regulamentadoras, segurança jurídica dos
contratos e melhoria do ambiente de negócios (abordagem horizontal) e (4)
contribuir para o desenvolvimento regional.
Conforme Weiss (1998), objetivos vagos e confusos impedem uma distinção clara
dos efeitos do programa (o que foi causado pela ação do programa e o que foi
9 O documento foi assinado pela Casa Civil da Presidência da República, Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Ministério da Fazenda, Ministério do Planejamento, Ministério da Ciência e Tecnologia, Instituto de Pesquisa Aplicada, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, Financiadora de Estudos e Projetos e Agência de Promoção das Exportações. Está disponível em www.federativo.bndes.gov.br.
17
causado por fatores exógenos ou aleatórios?). Na PITCE isto pode revelar um certo
ecletismo nas hipóteses teóricas que sustentam os diversos objetivos, por exemplo,
em relação aos conceitos subjacentes sobre qual é o papel do Estado na economia.
O problema do “goal ambiguity” já foi estudado pela literatura especializada. A
dificuldade de mensuração dos resultados é proporcional ao grau de ambiguidade
no design do programa. Torna-se complexo avaliar os resultados. Enquanto alguns
definem a ambiguidade como parte da natureza da burocracia pública (OUCHI,
1980; WILSON, 1989), outros como a própria Weiss (op.cit.), atribuem este
problema ao fato de que organizações públicas operam com múltiplos alvos (“multi-
goal approach”) simultaneamente desconexos.
Por exemplo, o objetivo de ampliar a rede de metrologia pública ou substituir
importações na área de hemoderivados ou fármacos está suportado por conceitos
que retomam o papel direto do Estado no mecanismo de mercado (coordenação ex
ante). Já outros objetivos, como por exemplo a idéia de criar um “ambiente favorável
aos investimentos” (nova lei de falências, livre fluxo de investimento externo direto,
redução da regulamentação sobre a força de trabalho, nova política de defesa da
concorrência, ampliação da renúncia fiscal, etc...), pode ter como
pressupostos/hipóteses teóricas implícitas um conceito de “Estado-regulador ou
coordenador”, de coordenação ex post do mercado. Não está claro conceitualmente
como a política industrial conseguiu (ou não) articular estas visões, em tese
conflitivas, evicenciando, talvez, algum grau de “ecletismo normativo” ou
ambiguidade estrutural.
Deve-se observar, também, que em nenhum momento o documento apresenta
metas quantitativas que materializem os objetivos estratégicos ou se definem as
estratégias específicas para o alcance de cada objetivo (“como” atingir os objetivos
?), isto é, um problema típico de análise estratégica ou de desenho da estratégia
(análise de atores e política de alianças, correlação de forças, recursos disponíveis,
encadeamento de ações estratégicas, ações de imagem e propaganda, etc.)
2. “O programa viabiliza aos responsáveis pela implantação a jurisdição sobre
os grupo-alvo para o atingimento dos objetivos ?”
Diversos autores estabelecem a premissa de que a Política Industrial, sendo antes
uma questão de decisão política e só depois uma questão técnica, depende
18
basicamente de comando político e capacidade de coordenação (RODRIK, 2004 e
JOHNSON, 1984). Em tese, para estes autores o comando da política industrial só
teria sentido se a mesma fosse parte (talvez a parte central) de uma política de
desenvolvimento nacional de médio e longo prazo.
Isto é necessário porque as políticas de infraestrutura, por exemplo, necessárias
para o catching up tecnológico, strictu senso, não são abarcadas pela política
industrial. Por outro lado os objetivos da PITCE foram tão ambiciosos e profundos
que sua efetividade certamente dependeria do comando de uma autoridade política
incontestável, próxima ou parte do próprio “núcleo duro” do Governo Federal,
mormente o grupo que forma a opinião do Presidente da República e que tem
acesso (formal ou não) à agenda cotidiana das decisões mais estratégicas.
No caso do governo brasileiro da época em que a PITCE foi formulada, parecia ser
os ministérios próximos ao Palácio do Planalto, sobretudo, o Ministério da Fazenda,
do Planejamento e a Casa Civil, nenhum deles; entretanto, lideraria a Política
Industrial. A Política Industrial exigiria uma coordenação ex ante (o que é típico da
escola evolucionista e neo-schumpeteriana10), que só pode ser feita por, e através
de, mecanismos com capacidade legal para impor ou sinalizar as “condições de
contexto” para o investimento privado. Normalmente isto é operado por um sistema
de colegiados e conselhos que geram consensos sustentáveis entre governo e setor
privado e que em alguns casos tem mandato legal.
