COOPERAÇÃO INTERNACIONAL BRASILEIRA: DESENVOLVIMENTO,

CONDICIONALIDADES E INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS

Ricardo Alaggio Ribeiro1

Kellen Carvalho de Sousa2

RESUMO

A cooperação internacional brasileira tem crescido nos últimos anos, abrangendo um variado conjunto de ações, ao tempo em que se verificou concomitantemente uma modelagem de instituições voltadas a este aspecto importante das nossas relações internacionais. Este trabalho tem como objetivo apresentar o crescimento da cooperação - em volume e abrangência - e analisar a política externa do país no que tange a promoção do desenvolvimento de outras nações, predominantemente vinculada ao eixo sul-sul. Neste sentido, investigam-se as principais diretrizes que moldaram a cooperação brasileira na década passada, dirigindo um olhar às condicionalidades operadas pelas instituições brasileiras - discutindo, por último, o posicionamento desta política quanto ao caráter democrático dos países receptores.

INTRODUÇÃO

Este trabalho contém a proposta de analisar o crescimento da cooperação

econômica promovida pelo Brasil durante a década dos anos 2000. Além disto,

pretende-se neste texto verificar se o Brasil opera esta cooperação com base em

algum tipo de condicionalidade política ou econômica e com base nesta pesquisa

tentar discernir qual seria o posicionamento da diplomacia brasileira a respeito de

questões envolvendo o posicionamento democrático ou não dos parceiros brasileiros

deste tipo de política.

O interesse no tema partiu da percepção de que a partir do ano de 2004, ou

seja, no segundo ano do governo de Luís Inácio Lula da Silva, verificou-se no Brasil

um aumento contínuo dos recursos destinados a organismos multilaterais e

instituições internacionais, além daqueles destinados diretamente a outros países,

sem o intermédio das organizações de ajuda e cooperação, como também o

fornecimento de perdão dos débitos de inúmeros devedores do Brasil. Como

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Economista, mestre e doutor em Ciência Política pela Unicamp e professor do Departamento de Ciências Econômicas e do Mestrado Acadêmico em Ciência Política na Universidade Federal do Piauí (UFPI).

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Pesquisadora, economista e mestra em Ciência Política pela UFPI

decorrência cresceu a visibilidade da ajuda externa brasileira de um ponto de vista

interno como também externo, por parte de observadores internacionais.

Evidentemente esta percepção trouxe um interesse crescente sobre o tema.

Qual é realmente a natureza da política brasileira de cooperação internacional?

Como ela é implementada? Existiria perfeitamente discernível um modelo brasileiro

de ajuda externa? Deixando de lado a última questão que exigiria uma abordagem

histórica-comparativa este trabalho busca responder as duas primeiras questões.

Mas acredita-se que ao pesquisar os temas delineados se estará ao mesmo

tempo aproximando-se de uma caracterização mais ampla da política de assistência

internacional brasileira. Alguns destes elementos podem ser desde já estabelecidos:

a ênfase em resultados práticos; a idéia de que a cooperação traz ou deve trazer

benefícios mútuos; a diversidade de formas utilizadas: cooperação técnica,

cancelamento de débitos, ajuda humanitária, assistência multilateral, ajuda bilateral,

cooperação militar etc.

Causa certa perplexidade observar que, ao contrário de outras nações, a

cooperação internacional brasileira como um todo, carece completamente de uma

doutrina que dê embasamento às ações do estado. Da mesma forma, apenas a

cooperação técnica está razoavelmente institucionalizada. O discurso oficial, e aqui

se escutará um pouco dele, é fragmentado, disperso e o pesquisador é levado a

fechar lacunas com base nestas condições, se referindo muitas vezes ao discurso

mais amplo das diretrizes da política externa nacional.

Outra característica, se assim se pode falar, é que não se trata da política de

ajuda de um país desenvolvido. Embora o projeto da nação seja o de se tornar um

destes países, o Brasil é ainda para muitos efeitos um país em desenvolvimento. A

ajuda a outros países em desenvolvimento, mesmo que estes estejam em um

patamar inferior de renda e governança – no âmbito das relações sul-sul – deve

levar em conta que a natureza das relações econômicas e políticas brasileiras

certamente impõem limites e outras perspectivas a esta cooperação, quando

comparada com nações mais ricas da OECD.

A cooperação brasileira é característica das novas condições emergentes no

cenário econômico e político internacional e acompanha o crescimento do fluxo

comercial do país. China, Índia, Coréia do Sul, Israel, Chile, Rússia e países

asiáticos emergentes também participam deste novo momento da cooperação

internacional. Neste sentido o trabalho tenta, a seguir, historiar o processo e procura

definir o fenômeno a partir de conceitos já com largo consenso entre as instituições

que performam o jogo da ajuda internacional.

UMA DEFINIÇÃO DE COOPERAÇÃO INTERNACIONAL

Existem muitas dificuldades neste campo de estudo relacionadas à definição

do que seria cooperação internacional ou não, e ao uso de terminologias diferentes

a respeito de fenômenos similares. Nos EUA, a USAID e o Departamento de Estado

costumam usar com certa regularidade o termo “ajuda externa” (foreign aid) ou

“assistência externa” (foreign assistance) para denominar toda uma série de

iniciativas do governo americano: ajuda bilateral para o desenvolvimento, ajuda

humanitária, assistência econômica destinada a objetivos mais estritamente

políticos, ajuda econômica multilateral e ajuda militar (CONGRESS REPORT, 2004).

Quando a assistência externa norte-americana nos anos 60 do século

passado passou a privilegiar durante algum tempo a ajuda para o desenvolvimento o

termo ajuda externa ganhou uma conotação que possui até os dias de hoje, embora

longe de abarcar todas as facetas das experiências observadas: ajuda externa

significaria, grosso modo, o fluxo de recursos técnicos e financeiros do mundo

desenvolvido para o mundo subdesenvolvido. Também se considera próprio da

ajuda externa que o doador seja, pelo menos como idealizador, o governo de um

eventual país. A assistência internacional, em sua forma básica, é um fluxo de

recursos entre governos.

