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A disputa pelos direitos fundiários: Reduzindo a desigualdade entre comunidades e empresas i

RESUMO EXECUTIVO

A DISPUTA PELOS DIREITOS FUNDIÁRIOSReduzindo a desigualdade entre comunidades e empresas

LAURA NOTESS, PETER G. VEIT, ILIANA MONTERROSO, ANDIKO, EMMANUEL SULLE, ANNE M. LARSON, ANNE-SOPHIE GINDROZ, JULIA QUAEDVLIEG E ANDREW WILLIAMS

WRI.ORG

ii

Desenhista:Carni [email protected]

A disputa pelos direitos fundiários: Reduzindo a desigualdade entre comunidades e empresas 1

PREFÁCIO

Andrew SteerPresidente World Resources Institute

Uma nova disputa por terra está se aquecendo em todo o mundo em desenvolvimento. A demanda global por recursos naturais — minerais, madeira, petróleo e terras férteis — está disparando à medida que os mercados se recuperam da Grande Recessão de 2008 e o crescimento econômico eleva os padrões de vida de milhões de pessoas. Para acompanhar a demanda, as empresas estão expandindo rapidamente suas opera-ções para a África, Ásia e América Latina, ricas em recursos, muitas vezes invadindo terras que os povos indígenas e as comunidades rurais têm mantido por gerações. Forçadas a abrir caminho para esses inves-tidores, as comunidades estão perdendo suas terras a um ritmo alarmante.

Agora, os povos indígenas e as comunidades rurais estão correndo para garantir seus direitos fundiários antes que as empresas os abordem. Ainda que detenham coletivamente mais da metade das terras do mundo, essas comunidades possuem legalmente apenas 10% desse território, e uma porcentagem ainda menor dessa terra é registrada e titulada. Os acordos de posse consuetudinária que antes protegiam as terras coletivamente mantidas estão enfraquecendo, e aqueles que perdem suas terras perdem tudo: seus meios de subsistência, casas, herança cultural e muito mais.

No entanto, como este relatório constata, os povos indígenas e as comunidades rurais enfrentam uma batalha difícil para registrar e documentar seus direitos fundiários. Este relatório é uma das primeiras revisões globais abrangentes de como comunidades e empresas obtêm direitos fundiários formais, e revela as barreiras muito diferentes que cada uma enfrenta, disparidades que dão aos investidores uma clara vantagem.

Para resguardar seus direitos fundiários, as comuni-dades sacrificam anos, às vezes décadas, navegando por processos governamentais dispendiosos e caros. À medida que esses procedimentos se arrastam, as empresas adquirem direitos de longo prazo para grandes áreas de terras comunitárias não documenta-das. Investidores com advogados experientes e fortes conexões políticas encontram saídas para evitar as obrigatoriedades complexas, trabalham com os gov-ernos para obter os direitos fundiários em menos de 30 dias e, em alguns casos, começam a limpar a terra antes de garantir seus direitos.

Esse campo de ação desleal não apenas ameaça a sub-sistência de 2,5 bilhões de pessoas que dependem de terras coletivamente mantidas, mas também apresenta sérios riscos ambientais. Muitas vezes, os investidores que obtêm direitos às terras comunitárias esgotam os recursos naturais de uma comunidade e passam para a seguinte. Eles deslocam povos indígenas e comuni-dades rurais, muitos dos quais administram de forma sustentável suas terras, florestas e rios próximos. Não é de admirar que, como mostram as pesquisas anteriores do WRI na Bacia Amazônica, as taxas de desmatamento em terras indígenas com garantia de posse sejam menos da metade das taxas apresentadas fora delas.

Com a intensificação da corrida pela terra, governos, empresas e organizações da sociedade civil devem ampliar seus esforços para resguardar os direitos fundiários dos povos indígenas e comunidades locais. Este relatório mostra como a criação de procedimen-tos mais justos e acessíveis para registrar e docu-mentar terras coletivamente mantidas, bem como acompanhar a implementação, pode começar a nivelar o campo de ação. O relatório também apela a fornecer às comunidades um conjunto mais abrangente de direitos, incluindo o seu direito de dar consentimento livre, prévio e informado a quaisquer desenvolvimen-tos em suas terras. É igualmente crucial estabelecer recursos dedicados para mediar de forma transparente os conflitos fronteiriços e resolver reivindicações de terceiros concorrentes que surjam durante os proces-sos de formalização fundiária. Essas recomendações serão úteis para agências fundiárias do governo, comunidades que buscam o reconhecimento de seus direitos, empresas que desejam operar com ética e organizações não governamentais que pressionam por reformas legais e regulatórias.