Dito isto é necessário afirmar que as competências legais e mais do que isso, a
autoridade política da agência que liderou – em tese - a implementação do
programa (a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial, a ABDI) foi limitada
por condições claras do funcionamento da agenda política e do modo como “o
governo se governa”11. O primeiro deles diz respeito ao divórcio entre o comando da
PITCE e o comando da Política Econômica propriamente dita (a gestão dos
principais preços macroeconômicos: a taxa de juros, a taxa de câmbio, a política
10 Grosso modo, a escola evolucionista e/ou neo-schumpeteriana em economia, enfatizam a necessidade de articulação prévia dos agentes econômicos no processo de desenvolvimento, tal articulação seria feita por organizações públicas, na maioria dos casos. Para estes autores (Dosi, Nelson, Winter, Rodrik,...) os atores atuam em assimetria de informações, com alta incerteza e racionalidade limitada. As transações implicariam em custos nem sempre precificados, que impedem uma alocação ótima dos fatores econômicos. Por fim, esta abordagem enfatiza muito o papel da inovação na dinâmica econômica, baseada na experiência (“path dependence”), na heurística do aprendizado e na inevitabilidade do risco. 11 A execução articulada da PITCE foi “delegada” à ABDI, agência vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior por contrato de gestão formal. Na verdade a missão legal da agência é apoiar a execução da PI pelo MDIC.
19
fiscal, tributária e de rendas, por exemplo). Antes disso, a PITCE foi subordinada à
gestão da política macroeconômica cujo protagonista sempre foi o Ministério da
Fazenda e que muito frequentemente implementava medidas antagônicas aos
objetivos da PITCE (a mais visivel seja, talvez, a manutenção da alta taxa de juros e
uma política de clara apreciação cambial).
Um segundo conflito que limita a governabilidade da Agência é a grande
dependência (em muitos casos, quase total), do processo decisório de Ministérios
distantes da área econômica (a política de pós-graduação tecnológica no caso do
Ministério da Educação, por exemplo) e de atores centrais da esfera privada (as
decisões de investimento nos setore ditos “portadores de futuro” em nanotecnologia
ou biotecnologia, por exemplo).
Alguns especialistas como os professores Suzigan e Furtado (2007), afirmam
peremptoriamente que a institucionalidade responsável pela política industrial
brasileira recente não atua de forma sistêmica, está envelhecida, é complexa, opera
com quadros técnicos sem capacitação necessária, gera grandes dificuldades de
coordenação, articulação e tem frágil comando político.
Um exemplo evidente seria a relação entre o Ministério do Desenvolvimento, o
MDIC, que tem a competência legal sobre o tema, mas não coordena efetivamente
os instrumentos financeiros que estão sob responsabilidade do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social. Este, por sua vez, não interage com a
Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), órgão ligado ao sistema nacional de C
& T, que financia a pesquisa tecnológica.
A opinião destes últimos autores sobre a ABDI é bastante crítica, particularmente
quanto à sua capacidade de coordenação dos instrumentos propostos pela PITCE:
A criação da ABDI – Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial, secundando,
cronologicamente, o CGEE – Centro de Gestão e Estudos Estratégicos, esteve ligada ao
reconhecimento da necessidade de coordenação dos papéis e ações dos agentes envolvidos
com a Política Industrial. Esse desenho padece, no entanto, de uma enorme dificuldade, que
poderia ser traduzida no seguinte elemento: institucionalmente, trata-se de um corpo estranho
na Esplanada dos Ministérios, sem capacidade de comando sobre as estruturas oficiais dos
ministérios, e com capacidade de articulação ainda a ser construída.Este segundo papel, no
entanto, viu-se fragilizado por diferentes fatores e circunstâncias, incluindo uma proposição que
transformava – ou assim foi considerada – organismos como o Banco do Brasil, o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, a Caixa Econômica Federal e a
Financiadora de Estudos e Projetos em “agentes financeiros” da ABDI. Por mais vantagens que
20
a proposta de uma coordenação-executiva da PITCE pudesse conter, ela viu-se isolada pela
forma inábil como foi apresentada. (op.cit., p. 52).
O fato da agência não pertencer ao núcleo de ações estratégicas do governo (a
administração direta federal), pelo menos juridicamente, parece ser um aspecto
controverso. Há autores que criticam esta condição afirmando que este
posicionamento “externo ao governo” enfraqueceria a capacidade de coordenação
da agência (ALMEIDA, 2009). Outros autores veem nesta condição um “ganho de
eficiência”, na medida em que viabilizaria mais rapidez, agilidade e capacidade
resolutiva aos projetos e administração interna da ABDI, em especial, a possibilidade
de regulamentos próprios para compras e aquisições, regras próprias para
celebração de contratos e convênios e a autonomia financeira em relação ao
orçamento público federal.
