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SÉRIE PENSANDO O DIREITO

REPERCUSSÃO GERAL E O SISTEMA BRASILEIRO DE PRECEDENTES

Convocação 01/2010

Sociedade Brasileira de Direito Público (SBDP)

Equipe de pesquisa

Coordenação Carlos Ari Sundfeld

Rodrigo Pagani de Souza Pesquisadores

Bruna de Bem Esteves Bruna Romano Pretzel Fillipi Marques Borges

Luciana Silva Reis Luciana de Oliveira Ramos

Luiza Andrade Corrêa Natalia Langenegger

Maria Olívia Pessoni Junqueira Marina Cardoso Freitas

Rodrigo Sarmento Barata Victor Marcel Pinheiro

Vinícius Anauê Rodrigues Pinto

Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça (SAL) Esplanada dos Ministérios, Bloco T, Edifício Sede – 4º andar, Sala 434

CEP: 70.064-900 Brasília – DF www.mj.gov.br/sal

e-mail: [email protected]

Esta pesquisa reflete as opiniões dos seus autores e não a do Ministério da Justiça

Ministério da Justiça

Secretaria de Assuntos Legislativos – SAL

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD

Projeto BRA/07/004

Democratizando Informações no Processo de Elaboração Normativa

“Projeto Pensando o Direito”

RELATÓRIO FINAL DA PESQUISA:

“Repercussão geral e o sistema brasileiro de precedentes”

Instituição realizadora:

Sociedade Brasileira de Direito Público (SBDP)

São Paulo, 15 de dezembro de 2010


SUMÁRIO

I. APRESENTAÇÃO DA PESQUISA E METODOLOGIA.......... ..................................5

II. A REPERCUSSÃO GERAL NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ...........................15

1. Juízos de admissibilidade e de mérito dos recursos extraordinários..................................15

1.1. Universo de pesquisa e categorias usadas.......................................................................16

1.2. A questão constitucional nos recursos extraordinários ...................................................21

1.3. Decisões em juízo de admissibilidade e mérito ..............................................................35

1.4. Os amici curiae nos casos submetidos ao sistema da repercussão geral ........................71

2. Estabelecimento de regras procedimentais a partir de casos concretos.............................87

2.1. Metodologia para obtenção do universo de análise ........................................................88

2.2. Admissibilidade do recurso extraordinário no Tribunal de Origem ...............................95

2.3. Admissibilidade no Supremo Tribunal Federal ............................................................100

2.4. Mérito no Supremo Tribunal Federal............................................................................108

2.5. Instrumentos de correção ..............................................................................................111

2.6. Instrumentos de revisão.................................................................................................113

III. A REPERCUSSÃO GERAL NOS TRIBUNAIS DE ORIGEM ... .................................115

1. Controle e publicidade das decisões e de outras informações ...........................................115

1.1. Publicidade atinente à seleção de representativos.........................................................116

1.2. Publicidade atinente ao sobrestamento .........................................................................125

1.3. Registro de informações................................................................................................132

2. Heterogeneidade de atos normativos ...................................................................................144

IV. SÍNTESE DAS CONCLUSÕES ........................................................................................161

REFERÊNCIAS ........................................................................................................................163


Anexo 1. Questionário endereçado aos tribunais de origem

Anexo 2. Disposição estruturada das respostas aos questionários de pesquisa

Anexo 3. Planilha de respostas por questões

Anexo 4. Análise das decisões dos tribunais de origem

Anexo 5. Banco de dados: análise das decisões dos tribunais de origem

Anexo 6. Análise dos regimentos internos dos tribunais de origem

Anexo 7. Banco de dados: repercussão geral no STF


I. APRESENTAÇÃO DA PESQUISA E METODOLOGIA

Este relatório é fruto de pesquisa que teve como objetivo primordial identificar

dificuldades e êxitos na experiência de implementação do instituto da repercussão geral em

recursos extraordinários no Brasil, desde a sua introdução no ordenamento jurídico

brasileiro, em fins de 2004, até fins do ano de 2010. Além desse diagnóstico de dificuldades

e êxitos na implementação do instituto, a pesquisa objetivou propor alternativas para o

endereçamento das dificuldades diagnosticadas. Finalmente, como terceiro objetivo,

almejou avaliar o papel que tem sido desempenhado pelo instituto da repercussão geral na

eventual criação de um sistema brasileiro de precedentes em matéria constitucional.

Para tanto, toda a pesquisa esteve focada no estudo do fenômeno que apelidou de

“ciclo de vida da repercussão geral”. Este ciclo consiste na prática de jurisdicionados e

magistrados de seguirem, à luz da legislação aplicável, um longo iter processual que

envolve a temática da repercussão geral; este processo vai desde o exame judicial

preliminar de um recurso interposto perante a presidência ou vice-presidência das

instâncias inferiores do Poder Judiciário, passando pelo tratamento conferido ao recurso

pelo Supremo Tribunal Federal (STF), pela aplicação das decisões do STF às instâncias

inferiores, até o retorno ao STF, eventualmente, por algum mecanismo processual, de

discussão correlata a dada questão cuja repercussão geral já foi reconhecida e cujo mérito já

foi decidido.

Para a exata compreensão do que está compreendido neste “ciclo de vida da

repercussão geral”, afigura-se importante um esclarecimento prévio sobre o significado e os

propósitos do próprio instituto. A repercussão geral da questão constitucional discutida é

um dos requisitos de admissibilidade de recursos extraordinários endereçados ao STF.

Introduzido no ordenamento jurídico brasileiro pela Emenda Constitucional no 45, de 8 de

dezembro de 2004 – a chamada Emenda da Reforma do Judiciário –, o requisito altera

profundamente a sistemática de admissão desses recursos pela Suprema Corte brasileira.

Isto porque, com o requisito, somente os recursos que versem sobre questões


constitucionais dotadas de repercussão geral serão apreciados pelo STF.1 Mais

precisamente, à luz da Lei 11.418, de 2006, que introduziu alterações no Código de

Processo Civil (CPC) para conferir tratamento legislativo ao instituto, têm repercussão

geral as “questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que

ultrapassem os interesses subjetivos da causa”. A decisão sobre se dada questão tem, ou

não, repercussão geral, observados os termos da lei, compete ao STF. Os recursos cujas

questões são carentes de repercussão geral não são conhecidos pela Corte Constitucional;

nesses casos de carência de repercussão geral, a última palavra sobre a controvérsia

constitucional fica para a própria instância inferior do Judiciário.

A nova sistemática da repercussão geral opera, portanto, como um “filtro recursal”,

capaz de reduzir significativamente – como, de fato, tem reduzido – a quantidade de

recursos julgados pelo STF anualmente. Além de operar como esta espécie de “filtro”, a

sistemática, tal qual construída juridicamente, é complementada pela possibilidade de

“julgamentos por amostragem” de recursos com repercussão geral reconhecida. Por meio

do julgamento por amostragem, a decisão tomada pelo STF quanto ao mérito de questão

constitucional de reconhecida repercussão geral deve ser reproduzida nas instâncias

inferiores, estimuladas a aplicá-la a todos os recursos extraordinários que apresentem

idêntica questão (é dizer, a toda uma amostra de recursos que tratem de idêntico problema

jurídico). Ademais, o juízo feito pelo STF sobre a carência ou não de repercussão geral da

questão discutida em dado recurso vale para todos os demais recursos que tratem de

idêntica questão. Assim, se o STF decidir que a questão discutida em um recurso

extraordinário não tem repercussão geral, fica prejudicado não apenas este recurso, mas

também todos os demais que tratem de idêntica questão; se decidir que a questão tem

repercussão geral, todos os demais ficam sobrestados até o julgamento de mérito daquele

com repercussão geral reconhecida. Assim, a decisão tomada em apenas um caso vale, de

certo modo, para múltiplos outros que versem sobre idêntica questão. Por isso se reconhece

que o julgamento por amostragem, além de contribuir para a redução da quantidade de

1 É o que dispõe o § 3o do art. 102 da Constituição Federal, acrescentado pela Emenda no 45. Veja-se: “§ 3o. No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.”


casos levados à apreciação do STF, contribui também para uma uniformização da

jurisprudência constitucional acerca das questões de repercussão geral, já que reduz as

oportunidades de decisões díspares sobre uma mesma questão jurídica surgida múltiplas

vezes, fazendo com que seja julgada uniformemente pelo STF e pelos distintos tribunais do

país.

Por tudo isso se reconhece que o instituto da repercussão geral e a possibilidade de

julgamentos por amostragem vieram, efetivamente, com os propósitos de reduzir a

sobrecarga de recursos submetidos à apreciação do STF e promover a uniformização da

jurisprudência constitucional sobre as questões constitucionais de maior repercussão.

Ambos os propósitos têm em comum o sentido de imprimir maior racionalidade aos

trabalhos de jurisdição constitucional no Brasil – ou seja, à atividade de interpretar em

última análise o que diz a Constituição brasileira. Com esta maior racionalidade almeja-se,

por um lado, o fortalecimento do papel do STF como corte constitucional, tornando-o mais

capaz de dar respostas de qualidade às questões constitucionais controvertidas mais

relevantes; por outro lado, almeja-se o fortalecimento dos próprios tribunais de origem do

país, que detêm jurisdição constitucional compartilhada com o STF – afinal, têm autoridade

para interpretar em última análise a Constituição –, mas que estavam submetidos a uma

legislação e prática forenses em que as respectivas atuações pareciam subvalorizadas, na

medida em que disseminada a expectativa de jurisdicionados de levarem suas lides,

invariavelmente, até a mais alta corte do Poder Judiciário – o STF.

Cogita-se, até mesmo, a possibilidade de que o instituto da repercussão geral

e o sistema de julgamentos por amostragem contribuam para a formação de um “sistema

brasileiro de precedentes”. O papel do precedente judicial em matéria constitucional sairia

fortalecido com essas inovações introduzidas no ordenamento jurídico brasileiro. Dados

colhidos na presente pesquisa sugerem que as decisões proferidas pelo STF em recursos

extraordinários com repercussão geral reconhecida têm, de fato, sido acatadas pelas

instâncias inferiores do Poder Judiciário. Observou-se que, mesmo em casos em que sequer

houve a interposição de recurso extraordinário pelas partes em litígio, os tribunais

inferiores já invocam entendimentos firmados pelo STF acerca da questão constitucional

controvertida, decidida em sede de recurso extraordinário com repercussão geral


reconhecida, para aplicá-los a tais casos. Ademais, nos casos em que inexiste ainda decisão

de mérito do STF, apesar de já haver declaração de repercussão geral da matéria, há

tribunais a quo que sobrestam recursos que lhes caberia julgar a fim de evitar posteriores

retratações (embora esse tipo de sobrestamento não esteja expressamente previsto em lei).

Além disso, tribunais inferiores têm efetivamente se retratado de decisões tomadas em

desconformidade com entendimentos firmados pelo STF em casos de repercussão geral.

Mesmo nos casos examinados nesta pesquisa em que os tribunais não se retrataram, a

justificativa invocada relacionava-se com a falta de identidade entre a questão

constitucional discutida naquele caso concreto e a versada no paradigma, tratando-se,

portanto, de mera correção de falta ocorrida anteriormente: a sustação de caso diverso

daquele sob a análise do STF. Finalmente, foi possível constatar, via questionários

aplicados aos tribunais, a percepção de muitos respondentes no sentido de que os tribunais

efetivamente seguem a decisão de mérito tomada pelo STF acerca de questões

constitucionais de reconhecida repercussão geral, até mesmo nos casos em que teriam

entendimento diverso.

É diante desse quadro que se mostra importante um diagnóstico de como tem sido a

implementação, no país, de um instituto que ambiciona tão profundas reformas no modo de

exercício da jurisdição constitucional pela Suprema Corte brasileira e por todos os demais

tribunais. A pesquisa buscou fazer esse diagnóstico, atentando especialmente para as

dificuldades e êxitos vivenciados na implementação do instituto.

Para isto enfocou o “ciclo de vida da repercussão geral”, bipartindo-o em dois grandes objetos de análise:

têm lidado com o instituto.

Quanto ao âmbito externo, as fontes de informação foram três: a) as normas

regimentais e extrarregimentais de 34 (trinta e quatro) tribunais do país sobre os recursos

extraordinários e a repercussão geral; b) a percepção de magistrados e de seus assessores

sobre a experiência de implementação do instituto nas suas diversas fases –

admissibilidade, seleção de recursos representativos, sobrestamento de recursos idênticos e

aplicação ou rejeição da decisão de mérito proferida pelo STF sobre questão discutida em

recurso representativo –, captada por intermédido do envio de questionários escritos e

compilação de respostas; e, finalmente, c) um amplo conjunto exemplificativo de decisões


desses tribunais em matéria de repercussão geral, disponíveis nos respectivos sites na

Internet.

Assim, feito o levantamento dos regimentos internos e normas extrarregimentais

relacionadas ao instituto, elaboraram-se critérios de análise cuja finalidade foi identificar os

diferentes graus de tratamento do instituto em cada tribunal. Buscou-se responder, com

base em cada regimento interno e regramentos complementares, a um conjunto de 15

indagações.2 Os resultados derivados da análise dessas quinze questões apontaram aspectos

de grande relevância do regime jurídico – ou regimes, dada a heterogeneidade dos

regramentos – a que se tem submetido o instituto da repercussão geral em recursos

extraordinários.

Aplicou-se, ainda, paralelamente, o aludido questionário para se apurar a percepção

de servidores diretamente envolvidos na aplicação do instituto em cada tribunal. Foram

remetidos questionários aos 37 órgãos regimentalmente competentes para lidar com o

instituto, no âmbito dos 34 tribunais de origem objeto da pesquisa3. A equipe de pesquisa

recebeu, até 28 de novembro de 2010, 32 questionários respondidos4. Apesar de não ter

2 Foram elas: 1) Há previsão regimental quanto à atribuição de competência para admissibilidade de recursos extraordinários?; 2) Há previsão regimental específica quanto à repercussão geral?; 3) A competência permanece a mesma em todas as fases do “ciclo de vida da repercussão geral”? Em caso positivo, qual a competência? Em caso negativo, qual a competência para cada fase?; 4) Foi encontrado algum ato de delegação e avocação de competência?; 5) Houve atualização do regimento interno após a regulamentação do instituto da repercussão geral pelo STF?; 6) Há alguma norma extrarregimental que trata da repercussão geral?; 7) Há alguma outra regulamentação além do regimento interno? Qual? Elas estão alinhadas ou são contraditórias?; 8) Há previsão da necessidade de verificação da existência de repercussão geral no juízo prévio de admissibilidade dos recursos extraordinários?; 9) Existe um procedimento previsto para a seleção do(s) recurso(s) representativo(s) e dos respectivos recursos a serem sobrestados?; 10) Existe previsão de critérios e procedimentos para decisão que determina o sobrestamento de recursos?; 11) Existe um procedimento previsto para depois de julgado o mérito de recurso com repercussão geral reconhecida pelo STF?; 12) Existe previsão de procedimento para os casos em que o tribunal julgava de maneira distinta do STF no momento de manutenção ou retratação de seu entendimento, previsto no art. 543-B, §§3º e 4º do CPC?; 13) Existe previsão de recurso contra decisão que, no exercício do juízo prévio de admissibilidade, admite ou nega seguimento a recurso extraordinário?; 14) Existe vedação expressa a algum tipo de recurso contra decisão que, no exercício do juízo prévio de admissibilidade, admite ou nega seguimento a recurso extraordinário? Qual tipo?; e 15) Existe previsão de recurso contra decisão de sobrestamento? 3 Vale lembrar, os tribunais contactados foram: os 27 (vinte e sete) Tribunais de Justiça, os 5 (cinco) Tribunais Regionais Federais, a Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais e o Superior Tribunal de Justiça. 4 Eis os tribunais respondentes: TJ/AC, TJ/AL, TJ/BA, TJ/CE, TJ/DFT, TJ/ES, TJ/GO, TJ/MA, TJ/MS, TJ/MT, TJ/MG (3ª Vice-Presidência), TJ/PA, TJ/PB, TJ/PR, TJ/PE, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RO, TJ/RR, TJ/RS, TJ/SC, TJ/SE, TJ/SP (Seção de Direito Privado), TJ/SP (Seção de Direito Público), TJ/SP (Seção de Direito Criminal), TRF-1, TRF-2, TRF-3, TRF-4, TRF-5, TNU e STJ.


obtido respostas a todos os 37 questionários enviados5, o material recebido foi suficiente

para a identificação de êxitos e dificuldades mais recorrentes ou relevantes na concretização

do instituto.

Finalmente, na terceira frente de investigação sobre o modo pelo qual os tribunais

de origem têm se comportado relativamente ao instituto da repercussão geral, levantaram-se

e analisaram-se decisões desses tribunais. Ao todo foram analisadas decisões de 21 (vinte e

um) Tribunais de Justiça (TJs)6, 3 (três) Tribunais Regionais Federais (TRFs)7 e do

Superior Tribunal de Justiça (STJ). Não foram encontradas decisões do TJ/AM e TJ/AP. A

seleção das decisões para análise passou por três etapas: a) busca do universo de decisões

existentes no banco eletrônico de jurisprudência dos tribunais;8 b) consolidação dos

resultados em arquivos no formato “PDF”; e c) seleção de conjunto de decisões a partir do

universo total encontrado nos sites dos tribunais. A pesquisa de decisões aconteceu entre os

dias 17 de setembro e 06 de outubro de 2010. Iniciamente constatou-se uma lista de 18.627

decisões; sendo inviável a leitura e análise de todos esses documentos diante da escassez de

tempo, selecionou-se um conjunto exemplificativo de decisões, dentre o conjunto total, e,

assim, analisaram-se ao todo 1.339 decisões. O conjunto das 1.339 decisões analisadas

encontra-se listado no Anexo 4 (“Análise das decisões decisões dos tribunais de origem”).

5 Não recebemos respostas ao questionário dos seguintes tribunais ou órgãos específicos de tribunal: TJ/AM, TJ/AP, 1ª Vice-Presidência do TJ/MG, TJ/PI e TJ/TO. 6 Foram eles: TJ/AC, TJ/AM, TJ/AP, TJ/BA, TJ/CE, TJ/DFT, TJ/ES, TJ/GO (apenas 03 decisões), TJMA, TJ/MS, TJ/MT (apenas 1 decisão), TJ/PA, TJ/PB, TJ/PE, TJ/PI, TJ/PR, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RO, TJ/SC e TJ/SP. 7 Foram eles: TRF-1, TRF-3 e TRF-4. 8 Nesta etapa, utilizou-se o termo de busca “repercussão geral” ou repercussão geral – “frase exata”, bem como o critério temporal (data da decisão/julgamento) de 03/05/2007 a 01/09/2010. A data inicial foi escolhida pelo fato de ser a data em que entrou em vigor a Emenda Regimental no 29 do RISTF, de 30/04/2007, que regulamentou o instituto da repercussão geral, enquanto a data final foi eleita em virtude da necessidade de um limite para a finalização da busca das decisões. Durante esta etapa, foi possível perceber a ampla diversidade existente entre os sites dos TJs, TRFs, STJ e TNU (no caso da TNU, especificamente, não foi possível identificar o método mais adequado para efetuar a busca de decisões, uma vez que o site não apresenta os resultados pertinentes à pesquisa realizada; por esta razão, as decisões da TNU não foram incluídas na análise). Os mecanismos de busca, a maneira de disponibilização das decisões e os critérios de pesquisa variam de tribunal para tribunal, o que impôs a utilização de metodologias distintas para a obtenção das decisões de cada um dos tribunais investigados. Nos sites de alguns tribunais não está disponível a busca por decisões monocráticas e de presidência (TJ/AC, TJ/CE e TJ/SE). Noutros não está disponível a ferramenta de busca por data (TJ/AM, TJ/AP, TJ/GO, TJ/MA, TJ/PE, TJ/TO e, ainda, o TJ/PR e o TJ/RJ, ambos os quais disponibilizam busca apenas por ano).


As decisões selecionadas foram classificadas em 8 tipos. Cada tipo ocorreria num

momento processual diferente do “ciclo de vida da repercussão geral”. Eis os tipos de

decisões dos tribunais de origem: 1) decisões que “citam a) a declaração pelo STF da

existência de repercussão geral da questão constitucional discutida; ou b) julgamentos de

mérito do STF em recursos extraordinários com repercussão geral reconhecida”, embora

ainda não pertençam ao “ciclo do recurso extraordinário”; 2) decisões que “julgam a

admissibilidade de recursos extraordinários, verificando a existência de alegação preliminar

da repercussão geral da controvérsia constitucional discutida (art. 542, § 1º do CPC)”; 3)

decisões que “selecionam recursos extraordinários representativos de controvérsia

constitucional e determinam o seu envio para o STF (art. 543-B, §1º do CPC)”; 4) decisões

que “sobrestam recursos extraordinários sobre dada controvérsia, em razão da pendência de

julgamento pelo STF de recurso representativo da mesma (art. 543-B, §1º do CPC)”; 5)

decisões que “negam seguimento a recurso extraordinário sobrestado, em razão de a)

julgamento pelo STF declarando a inexistência de repercussão geral da controvérsia

discutida (art. 543-B, § 2º do CPC), ou b) julgamento pelo STF em conformidade com o

entendimento impugnado do tribunal de origem (art. 543-B, § 3º do CPC)”; 6) decisões

que, “em juízo de retratação: a) havendo recurso extraordinário interposto, realizam a

retratação (art. 543-B, § 3º do CPC), ou b) admitem o recurso extraordinário sobrestado,

mantendo a decisão impugnada, mesmo após julgamento do mérito de recurso

representativo pelo STF em desconformidade com esta (art. 543-B, § 4º do CPC)”; 7)

decisões que “examinam recursos utilizados como meio de revisão de tese nos casos em

que o STF tenha: a) negado existência de repercussão geral ou b) reconhecido a existência

de repercussão geral e julgado o mérito da questão constitucional controvertida; e 8)

decisões que se classificam como “outras decisões”, por dizerem respeito à repercussão

geral, mas não fazerem parte de seu “ciclo de vida” conforme previsão normativa. Em

resumo, as decisões foram identificadas como externas ao ciclo do recurso extraordinário

(tipo 1), verificadoras da existência de preliminar de repercussão geral (tipo 2), de seleção

de recursos representativos (tipo 3), de sobrestamento (tipo 4), de negativa de seguimento

de recurso extraordinário (tipo 5), de retratação (tipo 6), ante apelos à revisão de tese

(tipo 7) e outras (tipo 8).


Todo esse exercício de levantamento, análise e classificação de decisões dos

tribunais de origem, relacionadas ao instituto da repercussão geral, não teve por objetivo a

realização de apanhados quantitativos. Seus propósitos foram, tão somente, familiarizar os

pesquisadores com a prática decisória dos tribunais e permitir-lhes a citação de exemplos

ilustrativos de dificuldades e êxitos na implementação do instituto. Por isso, ao cabo de

todas as três frentes de investigação sobre a implementação do instituto da repercussão

geral pelos tribunais de origem, os exemplos de julgados foram mencionados para fins de

ilustração das conclusões alcançadas pelo grupo – ora reafirmando, ora mitigando, ora

infirmando, ora inovando os resultados obtidos a partir da análise de regimentos e do

conjunto de respostas aos questionários enviados aos tribunais.

Quanto ao chamado âmbito interno de aplicação do instituto da repercussão geral,

isto é, à sua aplicação pelo próprio STF, as fontes de informação foram duas: a) as decisões

do STF em inteiro teor, proferidas em sede de recursos extraordinários ou agravos de

instrumento em recursos extraordinários, disponíveis em seu site na Internet; e b) outros

suportes disponíveis no mesmo site, como relatórios sobre o instituto da repercussão geral,

listas de recursos e outros tipos de compilação de dados. Assim, para a delimitação do

universo de decisões que seriam investigadas, buscaram-se recursos extraordinários em que

o exame de repercussão geral já fora realizado. Nesse sentido, utilizaram-se as informações

disponíveis na página do STF na Internet9, sendo que o marco temporal fixado para o

término da coleta de dados foi 13 de julho de 2010. O recurso mais antigo que se encontrou

teve julgamento finalizado em 26 de setembro de 2007. Desse modo levantaram-se, para

exame, 284 decisões de recursos extraordinários e agravos de instrumento.

Quanto a esses recursos examinaram-se alguns pontos relevantes para as finalidades

da pesquisa; estes os pontos enfocados: a) a forma pela qual o Tribunal identifica as

questões constitucionais discutidas em cada recurso; b) os argumentos invocados para a

declaração da existência ou inexistência de repercussão geral; c) as matérias mais

9 As informações estão disponíveis em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussaoGeral/listarRepercussao.asp?tipo=SS (matérias com repercussão) e http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussaoGeral/listarRepercussao.asp?tipo=NN (matérias sem repercussão). Acessados em 13 de julho de 2010.


recorrentes; d) a atuação dos ministros em plenário virtual; e e) a participação de amici

curiae nos recursos extraordinários.

Outro foco específico de análise recaiu sobre aspectos procedimentais de

implementação do instituto da repercussão geral, que já foram definidos por intermédio das

decisões judiciais do próprio STF. Para tanto buscou-se levantar e examinar um conjunto de

decisões em que esta definição de aspectos procedimentais teve lugar. Para tanto, partiu-se

das 284 decisões acima mencionadas, para, então, buscarem-se outras, analisando-se,

inicialmente, o relatório anual publicado pelo STF relacionado ao instituto10 e outros

tópicos do portal eletrônico da Corte, como o que versa sobre “Questões Práticas”.

Utilizou-se também de mecanismo de busca por expressão no site do STF11, com vistas à

verificação da existência de alguma outra decisão ainda não exposta naqueles

documentos.12 Este levantamento preliminar resultou em 315 acórdãos, 12.298 decisões

monocráticas e 27 decisões da Presidência. Construiu-se assim, um universo preliminar de

análise consistente nos 315 acórdãos encontrados, dos quais foram excluídos somente

habeas corpus e suspensões de segurança – classes processuais que, por natureza, não se

prestam à decisão sobre aspectos procedimentais relativos ao instituto da repercussão geral.

Dessa nova triagem resultaram 224 acórdãos, divididos entre recursos extraordinários,

agravos de instrumento, reclamações e ações cautelares. Os acórdãos encontrados foram

lidos para que fosse possível a identificação de quais deles resolviam aspectos

procedimentais relacionados ao instituto.

Todas essas frentes de investigação visaram à identificação, também no que tange à

atuação do STF, de dificuldades e êxitos na implementação do instituto. Os resultados

obtidos, tanto com relação à atuação dos tribunais de origem quanto com relação à atuação

do STF, são a seguir apresentados. Acompanha a apresentação desses resultados, por vezes,

a proposição de alternativas de aperfeiçoamento do regime e da forma de aplicação do

10 BRASIL, Supremo Tribunal Federal, Gabinete da Presidência, Repercussão Geral (relatório), março de 2010. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudenciaRepercussaoGeralRelatorio/anexo/RelatorioRG_Mar2010.pdf>. Acessado em 4 de agosto de 2010. 11 Acesso em 13.08.2010. 12 Aplicou-se a chave de pesquisa “repercussão adj1 geral”.


instituto da repercussão geral no âmbito do Judiciário brasileiro. Emboras as alternativas de

aperfeiçoamento propostas não encontrem, necessariamente, fundamento direto e específico

nos dados empíricos coletados, certamente os levam em consideração. Seu intuito é servir à

reflexão da SAL/MJ, em conjunto com outros órgãos interessados – notadamente o STF, os

tribunais de origem, os órgãos de representação da classe dos advogados e os cidadãos

organizados –, com ideias de iniciativas concretas para o endereçamento de problemas e a

disseminação de boas práticas.


II. A REPERCUSSÃO GERAL NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Nesta parte do presente relatório de pesquisa descrevem-se os resultados obtidos por

meio da análise da implementação do instituto da repercussão geral no âmbito do Supremo

Tribunal Federal. Nesse ponto, a pesquisa está centrada em dois aspectos distintos: 1)

juízos de admissibilidade e de mérito dos recursos extraordinários e 2) regulamentação

procedimental do instituto pelo STF em casos concretos.

Primeiramente analisam-se diferentes aspectos das decisões proferidas pelo

Tribunal em sede de admissibilidade e mérito dos recursos extraordinários. Entre eles,

destacam-se o modo de definição das questões discutidas, os critérios utilizados pelos

Ministros para afirmar a existência ou não de repercussão geral de uma questão

constitucional e a participação de amici curiae no controle incidental de

constitucionalidade.

Na segunda seção apresentam-se importantes decisões que definem aspectos

procedimentais sobre a repercussão geral. Ainda que não se faça um panorama completo da

conformação procedimental do instituto, parte-se do pressuposto de que a correta

identificação e compreensão dessas decisões é de fundamental importância para a sua

operacionalização.

1. Juízos de admissibilidade e de mérito dos recursos extraordinários

A análise do instituto no âmbito interno ao STF tem por objeto três temas

relacionados: a) a definição das questões discutidas nos recursos extraordinários, b) análise

quantitativa das decisões do STF proferidas em sede de juízo de admissibilidade em

Plenário Virtual ou em questão de ordem no Plenário Presencial, em que se discute a

existência ou não de repercussão geral da questão constitucional debatida, e das decisões do

STF que julgam o mérito dos recursos extraordinários com repercussão geral já reconhecida


e c) admissibilidade de terceiros como amici curiae nos recursos extraordinários

submetidos à sistemática da repercussão geral.

1.1. Universo de pesquisa e categorias usadas

O universo de pesquisa é composto de 284 recursos extraordinários e agravos de

instrumento, sendo que a maioria destes é de recursos com repercussão geral declarada,

como é possível verificar nos gráficos 1 a 3 abaixo13.

O universo corresponde a todos os recursos cadastrados na página do Supremo

Tribunal Federal na Internet14, sendo que o marco temporal fixado para o término da coleta

de dados foi 13 de julho de 2010. O recurso mais antigo que se encontrou teve julgamento

finalizado em 26 de setembro de 2007.

13 Esse perfil de predominância de casos com repercussão geral não se alterou entre a data final de coleta de dados e o presente. O site do STF, com atualização no dia 22 de novembro de 2010, informa que até aquele momento haviam sido julgados 99 (29,6%) recursos sem repercussão geral e 236 (70,4%) com repercussão geral. As informações estão disponíveis em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaRepercussaoGeral&pagina=numeroRepercussao. Acessado em 11 de dezembro de 2010. 14 As informações estão disponíveis em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussaoGeral/listarRepercussao.asp?tipo=SS (matérias com repercussão) e http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussaoGeral/listarRepercussao.asp?tipo=NN (matérias sem repercussão). Acessados em 13 de julho de 2010.


Gráfico II.1. Distribuição de recursos com e sem repercussão geral


Gráfico II.2. Tipo de recursos com repercussão geral

Gráfico II.3. Tipo de recursos sem repercussão geral


Inicialmente, cumpre ressaltar quais categorias foram usadas para a sistematização e

posterior análise das decisões encontradas.

No que se refere às decisões em sede de juízo de admissibilidade dos recursos

extraordinários, as categorias utilizadas foram: a) data de fim do julgamento, b) relator do

processo, c) matéria (segundo a classificação do STF), d) tema (segundo a classificação do

STF), e) critério utilizado pelo relator para afirmar a (in)existência de repercussão geral da

questão constitucional debatida, f) ministros além do relator que publicaram voto, g)

resultado do julgamento de (in)existência de repercussão geral, h) ementa, i) quantidade de

ministros que votaram no Plenário Virtual a favor da repercussão geral, j) quantidade de

ministros que votaram no Plenário Virtual contra a repercussão geral, l) quantidade de

Ministros que não votaram no Plenário Virtual, m) ementa da decisão sobre a repercussão

geral, n) sede processual em que se deu essa decisão (Plenário Virtual ou em Questão de

Ordem no Plenário Presencial), n) se o caso versa sobre jurisprudência consolidada ou

súmula, o) estabelecimento de procedimentos relativos à sistemática da repercussão geral

ou citação de precedentes que o fizeram e p) existência de decisão monocrática sobre

admissibilidade de amicus curiae.

Em relação à identificação da questão constitucional discutida – sobre a qual

efetivamente se dá o juízo de existência de repercussão geral – cada pesquisador buscou

identificar se havia formulação expressa dessa questão no caso e se esta apareceu na ementa

do acórdão ou nos fundamentos apresentados pelo ministro. Foi registrada, ainda, a

transcrição de trecho da decisão no qual estaria expressa a questão constitucional. As

dificuldades de categorização das questões constitucionais, especialmente em relação à sua

formulação (se estaria ou não expressa), bem como a estratégia adotada pelo grupo diante

dessas dificuldades, são discutidas adiante.

Nos casos em que houve o reconhecimento da existência de repercussão geral, a

classificação de critérios para tanto foi estabelecida da seguinte maneira:

1. Interessa a grande número de pessoas (incluindo casos de direitos coletivos);

2. Há grande impacto nos cofres públicos;

3. Afeta grande número de processos;


4. Impacta no crescimento econômico;

5. Pacificação de controvérsia jurisprudencial;

6. Existência de ação de controle concentrado / matéria sujeita ao Plenário;

7. Decisão afeta a atuação da Administração Pública;

8. Reafirmação da jurisprudência do Tribunal;

9. Outros;

10. Ausência de critério ou apenas reformulação dos termos da lei.

Já nos casos em que o Tribunal entendeu não existir repercussão geral na questão

discutida, a classificação dos argumentos utilizados nesse sentido foi a seguinte:

1. A questão discutida é de natureza infraconstitucional;

2. A questão discutida é de direito local;

3. Número limitado de pessoas afetadas;

4. Recurso traz questões fáticas / Implica reexame probatório;

5. Existência de jurisprudência pacífica sobre a constitucionalidade do

dispositivo questionado;

6. A questão discutida não tem maiores impactos financeiros/ econômicos;

7. Outros.

Em ambos os grupos de casos, foram identificadas também aquelas decisões nas

quais não havia critérios claros ou nas quais era impossível identificar tal critério.