Os riscos são altos. Reduzir a iniquidade nos procedi-mentos comunitários e empresariais para adquirir direitos fundiários formais pode ajudar a proteger os direitos de nossos maiores administradores ambien-tais, os povos indígenas e as comunidades que cuidam de metade da terra do mundo.

2 WRI.org


RESUMO EXECUTIVOAs terras indígenas e comunitárias, cruciais para os meios de

subsistência rurais, são normalmente mantidas sob acordos

consuetudinários informais. Isso pode deixar a terra vulnerável

a interesses comerciais externos, para que as comunidades

possam procurar formalizar seus direitos fundiários em um

registro do governo e obter um documento oficial para a terra.

Mas esse processo é demorado e complexo e, por outro lado, as

empresas podem adquirir terras com relativa rapidez e podem

tentar evitar os encargos regulatórios. Este relatório mapeia

essas desigualdades entre comunidades e empresas, e oferece

recomendações sobre como nivelar o campo de atuação.

4 WRI.org

Direitos fundiários no contextoConforme o crescimento da demanda global por alimentos, combustíveis, minerais, fibras, produtos de madeira e outros recursos naturais, as aquisições de terras em grande e pequena escala estão em ascensão em todo o mundo. Empresas e investidores estão se esforçando para adquirir terras e protegê-las por lon-gos períodos de tempo. À medida que essa competição se intensifica, a terra que as comunidades (incluindo os povos indígenas) detêm sob posse consuetudi-nária fica vulnerável à aquisição por poderosas elites políticas e econômicas, particularmente se não for inscrita em um registro governamental (cadastro imobiliário) ou oficialmente documentada (certificado de terra ou título). Neste contexto, as comunidades na África, América Latina e Ásia estão se mobilizando para formalizar seus direitos consuetudinários e proteger melhor suas terras. Os riscos são altos, uma vez que cerca de 2,5 bilhões de pessoas dependem muito da terra comunitária para subsistência (Pearce 2016). E, embora os impulsionadores da desigualdade socioeconômica (e as oportunidades e tratamentos desiguais resultantes) variem por país e ao longo do tempo, a desigualdade de terras impulsiona em grande escala a desigualdade de renda na América Latina, e é um fator crescente em alguns países asiáticos e africanos.

Os governos geralmente consideram a terra comuni-tária, especialmente a terra administrada como pro-priedade comum (por exemplo, florestas, pastagens e zonas úmidas), como vagas, ociosas e subutilizadas. Para muitos, a promessa de crescimento econômico e a necessidade de divisas superam os direitos fundiários da comunidade e justificam a alocação des-sas terras a empresas para fins de investimento. Além dessa tendência, muitas vezes há iniquidades entre os procedimentos legais que regem a aquisição de direitos fundiários formais pelas comunidades e pelas empresas, e na forma como esses procedimentos são implementados.

Compreender os desafios e as oportunidades para melhorar os procedimentos de formalização de terras comunitárias é fundamental para assegurar as terras consuetudinárias e proteger os meios de subsistência rurais em todo o mundo. Para isso, os autores desen-volveram pesquisas para entender melhor os camin-hos processuais das comunidades e empresas, e aval-iar se os processos da comunidade ou da empresa são privilegiados e favorecidos pelo governo. Este relatório fornece uma revisão sistemática da lei e prática de 33 procedimentos comunitários e empresariais para a aquisição de direitos fundiários formais em 15 países (ver Métodos abaixo).

▪ A terra comunitária, crucial para a subsistência rural em todo o mundo, é cada vez mais alvo de interesses comerciais. Sua perda pode levar à degradação ambiental, aumento da pobreza rural e disputas de terras que duram anos. Sem o reconhecimento legal formal de seus direitos à terra, as comunidades lutam para proteger suas terras de serem alocadas para investidores externos.

▪ Este relatório revela desafios endêmicos enfrentados pelas comunidades em 15 países. Os procedimentos para registrar e documentar os direitos consuetudinários à terra são complexos, difíceis e dispendiosos, exigindo que as comunidades sacrifiquem tempo, finanças, e terras e recursos consuetudinários.

▪ Como resultado, pode levar décadas para as comunidades formalizarem seus direitos à terra. Nas Filipinas, o processo requer 56 etapas legalmente exigidas; na Indonésia, 21 diferentes entidades governamentais foram envolvidas.

▪ Em comparação, as empresas adquirem direitos formais sobre a terra de forma relativamente rápida. Algumas empresas tomam caminhos mais curtos para adquirir terras ou iniciam operações comerciais antes de obter as aprovações finais. Poucas leis exigem que os investidores estrangeiros se envolvam em consultas comunitárias significativas. Isso prejudica empresas mais responsáveis e corre o risco de desacomodar comunidades.