Embora se possa discordar da solução proposta por Suzigan & Furtado – a criação
de uma “secretaria especial” na Presidência da República que absorveria as
estruturas da ABDI e do CGEE - é inegável que estes são problemas reais, efetivos
e não resolvidos desde aquele período. A governabilidade da “agência do programa”
foi limitada internamente ao governo e quase inexistente em relação aos atores
privados.
3. “O programa tem disponibilidade de recursos suficientes ?”
Há que se separar os recursos fiscais e extrafiscais para apoio à indústria dos
recursos para a governança da política. Em relação aos últimos, a ABDI era
financiada pelo adicional de contribuição social que incide sobre os gastos de
pessoal das empresas e é recolhido pelo Ministério da Previdência Social, assim
como nos demais serviços sociais autônomos (SSA), além poder receber verbas
orçamentárias da União mediante condições fixadas no contrato de gestão, o que
não aconteceu nesse período.12
O orçamento anual da agência era, em média, nesse perído, de aproximadamente
R$ 40 millhões, 60% destes recursos alocados na área finalística. Não há como
saber com precisão, quanto cada ministério ou banco oficial gastava com ações
diretamente expressas e previstas pela PITCE. Salvo casos específicos como os
12 A repartição das receitas a estas entidades (SEBRAE, APEX, etc.) é regulada pela lei federal 8.029/1990.
21
recursos dos Fundos Setoriais do Ministério da Ciência e Tecnologia (administrados
pela FINEP), que alocaram em média 60% dos projetos em “temas da PITCE” ou
linhas específicas do BNDES (como os programas Profarma, Prosoft ou o
Modermaq), não existiu um balanço global dos recursos disponíveis, muito menos
de sua adequabilidade. Uma das dificuldades é que grande parte deles foram extra
orçamentários - vinculados aos instrumentos de crédito dos bancos oficiais.13
4. “O modo como o programa está instituído viabiliza apoios e miniminiza
resistências ou vetos entre seus pares e o público-alvo ?”
Entre o empresariado industrial não houve vetos, pelo contrário, houve um
entusiasmado apoio, notadamente para as novas possibilidades de incentivos fiscais
e tributários e novos mecanismos de proteção a setores domésticos. Prova disso é
que um ano após o evento de lançamento da PITCE, a Confederação Nacional da
Indústria lançou o “Mapa Estratégico da Indústria – 2007 – 2015” (CNI, 2005), com
total convergência às propostas do Governo Lula. No cap dois: “Ambientes
Institucional e Regulatório”, por exemplo, a ênfase é colocada em aspectos
convencionais da melhoria do ambiente de investimentos e da produção de bens
públicos ou meritórios: defesa da concorrência, propriedade intelectual, redução da
carga tributária, adequação da legislação trabalhista, segurança jurídica dos
contratos, segurança pública, saneamento, educação, etc...Naturalmente, o
documento não enfatizou o papel regulador e coordenado do Estado.
Houve entretanto, uma oposição velada e não explicitada de corpos burocráticos
localizados sobretudo no Ministério da Fazenda que tiveram, via de regra, um
posicionamento refratário à ampliação (ainda que seletiva e criteriosa) dos
benefícios tributários ou incentivos fiscais que eventualmente a PITCE sugeriu e
propôs (para os setores estratégicos ou portadores de futuro, por exemplo). O
argumento seria baseado na idéia de que os benefícios dos incentivos fiscais no
13 No dia 20/11/2007 foi anunciado um programa federal denominado “Plano de Ação de Ciência, Tecnologia e Inovação para o Desenvolvimento Nacional”, que prometia disponibilizar R$ 41 bilhões até 2010 para o setor de C&T, com prioridade para as metas a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior. O Plano incentivava a inovação tecnológica nas cadeias produtivas, por meio de ações executadas em articulação com órgãos e instituições do Governo e entidades parceiras dos setores público e privado. Os recursos disponíveis não foram diretamente alocados aos objetivos estratégicos da PITCE, exceto em poucos casos publicamente anunciados pelo Ministério.
22
longo prazo são menores que os custos da reunúncia fiscal, era a base de seu poder
de veto.
Aqui, como em outras questões, o problema de avalição é a falta de parâmetros de
aferição do que é considerado o “nível ótimo” de desempenho ou sucesso (ROSSI
et all, 2004), que modelo institucional poderia ser considerado razoável para dar
“empowerment” à PITCE naquele período? Qual seria o desempenho esperado,
critérios e padrões de um modelo aceitavel naquelas circunstâncias, com públicos
beneficiários difusos e indefiníveis ( uma cadeia produtiva qualquer, p. ex.) ? O
design original da PITCE não deixou isto claro, isto é, foi uma lacuna conceitual,
uma omissão supostamente tolerada ou admitida pelos seus protagonistas.
