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Dificuldades e possibilidades da administração pública nos últimos 70 anos

Servidores do serviço de fiscalização da legislação trabalhista (1943).

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As emissoras públicas,o direito à informação e oproselitismo dos caciques1

Eugênio Bucci

O problema não está na lei, mas no hábito. Embora a legislação não

autorize, o costume consagra: exceções à parte, e as exceções existem, os

governos ou setores de governos no Brasil, tanto nos estados como no âmbito

federal, ainda tentam se valer dos serviços de comunicação social sob seu

controle, direto ou indireto, para extrair vantagens para a própria imagem.

Nas emissoras públicas, o partidarismo – conhecido vício da imprensa que,

quando pró-governo, ganha agravantes – talvez não seja explícito o tempo

todo, mas persiste como tradição.

Sem dúvida, a democracia brasileira avançou de vinte anos para cá, mas, ainda

hoje, a maioria das emissoras públicas de rádio e televisão, mantidas por governos

de estado ou pelo governo federal, assim como as que pertencem a parlamentos,

ainda atua para preservar a boa imagem da autoridade ou da instituição que sobre

elas tem ascendência funcional. Tratam-nas com deferência demasiada, isso quando

não sonegam informações relevantes para não molestá-las.

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O hábito pode ser compreendido, emparte, pela estrita dependência das insti-tuições públicas ou estatais de comunicaçãoem relação aos poderes da República. Parapagar as contas, dependem do repasse derecursos e, por isso, adotariam a posturade subserviência, que sacrifica o direito àinformação do público para favorecer aimagem do chefe. Embora o raciocíniopareça lógico, não existe base legal paratamanha servidão: órgãos públicos,embora mantidos por dinheiro público,devem pautar-se pela impessoalidade e, emalguns casos, com independência. Não hásentido democrático no proselitismo a quese dedicam as emissoras públicas. O maisespantoso é a resignação com que oproblema é percebido – se é que de fato épercebido como um problema.

Quando, em alguma unidade daFederação, o noticiário de uma rádioestatal se permite promover a pessoa dogovernador ou de um ministro, encontraamparo na cultura política média, tantodos agentes públicos como dos cidadãos.Em virtude desse traço cultural, quase nãosurgem questionamentos conseqüentescontra a prática da promoção pessoal. Emassuntos de informação, o espírito repu-blicano parece valer menos do que já valepara assuntos de saúde ou de educação.De fato, alguns se declaram indignadosquando surge um caso de proteção a umparente ou correligionário numa escola ounum hospital públicos. Quase ninguém,no entanto, reage da mesma formaquando práticas análogas são vistas ememissoras públicas. Aí, o proselitismogovernista – que nada mais é que o usode equipamento público para obtençãode vantagem pessoal ou partidária – aindaé visto como se fosse um dado danatureza. É como se o senso comumsentenciasse, conformado: “A rádio, afinal,

é do governo, e é natural que ela defendao governador”.

Quando se olha o assunto com umpouco mais de cuidado, a diferença de trata-mento que a cultura política destina à infor-mação ressalta de forma ainda mais nítida.Em matéria de informação para o público,os excessos passam galhardamente.

A lei não pactua com a promoçãopessoal que há na prática do proselitismo.A propósito, no que se refere ao princípioda impessoalidade, ela não poderia ser maisclara. Serão apresentadas, a seguir, duassituações hipotéticas, apenas para efeito deexposição do modo como a legislaçãoprocura coibir o uso do equipamentopúblico para fins particulares – é neces-sário lembrar que os interesses partidários,aos olhos da administração pública, nãopassam de fins particulares. Vamos àprimeira situação.