▪ Para nivelar o campo de ação entre comunidades e empresas, este relatório pede aos países que estabeleçam procedimentos comunitários acessíveis e transparentes, que reconheçam todas as terras consuetudinárias, mitiguem conflitos relacionados à terra, coordenem a implementação e o apoio orçamentário à formalização de terras comunitárias, e monitorem melhor a conformidade das empresas.

DESTAQUES


Este relatório também fornece recomendações práticas para melhorar e garantir a equidade nos procedimentos comunitários e empresariais. As recomendações visam órgãos governamentais respon-sáveis por desenvolver e implementar procedimentos comunitários e empresariais, bem como seus parceiros de desenvolvimento; empresas nacionais e internacio-nais e seus investidores; e comunidades, organizações da sociedade civil local e organizações não governa-mentais internacionais preocupadas com direitos fundiários, direitos humanos e redução da pobreza.

Por que são importantes os direitos fundiários de terras comunitáriasMais de 50% das terras do mundo, em todos os conti-nentes, exceto na Antártida, são terras comunitárias. Globalmente, as leis nacionais reconhecem que 10% das terras pertencem às comunidades e outros 8% são designados pelos governos para uso comunitário (Pearce 2016; RRI 2015). Mas nem todas as terras comunitárias legalmente reconhecidas são registradas e tituladas. Na maioria dos países, uma quantidade significativa de terras comunitárias não é formal-izada. No Peru, por exemplo, cerca de 6.500 grupos detêm 36,3 milhões de hectares de terra registrados e documentados, mas outros 4.000 grupos têm reivindi-cações pendentes para mais 34,9 milhões de hectares (AIDESEP 2016; Defensoría del Pueblo 2014; GOP/MINAM 2016; IBC 2016).

Apesar da importância para as populações rurais, a formalização da terra comunitária raramente é uma prioridade do governo. Em muitos países, as leis nacionais não reconhecem terras coletivamente manti-das ou estabelecem um procedimento de formalização. Em outros lugares, a lei permite a formalização, mas limita os tipos de terra e direitos consuetudinários que possam ser formalizados. Onde os procedimentos de formalização estão em vigor, a lei é frequentemente mal implementada, ou os esforços de implementação estão estagnados. Na Bolívia, por exemplo, os esforços de formalização para títulos de terra concedidos a povos indígenas desde 2005 diminuíram nos últimos anos, com o governo alocando terras consuetudinárias a investidores para gerar receitas necessárias de pro-gramas sociais (Achtenberg 2013; Sturtevant 2015).

Embora os sistemas de posse consuetudinária his-toricamente tenham proporcionado às comunidades segurança da terra, as crescentes ameaças para explorar a terra comunitária estão gerando insegu-rança. Portanto, as comunidades em todo o mundo estão solicitando direitos fundiários formais, a fim de integrar seus direitos consuetudinários aos sistemas legais oficiais e proteger suas terras. Mesmo em países

onde a formalização não é necessária para o recon-hecimento legal, as comunidades estão procurando registrar suas terras para resguardar seus direitos (Alden Wily 2017). Embora o registro e a documenta-ção da terra não sejam uma garantia de título de posse (e possam trazer desafios como impostos prediais, desigualdade de gênero e exposição a investidores indesejados), muitas comunidades consideram que os benefícios superam os custos.

Os documentos de terra formais podem ajudar as comunidades a convencer outras pessoas de seus direitos legais, garantindo que elas sejam reconhecidas e respeitadas por outras pessoas. Esses documentos podem ser usados como prova de posse legal em um tribunal quando surgem desafios, onde eles geral-mente carregam mais peso do que o testemunho oral sobre os direitos consuetudinários. Os certificados ou títulos fundiários também podem fornecer às comu-nidades uma vantagem crítica nas negociações com investidores externos, melhorando as chances de que eles obtenham um acordo justo no compartilhamento os benefícios e na redução da probabilidade de con-flitos que possam surgir de acordos ruins. Os direitos documentados da terra comunitária também podem abrir oportunidades de acesso ao financiamento de projetos. Ao buscar projetos de investimento viáveis baseados na comunidade, muitos governos e bancos consideram que as terras comunitárias documentadas são mais seguras do que as terras habitadas, reduzindo assim seus riscos.

MétodosPara conduzir esta pesquisa, os autores coletaram dados sobre 19 procedimentos de formalização de ter-ras comunitárias em 15 países - sendo cinco na África,

6 WRI.org

Ásia e América Latina. As leis nacionais foram revisa-das para todos os 19 procedimentos comunitários e a implementação no terreno para 7 procedimentos de direitos fundiários. Além disso, 14 procedimentos de aquisição de terras da empresa foram examinados em 12 dos países pesquisados. Os pesquisadores analisaram as leis relevantes de todos os 14 procedi-mentos da empresa e investigaram a prática de 6 procedimentos.