Mais normativa e talvez mais influente no cenário internacional é a

terminologia da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico

(OCDE) que usa o termo “official development assistance” – ODA, que poderíamos

traduzir como “assistência econômica” ou “assistência para o desenvolvimento”

designando assim os subsídios, ou os empréstimos que possuam um percentual

mínimo de doação, destinados a países em desenvolvimento ou agências

multilaterais e que sejam: (a) promovidos pelo setor público do país doador, (b)

tendo como objetivo principal a promoção do desenvolvimento econômico e social

do país receptor (c) concessionais, ou seja, em casos de empréstimos, pelo menos

25% do total deve constar como elemento de doação. A cooperação técnica é

incluída nesta definição de ajuda, já as subvenções, empréstimos e créditos para

fins militares estão excluídos (OECD, 2010, s.p., tradução não-oficial). Para a OCDE

não há definição especial ou separada para cooperação humanitária.

Com o objetivo de evitar que esforços dos países doadores se sobreponham

e para aumentar o nível de cooperação dentro da instituição, a OCDE produz

também uma Lista de Receptores de Ajuda, onde são mencionados todos os países

de baixa renda e pouco desenvolvimento, a grande maioria localizada nos

continentes africano e asiático. A lista é feita em caráter estatístico a cada três anos,

e de acordo com a organização, não é realizada de forma a beneficiar receptores

(OECD, s.p., 2010), no entanto, ela é utilizada para destacar os maiores

necessitados da ajuda externa.

Neste trabalho será usado o termo “cooperação internacional”, dado que: a)

significa mais que assistência econômica, uma vez que as ações brasileiras neste

campo são bastante amplas e diversificadas como será visto aqui; b) o termo é

usado no discurso oficial do país e encontra certo respaldo entre os estudos

brasileiros.

UM HISTÓRICO DA COOPERAÇÃO MUNDIAL E BRASILEIRA

De um ponto de vista histórico a assistência econômica internacional passou

por várias fases, marcadas por um grande divisor de águas que foi a Guerra Fria.

Em um primeiro momento, marcado pela ação norte-americana surgiu a questão da

reconstrução do pós-guerra quando ocorre o Plano Marshall e a assistência ao

Japão. Posteriormente, a partir da guerra da Coréia os americanos dirigem suas

preocupações para o Oriente para onde vai se dirigir grande parte da ajuda daquele

país.

Desponta então, ainda dentro do quadro geopolítico da guerra fria, uma fase

marcada pela ajuda direcionada ao desenvolvimento das nações do terceiro mundo.

Neste momento cresce a ajuda soviética, surge a ajuda chinesa e começa a se

organizar a assistência para o desenvolvimento da OCDE. Nos anos 70, quando os

EUA entram em crise, tanto econômica como da idéia de modernização que

embasava o discurso da ajuda norte-americana, os países europeus da OCDE e o

Japão tomam a frente do processo e tornam-se desde então os países doadores por

excelência.

A partir do começo dos anos 90, com o fim da guerra fria, o foco da ajuda

internacional, para além da já então consolidada ajuda à África e aos países pobres

asiáticos, se direciona para questões tais como a paz no Oriente Médio, apoio a

países em crises graves, os chamados “failed states” (Bósnia, Haiti, Somália etc.) e

em facilitar o desenvolvimento do livre mercado e da democracia na Europa Central

e nas antigas repúblicas soviéticas. (LANCASTER, 2007).

Com o avanço da ajuda internacional nos anos 70 e 80, passou-se a falar de

um “regime internacional de ajuda”. Um marco na construção deste foi a adoção,

ainda nos anos setenta, de uma meta de destinar à ajuda externa 0,7% do PNB dos

países da OECD – inclusos os EUA – como objetivo de longo prazo proposto pela

Organização das Nações Unidas - ONU.

• Outro elemento importante do regime internacional de ajuda foi a

criação, pela ONU, no ano de 2000, dos “Objetivos de Desenvolvimento do Milênio”

(ODM), que são oito metas visando “a redução da pobreza, a luta contra a fome, a

redução das mortalidades infantil e materna, a questão de gênero, a reversão do

progresso da Aids, a sustentabilidade do meio ambiente” (PNUD, 2000, p. 02).

• Os Objetivos, que se destinam a todos os países integrantes da ONU,

são: 1º) Erradicar a extrema pobreza e a fome; 2º) Atingir o ensino básico universal;

3º) Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; 4º) Reduzir a

mortalidade na infância; 5º) Melhorar a saúde materna; 6º) Combater o HIV/Aids, a

malária e outras doenças; 7º) Garantir a sustentabilidade ambiental; e 8º)

Estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento. Esses Objetivos devem

ser alcançados dentro de cada país que aceitou o desafio. Aqueles que já obtiveram

os níveis básicos em cada uma dessas áreas têm como compromisso ajudar os

países mais pobres a alcançar suas respectivas metas (PNUD, 2000).

Estes desdobramentos tiveram impacto em muitos países – Japão, França e

EUA, por exemplo – que recentemente reformularam seus programas de ajuda. Nos

EUA com os novos objetivos da assistência externa norte-americana o governo Bush

deu início a maior reconfiguração institucional da ajuda externa americana desde o

governo Kennedy. Criou-se a agência, separada da USAID, intitulada Millenium

Challenge Corporation – MCC com o objetivo de prover assistência econômica para

nações de baixa renda per capita que apresentassem indicadores de boa

governança, índices satisfatórios de liberdade econômica e indicadores sociais em

crescimento. Foi criado um fundo de US$ 5 bilhões anuais para o manejo da nova

modalidade de ajuda externa. (LANCASTER, 2008).

Em 2003 foi anunciado também o ambicioso projeto do President’s

Emergency Program for AIDS Response – PEPFAR para o qual foi previsto um

orçamento de US$15 bilhões com o intuito de combater a AIDS, especialmente na

África, nos cinco anos vindouros. Posteriormente, o governo americano propôs

duplicar o orçamento para US$30 bilhões a serem gastos no quinquênio 2007/20123.

Por sua vez, o Brasil durante muito tempo foi um país receptor de ajuda

externa. O ponto de partida pela importância e significado foi a inclusão do país no

programa do “Point Four” – iniciativa do governo Truman de fornecer cooperação

técnica à países em desenvolvimento, a qual no Brasil produziu a expertise

necessária ao planejamento econômico nacional, criou o BNDE e possibilitou o

financiamento de diversas obras importantes para a economia nacional.

