RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia - Maranhão

Exercício 2018

30 de agosto de 2019

Controladoria-Geral da União - CGU

Secretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

Órgão: MINISTERIO DA EDUCACAO

Unidade Examinada: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia -

Maranhão

Município/UF: São Luís/Maranhão

Ordem de Serviço: 201900518

Missão Promover o aperfeiçoamento e a transparência da Gestão Pública, a prevenção e o combate à corrupção, com participação social, por meio da avaliação e controle das políticas públicas e da qualidade do gasto.

Auditoria Interna Governamental Atividade independente e objetiva de avaliação e de consultoria, desenhada para adicionar valor e melhorar as operações de uma organização; deve buscar auxiliar as organizações públicas a realizarem seus objetivos, a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de controles internos.

QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO PELA CGU? Trata-se da Auditoria Anual de Contas do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia no Maranhão, referente ao exercício de 2018. O objetivo foi avaliar a gestão do IFMA quanto ao cumprimento dos Acórdãos do TCU em que houve determinação à CGU para acompanhamento; ao atendimento das recomendações da CGU; à conformidade das peças do processo de contas; e, à qualidade do gasto com serviços terceirizados de vigilância.a.

POR QUE A CGU REALIZOU ESSE TRABALHO?

A Auditoria Anual de Contas visa verificar as informações prestadas pelos administradores públicos federais, bem como analisar os atos e fatos da gestão, com vistas a instruir o processo de prestação de contas que subsidiará o julgamento pelo Tribunal de Contas da União – TCU

QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS AS RECOMENDAÇÕES QUE DEVERÃO SER ADOTADAS?

Finalizadas as análises, apresentam-se as principais conclusões: - Quanto à conformidade das peças apresentadas ao TCU, há tópicos com insuficiência das informações requeridas.

- Quanto ao cumprimento dos Acórdãos do TCU em que houve determinação à CGU para acompanhamento, das buscas realizadas não foram encontradas determinações ou recomendações à UPC, com determinações para a CGU, pendentes de atendimento.

- Quanto ao atendimento das recomendações da CGU referentes a relatórios anteriores, há ainda 15 (quinze) pendentes de atendimento.

- Quanto à qualidade do gasto com serviços terceirizados foram identificadas falhas relacionadas ao planejamento da contratação, execução contratual e possível desvio de função relatados pela Auditoria Interna da Unidade.

Tendo como recomendações:

i) Adotar, no âmbito do planejamento de suas compras e contratações, estudo analítico na definição de quantitativos, de modo a demonstrar que os quantitativos a serem

licitados estejam devidamente justificados técnica e operacionalmente.

Achado n° 4

ii) Revisar os termos da execução contratual com vistas a eliminar possível pagamento inadequado da parcela adicional de periculosidade; adequar os índices de custo indireto aos limites vigentes; e procurar repactuar os preços praticados com as referências de mercado mais vantajosas.

Achado nº 5

iii) À Auditoria Interna/IFMA, recomenda-se que monitore como está a situação de desvio de função na execução do contrato de vigilância, em todas as unidades beneficiadas, e, se for o caso, que apure e exija, com o apoio/comando do Dirigente Máximo, o saneamento de todas as situações eventualmente encontradas.

Achado nº 6

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS AGU – Advocacia Geral da União

Audint – Auditoria Interna do IFMA

CGU – Controladoria Geral da União

COFINS – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social.

CONSUP – Conselho Superior

CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido.

Decor -

DSR – Descanso Semanal Remunerado.

IFMA – Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão.

INSS–Instituto Nacional do Seguro Social.

IRPJ – Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas.

PIS – Programa de Integração Social.

SEI -Sistema Eletrônico de Informações

SEGES – Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e

Gestão.

SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira

SLTI – Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão.

SUAP – Sistema Unificado de Administração Pública.

TCU – Tribunal de Contas da União.

UPC – Unidade Prestadora de Contas.

