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Resoluo n 27/2008 do Conselho Nacional do MinistrioPblico: inconstitucionalidades.Sobre a vedao do exerccio da advocacia por servidor do MinistrioPblico Estadal

Eric Lins Grilo (http://jus.com.br/949287-eric-lins-grilo/publicacoes)

Publicado em 11/2009. Elaborado em 10/2009.

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77% gostaram 8 votosAssuntos:Advocacia (Direito Constitucional) (http://jus.com.br/artigos/advocacia-direito-constitucional)Direito Constitucional (http://jus.com.br/artigos/direito-constitucional)

Sumrio: I. Apresentao do problema. II. O direito adquirido. III. Usurpao de competncia do estado-membro e do princpio federalista. IV. Incompetnciaformal para tratar da matria. V. Princpio do paralelismo das formas. VI. Dificuldade contramajoritria. VII. Devido Processo Legal Substantivo. VIII Concluso.

I Apresentao do problemaA Emenda Constitucional n45/2004, de 08 de dezembro de 2004, criou e distribuiu competncias ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico, atribuindo-lhe ocontrole da atuao administrativa e financeira do Ministrio Pblico e o controle dos deveres funcionais de seus membros. Isto o que determina o artigo 130-A,2, da Constituio da Repblica, que enumera em seus incisos as materialidades que so englobadas por essa competncia.

Na Ordem Constitucional inaugurada a partir da promulgao da Carta Poltica de 1988, ainda decorrente do pacto intergeracional caracterstico de sua natureza,a gerao passada se preocupou em impedir o acesso do Poder Constituinte Derivado a determinados temas que foram julgados como elementos mnimos quedevessem ser protegidos de eventuais configuraes polticas interessadas em sua mitigao ou extino, sendo por isso elevados ao grau de clusulas ptreas,ncleo duro da Lei Maior, parte intangvel das normas constitucionais.

Tal preocupao se deu em um momento de transio para a democracia, num pas que h muito havia relegado os direitos fundamentais da pessoa a um planosecundrio, subalterno, e no qual a Administrao Pblica super-agigantada no buscava elemento de validade para seus atos. Nesse mesmo contextoverificamos a multiplicidade e pluralidade dos direitos constitucionalmente protegidos, que nos impulsiona muitas vezes a ponderar acerca das relevncias noscasos concretos, ainda no imprio do ps-positivismo que se desenvolve.

Ora, mera tendncia a abolir as formas e direitos consubstanciados no artigo 40 da CF/88 suficiente para impedir que um projeto de Emenda Constitucional(PEC) seja objeto de deliberao. Logo, pressuposto inafastvel que a emenda 45/04 no tenda a abolir as formas ali previstas, em especial a separao dospoderes, sob pena de inconstitucionalidade material da Norma Derivada.

nesse contexto histrico que surge o Conselho Nacional do Ministrio Pblico, que se caracteriza por ser o rgo mximo no que tange s materialidades queso englobadas pela delegao constitucional de competncias que se analisa, qual seja, a do artigo 130-A da CF/88.

Quando alteradas a sistemtica administrativa de dado setor, natural as idiossincrasias que se instauram, e essencial que a doutrina se insurja para determinaros reais limites constitucionais e legais que devem a ser atribudos aos centros de competncia que passam a existir, adequando-os aos j existentes. Quandoalterada a sistemtica administrativa de dado setor, vital que limites sejam estabelecidos.

Ocorre que a edio da Resoluo n. 27/2008 CNMP vedou o exerccio da advocacia pelos servidores componentes dos quadros dos Ministrios PblicosEstaduais, e a constitucionalidade dessa norma, ou antes, a inconstitucionalidade, que ser demonstrada.

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A primeira inconstitucionalidade, bvia por sua prpria natureza, invocada quase instintivamente, possui natureza de direito fundamental, e diz respeito aovilipndio do direito adquirido art.5, XXXVI da Constituio Federal. O direito adquirido foi resguardado quando da promulgao da Carta Constitucional erepresenta um dos pilares da segurana jurdica desde pocas bem mais antigas.

Bem salienta o professor Lus Roberto Barroso, em parecer sobre a constitucionalidade e a legitimidade da reforma da previdncia, a posio de GABBA sobre odireito adquirido, sendo: "a) conseqncia de um fato idneo a produzi-lo, em virtude da lei do tempo no qual o fato se realizou, embora a ocasio de faz-lovaler no se tenha apresentado antes da atuao de uma lei nova a respeito do mesmo, e que b) nos termos da lei sob o imprio da qual se verificou o fato deonde se origina, passou imediatamente a fazer parte do patrimnio de quem o constituiu".