Nos anos 1960 o país foi o maior receptor da ajuda fornecida pela Aliança

para o Progresso (RIBEIRO, 2006), com resultados econômicos limitados o que

levou ao aumento da discussão dentro do país sobre a pertinência e os limites

destes esforços. O governo militar a partir de 1969 decide que deveria acelerar o

desenvolvimento econômico a partir de uma base interna decisória e de uma mescla

de financiamento externo e interno, onde o capital estatal tinha grande importância.

O Brasil nunca mais se configurou como um grande receptor de ajuda externa,

captando recursos marginalmente e para objetivos locais sem uma vinculação com o

planejamento em larga escala.

Posteriormente, na década de 1990 o desenvolvimentismo nacional foi

substituído pelo neoliberalismo e a cooperação externa praticamente reduzida ao

comércio internacional: as cooperações eram, teoricamente, multilaterais (Protocolo

de Kyoto e Tratado de Não-Proliferação Nuclear); os recursos financeiros eram

conseguidos através de empréstimos de mercado; e apenas a assistência técnica se

mantinha como uma efetiva consideração com o menor desenvolvimento relativo

dos países (CERVO & BUENO, 2010, pp. 381-383). Como foi mostrado no capítulo

anterior, nesta época o Brasil já fornece doações de recursos para organismos

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Certamente o programa mais bem sucedido do governo Bush, o PEPFAR até o final de 2007 tinha apoiado dois milhões de órfãos e providenciado ajuda médica para 2,1 milhões de indivíduos vivendo com a doença. (LANCASTER, 2008).

multilaterais, principalmente comerciais, mas somente a partir de meados da década

de 2000 é que se torna um doador maior e mais amplo.

Embora as estatísticas a respeito dos atuais desembolsos brasileiros em

ações de cooperação internacional sejam difíceis de serem completamente

levantadas é certo de que hoje o país é um doador líquido de recursos, ou seja,

fornece mais recursos do que recebe a título de cooperação internacional. A seguir

será apresentada uma tentativa de levantar os recursos fornecidos pelo Brasil nas

diversas categorias de ajuda que permitiram uma pesquisa de dados mais apurada e

confiável.

A COOPERAÇÃO BRASILEIRA: VOLUME E ABRANGÊNCIA

Nesta seção busca-se mostrar o avanço da cooperação internacional

brasileira, analisando as diversas modalidades da cooperação que se afirmaram na

última década. Em primeiro lugar, examinam-se estas modalidades mostrando os

arranjos institucionais construídos pelo governo brasileiro com o intuito de dotá-la de

substância e efetividade, enquanto, ao mesmo tempo o planejamento estatal através

dos seus Planos Plurianuais – PPAs alocava recursos cada vez maiores para a

assistência externa brasileira. Deve-se notar que, excluindo-se o perdão de dívidas

de países em desenvolvimento, as estatísticas abaixo apontadas incluem

basicamente a cooperação multilateral incorporada em um grande número de

tratados e acordos firmados pelo Brasil.

Mas para configurar o aumento da cooperação internacional brasileira deve-

se levar em conta também a entrada do país em novos organismos mundiais e a

criação e expansão de novos fundos de financiamento e doação dos quais o Brasil

participa. É o que será visto a seguir.

Cooperação Técnica

A cooperação técnica no Brasil é supervisionada pela Agência Brasileira de

Cooperação (ABC), do Ministério das Relações Exteriores (MRE) – a única agência

do Estado Brasileiro formatada especificamente para os fins da cooperação

internacional. A ABC/MRE orienta as instituições sobre as normas que

regulamentam a cooperação técnica e sobre os procedimentos necessários para a

elaboração de projetos. Informa também sobre as possibilidades de intercâmbio

junto a governos estrangeiros e organismos internacionais (ABC, 2010, s.p.).

A cooperação técnica é um importante método de promover desenvolvimento

tanto econômico quanto social, auxiliando países a alterar positivamente seus

sistemas produtivos e, assim, superar restrições que atrapalham seu crescimento

científico, social, industrial, agrícola, etc. O objetivo principal dos programas

implementados sob este título é transferir conhecimentos, experiências e até

equipamentos, e assim habilitar trabalhadores e técnicos, fortalecendo as

instituições do país receptor e provocando transformações não somente

conjunturais, mas estruturais (idem). A cooperação técnica constitui-se “pela

transferência de conhecimento (metodologias, tecnologias, boas práticas e demais

conhecimentos com conteúdo técnico que possam ser sistematizados e

disseminados) com aplicação imediata em processos de desenvolvimento” (ABC,

2010, s.p.).

Para promover a cooperação técnica os países firmam um acordo bilateral de

troca ou concessão de conhecimentos e técnicas através de pessoal capacitado.

Especialistas são enviados ao país receptor da ajuda, de modo a transferir o

conhecimento. Algumas vezes, a cooperação técnica é acompanhada de

equipamentos especializados (idem).

Cooperação Humanitária

A prestação de assistência humanitária internacional pelo Brasil tem sido

fortalecida desde o ano de 2006, quando foi criado um Grupo de Trabalho

Interministerial sobre Assistência Humanitária (GTI-AHI), pelo qual o Governo

brasileiro aumentou e intensificou a prestação da assistência humanitária. Entre

junho de 2006 e junho de 2009, mais de 35 países receberam assistência

humanitária do governo brasileiro, entre eles Haiti, Honduras e Timor-Leste (MRE,

2011).

A assistência humanitária brasileira busca promover tanto a segurança

alimentar de populações pobres quanto a prevenção e a redução de riscos de

desastres. Assim, contribui para a formação de um novo modo de assistência

humanitária, recentemente baseado na experiência do Programa Fome Zero

desenvolvido no Brasil. De acordo com o MRE, o Brasil busca o contínuo

aperfeiçoamento de métodos de promoção de assistência humanitária, de forma a

garantir o fortalecimento das comunidades frente a calamidades sociais e naturais,

enfatizando a rápida recuperação e o desenvolvimento após desastres (idem).

Não possui como objetivo primordial promover o desenvolvimento econômico

ou social, pois se destina a retirar os receptores de situações de calamidade; e nem

há transferência de recursos financeiros entre os governos.