5. “Os procedimentos decisórios são compatíveis com os objetivos
institucionais?”
A condução legal e política da PITCE coube ao Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior, particularmente à Secretaria do Desenvolvimento da
Produção. Os mecanismos decisórios das ações de rotina da PITCE operaram
nestas instâncias, com apoio da agência responsável pelo programa (a ABDI),
entretanto as decisões mais estratégicas tiveram um ambiente difuso e um contexto
flexível. Algumas delas se estabeleceram no âmbito do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Industrial (CNDI), como foram algumas Leis importantes para a
PITCE (Lei de Inovação, p. ex.), outras decisões ocorreram no contexto da “Câmara
de Política Econômica” que era um órgão interno da Presidência da República
dirigido pelo Ministério da Fazenda e outras decisões ainda ocorreram por
intervenção do Congresso Nacional (com menor peso) ou das assessorias técnicas
da Casa Civil e eventualmente do MCT, à época sem o “I” de “Inovação”.
O procedimento decisório, em suma, foi complexo e não estruturado, incompatível
com a necessidade técno-política que os objetivos extremamente ambiciosos e
exigentes de recursos políticos que a PITCE estabeleceram. Um outro problema foi
a ausência de um mecanismo formal de planejamento & avaliação, legalmente
instituido, que contemplasse as medidas da PITCE.14
14 Alguns autores apontam exatamente este tipo de lacuna – ausência de programas intersetoriais e extra-orçamentários ou não-orçamentários - no planejamento plurianual (PPA), como uma das falhas no sistema de
23
6. “A Agência responsável atribui prioridade suficiente ao programa ?”
A ABDI foi criada por Lei aprovada no Congresso Nacional brasileiro em 30 de
Dezembro de 2004 (Lei n. 11.080) e regulamentada por decreto presidencial em 24
de Janeiro de 2005 (D. 5.352). Textualmente a Lei estabeleceu que a finalidade da
agência era a de promover a execução de políticas de desenvolvimento industrial
em sentido amplo. Especialmente os programas que contribuam para a geração de
empregos, em consonância com as políticas de comércio exterior e de ciência e
tecnologia.
A ABDI foi definida originalmente como um “serviço social autônomo” (SAA),15
pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, de interesse coletivo e de
utilidade pública, com regime de contratação funcional baseado na Consolidação
das Leis do Trabalho (CLT). A estrutura da agência foi simplificada: uma diretoria
executiva com 03 diretores com funções técnicas específicas. À época, um Diretor
de Inovação (gestão da inovação e desenvolvimento), um de Desenvolvimento
Industrial (complexos produtivos e desenvolvimento produtivo local) e um Diretor-
Presidente.
O Conselho Deliberativo era composto por 15 membros com representação de
entidades da indústria (7) e do governo (8) e um Conselho Fiscal. Entre os
representantes da sociedade civil encontra-se a Central Única dos Trabalhadores, a
CUT. Os representantes do poder executivo foram o MDIC, Casa Civil da
Presidência da Republica, Ministério da Ciência e Tecnologia, Ministério da
Fazenda, Ministério do Planejamento, Ministério da Integração Nacional, BNDES e
IPEA. Pelo setor privado estiveram presentes a Confederação Nacional da Indústria
(CNI), a Agência de Promoção de Exportações do Brasil, APEX-Brasil (serviço social
planejamento federal brasileiro (PARES, A. e VALLE, B., 2006). A PITCE, como outros programas similares, seria uma evidência latente desta “falha de planejamento” federal. 15 Esta figura jurídica foi criada na vigência da Constituição de 1946, quando não havia normas específicas sobre a administração indireta, daí a dificuldade na definição da sua natureza jurídica e do seu enquadramento legal entre as entidades da administração indireta. Naquela circunstância o Governo federal agiu muito mais para fomentar a iniciativa privada através da subvenção compulsória do que repassar a prestação de um serviço público. É uma atividade privada de interesse público. Isto significa que a participação do Estado no ato de criação ocorreu para incentivar a iniciativa privada, por meio de subvenção garantida por meio da instituição compulsória de contribuições parafiscais destinadas especificamente a essa finalidade.
24
autônomo), a Confederação Nacional do Comércio (CNC), o Serviço Brasileiro de
Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), a Central Única dos
Trabalhadores (CUT), o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial
(IEDI) e a Associação Nacional de Entidades Promotoras de Empreendimentos
Inovadores, (ANPROTEC).