É importante destacar que, ao analisar os argumentos deduzidos pelos ministros, a

equipe de pesquisa buscou identificar uma postura institucional do STF. Ainda que existam

sérias limitações a essa pretensão, especialmente relacionadas ao procedimento decisório

do Tribunal, os argumentos classificados foram aqueles proferidos pelo relator do caso ou

pelo primeiro ministro que divergiu do relator e iniciou a corrente vencedora no caso.


Essa opção se justifica pelo fato de que, em geral, os ministros não publicaram

votos com fundamentação nova, mas apenas aderiram aos fundamentos trazidos pelos

ministros relatores ou pelos primeiros divergentes.

Em relação às decisões de mérito em recursos extraordinários com repercussão

geral já reconhecida, as categorias usadas foram os seguintes: a) existência de julgamento

de mérito, b) se o julgamento de mérito ocorreu no leading case ou em processo

relacionado, c) a matéria a que deu origem15, d) se existe súmula vinculante relacionada à

decisão, e) resultado do julgamento e f) ementa.

1.2. A questão constitucional nos recursos extraordinários

A identificação da questão constitucional discutida nos recursos extraordinários é

central no funcionamento do instituto da repercussão geral. Ao definir a questão debatida

como constitucional ou infraconstitucional, o STF possibilita que os tribunais de origem

identifiquem e sobrestem recursos que versem sobre a mesma questão, bem como norteia as

partes que tenham litígios sobre o mesmo tema e a sociedade de um modo geral acerca do

entendimento do Tribunal sobre a matéria. Dessa maneira, ao descrever a questão

constitucional, o STF facilita às partes e às instâncias do Judiciário uma aplicação uniforme

do instituto da repercussão geral.

Ainda que se argumentasse que a questão discutida poderia ser extraída do conjunto

de fundamentos das decisões por cada intérprete, seria indiscutivelmente desejável a sua

delimitação precisa e explícita pelo próprio STF. Isto evitaria o sobrestamento indevido de

15 Os recursos com repercussão geral que têm mérito julgado dão origem a matérias de jurisprudência assentada, cuja lista consolidada é apresentada pelo STF nos seguintes endereços: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaRepercussaoGeralMeritoJulgado&pagina=julgamentoMerito> e <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaRepercussaoGeralMeritoJulgado&pagina=reafirmacaoJurisprudencia> (esta última listagem trata de matérias de reafirmação de jurisprudência consolidada). Acessados em 13 de julho de 2010. A matéria foi colocada apenas para fins de registro.


recursos, bem como a proliferação16 de recursos questionando a definição da questão

constitucional dada pelo Supremo. A nebulosidade na sua delimitação abre campo para

controvérsias interpretativas que reduzem consideravelmente a eficiência do sistema da

repercussão geral.

A ausência de clara identificação da questão discutida em recursos extraordinários é

um dos pontos sensíveis identificados pela pesquisa, que pode dificultar a implementação

eficiente do instituto da repercussão geral. Isso porque, como já afirmado, a sistemática do

instituto é concretizada a partir de um substantivo (“questões discutidas”) aliado a um

adjetivo (com ou sem repercussão geral). Não identificados o substantivo e adjetivo com

precisão, dificulta-se a aplicação do instituto, especialmente nas instâncias inferiores.

Ressalva-se que, embora em muitos casos a questão discutida não esteja retratada de

modo claro nas manifestações dos ministros, não se deve descartar a hipótese de que tal

questão possa ser identificada mediante o exame de todas as peças processuais dos

respectivos recursos extraordinários. Isso, entretanto, não afasta a importância de que os

ministros, ao julgarem um recurso, identifiquem com clareza a questão discutida. É

fundamental que o Tribunal saiba com precisão quais problemas jurídicos estão sendo

decididos naquele momento e também a forma pela qual aquele precedente será

interpretado e aplicado no futuro.

É oportuno citar um exemplo em que a questão constitucional discutida não está

retratada de forma clara. No RE 561.863, o relator, em sua manifestação de uma página,

não reconstrói a questão constitucional debatida no caso. Em outras palavras, no momento

em que afirma existir a repercussão geral da questão constitucional, não apresenta qual

seria essa questão. Veja-se o seguinte trecho do voto:

16 O crescente número de processos que chegam, ano a ano, ao STF, impactando sobremaneira na celeridade da jurisdição, pode ser visto como um dos motivos relevantes que deram ensejo à criação do instituto da repercussão geral. Dessa forma, uma definição confusa e imprecisa da questão constitucional dos recursos extraordinários contraria a própria razão do instituto, vez que fomenta o aumento de demandas ao Supremo, questionando a correta identificação das questões que lhe são submetidas.


“Entendo que a questão constitucional debatida tem repercussão geral, vez que não se limita ao interesse subjetivo das partes, alcançando todos os servidores dos Estados-membros da Federação.”17

O ministro também cita a ementa do acórdão impugnado pelo respectivo recurso

extraordinário. É somente a partir desta citação de ementa que se faz possível cogitar qual é

a questão constitucional debatida em sua manifestação.Veja-se a ementa para fins de

análise:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONVERSÃO DOS VENCIMENTOS DE SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS PARA URV. INOBSERVÂNCIA DA LEI FEDERAL 8.880/94. PRELIMINARES DE PRESCRIÇÃO DE FUNDO DE DIREITO, DE COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO, DE INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. REJEIÇÃO. PRELIMINAR DA AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR E DE NULIDADE DO JULGADO. TRANSFERÊNCIA PARA O MÉRITO. SISTEMA MONETÁRIO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. PERDA REMUNERATÓRIA. APLICAÇÃO DO ÍNDICE DE CORREÇÃO DE 11,98% E COMPENSAÇÃO COM AUMENTO POSTERIOR. IMPOSSIBILIDADE. ADIN N. 2.323-STF. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. MANUTENÇÃO. RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS EM PARTE. PRECEDENTES DESTA CORTE, DO STJ E DO STF.”

Na ementa acima transcrita não se identifica qual é a questão constitucional a que se

refere o ministro relator em sua manifestação. É possível conceber-se, pelo menos, três

diferentes questões a partir do trecho retratado: a) É competente a Justiça do Trabalho ou a

Justiça Estadual para julgar as demandas relacionadas a servidores estaduais?; b) A

competência para legislar sobre reajustes salariais é da União ou do Estado-Membro?;

c)Houve desrespeito ao julgado na ADI 2.323?

O exemplo evidencia que a falta de clareza na identificação da questão

constitucional discutida pode ampliar o leque de interpretações daqueles que devem aplicar

o instituto da repercussão geral, especialmente a sistemática do art. 543-B do CPC, atinente

ao julgamento por amostragem. Isso pode provocar uma série de dificuldades; por exemplo,

na realização de sobrestamentos ou juízos de retratação por parte dos tribunais de origem,

uma vez que cada tribunal terá grande margem de discricionariedade para identificar a

questão constitucional. Nesse sentido, haverá recursos que deveriam ser sobrestados e não o

17 RE 561.863, p. 1694.


serão, bem como recursos extraordinários que deveriam seguir seu trâmite normal até o

STF e serão sobrestados, em claro prejuízo às partes envolvidas naqueles casos concretos.

O estudo realizado permitiu a identificação de aspectos relevantes acerca do modo

pelo qual tem sido descrita a questão constitucional. Notou-se que o “local” onde a questão

é tratada, a “forma” pela qual ela é apresentada e “quem” a apresenta são três aspectos

importantes para a reflexão sobre o tema.

Acerca do “local”, notou-se que a questão foi tratada, por exemplo:

a) somente na ementa da decisão: AIs 764518, 749128 e os REs 605533, 603583,

599316, 600010, 596832, 588954, 588322, 598468, dentre outros (Casos com repercussão

geral); AIs 743681, 764703, 759421 e os REs 571184, 561994, 565713, 562581, 565506,

565653, 575526 (Casos sem repercussão geral);

b) somente no voto do(s) ministro(s): AIs 722834, 771770 e os REs 591797,

605481, 568503, 566007, 603616, 611601, 476894, 600091, 603497, 603397, 606358,

603451, 595332, 593849, 596478, 568645, 590751, 590880, 591033, 587008, dentre outros

(Casos com repercussão geral); AIs 746996, 783172, 768339 e os REs 608852, 609448,

609466, 610220, 610223, 602324, 584737, 593919, 583747, 584536, 584608, 592730,

592658, 586166, 589490, 585740, 584573, 567454, dentre outros (Casos sem repercussão

geral);

c) no relatório da decisão: RE 572762;

d) na ementa e na manifestação do(s) ministro(s): AIs 762202, 766684, 762184,

762146, 712743, 698626 e REs 575093, 587365, 591068, 566471, 564132, 565089,

565886, 579431, 591563, 583523, 566349, 591470, 578801, 572499, 594435, 597362,

dentre outros (Casos com repercussão geral); AIs 778850, 705941, 754008, 731954,


743833, 752633, 758019, 742460, 747522, 729263, 751763 e os REs 583327, 590005,

583029, 579073, 599903, 598365, 582504, 559994, 588944 (Casos sem repercussão geral).

Quanto à “forma” pela qual a questão tem sido apresentada, notaram-se as

seguintes ocorrências:

e) com apresentação por extenso e de maneira direta: [a questão constitucional

(...); a questão posta nos autos (...); surge com repercussão geral a discussão de tema

alusivo à (...); (...) questão versada no presente apelo; a matéria constitucional tratada na

espécie refere-se (...)]. Ver REs 581947, 605481, 568503, 566007, 603616, 476894,

606107, 603497, dentre outros.

f) delimitação do tema/área do direito: RE 597285 (“A discussão diz respeito à

constitucionalidade do sistema de reserva de vagas (“cotas”), como forma de ação

afirmativa de inclusão social, estabelecido por universidade”), 588159 (“Matéria

referente à incidência de ICMS sobre a venda de salvados de sinistros”), 599628 (“Temas

constitucionais atinentes ao princípio da continuidade dos serviços públicos e à

aplicabilidade do regime de precatórios às entidades da Administração direta que prestam

tais serviços”), 606358 (“definição sobre a inclusão das vantagens pessoais no teto

remuneratório, após a EC 41/2003, questão de amplo alcance versada neste apelo

extremo”), 597133 (“A questão constitucional apresenta relevância do ponto de vista

jurídico, que se mostra na diversidade de entendimentos nos Tribunais do País quanto à

existência ou não de nulidade, à luz dos princípios constitucionais do juiz natural e do

duplo grau de jurisdição, nos casos em que os julgamentos forem realizados pelos órgãos

fracionários dos Tribunais compostos majoritariamente por juízes convocados"), dentre

outros;

g) delimitação do direito subjetivo em litígio: RE 592581 (“A questão

constitucional está em saber se cabe ao Poder judiciário determinar ao Estado obrigação

de fazer consistente na execução de obras em estabelecimentos prisionais, a fim de que se

garanta a observância dos direitos fundamentais do indivíduo por ele custodiados”),

593448 (“A questão discutida nestes autos está em saber se lei municipal pode limitar o


direito de férias dos servidores dessa esfera e, consequentemente, se a referida limitação

foi recepcionada pela Constituição de 1988”), dentre outros;

h) identificação dos artigos da Constituição que fundamentam a demanda: REs

600091, 598259, 601314, 595332, 476894, 568503, 594996, 594435, 572499, dentre

outros;

i) identificação da lei ou ato normativo cuja constitucionalidade se discute: RE

587108 (“A discussão diz respeito à constitucionalidade do artigo 11 da Lei 10.637/2002 e

§1° do artigo 12 da lei 10.833/2003, que instituíram o regime da não cumulatividade para

o PIS e CONFINS, e que passaram a produzir efeitos a partir de 1°/12/2002 e de

1°/2/2004, respectivamente”), 589085 (“A questão posta nos autos – constitucionalidade

das alterações introduzidas pela Medida Provisória n. 1.858/99, que revogou a isenção da

Contribuição para o PIS e o CONFINS concedida pela Lei Complementar n. 70/91 às

sociedades cooperativas”), AI 771770 (“A matéria suscitada no recurso extraordinário,

acerca da recepção das normas do Decreto-Lei nº 70/66 que possibilitam a execução

extrajudicial das dívidas hipotecárias contraídas no regime do Sistema Financeiro da

Habitação”), dentre outros.

É importante registrar que, quanto a esse aspecto forma, apuraram-se combinações

diversas entre os tipos específicos de decisão. Por exemplo: a apresentação da questão por

extenso e de maneira direta, delimitando-se ainda o tema ou aárea do direito por ela tratada

(v. RE 597285: “A discussão diz respeito à constitucionalidade do sistema de reserva de

vagas (“cotas”), como forma de ação afirmativa de inclusão social, estabelecido por

universidade”). Outro exemplo: identificação dos artigos da Constituição envolvidos na

questão, com delimitação, ainda, do direito subjetivo em litígio (v. RE 601314: “A questão

discutida nesses autos está em saber se o Poder Legislativo municipal possui competência

para estabelecer de forma originária na Lei Orgânica Municipal e por iniciativa própria

disposições que versem sobre vantagens, benefícios e adicionais destinados aos servidores

municipais, levando em consideração o que dispõe as alíneas a, b e c do inc. II do § 1º do

art. 61 da Constituição Federal”). Ainda outro exemplo: identificação da lei cuja


constitucionalidade é discutida, aliada à referência aos artigos da Constituição a que se

refere a questão (v. RE 597285: “A questão constitucional está em saber se há violação

aos princípios constitucionais que asseguram ser invioláveis a intimidade e o sigilo de

dados, previstos no art. 5º X e XII, da Constituição, quando o Fisco, nos termos da Lei

Complementar 105/2001, recebe diretamente das instituições financeiras informações

sobre a movimentação das contas bancárias dos constituintes, sem prévia autorização

judicial. Também se discute a constitucionalidade da aplicação da Lei 10.174/2001 para

apuração de créditos tributários referentes a exercícios anteriores ao de sua vigência”).

Por fim, em relação a “quem” apresenta a questão, observaram-se questões

apresentadas:

j) em manifestação do relator: AIs 722834, 771770, 762184, 762146, 712743,

698626 e os REs 581947, 591797, 605481, 597994, 593818, 597154, 566471, 564132,

dentre outros (Casos com Repercussão Geral); AIs 746996, 783172, 778850, 705941,

768339 dentre outros e os REs 583327, 609448, 599903, 584737, 570846, 584186, dentre

outros (Casos sem repercussão geral).

l) em manifestação do relator quando vencido: RE 589998;

m) em manifestação do relator para o acórdão: RE 582461;

n) em manifestação dos demais ministros, que não o relator: AIs 762202,

766684 e os REs 582461, 601220, 590415, 566259, 561836, 573872 (Casos com

repercussão geral); RE 567454 (Casos sem repercussão geral);

o) em cópia de trecho da petição da parte ou da decisão do juízo a quo, onde se

identifica a questão constitucional: RE 611601 (“No recurso extraordinário a recorrente

sustenta, em preliminar formal e devidamente fundamentada, a repercussão geral da

questão constitucional objeto do presente feito, nos seguintes termos: (...)”).

O estudo realizado também permitiu que fossem sinalizadas algumas práticas

deficientes na identificação da questão discutida, a saber:


a) Ausência de quaisquer referências à identificação da questão constitucional:

nesses casos, ao intérprete resta a tarefa de identificação da questão a partir da leitura de

toda a decisão e reconstrução das circunstâncias fáticas e jurídicas envolvidas no caso,

criando-se grande margem de discricionariedade para interpretações restritivas, ampliativas

ou distintas da pretendida pelo Supremo. Neste sentido: AI 715423 e os RE’s 596177,

598572, 596962, 593443, 586224, 592616, 583712, 564354, 576967, 582525, 572884,

576155, 576464, 570122, 567110, dentre outros (Casos com repercussão geral); e o AI

751478 e os RE’s 605993, 751478, 593388, 592211, 578635, 576336, 573181, 570690,

565138, 566198 (Casos sem repercussão geral).

b) Identificação da questão constitucional por inferência a partir de cópia de

trecho de petição da parte ou de decisão do Tribunal a quo: em muitos casos, quando da

ausência de identificação da questão constitucional, seja na manifestação do ministro, seja

na ementa da decisão, existem trechos copiados de petições das partes ou de decisões de

tribunais a quo, nos quais estes expõem a questão tratada. Estes trechos não possuem

caráter vinculativo ou decisório, a menos que haja expressa manifestação dos ministros

acerca deles. Nesse sentido, veja-se o caso do RE 590186: “No apelo extraordinário, a

recorrente sustenta, em preliminar formal e devidamente fundamentada, a repercussão

geral da questão constitucional objeto do apelo. Destaca que a <questão posta a

julgamento se refere à constitucionalidade, ou não, da incidência de IOF nos contratos de

mútuo onde participem instituições financeiras> (...) Entendo que a matéria constitucional

discutida nestes autos transcende o interesse subjetivo das partes, na medida em que se

discute a constitucionalidade de norma legal que prevê a incidência de imposto que, em

princípio, pode ser exigido da maioria das pessoas físicas e jurídicas do país (...)”.

A cópia de trechos de petições ou de decisões outras no corpo da manifestação do

ministro não é sempre algo criticável. Isso porque o ministro pode se valer do trecho para

identificar a questão debatida. Importante, nestes casos, é a expressa manifestação do

ministro acerca do trecho copiado, de modo que ele mesmo apresente a questão

constitucional discutida. Neste sentido, confira-se o RE 611601: “Inicialmente, cabe

destacar que a questão constitucional discutida nestes autos difere daquela julgada na ADI

n° 1.103/DF. Embora trate de caso análogo, lá se declarou a inconstitucionalidade (...) – e

aqui está se discutindo a constitucionalidade (...)” .


c) Mera identificação da área/tema do direito a que se refere a questão

constitucional: a mera identificação do tema de direito que tem sua constitucionalidade

debatida (p.ex.: cotas em universidade, incidência de ICMS sobre a venda de bens salvados

em sinistro, etc.) não é suficiente para nortear uma interpretação segura, pois acarreta

dificuldades de interpretação quanto à abrangência da futura definição do Tribunal.

d) Identificação da questão constitucional somente na manifestação do ministro

vencido: tendo em vista a necessidade de haver uma definição clara e precisa da questão

constitucional, a identificação dessa questão somente pelo ministro vencido cria um

contrassenso. Cabe ao relator explicitar a questão. Aos demais ministros que se

manifestem, cabe expor em que medida concordam ou discordam daquela delimitação.

Caso somente o ministro vencido venha a expor a questão, restam as perguntas: qual é a

questão definida pelo relator? Em que medida a decisão do ministro vencido se opõe à do

ministro relator? Perguntas estas que, por óbvio, não têm uma resposta precisa. Neste

sentido, confira-se o RE 589998: “No caso, a controvérsia limita-se exclusivamente ao

retorno de empregados da ECT cuja dispensa deu-se de forma imotivada, bem como os

efeitos financeiros decorrentes desse retorno (...)”.

e) Identificação da questão constitucional somente no relatório do acórdão: é

imperiosa a necessidade de que a identificação da questão constitucional esteja na parte

decisória e vinculativa da decisão. É importante que o relator defina qual é a questão

debatida em sua opinião e esta seja proclamada no resultado final da deliberação (até

mesmo porque, entre a manifestação do relator e a dos demais ministros, a questão

apresentada por aquele pode ter sido alterada, talvez quanto ao seu alcance, pela

manifestação destes). Isso porque a mera referência, no relatório da decisão, à definição da

questão constitucional dada por outros atores dificulta a compreensão da extensão que lhe é

dada pelo Tribunal. Neste sentido, v. RE 572762: “Trata-se de recurso extraordinário

interposto pelo Estado de Santa Catarina contra acórdão que deu provimento à remessa

necessária para reconhecer o direito do município autor de ser reembolsado das

diferenças dos valores de ICMS retidos em razão de Programa de Desenvolvimento da

Empresa Catarinense – PRODEC. Eis o teor da ementa do referido julgado: (...) A


concessão de incentivos fiscais pelo Estado não pode diminuir o repasse do ICMS

constitucionalmente assegurado aos municípios”.

O mapeamento desse conjunto de práticas deficientes na apresentação da questão

constitucional pelo STF permitiu a propositura de um possível modelo para a sua melhoria,

a saber:

a) Apresentar a questão discutida tanto na manifestação do ministro relator quanto

na parte dispositiva da decisão do STF; se possível, apresentá-la ainda na ementa do

julgado; e cuidar para que, uma vez questionado, parcial ou integralmente o entendimento

do relator quanto à questão discutida, o ministro que divergir exponha, na medida de sua

contrariedade, quais os limites da questão discutida que propõe seja julgada.

A delimitação explícita da questão na manifestação do ministro relator é importante

porque fixa os limites da deliberação que se seguirá. É por meio dela que os demais

ministros do colegiado acessarão o caso.

Ademais, a necessidade de que o ministro que inaugure uma divergência exponha a

medida de sua contrariedade à manifestação do relator quanto à questão em debate é

imperativo legal e constitucional de fundamentação das decisões.

Finalmente, o apontamento de qual é a questão discutida na parte dispositiva do ato

jurisdicional do STF, que declara a existência ou não de repercussão geral desta questão, é

importante porque se trata de um conteúdo essencial deste ato. Deveras, ao declarar a

existência ou não de repercussão geral de determinada questão, o STF faz mais do que dizer

se há ou não repercussão geral; diz, antes, o quê tem ou não tem repercussão geral.

Noutros termos, o conteúdo do ato jurisdicional do STF tem um substantivo e um adjetivo;

o substantivo é a questão constitucional discutida, enquanto o adjetivo é a sua qualificação

como questão dotada ou carente de repercussão geral. Dizer o adjetivo sem explicitar

claramente o substantivo é um erro. Para evitá-lo, a proclamação do resultado da

deliberação precisa explicitar o juízo do STF por completo: tanto a questão identificada

como a sua qualidade de ter ou não repercussão geral.


De resto, a presença da questão discutida na ementa da decisão seria desejável na

medida em que esta clara identificação facilitaria o trabalho daqueles que necessitam

conhecer a jurisprudência do STF, partindo-se da premissa de que as buscas de

jurisprudência são feitas, geralmente, com base em ementas.

b) Apresentar de maneira direta e clara a questão constitucional, identificando os

destinatários da decisão, os artigos da Constituição a que se refere a discussão, o ato

normativo questionado e o direito subjetivo em litígio. Assim, seria abarcada a

integralidade da questão constitucional, delimitando-se o seu alcance de maneira

satisfatória.

Para ilustrar o desenho normativo aqui sugerido para a definição das questões

discutidas, aponta-se a manifestação do Ministro Ricardo Lewandowski no RE-RG

601.314:

“A questão constitucional está em saber se há violação aos princípios constitucionais que asseguram ser invioláveis a intimidade e o sigilo de dados, previstos no art. 5º X e XII, da Constituição, quando o Fisco, nos termos da Lei Complementar 105/2001, recebe diretamente das instituições financeiras informações sobre a movimentação das contas bancárias dos constituintes, sem prévia autorização judicial.”

O exemplo acima revela uma das boas práticas do Tribunal. A questão

constitucional é identificada de forma direta e clara, há menção às normas constitucionais

supostamente violadas, ao ato normativo questionado, bem como à situação concreta em

que este é aplicado.

Ainda que a questão discutida possa ser extraída do texto integral da decisão por

cada intérprete, é imperioso que um texto claro, direto e preciso seja construído, com o

objetivo de facilitar a identificação da respectiva questão de maneira uniforme pelos seus

múltiplos intérpretes.

A ausência de padrão na identificação da questão debatida, que acaba por gerar

confusão e falta de clareza na sua apresentação, poderia ser minorada com um


procedimento nítido que norteasse os ministros e exigisse uma apresentação precisa da

questão. O presente relatório de pesquisa apresenta apresenta soluções possíveis; isto,

entretanto, não as torna opções necessárias, saídas que certamente corrigiriam o problema.

São propostas preliminares, que, embora formuladas para solucionar os problemas

apresentados, mas são ainda preliminares, ainda carecem de uma depuração crítica de todos

os condicionais envolvidos. São elas:

1. O estabelecimento da exigência de um “articulado normativo” que

identificasse claramente a questão discutida, pontuando os destinatários da decisão, a

norma constitucional supostamente violada ou interpretada, o ato normativo de que se pede

a verificação da constitucionalidade e o direito subjetivo em litígio. Esse articulado poderia

ser sugerido pelo relator e deliberado pelos demais Ministros, sendo proclamado quando da

apresentação do resultado da deliberação. Posteriormente, o texto exato dessa decisão seria

transposto para Ato Declaratório numerado, divulgado pelo Presidente do STF, que

passaria a ser citado como referência nas decisões judiciais pertinentes.

2. Apresentação da questão discutida pelo ministro relator no momento da

votação, a fim de que os demais ministros pudessem acerca do texto apresentado. Ficaria

definida, como fruto dessa deliberação, a questão constitucional do recurso. Essa questão

ficaria estampada no dispositivo da decisão colegiada.

3. Criação de um serviço de informações para esclarecer as dúvidas quanto às

questões constitucionais discutidas. Entretanto, não caberia a tal serviço identificar as

questões constitucionais; ou melhor, seria preciso deixar claro que as informações prestadas

não deveriam ser vinculantes. Um serviço de informações prestar-se-ia a facilitar o trabalho

dos tribunais inferiores com o tema, bem como, se aberto ao público, a propiciar o

esclarecimento de aspectos procedimentais.

4. Normatização de um procedimento específico para a identificação da

questão discutida, de modo que se criasse a exigência de clareza e precisão, evitasse

problemas na sua interpretação e possibilitasse a participação de interessados na sua

delimitação.


É importante mencionar que o STF está em vias de implementar um novo modelo

de gestão dos recursos extraordinários que, em certa medida, tem por objetivo enfrentar o

problema da falta de clareza acerca de quais as questões discutidas em cada recurso e

havidas como dotadas ou carentes de repercussão geral. A iniciativa foi anunciada aos

participantes do evento “Repercussão Geral em Evolução”, realizado em Brasília no mês de

novembro de 2010. O novo modelo seria a “gestão por tema de repercussão geral”. Nesta

gestão, haveria uma classificação temática a partir de uma descrição dos “assuntos” e dos

“problemas jurídicos” tratados em recursos submetidos ao STF. Os “assuntos” seriam

descrições de caráter mais geral, cada qual ligada a uma descrição mais específica de

“problemas jurídicos” ou “temas” (leiam-se, de “questões constitucionais controvertidas”).

Conforme anotações de integrantes do grupo de pesquisa presentes ao evento, o

“problema jurídico” ou “tema” descrito teria uma estrutura padrão, que seria assim:

“Discute-se se é constitucional, ou não, diante do disposto no(s) artigo(s) ‘X e Y’ da

Constituição Federal, a norma ‘Z’, que institui a obrigação, proibição, permissão, dever,

direito, condicionamento ao exercício de direito ‘W’”. Salientaram-se alguns aspectos desta

estrutura padronizada de descrição da questão constitucional discutida. Primeiramente, ela

explicitaria claramente uma dúvida de constitucionalidade, ao exprimir que a discussão

versaria sobre a “constitucionalidade, ou não” de uma norma. Em segundo lugar, ela

explicitaria qual o parâmetro constitucional em face do qual a norma estaria sendo

questionada. Finalmente, a descrição deixaria clara qual a norma ou interpretação cuja

constitucionalidade estaria sendo questionada.

A iniciativa é bem-vinda e como tal foi recebida pelos representantes de tribunais de

origem presentes ao evento. Entretanto, em que pese a sua importância, ela merecerá

aprimoramentos. É fundamental que haja uma definição clara da questão no próprio corpo

da decisão do STF. Afinal, é o STF a autoridade competente para exarar ato jurisdicional

que declare qual a questão que reputa ter ou não repercussão geral. Esta declaração dos

contornos da questão discutida é parte fundamental de seu ato jurisdicional. A delimitação

da questão a posteriori, por outrem, para fins de divulgação, pode até servir (e

provavelmente servirá) a um útil serviço de comunicação, mas não eliminará a


potencialidade de litígios em torno do exato conteúdo e alcance do ato jurisdicional

efetivamente emanado da autoridade competente. Se o conteúdo deste ato jurisdicional for

obscuro, sem uma parte dispositiva que o esclareça, de pouco servirá a iniciativa tomada

por outrem para exprimi-lo em termos mais claros em momento ulterior (mesmo que esta

ulterior divulgação seja feita em caráter “oficial”, como um serviço disponibilizado pelo

STF). Haverá flanco para questionamentos do ato jurisdicional em si, independentemente

do serviço de divulgação do conteúdo desses atos. Por isso, é importante que a iniciativa de

descrição padronizada e clara dos “problemas jurídicos” apreciados pelo STF em recursos

extraordinários seja, de algum modo, transposta para o seio de suas decisões.

Sugere-se que, ao fazer suas deliberações nos vários recursos

extraordinários, o Plenário do STF inclua de modo expresso e destacado, na parte

dispositiva, decisões claras e precisas quanto aos tópicos que terão efeito geral e abstrato.

Posteriormente, o Presidente do Tribunal poderá editar Atos Declaratórios numerados,

reproduzindo o conteúdo de cada uma dessas decisões, que assim se tornarão acessíveis de

modo fácil e poderão ser citados uniformemente por todos os usuários. Esses Atos

Declaratórios poderão ser revogados ou modificados por deliberações ulteriores do

Tribunal no mesmo processo ou em processos futuros.

São três os tipos de Atos Declaratórios que surgiriam dessa sistemática:

a) ATO DECLARATÓRIO DA REPERCUSSÃO GERAL DE QUESTÃO

CONSTITUCIONAL – Conteria a publicização clara e precisa da questão reconhecida

como constitucional e de repercussão geral, para fins de sobrestamento, até ulterior

pronunciamento do STF, de recursos extraordinários já interpostos ou que vierem a sê-lo,

na forma do § 1.º do art. 543-B do CPC.

b) ATO DECLARATÓRIO DA INEXISTÊNCIA DE QUESTÃO

CONSTITUCIONAL COM REPERCUSSÃO GERAL – Conteria a publicização clara e

precisa das questões repetitivas, versadas em recursos extraordinários, que o STF tivesse

entendido como não sendo de índole constitucional ou não possuindo repercussão geral.


Esse Ato daria base firme para a posterior tomada das decisões a que se referem o § 5.º do

art. 543-A e o § 2.º do art. 543-B do CPC.

c) ATO DECLARATÓRIO DA ORIENTAÇÃO DO STF COM REPERCUSSÃO

GERAL SOBRE MATÉRIA CONSTITUCIONAL – Constituiria base firme para a tomada

das decisões dos §§ 3.º e 4.º do art. 543-B do CPC. Explicitaria quais teriam sido

exatamente as orientações de mérito tomadas pelo Tribunal nos casos em que anteriormente

houvesse reconhecido a presença de questão com repercussão geral. Também seria útil para

tornar público que o Tribunal teria reafirmado jurisprudência dominante para o específico

fim de vê-la aplicada na forma dos citados §§ 3.º e 4.º do art. 543-B do CPC.

1.3. Decisões em juízo de admissibilidade e mérito

Neste item são apresentados os resultados da análise das decisões proferidas pelo

STF no exame da admissibilidade dos recursos extraordinários (casos em que foi

identificada a existência ou não de repercussão geral da questão discutida) e no exame de

mérito dos recursos com repercussão geral já reconhecida.

1.3.1. Quem e quantos decidem sobre repercussão geral?

Em um primeiro momento de análise dos dados referentes ao exame da repercussão

geral de cada recurso, é relevante expor quem são os ministros que mais se valem do

instituto, assim como quem e quantos se manifestam no julgamento da questão. Essas

informações permitem verificar quais ministros submetem com maior frequência questões

ao Plenário, para análise sobre a repercussão geral, e também como tem se dado o uso do

Plenário Virtual e do Plenário Presencial para a decisão das questões.

Conforme se pode verificar no gráfico 4 a seguir, o Ministro Ricardo Lewandowski

foi quem mais submeteu recursos para a análise da repercussão geral: encaminhou 66


recursos para análise do Pleno, tendo 58 obtido a declaração de existência de repercussão

geral e 8 a declaração de sua inexistência.

Os Ministros que menos levaram questões a julgamento foram Celso de Mello, que

ainda não relatou julgamentos sobre repercussão geral, Carlos Britto (7 casos), Joaquim

Barbosa e Gilmar Mendes (ambos 9 casos), Dias Toffoli (10 casos) e Eros Grau (11 casos).

É interessante notar que, enquanto alguns Ministros relatam casos com e sem

repercussão geral em proporções idênticas ou quase idênticas (como Ellen Gracie, Dias

Toffoli e Cezar Peluso), outros Ministros relataram muito mais casos com repercussão geral

do que casos sem (como Ricardo Lewandowski, Marco Aurélio, Joaquim Barbosa, Gilmar

Mendes e Eros Grau). Uma hipótese para explicar essa constatação é a de que o resultado

do julgamento sobre repercussão geral varia a depender do relator do caso. Outra hipótese é

a de que alguns ministros preferem levar a Plenário questões constitucionais que, em suas

opiniões, revistam-se de repercussão geral. Essas hipóteses, entretanto, só poderiam ser

comprovadas por outros estudos quantitativos e qualitativos.