Nos 15 países, as comparações de dados entre os pro-cedimentos comunitários e empresariais se concentr-aram em oito questões principais:

▪ condições prévias e etapas ▪ custo em tempo ▪ custo em dinheiro ▪ tamanho da terra ▪ duração dos direitos ▪ direitos concedidos ▪ manutenção de direitos ▪ revogabilidade de direitos

Para ajudar a garantir a consistência na coleta de dados entre informantes, procedimentos e países, os pesquisadores desenvolveram indicadores comuns para cada um desses problemas e um guia de métodos

correspondente. Para obter mais informações, con-sulte a seção Métodos de coleta de dados.

No Peru, na Tanzânia e na Indonésia, equipes de campo foram mobilizadas para realizar a pesquisa. As equipes foram lideradas pela Equipe de Recur-sos Comunitários de Ujamaa (Ujamaa Community Resource Team, UCRT) na Tanzânia com o apoio do World Resources Institute (WRI); o Centro Inter-nacional de Pesquisa Florestal (CIFOR) no Peru; e o Escritório de Advocacia AsM na Indonésia com o apoio da Iniciativa de Direitos e Recursos (Rights and Resources Initiative, RRI). Os métodos de coleta de dados incluíram revisões de literatura sobre procedi-mentos comunitários e empresariais, revisões legais das leis nacionais e diretrizes técnicas, entrevistas com diversas partes interessadas e visitas ao local para se reunir com membros da comunidade com experiência em formalização de terras.

Os autores do WRI realizaram pesquisa documen-tal sobre a lei de procedimentos comunitários e empresariais nos outros 12 países. Os dados foram coletados principalmente pela revisão da literatura sobre procedimentos comunitários e empresariais, e todas as leis nacionais relevantes, na medida em que estavam disponíveis. Para a Guiana e Moçambique, os autores do WRI também avaliaram a prática de

Figura ES-1 | Mapa dos países participantes da pesquisa

BRASIL

GUIANA

CHILE

PERU

PANAMÁ

MOÇAMBIQUE

CAMARÕES

TANZÂNIA

UGANDA

País de investigación de campo

COSTA DO MARFIM

ÍNDIA

INDONÉSIA

CAMBOJA FILIPINAS

PAPUA-NOVA GUINÉ

Á País de pesquisa documental


procedimentos comunitários e empresariais, princi-palmente revisando a literatura acadêmica e resumida. A Rainforest Foundation-United States (RFUS), a Amerindian Peoples Association (APA) e o Forest Peoples Programme (FPP) forneceram informações importantes sobre a Guiana.

DescobertasL’analyse des données recueillies sur les procédures A análise dos dados coletados nos procedimentos comu-nitários e empresariais em três continentes resultou em cinco descobertas significativas, que destacam a

complexidade dos procedimentos de formalização de terras comunitárias e a desigualdade entre os procedi-mentos comunitários e empresariais.

1. Os procedimentos comunitários são onerosos e inacessíveis. Ao procurar formalizar seus direitos fundiários, as comunidades enfrentam requisitos legais, técnicos e probatórios complexos e, às vezes, intransponíveis (veja a Figura ES-2). Por exemplo, na Indonésia, os povos indígenas devem primeiro pressionar sua legislatura regional para reconhecimento formal de seu status indígena. No

Figura Es-2 | Como uma comunidade nativa obtém um título no Peru: 19 etapas legalmente obrigatórias e barreiras adicionais na prática

E TAPA S 12 A 12O Departamento Regional de Desenvolvimento Agrário aborda conflitos com vizinhos ou ocupantes não comunitários na terra.

E TAPA 14Especialistas do Departamento Regional de Desenvolvimento Agrário conduzem uma análise do solo.

E TAPA S 15 A 1 7Resolução que aprova o mapa territorial emitido, publicado e aprovado.

E TAPA 18Título concedido à comunidade.

E TAPA 19Título registrado no registro nacional de imóveis.

E TAPA S 1 A 8 A comunidade obtém reconhecimento legal formal como uma comunidade nativa.

E TAPA 9 A comunidade solicita um título de terra.

E TAPA S 10 A 11O Departamento Regional de Desenvolvimento Agrário realiza visitas de campo e gera um relatório.

A maioria das comunidades precisa de apoio legal

para redigir documentos estatutários da comunidade

(como estatutos).

Oficiais se recusaram a reconhecer duas comunidades

porque não usavam roupas tradicionais, causando atrasos

de dois anos.

Uma comunidade esperou nove anos para ser

incluída em um programa de titularidade.

As comunidades precisam de programas externos ou ONGs para ajudar a coletar

papelada e fornecer influência política.