Um dos aspectos que merecem destaque foi a obrigatoriedade legal de firmar um
“contrato de gestão” entre a agência e o ministério responsável, no caso o Ministério
do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, o MDIC com acompanhamento
do Ministério do Planejamento (MP). Devido à novidade dos instrumentos
contratuais e aos problemas de capacidade de coordenação e articulação intra-
governamental, e mesmo que a PITCE tenha sido a única prioridade, para uma
agência constituda para esta finalidade, o “contrato” per se, não assegurou maior
eficácia na sua implementação. Caberia a pergunta: se a PITCE estivesse em
alocada como prioridade no “núcleo duro” de governo, sua implementação poderia
ter sido mais efetiva e eficaz ? Em tese aqui claramente parece que não houve um
“problema de prioridade”, conforme a pergunta de Sabatier e Mazmanian, na
agência responsável, mas talvez a pergunta possa ser dissolvida noutra mais ampla:
qual a prioridade da agência no governo?
7. “A institucionalidade do programa viabiliza a participação de grupos
interessados na implementação (apelos das decisões, avaliação e
monitoramento externo, etc...) ?”
A criação de um conselho capaz de articular o debate entre o setor industrial e
autoridades públicas não é nova, nos anos 40 e 50, durante o Plano de Metas,
diversos conselhos e grupos executivos tiveram natureza e função semelhante,
alguns inclusive obtiveram sucesso em suas atribuições. No governo Sarney, por
exemplo, foi criado o Conselho de Desenvolvimento Industrial (Decreto n. 96.056)
com colegiado interministerial, porém sem representação dos trabalhadores e com
participação empresarial pequena. Mais recentemente o próprio setor empresarial
propôs a criação de um conselho para debater o desenvolvimento industrial (IEDI,
2.000)16.
16 O IEDI (IEDI, 2.000) propôs um Conselho bem menor, com 9 membros e com representação dos Governos Estaduais. Os objetivos seriam “...constituir um locus de discussão empresarial, independentemente de
25
O conselho criado, e que existe formalmente até hoje – o CNDI - é vinculado
diretamente à Presidência da República e presidido pelo Ministro do
Desenvolvimento, da Indústria e do Comércio Exterior (MDIC) e têm atribuição a
proposição de políticas nacionais e medidas específicas destinadas a promover o
desenvolvimento industrial do país. A grande maioria das medidas de desoneração
tributária sobre investimentos, exportações ou bens de capital encaminhadas ao
Congresso Nacional em 2004 e 2005 na forma de Projetos de Lei ou Medidas
Provisórias foram debatidas neste conselho17.
O CNDI era composto por 13 ministros e pelo presidente do BNDES e 14
representantes da sociedade civil, empresários e trabalhadores. As primeiras
atividades iniciaram informalmente em abril de 2004, realizando reuniões informais
até a data de instalação oficial no dia 17 de fevereiro de 2005. O regimento interno
do Conselho previu reuniões bimensais e enunciou expressamente que caberia ao
CNDI propor medidas para o desenvolvimento do país e acompanhar e avaliar as
medidas da PITCE.
A natureza de participação colegiada interministerial e a participação de
personalidades representativas do setor empresarial e dos trabalhadores conferia ao
conselho – em tese - uma natureza político-corporativa fundamental para legitimar
as ações governamentais.18 A maior debilidade, entretanto, foi a inexistência ou não-
funcionamento de ambientes que propiciassem a pactuação e a negociação
permanente entre governo e empresários à jusante do CNDI, capaz de capilarizar
suas decisões com (e possuir natureza executiva). Este problema é reconhecido
com uma das grandes barreiras para a política industrial. PERES & PRIMI (2009),
por exemplo, afirmam que há uma proliferação de planos e programas feitos
meramente para responder a pressões políticas, sem apoio efetivo das
representações empresariais, num contexto de “weak commitments” entre o setor
público e privado.
associações de classe e de setores de atuação das suas empresas e contribuir para o estabelecimento da cooperação e de iniciativas coordenadas entre setor público e setor privado...encaminhar propostas de desenvolvimento industrial e acompanhar e avaliar a execução das políticas na perspectiva empresarial “ (p 7). 17 Exemplos ocorridos em 2004 e 2005: Programa Reporto, depreciação acelerada de Bens de Capital, plataforma de exportações, Lei Complementar para microempreendedores, diminuição do IPI, programa “PC Conectado”, etc..., muitas medidas ainda tramitam no legislativo nacional no momento em que este artigo foi escrito, como por exemplo a nova Lei do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC). 18 Sobre o papel do CNDI na política industrial e a dinâmica dos mecanismos de cooperação público-privado na formulação da política industrial lulista, ver DE TONI (2013).