Gráfico II.4. Total de recursos por relator


Os dados também permitem verificar a ocorrência e a quantidade de manifestações

por escrito de outros ministros, que não os relatores, na apreciação da existência de

repercussão geral. Como mostram os gráficos 5 e 6 adiante, o Ministro Marco Aurélio se

manifestou por escrito em 156 recursos nos quais houve reconhecimento da existência de

repercussão geral (o que corresponde a 77% do total de manifestações). Nos casos em que a

repercussão foi considerada ausente, o ministro se manifestou em 75 oportunidades (o que

corresponde a 92% de manifestações).

Gráfico II.5. Recursos com repercussão geral: manifestação por escrito de outros ministros

Gráfico II.6. Recursos sem repercussão geral: manifestação por escrito de outros ministros


Como se pode notar, não há dados expressivos relativamente aos outros ministros,

que, em geral, não se manifestam por escrito. É importante atentar para o fato de que, no

julgamento do RE 559.994-QO, em 26 de março de 2009, estabeleceu-se que o primeiro

ministro que, no julgamento do Plenário Virtual, divergir do relator, deve inserir

documento no sistema eletrônico para explicitar seus fundamentos. A ausência de número

expressivo de outras manifestações pode ser um indício de que a divergência não tem

ocorrido com frequência.

Além disso, esse dado mostra que o julgamento da repercussão geral não é um

momento de intensos debates entre os julgadores. Chama atenção o fato de que, nos casos

sem repercussão geral, praticamente nenhum Ministro, fora o Ministro Marco Aurélio –

cuja atuação, pode-se dizer, tem sido absolutamente discrepante da atuação do resto da

Corte – fez algum tipo de manifestação por escrito.

Essa ausência de debates pode estar relacionada ao uso do mecanismo do Plenário

Virtual, que permite o voto sem que seja necessária a manifestação por escrito. Foi possível


observar que a repercussão geral é decidida predominantemente no Plenário Virtual, sendo

baixo o número de decisões em Questão de Ordem, no Plenário Presencial.18

Nos casos em que foi reconhecida a repercussão geral, houve 182 apreciações em

Plenário Virtual (90%) e 21 (10%) em Questão de Ordem. Nos casos em que se decidiu

pela ausência de repercussão geral, foram 79 decisões em Plenário Virtual (97% dos casos)

e apenas 1 (3% dos casos) em Questão de Ordem, no Plenário presencial.

Tabela II.1. Recursos com repercussão geral: sede das manifestações

Questões de ordemDecisões em plenário

Virtual21 182

18 Nos termos dos artigos 323, caput e § 1º do RISTF, a verificação da existência ou não de repercussão geral das questões constitucionais se dá por meio virtual, mas “tal procedimento não terá lugar, quando o recurso versar questão cuja repercussão já houver sido reconhecida pelo Tribunal, ou quando impugnar decisão contrária a súmula ou a jurisprudência dominante, casos em que se presume a existência de repercussão geral”. Nesses casos, a repercussão geral é julgada por meio de Questão de Ordem submetida ao Plenário Presencial, conforme jurisprudência do Tribunal. O baixo número de casos julgados dessa forma é esperado, tendo em vista que o mecanismo presencial é restrito aos casos de presunção de repercussão geral. A repercussão geral presumida já havia sido prevista no art. 543-A, § 3º do CPC.


Tabela II.2. Recursos sem repercussão geral: sede das manifestações

Questões de ordemDecisões em plenário

Virtual2 79

As tabelas 3 e 4 adiante detalham mais dados sobre o julgamento da repercussão

geral em Plenário Virtual, trazendo a média da quantidade de Ministros que votaram no

Plenário Virtual a favor ou contra a repercussão geral e, ainda, dos que deixaram de votar.

Esse tipo de contabilização serve para verificar o impacto que as normativas sobre a

repercussão geral exercem sobre o número de casos que serão declarados com ou sem

repercussão geral. Importam aqui especificamente dois regramentos sobre o instituto: a) a

exigência de quórum qualificado de 8 ministros para a declaração de inexistência de

repercussão geral (art. 102, § 3º da Constituição Federal) e b) a presunção de existência de

repercussão geral nos casos em que não há manifestações suficientes para a recusa do

recurso (art. 324, § 1º, do RISTF).

Esses dois regramentos levam à hipótese de que a predominância de casos com

repercussão geral (71% dos casos, como visto no gráfico 1 acima) poderia ser explicada em

razão da alta exigência para que haja declaração de inexistência da repercussão.

Os dados trazidos pelas tabelas 2 e 3, e também pelo gráfico 7, adiante, trazem,

entretanto, indícios contrários a tal hipótese. É possível notar que a abstenção em Plenário

Virtual não é significativa, havendo uma média de 1,2 ministros que não votam nos casos

sem repercussão geral e 1,6 que se abstêm nos casos com repercussão geral. Essa

contabilização é um indício de que a presunção da existência de repercussão geral nos casos

de abstenção não é significativa o suficiente para explicar o alto número de recursos nos

quais se declara a existência desse requisito. 19

19 As conclusões aqui desenvolvidas foram apontadas também pelo trabalho de Marina Cardoso de Freitas, Análise do julgamento da repercussão geral nos recursos extraordinários, p. 25-6. Disponível em: http://www.sbdp.org.br/monografias_ver.php?idConteudo=150. Acessado em 18 abr. 2010.


Tabela II.3. Recursos com repercussão geral: média da quantidade de ministros que votaram no Plenário Virtual

Média da quantidade de Ministros que votaram no PV a favor da repercussão geral 7,5

Média da quantidade de Ministros que votaram no PV contra a repercussão geral 2,0

Média da quantidade de Ministros que não votaram no PV 1,6

Tabela II.4. Recursos sem repercussão geral: média da quantidade de ministros que votaram no Plenário Virtual

Média da quantidade de Ministros que votaram no PV a favor da repercussão geral 1,4

Média da quantidade de Ministros que votaram no PV contra a repercussão geral 8,5

Média da quantidade de Ministros que não votaram no PV 1,2

Esse indício é confirmado quando se agrupam os recursos por número de

manifestações em Plenário Virtual favoráveis à repercussão. Como se nota no gráfico 7

adiante, apenas em 14 casos, ou 8% do total, a repercussão geral foi declarada com a

manifestação favorável de somente 2 ou 3 ministros. Em 24 casos, ou 13%, houve

manifestação de 4 a 5 ministros. Nestes, em 15 casos (8%), o número de manifestações

favoráveis à repercussão geral foi menor ou igual ao número de manifestações contrárias,

mas, em 9 casos (5%), o número de ministros favoráveis à repercussão geral foi maior do

que os contrários. Na maioria absoluta dos casos (144, ou 79%), mais de 6 ministros

manifestaram-se favoravelmente à repercussão geral.

Isso significa que a necessidade de quórum qualificado para a declaração de

inexistência de repercussão geral foi determinante em 21% dos casos. Nestes, a presunção

de existência de repercussão geral em caso de abstenções cumpriu um papel importante,

sendo determinante para a declaração de repercussão geral em 16% dos casos(8% de casos

com 2 a 3 manifestações favoráveis e 8% de casos em que o número de manifestações

favoráveis foi igual ou menor que o de manifestações contrárias).

Assim, é possível concluir que a exigência de quórum qualificado para a declaração

de inexistência de repercussão geral e a presunção de existência nos casos de abstenção são

dois fatores que têm repercutido em número significativo de situações, mas não têm sido

determinantes para a preponderância de casos com repercussão geral.

Essa é uma conclusão importante, pois evidencia que a explicação para tal

preponderância tem de ser buscada nas próprias motivações da Corte, que parece ter uma


tendência a declarar a existência de repercussão geral. Alguns motivos para tanto são

aventados adiante, a partir da análise dos temas dos recursos e dos critérios utilizados para

reconhecimento ou não da repercussão geral.

Gráfico II.7. Recursos com repercussão geral: numero de manifestações em plenário virtual a favor da repercussão

1.3.2. Nota sobre classificações temáticas e critérios acerca da repercussão

geral

Neste momento cumpre apresentar breves explicações sobre a maneira de contagem

das incidências de categorias temáticas e dos critérios utilizados para a declaração de

existência ou de inexistência de repercussão geral.

No caso da classificação temática, foram cadastradas e contabilizadas as matérias

sob as quais se classificam os recursos no próprio Supremo Tribunal Federal. O STF adota


uma classificação temática por ramos do direito, que abarca as seguintes categorias: Direito

Marítimo, Direito da Criança e do Adolescente, Direito Internacional, Direito Eleitoral e

Processo Eleitoral, Direito Penal, Direito do Trabalho, Direito Previdenciário, Direito Civil,

Direito Processual Penal, Direito Tributário, Direito do Consumidor, Direito Processual

Civil e do Trabalho, Direito Administrativo e Outras Matérias de Direito Público20.

No caso dos recursos extraordinários nos quais se suscita a repercussão geral21, é

possível observar que as categorias não são usadas de maneira única, ou seja, um mesmo

recurso pode ser classificado em mais de um ramo do direito. Além disso, cada ramo é

detalhado em submatérias diversas, e um mesmo recurso pode ser classificado duplamente

em um único ramo do direito, mas com submatérias diferentes22.

Isso significa que, na contabilização das matérias mais recorrentes, é preciso atentar

para o fato de que a incidência total de matérias não corresponde ao total de recursos

analisados. Assim, o método adotado para a contabilização foi o seguinte: verificou-se

inicialmente qual era a primeira classificação de todos os recursos (os números

correspondentes a essa classificação estão detalhados nas colunas em destaque de cor cinza

nas Tabelas 5 e 6 abaixo); após, verificou-se, em cada conjunto de recursos com a mesma

classificação inicial, quais as outras classificações temáticas incidentes (os números

correspondentes a essas outras classificações estão especificados nas linhas das Tabelas 5 e

6 abaixo, sendo que a linha destacada corresponde ao total de incidência fora das primeiras

classificações).

20 Sobre a classificação temática, ver http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=pesquisaRamoDireito. Acessado em 6 de outubro de 2010. 21 As informações estão disponíveis nos endereços já citados: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussaoGeral/listarRepercussao.asp?tipo=SS (matérias com repercussão) e http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussaoGeral/listarRepercussao.asp?tipo=NN (matérias sem repercussão). Acessados em 13 de julho de 2010. 22 Por exemplo, o AI n.º 783.172 é classificado da seguinte maneira: “DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO | Servidor Público Civil | Categorias Especiais de Servidor Público | Policiais Civis / DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO | Servidor Público Civil | Sistema Remuneratório e Benefícios | Adicional de Serviço Noturno.”


Dessa maneira, somando-se os números da coluna e da linha em destaque, chega-se

aos totais de incidência de cada matéria, detalhados nos Gráficos 8, 9 e 10 adiante.

É importante notar que, nos casos em que o recurso recebe uma dupla classificação

na mesma matéria, apenas com variação nas submatérias, considerou-se que a matéria

incidiu apenas uma vez.

Tabela II.5. Recursos com repercussão geral: ocorrências de cada matéria por grupo de recursos

DIREITO ADMINISTRATIVO

E OUTRAS MATÉRIAS DE

DIREITO PÚBLICO

DIREITO CIVIL

DIREITO DO CONSUMIDOR

DIREITO DO TRABALHO

DIREITO ELEITORAL

E PROCESSO ELEITORAL

DIREITO PENAL

DIREITO PREVIDENCIÁRIO

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DO TRABALHO

DIREITO PROCESSUAL

PENAL

DIREITO TRIBUTÁRIO

DIREITO INTERNACIONAL

DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO

45

3 3DIREITO CIVIL 4 1

DIREITO DO CONSUMIDOR 5

1 1DIREITO DO TRABALHO

6

DIREITO ELEITORAL E PROCESSO ELEITORAL

31

DIREITO PENAL 8 2DIREITO PREVIDENCIÁRIO 8

1 1

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DO TRABALHO 34

3 4 2 4 3DIREITO PROCESSUAL PENAL

10

DIREITO TRIBUTÁRIO 80 2 6 2DIREITO INTERNACIONAL

0

TOTAL DE RECURSOS

2037 11 2 4 0 0 0 7 2 6 1

Tabela II.6. Recursos sem repercussão geral: ocorrências de cada matéria por grupo de recursos


DIREITO ADMINISTRATIVO

E OUTRAS MATÉRIAS DE

DIREITO PÚBLICO

DIREITO CIVIL

DIREITO DO CONSUMIDOR

DIREITO DO TRABALHO

DIREITO ELEITORAL

E PROCESSO ELEITORAL

DIREITO PENAL

DIREITO PREVIDENCIÁRIO

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DO TRABALHO

DIREITO PROCESSUAL

PENAL

DIREITO TRIBUTÁRIO

DIREITO INTERNACIONAL

DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO

34

1 1DIREITO CIVIL 4DIREITO DO CONSUMIDOR

2

DIREITO DO TRABALHO

91

DIREITO ELEITORAL E PROCESSO ELEITORAL

0

DIREITO PENAL 2DIREITO PREVIDENCIÁRIO

0

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DO TRABALHO 14

3 1 2DIREITO PROCESSUAL PENAL

1

DIREITO TRIBUTÁRIO 15 1 1DIREITO INTERNACIONAL

0

TOTAL DE RECURSOS

815 2 2 1 0 0 0 1 0 0 0

Também no caso da classificação dos critérios adotados pelo Tribunal para o

reconhecimento da existência ou inexistência da repercussão geral nos recursos

extraordinários, trabalhou-se com categorias de classificação não-exclusiva, o que significa

que mais de um critério poderia ser atribuído a um mesmo recurso. Assim, o método

adotado para a contabilização de incidência de cada critério foi o mesmo acima descrito. As

Tabelas 7 e 8 mostram as ocorrências de cada critério nos grupos de recurso, enquanto os

Gráficos 12 e 13, adiante, especificam o total de ocorrências de cada critério.


Tabela II.7. Recursos com repercussão geral: ocorrências de cada critério por grupo de recursos

1. Interessa grande n° de pessoas (incluindo casos de direitos coletivos)

2. Impacto nos cofres públicos

3. Grande número de processos (algumas manifestações falam em “efeito cascata” para matéria tributária e previdenciária)

4. Impacto no crescimento econômico

5. Pacificação de controvérsia jurisprudencial

6. Existência de ação de controle concentrado /matéria sujeita ao Plenário

7. Decisão afeta a atuação da Administração Pública

8. Reafirmação da jurisprudência do Tribunal

9. Outros

1. Interessa grande n° de pessoas (incluindo casos de direitos coletivos)

72 17 10 2 14 7 6 8 18

2. Impacto nos cofres públicos 12 1 7 3 3 1 53. Grande número de processos (algumas manifestações falam em “efeito cascata” para matéria tributária e previdenciária)

36 1 1 1 4 8 1 8

4. Impacto no crescimento econômico

0

5. Pacificação de controvérsia jurisprudencial

11 1

6. Existência de ação de controle concentrado /matéria sujeita ao Plenário

10 2 2 5

7. Decisão afeta a atuação da Administração Pública

8 1 1 2

8. Reafirmação da jurisprudência do Tribunal

17 1 2 2

9. Outros 1110. Não houve critérios explícitos, apenas repetição da lei

15

Não há 10

Impossível indentificar o entendimento da corte

1

TOTAL DE RECURSOS 203 4 20 21 6 21 17 9 9 38


Tabela II.8. Recursos sem repercussão geral: ocorrências de cada critério por grupo de recursos

1. Infraconstitucional2. Questão de direito local

3. Número limitado de pessoas

4. Recurso traz questões fáticas / Implica reexame probatório

5. Jurisprudência pacífica sobre a constitucionalidade do dispositivo questionado

6. Não tem maiores impactos financeiros / econômicos

7. OUTROS (especificar)

1. Infraconstitucional 48 7 2 12 2 22. Questão de direito local 2 13. Número limitado de pessoas 21 1 3 1 4

4. Recurso traz questões fáticas / Implica reexame probatório 0

5. Jurisprudência pacífica sobre a constitucionalidade do dispositivo questionado

0

6. Não tem maiores impactos financeiros / econômicos

0

7. OUTROS (especificar) 3Não há 6Impossível identificar 1TOTAL DE RECURSOS 81 1 7 2 13 3 3 6

1.3.3. Classificações temáticas

Explicitadas as formas pelas quais se contabilizaram os critérios e matérias, passa-se

à exposição dos resultados. Considerados os aspectos metodológicos acima explicitados,

chegou-se ao número de 243 incidências de classificações temáticas nos recursos com

repercussão geral e 92 naqueles sem repercussão geral. Os gráficos abaixo detalham os

resultados de cada grupo de recursos, permitindo a comparação também com a incidência

total.

Gráfico II.8. Total de recursos: ocorrências de cada matéria


Gráfico II.9. Recursos com repercussão geral: ocorrências de cada matéria


Gráfico II.10. Recursos sem repercussão geral: ocorrências de cada matéria


É possível perceber que as matérias predominantes nos recursos analisados são

Direito Administrativo e Outras Matérias de Direito Público (27%) e Direito Tributário

(30%) que, juntas, correspondem a mais da metade dos recursos nos quais foi julgada a

repercussão geral. Essa predominância permanece quando se detalham as matérias

incidentes em cada grupo de recursos. No entanto, é possível perceber que a primeira

matéria tem ampla prevalência nos recursos sem repercussão geral (43%), enquanto nos

recursos com repercussão geral a prevalência é da segunda matéria (33%).

Esses dados revelam que a incidência total de cada matéria não se mantém quando

se analisa separadamente os grupos de recursos com repercussão geral e sem repercussão

geral, o que poderia ser um indício de que o Tribunal pode estar considerando certas

matérias mais relevantes – no sentido de terem repercussão geral – do que outras.

O Gráfico 11 abaixo dá mais força a esse indício, pois mostra grande variação nos

juízos de declaração de existência ou inexistência de repercussão geral a depender da

matéria. Nele se apresenta a proporção de recursos com e sem repercussão geral dentro de


cada grupo de incidência da mesma matéria. A linha entre as barras indica a variação da

“preferência” do STF por cada tema23.

É possível perceber que o Tribunal tem uma forte “preferência” por Direito

Processual Penal (que apresenta o índice mais alto) e Direito Tributário, e uma

“preferência” relativamente baixa por temas de Direito do Trabalho (que apresenta o índice

mais baixo) e Direito Administrativo e Outras Matérias de Direito Público.

Há ainda temas que receberam 100% de declaração de existência de repercussão

geral – Direito Eleitoral e Processo Eleitoral, Direito Previdenciário e Direito Internacional

– mas, por serem temas com incidência baixíssima no universo total, não é possível afirmar

categoricamente que são os “favoritos” do STF. Além disso, em razão do fato de a

classificação temática não ser exclusiva (cada recurso poderia ser classificado em mais de

um tema), não é possível concluir categoricamente que o tema do recurso é um fator de

impacto na declaração da existência de repercussão geral – pois é possível que o fator mais

importante seja a combinação entre temas. Há apenas um indício forte neste sentido.

Gráfico II.11. Proporção de recursos com e sem repercussão geral por matéria

23 Trata-se também de uma representação gráfica do “índice de seletividade” de cada matéria. Sobre esse índice, ver adiante.


1.3.4. Critérios utilizados para justificar existência ou inexistência de

repercussão geral

Considerando-se as notas metodológicas já apresentadas relativamente à

categorização e contagem dos critérios utilizados pelos ministros para reconhecimento ou

não da existência de repercussão geral, pode-se constatar um número de 348 incidências de

critérios para matérias com repercussão geral e 115 nas matérias sem repercussão geral.

Gráfico II.12. Recursos com repercussão geral: ocorrências de cada critério


Como se pode ver no Gráfico 12 acima, a maioria dos critérios incidentes nos casos

com repercussão geral – 76, ou 22% das incidências – revelou que a justificativa mais

apresentada pelos ministros é o fato de a matéria interessar a grande número de pessoas,

incluindo-se aí os casos de direitos coletivos. Em seguida, também em número

relativamente elevado de incidências (57, ou 16% do total), justifica-se a existência da

repercussão geral com fundamento no grande número de processos. Para matérias

tributárias e previdenciárias, fala-se inclusive em um possível "efeito cascata" da decisão de

mérito do Tribunal, uma vez que a questão decidida pode se reproduzir em múltiplos feitos.

A multiplicidade de causas é um critério criticável de existência de repercussão

geral, pois o grande número de processos sobre um mesmo tema não pode ser

imediatamente associado à transcendência da causa, à ultrapassagem dos interesses


subjetivos, nos termos do art. 543-A, § 1º, do CPC24. Um processo isolado pode apresentar

mais relevância do que processos que se repetem, mas estão afeitos apenas aos interesses

das partes em litígio.

O fato de o critério de multiplicidade de causas ser muito utilizado pelo STF para

reconhecimento da repercussão geral aponta para um possível intuito do Tribunal de aplicar

o regime do instituto às causas que atingem maior número de pessoas e, portanto, mais

aportam ao STF. Assim, seria privilegiado o uso da repercussão geral como mecanismo de

uniformização de jurisprudência e gestão de processos que chegam ao STF, mais do que

como filtro de relevância de questões constitucionais.

Na categoria "Outros" da classificação de critérios, com 39 incidências, puderam ser

verificadas razões diversas, tais como a afetação ao ius libertatis ou a necessidade de uma

manifestação final do Supremo sobre a extensão de determinado conceito constitucional. A

categoria abarca uma multiplicidade de argumentos, frequentemente associados aos

principais argumentos categorizados.

A Tabela 9 abaixo mostra, nas células em destaque, os argumentos classificados na

categoria residual “Outros”, bem como os critérios que apareceram associados a tais

argumentos. Trata-se, na maior parte dos casos, de argumentos que reafirmam a “relevância

jurídica” do tema a partir do conteúdo do próprio tema – ou seja, são argumentos, de certa

maneira, circulares. Além disso, há argumentos no sentido de reafirmar a importância ou

necessidade de o STF tratar da questão, para que este defina o alcance de um ou outro

artigo constitucional, ou para garantir-se segurança jurídica. Novamente, não são

argumentos que tragam critérios claros de relevância da questão. Há exceções pontuais,

tratando da existência de “bem jurídicos fundamentais” ou da baixa renda dos

jurisdicionados.

24 Nesse sentido, Vanice Lírio do Valle, "Repercussão geral: um passo a mais na difícil trilha da construção da vinculatividade das decisões judiciais", Revista da EMERJ v. 10, n. 40, (2007), pp. 129-157, p. 139.


Tabela II.9. Relação de critérios classificados sob a categoria “Outros” e sua

associação com critérios das demais categorias

RE 593448 Relevância jurídica do tema por envolver a possibilidade de limitação de um direito social (férias trabalhistas)

RE 590809 Garantia da segurança jurídica e necessidade de pronunciamento do Plenário RE 583523 Reflexo no "ius libertatis", bem jurídico fundamental RE 591563 Reflexo no "ius libertatis", bem jurídico fundamental RE 585702 Cabe ao STF guardar a CF RE 573232 Necessidade de definição de expressão constitucional RE 565160 Abrangência do tributo em questão RE 593818 Importãncia da matéria e RG em caso semelhante RE 575093 Necesssidade de manifestação do Plenário RE 570908 Importância do STF definir a questão RE 560626 Citação de precedente, sem maiores explicações: "Pelas mesmas razões que aderi à

manifestação da Ministra Carmen Lúcia no RE n° 559943, entendo que há repercussão geral da questão constitucional sub judice"

RE 601392 Interessa a grande n° de pessoas (incluindo casos de direitos coletivos)

Reflexo nos domínios da concorrência e da livre-iniciativa, decisão servirá de parâmetro para várias entidades econômicas

AI 771770 Interessa a grande n° de pessoas (incluindo casos de direitos coletivos)

Relevante para a sociedade como um todo, porque a decisão a ser proferida tem estreita ligação com o Sistema Financeiro da Habitação

RE 596832 Existência de ação de controle concentrado /matéria sujeita ao Plenário

Definição do alcance do preceito do art. 150, § 7º, da Constituição federal em relação ao PIS e à Cofins incumbe ao Supremo

AI 762146 Interessa a grande n° de pessoas (incluindo casos de direitos coletivos)

Interessa aos bens jurídicos fundamentais da liberdade e da propriedade

RE 596152

Grande número de processos

Possibilidade de o Poder Judiciário fazer o cotejo entre leis em conflito no tempo, quando a legislação mais nova é, em determinados dispositivos, ao mesmo tempo, gravosa e benéfica

RE 593068 Grande número de processos Relevância constitucional da discussão RE 590415

Interessa a grande n° de pessoas (incluindo casos de direitos coletivos)

Potencialidade de incidência de que se revestirá uma decisão desta Corte sobre a validade, inclusive em tese, de normas de caráter dispositivo, inseridas em acordos ou convenções coletivas de trabalho, questionadas em um grande número de processos

RE 568645 Impacto nos cofres públicos Possibilidade de gerar súmula vinculante RE 591470

Grande número de processos Importância jurídica da matéria, pois se relaciona à delimitação da competência constitucional do TSE


RE 592616 Existência de ação de controle concentrado /matéria sujeita ao Plenário

Tema análogo a outro com RG reconhecida


Hipótese de incidência abrangida ou não pela CF

RE 586693 Grande número de processos

Cumpre ao STF perquirir conflito entre texto primitivo da CF e EC

RE 561908 Grande número de processos A corte de origem declarou tributo inconstitucional RE 559943 Grande número de processos A corte de origem declarou a norma inconstitucional RE 562051 Existência de ação de controle

concentrado /matéria sujeita ao Plenário

Questão interessa ao bem jurídico fundamental da liberdade física

RE 572762 Decisão afeta a atuação da Administração Pública

Tese revelará limites de dispositivos constitucionais


Impacto nos cofres públicos

Relevância jurídica da questão, pois impacta carreira de grande relevância jurídica

RE 606107

Impacto nos cofres públicos Grande número de processos

Relevância da matéria por envolver análise do conceito de receita, envolvendo tema de competência tributária


Pacificação de controvérsia jurisprudencial

Necessidade de garantir segurança jurídica

RE 597124

Grande número de processos Interessa grande n° de pessoas (incluindo casos de direitos coletivos)

Repercussão econômica por impactar o orçamento dos operadores portuários

RE 602347

Impacto nos cofres públicos Pacificação de controvérsia jurisprudencial

Repercussão jurídica porque há entendimentos diversos nos tribunais do país quanto à questão constitucional colocada

RE 593727 Interessa a grande n° de pessoas Existência de ação de controle Interessa ao bem


(incluindo casos de direitos coletivos)

concentrado /matéria sujeita ao Plenário

jurídico fundamental da liberdade

RE 581160

Grande número de processos Existência de ação de controle concentrado /matéria sujeita ao Plenário

Impactos econômicos às partes e seus representantes processuais nas ações relativas ao FGTS


Impacto nos cofres públicos Impacto no tempo para recebimento do pagamento


Impacto nos cofres públicos Impacto no tempo para recebimento do pagamento


Impacto nos cofres públicos Análise de constitucionalidade


Reafirmação da jurisprudência do Tribunal

Existência de súmula vinculante

RE 587365 Impacto nos cofres públicos

Pacificação de controvérsia jurisprudencial

Baixa renda dos jurisdicionados


Impacto nos cofres públicos Semelhança com matéria já julgada

RE 577302

Impacto nos cofres públicos Impacto no crescimento econômico

Importância jurídica de se definir a interpretação de um dispositivo do ADCT

RE 570680


Impacto no crescimento econômico

Importância jurídica de se definir a interpretação de um dispositivo da Constituição



Relevância jurídica do RE pois definirá a interpretação do art. 41,§1° do ADCT

RE 591797 Existência de ação de

Interessa a grande n° de

Grande número de

Relevância econômica porque afeta instituições financeiras


controle concentrado /matéria sujeita ao Plenário

pessoas (incluindo casos de direitos coletivos)

processos

AI 722834 Existência de ação de controle concentrado /matéria sujeita ao Plenário



Relevância econômica porque afeta instituições financeiras


Decisão afeta a atuação da Administração Pública


Deslinde da questão servirá de orientação para os diversos tribunais do País / Ministro relator identifica, uma por uma, relevância jurídica, econômica e social

RE 598259

Decisão afeta a atuação da Administração Pública


Existência de ação de controle concentrado /matéria sujeita ao Plenário

Relevância jurídica porque a definição da questão pelo STF servirá de orientação para os diversos tribunais do país




Relevância jurídica porque reduzirá o número de lides acerca do tema

Retomando-se os dados do Gráfico 12 acima, em 17 incidências (ou 5% do total)

sustentou-se que a decisão afetaria a atuação da Administração Pública e, por isso, teria

repercussão geral. Já em 9% das incidênciasjustificou-se a existência de repercussão geral a

partir do possível impacto da decisão nos cofres públicos. Por outro lado, em apenas2%

delas levou-se em consideração o impacto no crescimento econômico de maneira geral.

Em9% justificou-se a existência de repercussão geral da questão constitucional

discutida a partir da necessidade de pacificação de controvérsia jurisprudencial, o que


evidencia o uso do mecanismo da repercussão geral como instrumento de uniformização de

jurisprudência a fim de promover-se a segurança jurídica.

Em 8% das incidências reconheceu-se a repercussão geral para que houvesse

reafirmação da jurisprudência do Tribunal, o que, novamente, não necessariamente revela

uma relevância econômica, jurídica, política ou social do tema. Em8%, sustentou-se a

existência de ação de controle concentrado, ou o fato de que a matéria se encontrava sujeita

ao Plenário, como justificativa para a existência de repercussão geral.

Em um caso foi impossível identificar a justificativa da Corte acerca da existência

de repercussão geral, pois vários ministros se manifestaram e levantaram motivos diversos.

Trata-se do RE n.º 597.994. Nele, a repercussão geral foi decidida em Questão de Ordem

(em Plenário Presencial, portanto) e a Relatora, Ministra Ellen Gracie, ficou vencida ao

entender que a repercussão geral estava ausente.

Segundo a Ministra, a questão constitucional em questão – a possibilidade de

Promotora de Justiça, Prefeita no quadriênio de 2005 a 2008, concorrer a novo mandato no

período subsequente, em face da entrada em vigor da Emenda Constitucional n.º 45/2004 –

teria efeitos limitados no tempo (pois a aplicação seria apenas para as eleições de 2008) e,

nos casos desse tipo de limitação, haveria jurisprudência no sentido de inexistência da

repercussão geral (a Ministra citou o RE n.º 593388 e o RE n.º 576121). O Ministro

Ricardo Lewandowski, alegando que o caso era único e não teria, portanto, repercussão

geral, acompanhou a Relatora. Assim também se posicionou o Ministro Cezar Peluso,

afirmando se tratar de caso residual cuja solução não serviria para outros casos já

exauridos.

Os demais ministros que se manifestaram cioncluíram pela existência da

repercussão geral, mas apresentaram fundamentações distintas para tanto.

O Ministro Marco Aurélio inaugurou a divergência, entendendo existir repercussão

geral porque a situação poderia se repetir e porque a questão repercutiria no "sentimento"

dos eleitores que elegeram a recorrente. A Ministra Carmen Lúcia afirmou que a questão ia

além das partes. O Ministro Eros Grau, relator para acórdão, acompanhou a divergência,

mas a fundamentação de seu voto não restou disponível no acórdão. O Ministro Carlos


Britto afirmou que o tema trazia um entrechoque entre normas constitucionais e por isso

teria repercussão geral. O Ministro Gilmar Mendes afirmou que a existência de um só caso

não justificaria o não-reconhecimento da repercussão geral; no caso específico, estaria se

tratando de "tema relevante para esta condição de elegibilidade de membros do Ministério

Público, para questão da cidadania em toda essa dimensão".

Houve no caso, portanto, cinco justificações distintas – e não necessariamente

redutíveis umas às outras – para a existência de repercussão geral. Assim, inexistiu um

entendimento da Corte como órgão colegiado.

Ademais, em3% não houve qualquer critério explícito e, em 4% deles, houve

apenas repetição do texto da lei sem qualquer outra justificativa. Evidentemente, tais casos

revelam um problema grave de inexistência de fundamentação para um tipo de decisão que

provoca impactos consideráveis para as partes e para toda a sociedade.

Passa-se agora à apresentação dos resultados obtidos por meio da análise dos

critérios utilizados pelos ministros para afirmar a inexistência da repercussão geral da

questão discutida.

Gráfico II.13. Recursos sem repercussão geral: ocorrências de cada critério


Outras foram as justificativas apresentadas pelo STF para declarar a inexistência de

repercussão geral. Apurado um total de 116 incidências, observou-se que em 49 (ou

aproximadamente a metade delas) definiu-se que a questão era infraconstitucional, sendo

esta circunstância utilizada para negar-se a existência de repercussão geral e aplicar-se ao

recurso a sistemática do instituto. É interessante notar que a infraconstitucionalidade exclui

a competência recursal extraordinária do STF. À luz do art. 102, § 3o da Constituição

Federal estaria inviabilizada, em princípio, a aplicação do regime estabelecido para a

repercussão geral aos casos de inexistência de uma questão constitucional, mas esse não é o

entendimento do Tribunal25.

Em 20% das incidências sustentou-se que a matéria afetaria um número limitado de

pessoas, ressaltando-se a ideia de que a repercussão geral atende primordialmente aos

anseios de redução de causas no STF. Em 2% delas justificou-se a ausência de repercussão

25 O Tribunal consolidou o entendimento de que a sistemática da repercussão geral também é aplicável para as questões infraconstitucionais no RE 584.608.


geral a partir da existência de jurisprudência pacífica sobre a constitucionalidade do

dispositivo questionado.