SUMÁRIO

QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO PELA CGU? 3

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS 5

SUMÁRIO 6

INTRODUÇÃO 7

RESULTADOS DOS EXAMES 8

1. Conformidade das peças do processo de contas. 8

2. Determinações/recomendações do TCU dirigidas ao IFMA. 10

3. Recomendações da CGU. 10

4. Planejamento de contratação de serviços de vigilância com deficiências pela não apresentação de estudos quanto à estipulação de quantidades, escalas e proporcionalidade entre postos de trabalho. 12

5. Execução contratual com indicativo de não vantajosidade pela execução de preços por postos de trabalho em valores superiores ao praticado no mercado; adoção de índice de custo indireto superior a limite estabelecido; e pagamento indevido de adicional de periculosidade. 15

6. Ocorrência de possível desvio de função com uso de mão de obra de vigilantes, apontada em Relatórios da Auditoria Interna da Unidade. 19

RECOMENDAÇÕES 20

CONCLUSÃO 21

ANEXOS 22

I– MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA 22

Não houve manifestação da Unidade Examinada após o envio do Relatório Preliminar. Nesse sentido, deve-se ressaltar que as manifestações apresentadas durante os trabalhos de campo foram incorporadas ao texto do relatório de auditoria. 22

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INTRODUÇÃO

O presente Relatório apresenta os resultados obtidos com a Auditoria Anual de Contas

feita no IFMA, relativo a atos de gestão do exercício de 2018, em cumprimento ao

disposto no inciso IV do art. 74 da Constituição Federal.

De acordo com a Resolução 66/2009 – CONSUP/IFMA, o Instituto tem por linha de

atuação, dentre outras, a oferta de educação profissional e tecnológica e o

desenvolvimento de programas de extensão e de divulgação científica e tecnológica.

Para realizar suas finalidades, a Unidade executa vários macroprocessos, que vão desde

a gestão de atividades finalísticas (ensino, pesquisa, pós-graduação, inovação e

extensão) a práticas de atividades de apoio (gestão de pessoas, de infraestrutura, de

projetos, administrativa, da comunicação, e da tecnologia da informação).

Apesar de sua abrangente linha de atuação, as análises se restringiram em duas áreas

de exame: peças componentes da prestação de contas (rol de responsáveis, relatório de

gestão e relatórios internos sobre as contas ou gestão dos responsáveis), e a avaliação

do serviço terceirizado de vigilância.

Procurou-se com a análise certificar a conformidade de referidas peças à IN TCU

63/2010 e Portaria TCU 369/2018, bem como atestar a regularidade das etapas de

planejamento, execução, pagamento e controle da execução do contrato de vigilância

na Unidade.

Os exames se deram por análise documental das peças da prestação de contas e dos

processos de contratação e pagamento das faturas relacionadas à execução dos serviços

de vigilância, além de visita de campo na Unidade.

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RESULTADOS DOS EXAMES

1. Conformidade das peças do processo de contas.

Verificou-se que as peças do processo de contas estão em conformidade com as normas e orientações, exceto no que concerne às ocorrências/falhas formais abaixo expostas, de modo que não houve necessidade de devolução das referidas peças para ajustes no Sistema e-Contas.

a) Relatório de Gestão da UPC, confrontado com o Anexo II da Decisão Normativa 170/2018-TCU, com os conteúdos detalhados na Portaria 369/2018-TCU e com as orientações adicionais incluídas no sistema e-Contas:

Quadro 01 – Ocorrências verificadas no texto do Relatório de Gestão

Item do Relatório de Gestão

Ocorrências/falhas formais

1. VISÃO GERAL ORGANIZACIONAL E AMBIENTE EXTERNO

- Excedeu o número de páginas: de cinco, número máximo recomendado pelo TCU, chegou a sete.

- Referência a “Figura XX”, ao invés da “Figura 1.2” (página 12)

No subtítulo “Análise do Ambiente Externo”, houve:

- Troca de “Fatores Legais” por “Fatores Sociais”

- Itens de “ameaças sociais” se confunde com ameaças ambientais: “Falta de coleta seletiva e especializada de lixo pelos entes públicos municipais”, “Lixão e Poluição”, “Falta de consciência ambiental” (página 16)

2. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO E GOVERNANÇA

Em “Estrutura de Governança”, faltou abordar:

- Atividades de correição e apuração de ilícitos administrativos;

- Medidas administrativas para apuração de responsabilidade por danos ao Erário

Não abordou, em “Canais de Comunicação com Sociedade e Partes Interessadas”:

- Carta de Serviços ao Cidadão;

- Aferição do grau de satisfação dos cidadãos-usuários;

- Mecanismos de transparência das informações relevantes sobre a atuação da unidade;

- Medidas para garantir a acessibilidade aos produtos, serviços e instalações.