A análise do solo é um processo altamente

técnico, mesmo com as simplificações recentes.

Concessões florestais sobrepostas efetivamente interrompem o processo.

Algumas comunidades param por causa dos

custos de registro ou da falta de informação.

As solicitações ficam debilitadas quando há

disputas ou reivindicações concorrentes.

Fonte: CIFOR, modificado e simplificado pelo WRI.

Etapas exigidas por lei Barreiras na prática

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Chile, as comunidades indígenas não são elegíveis para o procedimento, a menos que possuam um documento histórico especificado. E em Uganda, as comunidades devem se incorporar a uma asso-ciação, eleger oficiais e redigir uma constituição. Além disso, os procedimentos de formalização raramente são transparentes. As comunidades nem sempre conseguem corrigir ou contestar erros do governo, obter informações ou descobrir por que os pedidos atrasam ou são rejeitados. Eles também podem ser excluídos das etapas cruciais do processo, como o mapeamento de limites. Por fim, os procedimentos são frequentemente complicados por terceiros que reivindicam direi-tos concorrentes à terra em questão ou devido a conflitos fronteiriços. Essas disputas não são bem tratadas na lei ou na prática e podem efetivamente interromper o processo.

2. Para formalizar suas terras, a maioria das comunidades deve aceitar direitos restritos, novos riscos e/ou menos terra. Na maioria dos países pesquisados, as áreas significativas de terras consuetudinárias podem ser excluídas em certificados ou títulos concedidos a comunidades. Por exemplo, algumas comunidades não podem

formalizar nenhuma terra florestada, enquanto outras devem excluir áreas reivindicadas por terceiros. Além disso, para todos os procedimen-tos que foram avaliados na prática, com exceção de um, os funcionários do governo impõem limites arbitrários ao tamanho da terra concedida às comunidades. As comunidades também não recebem direitos plenos sobre os recursos naturais em suas terras. Os governos mantêm o direito de alocar concessões sobrepostas a recursos naturais de alto valor, como madeira, e as comunidades só tinham o direito de exercer o consentimento livre, prévio e informado para essas transações em 2 dos 19 procedimentos pesquisados.

3. Em média, os procedimentos são mais desafia-dores para as comunidades do que para os investidores. Os procedimentos da comunidade geralmente levam de anos a décadas, enquanto os procedimentos de aquisição de terras para empresas normalmente variam entre um mês e cinco anos (veja a Figura ES-3). Muitas comuni-dades não conseguem formalizar suas terras, às vezes depois de décadas de esforços. Diferentes padrões são impostos às comunidades e empresas para rastrear e resolver reivindicações concorren-

0 5 10 15 20 25 30

Tanzânia

Anos para formalizar os direitos fundiários ou adquirir terras

Peru*

Indonésia

Guiana* Comunidades

Comunidades

Comunidades

Empresas

Empresas

Companies

Comunidades

Companies

Figura ES-3 | Formalização de terras e cronogramas de aquisição: Comparando empresas e comunidades

Observações : Os dados limitados estavam disponíveis para empresas na Guiana e no Peru. Na Guiana, as empresas podem levar de um ano a “muito mais tempo”. No Peru, não há dados abrangentes, mas em um estudo de caso, uma determinada empresa levou quatro anos. Em todos os procedimentos, acompanhar os prazos da empresa é desafiador devido à transparência limitada na alocação da concessão.


tes à terra. Todos os procedimentos comunitários exigem uma triagem de direitos de terceiros, e tais afirmações de terceiros na prática, muitas vezes, impedem que uma comunidade formalize a terra com sucesso. Por outro lado, apenas 6 dos 14 procedimentos corporativos de aquisição de terras pesquisados para este relatório requerem algum tipo de consulta comunitária, e apenas 3 deles contêm cláusulas que protegem os direitos das comunidades ao consentimento livre, prévio e informado (CLPI). Em vez disso, a lei presume que o governo seja dono da terra ou tenha o direito de doá-la.

4. Os direitos comunitários são restritos na prática, mas os investidores expandiram as oportunidades, especialmente se não tiverem fortes compromissos sociais e ambientais. As comunidades têm poucas oportunidades para a formalização da terra. Os procedimentos legais são restritos e oferecem pouca flexibilidade; e, na prática, a falta de recursos e capacidade significa que a maioria das comunidades tem apenas uma oportunidade (se houver) para formalizar suas terras. Da mesma forma, no exercício dos direi-tos sobre os recursos naturais, as comunidades raramente são capazes de saber da existência desses direitos na medida permitida pela lei. Por outro lado, a aquisição de terras para as empresas é facilitada por uma série de alternativas legais, bem como por medidas quase ilegais, extralegais e ilegais. O envolvimento da empresa com as prin-cipais etapas do processo, como consultas comu-nitárias, varia amplamente (veja a Figura ES-4). Em alguns países, algumas empresas exploram recursos naturais aos quais não foram concedidos direitos, e as revogações de direitos fundiários são inconsistentes quando as empresas não atendem às condições ou cumprem a lei. Portanto, essas

empresas têm uma vantagem competitiva na obtenção de direitos formais sobre a terra em relação às comunidades e essas empresas que cumprem os padrões legais, sociais ou ambientais.