Se um servidor federal de alto escalão,por exemplo, consente que sua mulher váaté o cabeleireiro no automóvel do Estado,o mesmo que ele utiliza em serviço, e aindacom o motorista da repartição, ofende alei em vários níveis. Para começar, aLei no 8.112, de 1990, sobre o regime jurí-dico dos servidores públicos civis da União,das autarquias e das fundações públicasfederais, é muito clara: o servidor não pode“valer-se do cargo para lograr proveitopessoal ou de outrem, em detrimento dadignidade da função pública” (art. 117,inciso IX). Esse mesmo servidor, cujaesposa foi ao cabeleireiro de carro oficial,desobedece também o Código de ÉticaProfissional do Servidor Público Civil doPoder Executivo Federal (Decretono 1.171, de 22 de junho de 1994), queveda ao servidor “desviar servidor públicopara atendimento a interesse particular”, edescumpre a Instrução Normativa no 09,de 26 de agosto de 1994 (Ministério do

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Planejamento), que proíbe, no item 12.1.4.,“a utilização de veículos oficiais no trans-porte de familiares do servidor”. Isso paraficarmos numa lista pequena.

A pergunta que deveria ser feita é: se oautomóvel não pode servir a fins privados,por que os microfones, as câmeras ou asantenas podem? Que cultura política é essanossa que reage com naturalidade frenteaos desmandos personalistas que se vêemnas emissoras públicas? Passemos a uma

outra historinha, também fictícia, que é asegunda situação hipotética.

O diretor de escola pública que dê pre-ferência aos filhos de seus correligionáriosna distribuição de vagas, desobedece nadamenos que a Constituição Federal. No arti-go 37, diz: “A administração pública diretae indireta de qualquer dos Poderes da União,dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicípios obedecerá aos princípios de

legalidade, impessoalidade, moralidade (...)”.No artigo 206, a Constituição Federal aindaassegura a todos “igualdade de condiçõespara o acesso e permanência na escola”. Odiretor de escola que age dessa forma tam-bém viola o inciso XV do Código de ÉticaProfissional do Servidor Público Civil doPoder Executivo Federal (Decretono 1.171, de 1994), que pune “o uso docargo ou função, facilidades, amizades,tempo, posição e influências, para obter

qualquer favorecimento, para si ou paraoutrem”.

Quando comportamentos semelhantessão flagrados na vida real, os representantesda opinião pública se declaram ultrajados,em sintonia com os valores que a lei protege.A cultura política média, entre nós, amadu-receu o suficiente para não aceitar que a ins-tituição pública destinada ao atendimentode direitos – direito à saúde ou à educação,

“Uma sociedadeque já despertoucontra o nepotismo,contra as variadasformas de obtençãode vantagem pormeio do serviçopúblico não podemais conviver como proselitismogovernista ememissoras públicas”.

Palestra no Auditório da FUNCEP (1985).

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que são os mais bem compreendidos –opere para benefícios pessoais. No entanto,quando se trata do direito à informação,tão fundamental quanto os outros, amentalidade é tolerante. Entre nós, infe-lizmente, o direito fundamental à infor-mação não é tão fundamental assim.

Nessa matéria, somos bárbaros, ouquase. O direito à informação e o direitoà comunicação freqüentam o rol dosdireitos fundamentais desde, pelo menos,o século XVIII. Está escrito no artigo 11da Declaração de Direitos do Homem edo Cidadão, lançada em 26 de agosto de1789, na França: “A livre comunicação dasidéias e das opiniões é um dos maispreciosos direitos do homem”. A Decla-ração Universal dos Direitos Humanos,adotada e proclamada pela resolução 217A (III) da Assembléia Geral das NaçõesUnidas, de 10 de dezembro de 1948, tratado mesmo direito, em seu artigo 19: “Todapessoa tem direito à liberdade de opiniãoe expressão; esse direito inclui a liberdadede, sem interferência, ter opiniões e deprocurar, receber e transmitir informaçõese idéias por quaisquer meios e independen-temente de fronteiras”. Também o Art. 5o

da Constituição da República Federativado Brasil assegura esse direito em seusincisos IV, IX e XIV, bem como o artigo220, no caput e no parágrafo 1o.