Cooperação Militar

O conceito de cooperação proposto pela OCDE acima exposto exclui a

categoria de cooperação militar, visto que esta normalmente se realiza através do

fornecimento de materiais e equipamentos bélicos, bem como o envio de tropas (tal

qual um empréstimo) a outro país de forma a auxiliá-lo em um conflito armado. No

entanto, a cooperação militar realizada por parte do Brasil objetiva basicamente fins

científicos, culturais, tecnológicos e de aperfeiçoamento na área militar. Por possuir

finalidades técnicas, muitas vezes é confundida com cooperação técnica; outras

vezes é confundida com a humanitária, visto que o exército brasileiro promove várias

ações de paz através da ONU (CMBP, 2010).

A cooperação militar é realizada através da Adidância do Exército da

Embaixada do país receptor e é promovida através de cursos na área militar

realizados por oficiais brasileiros dentro do território estrangeiro. A cooperação militar

é supervisionada pelo Ministério das Relações Exteriores e pelas comissões criadas

para coordenar e financiar a assistência a cada país beneficiário. O dado mais

antigo disponível sobre a assistência militar é da Comissão Militar Brasileira no

Paraguai e data do ano de 1942 quando o Brasil firmou parceria com o Paraguai

para envio de militares destinados ao treinamento de oficiais paraguaios (idem).

A parte as missões militares brasileiras espalhadas por um bom número de

países, a face mais visível da cooperação militar brasileira é hoje sem dúvida a

participação com grande protagonismo na Missão de Estabilização das Nações

Unidas no Haiti (MINUSTAH) desde 2004. Esta missão possui caráter heterogêneo,

pois contém aspectos humanitários e, mais importante, está vinculada a uma

estratégia de “state building” voltada para a construção das instituições básicas do

estado haitiano.

A questão do financiamento da presença brasileira é complexa uma vez que a

tropa recebe uma série de recursos das Nações Unidas – que reembolsa uma parte

das despesas nacionais, mas os recursos básicos sem os quais a cooperação não

existiria fluem do Ministério da Defesa que cobre um grande volume das atividades

da tropa brasileira. Isoladamente, este pode ser considerado o maior

empreendimento da cooperação internacional brasileira, tendo consumido até 2011 o

valor de R$1,97 bilhões a preços de 2004 (Folha de São Paulo, 2012, s.p.).

Conforme o orçamento do Ministério do Planejamento estão previstos para 2012

gastos da ordem de R$ 240 milhões.

Cooperação Econômica

A cooperação econômica é definida pela Agência Brasileira de Cooperação

como forma a diferenciá-la da cooperação técnica. Chamada também de

cooperação financeira, ela se destina, assim como a cooperação técnica, a

promover o desenvolvimento do país receptor buscando uma mudança estrutural

que possibilite a sustentabilidade:

A cooperação financeira envolve a transferência de recursos financeiros entre países, a partir de condições contratuais privilegiadas, de um ou mais agentes concedentes para outros receptores, por meio de empréstimos ou de contribuições financeiras, destinados à implementação de um projeto técnico que contribua para a melhoria da infraestrutura social e econômica necessária para apoiar os esforços de desenvolvimento sustentável dos países. (ABC, 2010).

Os empréstimos concedidos a outros países podem ser caracterizados como

ajuda externa desde que possuam um elemento de doação de 25% do valor dado,

ou seja, a devolução dos recursos (acrescidos de juros) do país receptor ao país

doador é de 75% do montante total. Entretanto, para que a doação seja completa, e

não apenas empréstimo com elemento de doação, é necessário que o recurso

fornecido seja internalizado no orçamento do país receptor, tal qual um aumento de

receita. Esta ação tem como objetivo dar suporte a esforços do país receptor

visando o desenvolvimento econômico e social (ABC, 2010).

A cooperação econômica no Brasil é supervisionada pela Secretaria de

Assuntos Internacionais (SEAIN), que é um braço do Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão (MPOG). Esta secretaria também orienta as instituições

brasileiras que desejam receber cooperação econômica de governos estrangeiros

ou de organizações internacionais. Outros órgãos que regulamentam a ajuda

econômica são o Itamaraty, do Ministério das Relações Exteriores, e a Presidência

da República. Estes são responsáveis não pelo recebimento, mas pela doação da

cooperação econômica brasileira (idem).

A cooperação econômica brasileira pode ser entendida como a transferência

de recursos financeiros do governo brasileiro (Presidência, Ministérios e Agências) a

outros países, órgãos, fundos e organismos multilaterais, com vistas à promoção do

desenvolvimento econômico e social do destinatário do recurso. Se feito de forma

direta, deve integrar o orçamento do país receptor; se feito através de organismos e

fundos, prioriza, além do desenvolvimento econômico e social, a pesquisa e os

esforços de integração regional, seja ela econômica, política ou cultural.

A cooperação e os PPAs

Todas estas definições aqui utilizadas são elaboradas institucionalmente e

com base na legislação brasileira. Para receber ajuda externa, o Brasil se guiou pela

legalidade, com a organização de documentos, contratos, acordos e até mesmo leis

que definiam todas as especificidades dos recursos, materiais ou tecnologias

recebidas. Sendo assim, é de se esperar que ao assumir a função de doador o

Brasil adotasse nas suas ações a mesma organização e legalidade que

acompanhou por tanto tempo.

Por um lado, optou-se coerentemente por apresentar a previsão de

desembolso de recursos da ajuda brasileira conforme os procedimentos

constitucionais previstos. Por outro, existe ainda uma grande falta de transparência

quanto aos valores realmente desembolsados, mormente em relação à ajuda

bilateral, que praticamente não foi estudada neste trabalho – assunto que será

abordado nas seções seguintes. A seguir, apresenta-se os valores referentes à ajuda

brasileira prevista nos planos plurianuais relacionados abaixo e que cobrem o

período que se deseja estudar.