Em 8% sustentou-se tratar-se de questão de direito local e, em 3%, não haver

maiores impactos financeiros e econômicos possivelmente decorrentes da decisão. Em 10%

delas entendeu-se que o recurso trazia questões fáticas que implicariam reexame probatório.

É importante notar que essa justificativa para inexistência de repercussão geral esteve, em

todos os casos, associada à justificativa de infraconstitucionalidade.

Em 8% das incidências as justificativas foram diversas, como o fato de que o

princípio da igualdade não seria afetado independentemente da decisão do Tribunal. E, por

fim, em 5% delas não houve qualquer justificativa.

1.3.5. Datas de julgamento e o “índice de seletividade”

Nos gráficos abaixo apresentam-se os resultados da análise das decisões que

declararam ou não a repercussão geral das questões discutidas nos recursos extraordinários

e agravos de instrumento no decorrer do tempo:


Gráfico II.14. Total de recursos com repercussão geral julgados

Gráfico II.15. Total de recursos sem repercussão geral julgados

Gráfico II.16. Total de recursos, com e sem repercussão geral, julgados


A partir da análise das datas finais de julgamento sobre a existência ou inexistência

de repercussão geral da questão, pode-se constatar que o ano de 2008 foi aquele em que

houve um número maior de julgamentos a respeito. Houve 101 recursos (99 recursos

extraordinários e 2 agravos de instrumento) com repercussão reconhecida nesse ano, ao

passo que, em 2009, o número foi bastante inferior (63 recursos, sendo 57 extraordinários e

6 agravos de instrumento).

Note-se que a preliminar formal e fundamentada de repercussão geral só passou a

ser exigida em 3 de maio de 2007, quando entrou em vigor a Emenda Regimental n.

21/2007 ao RISTF. Só após esse momento, portanto, é que o STF passou a verificar a

existência ou não de repercussão geral das questões constitucionais discutidas. Era de se

esperar que, ao se aproximar das novas questões relativas à implantação do instituto, a

atuação do Tribunal fosse mais tímida. Portanto, pode-se verificar um número muito

pequeno das referidas análises no ano de 2007, com 14 questões com repercussão geral

reconhecida e 6 em que se julgou pela inexistência.

Em 2010, até 13 de julho – termo final do recorte temporal objeto desse tópico da

pesquisa – houve reconhecimento da repercussão geral de 25 questões constitucionais,


sendo 22 recursos extraordinários e 3 agravos de instrumentos. A repercussão não foi

reconhecida em 18 recursos, sendo 12 extraordinários e 6 agravos de instrumento.

Com base nessas informações, o grupo de pesquisa elaborou um “índice de

seletividade”. Esse índice é o quociente resultante da divisão do número de recursos com

repercussão geral reconhecida pelo número total de recursos em que houve juízo de

repercussão geral.

Trata-se de índice que pode ser utilizado para fornecer subsídios sobre o rigor com

que o Tribunal analisa a existência de repercussão geral nos casos que lhe são submetidos.

Por exemplo, no ano de 2008, houve 101 recursos com repercussão geral reconhecida. Ao

se dividir esses 101 recursos pelos 127 recursos em que o Tribunal realizou juízo de

repercussão geral, obtém-se o índice de 0,8 para o ano de 2008. Quanto mais próximo de 1,

menor é o rigor do Tribunal; ao contrário, o afastamento de 1 indica maior rigor.

Veja-se a seguinte tabela da evolução do índice de seletividade nos intervalos de

tempos analisados:

Tabela II.10. Índice de seletividade dos recursos por intervalo de tempo

2007 2008 2009 2010 (até 13 de julho)

Casos com RG 14 101 63 25

Casos sem RG 6 26 31 18

Índice de seletividade de recursos 0,70 0,80 0,67 0,58

A partir desses dados, a conclusão imediata seria de que o STF teria se tornado mais

rigoroso no momento do exame da existência de repercussão geral das questões que lhe são

submetidas em recursos extraordinários. Este fato apontaria para uma maior dificuldade de

os recorrentes terem seus recursos conhecidos pelo Tribunal. Tal conclusão, no entanto,

merece importante esclarecimento para não dar ensejo a enganos.

O índice de seletividade dos recursos não deve ser confundido com o índice de

seletividade das questões constitucionais. Como exposto acima, a justificativa mais

recorrente para a declaração de inexistência de repercussão geral é a de que o recurso

apresenta uma questão infraconstitucional.

“índice de seletividade de recursos extraordinários” = casos com repercussão geral / total de casos analisados.


Desse modo, um segundo índice de seletividade consiste no quociente resultante da

divisão do número de questões constitucionais com repercussão geral reconhecida pelo

número de questões constitucionais em que houve juízo de repercussão geral.

A tabela 11 abaixo mostra a evolução do índice de seletividade de questões

constitucionais:

Tabela II.11. Índice de seletividade das questões constitucionais por intervalo de tempo

2007 (desde 26 de setembro) 2008 2009 2010 (até 13 de julho)

Questões constitucionais com RG 14 101 63 25

Questões constitucionais sem RG 6 21 4 1

Índice de seletividade de questões constitucionais 0,70 0,83 0,94 0,96

Nota-se que, enquanto o Tribunal apresenta maior rigor para a seleção de recursos

de maneira geral, o rigor na seleção das questões constitucionais vai diminuindo

consideravelmente. Isso pode ser claramente observado no Gráfico 17 abaixo.

Gráfico II.17. Índices de seletividade no tempo

“índice de seletividade de questões constitucionais” = questões constitucionais com repercussão geral / total de questões constitucionais analisadas.


Em outras palavras, há predominância do uso do critério da infraconstitucionalidade

para declarar a inexistência de repercussão geral, o que faz com que praticamente todas as

questões que escapam desse crivo sejam consideradas constitucionais e dotadas de

repercussão geral.

Assim, a repercussão geral parece estar funcionando muito mais como um

mecanismo de racionalização do sistema a partir do estabelecimento de quais questões não

devem ser discutidas na Corte (e, portanto, não devem ser para lá remetidas) do que

propriamente um filtro das questões constitucionais relevantes .

Uma hipótese que se pode levantar para a explicação desse tipo de uso da

repercussão geral é que esta configuração corresponderia a uma primeira fase do instituto,

na qual o STF, antes um tribunal que funcionava como última instância recursal, vem se

afirmando exclusivamente como corte constitucional, demarcando as fronteiras do que

pode ser considerado uma controvérsia genuinamente constitucional. Apenas após essa

“limpeza de terreno” haveria o uso da repercussão geral preponderantemente como filtro de

relevância.

Outra hipótese explicativa é que a cultura de julgamento no STF ainda não se

adaptou à ideia de um filtro de relevância, persistindo a mentalidade de que questões

constitucionais, não importam quais sejam, merecem julgamento pela Corte. A essa cultura

poderia estar atrelada certa postura de considerar determinadas questões como de natureza

infraconstitucional para não submetê-las a juízo de relevância.

1.3.6. Julgamento de mérito

Encerrando as análises qualitativas sobre a aplicação no STF do instituto da

repercussão geral, importa esboçar algumas questões sobre o julgamento de mérito dos

recursos nos quais houve repercussão geral reconhecida.


O Gráfico 18 abaixo mostra o estado desses recursos no momento de finalização da

coleta de dados. Observa-se que uma ampla maioria (67%) ainda não havia recebido

julgamento de mérito, 1% havia sido extinto sem julgamento e apenas 32% contavam com

manifestação sobre o mérito. Nestes, a maioria (18%) corresponde a recursos improvidos,

sendo que 2% recebeu provimento parcial e 11% provimento total. Ainda, 2% dos recursos

receberam decisão final no sentido da sua devolução ao tribunal de origem.

Nos 3 recursos nos quais essa decisão pela devolução à origem foi tomada26, tratou-

se, em Questão de Ordem, de reafirmação de jurisprudência dominante no STF.

Como se verá adiante, o STF passou a entender que há repercussão geral presumida

não somente nos casos em que se impugna acórdão contrário ao entendimento do

Tribunal27, mas também nos casos em que o acórdão impugnado está em conformidade com

jurisprudência consolidada ou súmula. É interessante notar que, em todos os casos nos

quais se trata de jurisprudência consolidada no Tribunal (além dos 3 mencionados acima,

há outros 1428 nos quais isso ocorreu), essa jurisprudência anterior foi ratificada, permitindo

a aplicação da sistemática do art. 543-B a todos recursos semelhantes.

Esse tipo de uso da “repercussão geral presumida” pode ser mais um indício de que

o STF esteja utilizando a repercussão geral mais como um mecanismo de uniformização de

jurisprudência (na sistemática do art. 543-B do CPC) do que efetivamente como um

mecanismo de filtro de questões constitucionais relevantes.

26 RE 591068, RE 580108 e RE 582650. 27 Essa é a hipótese de presunção de repercussão geral estabelecida pelo art. 543-A, § 3º do CPC e pelo art. 323, caput e § 1º do RISTF. 28 Cf. RE 583937, RE 597389, RE 597270, AI 712743, RE 597154, RE 576321, RE 591085, RE 572921, RE 582019, AI 698626, RE 585235.


Gráfico II.18. Recursos com repercussão geral: apreciação do mérito

Por fim, cabem algumas palavras sobre os 2 recursos que, mesmo tendo sua

repercussão geral declarada, foram extintos sem julgamento de mérito.

Em um deles, RE 572.499, relatado pela Ministra Cármen Lúcia, extinguiu-se o

recurso sem julgamento de mérito em razão de se tratar de mandado de segurança que

perderia o objeto. Em um primeiro momento, a Ministra Relatora se absteve de declarar

monocraticamente o prejuízo justamente para não prejudicar o procedimento da


repercussão geral – já que esta havia sido reconhecida e o tema estava em pauta para

julgamento em outro recurso, o RE 600.88529.

O outro caso no qual ocorreu extinção sem julgamento de mérito mesmo após a

declaração de existência de repercussão geral foi o RE 577.302, relatado pelo Ministro

Ricardo Lewandowski. O recurso trouxe duas questões constitucionais distintas, o que só

ficou claro no momento de julgamento de mérito.

Em Plenário Virtual, foi reconhecida a repercussão geral, nos termos da

manifestação do relator, da questão que versava sobre a “Extinção do crédito-prêmio do

IPI, instituído pelo art. 1° do Decreto-Lei 491/69, pelo art. 41,§1° do ADCT”30. Quando do

julgamento de mérito, entretanto, constatou-se que o recurso trazia outra questão distinta –

a prescrição de pretensão à compensação de crédito decorrente de incentivo fiscal – sobre a

qual havia jurisprudência no sentido de que sua apreciação dependia da análise de normas

infraconstitucionais31.

É interessante notar que essa questão, diversa da primeira apreciada, não mereceu

análise de sua repercussão geral, por ter sido trazida à baila somente no julgamento de

mérito. Nesse caso, entretanto, a aplicação da sistemática da repercussão geral para a

29 “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONCURSO DE ADMISSÃO AO CURSO DE FORMAÇÃO DE FUZILEIROS NAVAIS. FIXAÇÃO DE LIMITE DE IDADE EM EDITAL: NECESSIDADE DE LEI. REQUERIMENTO DE CANCELAMENTO DE MATRÍCULA NO CURSO DE FORMAÇÃO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PREJUDICADO. 1. A apresentação de pedido de cancelamento de matrícula em curso de formação importa na perda de objeto do mandado de segurança impetrado para assegurar a participação dos Impetrantes no concurso. 2. O tema constitucional cuja repercussão geral fora reconhecida nestes autos é objeto de julgamento no Recurso Extraordinário 600.885. 3. Recurso extraordinário prejudicado.” Cabe notar, entretanto, que não há declaração de existência de repercussão geral neste outro recurso, que também não consta como processo vinculado ao RE 572.499, restando pouco clara, portanto, a maneira pela qual se dará a aplicação da sistemática da repercussão geral ao caso. 30 Esta é ementa do julgamento sobre a repercussão geral: CONSTITUCIONAL. IPI. CRÉDITO-PRÊMIO. EXTINÇÃO. ART. 41, § 1º, DO ADCT. EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. Questão relevante do ponto de vista econômico e jurídico. 31 Esta é a ementa do julgamento de mérito: TRIBUTÁRIO. IPI. CRÉDITO-PRÊMIO. DECRETO-LEI 491/1969 (ART. 1º). ADCT, ART. 41, § 1º. INCENTIVO FISCAL DE NATUREZA SETORIAL. NECESSIDADE DE CONFIRMAÇÃO POR LEI SUPERVENIENTE À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRAZO DE DOIS ANOS. EXTINÇÃO DO BENEFÍCIO. PRESCRIÇÃO. RE NÃO CONHECIDO. I - A jurisprudência da Corte é no sentido de que a apreciação das questões relativas à prescrição de pretensão à compensação de crédito decorrente de incentivo fiscal depende da análise de normas infraconstitucionais. II - Precedentes. III - Recurso não conhecido.


questão reconhecida não parece ter sido prejudicada, pois os processos relacionados (RE

577348 e RE 561485) tiveram seu mérito apreciado, permitindo-se, portanto, o

conhecimento da posição do STF sobre a questão.

1.4. Os amici curiae nos casos submetidos ao sistema da repercussão geral

A partir da vigência do sistema da repercussão geral, a questão constitucional

submetida ao STF e a decisão por este tomada deixaram de repercutir apenas na esfera

jurídica das partes processuais do recurso extraordinário selecionado como paradigma; ao

contrário, passaram a repercutir sobre inúmeros feitos em trâmite e outros ainda por serem

ajuizados atinentes à mesma questão. A repercussão geral, na verdade, demonstra que o

processo interessa a todos, e não apenas aos sujeitos processuais em litígio. Daí se justificar

a intervenção de terceiros interessados na causa, que poassam auxiliar a Corte a decidir a

questão constitucional potencialmente impactante sobre milhares de pessoas ou sobre os

cofres públicos.

O CPC e o RISTF convergiram nesse sentido, prevendo expressamente a

possibilidade de participação de terceiros interessados nos casos inseridos na sistemática da

repercussão geral:

“Código de Processo Civil:

Art. 543-A. O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário, quando a questão constitucional nele versada não oferecer repercussão geral, nos termos deste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).

§ 6o O Relator poderá admitir, na análise da repercussão geral, a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).”

“Regimento Interno do STF (atualizado com a introdução da Emenda Regimental n. 21/2007):

Art. 323. Quando não for caso de inadmissibilidade do recurso por outra razão, o(a) Relator(a) submeterá, por meio eletrônico, aos demais ministros, cópia de sua manifestação sobre a existência, ou não, de repercussão geral.


§ 2º Mediante decisão irrecorrível, poderá o(a) Relator(a) admitir de ofício ou a requerimento, em prazo que fixar, a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, sobre a questão da repercussão geral.”

Como se pode verificar, o único requisito expressamente exigido para admissão da

manifestação de terceiros é que esta seja subscrita por procurador habilitado.

Observe-se que a Lei 9.868/1999, que dispõe sobre o processamento e o julgamento

da ação declaratória de constitucionalidade e da ação direta de inconstitucionalidade, prevê

a possibilidade de manifestação de outros órgãos ou entidades nos processos do controle

abstrato de constitucionalidade, sem outros requisitos (art. 7º, § 2º). A referida lei também

alterou o CPC, que passou a permitir a participação de entidades como amici curiae

também no controle incidental de constitucionalidade:

Código de Processo Civil:

“Art. 482. Remetida a cópia do acórdão a todos os juízes, o presidente do tribunal designará a sessão de julgamento.

§ 1o O Ministério Público e as pessoas jurídicas de direito público responsáveis pela edição do ato questionado, se assim o requererem, poderão manifestar-se no incidente de inconstitucionalidade, observados os prazos e condições fixados no Regimento Interno do Tribunal. (Incluído pela Lei nº 9.868, de 10.11.1999)

§ 2o Os titulares do direito de propositura referidos no art. 103 da Constituição poderão manifestar-se, por escrito, sobre a questão constitucional objeto de apreciação pelo órgão especial ou pelo Pleno do Tribunal, no prazo fixado em Regimento, sendo-lhes assegurado o direito de apresentar memoriais ou de pedir a juntada de documentos. (Incluído pela Lei nº 9.868, de 10.11.1999)

§ 3o O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá admitir, por despacho irrecorrível, a manifestação de outros órgãos ou entidades. (Incluído pela Lei nº 9.868, de 10.11.1999)”

Também a Lei 9.882/1999 (art. 7º, § 2º), quanto à arguição de descumprimento de

preceito fundamental, e a Lei 10.259/2001 (art. 14, § 7º), que versa sobre os Juizados

Especiais no âmbito da Justiça Federal, previram a possibilidade de intervenção de

entidades como amici curiae.

Há certos parâmetros razoavelmente traçados pelo Tribunal para a admissão da

participação de entidades como amici curiae nos casos de controle abstrato, em que o


processo é claramente objetivado32. O desafio que impôs a nova sistemática da repercussão

geral foi a fixação, pelos ministros, de parâmetros para a participação nos casos de controle

concreto submetidos a ela.

Nesse sentido, o grupo de pesquisa entendeu ser relevante verificar como os

ministros, em suas manifestações, se posicionam sobre a admissibilidade da participação de

terceiros interessados nos processos submetidos ao sistema da repercussão geral.

Diante do reconhecimento da repercussão geral, com a existência de relevância

política, jurídica, econômica ou social, ou seja, com impactos significativos na sociedade,

haveria a necessidade de que outras entidades participem do processo decisório? Como os

ministros justificam a intervenção de terceiros como amici curiae nos processos submetidos

ao regime da repercussão geral? Seriam as mesmas razões apresentadas para os casos de

controle concentrado de constitucionalidade de normas?

Assim, em todos os recursos extraordinários em que houve decisão sobre existência

ou não de repercussão geral da questão analisada, foi também verificado em quais havia

decisão acerca da admissibilidade ou não de participação de entidade como amicus curiae,

tanto no leading case quanto em processos relacionados. Importante ressaltar que apenas os

recursos que possuíam decisão dos ministros foram analisados, e não aqueles em que havia

apenas pedidos de intervenção, porque o objetivo deste tópico da pesquisa centrou-se na

atuação no Tribunal. Também não foram analisadas as decisões acerca da admissibilidade

da intervenção nos casos em que sua sede processual era ação do controle concentrado de

normas33, dado que o objetivo principal da pesquisa é verificar o tratamento dos casos

submetidos ao regime da repercussão geral.

32 Sobre os requisitos para a propositura de amici curiae, segundo a própria jurisprudência do STF, ver Thais Catib De Laurentiis, A caracterização do amicus curiae à luz do Supremo Tribunal Federal. Monografia EF/SBDP 2007. Disponível em: <http://www.sbdp.org.br/arquivos/monografia/106_Thais%20Catib%20De%20Laurentiis.pdf>. 33 Foram as decisões proferidas nos casos mencionados ao seguir, que são processos relacionados dos recursos extraordinários indicados entre parênteses: ADI 2.777 (RE 596.832 e RE 593.849), ADI 2.325 (RE 588.954), ADI 2.675 (RE 593.849), ADPF 186 (RE 597.285), ADI 3.127 (RE 596.478), ADPF 77 (RE 595.107), ADC 11 (590.871), ADI 3.154 (RE 594.116), ADI 3.934 (RE 583.955), ADC 12 (RE 579.951), ADI 3106 (RE 573.540).


Do total de 203 casos com repercussão geral reconhecida34, 32 questões

constitucionais (em 33 recursos extraordinários, já que dois deles se referiam à mesma

questão) receberam demandas de intervenção de entidades como amici curiae, já julgadas.

Nos 81 casos sem repercussão geral reconhecida, apenas uma questão recebeu pedido de

intervenção já apreciado pelos ministros.

Gráfico II.19. Porcentagem de casos com decisão sobre admissibilidade de amicus curiae em relação a todos os casos com repercussão geral reconhecida

34 Dados extraídos do site até 13 de julho de 2010.


questões com decisão sobre amicus curiae

15%

questões sem decisão sobre amicus curiae

85%

Repercussão geral reconhecida

Gráfico II.20. Porcentagem de casos com decisão sobre admissibilidade de amicus curiae em relação a todos os casos com repercussão geral não reconhecida

1%

99%

Repercussão geral não reconhecida

questões com decisão sobre amicus curiae

questões sem decisão sobre amicus curiae

Como já mencionada, na pesquisa foram analisados apenas os pedidos de

intervenção de entidades como amici curiae sobre os quais já havia decisão de deferimento


ou indeferimento pelo Tribunal: foram 183 pedidos analisados em 33 casos com questão já

julgada pelo Tribunal como dotada ou não de repercussão geral (32 com repercussão geral e

um sem). Sendo assim, evidentemente, algumas das questões tiveram mais de um pedido de

intervenção formulados. Dos 183 pedidos, 88 foram deferidos e 95 foram indeferidos.

Gráfico II.21. Porcentagem de pedidos de intervenção de entidades como amici curiae deferidos ou indeferidos

Participações deferidas

48%

Participações indeferidas

52%

Decisões sobre os pedidos de intervenção como amici curiae

Com base nesse banco de dados, um dos resultados colhidos foi o da quantidade de

ocorrências de cada uma das matérias sob as quais se classificam os recursos no próprio

STF em todas as questões discutidas em que houve pedidos de intervenção como amicus

curiae analisados pelos ministros. Para a apuração desse resultado empregou-se o mesmo

método apresentado para análise de ocorrência de matérias nos recursos com repercussão

geral analisada.35 Assim, considerando-se que houve recursos classificados em mais de um

35 Ver item1.3.2.


ramo do direito, a quantidade total de matérias não corresponde à quantidade total de

recursos analisados.

Gráfico II.22. Questões discutidas com pedido de intervenção como amici curiae analisados em geral: total de ocorrências em cada matéria

Direito

Administrativo e

outras matérias

de Direito Público

(13)

32%

Direito Processual

Civil e do

Trabalho (8)

20%

Direito Tributário

(5)

12%

Direito do

Trabalho (4)

10%

Direito

Previdenciário (3)

7%

Direito Civil (3)

8%

Direito do

Consumidor (2)

5%

Direito Eleitoral e

Processo Eleitoral

(1)

3%

Direito

Processual

Penal (1)

3%

Direito Penal

0% 0%

As matérias com maior incidência de pedidos de intervenção como amicus curiae

também são aquelas com maior incidência de casos com e sem repercussão geral

reconhecida. Também se examinou quais os tipos de entidades admitidos ou não como

terceiros interessados pelos ministros relatores. Nessa análise, não foram excluídos os casos


que tiveram seu pedido indeferido em razão de apresentação intempestiva do pedido ou da

manifestação. A despeito de a tempestividade ser um fator extrínseco à entidade em si, que

não levaria ao deferimento ou indeferimento do pedido de intervenção em razão dos

atributos intrínsecos a ela, entendeu-se importante manter tais casos na contabilização

porque, como se demonstrará em momento posterior, houve tratamento distinto para os

casos de intempestividade pelos diferentes ministros.

Gráfico II.23. Entidades com pedido de intervenção como amicus curiae deferido


Gráfico II.24. Entidades com pedido de intervenção como amicus curiae indeferido

A partir da análise dos dois gráficos, pode-se perceber uma forte participação do

Poder Executivo das três esferas federativas como amicus curiae nos casos submetidos ao

sistema da repercussão geral. Interessante observar que todos os pedidos de intervenção da

União foram deferidos pelos ministros.

Dos 23 pedidos de participação de entidades de classe deferidos, 7 foram

formulados por associações ou confederações de aposentados e pensionistas. Isto sugere a

importância da participação deste setor na tentativa de influenciar a decisão do Tribunal em

casos de grande impacto.

Nenhum dos pedidos formulados por indivíduos sem qualquer participação em

entidades foi deferido. Essa constatação é interessante na medida em que a possibilidade de

figurar como amicus curiae seria uma alternativa para as partes que litigam sobre a mesma

questão constitucional em outros processos.


Também foi possível verificar, nos casos com pedido de intervenção como amicus

curiae já decididos pelos ministros, em qual momento do ciclo de vida da repercussão geral

foi feito o pedido e em qual momento foi proferida a decisão de deferimento ou

indeferimento da participação.36

Gráfico II.25. Momento do pedido de intervenção como amicus

curiae

0

50

100

150

200

Antes do reconhecimento

da RG

Após reconhecimento

da RG

Momento do pedido de intervenção

Quantidade de recursos nos quais houve pedido de intervenção

De todos os 183 pedidos de intervenção já analisados pelos ministros, apenas quatro

foram feitos antes da análise de existência de repercussão geral pelo Tribunal, o que revela,

36 Ressalte-se novamente que, em razão da existência de mais de um pedido em vários casos, os números apresentados não correspondem ao número de recursos total em que há decisão sobre admissibilidade ou não de terceiros interessados.


dentro do universo das decisões sobre as quais já há decisão, um baixo índice de tentativas

de influência no reconhecimento de repercussão geral.

Também se pode incluir, nesta análise, o RE 590.005 (não contabilizado nos 183

pedidos mencionados), em que houve pedido de intervenção como terceiro interessado em

momento anterior ao reconhecimento da repercussão geral, mas, não reconhecida a

repercussão da questão analisada, houve desistência do postulante, homologada

posteriormente pelo ministro relator do caso.

Os outros 179 pedidos de intervenção formulados (naquele universo de 183

pedidos), entretanto, ocorreram quando já analisada a existência ou não de repercussão

geral da questão discutida, o que demonstra, no universo de casos analisado, uma maior

tentativa de influência sobre a decisão de mérito do Tribunal.

No RE 567.454, que consta do site do Tribunal como leading case de questão sem

repercussão geral, o pedido de participação como terceiro interessado também foi

formulado após a análise da repercussão geral.Neste caso, a repercussão geral foi, de fato,

reconhecida pelos ministros em Plenário Virtual; posteriormente, quando houve o

julgamento do caso em Plenário Presencial, decidiu-se, em questão de ordem, no sentido

inverso do que havia sido decidido antes, pela adoção do regime de inexistência da

repercussão geral nos processos que envolvessem a questão da tarifa básica de telefonia

fixa, por terem caráter infraconstitucional. Por esta razão, esta é a única decisão de

admissibilidade de amicus curiae em caso de questão sem repercussão geral.

Outro resultado apuradopela pesquisa diz respeito ao momento da decisão do Tribunal: se

antes da análise da repercussão geral; se após a análise da existência de repercussão geral,

mas antes da inclusão do processo em pauta; se após a inclusão do processo em pauta; ou,

até mesmo, se após o julgamento do mérito. Essa última categoria justifica-se porque houve

decisões sobre admissibilidade de amicus curiae no leading case quando o mérito de

processo relacionado já havia sido julgado. Foi o caso do RE 545.308, processo relacionado

ao RE 591.340 (leading case). Também no RE 603.479, em que houve decisão posterior à

análise do mérito, a intervenção foi indeferida porque a ministra relatora a entendeu como

dispensável, uma vez que o mérito não precisaria ser novamente reapreciado pelo Plenário,


já havendo posicionamento do Tribunal consolidado, compatível com aplicação do disposto

no artigo 557 do CPC.

Gráfico II.26. Momento da decisão do pedido de intervenção como amicus curiae

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

Momento da decisão

Quantidade de recursos nos quais houve pedido de intervenção

Nos 10 pedidos em que a decisão foi proferida após a inclusão do processo em

pauta, houve divergência de entendimento dos ministros quanto à admissibilidade ou não

da participação de novas entidades como amici curiae, como se demonstrará a seguir.

A grande maioria dos pedidos (169), entretanto, foi analisada pelos ministros

relatores após a verificação da existência de repercussão geral, embora ainda em momento

anterior à inclusão do caso na pauta de julgamentos para decisão de mérito.


Interessante verificar a visão dos ministros quanto à participação de terceiro

interessado nos casos submetidos ao sistema da repercussão geral. O gráfico a seguir

procura ilustrá-la.

Gráfico II.27. Porcentagem de casos com pedidos deferidos ou indeferidos analisados por cada ministro

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Porcentagem de casos com pedidos deferidos ou indeferidos analisados por cada ministro

Quantidade de pedidos indeferidos

Quantidade pedidos deferidos

Devido à grande disparidade de decisões que admitem ou não a intervenção de

amici curiae nos recursos extraordinários submetidos ao regime da repercussão geral, o

grupo de pesquisa buscou identificar os critérios pelos quais os ministros deferiram ou

indeferiram os pedidos apresentados.

Quanto este tópico, importante lembrar que a competência para a decisão é do

relator do processo, razão pela qual há alguns matizes nas justificativas apresentadas pelos

ministros quanto ao tema. Assim, optou-se por analisar os critérios utilizados por cada

ministro e não estabelecer uma classificação geral, para melhor apresentar as

especificidades nos distintos posicionamentos.

A Ministra Ellen Gracie, nas três manifestações em que decidiu pelo deferimento da

participação de entidades como terceiros interessados, fundamentou-as com base no


disposto no artigo 543-A, § 6º, do CPC, no artigo 323, § 2º, do RISTF, e no artigo 7º, § 2º,

da Lei 9.868/99, uma vez que as entidades apresentariam os requisitos presentes nestas

normas. Segundo a ministra, estes seriam os requisitos: a relevância da matéria, a

representatividade dos postulantes e procuradores habilitados. Por outro lado, a ausência

dos critérios mencionados levou ao indeferimento de pedidos de de intervenção de

entidades como amicus curiae por razão formal: deficiência na representação processual

dos requerentes, uma vez que a procuração não apresentaria finalidade específica outorgada

ao procurador para ingresso no feito como amicus curiae.

A ministra também fundamentou decisões com base na falta de representatividade

dos requerentes, citando precedentes – RE 577.302, RE 536.157-AgR, RE 565.714 – ou

no fato de que a petição somente teria sido protocolada após a inserção do processo em

pauta, o que inviabilizaria a admissão da participação do terceiro interessado, conforme

decidido na ADI 4071-AgR (RE 606.358 e RE 586.453). Para indeferir pedidos de ingresso

como amicus curiae, um último critério por ela empregado foi a ausência de razões que

tornassem útil e desejável a intervenção do amicus na causa. Foi o que ocorreu na ADI

3.045, em que se aplicava o art. 557 do CPC, que permite ao relator julgar

monocraticamente o recurso, tornando dispensável nova apreciação da matéria pelo

Plenário; nesse caso, a Ministra entendeu desnecessária a participação do amicus (RE

603.497).

Também o Ministro Cezar Peluso valeu-se do disposto no art. 7º, § 2º, da Lei nº

9.868/99 e no art. 323, § 2º, do RISTF, para justificar o deferimento de pedido de amicus

curiae, mencionando expressamente a adequação da representatividade do postulante ou a

“adequacy of representation” (RE 593.727). Em outro caso, o Ministro apenas declarou o

pedido de intervenção prejudicado, uma vez que o recorrente desistira do recurso.

O Ministro Marco Aurélio, em suas manifestações, nem sempre fez menção às

normas que autorizam a intervenção do terceiro interessado; apenas em um caso isso

ocorreu. Todas as suas manifestações para deferimento de pedido estiveram relacionadas ao

fato de que, no sistema da repercussão geral, o “julgamento pelo Supremo se mostrará

único, repercutindo em um sem-número de relações jurídicas”. Sendo assim, o ministro

tem se pronunciado, em diversas ocasiões, no sentido de haver necessidade de que se tome


“com flexibilidade pedidos visando à admissão de terceiros em processo revelador de

recurso extraordinário interposto após a vigência do sistema da repercussão geral”. As

suas decisões de indeferimentos, por outro lado, estão ligadas à baixa representatividade

dos postulantes, em algumas situações. Em outras, especialmente nas manifestações mais

recentes do Ministro, há uma preocupação com a “organicidade do Direito”, em suas

palavras, indicando a “necessidade de limitação na admissão de terceiros, sob pena de se

inviabilizar o curso normal do processo” .

Já o Ministro Ayres Britto, em todas as suas decisões de deferimento de entidade

como amicus curiae, justificou-se apenas com base na “relevância da matéria, bem como a

representatividade da postulante”. Também não fez menção aos dispositivos que autorizam

a intervenção do terceiro interessado no sistema da repercussão geral. Entretanto, nos casos

que envolvem Juizados Especiais, mencionou o decidido na Questão de Ordem no RE

416.827 (rel. Min. Gilmar Mendes), que entendeu ser possível a participação de

interessados que não são partes do processo, com base no disposto no art. 15 e o art. 14, §

7º, parte final, da Lei nº 10.259/2001. No único caso em que indeferiu o pedido de

participação como terceiro interessado, o Ministro sustentou a existência de mero interesse

pessoal do requerente(RE 567.454). Esta questão constitucional não foi reconhecida como

dotada de repercussão geral.

A Ministra Cármen Lúcia, por sua vez, em todas as decisões em que admitiu a

participação de terceiro interessado no processo, o fez com a justificativa de haver

pertinência temática entre as atribuições institucionais do postulante e o tema a ser

julgado pelo Supremo Tribunal Federal. Fez sempre menção ao art. 323, § 2º, do RISTF,

mas não aos dispositivos sobre o tema constantes do CPC. Para indeferir pedido foi feito

por uma advogada, o critério utilizado pela Ministra foi o seguinte: se para o

reconhecimento de que a questão constitucional tenha repercussão geral “deve haver a

demonstração da transcendência de interesses, seria contraditório admitir como amicus

curiae aqueles que possuem interesse particular no julgamento do recurso extraordinário”.

Em outra decisão, sustentou que “não é sempre, nem em qualquer caso, que se admite o

ingresso de interessados nestes julgamentos”.