Por que, então, na nossa cultura polí-tica, ele ainda é visto como algo que não éassim muito para valer? A resposta deveser procurada nos hábitos, na cultura, nãona lei propriamente dita. A informaçãoainda é vista como algo que se obtémquando se compra um jornal – comomercadoria, portanto – ou quando osujeito se diverte diante da TV – comoum item da indústria do entretenimento.A informação não é vista nem vivenciadacomo direito fundamental. A má-vontade

dos governos e dos poderes da repúblicaem relação ao seu dever de tornar transpa-rentes todos os dados da administraçãopública é sintoma dessa mentalidade.É nesse contexto que o uso de rádios outelevisões públicas para fins governistas étacitamente admitido.

É preciso levar em conta, ainda, que o“aparelhamento” das emissoras públicas nãodestoa da rotina da imensa maioria dascomerciais. Trata-se, isto sim, de um padrãogeneralizado. É verdade que o uso parti-dário da radiodifusão é mais raro hoje nasgrandes redes – em algumas, há mesmoprogressos perceptíveis em matéria deindependência editorial. Porém, quanto maislocais são as emissoras privadas, mais elasse tornam vulneráveis a pressões deanunciantes comprometidos com o poderlocal ou, freqüentemente, sujeitam-se àinterferência direta de famílias e oligarquiasregionais: mais elas se tornam partidárias.Em resumo, de modo geral, emissoras derádio e televisão ainda são administradas epensadas como ferramentas ou moedas detroca no jogo político tradicional.

Embora definida como serviçopúblico na Constituição Federal (art. 21,XII, a), a programação de rádio e TV aindaatua para promover a imagem de uns edestroçar a imagem de outros, comoserviço acessório nos embates entrecoronéis. A prática do setor espelha apromiscuidade entre Estado e interessesprivados, regada a concessões que seefetivam por favorecimentos. O compadrioentre empresários e políticos – inclusive dospolíticos que se tornam empresários demídia, de forma acobertada ou escan-carada, e dos empresários de mídia quetambém obtêm mandatos políticos – dáo tom da promiscuidade.

A cultura política que se alastra dasemissoras públicas às comerciais,estende-se,

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também, à direita e à esquerda no espectroideológico. Nessa matéria, as visões decorrentes de esquerda e de direita seaproximam e, não raro, coincidem. A idéiade que a comunicação serve como escadapara o atingimento de fins políticos écomum a ideários dos dois lados, emboranão seja totalmente unânime. Em regra, acomunicação infelizmente ainda não épensada como processo autônomo, hori-zontal, por meio do qual os cidadãos dopúblico, em público, informam-se, comu-nicam-se e formam livremente suasvontades e suas opiniões. Ela é vista comoo seu oposto: a comunicação é um processoque se direciona a favor dos governantes.Portanto, no pensamento que consagra oaparelhamento, a comunicação não é sequercomunicação, já que não há diálogohorizontal: ela é, quando muito, exercíciode convencimento unilateralmente posto.

É, claramente, uma visão conser-vadora, que tem adeptos à direita e àesquerda. Para os primeiros, beneficiáriosou mesmo autores dos regimes de forçaque se abateram sobre o Brasil no séculoXX, os instrumentos de comunicaçãodevem garantir a ordem social, a disci-plina, a obediência – basta ver o uso queas ditaduras do nosso continente fizeramda televisão e do rádio. Para os segundos,os meios de comunicação são vistos porum ângulo oposto, mas idêntico, apenaso sinal se inverte: estariam a serviço da“classe dominante”. Estes não conside-ram e muito menos admitem que hácontradições que escapam às intenciona-lidades das classes, pois, segundo eles, jáque não há neutralidade no exercício dacomunicação, também não poderá jamaishaver democracia. O melhor que se podepretender é que a comunicação esteja aserviço, engajada, bem entendida, decausas justas e humanitárias, pretensamente

emancipadoras. Postulam, enfim, umaespécie de “aparelhamento do bem”.