Tabela 1 - PLANO PLURIANUAL 2000-2003

RECURSOS DESTINADOS A VALOR (R$)

Organizações de Pesquisa 26.350.205,00

Organizações Comerciais 27.222.246,00

Organizações de Integração 95.214.032,00

Sistema ONU 243.585.818,00

Total do Programa 392.372.301,00FONTE: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Tabela 2 - PLANO PLURIANUAL 2004-2007

RECURSOS DESTINADOS A VALOR (R$)

Organizações de Pesquisa 59.597.247,00

Organizações Comerciais 68.725.507,00

Organizações de Integração 190.688.843,00

Sistema ONU 854.019.116,00

Total do Programa 1.173.030.713,00FONTE: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Tabela 3 - PLANO PLURIANUAL 2008-2011

RECURSOS DESTINADOS A VALOR (R$)

Contribuição à Central Internacional Compra de Medicamentos da Organização Mundial da Saúde - CICOM/OMS

173.905.757,00

Contribuição a Outros Organismos Internacionais

91.366.033,00

Contribuição ao Fundo para a Convergência Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul – FOCEM

612.521.644,00

Contribuição ao Sistema das Nações Unidas

317.999.041,00

Contribuição à Organização Pan-Americana de Saúde – OPAS

82.592.000,00

Outras contribuições 564.337.832,00

Total do Programa 1.842.722.307,00 FONTE: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Tabela 4 - COMPARATIVO ENTRE OS PLANOS

PLANOS PLURIANUAIS VALOR (R$) CRESCIMENTO %

PPA 2000-2003 392.372.301,00 -

PPA 2004-2007 1.173.030.713,00 198.95

PPA 2008-2011 1.842.722.307,00 57,09

FONTE: Elaboração dos autores

Perdão de dívidas concedidos pelo Brasil

Ao contrário dos valores apontados acima que se referem praticamente a

ações multilaterais, o perdão de dívidas caracteriza-se pela sua bilateralidade: um

governo perdoa a dívida que outro governo tem para consigo.

A concessão de perdão de dívidas, de acordo com a conceituação de

cooperação utilizada neste trabalho, é considerada ajuda externa pois tem impacto

positivo sobre o orçamento do governo que, beneficiado, assemelha-se a uma

concessão de ajuda direta.

Tabela 5 - PERDÃO DE DÍVIDAS CONCEDIDOS PELO GOVERNO BRASILEIRO

CONCEDIDO PELO BRASIL A VALOR (US$)

Países pobres altamente endividados1.011.900.000,00

África 815.200.000,00

Demais Países 196.700.000,00

Outros países em desenvolvimento 241.700.000,00

África 116.600.000,00

Demais Países 125.100.000,00

Total 1.253.600.000,00 Fonte: Relatório dos Objetivos do Milênio, 2010.

Organismos de integração dos quais o Brasil é participante (pós-2003)

O processo de avanço da cooperação internacional pode ser também

avaliado pelo aumento da participação do país em instituições internacionais que

visam algum tipo de integração ou cooperação. Assim, cabe mostrar as principais

iniciativas recentes do Brasil neste campo: BRICs, CELAC, IBAS e UNASUL. A

integração pode ser cultural, econômica ou política. O MERCOSUL é um exemplo de

projeto de integração econômica e cultural. Neste tipo de ambiente institucional a

cooperação, em todas as suas modalidades pode se constituir mais facilmente. O

Itamaraty defende o multilateralismo e a integração regional apesar das críticas que

este último tipo de arranjo tem sofrido:

Desde meados do século XX, a integração regional consolida-se como importante fenômeno internacional. O estreitamento dos laços políticos e econômicos entre os povos que compartilham herança histórica e vizinhança geográfica permite enfrentar melhor os desafios do mundo globalizado (MRE, 2010e).

Os organismos de integração mais importantes onde o Brasil possui

participação são:

a) MERCOSUL

b) G-20

c) BRIC – Brasil-Rússia-Índia-China;

d) CELAC – Comunidade dos Estados Latinoamericanos e Caribenhos;

e) IBAS – Índia-Brasil-África do Sul

f) UNASUL – União de Nações Sul-Americanas

O BRIC - Agrupamento Brasil-Rússia-Índia-China – antes de se tornar

efetivamente um grupo institucionalizado, foi um conceito criado por economistas,

em 2001, para demonstrar o poder econômico desses países. No entanto, a união

real deles somente ocorreu no ano de 2006. O BRIC, entretanto, não possui um

documento constitutivo nem fundo de financiamento das suas ações, ele existe

apenas em caráter informal. Neste agrupamento as reuniões são voltadas ao

“diálogo, identificação de convergências e concertação política em relação a

diversos temas da agenda política e econômica internacional; e (b) ampliação de

contatos e cooperação em setores específicos” (MRE, 2010b, s.p.).

A Comunidade dos Estados Latinoamericanos e Caribenhos – CELAC – foi

criada em fevereiro de 2010. A intenção é criar um novo espaço de diálogo para os

33 países de uma região que até então não possuía organismo que propiciasse

integração.

A América Latina e o Caribe, apesar da proximidade cultural e geográfica, era talvez a única grande região do mundo que ainda não possuía

organismo próprio de diálogo político e cooperação econômica. Em um contexto de crescente importância da concertação regional em temas de interesse global, a CELAC solidificará os laços políticos e econômicos que nos unem e fortalecerá a nossa capacidade de negociação internacional (MRE, 2010c).

O IBAS – Fórum de Diálogo Índia-Brasil-África do Sul – foi criado em 2003 e é

um projeto de coordenação de três países emergentes visando maior participação

no cenário mundial. Além dessa coordenação política, compartilham o objetivo de

cooperação setorial destinada a um intercâmbio maior de experiências dos setores

públicos de cada país. Outro objetivo do IBAS é a manutenção de um fundo, do qual

falaremos mais adiante (MRE, 2010d).

A União de Nações Sul-Americanas – UNASUL – possui 12 países-membros.

Criada em 2004, somente em 2008 teve seu Tratado Constitutivo aprovado. O

objetivo é de promover uma integração maior do que qualquer outra tentativa de

integração comercial ou cultural da América do Sul:

A UNASUL tem como objetivo construir, de maneira participativa e consensuada, um espaço de articulação no âmbito cultural, social, econômico e político entre seus povos. Prioriza o diálogo político, as políticas sociais, a educação, a energia, a infra-estrutura, o financiamento e o meio ambiente, entre outros, com vistas a criar a paz e a segurança, eliminar a desigualdade socioeconômica, alcançar a inclusão social e a participação cidadã, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no marco do fortalecimento da soberania e independência dos Estados (MRE, 2010a).

