servidões e limitações administrativas

Luiz Rosado Costa

INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE -SERVIDÕES E LIMITAÇÕES ADMINITRATIVAS

A INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE – FUNDAMENTO I

FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Constituição Federal de 1988:

XXII - é garantido o direito de propriedade;

XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;

XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ouutilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização emdinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;

XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar depropriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houverdano;

NOÇÕES DE CONTRATOS

A INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE – FUNDAMENTO II

SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO

“É a supremacia do interesse público sobre o privado, como princípio, queretrata um dos fundamentos da intervenção estatal na propriedade”(CARVALHO FILHO: 2012, p. 772)


A INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE - MODALIDADES

a) intervenção restritiva (limitação administrativa, servidãoadministrativa, requisição, ocupação temporária e tombamento):hipótese em que o Estado impõe restrições e condiciona o uso da propriedade,sem, no entanto, retirá-la de seu dono. O proprietário, apesar de conservar apropriedade, não poderá utilizá-la a seu exclusivo critério, devendo subordinar-se as imposições emanadas pelo Poder Publico.

b) intervenção supressiva (desapropriação) - hipótese em que o Estado transfere coercitivamente para si a propriedade de terceiro, em virtude de um dos fundamentos previstos pela lei.


LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA

“Limitação administrativa à propriedade consiste na restrição às faculdades de usar e fruir de bem imóvel, que dá configuração ao direito privado de propriedade, mediante ato administrativo unilateral de cunho geral”

(JUSTEN FILHO: 2014, p. 611) (grifos nossos)


“São determinações de caráter geral, através das quais o Poder Público impõe aproprietários indeterminados obrigações positivas, negativas ou permissivas,para o fim de condicionar as propriedades ao atendimento da função social”(CARVALHO FILHO: 2012, p. 788-9)

> O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) instituiu diversos instrumentos quese configuram como limitação administrativa

EXEMPLOS

Obrigação de fazer: limpar terreno. O art. 182, § 4º da CF/88 prevê umahipótese: “§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante leiespecífica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal,do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado,que promova seu adequado aproveitamento”

Obrigação de não fazer: proibição de construir além de determinado númerode pavimentos (gabarito de prédios)

Permissivo: obrigação de permitir o ingresso de agentes para fiscalização


INDENIZAÇÃO

Como são imposições de ordem geral (abrangem quantidade indeterminada depropriedades), as limitações administrativas não dão ensejo a indenização.

“Não há prejuízos individualizados, mas sacrifícios gerais a que se devemobrigar os membros da coletividade em favor desta” (CARVALHO FILHO: 2012,p. 791)


CARACTERÍSTICAS

1. São atos legislativos ou administrativos de caráter geral;

2. Tem caráter de definitividade;

3. Visa a interesses públicos abstratos;

4. Ausência de indenização


SERVIDÃO ADMINISTRATIVA - CONCEITO

“A servidão administrativa consiste num dever de suportar e de não fazer,que recai sobre bem imóvel determinado e é imposto por ato administrativounilateral” (JUSTEN FILHO: 2014, p. 615)

* É usualmente imposta a um imóvel em vista do seu vínculo com outrobem imóvel.


SERVIDÃO ADMINISTRATIVA – FUNDAMENTO

Os fundamentos da servidão administrativa são os mesmos para aintervenção do Estado na propriedade:

> SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO

> FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

“O sacrifício da propriedade cede lugar ao interesse público que inspira a atuação interventiva do Estado” (CARVALHO FILHO: 2012, p. 775)


SERVIDÃO ADMINISTRATIVA SOBRE BENS MÓVEIS???

Para a maior parte da doutrina (por exemplo, MARÇAL JUSTEN FILHO; JOSÉDOS SANTOS CARVALHO FILHO; HELY LOPES MEIRELLES; MARIA SILVIAZANELLA DI PIETRO) a servidão administrativa só recai sobre bens imóveis.

Há, todavia, corrente minoritária que defende que ela pode recair sobrebens móveis e serviços (por exemplo, LUCIA VALLE FIGUEIREDO, ANTÔNIOQUEIROZ TELLES, ALEXANDRE MAZZA)


SERVIDÃO DE DIREITO PRIVADO (art. 1378, CC) X SERVIDÃO ADMINISTRATIVA

Há duas diferenças principais:

1-) a servidão administrativa atende a interesse público, enquanto aservidão privada visa ao interesse privado; e

2-) a servidão administrativa serve o influxo de regras de direito público, aocontrário das servidões privadas, sujeitas ao direito privado.