Para nenhum dos dois pólos conser-vadores a comunicação é vista comoprocesso capaz de imaginar e fomentarnovas visões, originais, fecundas – eindependentes. Para ambos, não existe avariável de que o público desenvolvaopinião mais rica e diferenciada emrelação àquela que os controladores dosmeios por ventura imaginam deter.Pensam, enfim, a comunicação comoescoadouro de pacotes de sentido intei-ramente formatados, prontos para o uso,jamais como campo em que possamexistir o pensamento e a crítica.

Reverter esse quadro é possível. Emmatéria de mudar a cultura, fazendo valero que o legislador democrático vislumbroupara a República, uma experiência talvezseja de interesse do leitor deste breve artigo.

Entre 2003 e 2007, a Radiobrás, estatalque controla três emissoras de TV, seisestações de rádio e duas agências de notíciasna Internet, tentou se diferenciar emrelação ao hábito do proselitismo. Fixandoparâmetros públicos de impessoalidadepara os seus comunicadores, que tiveramforça de norma interna e foram publicadosna Internet2, a empresa deu início a umtrabalho que obteve prêmios de jornalismoe, entre outras coberturas, destacou-sedurante a campanha eleitoral de 2006 pornão ter permitido a partidarização de seusconteúdos. Por meio do Protocolo deCompromisso com o Cidadão, expôstodos os cuidados que seriam adotadosdurante a cobertura. Seus dirigentes,voluntariamente, assumiram para si odever, estabelecido no Protocolo, de nãodar declarações públicas, de nenhumanatureza, contra ou a favor de nenhumacandidatura, em nenhum nível, paranenhum posto. As reportagens publicadas

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pelos veículos da Radiobrás, como a sérieque expôs as pendências de vários candi-datos junto ao Tribunal de Contas daUnião, repercutiram em diversos jornaise emissoras, públicas e privadas. Em tornodos termos do Protocolo, os jornalistas,radialistas e demais funcionários da estatalpactuaram em atender o direito à infor-mação do cidadão, e nada mais. Foi, porassim dizer, o coroamento de um trabalhoiniciado mais de três anos antes com umanova missão, apartidária, para toda aempresa.

Essa missão, formulada a partir de umlongo exercício de planejamento, que seestendeu por todo o ano de 2003, comenvolvimento das várias equipes daRadiobrás, dizia:

“Somos uma empresa pública decomunicação. Buscamos e veiculamoscom objetividade informações sobreEstado, governo e vida nacional.Trabalhamos para universalizar oacesso à informação, direito funda-mental para o exercício da cidadania”.

Para as eleições gerais de 2006, oProtocolo aprofundou e detalhou asposturas já adotadas. A mudança de culturaque ali se verificava se deu, fundamen-talmente, com base na lei. Ele afirmava:

“Como assegura o parágrafo únicodo artigo primeiro da ConstituiçãoFederal, “todo o poder emana do povo,que o exerce por meio de representanteseleitos ou diretamente, nos termos destaConstituição”. As eleições gerais são oponto mais alto de delegação de poderna democracia brasileira. Na perspec-tiva da Radiobrás, portanto, elas repre-sentam o evento oficial mais fecundono âmbito do Estado brasileiro – para

o qual concorre a mobilização de todaa sociedade –, evento a partir do qual,ou em torno do qual, os demais searticulam. A vontade do povo funda ademocracia.”

“Cobrir as eleições é um dever daRadiobrás. No exercício de suasatribuições legais, ela se empenhará emfazê-lo de modo equilibrado, objetivoe apartidário, fiel à sua missão debuscar e veicular com objetividadeinformações sobre Estado, Governoe vida nacional.”