26
Os “fóruns de competitividade” do MDIC – outra tentativa nesta mesma direção - não
tinham um funcionamento efetivo desde 2002/2003 e a experiência das “câmaras
setoriais” dos anos oitenta nunca mais foram retomadas pelo governo federal. Além
disto, é normal supor que estas instâncias de “concertação” – que dependem quase
que exclusivamente da liderança, motivação e adesão pessoal de uma autoridade
política que as conduza, geralmente o Ministro da Indústria, tenham seu
funcionamento condicionado ao ciclo eleitoral e portanto, com muita instabilidade.
8. “Mudanças nas condições socio-econômicas futuras podem afetar o
apoio ao programa ?”
Um programa complexo como a PITCE, que envolvia mais de 50 ações combinadas,
relacionadas às competências de 11 ministérios diferentes, cujas variáveis
dependiam diretamente de processos macro-econômicos, mercados internacionais,
decisões de política econômica, etc, não poderia deixar de ser altamente
influenciado pelas condições sócio-econômicas futuras, ou seja, pela formação de
expectativa dos atores sociais. Esta percepeção deveria ser clara na época em que
foi elaborado, 2003/2004, como é hoje olhando retrospectivamente, mas não se tem
notícia de que havia à época qualquer prática, mesmo esporática, de análise de
cenários ou estudos prospectivos mais rigorosos.
Havia muitos pontos de vulnerabilidade potencial da PITCE associados às
oscilações da política econômica. Por exemplo, uma política cambial ativa que
apreciasse a moeda nacional, inviabilizaria ou dificultaria o processo de expansão
das exportações industriais e ao mesmo tempo favoreceria um contexto de
“desindustrialização” já que os mercados domésticos ficariam mais propensos aos
produtos estrangeiros, chineses, americanos ou europeus. Na época a manutenção
da politica econômica herdada do governo anterior era praticamente um consenso
no governo.
Em última instância não havia um “mecanismo de blindagem” da PITCE neste
aspecto. O problema seria potencialmente grave, porque a política foi gerenciada
apartada da gestão de política econômica e das ações na área de infraestrutura
27
(energia e logística), o que teria agravado a situação, analisando
retrospectivamente.19
9. “O que pode ser feito para que o programa tenha uma cobertura mais
adequada (especializada e qualificada) dos meios de comunicação ?”
A repercussão pública das ações da PITCE que poderiam estimular ou consolidar
uma opinião geral favorável à implementação do programa – à época em que foi
proposto - não existiram ou não puderam ser corretamente avaliadas e mensuradas.
Não houve explicitamente uma “ação comunicativa” associada ao programa.
Dificilmente poderia ter sido feita, por exemplo, uma campanha de mídia “a favor da
PITCE”, contudo, várias das suas metas qualitativas ou objetivos faziam parte das
missões institucionais de agentes governamentais, como os bancos oficiais.
Neste último caso a imagem pública, por exemplo, do BNDES, do Banco do Brasil
ou da FINEP resultariam, em alguma medida de ações que estas instituições
poderiam ter incorporaram da PITCE. Seria, assim, uma medida indireta de ações
comunicativas. Mas isto de fato não aconteceu, a divulgação nem sempre teve um
caráter informativo, se guiando mais por interesses de marketing institucional destas
organizações. Além disso não havia vinculação com os objetivos gerais da política
industrial governamental.
Geralmente os editorialistas de economia dos grandes jornais também são
responsáveis pelas matérias vinculdas aos setores industriais. Os responsáveis pelo
programa poderiam ter desenvolvido alguns procedimentos para apoiar jornalistas
especializados ou desenvolver um marketing de relacionamento específico para as
empresas de mídia.
10. “O que pode ser feito para atrair e consolidar o apoio de atores importantes
nos poderes legislativo e executivo ? Como assegurar que a legislação futura
não entre em conflito como os objetivos do programa ?”
19 De fato, no tempo em que a PITCE vigorou oficialmente – até meados de 2008 quando foi substituída oficialmente pela “Política de Desenvolvimento Produtivo”, o problema cambial foi se agravando, a partir de 2009 a apreciação do real, resultante dos parâmetros de condução da política monetária, em especial, significou um problema concreto para os setores exportadores industriais.
28
Não há notícia de ações desenvolvidas pelos principais atores na época, neste
sentido. O poder legislativo foi um “poder ausente”, não só em relação à política
industrial, mas à gestão da política de desenvolvimento também, respondendo só
pontualmente quando provocado, sob pressão deste ou daquele segemento
interessado em benefícios setoriais. Houve, apesar deste cenário geral, mudanças
positivas no marco legal que se relacionam com a politica industrial, embora não
houvesse uma relação causal clara.