O Ministro Dias Toffoli, em sua única manifestação sobre o tema, ao referir-se a

parecer da Procuradoria-Geral da República, também levou em conta a pertinência das

atribuições dos atores e o tema em discussão, o que indicaria que possuiriam, “ao menos

em tese, reflexão suficiente para contribuir com o bom deslinde da controvérsia”.

No único caso com decisão sobre intervenção de entidades como amici curiae da

sistemática da repercussão geral de relatoria do Ministro Eros Grau, o pedido de

intervenção foi deferido também pela pertinência entre o tema a ser julgado pelo STF e as

atribuições institucionais do requerente, ressaltando o ministro que o Tribunal vinha

entendendo “que a presença do amicus curiae no momento em que se julgará a questão

constitucional cuja repercussão geral fora reconhecida não só é possível como é desejável”.

O indeferimento de outro postulante foi justificado porque o processo já estava inserido em

pauta, conforme o decidido no julgamento da ADI 4071-AgR .

O Ministro Gilmar Mendes, sem maiores considerações, deferiu os pedidos de

intervenção como amici curiae da União e de Município, mencionando o disposto no

RISTF (RE 476.894 e RE 598.099).

O Ministro Joaquim Barbosa, diante de pedido de intervenção como amicus curiae,

deferiu a participação de associação como assistente da parte recorrida, mencionando

estarem presentes os pressupostos, sem explicitá-los ou demonstrá-los.

Por fim, o Ministro Ricardo Lewandowski, ao se manifestar sobre os pedidos de

intervenção como amicus curiae, mencionou, em todas as decisões, o disposto no artigo

323, § 2º, do RISTF, e, na maioria delas, o artigo art. 543-B, § 6º, do CPC, tanto para

deferir quanto para indeferir pedidos. Em um dos casos, mencionou expressamente a

necessidade da regularidade do procurador habilitado, razão pela qual deferiu a

participação de certas entidades, mas não de outras (RE 593.824). Também houve pedido

indeferido porque o postulante não juntara aos autos cópia de seu estatuto, nem a ata de

posse do subscritor da procuração (RE 583.955,). Apenas no RE 593.824 não houve

menção ao decidido na ADI 3.045/DF, em que há trecho recorrentemente transcrito: “a

intervenção do amicus curiae, para legitimar-se, deve apoiar-se em razões que tornem

desejável e útil a sua atuação processual na causa, em ordem a proporcionar meios que


viabilizem uma adequada resolução do litígio constitucional”. Tanto no RE 576.155 quanto

no RE 583.955, pedidos foram indeferidos pelo Ministro com a justificativa de que haveria

necessidade de adequação da representatividade que, se não presente, poderia abrir margem

para discussão de situações de caráter individual, o que não estaria de acordo com a função

do terceiro interessado em sede de repercussão geral.

Interessante notar que os Ministros Eros Grau e Ellen Gracie, diante de pedido de

intervenção como amicus curiae posterior à inclusão do processo em pauta, decidiram pelo

seu indeferimento. O Ministro Lewandowski, entretanto, admitiu a participação como

amicus curiae nesta hipótese, restringindo-a à possibilidade de apresentação de memoriais e

realização de sustentação oral na sessão de julgamento (RE 576.155 e RE 598.998).

Como se pode notar, foram distintas as formas de justificar a intervenção de

entidades ou órgãos como amici curiae, ora havendo maior atenção à adequada

representatividade, ora à pertinência entre o tema discutido e as atribuições institucionais,

ora à existência de procurador habilitado, ora à necessidade de flexibilização da admissão,

por se tratar de pronunciamento único do sistema da repercussão geral.

A partir do exame dos argumentos deduzidos pelos ministros nesta sede é

interessante observar que alguns se utilizam dos mesmos critérios de admissibilidade de

amici curiae do controle abstrato de constitucionalidade, inclusive com expressa referência

a dispositivos normativos que regulamentam esse tipo de controle de constitucionalidade.

Dessa maneira, pode-se concluir que a jurisprudência do Tribunal admite em controle

incidental uma abertura argumentativa de natureza semelhante à de controle abstrato,

destacando-se a grande participação de entidades do setor público.

2. Estabelecimento de regras procedimentais a partir de casos concretos

Importantes decisões quanto ao instituto da repercussão geral têm sido tomadas pelo

STF no julgamento de casos concretos, em especial nas questões de ordem levadas ao


Plenário. A partir da verificação das dificuldades enfrentadas no julgamento dos casos

concretos, os ministros têm consolidado soluções e refletido sobre novos mecanismos para

lidar com os entraves do sistema recursal brasileiro. Os debates nestes julgamentos

evidenciam que subsistem, ainda, muitas questões a serem solucionadas com relação ao

regime da repercussão geral, o que denota que tal instituto continua em evolução e

construção.

2.1. Metodologia para obtenção do universo de análise

Para encontrar tais decisões analisaram-se, inicalmente, os relatórios anuais

publicados pelo STF relacionados ao instituto, bem como outros tópicos do portal do STF,

como aquele que versa sobre “Questões Práticas” 37.

Além disso, utilizou-se de mecanismo de busca por expressão no site do STF, para

que se pudesse identificar outras decisões ainda não expostas naqueles documentos. A

chave de pesquisa utilizada foi “repercussão adj1 geral”, restrita ao banco de dados

relacionado ao instituto.

Esta pesquisa preliminar resultou em 315 acórdãos, 12.298 decisões monocráticas e

27 decisões da Presidência38. O projeto inicial de pesquisa excluía do universo de análise a

classe processual dos agravos de instrumento. Contudo, constatou-se que poderia haver

agravos de instrumento importantes que abarcassem a discussão da aplicação da

repercussão geral, uma vez que também nesses recursos o Tribunal adotou decisões

procedimentais relevantes. Decidiu-se, portanto, realizar o recorte metodológico de outra

forma.

O universo de análise, nesse sentido, foi construído a partir dos 315 acórdãos

encontrados na pesquisa preliminar, dos quais foram excluídos somente habeas corpus e

37 Relatório da repercussão. Disponível em:<http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudenciaRepercussaoGeralRelatorio/anexo/RelatorioRG_Mar2010.pdf>. Acessado em 4 de agosto de 2010. 38 Acesso em 13.08.2010.


suspensões de segurança – classes processuais que, por natureza, não representam veículo

para decisões sobre aspectos procedimentais do instituto da repercussão geral.

Dessa nova triagem resultaram 224 acórdãos, divididos entre recursos

extraordinários, agravos de instrumento, reclamações e ações cautelares. Esses acórdãos

foram lidos para que se pudesse identificar quais deles, realmente, resolviam aspectos

procedimentais do instituto da repercussão geral.

Complementarmente, também foram analisadas as decisões que declararam ou não

a repercussão geral nos recursos extraordinários submetidos ao Plenário Virtual ou ao

Plenário Presencial até a data de 13 de julho de 2010. Ao todo, foram analisados 284

acórdãos, dentre os quais se apurou que 2339 traziam algum tipo de decisão procedimental.

Como resultado encontraram-se cinco grandes grupos de julgados definidores de

aspectos procedimentais do regime da repercussão geral; cada grupo alusivo a um dos

momentos da aplicação desse regime:

1) Admissibilidade no tribunal de origem: momento em que o tribunal de origem

delibera sobre a admissibilidade do recurso extraordinário, bem como sobre

outras questões acessórias do recurso (ex: efeito suspensivo em uma eventual

ação cautelar).

2) Admissibilidade no STF: momento em que o STF analisa a existência ou não de

repercussão geral de uma questão constitucional discutida em um recurso

extraordinário.

3) Mérito no STF: momento de decisão do mérito de uma questão constitucional

com repercussão geral já reconhecida.

4) Instrumentos de correção: momentos em que as partes procuram questionar o

acerto da aplicação da sistemática da repercussão geral.

39 São eles: RE 777.749, RE 608.852, RE 609.448, RE 609.466, RE 610.218 , RE 610.220, RE 610.223, RE 569.066, RE 603.448, RE 602.136, RE 586.620, RE 585.392, RE 602.162, RE 596.492, RE 579.431, RE 576.155, RE 610.221, RE 605.481, RE 603.497, RE 603.451 , RE 559.607, RE 567.454, RE 591.874 e RE 476.894.


5) Instrumentos de revisão: momentos em que as partes objetivam alterar

diretamente o entendimento do STF relativo à existência ou não de repercussão

geral de uma questão constitucional ou, ainda, o seu entendimentosobre o mérito

dessa questão.

Confira-se abaixo uma tabela com o resumo das decisões procedimentais

encontradas:

Tabela II.12 Decisões que definem aspectos procedimentais do instituto da repercussão geral

1. Admissibilidade no tribunal de origem

Decisão procedimental adotada Decisões relacionadas

1.1 A sistemática do instituto da repercussão geral aplica-se a todos os recursos extraordinários, inclusive aos interpostos antes da Emenda Regimental 21/2007 do STF

AI-QO 715.423, RE-QO 540.410.

1.2 É possível a existência de mais de uma

questão constitucional com repercussão

geral em um único recurso extraordinário

RE 567.454

1.3 O requisito constitucional da repercussão

geral aplica-se aos recursos extraordinários

em geral, inclusive às causas criminais.

QO-AI 664.567

1.4 A preliminar formal e fundamentada de

repercussão geral somente pode ser exigida

como requisito de admissibilidade nos

recursos extraordinários interpostos de

acórdãos publicados a partir de 03/05/2007,

AI-AgR-ED 735946, AI-AgR-ED-ED 678852, AI-AgR 720887, AI-AgR 684418, AI-AgR 685668, AI-AgR 687893, AI-AgR 677814, AI-AgR 681932, AI-AgR 669089, AI-AgR 683521, AI-AgR 688466, AI-AgR 678637, AI-AgR 676656, AI-


data em que entrou em vigor a emenda n. 21

ao regimento do STF

AgR 678651, AI-AgR 680578, AI-AgR 685665, AI-AgR 688372, AI-AgR 687748, AI-AgR 685602, AI-AgR 684059, AI-AgR 627961, AI-AgR 681925, RE-AgR 435757, RE-AgR 541855, RE-AgR 569773, QO-AI 664.567

1.5 A parte não fica dispensada de formular

a preliminar formal de repercussão geral na

peça de interposição de recurso

extraordinário, ainda que a matéria do

recurso tenha sido considerada com

repercussão geral em outro processo ou que

a decisão na origem tenha sido contrária à

jurisprudência dominante no STF e esteja

configurada, assim, situação de presunção de

existência da repercussão geral

RE-AgR 569.476

1.6 Sobrestado recurso extraordinário sobre

matéria cuja repercussão tenha sido

reconhecida, é da competência do tribunal

de origem conhecer e julgar as respectivas

ações cautelares

AC-AgR 2520, AC-AgR 2206, AC-AgR 2124, AC-MC-QO 2177, AC-MC 2074

2. Admissibilidade no STF


2.1 No STF, o exame da repercussão geral somente deve ocorrer após a análise dos demais requisitos de admissibilidade

AI-AgR 683.680, AI-AgR 729.421

2.2 Questões infraconstitucionais não têm repercussão geral; aplica-se, por extensão, a sistemática do art. 543-B do CPC a essas

RE-RG 584.608, RE 584.737, RE 579.073, AI 743.681, AI 764.703, AI 758.019, AI 754.008, AI 752.633, AI 743.833, RE


questões 777.749, RE 608.852, RE 609.448, RE 609.466, RE 610.218, RE 610.220, RE 610.233, RE 569.066, RE 603.448, RE 602.136, RE 586.620, RE 585.392, RE 602.162 e RE 596.492

2.3 O relator pode determinar monocraticamente o sobrestamento de causas que versem sobre questões constitucionais com repercussão geral reconhecida

RE-QO 576.155

2.4 Nos casos de jurisprudência dominante do STF, deve haver manifestação do plenário sobre a manutenção do entendimento e, no caso de manutenção, deve haver a devolução do recurso extraordinário para o tribunal de origem

RE 579.431, RE-RG-QO 591.068

2.5 O primeiro ministro que divergir do relator em Plenário Virtual deve justificar sua manifestação por escrito

RE-QO 559.994

2.6 Uma vez identificada a repercussão geral de uma questão constitucional, todos os recursos extraordinários que versem sobre questão semelhante devem ser devolvidos aos tribunais de origem

RE-QO 559.607

3. Mérito no STF


3.1 Os relatores estão autorizados a julgar monocraticamente os recursos extraordinários com repercussão geral reconhecida em plenário, no caso de súmula ou jurisprudência dominante do STF

RE 610.221, RE 603.497, RE 603.451

3.2. A Procuradoria-Geral da República deve manifestar-se no julgamento de mérito de matéria com repercussão geral

RE 591.874


reconhecida

3.3. É possível substituir-se o recurso representativo para a finalidade de julgamento de mérito da respectiva questão constitucional

Despacho de 1/6/2008 no AI 716.509

4. Instrumentos de correção


4.1 Decisões sobre similaridade ou distinção entre um caso concreto e uma questão constitucional que já teve sua repercussão geral reconhecida e/ou julgada no mérito, bem como eventual devolução dos autos ao tribunal de origem

AI-AgR 779596, AI-AgR 693146, RE 461722 AgR-ED, RE-AgR 213974, RE-AgR 599977, RE-ED 545519, RE-AgR 386543, RE-AgR 589568, RE-AgR 410515, RE-ED 555966, RE-AgR 569300

4.2. Não cabe agravo de instrumento ou reclamação contra ato da presidência do tribunal de origem que tenha erroneamente classificado o caso concreto como idêntico àquele em que o STF tenha negado a existência de repercussão geral, julgando assim prejudicado o recurso extraordinário interposto. O recurso cabível contra referido ato é o agravo interno perante o próprio tribunal de origem

AI-QO 760.358, Rcl 7547, Rcl 7569

5. Instrumentos de revisão


5.1. Não cabe o reconhecimento de repercussão geral da questão discutida em um caso quando o STF, anteriormente, já tiver se pronunciado no sentido de que a questão envolvida não tem repercussão geral

AI-AgR-ED 650664, AI-AgR 756781, AI-AgR 788995, AI-AgR 626637, AI-AgR 765311, AI-AgR 751846, AI-AgR 728850, AI-AgR 730438, AI-AgR 766311, AI-AgR 748889, AI-AgR 768911, AI-AgR-EDv 732559, AI-AgR 734220, AI-AgR 685903, AI-AgR 735180, AI-ED 689690, AI-AgR 668494, AI-AgR 721855, AI-


AgR 740467, AI-AgR 745209, AI-AgR 764215, AI-AgR 760962, AI-AgR 614562, AI-AgR 693412, AI-AgR 699196, AI-AgR 610435, AI-ED 729085, AI-AgR 732797, AI-AgR 717258, RE-AgR 561781, RE-AgR 540304, RE-AgR 589489, RE-ED 595548, RE-AgR 531510, RE-AgR-ED 505623, RE-AgR 536942, RE-AgR 509000, RE-ED 550629, RE-AgR 589447, RE-AgR 586748, RE-AgR 592739, RE-AgR 525852


2.2. Admissibilidade do recurso extraordinário no Tribunal de Origem

As decisões sistematizadas nesse primeiro item dizem respeito ao momento da

admissão do recurso extraordinário pelo tribunal de origem e do seu encaminhamento ao

STF. Também dizem respeito a outras questões que possam surgir até o reconhecimento da

repercussão geral do recurso paradigma, aplicáveis a todos os processos sobrestados na

origem.

2.2.1. Recursos interpostos antes da Emenda Regimental 21/2007

No julgamento da Questão de Ordem no Agravo de Instrumento 715.423, o STF

decidiu que a sistemática da repercussão geral é aplicável a todos os recursos

extraordinários, inclusive aos interpostos antes da Emenda Regimental 21/2007, que inseriu

no RISTF a exigência de preliminar de repercussão geral para recursos extraordinários.

Isso não significa que os recursos interpostos antes da referida emenda regimental

devam apresentar preliminar de repercussão.O Tribunal entende ser necessária a preliminar

somente para os recursos extraordinários que impugnem acórdãos publicados a partir de

03.05.2007, data da entrada em vigor da Emenda Regimental 21/2007.

De modo diverso, o acórdão proferido no AI-QO 715.423/RS determina ser

aplicável a sistemática relacionada ao sobrestamento, juízo de retratação ou declaração de

prejuízo de recursos extraordinários também a recursos interpostos antes da emenda

regimental em questão.40

40 Veja-se AI-QO 715423, p. 1358, para maiores detalhes. Em sentido semelhante, RE-QO 540.410/RS.


2.2.2. Mais de uma questão com repercussão geral em um único

extraordinário

É possível que um recurso extraordinário apresente mais de uma questão

constitucional. Dessa forma, o STF pode identificar a existência ou não de repercussão para

todas, algumas ou nenhuma das questões constitucionais nele discutidas.41

2.2.3. Aplicação do requisito da repercussão geral às causas criminais

Na Questão de Ordem em Agravo de Instrumento 664.567, definiu-se que o

requisito constitucional da repercussão geral aplica-se, indistintamente, aos recursos

extraordinários envolvendo matéria criminal.

O Tribunal reconheceu que os recursos criminais, de um modo geral, e, em

particular, o recurso extraordinário criminal e o agravo de instrumento da decisão que obsta

o seu processamento, possuem regime jurídico dotado de certas peculiaridades que, no

entanto, não afetam a disciplina constitucional reservada a tais recursos.

A partir da Emenda Constitucional 45/2004, que incluiu o § 3° do art. 102, a

exigência da repercussão geral da questão constitucional passou a integrar o núcleo comum

da disciplina constitucional do recurso extraordinário. Entretanto, a regulamentação desse

dispositivo sobreveio com a Lei n. 11.418/06, que se limitou a alterar o CPC.

O Tribunal entendeu que, apesar de a alteração ter atingido apenas o CPC, ela se

aplica plenamente ao recurso extraordinário criminal, como explicita o seguinte trecho do

voto do ministro Sepúlveda Pertence, relator do acórdão em questão:

41 Veja-se o RE 567.454, em que o Ministro Relator Carlos Britto aponta para a existência de repercussão geral em duas questões constitucionais.


“Estou convencido, contudo, que apesar de a alteração formalmente ter atingido apenas o Código de Processo Civil, a regulação se aplica plenamente ao recurso extraordinário criminal, seja porque - repita-se - a repercussão geral passou a integrar a disciplina constitucional de todos os recursos extraordinários, seja porque parece inequívoca a finalidade da L. 11.418/06 de regulamentar o instituto nessa mesma extensão. Assim, não empresto maior relevo à circunstância de ter sido alterado apenas o texto do Código de Processo Civil, tendo em vista o caráter geral das normas nele inseridas pela L. 11.418/06”.

2.2.4. Recursos interpostos contra acórdãos publicados a partir de

03/05/2007

A exigência de preliminar de repercussão geral está contida no § 2° art. 543-A do

Código de Processo Civil, o qual estabelece que:

“O recorrente deverá demonstrar, em preliminar do recurso, para apreciação exclusiva do Supremo Tribunal Federal, a existência da repercussão geral”.

O art. 327 do RISTF complementa essa regra determinando que tal preliminar deve

ser formal e fundamentada, sob pena de recusa do recurso extraordinário que não a

contenha, nos seguintes termos:

“A Presidência do Tribunal recusará recursos que não apresentem preliminar formal e fundamentada de repercussão geral, bem como aqueles cuja matéria carecer de repercussão geral, segundo precedente do Tribunal, salvo se a tese tiver sido revista ou estiver em procedimento de revisão”.

Também na Questão de Ordem em Agravo de Instrumento 664.567, de relatoria do

Ministro Sepúlveda Pertence, o Tribunal decidiu que tal exigência incide sobre os recursos

extraordinários cuja intimação do acórdão recorrido tenha ocorrido a partir de 03 de maio

de 2007, data de publicação da Emenda Regimental n. 21, de 30 de abril de 2007.

Entendeu-se que, mesmo com a entrada em vigor da Lei 11.418/2006, a qual

regulamentou a repercussão geral, introduzindo os artigos 543-A e 543-B no CPC, a

exigência de demonstração da preliminar de repercussão geral só poderia ser feita a partir

da implementação das normas necessárias para a execução de tal lei pelo RISTF, o que só


ocorreu com a Emenda Regimental 21, que apenas entrou em vigor em 03 de maior de

2007.

De acordo com posição defendida no voto do Ministro Sepúlveda Pertence,

acompanhado por unanimidade pelo Tribunal, seria ilógico exigir que os recursos

interpostos antes da vigência da Emenda Regimental 21/2007 contivesse preliminar em que

o recorrente demonstrasse a existência da repercussão geral, dada a imprescindibilidade da

referida emenda para a execução da Lei 11.418/2006.

2.2.5 Não há dispensada de preliminar formal de repercussão geral

Em decisão proferida em Agravo Regimental no Recurso Extraordinário

569.476, o STF reafirmou a necessidade de apresentação de preliminar formal e

fundamentada de repercussão geral na petição do recurso extraordinário, para a

demonstração da relevância da questão constitucional. Desse modo, a ausência de tal

preliminar pode ensejar a recusa do recurso extraordinário liminarmente, bem como do

agravo de instrumento contra decisão que o tenha inadmitido na origem.

De acordo com o posicionamento firmado pelo Tribunal, o simples fato de

haver outros recursos extraordinários sobrestados aguardando julgamento de ação direta de

inconstitucionalidade versando sobre a mesma questão, não exime o recorrente de

demonstrar o cabimento do recurso interposto, não podendo se falar em demonstração

implícita.

Nos termos do voto da ministra Ellen Gracie, relatora da decisão em questão, a

preliminar de repercussão geral deve ser também exigida nas hipóteses de presunção de

existência de repercussão geral, previstas no art. 323, § 1° do RISTF. Nesse caso, o

recorrente também deve demonstrar, em tópico destacado na petição, que a matéria

constitucional suscitada no recurso já teve repercussão geral conhecida ou que a decisão

recorrida contraria súmula ou jurisprudência dominante no STF.


2.2.6 Competência do tribunal de origem para apreciação decautelares

O STF entende que compete ao tribunal de origem apreciar ações cautelares

quando o recurso extraordinário correspondente estiver sobrestado em face do

reconhecimento da repercussão geral da matéria constitucional nele tratada, ainda que já

tenha havido o primeiro juízo positivo de admissibilidade do mesmo.

Trata-se de posicionamento diferente do que já vinha sendo adotado pela

Corte para os recursos anteriores à aplicação do instituto da repercussão geral, expresso nas

Súmulas 634 e 635. Em tais hipóteses, o STF entendia que sua jurisdição cautelar apenas se

firmava com o juízo de admissibilidade do recurso extraordinário pelo Tribunal a quo.

Portanto, a concessão de efeito suspensivo pelo próprio STF necessitava, inicialmente, que

o recurso extraordinário fosse admitido ou que o agravo de instrumento fosse provido no

caso de juízo negativo de admissibilidade.

Entretanto, a partir da implementação da repercussão geral, a jurisdição do Tribunal

de origem não se esgota com o juízo de admissibilidade do recurso extraordinário. O § 3o

do art. 543-B do CPC estabelece que, após o julgamento de “mérito do recurso

extraordinário, os recursos sobrestados serão apreciados pelos Tribunais, Turmas de

Uniformização, ou Turmas Recursais, que poderão declará-los prejudicados ou retratar-se”

(v. tb. art. 328-A do RISTF). Assim, mesmo com o julgamento da repercussão geral, a

jurisdição do Tribunal a quo ainda não estará esgotada.42

De tal modo, a jurisdição do STF só terá início com a manutenção, pela instância

inferior, de decisão contrária ao entendimento firmado pela Corte, conforme disposto no §

4° do art. 543-B, que estabelece:

42 O Regimento Interno do STF, ao regulamentar a repercussão geral, estabelece em seu art. 328-A que “nos casos previstos no art. 543-B, caput, do Código de Processo Civil, o Tribunal de origem não emitirá juízo de admissibilidade sobre os recursos extraordinários já sobrestados, nem sobre os que venham a ser interpostos, até que o Supremo Tribunal Federal decida os que tenham sido selecionados nos termos do § 1º daquele artigo”.


“Mantida a decisão e admitido o recurso, poderá o Supremo Tribunal Federal, nos termos do Regimento Interno, cassar ou reformar, liminarmente, o acórdão contrário à orientação firmada”.

Com base nesses fundamentos normativos, o STF adaptou seu posicionamento

anterior, expresso nas Súmulas 634 e 635, ao regime da repercussão geral, atribuindo

competência aos tribunais de origem para o exame de pedidos de cautelares decorrentes da

interposição de recurso extraordinário.

No julgamento da Questão de Ordem em Ação Cautelar. 2177, a Ministra Ellen

Gracie ressaltou a importância da afirmação de tal posicionamento, tendo em vista o

próprio objetivo da criação da repercussão geral, a qual buscou conter o grande volume de

recursos extraordinários interpostos no STF. Segundo a Ministra:

“(...) qualquer alteração na forma de fixação da competência cautelar hoje estabelecida que viesse a atribuir ao Supremo Tribunal Federal a responsabilidade pelo exame de todos os pedidos da medida cautelar apresentados em matéria com repercussão geral em debate ou já reconhecida, acarretaria um drástico aumento no número de processos cautelares passíveis de serem individualmente apreciados nesta Corte, o que, a princípio, não estaria em harmonia com o objetivo pretendido com a criação da repercussão geral”.43

2.3. Admissibilidade no Supremo Tribunal Federal

Neste momento, o STF realiza o exame de admissibilidade dos recursos

extraordinários enviados pelos tribunais de origem. Trata-se de momento em que o STF

avalia a existência ou não de repercussão geral da questão constitucional discutida, bem

como dos demais requisitos de admissibilidade dos recursos (tais como, por exemplo,

tempestividade, preparo e prequestionamento).

43 AC-QO 2.177, p. 951.


2.3.1. Exame da repercussão geral após o de outros requisitos de

admissibilidade

O STF tem entendimento de que o exame da existência ou não de repercussão geral

da questão constitucional discutida no recurso extraordinário somente deve ocorrer após ser

verificada a existência dos demais requisitos de admissibilidade do recurso, como por

exemplo, preparo, tempestividade e prequestionamento. Trata-se de entendimento

respaldado no art. 323, caput, do RISTF.

Veja-se o voto vencedor do Ministro Menezes Direito no AI-AgR 683.680/GO:

“Com efeito a decisão, ora atacada se limitou a afirmar que no caso dos autos, apesar do recurso extraordinário ‘ter trazido a preliminar sobre o tema’ (fl. 90), não era de se proceder ao exame de sua existência, uma vez que, nos termos da primeira parte do artigo 323 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, com a redação introduzida pela Emenda Regimental n. 21/07, o procedimento acerca da existência da repercussão geral somente ocorrerá ‘quando não for o caso de inadmissibilidade do recurso por outra razão’“.44

Essa posição é interessante, uma vez que o RISTF contém uma norma direcionada

aos tribunais de origem sobre o mesmo tema. Estabelece o art. 328-A do RISTF, com a

redação introduzida pela Emenda Regimental n. 23/2008, caput:

“328-A. Nos casos previstos no art. 543-B, caput, do Código de Processo Civil, o Tribunal de origem não emitirá juízo de admissibilidade sobre os recursos extraordinários já sobrestados, nem sobre os que venham a ser interpostos, até que o Supremo Tribunal Federal decida os que tenham sido selecionados nos termos do § 1º daquele artigo.”

Esse dispositivo aponta para uma solução diversa da estabelecida no art. 323 do

RISTF. Enquanto o art. 323 do Regimento afirma que o STF não irá examinar a existência

ou não de repercussão geral de um recurso extraordinário, caso estejam ausentes outros

pressupostos de admissibilidade, o art. 328-A do mesmo diploma define que os tribunais de

origem deverão, por exemplo, primeiro sobrestar os recursos e depois realizar o juízo de

admissibilidade.

44 AI-AgR 683.680. p. 1523. Em sentido semelhante ver AI-AgR 729.421.


A diferença entre os dois regimes, portanto, é o momento em que se faz o juízo de

admissibilidade do recurso extraordinário. Tome-se, por exemplo, um recurso

extraordinário no qual o recorrente não recolheu as custas judiciais.

Caso este recurso extraordinário chegue ao STF, este Tribunal irá, antes de verificar

a existência ou não de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, analisar a

admissibilidade do recurso. Uma vez identificada a ausência do recolhimento das custas

judiciais, o recurso extraordinário não será admitido e não será realizado o juízo sobre a

existência ou não de repercussão geral das respectivas questões discutidas.

Caso o mesmo recurso sem recolhimento de custas trate de questão constitucional

com repercussão geral reconhecida pelo STF, mas ainda não julgada no mérito, o tribunal

de origem deverá primeiramente sobrestá-lo. Somente depois de uma decisão de mérito do

STF sobre a questão constitucional envolvida, o tribunal de origem deverá fazer o juízo de

admissibilidade do recurso extraordinário.

A questão que se coloca neste último exemplo é a seguinte: o juízo de

admissibilidade no tribunal de origem, no caso a identificação ou não do recolhimento das

custas judiciais, deve ser feito antes ou depois do juízo de retratação, como previsto no art.

543-B, 3º do CPC?

É importante destacar que tal questão também foi colocada por alguns

representantes dos tribunais de origem no mencionado evento sobre “A Repercussão Geral

em Evolução", realizado em Brasília, em novembro de 2010. Estes manifestaram dúvida

acerca do momento do exame dos demais requisitos de admissibilidade dos recursos

extraordinários, uma vez julgado o mérito dos recursos paradigmas pelo STF.

Seria interessante que o STF decidisse essa questão expressamente para que

houvesse uma orientação uniforme sobre o assunto. Outra possibilidade de solução dessa

controvérsia seria uma medida legislativa que apontasse, explicitamente, em que momento

deve ser realizado o exame dos requisitos de admissibilidade do recurso extraordinário.


Trata-se de uma questão importante, na medida em que espelha o modelo processual

escolhido para vigorar no caso de matérias com repercussão geral. Caso se defina que o

exame de admissibilidade do recurso extraordinário deve ser feito somente depois do juízo

de retratação, privilegia-se a conformação de entendimentos entre os tribunais de origem e

o STF. Dessa forma, poderá haver juízo de retratação, por exemplo, em um recurso

proposto por parte ilegítima.

Caso se decida que o exame dos pressupostos de admissibilidade deve ocorrer antes

do juízo de retratação, privilegia-se a distribuição de ônus processuais aos recorrentes.

Estes não poderão se valer do recurso extraordinário sem a observância dos requisitos

processuais mínimos.

2.3.2. Inexistência de repercussão geral para questões infraconstitucionais

A Constituição Federal, em seu art. 102, § 3º, estabelece que o “recorrente deverá

demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas”. Por meio da

análise desse dispositivo, surge a seguinte dúvida: há exigência da demonstração de

repercussão geral para o conhecimento de questões infraconstitucionais debatidas em

recursos extraordinários?

O STF entende que as questões infraconstitucionais debatidas em recursos

extraordinários não apresentam repercussão geral, nos termos do dispositivo constitucional

mencionado. Desse modo, esses recursos não devem ser conhecidos pelo Tribunal. Veja-se

nesse sentido o voto vencedor da Ministra Ellen Gracie, proferido no RE-RG 584.608:

“Ora, se se chega à conclusão de que não há questão constitucional a ser discutida, por estar o assunto adstrito ao exame da legislação infraconstitucional, por óbvio falta ao caso elemento de configuração da própria repercussão geral. (...)

Dessa forma, penso ser possível aplicar os efeitos da ausência de repercussão geral tanto quando a questão constitucional debatida é de fato desprovida da relevância exigida


como também em casos como o presente, no qual não há sequer matéria constitucional a ser discutida no recurso extraordinário.”45

Depreende-se do trecho citado não somente que as questões infraconstitucionais são

desprovidas de repercussão geral, mas também que os efeitos da repercussão geral se

aplicam aos recursos extraordinários que versem sobre questões infraconstitucionais. Desse

modo, é possível, por exemplo, que recursos extraordinários, cujo objeto seja questões

infraconstitucionais já apontadas como tal pelo STF, tenham seu seguimento negado na

origem, nos termos do art. 543-B, § 2º do CPC.

2.3.3. Sobrestamento monocrático de causas pelo relator

Com base no art. 328, caput, do RISTF,46 o Tribunal adotou um posicionamento

importante na RE-QO 576.155.

Essa decisão foi tomada no curso de um recurso extraordinário que impugnava uma

decisão do TJ/DF. Tal decisão extinguira uma ação civil pública por entender que o

Ministério Público não dispõe de legitimidade ativa para ajuizar esse tipo de ação em

questões tributárias. A ação civil pública fora proposta pelo Ministério Público do Distrito

Federal com o objetivo de anular TAREs (Termos de Acordo de Regime Especial)

firmados entre este ente da federação e empresas beneficiárias de incentivos fiscais.

Em seu recurso extraordinário, o Ministério Público do Distrito Federal pediu

cautelarmente que fossem sobrestadas todas as causas em curso no STJ e TJ/DF que

versassem sobre os TAREs.