5. As estruturas regulatórias e políticas favorecem os investidores sobre os procedimentos de formalização da comunidade. As comunidades recebem apoio inadequado e esporádico, em comparação com o apoio dedicado e sustentado aos investidores. As empresas geralmente se ben-eficiam de centros de investimento dedicados e de esforços de recrutamento do governo, enquanto os programas de formalização de terras da comuni-dade não dispõem de recursos suficientes e são implementados de maneira inconsistente. Alguns países não possuem as instituições necessárias para formalizar os direitos consuetudinários da terra. Em Uganda, as entidades responsáveis pela aprovação das principais etapas nunca foram estabelecidas, tornando a implementação do procedimento impossível em algumas regiões. Finalmente, em alguns países, as elites políticas e econômicas minaram com sucesso os esforços de formalização da terra comunitária que ameaçam seus interesses.

RecomendaçõesAo comparar a complexidade dos procedimentos comunitários e empresariais, a pesquisa descobriu várias distinções importantes, em benefício das empresas estrangeiras. Isso é o oposto do que se pode-ria esperar, já que as comunidades estão buscando formalizar os direitos consuetudinários de longa data, que em alguns países já têm força de lei, enquanto as empresas estão se candidatando para obter novos direitos. A pesquisa destaca desafios processuais sig-nificativos, codificados na lei e realizados na prática,

Figura ES-4 | Variações nas consultas das empresas com as comunidades em Moçambique

CONSULTAS RIGOROSAS:Para uma empresa,

as consultas demoraram 2 anos

FORÇA DAS CONSULTAS DA COMUNITÁRIA

REQUISITO LEGAL: Duas reuniões de consulta da

comunitária

CONSULTAS SIMBÓLICAS: Aprovadas pelo líder da

comunidade ou pelo régulo.

NENHUMA CONSULTA: Estudos anteriores indicam que entre

10% e 33% dos investidores não realizam consultas na comunitária.

FRACA FORTE

Fonte: Di Matteo e Schoneveld 2016; Ghebru et al. 2015; Hanemann 2016.

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para as comunidades que obtêm direitos fundiários formais. Também destaca as desigualdades em como os marcos regulatórios e os envolvidos de imple-mentação tratam os procedimentos comunitários em comparação com os procedimentos de aquisição de terras da empresa. Para abordar essa desigualdade, esta pesquisa faz as seguintes recomendações para reformar os procedimentos comunitários:

1. Estabelecer e implementar um procedimento claro de formalização de terras comunitárias. A legislação e os regulamentos de implementação devem fornecer um procedimento claro e acessível para que os povos indígenas e outras comunidades registrem e documentem seus direitos fundiários. Os governos devem simplificar procedimentos excessivamente complexos e alterar etapas que imponham encargos difíceis. O mapeamento par-ticipativo da comunidade é uma prática recomen-dada e é crucial para garantir a precisão e evitar futuros conflitos. As instituições implementadoras e os parceiros da sociedade civil devem colaborar em programas de implementação sistemática, adotar o mapeamento comunitário participativo como uma boa prática e desenvolver uma estraté-gia orçamentária coordenada.

2. Estabelecer mecanismos de resolução de conflitos e tratar de reclamações de terceiros concorrentes. Conflitos fronteiriços entre comu-nidades e reivindicações sobrepostas por terceiros são fontes primárias de atrasos e aumento de cus-tos durante a formalização da terra comunitária. Os governos devem estabelecer mecanismos de resolução de conflitos claros, justos e acessíveis; promover a comunicação entre os ministérios envolvidos na formalização da terra comuni-tária e os envolvidos na alocação de concessões a recursos de alto valor; e explorar opções para estabelecer um cadastro unificado. As instituições e parceiros implementadores devem incorporar o planejamento da resolução de disputas em pro-gramas de titulação. As empresas devem conduzir sua própria diligência e não confiar nas garantias de um único ministério ou repartição de que a terra está livremente disponível.