Elas ocorreram após a divulgação da PITCE, no período de 2005 a 2007: as
chamadas “Lei de Inovação”, Lei de Falências, Lei Geral da Micro e Pequenas
Empresas, Lei do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
(FNDCT), nova Lei de Informática, “Lei do Bem” (incentivos fiscais para exportação
de serviços de TI), nova Lei do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, etc.
11. “O que pode ser feito para aprimorar as habilidades gerenciais dos
gerentes do programa ?”
Esta pergunta proposta pelos autores trás uma preocupação mais normativa que
descritiva. Pode-se interpretá-la, no contexto de avaliação, sobre quais processos,
mecanismos ou instrumentos do programa seriam focados na capacitação,
treinamento ou formação de competências gerenciais.
O nível de gerenciamento de projetos e programas públicos é em geral baixo ou
inferior se comparado com programas semelhantes em outros países. Há problemas
de toda ordem, desde a baixa motivação associada à ambientes não estimulantes
de trabalho e baixas remunerações, até a completa ausência de políticas de fomento
ao capital humano, gestão de competências e aperfiçoamento do pessoal.
Este quadro refletia-se, evidentemente, no design e desempenho futuro da PITCE
nos vários organismos que com ela se relacionam ou protagonizavam partes de
seus objetivos. O problema pareceu ser mais grave na administração direta
(ministérios) e menos grave nos bancos oficiais (BNDES, Banco Central, BB) e
agências específicas (ABDI, APEX, FINEP, etc...). Caberia neste aspecto um grande
esforço para qualificação gerencial, inclusive os setore privados vinculados
diretamente à produção de bens e serviços os setores estratégicos da política
industrial.
29
Considerações finais: recomendações para uma agenda de pesquisa
O objetivo desta reflexão foi analisar as possibilidades de avaliação da
implementação de uma política pública a partir do seu design. Para isso utilizamos
um roteiro metodológico proposto por Mazmanian e Sabatier (1989) aplicado à
política industrial do primeiro governo Lula. Nossa conclusão é de que o roteiro
ajudar a estabelecer uma agenda fértil de investigação com múltiplas possibilidades
e inferências sobre o design da politica, a relação entre atores sociais e os arranjos
institucionais envolvidos. Certamente esse roteiro poderá ser base para uma
pesquisa profunda e rigorosa de avaliação de políticas públicas.
Evidentemente que o roteiro utilizado se insere no contexto das abordagens que
priorizam a investigação dos fatores, condições ambientais e variáveis relacionadas
à implementação do programa, explicando mais o “como” do que o o “porquê”. Não
há preocupação em investigar as relações causais últimas. Talvez este seja a
principal fragilidade do “roteiro”, numa abordagem mais complexa, seria necessário
abordar pontos relacionados às hipóteses teóricas e à coerência conceitual utilizada
no programa. Isto é, combinar as duas abordagens “do programa” e “da
implementação”, numa construção mais completa. Esta sim, poderia indicar os
elementos para uma agenda de pesquisa mais profunda no campo da avaliação de
políticas.
Outro problema que se coloca é saber se a política industrial, strictu sensu, seria um
caso adequado para testar a metodologia proposta por Mazmanian e Sabatier. De
qualquer forma, uma questão anterior que se coloca é se de fato ela representa uma
política pública. Se está correto afirmar que, embora uma política pública implique
em decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública
(RUA & CARVALHO, 1998), então a PITCE foi uma política pública “sui generis”,
porque combinava recomendações (“modernização da política aduaneira”), com
decisões (“desonerar o IPI de máquinas e equipamentos”), com projetos
convencionais (“construir fábrica de hemoderivados” ou “criar uma Lei de Inovação”)
num ambiente de alto voluntarismo politico e fragmentação decisória. Isto é,
cotejando aos modelos de policy cicle mais convencionais, a politica industrial lulista,
tal com foi concebida e executada pode ser considerada “incompleta” ou “em
construção”, no sentido de sua provisoriedade latente.
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O problema de avaliação de políticas industriais é comum em toda América Latina e
está relacionado não só aos problemas de design, mas ao baixo grau de
implementação das mesmas. Conforme alertam PERES & PRIMI (2009):
The situation in terms of policy evaluation is also unsatisfactory. Although there are
assessments of a number of specific programs, such as those supporting SME in Chile,
together with general assessments of what happened after policy implementation, these studies
generally do not analyze cause-consequence mechanisms. Lack of information frequently
hampers policy evaluation; in addition, the instruments seldom explicitly establish the criteria
and mechanisms for follow up and evaluation. Also, there is a lack of consensus on how to
evaluate policies with multiple targets, objectives and lines of action. Even though the
discussion usually focuses on the lack of evaluation of past and ongoing programs, policies
seldom reach the stage in which they need to be evaluated. Countries dispose of policies which
have been formulated, approved and announced, but which are not always implemented.”