45 RE-RG 584.608, pp. 1953. No mesmo sentido. RE 584.737, RE 579.073, AI 743.681, AI 764.703, AI 758.019, AI 754.008, AI 752.633, AI 743.833, RE 777.749, RE 608.852, RE 609.448, RE 609.466, RE 610.218, RE 610.220, RE 610.233, RE 569.066, RE 603.448, RE 602.136, RE 586.620, RE 585.392, RE 602.162 e RE 596.492. 46 RISTF: “Art. 328. Protocolado ou distribuído recurso cuja questão for suscetível de reproduzir-se em múltiplos feitos, a Presidência do Tribunal ou o(a) Relator(a), de ofício ou a requerimento da parte interessada, comunicará o fato aos tribunais ou turmas de juizado especial, a fim de que observem o disposto no art. 543-B do Código de Processo Civil, podendo pedir-lhes informações, que deverão ser prestadas em 5 (cinco) dias, e sobrestar todas as demais causas com questão idêntica.”


Veja-se trecho do voto do Ministro Ricardo Lewandowski:

“Bem examinada a questão, entendo que merece ser acolhido o pedido de sobrestamento das causas relativas ao TARE que estiverem em curso no Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios e no Superior Tribunal de Justiça, por verificar que, de fato, ocorre a alegada relação de prejudicialidade entre o que vier a ser decidido no RE 576.155/DF e os processos que versam sobre matéria idêntica, que tramitam nas instâncias inferiores.”47

No caso, o STF adotou uma interpretação ampla do art. 328 do RISTF e também do

art. 543-B, § 1º, do CPC, à medida que determinou o sobrestamento de todos os recursos

relacionados ao tema e não somente recursos extraordinários. Foram sobrestadas também,

por exemplo, apelações, agravos de instrumento e recursos especiais em trâmite no TJ/DF e

no STJ48.

Além disso, determinou-se que tal sobrestamento poderia ser feito de modo

monocrático pelo relator do respectivo recurso extraordinário. Posição semelhante foi

adotada pelo Ministro Dias Toffoli por decisão monocrática em recursos extraordinários

que versavam sobre planos econômicos.49

2.3.4. Jurisprudência dominante do STF anterior ao regime da

repercussão geral

O art. 543-A, § 3º do CPC estabelece as hipóteses de repercussão geral

“presumida”. A partir desse dispositivo, o STF firmou entendimento de que há repercussão

geral presumida, não somente nos casos em que o acórdão impugnado pelo recurso

extraordinário contrariar o entendimento do Tribunal, mas também nos casos em que o

acórdão impugnado estiver em conformidade com jurisprudência consolidada ou súmula do

Tribunal.

47 RE-QO 576.155, p. 1052. 48 Tal interpretação ampla do art. 543-B, § 1º do CPC também é adotada por diversos tribunais de origem.. 49 São eles RE 591.797 e RE 626.307.


Veja-se a posição da Ministra Ellen Gracie no RE 579.431:

“Também [a lei] não define como deva ser tratado o recurso na situação inversa, ou seja, quando a decisão impugnada estiver de acordo com a jurisprudência desta Casa. Impõe extrair do seu texto solução que valorize o regime jurídico, a efetividade, a objetividade e a finalidade do novo instituto, garantindo-se prestígio à jurisprudência aqui consolidada. Vale dizer, tornando desnecessário levar a novo julgamento cada uma das questões constitucionais já pacificadas pelo Plenário.

A lei não afastou o regime da repercussão geral para tais casos, chegando a presumir a existência do pressuposto de admissibilidade quando existente jurisprudência dominante, de onde se extrai que o instituto não se aplica apenas às questões constitucionais não julgadas pelo Plenário.”50

Do julgado depreende-se que o STF identifica a existência de repercussão geral

presumida nos casos em que existe um posicionamento de mérito consolidado no Tribunal,

independentemente do acórdão impugnado estar em conformidade com este entendimento

ou não.51

De acordo com essa orientação, ao identificar um tema com jurisprudência pacífica

ou súmula do STF construídas antes da introdução do instituto da repercussão geral, poderá

o Presidente do Tribunal suscitar questão de ordem e levar o tema a Plenário.

Caso o Tribunal decida rever seu posicionamento anterior, o recurso extraordinário terá

seguimento normal.Caso mantenha sua posição, o recurso extraordinário deverá ser

50 RE-QO 579.431, p. 1815. Em sentido semelhante RE-RG-QO 591.068. 51 Veja-se o dispositivo da decisão: “1. Aplica-se, plenamente, o regime da repercussão geral às questões constitucionais já decididas pelo Supremo Tribunal Federal, cujos julgados sucessivos ensejaram a formação de súmula ou de jurisprudência dominante. 2. Há, nessas hipóteses, necessidade de pronunciamento expresso do Plenário desta Corte sobre a incidência dos efeitos da repercussão geral reconhecida para que, nas instâncias de origem, possam ser aplicadas as regras do novo regime, em especial, para fins de retratação ou declaração de prejudicialidade dos recursos sobre o mesmo tema (CPC, art. 543-B, § 3º). 3. Fica, nesse sentido, aprovada a proposta de adoção de procedimento específico que autorize a Presidência da Corte a trazer ao Plenário, antes da distribuição do RE, questão de ordem na qual poderá ser reconhecida a repercussão geral da matéria tratada, caso atendidos os pressupostos de relevância. Em seguida, o Tribunal poderá, quanto ao mérito, (a) manifestar-se pela subsistência do entendimento já consolidado ou (b) deliberar pela renovação da discussão do tema. Na primeira hipótese, fica a Presidência autorizada a negar distribuição e a devolver à origem todos os feitos idênticos que chegarem ao STF, para a adoção, pelos órgãos judiciários a quo, dos procedimentos previstos no art. 543-B, § 3º, do CPC. Na segunda situação, o feito deverá ser encaminhado à normal distribuição para que, futuramente, tenha o seu mérito submetido ao crivo do Plenário.”


devolvido à origem para que lhe seja aplicada a sistemática da repercussão geral e, ainda,

aos demais recursos que versem sobre a mesma questão constitucional.

2.3.5. Justificativa por escrito da divergência relativamente ao relator

Com base no art. 324 do RISTF52, abre-se a possibilidade de que os Ministros se

manifestem sobre a existência ou não de repercussão geral de questões constitucionais

submetidas ao Plenário Virtual.

Esse dispositivo não exige expressamente que os ministros apresentem as razões de

sua manifestação. Dessa maneira, pode-se imaginar situação em que o relator entenda que o

caso apresenta repercussão geral e os demais ministros entendam em sentido contrário, sem

que exponham seus fundamentos para tanto.

Como os demais ministros entendem que a questão constitucional não apresenta

repercussão geral, o recurso extraordinário não será admitido. Em razão da inexistência de

razões para a recusa da existência de repercussão geral, o recurso extraordinário poderia ser

inadmitido sem justificativa, o que implicaria possível violação ao art. 93, inciso IX da

Constituição Federal.53

Para contornar essa situação, o STF decidiu no RE-QO 559.994 que o primeiro

ministro que divergir do relator em Plenário Virtual deve apresentar justificativa para sua

manifestação. Isso evita a mencionada inconstitucionalidade e permite que os demais

ministros, caso acompanhem a divergência, adotem os fundamentos invocados nessa

segunda manifestação.

52 Art. 324 do RISTF com a modificação da Emenda Regimental 41/2010: “Recebida a manifestação do(a) Relator(a), os demais Ministros encaminhar-lhe-ão, também por meio eletrônico, no prazo comum de 20 (vinte) dias, manifestação sobre a questão da repercussão geral.” 53 Vejam-se, por exemplo, o RE 570.532 e RE 579.720.


2.3.6. Devolução de recursos aos tribunais de origem

No julgamento da RE-QO 559.607, o STF decidiu que, uma vez configurada a

repercussão geral de determinada questão constitucional, todos os recursos extraordinários

que versem sobre a mesma questão devem ser sobrestados e, aqueles pendentes de

distribuição ou já distribuídos no Tribunal, devem ser devolvidos à origem.

Veja-se a manifestação do Ministro Marco Aurélio no caso:

“Resolvo a questão de ordem assentando estar configurada a repercussão geral. Deve haver comunicação às Turmas Recursais dos Juizados Especiais Federais, aos Tribunais Regionais Federais e ao Superior Tribunal de Justiça, para sobrestarem os processos que contenham recurso dirigido ao Supremo, versando sobre o tema. Aqueles pendentes de distribuição e os já distribuídos deverão ser devolvidos às instâncias originárias – ficando nelas sobrestados até o pronunciamento da Corte – seguindo este extraordinário para a Procuradoria Geral da República.”54

2.4. Mérito no Supremo Tribunal Federal

Neste momento, o STF delibera sobre o mérito das questões constitucionais, cuja

repercussão geral já foi reconhecida. Trata-se da fixação do entendimento que,

posteriormente, poderá ser aplicado nos juízos de retratação previstos no art. 543-B, § 3º do

CPC.

2.4.1. Julgamento monocrático de recurso pelo relator

O STF já manifestou entendimento no sentido de que, uma vez fixada a existência

de repercussão geral, os relatores dos recursos extraordinários têm competência para julgá-

los, quando a questão constitucional tratada já tiver sido objeto de súmula ou de

54 RE-RG 559.607, p. 1666.


jurisprudência consolidada, nos termos do art. 325 do RISTF e do art. 557, caput e §1º-A

do CPC.55

Exemplo de aplicação desse entendimento é o RE 605.481, em que a Ministra Ellen

Gracie considerou não ser necessária nova apreciação do recurso extraordinário pelo

Plenário, possibilitando o julgamento monocrático do caso.

A partir desse entendimento, resta a pergunta: nesses casos, os recursos

extraordinários que versem sobre as mesmas questões constitucionais devem voltar aos

tribunais de origem para aplicação da sistemática da repercussão geral ou devem ser

julgados monocraticamente pelos ministros relatores no STF?

A decisão não deixou clara a resposta aplicável. Trata-se de ponto que precisa ser

melhor esclarecido pela jurisprudência do Tribunal ou por disposições normativas abstratas,

eventualmente por meio de alteração do RISTF.

2.4.2. Obrigatória manifestação da Procuradoria-Geral da República

No RE 591.874, o STF expressou o entendimento de que a Procuradoria-Geral da

República deve se pronunciar após a admissão da repercussão geral de determinada questão

constitucional – isto é, no momento do julgamento de mérito do respectivo recurso

extraordinário. Esse entendimento parte da premissa de que haverá a adoção de

entendimento, pelo Plenário, acerca de matéria controvertida, entendimento que será

aplicado a todos os recursos que tratem da mesma questão constitucional.

É preciso ressaltar, no entanto, que o referido julgado faz referência à

aplicabilidade de normas abstratas, ao caso em exame, a respeito do papel exercido pela

55 Vejam-se, como exemplos, as decisões proferidas nos RE 610.221, RE 603.497 e 603.451.


Procuradoria-Geral da República nos processos de competência do STF. Há, no acórdão,

referência expressa ao art. 32556 do RISTF e ao art. 103, § 1º57 da Constituição Federal.

Especialmente quanto ao art. 325 do RISTF, trata-se de confirmação da necessidade

de pronunciamento da Procuradoria-Geral da República no caso em exame, diante da

autorização de não manifestação pela própria redação do artigo: “vista ao Procurador-Geral,

se necessária” (grifo nosso). Isto é, em razão da relevância da questão constitucional

envolvida no julgamento do recurso extraordinário, determinou-se a vista dos autos à

Procuradoria-Geral da República.

O caso não exclui a possibilidade, contudo, de que o STF venha a decidir pela

ausência de necessidade de manifestação do órgão em outros recursos extraordinários,

conforme permite a redação do art. 325. Com o julgamento do RE 591.874, aventa-se a

possibilidade da formação de jurisprudência interpretativa desse artigo, seja esclarecendo

que o Parquet deve se manifestar em todo recurso dotado de repercussão geral, seja fixando

determinadas questões cuja relevância exija tal manifestação.

2.4.3. Substituição de recurso para julgamento da questão constitucional

Em um despacho de 1º de junho de 2008 no AI 716.509, o Ministro Marco Aurélio

decidiu pela possibilidade de o STF selecionar outro recurso representativo, que versasse

sobre a mesma questão constitucional, no lugar daquele cuja repercussão geral fora

reconhecida. Isto se aplicaria às hipóteses em que o recurso originalmente selecionado

56 “Art. 325. O(A) Relator(a) juntará cópia das manifestações aos autos, quando não se tratar de processo informatizado, e, uma vez definida a existência da repercussão geral, julgará o recurso ou pedirá dia para seu julgamento, após vista ao Procurador-Geral, se necessária; negada a existência, formalizará e subscreverá decisão de recusa do recurso.” 57 “Art. 103 (…) § 1º - O Procurador-Geral da República deverá ser previamente ouvido nas ações de inconstitucionalidade e em todos os processos de competência do Supremo Tribunal Federal.”


como representativo não pudesse ser levado a julgamento de mérito – por exemplo, em

razão de homologação de desistência.

2.5. Instrumentos de correção

A pesquisa de decisões relacionadas ao tema da repercussão geral mostrou que a

aplicação do instituto não se esgota com o julgamento do mérito de recurso extraordinário

dotado de repercussão geral. Após esse momento, persistem diversas possibilidades de

retorno da discussão ao STF.

Especificamente no momento posterior ao julgamento de mérito dos recursos

extraordinários com repercussão geral, há remédios processuais que podem ter dois

objetivos: a) a correção da vinculação de um recurso extraordinário a um recurso

paradigma (hipótese abordada neste tópico), e b) a alteração do entendimento do STF sobre

a (in)existência de repercussão geral de uma questão discutida, bem como a respeito do

mérito da questão (hipótese abordada no próximo tópico).

2.5.1. Similaridade ou distinção entre um caso concreto e uma questão constitucional

Há demandas processuais que objetivam inferir ou afastar a identidade de questões

constitucionais de recursos paradigmas e outros recursos extraordinários.

Os embargos de declaração interpostos no RE 555.966 ilustram bem a tentativa de

afastar a aplicação de precedente (RE 567.110) dotado de repercussão geral. A parte

embargante alegou que a matéria do precedente não seria a mesma contida no recurso em

questão. Isso porque, ao tratar do direito à aposentadoria especial prevista no artigo 1º,

inciso I, da Lei Complementar 51/1985, o RE 567.110 teve repercussão geral reconhecida

apenas em relação a policiais e não a agentes penitenciários, sobre os quais versava o novo

recurso.


Esse tipo de ação mostra que a tentativa de “correção” da aplicação de um

precedente envolve necessariamente uma opção interpretativa que a parte recorrente

sustenta perante o STF. Conforme a interpretação adotada sobre o precedente, este é

afastado ou aplicado. Nos casos em que o STF opta pela devolução dos autos do recurso

extraordinário ao tribunal de origem, o precedente é aplicado para a decisão do novo

recurso, de acordo com o art. 543-B do CPC.

Na medida em que a aplicação (ou o afastamento) do recurso considerado

paradigma influencia o julgamento de mérito de novos recursos, verifica-se que esse tipo de

demanda processual pode envolver tentativas indiretas de influenciar a resolução do mérito

desses novos recursos extraordinários. Nesse sentido, os “instrumentos de correção”

empregados face ao STF aproximam-se dos chamados “instrumentos de revisão”, bem

como sinalizam que as partes recorrentes utilizam estrategicamente todas as possibilidades

recursais existentes, com o objetivo de, no caso concreto, afastar a aplicação de tese

indesejada ou promover a utilização da tese que corresponde às suas pretensões.

2.5.2. Não cabimento de agravo de instrumento ou reclamação na origem

O problema apontado no tópico 2.5.1 acima parece não ter sido resolvido

satisfatoriamente pela jurisprudência do STF, que, ao decidir sobre aspectos procedimentais

relativos às ações de correção, determinou o não cabimento de agravo de instrumento (do

art. 544 do CPC) ou reclamação contra decisão do tribunal ou turma de origem que

inadmite recurso extraordinário e aplica, equivocadamente, entendimento do STF a respeito

de tema com repercussão geral.

A decisão, constante do AI-QO 760.358 e das Reclamações 7.547 e 7.569, é

compreensível no sentido de que busca diminuir o número de ações que rediscutem a

aplicação da repercussão geral, mas não oferece alternativa para a eventual necessidade de

revisão da tese aplicada ao caso concreto, a ser arguida pela parte recorrente.


Entretanto, a impugnação da aplicação de precedentes dotados de repercussão geral

continua a ocorrer por meio de “instrumentos residuais”, especialmente de agravos de

instrumento e outros instrumentos processuais, como ações cautelares. Assim, a regra

fixada no AI-QO 760.358 e nas Reclamações 7547 e 7569 acaba sendo também

parcialmente ineficiente em relação à redução do volume de processos a serem julgados.

Verifica-se, desse modo, a necessidade de um exame mais detido das possibilidades

processuais de rediscussão da aplicação da repercussão geral para a elaboração de normas

gerais que conciliem o objetivo de redução da carga de trabalho no STF e o interesse das

partes de impugnar a aplicação de precedentes dotados de repercussão geral. Isto exige a

imposição de certos limites ao uso de instrumentos processuais, mas deve levar em conta a

demanda por medidas de correção..

2.6. Instrumentos de revisão

2.6.1. Reversão de entendimentos do STF

Em um considerável número de ações encontradas58, a parte recorrente

insurgiu-se contra decisão do STF que negou repercussão geral à questão envolvida, com

apoio na jurisprudência do Tribunal a respeito da mesma questão e sua repercussão geral.

Dentro deste tipo de ação encontram-se casos em que o tema do recurso foi

considerado infraconstitucional, o que caracterizaria ofensa reflexa à Constituição e,

portanto, ausência de repercussão geral. Dentre esses recursos, dá-se destaque àqueles que

versam sobre os pressupostos de admissibilidade de recursos de competência de outros

tribunais, matéria igualmente considerada infraconstitucional (e sem repercussão geral)

pelo STF, de acordo com o precedente fixado na Repercussão Geral no RE 598.365.

58 Foram encontradas 43 ações relativas a este tópico.


Entende-se que esse tipo se encaixa nos chamados “instrumentos de

revisão”, pois a parte recorrente busca modificar diretamente o entendimento do STF sobre

a repercussão geral da questão envolvida. Na medida em que alguns casos desse tipo de

discussão envolveram questões consideradas infraconstitucionais pelo STF, tem-se que a

discussão não gira somente em torno da repercussão geral, mas também da interpretação

que se faz da natureza das questões envolvidas nos recursos. Isto é, a parte recorrente

procura sustentar a interpretação que classificaria a questão como constitucional (um passo

necessariamente anterior ao reconhecimento de repercussão geral), o que geralmente não é

acatado pelo STF, com base em sua própria jurisprudência.

A resposta do STF a essas tentativas mostra como a revisão das teses fixadas pelo

Tribunal, a respeito da repercussão geral da questão envolvida, acaba sendo dificultada pela

própria sistemática do instituto. Isto é, o respeito aos precedentes de não reconhecimento de

repercussão geral tem como efeito certo engessamento da orientação do tribunal a esse

respeito, sem que haja possibilidade formal para que a parte recorrente pleiteie a

modificação desse posicionamento.

Nesse sentido, há necessidade de adoção de instrumentos processuais que permitam

a revisão do posicionamento do STF quanto à repercussão geral de determinada questão,

conciliando essa frequente demanda com o objetivo da redução do volume de recursos

extraordinários a serem julgados.


III. A REPERCUSSÃO GERAL NOS TRIBUNAIS DE ORIGEM

Os principais resultados alcançados a partir das três frentes de investigação59 sobre

o modo pelo qual os tribunais de origem têm implementado o instituto da repercussão geral

são, a seguir, enumerados. São resultados atinentes a dois distintos temas: 1) controle e

publicidade das decisões e de outras informações produzidas pelos tribunais de origem

quanto ao instituto da repercussão geral; e 2) heterogeneidade de atos normativos dos

tribunais de origem acerca do instituto da repercussão geral. Confiram-se, a seguir,

explicações sobre cada um desses temas e as conclusões alcançadas a respeito de cada qual.

1. Controle e publicidade das decisões e de outras informações

Um dos resultados da pesquisa foi a constatação da ausência de ampla publicidade

do teor de decisões e de outras informações relevantes atinentes à implementação do

instituto da repercussão geral. Deveras, há falta de uma ampla publicidade quanto a, pelo

menos, dois núcleos de informações: i) o das decisões e informações atinentes à seleção de

recursos representativos de questões constitucionais controvertidas, para envio ao STF; e

ii) o das decisões e informações atinentes ao sobrestamento de recursos, em virtude da

existência de um recurso paradigma, remetido ao STF, versando sobre idêntica questão.

Além disso, constatou-se outro problema, que por vezes se manifesta antes do da

falta de publicidade ampla. Trata-se do problema da ausência de registro de informações

atinentes à implementação do instituto da repercussão geral. Com efeito, tribunais de

origem deixam de registrar os números dos processos enviados como representativos de

59 Vale lembrar: levantamento e análise de regimentos internos e normas extrarregimentais; aplicação de questionários a magistrados e assessores; e levantamento e análise de julgados.


controvérsia ao STF, ou mesmo os números dos processos sobrestados. Tampouco cunham

registro próprio sobre as questões discutidas nos recursos que selecionam como

representativos e naqueles que sobrestam. Isto gera consequências perniciosas para o

funcionamento do sistema de julgamentos por amostragem. E se nota também que, mesmo

quando efetuados esses registros, falta ampla publicidade aos mesmos – isto é, à lista dos

selecionados como representativos pelo tribunal, à lista dos sobrestados pelo tribunal (neste

caso, dos sobrestados tanto em função dos representativos remetidos ao STF pelo próprio

tribunal quanto em função de outros representativos que, embora não remetidos pelo

próprio tribunal, estejam pendentes de julgamento no STF) e, ainda à lista de questões

discutidas tanto nos recursos que tenham selecionado como representativos quanto nos que

tenham apenas sobrestado.

A seguir, aponta-se mais detidamente como se manifestam cada um desses

problemas.

1.1. Publicidade atinente à seleção de representativos

Veja-se, primeiramente, o caso das decisões que selecionam recursos

representativos de controvérsia constitucional e de eventuais listas de recursos

representativos e de questões constitucionais remetidas por determinado tribunal ao STF.

A partir da análise das respostas aos questionários, constatou-se que, dentre os 32

tribunais respondentes, 17 afirmaram não disponibilizar, para consulta pública, as decisões

que selecionam os recursos representativos de controvérsia constitucional encaminhados ao

STF60. Por outro lado, 9 tribunais respondentes afirmaram disponibilizá-las61. As respostas

ficaram prejudicadas no caso de 6 tribunais62, tendo em vista que, até a data em que os

60 TJ/AC, TJ/CE, TJ/MA, TJ/MS, TJ/MT, TJ/MG (3ª Vice-Presidência), TJ/PR, TJ/PE, TJ/RN, TJ/RO, TJ/RS, TJ/SC, TJ/SE, TRF-1, TRF-2, TRF-3 e TRF-5. 61 TJ/AL, TJ/DFT, TJ/GO, TJ/PA, TJ/RJ, TJ/RR, TJ/SP (Seção de Direito Público), TRF-4 e STJ. 62 TJ/BA, TJ/ES, TJ/PB, TJ/SP (Seção de Direito Privado), TJ/SP (Seção de Direito Criminal) e TNU.


questionários foram respondidos, nenhum recurso representativo de controvérsia

constitucional para encaminhamento ao STF havia sido selecionado por eles.

A conclusão identificada por meio da aplicação dos questionários é preocupante.

Isto porque a decisão de seleção de recurso representativo de controvérsia produz efeitos

para as partes em litígio e, ainda, efeitos que extravazam os interesses das partes. Para as

ligitantes, a decisão interessa porque significa que o recurso será ou não submetido

diretamente à apreciação do STF; para outrem, interessa na medida em que implica o dever

de sobrestamento de feitos que tratem de idêntica questão, até, ao menos, que sobrevenha

declaração pelo STF de inexistência de repercussão geral ou então o julgamento do mérito

da questão controvertida.

A seu turno, dentre os tribunais que permitem acesso a essas decisões, 263 indicaram

que as disponibilizam tão somente por meio de consulta presencial nas próprias seções,

enquanto 664 apontaram a existência de endereços eletrônicos para acesso ao material,

conforme representado no gráfico abaixo:

Gráfico III.1. Disponibilização de decisões de seleção de recursos representativos para consulta pública

63 TJ/DFT e TJ/SP (Seção de Direito Público). 64 TJ/GO, TJ/PA, TJ/RJ, TJ/RR, TRF-4 e STJ.


Se, como visto, a publicidade das decisões de seleção é essencial, sua

disponibilização por via eletrônica seria de extrema importância, vez que facilitaria o

acesso ao seu conteúdo. Seria importante, ademais, que, para além da divulgação do teor

das decisões, houvesse a divulgação de uma lista dos recursos representativos e das

questões constitucionais encaminhadas ao STF por cada tribunal de origem. Um indicativo

desta importância é o fato de que, considerando a reposta encaminhada pelo STJ, na qual se

afirmava que as decisões de seleção estavam disponibilizadas “no Diário Oficial e no

sistema de pesquisa do sítio do Tribunal”, a equipe de pesquisa empreendeu uma busca

eletrônica no referido sítio, sem, no entanto, conseguir encontrar um espaço específico

destinado a apresentá-las. A equipe concluiu quetais decisões talvez pudessem ser

encontradas no acompanhamento processual dos recursos encaminhados ao STF, mas a

ausência de uma lista desses recursos dificultaria um esforço para o acesso rápido e direto a

elas.

Constatou-se, por meio da análise das respostas aos questionários, que dentre os 15

tribunais que afirmaram contar com lista organizada dos recursos representativos já

encaminhados ao STF, apenas 565 declararam disponibilizar essas listas para consulta

pública, enquanto os 10 restantes66 afirmaram não publicizá-las. É o que destaca o gráfico

abaixo:

65 TJ/PA, TJ/RJ, TJ/RN, TRF-3 e TRF-4. 66 TJ/AC, TJ/CE, TJ/DFT, TJ/MA, TJ/MT, TJ/MG (3ª Vice-Presidência), TJ/PE, TJ/RO, TJ/SP (Seção de Direito Público) e TRF-5.


Gráfico III.2. Disponibilização de listas de recursos representativos para consulta pública

Dentre os únicos 5 que declararam tornar públicas suas listas de recursos

representativos encaminhados ao STF, 167 indicou que o acesso à lista só pode ser feito

fisicamente junto ao Gabinete Judicial da Presidência, enquanto 468 apontaram endereços

eletrônicos em que estariam divulgadas, conforme representado no gráfico abaixo:

67 TJ/RN. 68 TJ/PA, TJ/RJ, TRF-3 e TRF-4. Ou seja, enquanto STJ e TJ/GO, que haviam afirmado disponibizar suas decisões de seleção de recursos representativos por via eletrônica, não se encontram dentre os tribunais que declararam manter uma lista de recursos encaminhados ao STF disponível eletronicamente; o TRF-3, que não estava dentre os que afirmaram disponibilizar as decisões de seleção de recursos por via eletrônica, encontra-se, por sua vez, inserido no grupo dos que mantêm disponível eletronicamente uma lista de recursos representativos remetidos ao STF. Essa lista encontra-se disponível na página http://www.trf3.jus.br/trf3r/index.php?id=1687.


Gráfico III.4. Local de disponibilização de listas de recursos representativos

Com relação às questões constitucionais controvertidas já identificadas e

encaminhadas ao STF, observou-se que, dentre os 8 tribunais que declararam contar com

lista interna, 469 afirmaram que as disponibilizavam ao público, enquanto os outros 470

negaram publicizá-las. Tal informação pode ser representada pelo seguinte gráfico:

69 TJ/DFT, TJ/PA, TJ/RJ e TJ/RN. 70 TJ/MA, TJ/MG (3ª Vice-Presidência), TJ/RO e TJ/RR.


Gráfico III.5. Disponibilização de listas de questões constitucionais controvertidas para consulta pública

Dentre aqueles que tornam públicas suas listas, 271 indicaram somente haver

possibilidade de consulta física, ou seja, na Assessoria Jurídica e no Gabinete Judicial das

respectivas Presidências, enquanto os outros 272 tribunais indicaram endereços eletrônicos

de divulgação, conforme representado no gráfico abaixo:

Gráfico III.6. Local de disponibilização de listas de questões constitucionais controvertidas

71 TJ/DFT e TJ/RN. 72 TJ/PA e TJ/RJ. Dentre tais tribunais, não se encontram, portanto, nem STJ e TJ/GO, que haviam afirmado disponibizar suas decisões de seleção de recursos representativos por via eletrônica; nem TRF-3, que havia declarado manter disponível eletronicamente uma lista de recursos representativos remetidos ao STF; nem TRF-4, que havia afirmado disponibilizar tanto as decisões quanto a lista.


Ainda em matéria de informações sobre recursos selecionados como representativos

de controvérsia constitucional, perguntou-se aos tribunais se permaneciam com cópias dos

autos dos paradigmas enviados ao STF, sendo estas passíveis de consulta pelos interesados

na origem. A eventual necessidade de consulta aos autos do recurso paradigma, na origem,

foi cogitada pela equipe de pesquisa em razão de duas hipóteses imediatamente levantadas:

i) a de que determinado recurso não represente devidamente determinada controvérsia

constitucional; e ii) a de que determinado recurso seja sobrestado de forma equivocada,

correlacionado a controvérsia constitucional não discutida realmente no caso paradigma.

Nessas duas hipóteses, haveria interesse de terceiros, que não os litigantes no processo cujo

recurso foi eleito como paradigmático, em consultar os autos desse processo.

Assim é que a disponibilização de cópia dos autos do processo paradigma (ou, ao

menos, do recurso selecionado como paradigma) em cartório viabilizaria tais avaliações,

facilitando uma adequada defesa de direitos por litigantes em processos supostamente

atinentes a questões idênticas. O resultado obtido a partir desta indagação aos tribunais de

origem pode ser representado da seguinte forma:

Gráfico III.7. Disponibilização dos autos do paradigma para consulta

pública


. Constatou-se que apenas 4 dos tribunais respondentes permanecem com cópias dos

recursos paradigma em cartório e, destes, 3 as disponibilizam ao público.

Levando tudo isso em consideração, a equipe realizou, entre os dias 23 e

24/11/2010, a busca dos endereços apontados pelos tribunais que declararam possuir

ferramentas para consulta eletrônica de decisões ou listas, com o fim de analisar se

realmente existia tal disponibilização e se o acesso a tais informações era simples. Como já

exposto anteriormente, não se encontrou no site do STJ espaço especificamente destinado

às decisões de seleção de recursos representativos de controvérsia constitucional.

O TJ/PA, por sua vez, indicou endereço eletrônico próprio73 para acesso tanto às

decisões de seleção quanto às listas de recursos representativos e questões constitucionais

enviadas ao STF. O referido link possibilita acesso a uma página reservada especialmente

aos recursos especiais e extraordinários (RESP e RE), alimentada pela Coordenadoria de

Triagem de Recursos Extraordinários e Especiais, órgão criado exclusivamente para lidar

com os recursos repetitivos no TJ/PA. Tal página em muito se aproxima do tratamento

ideal a ser conferido ao instituto nas páginas oficiais dos tribunais de origem. Ali se

73 Cf.: http://www.tjpa.jus.br/ctree/recursos_multiplos.jsp.


encontram listados e disponíveis para consulta os recursos sobrestados e os respectivos

recursos paradigmáticos. Há, também, os despachos proferidos em cada recurso.

Por sua vez, tendo em vista que o TJ/RJ limitou-se a responder que suas decisões

estavam disponibilizadas “na internet”, realizou-se uma busca no respectivo site. Por meio

dela encontrou-se, na página da 3ª Vice-Presidência74, uma lista atualizada de teses

encaminhadas ao STF e dos respectivos recursos extraordinários representativos, com

inscrições como “repercussão geral inexistente”, “repercussão geral reconhecida” e

“julgado”75. Enumeravam-se, ao todo, 314 teses ou questões constitucionais. Entretanto,

tendo em vista que, na resposta à questão 7.1 do questionário, o TJ/RJ afirmou ter remetido

ao STF, até 27/09/2010, 40 recursos representativos de 28 questões constitucionais

controvertidas, concluiu-se que a lista apresentada no site não diria respeito somente às

teses identificadas pelo próprio TJ/RJ, prejudicando, portanto, a identificação dos recursos

representativos selecionados especificamente por aquele Tribunal.

Já na página eletrônica indicada pelo TRF-4 para acesso às decisões de seleção dos

recursos representativos76, a equipe deparou-se com uma planilha de Excel com remissões

às decisões proferidas pelo STF em sede de juízo de admissibilidade de recursos

extraordinários. Não foram encontradas, no entanto, decisões de seleção de recursos

paradigmas. Com relação ao link de acesso à planilha em que constariam os recursos

representativos selecionados e encaminhados ao STF por aquele Tribunal77, constatou-se

que se tratava de lista dos recursos extraordinários já remetidos ao STF, sem o agrupamento

de recursos segundo as respectivas controvérsias constitucionais.

O TRF-3, por sua vez, indicou, em seu site, a página da Vice-Presidência, por meio

da qual a equipe logrou acesso a uma lista em que constam todos os recursos

paradigmáticos pendentes de julgamento pelo STF, bem como os recursos sobrestados

relacionados a cada paradigma78. Apesar de parecer um bom modelo de organização e

publicidade, a ferramenta não possibilitiu acesso à prometida lista de recursos

representativos encaminhados ao STF pelo próprio TRF-3.

74 Cf.: http://www.tjrj.jus.br/institucional/vice_pres/3vice_pres/3vice_pres.jsp. 75 Na página da 3ª Vice-Presidência, buscar, no item “Teses”, STF. 76 Cf.: www.trf4.jus.br/trf4/popup.php?id=repercussao',600,250. 77 Este o aluido link: www.trf4.jus.br/trf4/popup.php?id=repercussao',600,250. 78 Cf.: http://www.trf3.jus.br/trf3r/index.php?id=1687.