3. Impedir a perda de terras consuetudinárias e fornecer pacotes de direitos mais inclusivos. As comunidades não devem ser forçadas a abandonar a terra ou os recursos naturais de que habitual-

mente desfrutam. Os governos devem assegurar que certas classes de terra, como florestas ou áreas desocupadas, sejam incluídas na formalização e concedam às comunidades plenos direitos sobre a variedade de recursos naturais em suas terras. Como segurança, os procedimentos legais devem claramente permitir que as comunidades obten-ham terras adicionais no futuro. Os parceiros de implementação e a sociedade civil devem garantir que as comunidades sejam incluídas no levantamento e mapeamento de terras, e possam sensibilizar os funcionários do governo sobre a importância das terras coletivas aparentemente desocupadas para o bem-estar da comunidade.

4. Assegurar supervisão, prestação de contas e transparência. Os mecanismos de monitora-mento e supervisão devem ser simultaneamente de baixo para cima (das comunidades) e de cima para baixo (das instituições de nível superior). Os governos devem estabelecer meios para que as comunidades façam reclamações ou tomem decisões e solicitem informações sobre o status de seus pedidos. O monitoramento em nível nacional dos esforços de formalização da comunidade, na lei e na prática, também é fundamental para a implementação efetiva dos procedimentos de formalização.

5. Nivelar o campo de atuação entre comunidades e empresas. Os governos devem fortalecer o monitoramento e a supervisão do comportamento da empresa, exigir que as empresas se envolvam no CLPI completo e garantir que as concessões de recursos naturais não sejam alocadas em terras comunitárias, enquanto os pedidos de certificados ou títulos de propriedade da comuni-dade estiverem pendentes. Além disso, todos os envolvidos devem prestar atenção renovada aos entendimentos consuetudinários da terra e ao desafio de integrar os sistemas consuetudinários de posse fundiária em uma estrutura estatutária. Os governos e a sociedade civil devem apoiar iniciativas de autonomia da comunidade durante e após o processo de formalização da terra. As empresas devem buscar o FPIC das comunidades, mesmo quando não são obrigadas a fazê-lo por lei, e promover padrões em toda a indústria recon-hecendo os direitos consuetudinários à terra e a importância das comunidades darem seu consen-timento livre, prévio e informado.

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SOBRE OS AUTORESLaura Notess é analista de pesquisa da Land and Resource Rights Initiative com o centro de governança do World Resources Institute (WRI).

C O N TAT O : [email protected]

Peter G. Veit é o diretor da Iniciativa dos direitos de terras e recursos no Centro de governança do World Resources Institute (WRI).


Iliana Monterroso é pós-doutoranda no Centro internacional de pesquisa florestal (Center for International Forestry Research, CIFOR), Peru.


Andiko é advogado de sustentabilidade no escritório de advocacia AsM, na Indonésia.


Emmanuel Sulle é pesquisadora do Instituto de estudos sobre pobreza, terra e desenvolvimentos agrários (Poverty, Land and Agrarian Studies, PLAAS), Universidade do Cabo Ocidental, África do Sul.


Anne Larson é cientista principal do CIFOR, Peru.


Anne-Sophie Gindroz é o facilitador regional do Sudeste Asiático na Iniciativa de direitos e recursos (Rights and Resources Initiative, RRI), na Indonésia.


Julia Quaedvlieg é consultor do CIFOR, Peru.


Andrew Williams é assessor técnico da Autoridade nacional florestal, Uganda.


CRÉDITOS DE FOTOGRAFIACobertura, Ricky Martin/CIFOR; pg. ii, Nanang Sujana/CIFOR; pg. 2, Eduardo Fonseca Arraes/Flickr; pg. 5, Contrastes VelhoChico/Flickr.

AGRADECIMENTOSOs autores gostariam de agradecer a vários indivíduos pelas orientações valiosas, análises críticas e o apoio à pesquisa. Dean Affandi, Celine Salcedo-La Viña, Rohini Chaturvedi, Fred Stolle e Rafael F. Barbieri atuaram como revisores formais internos do relatório. Revisores externos incluíram Jon Anderson (consultor independente em desenvolvimento rural, gestão de recursos naturais e políticas, empoderamento e pobreza), Darragh Conway (foco climático), Penny Davies (Fundação Ford), David Kaimowitz (Fundação Ford), Caleb Stevens (Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional) e Nicholas Tagliarino (Universidade de Groningen, Países Baixos e o Portal da Terra).

Christine Halvorson (Fundação das Florestas Tropicais dos EUA), Tom Griffiths e Vanessa Jimenez (Forest Peoples Programme) e Laura George e Jean LaRose (Amerindian Peoples Association, Guiana) prestaram um apoio inestimável à pesquisa na Guiana.

Três pesquisadores da Yale Environmental Protection Clinic, um esforço conjunto da Yale Law School e da Yale School of Forestry and Environmental Studies, forneceram apoio à pesquisa. Allison Tjemsland realizou uma pesquisa sobre procedimentos de formalização de terras comunitárias no Canadá, e Adrien Salazar e Pooja Choksi conduziram uma pesquisa sobre o procedimento de formalização de terras comunitárias nas Filipinas. Além disso, Amy Ching, estagiária do WRI da Universidade de Wageningen, nos Países Baixos, conduziu uma pesquisa de antecedentes sobre procedimentos de formalização de terras comunitárias.