“A exemplo do que fez antes deiniciar a cobertura das eleições muni-cipais de 2004, a Radiobrás vem agoraa público informar os cidadãosbrasileiros sobre os seus critérios decobertura das Eleições 2006. Essescritérios respeitam as obrigações elimitações impostas aos veículos decomunicação pela Lei Eleitoral (Lei no

9.504 de 30 de setembro de 1997), epelo Calendário Eleitoral (ResoluçãoTSE no 22.124, de 6 de dezembro de2005), e acompanham os parâmetrosdo jornalismo com foco no cidadãoque a Empresa vem praticando(conforme os Parâmetros do Jorna-lismo da Radiobrás). O objetivo dapublicação do presente Protocolo épermitir que o cidadão acompanhe efiscalize os critérios apartidáriosadotados pela Empresa.”

Entre outras afirmações, o documentofazia questão de explicitar que “a Radiobrásexiste para fornecer ao cidadão elementosque o ajudem a formar livremente a própriavisão dos fatos e não para direcionar aformação da opinião pública”, opondo-sefrontalmente ao costume das instituições

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públicas de comunicação. Minuciosas, asregras que se seguiam ao texto introdutóriodo Protocolo definiam a postura exata paracada situação distinta. Por exemplo: se quisessetrabalhar numa campanha eleitoral, mesmofora de seu horário de trabalho, o funcio-nário deveria se licenciar, sem remuneração.Como todas as regras tinham passado porexaustivas discussões integrando várioscomponentes de várias equipes, elas foramcumpridas sem um único incidente interno, esem que uma única reportagem tivesse a suaveracidade e a sua objetividade questionadasnos debates públicos.

O caso da Radiobrás, aqui apenasmencionado, pode ser visto como umpequeno laboratório dentro do esforçogeral de mudança que a democraciareclama. Ele nunca se pretendeu modeloe, ademais, a própria configuração jurídicadas instituições de comunicação vinculadasao governo federal, neste segundo semestrede 2007, ocasião em que foi escrito opresente, encontra-se em fase de redefinição

profunda. Mesmo assim, o que se buscoupraticar ali ao longo de quatro anos talvezinteresse. O resultado prático poderá serverificado tanto pelo conjunto das cober-turas3 como pelos extensos documentosque sistematizaram o modo de procederjornalístico e que aqui foram indicados.

Além dessa pequena sugestão espe-cífica, deixo uma outra, de caráter geral.Seria recomendável que tribunais ecomissões encarregados de fiscalizar agestão da coisa pública e as condutas dosservidores analisassem, com regularidadee com profundidade, a incidência doaparelhamento nas emissoras públicas,promovendo aí as atividades de formaçãoe de prevenção que renderão bons frutosno futuro. Uma sociedade que já despertoucontra o nepotismo, contra as variadasformas de obtenção de vantagempor meio do serviço público não podemais conviver com o proselitismo gover-nista em suas emissoras públicas.

Notas

1 O presente trabalho se beneficiou de escritos anteriores do autor, entre eles: CASO RADIOBRÁS:o compromisso com a verdade no jornalismo de uma empresa pública, em DUARTE, Jorge.Comunicação pública: Estado, mercado, sociedade e interesse público. São Paulo: Editora Atlas,2007. Ver também, NUCCI, Celso (org.), Manual de Jornalismo da Radiobrás – produzindo informa-ção objetiva numa empresa pública de Comunicação. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria deEdições Técnicas, 2006.

2 Ver em: <http://stream.agenciabrasil.gov.br/estatico/jornalismo.htm>.3 Ver em: <http://www.agenciabrasil.gov.br>.

Eugênio Bucci.É doutor em Ciências da Comunicação, área de Jornalismo, pela Escola de Comunicações e Artes da Universida-de de São Paulo. É jornalista. Contato: <eugeniobucci@uol.com.br>.

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O presidente Juscelino Kubischek, que foi o responsável, entre outras reformas, pela mudança doDistrito Federal do litoral fluminense para a região Centro-oeste (1950).