No caso do TJ-GO, por fim, o endereço eletrônico apontado foi o do STF79, no qual

se encontram as decisões de mérito tomadas pelo STF nos recursos representativos e não as

decisões de seleção dos mesmos recursos pelos tribunais de origem.

Observou-se, em suma, que os tribunais respondentes, em sua maioria, não

disponibilizam para consulta pública as decisões pelas quais tenham selecionado os

recursos representativos, bem como a lista dos recursos representativos e a lista de questões

constitucionais controvertidas já selecionadas. A própria diferenciação entre esses três tipos

de informação parece não ser claramente compreendida.

Paralelamente, examinando-se as normas regimentais e extrarregimentais editadas

pelos tribunais, constatou-se que quase não há normas do gênero que prevejam,

especificamente, a publicidade dessas informações.80

1.2. Publicidade atinente ao sobrestamento

Veja-se, por outro lado, o caso das decisões de sobrestamento de recursos, tomadas

em razão da circunstância de tratarem de questões idênticas às já submetidas ao STF, por

intermédio de um recurso paradigma, para exame de repercussão geral. Também com

relação a elas se põe a necessidade de publicidade, assim como esta se põe relativamente a

eventuais listas de recursos sobrestados, a listas de questões constitucionais controvertidas

neles tratadas e à demonstração da relação de identidade entre os recursos sobrestados e as

questões ou recursos que lhes sirvam de paradigma.

A partir da análise das respostas aos questionários, constatou-se que, dentre os 32

tribunais respondentes, 1681 afirmaram não disponibilizar, para consulta pública, as

79 Eis a resposta conferida pelo TJ/GO: “Portal do STF no menu Jurisprudência – item Repercussão Geral”. 80 Uma exceção digna de nota foi a Resolução nº 04/2009, do TJ/RJ, que determina a disponibilização, no sítio do tribunal na Internet, de lista atualizada das matérias dos recursos selecionados como paradigmas e encaminhados ao STF.


decisões que sobrestam recursos diante da verificação da existência de representativos de

idêntica controvérsia constitucional, enquanto os outros 1682 afirmaram disponibilizá-las,

conforme representado no gráfico abaixo:

Gráfico III.8. Disponibilização das decisões de sobrestamento para consulta pública

Do mesmo modo que a publicidade das decisões de seleção de recursos

representativos é indispensável, a disponibilização do acesso às decisões de sobrestamento

também pode ser assim considerada. É do interesse dos litigantes entender os motivos pelos

quais a questão apresentada em determinado recurso possui os mesmos contornos daquela

que foi apresentada no paradigma, autorizando que as soluções conferidas ao representativo

sejam a tal recurso aplicadas.

Portanto, a conclusão identificada por meio da aplicação dos questionários nesse

caso também é preocupante, vez que apenas metade dos tribunais disponibiliza ao público

as decisões de sobrestamento de recursos. Por sua vez, dentre os tribunais que afirmaram

81 TJ/AC, TJ/BA, TJ/CE, TJ/DFT, TJ/ES, TJ/GO, TJ/MA, TJ/MT, TJ/MG (3ª Vice-Presidência), TJ/PR, TJ/PE, TJ/RO, TRF-1, TRF-2, TRF-3 e TRF-5. 82 TJ/AL, TJ/MS, TJ/PA, TJ/PB, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RR, TJ/RS, TJ/SC, TJ/SE, TJ/SP (Seção de Direito Privado), TJ/SP (Seção de Direito Público), TJ/SP (Seção de Direito Criminal), TRF-4, TNU e STJ.


disponibilizar para acesso público as decisões de sobrestamento, 783 apontaram a consulta

presencial como única alternativa, enquanto os outros 884 indicaram sítios eletrônicos de

divulgação.

Se, como visto, a publicidade das decisões de sobrestamento é essencial, sua

disponibilização por via eletrônica seria de extrema importância, vez que facilitaria o

acesso ao seu conteúdo. No entanto, para haver a possibilidade de acesso rápido e direto a

tais decisões, seria importante a consolidação de uma lista dos recursos representativos ou

das questões constitucionais encaminhadas ao STF por cada tribunal de origem. Indicativo

desta necessidade é o fato de que, nos cinco 585 sítios eletrônicos em que as decisões de

sobrestamento encontram-se disponíveis exclusivamente nas páginas de acompanhamento

processual, o acesso público a essas decisões fica prejudicado – justamente devido à

inexistência de uma lista com os números dos processos que se encontram sobrestados.

Afinal, para que se possa chegar a essas decisões, seria necessário saber os números dos

processos pesquisados.

Ainda por meio da análise das respostas aos questionários, constatou-se que, dentre

os 4 respondentes que afirmaram disponibilizar as listas de recursos sobrestados para

consulta pública, 286 o fazem apenas na forma física, em Gabinete Judicial ou Secretaria,

enquanto outros 287 as disponibilizam em seus sítios eletrônicos. A informação é destacada

pelo gráfico abaixo:

Gráfico III.9. Disponibilização de listas de recursos sobrestados para consulta pública

83 TJ/MS, TJ/PA, TJ/PB, TJ/RS, TJ/SE, TJ/SP (Seção de Direito Privado) e TJ/SP (Seção de Direito Público). 84 TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RR, TJ/SC, TJ/SP (Seção de Direito Criminal), TRF-4, TNU e STJ. 85 TJ/MS, TJ/SC, TRF4, TNU e STJ. 86 TJ/RN e TNU. 87 TJ/PA e TRF-3.


Levando tudo isso em consideração, a equipe de pesquisa realizou, entre os dias 23

e 24/11/2010, a busca dos endereços apontados pelos tribunais que declararam possuir

ferramentas para consulta eletrônica de decisões ou listas, com o fim de analisar se

realmente existia tal disponibilização e se o acesso a tais informações era simples.

Como já relatado, em 588 sítios eletrônicos as decisões de sobrestamento encontram-

se disponíveis exclusivamente nas páginas de acompanhamento processual, exigindo-se,

nesses casos, a ciência dos números dos processos pesquisados. Em outros 789 sítios a

disponibilização de dados restringe-se à apresentação dos respectivos Diários de Justiça

Eletrônicos.

Uma vez mais, destaca-se pelas boas práticas de publicidade em sua página

eletrônica o TJ/PA, vez que também disponibiliza, para acesso, uma lista dos recursos

extraordinários sobrestados, bem como dos despachos proferidos nos respectivos processos

e dos recursos representativos a que se ligam cada um dos sobrestados.90

88 TJ/MS, TJ/SC, TRF4, TNU e STJ. 89 TJ/AL, TJ/RN, TJ/RR, TJ/SC, TJ/SP (Seção de Direito Criminal), TRF-4 e STJ. 90 Cf.: http://www.tjpa.jus.br/ctree/recursos_multiplos.jsp.


O TJ/RJ limitou-se novamente a responder que suas decisões de sobrestamento se

encontravam “na internet”. No entanto, como a equipe de pesquisa não encontrou lista

específica dos recursos sobrestados com os respectivos despachos de sobrestamento,

concluiu que tais decisões somente possam ser acessadas a partir do número do processo,

no campo de “acompanhamento processual”.

Por fim, constatou-se que, de fato, o TRF-391 dispõe de listas públicas nas quais

constam os recursos sobrestados em aguardo de decisões de admissibilidade ou de mérito

pelo STF.

Ainda em matéria de informações sobre recursos sobrestados, importa registrar que

todos os tribunais respondentes foram unânimes em destacar a existência de alguma forma

de identificação da controvérsia constitucional que enseja o sobrestamento de cada recurso

extraordinário. Esta identificação é importante, inclusive para fins de acompanhamento da

pauta de julgamentos do STF pelo tribunal de origem, a fim de que esse último possa,

atento à pauta do Supremo, aplicar a sistemática do julgamento por amostragem aos casos

sobrestados cujas questões foram declaradas sem repercussão geral ou já tiveram o seu

mérito julgado pelo STF.

Os principais locais de identificação do recurso paradigma nos autos do recurso

sobrestado, informado pelos tribunais respondentes, são mapeados no gráfico abaixo.

91 Cf.: http://www.trf3.jus.br/trf3r/index.php?id=1687.


Gráfico III.10. Identificação do recurso paradigma

Observou-se, em suma, a partir de todos os dados coletados com os

questionários sobre a publicidade de decisões e informações atinentes ao sobrestamento,

que a maioria dos tribunais respondentes não disponibiliza tais dados para acesso público.

Quando o fazem, falta dar-lhes publicidade de forma consolidada e organizada..

Por outro lado, a análise das decisões de tribunais de origem que tratam do instituto

da repercussão geral revelou algumas boas práticas atinentes ao sobrestamento de recursos

e à publicidade de informações correlatas. Uma providência importante, encontrada em

decisões de sobrestamento, foi a de identificação tanto do recurso paradigma que justifica o

sobrestamento quanto da questão discutida no paradigma. Em uma amostra de decisões de

sobrestamento de recursos extraordinários tomadas por tribunais de origem, 8% dessas


decisões não informaram o recurso paradigma em função do qual determinavam o

sobrestamento; 67% indicaram tanto o recurso paradigma como a questão constitucional

em função dos quais o recurso estava sendo sobrestado; e 24% citaram apenas o recurso

paradigma, não fazendo referência à questão nele discutida. Resta claro que uma boa

prática residiria na identificação tanto do recurso paradigma quanto da questão nele tratada.

Nenhuma das decisões de sobrestamento encontradas apresentou fundamentação

específica sobre a identidade entre as questões discutidas no recurso paradigma e no

recurso sobrestado. Isto, com certeza, é um problema a endereçar. O esforço argumentativo

dos tribunais tem se resumido à mera afirmação de que a questão discutida no recurso a

sobrestar seria a mesma presente no paradigma, sem a realização de um cotejo analítico

entre ambos os recursos com vistas a demonstrar os pontos de contato entre as questões

discutidas em cada qual.

É claro que, a partir do relatório apresentado na decisão do tribunal, alguns

elementos sobre a questão discutida no caso podem ser extraídos; porém, isto não elide a

necessidade de um cotejo analítico entre a questão discutida no caso paradigma e a

discutida no recurso a sobrestar, para que fique demonstrada a identidade entre ambas.

Diante de todo o quadro diagnosticado, algumas sugestões podem ser feitas, para

fins de aprimoramento do sistema de sobrestamento de recursos e ampla divulgação das

decisões e informações corretaladas. Seria importante, por exemplo, para fins de

transparência e melhor gerenciamento de recursos, que as decisões de sobrestamento: a)

fossem fundamentadas com expressa indicação dos dispositivos legais que as embasam e

dos recursos representativos de controvérsia constitucional a que se relacionam; e b)

explicitassem, em cotejo analítico, os pontos de contato entre a questão constitucional

suscitada pelo recurso e a questão discutida no recurso paradigma. Seria importante, ainda,

que fosse dada ampla publicidade, nos sites dos tribunais de origem: a) às decisões de

sobrestamento, b) a listas de recursos sobrestados em função de paradigmas bem

identificados e iii) aos autos desses recursos paradigma, ou, ao menos, ao teor desses

recursos.


1.3. Registro de informações

Os dados coletados peã pesquisa revelaram um nítido problema de falta de

adequado registro e organização de informações em bancos de dados pelos tribunais.

Noutras palavras, constatou-se um problema de controle das informações sobre a atuação

judicial na aplicação do regime da repercussão geral.

Que tipo de informação está deixando de ser adequadamente registrada ou

produzida em muitos tribunais? Pelo menos três tipos: a) informações sobre quais recursos

representativos de controvérsias constitucionais já foram selecionados pelo tribunal para

envio ao STF (e, ainda, quais os selecionados pelo próprio STF e citados no tribunal

inferior para fins de sobrestamento de outros recursos); b) informações sobre quais

questões constitucioinais controvertidas já foram selecionadas pelo tribunal para envio ao

STF (e, ainda, quais as selecionadas pelo próprio STF e citadas no tribunal inferior para

fins de sobrestamento de recursos); e c) informações sobre quais os recursos sobrestados

pelo tribunal em função de paradigmas por ele selecionados (ou pelo próprio STF). A

ausência deste registro e organização de informações – p.ex., através da produção de listas

de números de recursos (ou de processos), de listas de assuntos e questões discutidas nesses

recursos, sempre nalgum banco de dados físico ou eletrônico – é um dos graves problemas

dianosticados.

Em atenção ao questionário que lhes foi enviado, 1592 tribunais informaram que

possuíam lista de recursos representativos já selecionados e remetidos ao STF, enquanto

993 afirmaram não possuí-la e 894 consideraram prejudicada a questão em razão de não

terem selecionado até então qualquer recurso representativo de controvérsia constitucional.

É o que destaca o gráfico abaixo:

92 TJ/AC, TJ/CE, TJ/DFT, TJ/MA, TJ/MT, TJ/MG (3ª Vice-Presidência), TJ/PA, TJ/PE, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RO, TJ/SP (Seção de Direito Público), TRF-3, TRF-4 e TRF-5. 93 TJ/GO, TJ/MS, TJ/PR, TJ/RR, TJ/RS, TJ/SE, TRF-1, TRF-2 e STJ. 94 TJ/AL, TJ/BA, TJ/ES, TJ/PB, TJ/SC, TJ/SP (Seção de Direito Privado), TJ/SP (Seção de Direito Criminal) e TNU.


Gráfico III.11. Lista de recursos representativos enviados ao STF

Questionados sobre a existência de registro interno, em lista, das questões

constitucionais controvertidas já identificadas e remetidas ao STF, 2095 responderam

negativamente, 896 afirmativamente e, em 4,97 a questão ficou prejudicada pelo fato de não

terem identificado até então quaisquer questões constitucionais.

95 TJ/AC, TJ/AL, TJ/BA, TJ/CE, TJ/GO, TJ/MS, TJ/MT, TJ/PB, TJ/PR, TJ/PE, TJ/RS, TJ/SC, TJ/SE, TJ/SP (Seção Direito Público), TRF-1, TRF-2, TRF-3, TRF-4, TRF-5 e STJ. 96 TJ/DFT, TJ/MA, TJ/MG (3ª Vice-Presidência), TJ/PA, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RO e TJ/RR. 97 TJ/ES, TJ/SP (Seção de Direito Privado), TJ/SP (Seção de Direito Criminal) e TNU.


Gráfico III.12. Lista de questões constitucionais controvertidas enviadas ao STF

A respeito do registro ou controle interno, pelos tribunais, dos números dos recursos

sobrestados, 2698 respondentes afirmaram haver lista específica, enquanto 699 indicaram

não contar com lista alguma desse tipo.

Gráfico III.13. Lista de recursos sobrestados

98 TJ/BA, TJ/CE, TJ/DFT, TJ/ES, TJ/MA, TJ/MS, TJ/MT, TJ/MG (3ª Vice-Presidência), TJ/PA, TJ/PB, TJ/PR, TJ/PE, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RO, TJ/RS, TJ/SC, TJ/SE, TJ/SP (Seção de Direito Público), TJ/SP (Seção de Direito Criminal), TRF-2, TRF-2, TRF-3, TRF-5, TNU e STJ. 99 TJ/AL, TJ/GO, TJ/RR, TJ/SP (Seção de Direito Privado), TRF-1 e TRF-4.


Em suas respostas, 10100 tribunais informaram que não haviam remetido ao STF, até

a data das respostas, recursos extraordinários representativos de controvérsias

constitucionais. Outros 6101 não souberam ou não puderam responder à questão.

A soma dos números fornecidos pelos 16102 tribunais respondentes que já haviam

selecionado recursos representativos e que dispunham de tal informação totalizou 1.196

recursos paradigmáticos remetidos ao STF.

Abaixo, apresenta-se um gráfico indicativo da distribuição dos recursos

extraordinários enviados ao STF pelos tribunais respondentes:

Gráfico III.14. Número de recursos representativos já enviados ao STF, por tribunal

100 TJ/AC, TJ/AL, TJ/BA, TJ/ES, TJ/GO, TJ/SC, TJ/SE, TJ/SP (Seção de Direito Privado), TJ/SP (Seção de Direito Criminal) e TNU. 101 TJ/MG, TJ/PB, TJ/PE, TJ/RS, TJ/SP (Seção de Direito Público) e TRF-1. 102 TJ/CE, TJ/DFT, TJ/MA, TJ/MS, TJ/MT, TJ/PA, TJ/PR, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RO, TJ/RR, TRF-2, TRF-3, TRF-4, TRF-5 e STJ.


Especial destaque se dá ao TJ/MS, que informou ter remetido ao Supremo 831

recursos extraordinários representativos de controvérsias constitucionais recorrentes. O

número é significativamente superior à média, e representa aproximadamente 69,5% do

total de casos albergados nesta questão.

O TJ/MG (3ª Vice-Presidência) e o TJ/RS, além do TRF-1, afirmaram não dispor de

controle sobre a quantidade de recursos representativos remetidos ao STF.

Abordando-se os resultados segundo a posição federativa dos tribunais de origem,

chega-se à constatação de que os 11103 tribunais estaduais que apresentaram respostas

válidas e diferentes de zero encaminharam, somados, 954 recursos representativos de

controvérsias constitucionais ao STF, o que representa uma média de 82,72 recursos por

tribunal estadual.

103 TJ/CE, TJ/DFT, TJ/MA, TJ/MS, TJ/MT, TJ/PA, TJ/PR, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RO e TJ/RR.


Os 5104 tribunais federais que apresentaram respostas diferentes de zero

encaminharam, somados, 242 recursos representativos ao STF, o que resulta média de 48,8

recursos representativos enviados por tribunal federal.

Note-se que, excluído o TJ/MS, teríamos um total de 123 recursos representativos

remetidos ao STF pelos tribunais estaduais, o que representaria média de 12,3 recursos por

tribunal.

Neste passo, constata-se que aos 1.196 recursos representativos remetidos ao STF

pelos 16105 tribunais que apresentaram respostas diferentes de zero correspondem a 292

questões constitucionais, o que representa média de aproximadamente 4 recursos

representativos de cada controvérsia constitucional. A distribuição se dá em conformidade

com a tabela abaixo.

Tabela III.1. Número de controvérsias constitucionais e de recursos representativos, por tribunal

104 TRF-2, TRF-3, TRF-4, TRF-5 e STJ. 105 TJ/CE, TJ/DF, TJ/MA, TJ/MS, TJ/MT, TJ/PA, TJ/PR, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RO, TJ/RR, TRF-2, TRF-3, TRF-4, TRF-5 e STJ.


TribunalNúmero de controvérsias

constitucionais identificadas

Número de recursos

extraordinários representativos

das controvérsias

constitucionais enviados

8

3

31

3

129

4017

4

19

831

8

2

7

40

13

11

3

1

31

1

129TRF5

STJ

4

8

40

6

2

7

28

6TJ/RN

TJ/RO

TJ/RR

TRF2

TRF3

TRF4

TJ/MA

TJ/MS

TJ/MT

TJ/PA

TJ/PR

TJ/RJ

TJ/DF 8 21

TJ/CE

Interessante notar que, segundo o STF, há 316 questões constitucionais levantadas,

sendo que 222 já tiveram repercussão geral reconhecida; 92 não tiveram repercussão geral


reconhecida; e 2 ainda estão pendentes de julgamento106. Assim, os tribunais que

apresentaram respostas válidas ao questionário representariam 92,4% de todas as questões

em pauta no STF.

Naqueles 29 tribunais que apresentaram respostas válidas à questão107, encontram-

se sobrestados 97.823 recursos extraordinários, o que representa média de 3.373 recursos

suspensos por tribunal a quo. Eis a distribuição percentual dos dados:

Gráfico III.15. Número de recursos sobrestados, por tribunal

Abordando-se os resultados segundo as regiões geográficas, encontra-se a seguinte

configuração:

106 Conforme informações disponíveis no portal do STF na Internet: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaRepercussaoGeral&pagina=numeroRepercussao>. Última atualização em 13/10/2010. Consulta realizada em 20/11/2010. 107 TJ/AC, TJ/AL, TJ/BA, TJ/CE, TJ/DFT, TJ/ES, TJ/GO, TJ/MA, TJ/MS, TJ/MT, TJ/PA, TJ/PB, TJ/PR, TJ/PE, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RO, TJ/RS, TJ/SC, TJ/SE, TJ/SP (Seção de Direito Privado), TJ/SP (Seção de Direito Público), TJ/SP (Seção de Direito Criminal), TRF-2, TRF-3, TRF-4, TRF-5, TNU e STJ. Não responderam a esta questão os seguintes tribunais: TRF-1, TJ/RR e TJ/MG.


Gráfico III.15. Número de recursos sobrestados, por região do país

Percebe-se a proeminência das Regiões Sudeste e Sul no que se refere ao número de

processos sobrestados em razão da pendência de julgamento de recursos representativos

pelo STF. Tal situação reflete, de algum modo, a intensa demanda judicial nas regiões mais

populosas e industrializadas do país.

Abordando-se os dados segundo a origem federativa, verifica-se que, dentre os 29

(vinte e nove) tribunais que responderam a esta questão, os 23108 tribunais estaduais

respondem por 61% dos recursos sobrestados, enquanto os 6109 tribunais federais

respondem por 39% dos feitos suspensos.

Gráfico III.16. Número de recursos sobrestados: tribunais estaduais e tribunais federais

108 TJ/AC, TJ/AL, TJ/BA, TJ/CE, TJ/DFT, TJ/ES, TJ/GO, TJ/MA, TJ/MS, TJ/MT, TJ/PA, TJ/PB, TJ/PR, TJ/PE, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RO, TJ/RS, TJ/SC, TJ/SE, TJ/SP (Seção de Direito Privado), TJ/SP (Seção de Direito Público) e TJ/SP (Seção de Direito Criminal). 109 TRF-2, TRF-3, TRF-4, TRF-5, TNU e STJ.


Em relação à correspondência quantitativa entre recursos sobrestados e

controvérsias constitucionais, as respostas aos questionários de pesquisa indicam a situação

demonstrada na tabela a seguir:


Tabela III.2. Número de controvérsias constitucionais e de recursos sobrestados, por tribunal

Tribunal Número de controvérsias

constitucionais identificadas

Número de recursos extraordinários

sobrestados TJ/AL 15 71 TJ/BA 10 328 TJ/CE 15 130 TJ/DF 21 534 TJ/ES 3 4 TJ/GO 44 307 TJ/MA 21 412 TJ/MS 37 526 TJ/MT 11 211 TJ/PA 12 30 TJ/PB 12 964 TJ/PR 43 1355 TJ/PE 18 432 TJ/RJ 99 7136 TJ/RN 18 902 TJ/RO 15 61 TJ/RR 8 40 TJ/RS 33 21329 TJ/SC 16 207 TJ/SE 15 143

TJ/SP (privado) 10 8100 TJ/SP (público) 80 16500 TJ/SP (criminal) 2 9

TRF2 80 1826 TRF3 102 3697 TRF4 54 20250 TRF5 257 2948 TNU 6 900 STJ 135 8483

Foram mencionados, ainda, 65 julgamentos de mérito pelo STF, distribuídos da

seguinte maneira entre os tribunais respondentes:


Gráfico III.17. Número de questões constitucionais já enviadas ao STF e julgadas no mérito, por tribunal

O que se pode notar é uma ampla maioria de julgamentos definitivos que

aproveitam a recursos representativos enviados pelo TJ-SP e pelo TRF-5.O TRF-5, tanto

em número de paradigmas enviados ao STF (129, conforme resposta à questão 7) como em

recursos julgados, surge com o segundo maior número de incidências.

Todos os dados, como se vê, permitem conhecer, ainda que de maneira aproximada,

os números do efetivo funcionamento do sistema da repercussão geral e do julgamento por

amostragem no país. Mas o que se pretendeu destacar aqui, acima de tudo, foi a

necessidade de registro pelos tribunais dos dados relativos à implementação do instituto da

repercussão, de forma a viabilizar sua aplicação mais eficiente.


2. Heterogeneidade de atos normativos

Além da falta de adequada publicidade das decisões e de outras informações

produzidas pelos tribunais de origem acerca da aplicação do regime da repercussão geral,

constatou-se um segundo grande problema: a heterogeneidade das normas regimentais dos

tribunais acerca do instituto.

Esta heterogeneidade manifestou-se de diversas formas.

A mais nítida delas revelou-se na circunstância de que menos da metade dos

tribunais objeto da pesquisa conta com algum disciplinamento interno específico sobre o

instituto da repercussão geral. Deveras, dos 34 tribunais cujos regimentos internos e outros

atos extrarregimentais foram investigados, somente 9 possuem previsão regimental

específica sobre o instituto da repercussão geral110. Também são 9 os que possuem norma

extrarregimental específica sobre a repercussão geral111. E apenas 3, ou 8% do total, contam

tanto com regulamentação regimental quanto com normas extrarregimentais sobre

repercussão geral112. Em síntese, 15 tribunais, ou 45% do total, possuem regulamentação

específica, regimental e/ou extrarregimental sobre a repercussão geral, enquanto os outros

19, ou 52% do total113, não tratam do instituto em seus regramentos internos.

Esses dados, obtidos por meio do levantamento e análise de atos normativos, foram

corroborados pelas respostas aos questionários enviados aos tribunais. Dentre os 32

tribunais respondentes, 15 indicaram a existência de normas internas sobre a repercussão

geral114, enquanto 17 afirmaram não contar com regulamentação interna sobre o instituto

110 São eles: TJ/BA, TJ/DFT, TJ/MA, TJ/MG, TJ/PR, TJ/SP, TRF-1, TRF-4 e TRF-5. 111 São eles: TJ/ES, TJ/ MG, TJ/PA, TJ/PE, TJ/RJ, TJ/RS, TRF-1, TRF-3 e TRF-4. 112 São eles: TJ/MG, TRF-1 e TRF-4. 113 Eis os que não tratam do instituto em seus regramentos: TJ/AC, TJ/AL, TJ/AM, TJ/AM, TJ/CE, TJ/GO, TJ/MT, TJ/MS, TJ/PR, TJ/PB, TJ/RN, TJ/RO, TJ/RR, TJ/SC, TJ/SE, TJ/TO, TRF-2, STJ e TNU. 114 Foram eles: TJ/DFT, TJ/MA, TJ/MT, TJ/MG (3ª Vice-Presidência), TJ/PA, TJ/PR, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RR, TJ/RS, TJ/SP (Seção de Direito Privado), TJ/SP (Seção de Direito Público), TRF-1, TRF-4, TRF-5 e TNU.


em qualquer de suas fases115. Alguns, como o TJ/RN, responderam que o tratamento do

instituto da repercussão geral segue os parâmetros traçados pelo STF em seu Regimento

Interno e em suas decisões. Essas respostas os colocaram sob a categoria dos tribunais

desprovidos de regramento específico.116

Outro exemplo de ausência de tratamento normativo, desta feita no que tange a

fases específicas de implementação do instituto da repercussão geral, foi evidenciado pelo

seguinte resultado apurado por intermédio dos questionários: 15117 dos 32 tribunais

respondentes afirmaram não dispor de procedimentos e critérios para seleção dos recursos

representativos e sobrestamento dos processos que versem sobre questão constitucional

pendente de julgamento pelo STF. Eis a situação:

Gráfico III.18. Procedimento para a seleção de recursos representativos e sobrestamento de recursos que tratem de idêntica questão

115 Foram eles: TJ/AC, TJ/AL, TJ/BA, TJ/CE, TJ/ES, TJ/GO, TJ/MS, TJ/PB, TJ/PE, TJ/RN, TJ/RR, TJ/SC, TJ/SE, TJ/SP (Seção de Direito Criminal), TRF-2, TRF-3 e STJ. 116 As fases desenvolvidas internamente aos tribunais a quo (admissibilidade, sobrestamento e retratação) são, em certa medida, distintas das fases desenvolvidas no âmbito do STF, reguladas pelo RISTF. Ademais, o STF não estabelece, em suas decisões, todos os delineamentos do instituto, mas apenas aqueles decorrentes de problemas que foram levados à sua apreciação. Por conseguinte, a ausência de disposições regimentais atinentes ao instituto nesses tribunais representa mesmo uma lacuna. 117 TJ/AL, TJ/BA, TJ/ES, TJ/MA, TJ/MS, TJ/MT, TJ/PB, TJ/PE, TJ/SC, TJ/SE, TJ/SP (Seção de Direito Privado), TRF-3, TRF-4, TNU e STJ.


A análise das normas internas dos tribunais de origem corroborou estas informações

prestadas através das respostas aos questionários. De fato, da análise das normas internas

positivadas, percebeu-se que somente 6118 tribunais possuem regulamentação específica

sobre o procedimento de seleção dos recursos paradigma e, ainda, que apenas 8 possuem

regulamentação de critérios e procedimentos para o sobrestamento dos recursos

extraordinários119.

Interessa notar que, mesmo quando não disponham de normas internas

disciplinadoras de tais momentos do ciclo da repercussão geral, os tribunais lidam,

inevitavelmente, com o instituto. Isto ficou claramente perceptível a partir da análise das

respostas aos questionários aplicados. Percebeu-se que, não obstante a ausência de

regulamentação, critérios são adotados internamente. Neste sentido, destacam-se as

respostas conferidas à questão 04 do questionário pelo TRF-4 e pelo STJ:

“Não, a seleção de um ou mais recursos para encaminhamento ao STF decorre da percepção da sua representatividade de controvérsia (multiplicidade de feitos, relevância e transcendência do tema constitucional discutido), à vista do conjunto de recursos que aportam nesta unidade (Vice-Presidência) responsável pelo exame prévio de admissibilidade dos apelos excepcionais” (TRF-4). ......................................................................................................................................................... “Não, o critério, em princípio, tem sido quantitativo” (STJ).

Ficou claro, portanto, que, na ausência de parâmetros normativos, desenvolvem-se

critérios internos, em certa medida “informais”, para viabilizar a aplicação do instituto da

repercussão geral.

Os 6120 tribunais que possuem critérios para seleção dos recursos representativos e,

ainda, para o sobrestamento dos demais recursos, também indicaram em respostas aos

questionários quais os respectivos atos ou dispositivos normativos em que se encontram

esses critérios.

118 TJ/BA, TJ/PA, TJ/PR, TJ/PE, TJ/RJ e TRF-5. 119 TJ/BA, TJ/PA, TJ/RJ, TJ/SP, TRF-1, TRF-4, TRF-5 e TNU. 120 São eles: TJ/PA, TJ/PR, TJ/RJ, TJ/RO, TJ/SP (Seção de Direito Público) e TRF-5. Todavia, as normas editadas pelo TRF-5 (precisamente, o art. 223 de seu Regimento Interno) apenas reproduzem as normas do CPC e no TJ/SP não existe propriamente um procedimento disciplinado sobre a seleção de paradigmas, mas simples atribuição de competência a determinados órgãos para o “acompanhamento semanal” da seleção de paradigmas.


Analisando-se os atos e dispositivos indicados pelos demais tribunais, observa-se

que, de fora as meras reproduções do CPC, os critérios de seleção de representantivos mais

frequentes são os seguintes: a existência de outras questões de direito relevantes suscitadas

no recurso; a maior diversidade de fundamentos tanto no acórdão recorrido como no

recurso interposto; a divergência, se existente, entre os órgãos julgadores do tribunal; e a

inexistência de interposição simultânea de outro recurso constitucional no mesmo processo,

que eventualmente possa retardar o julgamento do paradigma. Confiram-se os textos

normativos:

Resolução no 20/2009, do TJ/PA: Art. 3o. (...) § 1º. O Presidente para encaminhar o(s) referido(s) recurso(s) levará em consideração preponderantemente: I – além da questão de direito central, a existência de outras questões de direito relevantes suscitadas no Recurso; II – a fundamentação recursal; III – a divergência, se existente, entre os órgãos julgadores deste Tribunal, caso em que deverá ser observada a paridade no número de feitos selecionados. ......................................................................................................................................................... Regimento Interno do TJ/PR: Art. 104. Os recursos serão selecionados levando-se em consideração, preferencialmente: I – a existência de outras questões de direito; II – a maior diversidade de fundamentos no acórdão e de argumentos nos recursos especial ou extraordinário; III – a divergência, se existente, entre os órgãos julgadores deste Tribunal, caso em que deverá ser observada a paridade no número de feitos selecionados; IV – a questão central de mérito, sempre que o seu exame puder tornar prejudicada a análise de outras questões periféricas arguidas no mesmo recurso. ......................................................................................................................................................... Resolução nº 03/2009 do TJ/RJ: Art. 2º - Os recursos serão selecionados levando-se em consideração, preferencialmente: a) a maior diversidade de fundamentos no acórdão e argumentos no recurso especial; b) a divergência, se existente, entre os órgãos julgadores deste Tribunal, caso em que deverá ser observada a paridade no número de feitos selecionados; c) a questão central de mérito, sempre que o exame desta puder tornar prejudicada a análise de outras questões periféricas argüidas no mesmo recurso; d) a inexistência de interposição de outro recurso constitucional simultâneo no mesmo processo, que pudesse retardar o julgamento do paradigma, na forma do art. 543 e parágrafos do Código de Processo. ......................................................................................................................................................... Instrução no 19/2008, do TJ/RO: Art. 2º. (...) Parágrafo único. (...)


III – Deverá [o diretor do departamento judiciário], em seguida, selecionar e submeter à apreciação do Presidente no mínimo 3 (três) feitos que representem a controvérsia instaurada, observando-se, preferencialmente, o seguinte: a) outras questões de direito; b) a fundamentação recursal; c) a divergência, se existente, entre os órgãos julgadores deste Tribunal, caso em que se deverá observar a paridade no número de feitos selecionados.