Os autores agradecem o aconselhamento sobre a pesquisa e o relatório de vários colegas do WRI, incluindo Mark Robinson, Daryl Ditz e Laura Malaguzzi Valeri. Gostaríamos também de agradecer aos colegas do WRI envolvidos com a edição, o design gráfico e o layout, bem como comunicações e divulgação, incluindo Emily Matthews, Sophie Boehm, Carni Klirs, Lauren (Cole) Zelin, Vaishali Patel, Ally Friedman, Maria Hart, William. Wen, Julie Moretti, Romain Warnault e Sarah Parsons.

O WRI agradece a Climate and Land Use Alliance pelo seu generoso apoio financeiro.

Este relatório de pesquisa representa apenas as visões dos autores. Não representa necessariamente as opiniões do WRI, CIFOR, Escritório de Advocacia AsM, UCRT, RFUS ou dos parceiros e redes afiliadas da Coalizão RRI ou de seus vários financiadores. Nada neste relatório constitui aconselhamento jurídico, e as informações contidas nele não devem ser utilizadas para tomar decisões que afetem os direitos legais.

Temos o prazer de reconhecer nossos parceiros estratégicos institucionais, que fornecem recursos básicos para o WRI: Ministério de Assuntos Estrangeiros dos Países Baixos, Ministério de Assuntos Estrangeiros da Dinamarca e Agência Sueca de Cooperação para o Desenvolvimento Internacional.


Copyright 2018 World Resources Institute. Este trabalho está licenciado pela Creative Commons Attribution 4.0 International License.Para visualizar uma cópia da licença, acesse http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/.

SOBRE O WRIO World Resources Institute é uma organização global de pesquisas que coloca em prática grandes ideias em prol do meio ambiente, da oportunidade econômica e do bem-estar humano.

Nosso desafioOs recursos naturais são a base da oportunidade econômica e do bem-estar humano. Mas hoje, estamos esgotando os recursos da Terra em taxas que não são sustentáveis, colocando em perigo as economias e vidas das pessoas. As pessoas dependem de água limpa, terra fértil, florestas saudáveis e clima estável. Cidades habitáveis e energia limpa são fundamentais para um planeta sustentável. Nesta década, precisamos abordar esses urgentes desafios globais.

Nossa visãoTemos como visão um planeta com igualdade e prosperidade, movido pela sábia gestão dos recursos naturais. Temos a ambição de criar um mundo no qual as ações dos governos, empresas e comunidades se juntem para eliminar a pobreza e manter o meio-ambiente natural para todas as populações.

Nossa abordagemCONSIDERARComeçamos pelos dados. Conduzimos pesquisa independente e recorremos à tecnologia mais recente para desenvolver novas percepções e recomendações. Nossa análise rigorosa identifica riscos, revela oportunidades e informa estratégias inteligentes. Concentramos nossos esforços em economias influentes e emergentes nas quais o futuro da sustentabilidade será determinado.

MUDARUsamos nossas pesquisas para influenciar políticas governamentais, estratégias de negócios e ações da sociedade civil. Testamos projetos com comunidades, empresas e agências governamentais para desenvolver uma base sólida de evidências. Então, trabalhamos com parceiros para proporcionar uma mudança na vida das pessoas para aliviar a pobreza e fortalecer a sociedade. Cobramos responsabilidade de nós mesmos para garantir que os resultados sejam audaciosos e duradouros.

AMPLIARNão pensamos pequeno. Uma vez testados, trabalhamos com parceiros para adotar e ampliar nossos esforços regional e globalmente. Envolvemo-nos com tomadores de decisões para realizar nossas ideias e elevar nosso impacto. Medimos o sucesso através de ações governamentais e comerciais que melhoram as vidas das pessoas e mantêm um meio-ambiente seguro.

Cada relatório do World Resources Institute representa um tratamento oportuno e acadêmico de um assunto de preocupação pública. O WRI assume a responsabilidade de escolher os assuntos de estudo e garantir aos seus autores e pesquisadores liberdade de pesquisa. Também solicita e responde à orientação de grupos consultivos e revisores especialistas. Entretanto, a menos que seja indicado em contrário, todas

interpretações e descobertas estabelecidas nas publicações do WRI são aquelas dos autores.

14 WRI.org

10 G STREET NE SUITE 800WASHINGTON, DC 20002, USA+1 (202) 729-7600WWW.WRI.ORG ISBN 1-56973-940-4

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