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No Brasil, adotamos a tese da retroatividade mnima dos efeitos das leis, ainda coerentemente com o princpio da segurana jurdica. O Supremo TribunalFederal, no voto do Ministro Moreira Alves, na ADIn 493-DF, ressalta brilhantemente a retroatividade mnima, de forma que a lei do tempo da completude dosrequisitos ao exerccio do direito deva ser a lei que regule os direitos que nela se normatizam.

Ora, se determinado servidor estadual se subsume hiptese de concesso do direito de exercer a advocacia antes da vigncia de lei que lhe vede tal direito,em especial da resoluo 027/2008, no h que se falar em extino de tal direito pelo advento de lei nova, vez que tal relao jurdica deve ser regulada pela leido tempo em que se aperfeioou o direito, e assim, ingressou na esfera jurdica do servidor no mais constituindo expectativa de direito, mas direito real eintangvel.

Mesmo que se alegue no haver direito adquirido a regime jurdico, o que verdade, fato que a proibio , na verdade, supresso de direito fundamental doexerccio de profisso, sendo tal supresso realizada por instrumento no hbil. O regime jurdico dos servidores estaduais do Rio de Janeiro regulado peloDecreto Estadual 2479, de 08 de maro de 1979, com base no Decreto-Lei Estadual 220, de 18 de julho de 1975 e nesse instrumento normativo que estoarroladas as disposies concernentes ao regime jurdico dos servidores. A possibilidade ou no de exerccio concomitante da advocacia com a funo pblica matria afeta a regime jurdico, sendo reduo do campo eficacial de Norma Constitucional de eficcia contida que o artigo 5, XII da Constituio de 1988.

A Resoluo n. 08/2006 do prprio Conselho Nacional do Ministrio Pblico prev a possibilidade de exerccio da advocacia pelos membros advogados pocada promulgao da Constituio, em consonncia com o artigo 29, 3 do ADCT da Constituio de 1988. Esta a redao do 1 artigo da resoluo:

Art. 1 Somente podero exercer a advocacia com respaldo no 3 do art. 29 do ADCT da Constituio de 1988, osmembros do Ministrio Pblico da Unio que integravam a carreira na data da sua promulgao e que, desde ento,permanecem regularmente inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil. (Redao dada pela RESOLUO N 16, de 30de janeiro de 2007)

E ainda esta vedao:

Art. 2. Alm dos impedimentos e vedaes previstos na legislao que regula o exerccio da advocacia pelos membros doMinistrio Pblico, estes no podero faz-lo nas causas em que, por fora de lei ou em face do interesse pblico, estejaprevista a atuao do Ministrio Pblico, por qualquer dos seus rgos e ramos (Ministrios Pblicos dos Estados e daUnio).

A ingerncia dos Promotores de Justia em qualquer processo muito maior que a de qualquer servidor. Como justificar, assim, o tratamento desproporcionalentre a classe de promotores e a de servidores no que tange ao respeito ao direito adquirido?

No mais, se a prpria Constituio, que tem atributos de inicialidade e ilimitao no usou dessa prerrogativa, mas, antes, prestigiou o direito adquirido dosMembros poca militantes, no poderia resoluo, norma infraconstitucional, posterior, pretender vilipendiar essa garantia.

Assim, a Resoluo 27/2008 vilipendiou o direito adquirido dos servidores aprovados em exame de ordem at a data de sua publicao.

III Usurpao de Competncia do Estado-Membro e do Princpio FederalistaA Repblica Federativa do Brasil consagra entre as questes insuscetveis de deliberao de emenda, constantes do ncleo duro da Norma Fundamental, oPrincpio Federalista, assegurado pela autonomia poltica, financeira (repartio constitucional de receitas), e administrativa dos entes federados. Assim, aautodeterminao que emana de tal autonomia exercida tambm pela competncia exclusiva desses entes de regular as questes que lhe so afetas, dentreelas, o regime jurdico dos servidores que a eles esto vinculados. Art. 39 da Constituio Federal de 1988.