EXEMPLOS DE SERVIDÃO ADMINISTRATIVA

“São exemplos mais comuns de servidão administrativa a instalaçãode redes elétricas e a implantação de gasodutos e oleodutos emáreas privadas para a execução de serviços públicos” (CARVALHOFILHO: 2012, p. 775)


FORMAS DE INSTITUIÇÃO

Há duas formas de instituição:

1- Acordo entre o proprietário e o poder público: depois de declarar a utilidadepública para instituir a servidão, por decreto do Chefe do Poder Executivo*, oEstado consegue o assentimento do proprietário

* Parte da doutrina considera que a servidão não se pode dar através de lei, porque ela é específica a determinada propriedade e a lei tem caráter genérico (Cf. CARVALHO FILHO: 2012, p. 778 e JUSTEN FILHO: 2014, p. 616), mas para outra parte da doutrina (Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia: 2003, p. 148) a servidão administrativa pode decorrer diretamente de previsao legal, não precisando, neste caso, de qualquer ato jurídico para sua constituição, p. e. , a proteção no entorno dos aeroportos


FORMAS DE INSTITUIÇÃO (2)

2- Sentença judicial: não assentindo o proprietário, o Poder Público ingressa com açãojudicial demonstrando a existência de decreto específico declaratório da utilidadepública.

REGISTRO DA SERVIDÃODevem as servidões serem registradas para atender o que dispõe a da Lei n9 6.015/1973, art. 167 (dispositivo alterado pela Lei n2 12.424/2011 e pela Lei n9 12.703/2012), para que seja oponível erga omnes.A súmula 415 do STF liberou de registro a servidão de obras aparentes:“Servidão de trânsito não titulada, mas tomada permanente, sobretudo pela naturezadas obras realizadas, considera-se aparente, conferindo direito a proteção possessória”.


PRINCÍPIO DA HIERARQUIA FEDERATIVA

José dos Santos Carvalho Filho defende que “à semelhança do que ocorre com adesapropriação, é de aplicar-se às servidões administrativas o princípio da hierarquiafederativa” (2012, p. 776)

O fundamento seria aplicação analógica do que dispõe o art. 2º, §2º, do Decreto-Lei3.365/41, que trata da desapropriação.

PRINCÍPIO DA HIERARQUIA FEDERATIVA (II)

Crítica: considerando que a previsão é expressa para desapropriação, emais, que não há retirada da propriedade e que cada ente temcompetências diferentes. Assim,caso o serviço fosse de competência dosMunicípios e fosse preciso prestá-lo usando-se um bem do Estado, oprimeiro, estando impedido de fazer servidão, teria prejudicado suaprestacao” (MARINELA: 2013, p. 897)


SERVIDÃO ADMINISTRATIVA E INDENIZAÇÃO

Em regra, a servidão administrativa não é indenizada porque, na maioria dos casos,não impede o uso normal da propriedade além de não ser ela hipótese de intervençãosupressiva da propriedade .

Se o proprietário demonstrar efetivo prejuízo com a servidão, deverá ser indenizadoem montante equivalente ao do prejuízo (e não ao do valor do imóvel, como ocorrecom a desapropriação).

LÚCIA VALLE FIGUEIREDO alerta para a possibilidade de a servidão se tornardesapropriação indireta: “se a servidão aniquila a propriedade em termos de utilizaçãopelo proprietário, estaremos diante de caso típico de desapropriação” (1995, p. 202)


SERVIDÃO ADMINISTRATIVA X TOMBAMENTO

Parte da doutrina considera o tombamento como espécie de servidão administrativa,de natureza especial, para proteção do patrimônio histórico, artístico e cultural. Nestalinha: Diógenes Gasparini e Celso Antônio Bandeira de Mello.

A doutrina majoritária (p.e. Maria Sylvia Zanella di Pietro e José dos Santos CarvalhoFilho), todavia, considera o tombamento como medida autônoma com característicasespecíficas, não se confundindo com nenhuma outra espécie de intervenção restritiva.

SERVIDÃO ADMINISTRATIVA X TOMBAMENTO

Pontos importantes:

> O tombamento não é um direito real, como o é a servidão;

> Inexistem as figuras do dominante e do serviente, intrínsecas à servidãoadministrativa.

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