Fundos de financiamento e doação dos quais o Brasil é participante

Como dito anteriormente, alguns organismos de integração possuem fundos

destinados ao financiamento de transações do bloco ou destinados à promoção do

desenvolvimento dos países-membros. Esses fundos são compostos de cotas de

participação de cada país e podem ser reembolsáveis ou não. Deste tipo existem

atualmente o FOCEM (Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul) e o

Fundo IBAS para o Alívio da Fome e da Pobreza.

Por meio de observação do PPA 2000-2003, vimos que o Brasil participava no

período de poucos fundos de doação e financiamento – apenas cinco, recebendo

pouco menos de R$ 2,5 milhões do governo brasileiro. Todos estes organismos

continuaram beneficiários da ajuda externa brasileira nos PPA subseqüentes, sendo

adicionado em 2004 mais um único fundo e quase dobrado os valores a eles

destinados (R$ 4,7 milhões).

Além dos fundos dos organismos de integração, o Brasil também participa de

outras iniciativas de organismos internacionais não ligados à questão da integração

regional, mas que demonstram a preocupação do nosso país com o sistema

internacional. Assim, o Brasil realiza doações à fundos administrados pela ONU

destinados à reconstrução de áreas destruídas, como o Fundo de Reconstrução do

Haiti e Fundo de Reconstrução da Faixa de Gaza.

FOCEM

O FOCEM (Fundo de Convergência Estrutural e Fortalecimento Institucional

do MERCOSUL) visa promover maior integração regional através da redução das

assimetrias, incentivo à competitividade e do estímulo à coesão social entre os

países-membros. O FOCEM passou a existir em 2005 e se destina a promover o

desenvolvimento econômico e social e a infra-estrutura de regiões menos

desenvolvidas do MERCOSUL. É um fundo proporcional ao PIB de cada país-

membro do MERCOSUL – Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai (MP, 2010):

O FOCEM é composto por contribuições não-reembolsáveis que totalizam US$ 100 milhões (cem milhões de dólares norte-americanos) por ano, além de possíveis contribuições voluntárias. Os aportes são feitos em quotas semestrais pelos Estados-Partes do Mercosul, na proporção histórica do PIB de cada um deles. Desse modo, a Argentina é responsável por 27% (vinte e sete por cento) dos recursos; o Brasil, por 70% (setenta por cento); o Paraguai, por 1% (um por cento); e o Uruguai, por 2% (dois por cento) (MP, 2010).

Estes recursos que são destinados ao fundo, são não-reembolsáveis e são

utilizados de maneira inversamente proporcional à capacidade de doação. Os países

que detêm o direito de utilizar as maiores quantias do fundo são aqueles que

realizam as menores doações: o Paraguai pode utilizar 48% dos recursos e o

Uruguai 32%. Já o Brasil e a Argentina têm direito a utilizar apenas 10% do

montante destinado anualmente ao fundo (idem).

Conforme visto na avaliação sobre o PPA 2008-2011, o Brasil destinou pouco

mais de R$ 612.000.000,00 divididos em quatro anos para o FOCEM. De acordo

com o tratado constitutivo do fundo, o Brasil deveria destinar US$ 70.000.000,00

anuais, ou seja, US$ 280.000.000,00 em quatro anos. Com a baixa no valor do

dólar, possivelmente o restante do orçamento foi destinado como contribuição

voluntária ao fundo.

Fundo IBAS

O Fundo IBAS (Fórum de Diálogo Índia – Brasil – África do Sul) para o Alívio

da Fome e da Pobreza foi criado em 2004, e se destina a apoiar projetos de

desenvolvimento que contribuam com as prioridades nacionais de países

participantes do fundo que sejam menos desenvolvidos. Além disso, se propõe a

fornecer exemplos de experiências práticas na área da cooperação. Cada um dos

três países-membros do IBAS destina US$ 1 milhão por ano ao Fundo.

Os recursos do Fundo IBAS são administrados pela Unidade Especial de Cooperação Sul-Sul (UECSS) do PNUD. Três projetos financiados pelo Fundo foram finalizados até a presente data: de coleta de resíduos sólidos no Haiti, de apoio à agricultura em Guiné Bissau e de reconstrução de posto de saúde em Cabo Verde. Há ainda quatro projetos em andamento e outros em fase de pré-implementação (MRE, 2010d).

O Fundo IBAS tem completa interligação com os Objetivos de

Desenvolvimento do Milênio (ODM). Assim, desenvolve projetos contra a fome e a

pobreza tanto no Brasil quanto nos países participantes. Ao invés de promover

medidas emergenciais, os projetos desenvolvidos destinam-se a capacitar os países

beneficiários a gerar e gerenciar o seu próprio desenvolvimento econômico. Os

países em desenvolvimento são beneficiários potenciais do Fundo IBAS, que é

administrado pelo Conselho Executivo do PNUD, Programa das Nações Unidas para

o Desenvolvimento (ABC, 2010).

Fundo de Reconstrução do Haiti

O Fundo para Reconstrução do Haiti (FRH) é uma iniciativa da ONU para

promover a recuperação do país após o grande terremoto ocorrido no início de 2010.

O Fundo foi efetivamente criado em maio de 2010 com a contribuição inicial do

Brasil, no valor de US$ 55 milhões. O Brasil foi o único país participante do FRH que

prometeu, assinou e realmente doou a quantia inicialmente prometida (HRF, 2012).

O Fundo de Reconstrução do Haiti (FRH) é uma parceria entre a comunidade internacional e o Governo do Haiti para ajudar a financiar a

reconstrução pós-terremoto. O FRH mobiliza, coordena e aloca contribuições de doadores bilaterais e outros doadores para financiar projetos de alta prioridade, programas e apoio à orçamento (HRF, 2012, tradução não-oficial).

Além dos fundos de financiamento e doação, o Brasil ainda realiza doações

diretas a governos, como já explicitado quando falamos dos mecanismos de doação.

Através de lei ordinária, o governo brasileiro envia recursos para fins de

desenvolvimento econômico e social do país receptor. Nestes termos, nos últimos 12

anos pelo menos R$ 58 milhões doados por meio de transferência direta (PORTAL

DA LEGISLAÇÃO, 2011).

Esse crescimento do volume e da abrangência da cooperação econômica

brasileira propiciou também o surgimento de novos projetos na área. O mais recente

e maior de todos, é o Plano Brasil 2022. A elaboração de projetos sobre política

externa, mais particularmente sobre cooperação econômica, demonstra a intenção

do governo em se firmar como doador de ajuda externa.