Quanto ao procedimento para a seleção de representativos, os tribunais que

efetivamente o disciplinam adotam a estratégia de, primeiro, designar um órgão

encarregado de fazer uma espécie de triagem de recursos potencialmente representativos, a

qual há de ser reduzida a um relatório. Esse relstório, então, é submetido à apreciação da

presidência ou vice-presidência do tribunal, para que decida quais serão efetivamente

remetidos ao STF.

É emblemático, como exemplo de boa prática, o caso do TJ/PA, em que se criou

uma “Coordenadoria de Triagem de Recursos Especiais e Extraordinários” para auxílio da

presidência do tribunal. No TJ/RO, em que também se apresenta um nível de regramento

sobre o procedimento de seleção de paradigmas acima da média, a tarefa de triagem e

produção deste relatório ficou simplesmente com o chamado “Departamento Judiciário”.

Finalmente, há o caso do TJ/SP, em que inexiste propriamente um procedimento

disciplinado sobre a seleção de paradigmas, mas simples atribuição de competência a

determinados órgãos para o “acompanhamento semanal” da seleção de paradigmas. Vejam-

se as normas:

Resolução no 20/2009, do TJ/PA: Art. 2º. Conclusos os autos do Recurso Extraordinário à Presidência, a Coordenadoria de Triagem de Recursos Especiais e Extraordinários tomará as seguintes providências: I – Apontará, através de um relatório: a) os pressupostos de admissibilidade recursal. b) o cotejo do Acórdão recorrido com as razões recursais, apontando os fundamentos legais. c) a questão de direito central discutida no recurso e se a mesma foi considerada de repercussão geral, ou decidida, junto ao Supremo Tribunal Federal. II – Reunirá, se for o caso, todos os recursos múltiplos com argüição de repercussão geral, que tenham por fundamento idêntica questão de direito, hipótese prevista na primeira parte do caput do art. 543- B do Código de Processo Civil, elaborando um rol individual constando: a) sua natureza e o número de registro; b) o juízo de origem; c) os nomes das partes; d) o nome do Relator e o Órgão julgador; e) o resultado do julgamento, se unânime ou não, com a transcrição da respectiva ementa;


f) a questão de direito que foi apreciada e decidida e se há outras em discussão no recurso, bem como os artigos apontados como violados nas razões recursais. Art. 3º. Os recursos múltiplos, que preencham os requisitos do parágrafo único do art. 1º desta Resolução, serão apresentados pela Coordenadoria de Triagem ao Presidente do Tribunal que admitirá, nos termos do § 1º do art. 543-B do CPC, um ou mais recursos como representativo(s) da controvérsia, encaminhando-o(s) para o Supremo Tribunal Federal, mencionando que se trata de feitos cujas decisões tiveram por fundamento idêntica questão de direito, decididos originariamente ou pela via recursal. ......................................................................................................................................................... Instrução no 19/2008, do TJ/RO: Art. 2º. Havendo multiplicidade de recursos extraordinários com fundamento em idêntica controvérsia, será selecionado um ou mais recursos representativos da controvérsia e encaminhado ao Supremo Tribunal Federal, sobrestando os demais, na origem, até o pronunciamento definitivo daquela Corte. Parágrafo único. Antes da conclusão dos autos para juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, o diretor do departamento judiciário, em constatando que o feito se enquadra na hipótese prevista na primeira parte do caput do art. 543-B do Código de Processo Civil, adotará as seguintes providências: I – relacionará os feitos que tenham sido julgados por este Tribunal referentes à mesma matéria de direito, indicando: (...) III – Deverá, em seguida, selecionar e submeter à apreciação do Presidente no mínimo 3 (três) feitos que representem a controvérsia instaurada, observando-se, preferencialmente, o seguinte: [Alíneas “a”, “b” e “c” já transcritas, sobre os critérios de seleção de representativo] ......................................................................................................................................................... Regimento Interno do TJ/SP: Art. 257. (...) § 1º As matérias dos recursos paradigmas constarão de lista específica, devidamente identificadas por tese numerada, ementa e números dos processos. §§ 2º e 3º (...) § 4º A Secretaria do Órgão Especial ou a Coordenadoria dos Recursos Especiais e Extraordinários das Presidências de cada Seção, conforme o caso, é responsável pelo acompanhamento semanal dos recursos paradigmas.121

De outro lado, há os tribunais que não apresentam normas sobre procedimentos de

seleção de recursos representativos de questão constitucional controvertida. Deveras, dentre

os 17 que responderam dispor de procedimento interno de seleção de representativos e de

121 Quanto a este último dispositivo do Regimento Interno do TJ/SP, vale acrescentar que o servidor da Seção de Direito Público do tribunal, em atenção ao questionário de pesquisa, respondeu que “em atendimento à determinação do art. 257 e parágrafos do RI, a pesquisa ao site informativo do STF é realizada semanalmente pelo Gabinete Técnico que atualiza a listagem interna, tanto para o sobrestamento dos feitos quanto para seu prosseguimento, observado nesta última hipótese a possibilidade de retorno dos autos à Turma Julgadora para retratação ou manutenção, ou baixa à vara de origem”. Aparentemente, a listagem interna de representativos diz respeito àqueles como tais reconhecidos pelo STF, cabendo indagar em que medida seria complementada por uma lista daqueles selecionados como tais pelo próprio órgão do TJ/SP.


sobrestamento122, 11 reconheceram que não dispunham de qualquer previsão desses

procedimentos em atos normativos internos123. Nesses casos, os respondentes descreveram

apenas procedimentos adotados interna e, de certo modo, informalmente. São variados os

critérios internamente adotados, como se pode depreender da lista de respostas a seguir:

TJ/AC: “A seleção dos recursos paradigmas e o sobrestamento dos recursos que lhe forem vinculados pressupõem a prévia análise do preenchimento dos requisitos formais e objetivos de admissibilidade recursal; caso contrário, em decisão fundamentada, procede-se diretamente ao juízo de admissibilidade negativo. Aplica-se, por analogia, a Resolução que regula, no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado do Acre, o procedimento relativo ao processamento dos recursos especiais com fundamento em idêntica questão de direito, nos termos do art. 543-C do Código de Processo Civil”. ......................................................................................................................................................... TJ/CE: “Em primeiro lugar, todos os processos com recursos extraordinários são submetidos a uma triagem para verificar se apresentam a mesma matéria de recursos anteriores já sobrestados. Por outro lado, também é feita a verificação no sítio do STF sobre a existência de recursos representativos da controvérsia. Neste caso, havendo dúvidas sobre a semelhança, os RE têm seguimento normal e não são sobrestados”. ......................................................................................................................................................... TJ/DFT: “Não há no âmbito do TJDFT qualquer instrumento normatizando este procedimento. A seleção de recursos, antes de ser encaminhada à apreciação do excelentíssimo presidente desta Corte, passa por uma análise junto ao STF para se verificar se a matéria é inédita naquela Corte e se no Distrito Federal será repetitiva. Caso afirmativo, são encaminhados os representativos e sobrestados os demais recursos. O assessor que primeiro identificar a hipótese de possível sobrestamento traz a questão à apreciação da coordenação que, junto ao presidente do tribunal, decidirá sobre a possibilidade de sobrestamento da questão com a necessária comunicação ao STF por meio dos recursos representativos, que no nosso caso serão 3 (três)”. ......................................................................................................................................................... TJ/GO: “Este Tribunal adotou os procedimentos do RISTF (art. 328 – alterado pela Emenda Regimental nº 21/2007)”. ......................................................................................................................................................... TJ/MG (3ª Vice-Presidência): “Através da identificação da mesma discussão constitucional em múltiplos processos e do acompanhamento do site do STF, nos links relativos à Repercussão Geral, e, ainda, através de telegrama do STF a este tribunal estadual”. ......................................................................................................................................................... TJ/RN: “É verificada a incidência de recursos com idênticas controvérsias em determinado espaço de tempo. Estabelecido um número mínimo neste espaço de tempo, elegem-se alguns recursos que contenham a controvérsia de direito com o máximo de

122 TJ/AC, TJ/CE, TJ/DFT, TJ/GO, TJ/MG (3ª Vice-Presidência), TJ/PA, TJ/PR, TJ/RJ, TJ/RN, TJ/RO, TJ/RR, TJ/RS, TJ/SP (Seção de Direito Público), TJ/SP (Seção de Direito Criminal), TRF-1, TRF-2 e TRF-5. 123 TJ/AC, TJ/CE, TJ/DFT, TJ/GO, TJ/MG (3ª Vice-Presidência), TJ/RN, TJ/RR, TJ/RS, TJ/SP (Seção de Direito Criminal), TRF-1 e TRF-2.


repercussões possíveis, ou seja, a controvérsia mais complexa e completa. Após esta eleição, faz-se um criterioso juízo de admissibilidade, ou seja, respeitada as questões meritórias, realiza-se uma admissibilidade criteriosa para que estes representativos possuam condições mínimas de terem não só a repercussão reconhecida, mas que o mérito seja enfrentado”. ......................................................................................................................................................... TJ/RR: “O procedimento é concomitante à prolação do juízo de admissibilidade do recurso. Verificando a questão idêntica e a multiplicidade de recursos, o Presidente deixa de proceder à admissibilidade do recurso, selecionando os recursos representativos e sobrestando os demais. Não está previsto em nenhum instrumento normativo, até o presente momento”. ......................................................................................................................................................... TJ/RS (em relação aos sobrestados): “Antes da confecção do despacho de admissibilidade é consultada uma lista disponível no sistema de informática do TJRS que, por meio de palavras chave, auxilia a identificação de assuntos semelhantes cujas matérias devem ser sobrestadas devido a existência de RE paradigma ainda não julgado no STF. A rotina do procedimento não está previsto em ato normativo, mas é tema de orientação setorial”. ......................................................................................................................................................... TJ/SP (Seção de Direito Criminal): “Não há previsão em instrumento normativo. O órgão responsável anota as questões jurídicas mais recorrentes e verifica se os recursos abordam somente tais questões, a fim de suspendê-los. Ocorrida a suspensão, os processos e as questões são anotados para acompanhamento e, após a publicação, aguardam em cartório”. ......................................................................................................................................................... TRF-1: “Não tem previsão normativa. Buscam-se recursos que superam os óbices de admissibilidade e em que as teses encontram-se mais bem fundamentadas”.

..............................................................................................................................................

...........

TRF-2: “A utilização da Tabela Única de Assuntos (TUA) e do Portal de Estatísticas”.

Quanto ao ato e ao procedimento de sobrestamento de recursos, destaca-se a

existência de alguns regramentos, que variam entre os tribunais que efetivamente os

disciplinam. Há regras: esclarecendo que o sobrestamento de recursos extraordinários não

implica suspensão dos efeitos da decisão recorrida; prevendo o cabimento, contra decisão

de sobrestamento, de pedido de reconsideração pela parte interessada; dispondo sobre o

conteúdo da decisão de sobrestamento e exigindo, nesse sentido, que desta decisão conste o

número do processo paradigma, a sua ementa, a numeração da tese controvertida, a corte

superior em que está o paradigma, a demonstração da adequação da controvérsia tratada no

recurso àquela tratada no paradigma, a ementa da própria decisão de sobrestamento e a


numeração do processo em que exarada; e determinando o registro dos feitos suspensos em

sistema de informática.

Exemplo de disciplinamento do conteúdo da decisão de sobrestamento nos termos

acima, que se destaca como boa prática, está no regimento interno do TJ/SP (embora no

mesmo regimento não se encontre um nível de detalhamento das regras sobre seleção de

paradigmas tão denso quanto o reservado ao trato do sobrestamento). Confiram-se as

normas adotadas pelo tribunal paulista e por outros tribunais:

Resolução no 20/2009, do TJ/PA: Art. 3º. [Já transcrito, sobre o procedimento de seleção de representativos] § 1o [Já transcrito, sobre critérios de seleção de representativos] § 2º. Os demais recursos múltiplos ficarão sobrestados mediante despacho do Presidente, aguardando na Coordenadoria de Triagem de Recursos, decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal acerca da questão de direito, objeto da controvérsia. § 3º. O sobrestamento dos recursos extraordinários não implica suspensão dos efeitos da decisão recorrida, que poderá, na forma da lei, ser executada provisoriamente. ......................................................................................................................................................... Regimento Interno do TJ/PR: Art. 105. Os demais recursos que tratem de idêntica questão de direito ficarão sobrestados, devendo aguardar, no Departamento Judiciário, após certificado o ocorrido pelo setor competente, o pronunciamento definitivo dos Tribunais Superiores. Art. 106. O recorrente, não concordando com a seleção ou com o sobrestamento de seu recurso, poderá requerer, fundamentadamente, a reconsideração da referida deliberação; em caso de deferimento, proceder-se- á, desde logo, ao juízo de admissibilidade recursal. ......................................................................................................................................................... Resolução no 03/2009, do TJ/RJ: Art. 3º - Os recursos não selecionados ficarão sobrestados até o julgamento do recurso paradigma afetado pelo Tribunal Superior, procedendo-se ao lançamento no sistema de informática. Parágrafo único - Da decisão de sobrestamento constará, ainda, a ementa da tese e respectiva numeração. ......................................................................................................................................................... Instrução nº 19/2008, do TJ/RO: Art. 3º. Recebendo os autos, o Presidente, concordando com a seleção elaborada pelo diretor do departamento judiciário, admitirá os recursos extraordinários interpostos, nos termos da segunda parte do § 1º do art. 543-B do Código de Processo Civil, mencionando que se trata de feitos cujas decisões tiveram por fundamento idêntica questão de direito, decididos originariamente ou pela via recursal. § 1º. Na hipótese de o Presidente discordar da seleção a que se refere a primeira parte do § 1º do art. 543-B do Código de Processo Civil, com base no rol elaborado na forma das alíneas do inciso I do parágrafo único do art. 2º desta Instrução, determinará que outros feitos lhe sejam submetidos à apreciação, procedendo-se, em seguida, na forma estabelecida no caput deste artigo. § 2º. Os outros feitos relacionados serão devolvidos ao departamento judiciário de origem, devendo ali permanecer sobrestados, neles certificando-se acerca do


pronunciamento do Presidente, com base no caput deste artigo, no aguardo do pronunciamento do Supremo Tribunal Federal. ......................................................................................................................................................... Regimento Interno do TJ/SP: Art. 257. Recebido o ofício dos Tribunais Superiores comunicando a admissão da existência de Repercussão Geral ou de Recurso Repetitivo, o Presidente do Tribunal ou da Seção, conforme o caso, determinará a suspensão dos recursos extraordinário e especial correspondentes, certificando-se nos autos, que serão encaminhados ao setor próprio, até o pronunciamento definitivo. § 1º [Já transcrito, sobre o dever de constituição de lista específica de matérias constantes de recursos paradigmas] § 2º Do despacho de suspensão constarão: I – o número do processo paradigma, sua ementa, a numeração da tese controvertida e a corte superior; II – a adequação da controvérsia ao recurso paradigma, a ementa e numeração. § 3º Os feitos suspensos deverão ser inseridos em sistema de informática, que conterá: I – despacho de suspensão; II – número do processo; III – ementa; IV – numeração da tese; V – corte superior. § 4º [Já transcrito, sobre o órgão competente para “acompanhamento semanal” de recursos paradigmas].

Ademais, quanto ao recurso cabível contra determinadas decisões dos tribunais de

origem, vale atentar para a existência de mais disparidades preocupantes entre normas

regimentais. Em 19 de novembro de 2009, o STF julgou a Reclamação no 7.569/SP (rel.

Min. Ellen Gracie), firmando o entendimento de que, contra ato da presidência de tribunal

de origem que tenha erroneamente classificado o caso concreto como carente de

repercussão geral, julgando assim prejudicado o recurso extraordinário interposto, o único

recurso cabível é o agravo interno perante o próprio tribunal de origem. Não cabe agravo de

instrumento dessa decisão.

Tendo isso em vista, a equipe de pesquisa analisou as normas regimentais e

extrarregimentais dos tribunais de origem a fim de descobrir quais os recursos previstos, em

seus regimentos, contra esse tipo de decisão. A partir da análise das normas de organização

interna dos tribunais de origem, foram identificadas previsões de três meios de impugnação

de decisões que, no juízo prévio de admissibilidade, admitem ou negam seguimento a

recurso extraordinário: i) o agravo de instrumento; ii) o agravo regimental; e iii) a medida


cautelar. Dentre os trinta e quatro tribunais de origem pesquisados, 20124 possuem previsão

regimental acerca de qual ou quais os recursos cabíveis contra decisões que admitem ou

negam seguimentoa recursos extraordinários. Todos os 20 indicam o agravo de instrumento

como via adequada de impugnação; destoam apenas as regras do TRF-4, que indicam,

também, o agravo regimental, e as do TRF-5, que indicam, além do agravo de instrumento,

também a medida cautelar.

Em algumas hipóteses, verificam-se vedações expressas a determinados

instrumentos recursais. São os casos do TJ/AL, TJ/ES, TJ/PA, TJ/PI, TJ/SP, TJ/SE e do

TRF-1, cujas normas internas expressamente inviabilizam a interposição de agravo

regimental como meio de impugnação de tais decisões. Em específico, note-se que o TRF-2

traz, em seu regimento interno, vedação à interposição de agravo regimental e de agravo

interno, enquanto o regramento emanado do TJ/PI veda o agravo regimental e o agravo em

mesa. Finalmente, há três tribunais – TJ/BA, TJ/PR e TRF-4 – cujas normas vedam,

expressamente, a interposição de pedido de reconsideração diante das decisões que

determinam o sobrestamento dos recursos extraordinários.

Diante disso, seria essencial o surgimento, mediante norma adequada, de uma

solução nacional única para a impugnação das decisões dos tribunais de origem que tenham

erroneamente classificado o caso concreto como idêntico àquele em que o STF tenha

negado a existência de repercussão geral. Com isso, quando o recorrente entender que seu

recurso extraordinário foi erroneamente considerado como prejudicado, ele terá um meio de

impugnação desta decisão. Seguindo a orientação que o STF adotou na citada Reclamação

no 7.569, essa impugnação seria feita ao próprio tribunal de origem mediante agravo

interno. Porém, uma nova norma nacional poderá solucionar esse tema de modo diverso.

Fica clara, de um modo geral, a heterogeneidade entre os regimentos editados por

distintos tribunais acerca da implementação do instituto da repercussão geral, em suas

124 TJ/AL. TJ/AP, TJ/CE,TJ/DFT, TJ/GO, TJ/MA, TJ/MS, TJ/MG, TJ/PA, TJ/PE, TJ/PI, TJ/RO, TJ/RR, TJ/SC, TJ/SE, TJ/TO, TRF-1, TRF-3, TRF-4 e TRF-5.


distintas fases. Constata-se ainda que, antes de qualquer disparidade, há tribunais que

simplesmente não dispensam qualquer tratamento normativo específico ao instituto.

Diante desse conjunto heterogêneo de tratamentos regimentais, pode-se dizer que as

deficiências mais encontradas foram:

a) simples remissão a normas do CPC ou reprodução de normas nele contidas, sem

um necessário regramento mais detalhado; são exemplos os regimentos internos do

TJ/MA125 e do TRF-5126;

b) tratamento meramente incipiente do instituto da repercussão geral; há três

exemplos de regimentos nesta categoria, quais sejam, o Regimento Interno do TJ/DFT, em

que o regime da repercussão geral centra-se no disposto no seu art. 234, de que constam

unicamente remissões à legislação processual vigente e ao regime dos recursos repetitivos;

o Regimento Interno do TRF-1, de que consta mera previsão da repercussão geral como

requisito de admissibilidade dos recursos extraordinários e, ainda, previsão de que,

admitido o recurso, os autos serão imediatamente remetidos ao STF127; e o Regimento

Interno da TNU, cujo tratamento da matéria restringe-se à distribuição interna de

competências128;

c) tratamento aprofundado de algumas fases do “ciclo de vida da repercussão

geral”, sem que o mesmo nível de regulamentação seja dispensado a outras fases

igualmente relevantes; é o caso, por exemplo, do regimento interno do TJ/MG, que traz, em

seu art. 441-A, minucioso regime sobre o juízo de retratação, não se referindo, contudo, a

outras fases do ciclo da repercussão geral, como a seleção de recursos representativos e o

sobrestamento de recursos que guardem identidade com os representativos; e

d) regramento ausente, substituído por meras “orientações ou práticas internas” não

exprimidas em atos normativos, que são informalmente aplicadas pelos servidores do

tribunal.

Por outro lado, distanciando-se desses padrões, todos exemplificativos de

determinada insuficiência, há exemplos de boas práticas de tratamento normativo. Um

125 RI/TJMA, art. 590, §§ 4º e seguintes. 126 RI/TRF-5, arts. 221 e 223. 127 RI/TRF-1, art. 308, I e § 2º. 128 RI/TNU, arts. 7º, VIII e X, e 37.


exemplo de boa prática, assim considerado o tratamento abrangente de todas as fases do

“ciclo de vida da repercussão geral” e suficientemente aprofundado de cada uma delas, é o

Regimento Interno do TJ/PR129. Este se destaca pela abrangência com que trata do instituto

e, especialmente, pela previsão de critérios a serem verificados na seleção de recursos

representativos de controvérsia constitucional130 e pela explicitação do meio de impugnação

das decisões que determinam o sobrestamento de recursos extraordinários.131

Também foram encontradas normas extrarregimentais merecedoras de destaque,

como exemplos de boas práticas. É o caso da Instrução nº 019/2008, do TJ/RO, que se volta

à definição de competências e incorpora, em grande parte, os procedimentos já previstos no

CPC, regulamentando-os. Em importante inovação, define os critérios para seleção dos

recursos paradigmáticos a serem encaminhados ao STF.132

Outro exemplo digno de destaque é a Resolução nº 20/2009, do TJ/PA, que

estabelece a exigência de que sejam explicitadas, no momento do agrupamento dos

recursos que representem a controvérsia constitucional, as questões de direito apreciadas e

decididas em cada recurso, bem como os artigos apontados como violados nas razões

recursais.133

Merecem destaque também as regulamentações específicas do TJ/RJ, que tratam de

importantes aspectos da repercussão geral; nas Resoluções nº 03/2009 e nº 04/2009, há

previsão de critérios para a seleção dos recursos representativos da controvérsia a serem

encaminhados ao STF; além disso, consta do art. 1º da Resolução nº 04/2009 a previsão da

fundamental iniciativa de se disponibilizar, no sítio oficial do TJ/RJ, lista atualizada das

matérias discutidas nos recursos selecionados como paradigma e encaminhados ao STF.

Finalmente, mencione-se a Resolução nº 62/2009 do TRF-4, que prevê a

possibilidade de pedido de reconsideração, pela parte, da decisão que determinara o

sobrestamento de seu recurso extraordinário.

129 RI/TJPR, arts. 102 a 113. 130 RI/TJPR, art. 104. 131 RI/TJPR, art. 106. 132 Instrução nº 019/2008, do TJ/RO, art. 2o, inciso III, alíneas a, b e c. 133 Resolução nº 20/2009, do TJ/PA, art. 2º, II, f.


Todos esses exemplos demonstram que a heterogeneidade de regramentos internos

dos tribunais pesquisados revela insuficiências, mas também algumas boas soluções.

Para uma visão geral acerca dos diversos pontos de disparidade encontrados,

confiram-se os principais temas tratados em normas regimentais e extrarregimentais e

quantos tribunais efetivamente os abordam:

• 10 tribunais contêm regramentos próprios sobre a verificação da presença, na peça

recursal, de alegação preliminar de existência de repercussão geral da questão

discutida no recurso extraordinário;

• no contexto da denegação de seguimento ao recurso extraordinário, 20tribunais

possuem regulamentação específica sobre a forma de impugnação desta decisão

denegatória de seguimento;

• 8 tribunais contêm regramentos específicos sobre os critérios e o procedimento para

sobrestamento de recursos (como já mencionado);

• 3 tribunais possuem regras sobre a impugnação da decisão que sobresta recurso

extraordinário;

• 6 tribunais possuem alguma regulamentação para definir as regras aplicáveis à fase

de seleção do grupo de recursos reputado representativo de controvérsia

constitucional, para envio ao STF;

• 11 tribunais possuem alguma regulamentação sobre o procedimento a ser adotado

após o julgamento de mérito, pelo STF, dos recursos extraordinários com

repercussão geral; nesse contexto, as normas costumam reproduzir a letra dos

parágrafos 3º e 4º do art. 543-B do CPC, relativos à última fase do “ciclo de vida da

repercussão geral”.

Os problemas resultantes desse tratamento normativo heterogêneo ficaram ainda

mais claros a partir da análise das decisões dos tribunais em matéria de repercussão geral.


Constatou-se, por exemplo, que diferentes espécies de recursos e outros meios de

impugnação são interpostos contra decisões que admitem ou negam seguimento a recurso

extraordinário – como o agravo de instrumento, os embargos de declaração, o mandado de

segurança e o agravo regimental.

Constatou-se ainda que varia o momento em que os tribunais estão realizando juízo

de admissibilidade de recursos extraordinários, havendo casos em que verificam o

atendimento a outros requisitos recursais para além do requisito da presença de preliminar

formal e fundamentada de arguição de repercussão geral na peça recursal e outros casos em

que se cingem à verificação da presença desta arguição, deixando para um momento

ulterior, possivelmente para além do julgamento de mérito pelo STF do recurso paradigma,

a análise do cumprimento dos demais requisitos

Constatou-se, enfim, que as decisões e as práticas dos tribunais também variam ao

sabor da ausência de normas regimentais, ou, ainda, da ausência de normas regimentais

uniformes sobre dado problema ou questão.

Num eventual – e necessário – esforço de uniformização nacional de normas

aplicáveis aos procedimentos adotados pelos tribunais do país, pontos que mereceriam

atenção, diante dos problemas evidenciados pela pesquisa, são: a) definição de quais os

recursos cabíveis nas diversas etapas da repercussão geral (ou até mesmo as hipóteses de

não cabimento); b) em especial, a estipulação, mediante norma adequada, de uma solução

nacional única para a impugnação das decisões dos tribunais de origem que tenham

erroneamente classificado o caso concreto como idêntico àquele em que o STF tenha

negado a existência de repercussão geral; com isso, quando o recorrente entender que seu

recurso extraordinário foi erroneamente considerado como prejudicado, ele terá um meio de

impugnação desta decisão; seguindo a orientação que o STF adotou na Reclamação no

7.569/SP, essa impugnação seria feita ao próprio tribunal de origem mediante agravo

interno (embora uma nova norma nacional possa solucionar esse tema de modo diverso); c)

exigência de exteriorização da decisão de seleção de recurso representativo, para envio ao

STF nos termos do art. 543-B, § 1º do CPC; d) definição dos critérios e do procedimento

de seleção do recurso representativo, criando-se um sistema de comunicação entre o STF e


os tribunais de origem do país, para a remessa de paradigmas desses àquele, de forma

concertada e organizada, de sorte a permitir ao STF a instituição de uma pauta prioritária de

julgamentos; e) definição da possibilidade ou impossibilidade de suspensão de processos

em fase anterior à do recurso extraordinário, quando versarem sobre questões que

aguardem definição do STF, em julgamento de repercussão geral; f) definição do momento

em que deve ser realizado o juízo de admissibilidade dos recursos extraordinários e quais os

requisitos de admissibilidade cujo cumprimento há de ser verificado pelo tribunal a quo; e

g) estipulação de qual o órgão competente para realizar o juízo de retratação.

Ainda, uma sugestão final, quanto ao impacto do instituto da repercussão

geral na duração dos processos.

O requisito da repercussão geral tem, entre outros fins, o de fomentar a obediência

de instâncias inferiores do Poder Judiciário a um conjunto de julgamentos paradigmáticos

do STF. E o sistema de julgamento por amostragem tem por fim permitir a aplicação do

resultado de um único julgamento a diversos outros casos envolvendo idênticas questões

jurídicas. Ambas as inovações, potencialmente, contribuiriam para a redução do tempo de

duração dos processos. Afinal, o STF ficaria desincumbido de julgar, uma a uma, as causas

repetitivas, podendo se concentrar no julgamento dos feitos mais importantes, de maior

repercussão, tornando-se assim capaz de realizar uma prestação jurisdicional mais célere e

de maior qualidade; e suas decisões rapidamente reverberariam por múltiplas causas,

tratando de idênticas controvérsias, por todos os tribunais inferiores.

Ocorre que, para que este desiderato de redução da duração dos processos (via

repercussão geral e julgamento por amostragem) fosse mesmo atingido, seria importante o

enfrentamento de um problema de gerenciamento da pauta de julgamentos do STF que se

tem verificado na prática. Ao STF, aparentemente, não é dada ciência da quantidade de

recursos sobrestados na origem em razão de cada paradigma recebido. Os tribunais na

origem muitas vezes sequer têm essa informação registrada. Assim, o registro dessas

informações por parte dos tribunais de origem, aliado à criação de procedimentos nacionais

e uniformes para a comunicação dessas informações ao STF, poderia contribuir para que o

STF tomasse ciência das causas mais comuns nos tribunais do Brasil e, dessa forma,

melhor gerenciasse as prioridades de sua pauta de julgamentos. Isto seria um fator positivo


de impacto no tempo de duração dos processos judiciais que envolvam a interposição de

recursos extraordinários.


IV. SÍNTESE DAS CONCLUSÕES

Apresenta-se aqui uma síntese dos principais resultados decorrentes da análise da

implementação do instituto da repercussão geral interna e externamente ao STF,

empreendida na pesquisa.

1) Falta, nas decisões do STF, uniformidade no modo de expressão de questões

discutidas nos recursos extraordinários. Além disso, encontraram-se casos em que a questão

não está expressa de forma clara;

2) Há pouca troca de argumentos em Plenário Virtual. Poucos são os ministros que

oferecerem novos argumentos para definir a questão constitucional discutida e a existência

de repercussão geral desta questão;

3) O quórum constitucional de 2/3 para rejeição de repercussão geral e a ausência de

manifestação em Plenário Virtual não são os responsáveis pelo grande número de casos

com repercussão geral reconhecida. Isso porque, na grande maioria destes casos, houve

manifestação expressa por mais da metade dos ministros em favor do reconhecimento da

repercussão geral;

4) Há matérias em que o Tribunal, proporcionalmente, reconheceu mais casos com

repercussão geral: direito penal, processual penal e tributário;

5) Os principais critérios utilizados pelos ministros para afirmar a existência ou não

de repercussão geral de uma questão discutida são relacionados ao número de pessoas ou

processos judiciais afetados;

6) O STF apresentou um crescente rigor na admissão da repercussão geral de

recursos extraordinários. Tal rigor, entretanto, não acompanhou a mesma tendência quando

analisadas somente questões constitucionais (excluídas, portanto, questões

infraconstitucionais, inquestionáveis por recurso extraordinário) submetidas ao Tribunal;


7) Os ministros adotaram nos recursos extraordinários praticamente os mesmos

critérios de admissibilidade de amici curiae relativos ao controle abstrato de

constitucionalidade;

8) Foram encontradas diversas decisões, de caráter geral, sobre aspectos

procedimentaisdo instituto. Isso demonstra que a repercussão geral é um instituto em

construção;

9) Há falta de previsão clara de instrumentos de revisão de tese, especialmente nos

casos de ausência de repercussão geral;

10) Há falta de determinação inequívoca sobre em que momento os tribunais de

origem devem avaliar os demais requisitos de admissibilidade dos recursos extraordinários;

11) É importante dar maior publicidade das decisões do STF que definem aspectos

procedimentais relativos à repercussão geral para que os tribunais de origem e a sociedade

como um todo possam operacionar o instituto de forma mais eficiente;

12) Faltam adequado registro e organização de informações relativas à

implementação do instituto da repercussão geral, em bancos de dados, pelos tribunais de

origem;

13) Falta mais ampla publicidade e divulgação, inclusive pela Internet, de

informações relativas à implementação do instituto da repercussão geral pelos tribunais de

origem. Além disso, faltam normas regimentais que determinem aos tribunais a

disponibilização dessas informações para acesso público;

14) Há heterogeneidade nas normas regimentais dos tribunais acerca da

implementação do instituto da repercussão geral, em suas distintas fases, especialmente

quanto a critérios e procedimento para a seleção de recurso extraordinário paradigma, ato e

procedimento de sobrestamento de recurso extraordinário e definição do recurso cabível

contra determinadas decisões do ciclo da repercussão geral. Além disso, há tribunais que

simplesmente não dispensam qualquer tratamento normativo específico ao instituto.


REFERÊNCIAS

FREITAS, Marina Cardoso de., Análise do julgamento da repercussão geral nos recursos

extraordinários, pP. 25-6. Disponível em:

http://www.sbdp.org.br/monografias_ver.php?idConteudo=150. Acesso em 18 de

abril de 2010.

LAURENTIS, Thais Catib de Laurentis. A caracterização do amicus curiae à luz do

Supremo Tribunal Federal. Monografia EF/SBDP 2007. Disponível em:

<http://www.sbdp.org.br/arquivos/monografia/106_Thais%20Catib%20De%20Laur

entiis.pdf. Acesso em 13 de julho de 2010.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Relatório da repercussão geral. Disponível

em:http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudenciaRepercussaoGeralRelatorio/ane

xo/RelatorioRG_Mar2010.pdf. Acesso em 13 de julho de 2010.

VALLE, Vanice Lírio do. "Repercussão geral: um passo a mais na difícil trilha da

construção da vinculatividade das decisões judiciais". In: Revista da EMERJ, v. 10,

n. 40, 2007, pp. 129-157.

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