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A autodeterminao dos entes abarca a competncia constituinte decorrente para a instituio de suas respectivas Leis Fundamentais, bem a edio das leisreferentes s matrias administrativas que lhe foram constitucionalmente atribudas, art. 25, caput da Constituio da Repblica de 1988, e dentre ascompetncias administrativas estaduais, destacamos a de estabelecer o regime jurdico dos servidores a eles vinculados.

Dentre os considerandos da referida resoluo temos: "Considerando necessidade de estabelecer, no particular, tratamento isonmico entre os servidores doMinistrio Pblico da Unio e dos Estados;"

Ora, observando-se a prpria razo ensejadora da edio da resoluo, verifica-se que fere o princpio Federativo e usurpa competncia do Estado-Membro.

Assim, a Resoluo n. 27/2008 inconstitucional por afrontar o princpio federativo, e, ato contnuo, usurpar competncia do Estado-Membro de legislar sobre oregime jurdico de seus servidores.

IV Incompetncia Formal para Tratar da MatriaO artigo 130-A, 2, da Constituio claro quanto competncia que foi atribuda ao rgo quando da Emenda Constitucional 45/2004, qual seja, o controle daatuao administrativa e financeira do Ministrio Pblico, bem como o controle dos deveres funcionais de seus membros. Os incisos que se seguem enumeram oque lhe cabe, sendo certo que tal enumerao no abarca autoridade para restringir direitos constitucionalmente protegidos, tampouco se assemelham, essesincisos, com a matria de que trata a resoluo n. 27/2008.

O atos regulamentares mencionados no inciso I desse pargrafo no podem ser compreendidos como possveis de restringir direitos, sob pena de configurarem-se regulamentos autnomos, que so admitidos somente em hipteses especficas, sendo de iniciativa do chefe do poder executivo. No se pode confundir atosregulamentares para uniformizao dos procedimentos do Ministrio Pblico, com a legislatura positiva inconstitucional por usurpao de competncia.

Neste momento de profundas modificaes nos padres de controle da Administrao no mbito do Ministrio Pblico, incertezas so comuns, mas no devemser toleradas. As distores devem ser especialmente combatidas como homenagem aos valores constitucionais e a real inteno do Constituinte Derivado.

A majorao das competncias alm dos limites estritamente possveis de serem efetivados atravs do Poder de Emenda na verdade uma tendncia extinoda separao dos poderes, e, por isso, insuscetvel de permanecer no ordenamento. A devida compreenso dos limites das competncias do CNMP imprescindvel para a validade de sua criao, e a constitucionalidade de seus atos.

Assim, a Resoluo n.27/2008 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico inconstitucional por exceder os limites da atribuio constitucional que lhe foiatribuda pelo art. 130-A, 2 da Constituio de 1988.

V- Princpio do Paralelismo das FormasAinda dentre os considerandos do referido ato normativo, temos: "Considerando s disposies dos artigos 21 da Lei n. 11.415/2006 e 30 da Lei n. 8.906/94".

O artigo 21 da Lei 11.415/2006 veda expressamente o exerccio da advocacia e consultoria tcnica aos servidores efetivos do Ministrio Pblico da Unio,enquanto o artigo 30 da Lei 8906/94 elenca os impedimentos ao exerccio da advocacia, no caso importando o inciso I, "os servidores da administrao direta,indireta e fundacional, contra a Fazenda Pblica que os remunere ou qual seja vinculada a entidade empregadora"

Observe-se que a resoluo visa combinar um artigo que determina incompatibilidade do exerccio do cargo efetivo no Ministrio Pblico Federal (art. 21, L.11.415/2006) com um que restringe impedimento todos os servidores da administrao direta ( art. 30, L. 8906/94), para obter, por deduo in pejus, umaincompatibilidade para o servidor estadual do Ministrio Pblico Estadual. Tal procedimento totalmente dispare com o princpio da legalidade. Salientamosque, na verdade, no estamos dizendo que a Administrao est adstrita vinculao positiva lei, e sim vinculada juridicidade, devendo obedincia a todo oordenamento, encabeado pela Constituio Federal. Deve levar em considerao os princpios constitucionais que ganham cada vez mais destaque nesteperodo de compreenso ps-positivista.

O resultado final dessa combinao esdrxula a derrogao do artigo 30 da Lei 8906/90, que lei especfica, para tornar os servidores do Ministrio PblicoEstaduais incompatveis com a advocacia. No pode Resoluo do CNMP pretender diminuir o campo eficacial da regra determinada por lei especfica. Assim,no obedeceu ao princpio pelo qual as regras s podem ser alteradas ou revogadas pela mesma forma pela qual foram estabelecidas. Isto , o artigo 30 da leida OAB s poderia ser derrogado por autoridade de lei especfica posterior.