AJUDA EXTERNA E CONDICIONALIDADES

A partir do fim da guerra fria e dentro do contexto da ajuda externa da OECD,

surgiu na década dos anos 90 um novo elemento da política de assistência que se

mostrou notavelmente durável e crescentemente influente neste campo de atividade.

Tratava-se de impor condicionalidades à assistência para o desenvolvimento,

referentes à promoção dos direitos humanos, da democracia e da boa governança

(CRAWFORD, 2010). O movimento começou a partir dos estados social-democratas

do norte europeu e rapidamente espalhou-se pelos principais doadores da OECD,

tendo alcançado um largo consenso no regime de ajuda internacional. Os

instrumentos deste tipo de ação são desdobrados em dois tipos de política: por um

lado, os países que apóiam as diretrizes do “desenvolvimento político” recebem o

apoio esperado. Por outro lado, os países que não obedecem as condicionalidades

democráticas ou de boa governança são penalizados com sanções que podem

chegar a própria suspensão da assistência.

Certamente é razoável imaginar que estas condicionalidades surgidas a partir

do “welfare state” europeu possuíam e possuem um elevado grau de legitimidade

porque representam a projeção de critérios de justiça social consensuais nestes

estados transplantados para as suas relações internacionais (NOEL, THÉRIEN,

1995). Posteriormente, as condicionalidades entraram com grande força na agenda

de países tais como os EUA – no caso da criação recente do Millenium Challenge

Corporation, que defende estritos padrões de governança para a doação de ajuda.

Isto fez com que surgissem reservas quanto ao fato de que poderia haver

problemas nesta matéria, tal como houve durante a guerra fria, quando a retórica

democrática e dos direitos humanos oficialmente proclamada em alta e boa voz

muitas vezes não era transplantada para a prática, especialmente quando o país

receptor era um aliado do bloco ocidental ou passível de cooptação para os fins da

política de então.

A emergência destas restrições políticas veio de certa forma substituir as

condicionalidades econômicas típicas dos anos 80 quando o Banco Mundial e o FMI

aliados aos organismos e agências de ajuda impunham medidas liberalizantes aos

países em desenvolvimento, que deveriam mover-se para um tipo de capitalismo de

mercado como condicionante da prestação da assistência.

A mudança dos anos 90 veio rápida com apoio e embasamento na mudança

concomitante no discurso e na doutrina de ajuda dos países da OECD. Embora

alguns países da Ásia neste momento estivessem expandindo largamente seus

programas de ajuda – especialmente China, Coréia do Sul e Tailândia – apenas o

Japão como seria de se esperar de um país da organização declarou adesão aos

novos princípios (SODEBERG, 2010).

Não seria possível aqui apresentar um detalhado estudo comparado das

diversas definições dos conceitos, conforme os principais países da OECD. Mas

pode-se apontar com certa clareza a substância principal de cada um. Para

praticamente todos os doadores direitos humanos são definidos como um “conjunto

definido e protegido de liberdade e direitos civis” (CRAWFORD, 2001). Democracia

significaria livres e justas eleições dentro de um sistema multipartidário, em uma

sociedade onde vigorasse o império da lei – o Estado de Direito. O conceito de

governança é definido de forma menos rigorosa, mas de forma quase consensual

significa uma capacidade do estado de “planejar e manejar serviços básicos

incluindo a formulação de políticas, a tomada de decisões no curto e longo prazos e

a entrega de serviços essenciais para a sociedade”.

Este modelo ocidental sofre hoje um desafio fundamental colocado pela ajuda

chinesa aos países em desenvolvimento em especial na África e na Ásia. Esta

possui pelo menos cinco características principais: a) apresenta um forte aspecto

bilateral, exibindo desconfiança em relação a esquemas multilaterais; b) possui um

forte “link” com a promoção do investimento direto externo – IDE e das exportações

chinesas; c) muitas vezes aparece vinculada a busca de recursos primários –

agrícolas e minerais, importantes para o desenvolvimento chinês; d)

costumeiramente, a ajuda bilateral é condicionada à contratação de firmas e

serviços chineses, incluindo mão de obra e cooperação técnica, o que costuma se

chamar de ajuda “atada”; e) trabalha com nenhuma restrição ou condicionalidades

políticas (SODEBERG, 2010).

Outras características da ajuda externa chinesa são a forte ênfase nos

projetos bilaterais de infraestrutura – muitas vezes apresentando um “show case”

com forte apelo publicitário – e a composição desta ajuda em um quadro amplo de

cooperação econômica muitas vezes superior a qualquer oferta ocidental.

Estas características e a decorrente implementação da cooperação chinesa

dentro dos parâmetros acima trouxeram uma série de críticas vindas principalmente

de observadores ocidentais (LENGAUER, 2011), que pode ser apresentada

sucintamente:

- o governo chinês não vincula a sua ajuda a nenhuma condição de

transparência econômica ou “boa governança” por parte do país doador;

- verifica-se pouca cooperação com organizações não-governamentais;

- China seria um “rogue donor” incentivando direta ou indiretamente a

corrupção de regimes autocráticos ao mesmo tempo em que explora os recursos

naturais do país;

- a ação da cooperação chinesa não obedeceria aos padrões mundiais de

respeito ao meio ambiente;

- a abordagem de não-condicionalidades políticas minaria os esforços da

OECD de construir exatamente estes objetivos nos países receptores;

A resposta a estas críticas baseia-se em alguns pilares principais: a) a não-

interferência nos negócios internos dos países receptores e o respeito a soberania

são as principais razões da falta de condicionalidades políticas; b) o principal

propósito da ajuda chinesa é o de fomentar a auto-confiança dos países receptores,

c) o foco no uso direto de equipamentos, serviços e mão de obra chinesa diminui a

corrupção e o mau uso de recursos; d) a ausência do ocidente em algumas regiões

ou em setores de certos países criou um “gap” preenchido pela cooperação chinesa.

Contudo é certo que os padrões ambientais e de proteção ao trabalho são

piores na China e em seus empreendimentos de cooperação econômica (MELBER,

2010). O importante, porém, é que se pode, a partir da contraposição destes

“modelos” – ocidental e chinês – pensar a relação existente entre a cooperação

brasileira e as condicionalidades políticas e econômicas.