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Item do Relatório de Gestão

Ocorrências/falhas formais

3. GESTÃO DE RISCOS E CONTROLES INTERNOS

Citação do “Quadro XX”, que, a princípio, poderia ser “Quadro 3.2” (página 24)

4. RESULTADOS DA GESTÃO

- Excedeu o número de páginas: 38, o TCU recomendou no máximo 30 para esse item.

Quanto ao “Conteúdo”, faltou abordar:

- Riscos e outros fatores que influenciaram a cadeia de valor;

- Desafios remanescentes e próximos passos.

5. ALOCAÇÃO DE RECURSOS E ÁREAS ESPECIAIS DA GESTÃO

- Excedeu o número de páginas: de 15 recomendadas, chegou a 17.

- Gráfico, quadros e textos dos subtítulos “Regime de Execução Especial” e “Restos a Pagar de Exercícios Anteriores” ficaram deslocados/embaralhados entre si (página 67).

6. DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS

Em “Notas Explicativas”, faltou expor:

- Informações gerais: natureza jurídica da entidade; domicílio da entidade; natureza das operações e principais atividades da entidade; declaração de conformidade com a legislação e com as normas de contabilidade aplicáveis;

- Foi exposto mais de um demonstrativo por página, enquanto as orientações do Sistema e-Contas/TCU sugerem apenas um (por página).

7. OUTRAS INFORMAÇÕES RELEVANTES

- Citação do “Quadro XX”, inexistente no Relatório.

- Em “Tratamento de recomendações da CGU”, a informação foi reduzida a: “Implementação parcial das recomendações exaradas no Relatório de Auditoria Anual de Contas - CGU nº: 201800580” (página 94). Entretanto, pelas orientações do e-Contas/TCU, poderiam ser expostas mais informações, p. ex., visão geral sobre as recomendações emitidas pela CGU, com indicação da quantidade recebida comparativamente à quantidade atendida e, eventualmente, recomendações que tenham provocado maior impacto na Gestão.

Fonte: Relatório de Gestão do IFMA, Gestão 2018.

b) Rol de Responsáveis: em consulta às atas de reunião do CONSUP, foram identificados dois membros que deveriam constar do rol de responsáveis como membros de colegiado com poder de gestão, a saber: o Reitor do Instituto (Presidente do CONSUP), por participar da Reunião do dia 25-06-2018, e a Conselheira Representante dos Técnico-Administrativos, Reunião do dia 19-02-2018. Por sua vez, uma ex-reitora foi incluída indevidamente, visto que essa participa do colegiado, mas não tem direito a voto.

Como os membros que precisariam ser incluídos (por um dia, correspondente a uma reunião do Conselho), já haviam sido inseridos pelo próprio IFMA, em decorrências de vários outros períodos/atos de Gestão, por questões técnicas/operacionais, a CGU optou por não realizar alteração no Sistema e-Contas, quanto a esses gestores, pois precisaria excluir vários períodos, registrados pelo IFMA, para depois incluí-los de novo,

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juntamente com o dia faltante. Noutro passo, entretanto, a CGU excluiu (do e-Contas) a ex-reitora acima referida.

Não obstante, avalia-se que as ocorrências/falhas formais acima apontadas não inviabilizam a apreciação das contas da UPC pelo TCU.

Por fim, importa ressaltar que não existe no Sistema e-Contas campos disponíveis para informar sobre atos formais de nomeação, de designação ou de exoneração.

2. Determinações/recomendações do TCU dirigidas ao IFMA.

Procedeu-se a consultas aos Acórdãos do TCU com determinações para a CGU que deram entrada na SFC, entre 2014 e 2018, além de pesquisa no Portal dessa Egrégia Corte, no Sistema de Processo Administrativo Eletrônico da CGU (SEI) e no Relatório de Gestão do IFMA. Das buscas realizadas não foram encontradas determinações ou recomendações à UPC, com determinações para a CGU, pendente de atendimento.

3. Recomendações da CGU.

Verificou-se a situação de atendimento das recomendações expedidas pela CGU pendentes de atendimento pela UPC até o final do exercício de 2018, independentemente do exercício em que se originaram, com análise das eventuais justificativas do Gestor para o não implemento das recomendações, bem como das providências adotadas.