(p.38, o negrito é meu)
Em muitos aspectos as ações da PITCE pareceram gerar produtos intermediários
(outputs), sem provocar efeitos (outcomes). Por exemplo, não há sistema ou
pesquisa no âmbito do BNDES sobre os resultados gerados pelas linhas de
financiamento (número novos empregos ou aumento de exportações, por exemplo)
em setores selecionados da política industrial, como a biotecnologia, fármacos,
software ou energias renováveis. Quando os efeitos existem, pareceram não gerar
impactos suficientes para alterar a natureza dos problemas que a política pretendia
resolver, um exemplo gritante foi a progressiva desoneração tributária para
empresas exportadoras de serviços em Tecnologia de Informação. Este benefício –
em tese relevante e necessário - foi praticamente anulado pela política cambial
posterior. Outro exemplo foi a quase inaplicabilidade da “Lei de Inovação” (Lei n°
10.973/2004), considerando as objeções dos órgãos de controle aos instrumentos
de repasse de verbas públicas (das universidades federais, por exemplo) ao setor
privado.
Entre as condições para avaliar efetividade de implementação dos objetivos
propostas por Mazmanian & Sabatier (1989), o design da PITCE e seus momentos
iniciais, pareceram não atender plenamente a nenhuma delas. Muitos aspectos da
PITCE sequer puderam ser avaliados porque não houve uma relação lógica entre
produtos, efeitos e impactos. No seu planejamento, por exemplo, não foram
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concebidos indicadores associados aos objetivos ou às metas20. Caso se queira
procurar uma justificativa para as fragilidades metodológicas daquela política
certamente o seu ineditismo ocupará parte significativa do argumento. Desde os
governos militares não havia no governo federal uma política industrial oficial,
explícita e estruturada. No período imediato pós-redemocratização o quadro era de
fragmentação, com medidas isoladas e esporádicas. Portanto, na ausência de
memória funcional e instituições adequadas, a PITCE foi vitimada pelo
experimentalismo e o método da tentativa e erro, por certo, inevitáveis naquele
contexto, situação que não lhe diminui o mérito, ao contrário.
Há um conjunto de variáveis dependentes associadas à estrutura e funcionamento
das instituições e organizações que influenciam o processo de implementação.
Estas variáveis podem ou não ser afetadas pela estratégia de implementação, por
exemplo, o grau de adesão de um ator determinado, depende em grande parte das
expectativas de benefício esperado. Outras variáveis são as associadas ao processo
decisório e à lógica institucional (hierarquias, valores, qualificações gerenciais,
informação, motivação interna etc.). Estas variáveis podem assumir valores que
incentivam a política ou criam barreiras à sua implementação.
Possíveis estudos futuros acerca de metodologias de avaliação específicas para
políticas de desenvolvimento econômico (industrial, inclusive), deverão desenvolver
em profundidade as seguintes dimensões:
(a) identificar os interesses e preferências reveladas do conjunto de stakeholders e
seus múltiplos desdobramentos nos objetivos e metas. Variáveis comportamentais
indicando a conduta atual e esperada dos principais agentes, coalizões, grupos de
interesse e motivações;
(b) analisar os sistemas de gestão do programa (design e planejamento), dos
instrumentos de avaliação pertinentes, das metas e indicadores quantitativos e
qualitativos, da relação entre indicadores, “outcomes” e “outputs” ou “produtos” e
“resultados”, com prioridade para os impactos do programa;
(c) considerando o desenho de projetos e programas cujo formato atual impede ou
dificulta a identificação, mensuração e valorização de resultados (o problema do
“goal ambiguity”), considerar “proxies” para contornar este problema, baseadas na
20 Este problema de design foi aparentemente resolvido na sucedânea da PITCE, a “Política de Desenvolvimento Produtivo”, lançada em 2008 pelo Governo Federal brasileiro (consultar: www.desenvolvimento.gov.br/pdp/index.php/politica) que segundo especialistas, representava a iniciativa mais avançada de desenho e articulação de política industrial na América Latina (Peres & Primi, 2009).
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análise indireta de objetivos, por exemplo, nos parâmetros de decisão orçamentária
ou na observação da dinâmica de agenda dos principais atores;
(d) avaliar os processos relacionados à eficácia processual do programa. Em
especial os procedimentos institucionais, administrativos, de capacitação, dos
sistemas de informação, da gestão financeira-orçamentária, do processo de
contratualização de resultados, dos mecanismos de descentralização das ações.
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