BRASIL: CONDICIONALIDADES POLÍTICAS E ECONÔMICAS

Assim como a China, a Índia, a Coréia do Sul e outros, o Brasil é um doador

emergente e é obrigado a criar as suas próprias regras do jogo em um campo já

ocupado por outros jogadores. Estes novos doadores que não pertencem ao quadro

da OECD, visivelmente ampliaram a sua ajuda internacional e se posicionaram a

favor de gastos crescentes nos últimos anos. A ajuda brasileira é característica de

um novo fluxo de bens e serviços, de novas perspectivas políticas que se abriram

com o final da Guerra Fria. O fluxo comercial vem crescendo a um ritmo mais rápido

que o da ajuda, mas são fenômenos que possuem uma dinâmica conectada. Por

outro lado, por uma série de motivos que não serão discutidos aqui, o Brasil optou

focar a sua cooperação no eixo Sul-Sul, onde se localiza praticamente 100% do

desembolso.

Como já foi dito, a pesquisa não foi capaz de encontrar documentos que

caracterizem ou propriamente exponham uma doutrina brasileira de cooperação

econômica ou de ajuda externa. Questões mais sensíveis, como a do apoio a países

não-democráticos ou de baixa governança são evitadas no campo da doutrina, nos

documentos oficiais e nas declarações públicas que se referem geralmente a

questões vinculadas a democracia de forma genérica, sendo mesmo impossível

encontrar, ao contrário do que se verifica a respeito dos países da OECD, conceitos

operacionais de direitos humanos, democracia e boa governança.

Este trabalho não se debruçou sobre um aspecto importante da cooperação

brasileira: a da ajuda bilateral levada a cabo através de empréstimos do BNDES e

firmemente atada à presença de firmas e equipamentos brasileiros para a realização

das obras. Este tipo de ajuda está presente em muitos países receptores da

cooperação brasileira onde o governo local recebe os empréstimos do Banco e

firmas brasileiras são incumbidas dos trabalhos majoritariamente na construção de

infraestrutura: Bolívia, Peru, Equador, Paraguai, Venezuela, Angola, Moçambique

etc.

A consecução desta cooperação “atada” caracteriza o uso por parte das

autoridades brasileiras do instrumento da condicionalidade econômica enviesada

para a proteção dos interesses das grandes empreiteiras nacionais já vinculadas há

muito tempo aos contratos nacionais de infraestrutura e que mais recentemente se

tornaram instrumentos das ações nacionais e internacionais do BNDES. A seguir são

elencadas algumas das características principais da ajuda brasileira:

- falta de condicionalidades políticas conforme o modelo da OECD;

- condicionalidades econômicas conforme o modelo da ajuda “atada”;

- balanço entre a ajuda bilateral e multilateral;

- apoio a obras de infraestrutura em países em desenvolvimento;

- baixo nível de transparência geral, excetuando-se o caso da cooperação técnica;

- baixa cooperação com organizações não-governamentais;

- foco nas relações sul-sul e nos países menos desenvolvidos;

- política de não-intervenção nos negócios internos do país receptor;

A posição brasileira de não cobrar condicionalidades políticas e de não se

imiscuir nos negócios internos de nações beneficiadas, é defendida por agentes do

governo, tal como na China, através do argumento de que o Brasil sempre respeitou

o princípio da soberania que sempre foi defendido pelo governo brasileiro em causa

própria.

Contudo existem críticas a respeito de que a ajuda brasileira se dirige muitas

vezes a estados onde normalmente existe um alto grau de conflito interno, graves

problemas de governança que expõem a ajuda brasileira à instabilidade política e a

falta de efetividade dos esforços de cooperação. Conflitos latentes que podem ter

influência sobre as relações internacionais brasileiras tendem a ser menosprezados

e dificilmente antecipados pela cooperação nacional, em parte por força da ausência

de doutrina e de pessoal especializado em analise política nos quadros diplomáticos.

Este tipo de problema é também causado pela postura do governo brasileiro

de muitas vezes trabalhar em projetos específicos ao invés de participar

multilateralmente de um “donor club consortium”. De resto, cabe notar que nem

sempre a postura multilateral é sinônimo de sucesso como bem mostra o caso

haitiano. Mas este é também o exemplo de que existem sérios riscos de curto e

longo prazos relacionados com baixos padrões de governança local.

Em relação aos princípios democráticos, o Brasil não pode defender a sua

posição como faz a China, declarando que segue princípios culturais e políticos

internos – ou seja, não democráticos. O fato de não impor condicionalidades parece

estar vinculado ao histórico pragmatismo das relações internacionais brasileiras e a

falta de demandas por parte de parceiros importantes que desafiem a atual posição

política.

CONCLUSÃO

Este trabalho mostrou o avanço sensível da cooperação internacional

brasileira nos últimos anos movida por motivos diversos - busca de projeção

internacional, motivos humanitários, liderança regional – também conectada a um

padrão de comportamento mais amplo verificado historicamente nos países da

OECD e mais recentemente em países emergentes os quais possuem uma

cooperação internacional da mesma forma emergente.

A ajuda brasileira é pouco institucionalizada – somente a cooperação técnica

é conduzida por uma agência estatal formatada para esta missão e não possui uma

doutrina que dê embasamento às suas praticas. Esta falta de uma doutrina oficial

soma-se a falta de transparência a respeito dos valores e das clausulas dos acordos

de cooperação sobre os quais muito existe a ser pesquisado.

Como pode se ver a cooperação brasileira oscila entre ações multilaterais e

bilaterais. Sem dúvida no atual momento é necessário um escrutínio sobre o papel

jogado pelo multilateralismo e o bilateralismo e o peso ponderado destes nas

relações internacionais brasileiras atuais e futuras, levando em conta os interesses

da nação e se aproximando um pouco mais do modelo ocidental aqui descrito.

Nesta direção, considerando a falta de condicionalidades políticas exigidas

pelo Brasil em ações de assistência seria essencial pensar em termos de um

balanço entre responsabilidades coletivas e soberanias nacionais – colocadas na

mesa das discussões, dos tratados, dos fóruns internacionais onde o país tem se

destacado. Para usar um termo consagrado, a assistência externa é certamente um

instrumento “soft power” que, bem usado, é um excelente vetor para a expansão

dos interesses maiores da sociedade brasileira.

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