Assim, a Resoluo n. 27/2008 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico inconstitucional por no ter observado o Princpio do Paralelismo das Formas.

VI Dificuldade ContramajoritriaVale ressaltar que na vigncia de Estado Democrtico de Direito h a preocupao da legitimidade para a edio dos atos legislativos, e em especial aqueles quesuprimam ou restrinjam direitos. A dificuldade contramajoritria incidente nessa questo para tornar incompetente o rgo composto por escolha do Presidenteda Repblica, com aprovao do Senado Federal, isto , de forma indireta.

No pode se conceber que lei aprovada pelo parlamento, composto de membros elegidos diretamente pelos titulares do Poder, seja revogada por ato normativoinfraconstitucional editado por rgo sem legitimidade democrtica.

Assim, a resoluo n. 27/2008 inconstitucional por vilipendiar o princpio democrtico insculpido no art. 1 da Constituio da Repblica.

VII Devido Processo Legal SubstantivoAbstraindo-se das questes terminolgicas entre Princpio da proporcionalidade (Origem na Alemanha; no Brasil encontra-se implcito no Estado Democrtico deDireito) e Princpio da Razoabilidade (origem americana; no Brasil encontra matriz constitucional do art. 5, LIV); fato que o devido processo legal substantivoexige que as normas obedeam critrios de razoabilidade no bojo dos motivos que determinaram sua edio.

A doutrina exige para a caracterizao da razoabilidade, a anlise individualizada de trs sub-princpios: 1) Adequao; 2) exigibilidade; 3)razoabilidade emsentido estrito. Podemos tranquilamente dizer que a Resoluo adequada aos fins que ela visa, a moralidade no exerccio da funo pblica, entretanto claramente no exigvel, eis que existem meios menos gravosos que o escolhido para o atingimento dos mesmos fins.

Ora, o impedimento meio eficaz para suprimir eventuais vantagens que pudessem ser auferidas pelo servidor pblico do Ministrio Pblico Estadual em funodo cargo. Qualquer majorao da restrio, alm do estritamente legal, importa em inconstitucionalidade por no atendimento ao Princpio do Devido ProcessoLegal em sua verso substantiva.

Assim, o exacerbado rigor imprimido pela Resoluo n. 27/2008 torna-a inconstitucional por afronta ao Princpio o Devido Processo Legal Substantivo.

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VIII ConclusoAssim, vez que: a) toda norma restritiva de direitos fundamentais deve ser interpretada restritivamente (art. 30, I da Lei 8906/90); b) a resoluo tramita viaatalhamento constitucional burlando, via legal, direitos que a prpria sistemtica constitucional assegurou intangveis, qual seja o direito adquirido; c) vilipndio doPrincpio Federativo por usurpao da competncia dos Estados-Membros de legislar sobre o regime jurdico de seus servidores; d) a incompetncia do CNMPpara legislar sobre a matria; e) a no observncia do Princpio do Paralelismo das Formas; f) a falta de legitimidade democrtica para inovar no ordenamentojurdico e realizar interpretaes autnticas; g) violao do Princpio instrumental do Devido Processo Legal em sentido substantivo eis que os fundamentos daresoluo no se coordenam com a proporcionalidade e seus sub princpios, sendo inexigvel frente a existncia de meios menos gravosos para atingir os finspretendidos; a Resoluo n. 27/2008 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico flagrantemente inconstitucional.

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Eric Lins Grilo (http://jus.com.br/949287-eric-lins-grilo/publicacoes)Tcnico Processual do Ministrio Pblico

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GRILO, Eric Lins. Resoluo n 27/2008 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico: inconstitucionalidades. (http://jus.com.br/artigos/13806/resolucao-n-27-2008-do-conselho-nacional-do-ministerio-publico-inconstitucionalidades). Jus Navigandi, Teresina, ano 14 (http://jus.com.br/revista/edicoes/2009), n. 2318(http://jus.com.br/revista/edicoes/2009/11/5), 5 (http://jus.com.br/revista/edicoes/2009/11/5) nov. (http://jus.com.br/revista/edicoes/2009/11) 2009(http://jus.com.br/revista/edicoes/2009). Disponvel em: . Acesso em: 18 mar. 2015.

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