Preliminarmente, o Gestor declarou manter a seguinte rotina de acompanhamento e atendimento das recomendações exaradas pela CGU:

“... ao receber os relatórios/notas de auditoria encaminhados por esta Controladoria, encaminha ao setor de protocolo do IFMA para atuação, sendo devolvido a este Gabinete que encaminha para a publicação no portal: IFMA/acesso à informação/prestação de contas e em ato contínuo encaminha os mesmos para a Auditoria Interna. De posse do processo a Auditoria seleciona os setores responsáveis pela implementação das recomendações, inclusive, com o registro no sistema monitor, solicitando da pró-reitoria envolvida o nome e o CPF do servidor responsável pela demanda. O controle interno adotado em cada setor corresponde ao atendimento do princípio de segregação de função.

4. Vale dizer que o monitoramento pela Audint da implementação das recomendações ocorre via Suap/módulo/auditoria, inclusive com a certificação pela ciência de recebimento do documento.”

Quanto ao efetivo atendimento das recomendações, verificou-se que, até o final do exercício de 2018, constavam 65 recomendações registradas no “Sistema Monitor Web” com status de “pendente de atendimento”. Dessas, em atenção a pedido de atualização do referido sistema, o Gestor demonstrou o atendimento de 37 recomendações. Com relação às outras 28, apurou-se as seguintes situações: doze foram parcialmente

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atendidas; uma foi encerrado o monitoramento e quinze permaneceram na condição de pendente de implementação.

Dentre as recomendações não atendidas no exercício de 2018, pelas informações prestadas pelo Gestor, nota-se que dez não foram implementadas em decorrência de fatores/situações alheios à vontade do Gestor, como é o caso de cumprimento de determinação judicial e aguardo de deliberação do Conselho Superior do próprio Instituto (IFMA). Sobre as cinco restantes, em que não se vislumbrou razão para a falta de atendimento, após questionamento da CGU, o Gestor, por intermédio do Ofício nº 275/2019 - GAB-REIT/REITORIA/IFMA, de 22-07-2019, apresentou as seguintes informações/justificativas:

“... encaminhamos à V. Sª., o CD com as seguintes informações acerca do Plano de Providências Permanente inerente às recomendações constantes no Sistema Monitor, abaixo elencadas, em atendimento à Solicitação de Auditoria nº 201900518/05:

a) recomendação 181898 – a não abertura de processo de apuração, à época, deu-se em virtude da impossibilidade de materialização imediata de responsáveis, sendo necessária a instauração de sindicância investigativa em elevado número, envolvendo mais de 50 (cinquenta servidores, tornando-se oneroso para a Administração. Oportunamente, informamos que os processos não disponibilizados foram devidamente auditados, tendo seus respectivos achados de auditoria consignados no Relatório de Auditoria nº 03/2019, protocolado sob registro 23249.081493.2019-81;

b) recomendação 181901 – a ausência de ressarcimento ao erário pelo ex-servidor SIAPE: 1927828, deu-se pelo insucesso das tentativas de notificação, conforme documentos inerentes ao processo 23249.008551.2014-18, demonstrando as medidas administrativas adotadas;

c) recomendação 181902 – segue as frequências 02/2014, 10/2015, comprovante de desconto de fev/2014, relatório de afastamentos do servidor SIAPE: 1570242, bem como, cópia do registro do chamado junto ao Ministério do Planejamento, à época, por tratar-se de registros de faltas de exercícios anteriores e a impossibilidade de alteração por este Instituto;

d) recomendação 181904 – segue cópias do processo 23249.032415.2016-19, folha de ponto de junho/2016 e o relatório de afastamentos da servidora SIAPE: 2176784, demonstrando a regularização dos registros;

e) recomendação 181906 – segue cópias do processo 23249.011113.2016-15 com a respectiva revisão da memória de cálculos dos valores pertinentes à servidora SIAPE: 2020079;

f) recomendação 181908 – segue cópia do resumo de frequência do ex-servidor SIAPE: 1204061.”

Quanto à justificativa apresentada na alínea “a” supra, não ficou demonstrada, com prova documental, a impossibilidade material de abertura de procedimento para apurar os responsáveis pela não disponibilização de processos para exame da CGU. Ademais, no relatório produzido pela Auditoria Interna (Audint), invocado pelo Gestor para sustentar sua tese, não consta que tenham sido auditados os Processos de Concessão

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de Retribuição por Titulação (RT), nº 23249.029719.2017-71; 23249.030302.2017-51; 23249.023390.2016-54; 23249.027431.2017-62; 23249.003522.2017-11; 23249.056047.2016-96; 23249.030306.2017-31; 23249.016232.2017-29; 23249.010074.2017-11; 23249.040190.2017-47 e 23249.007936.2017-19, nem os Processos de Concessão de Retribuição por Reconhecimento de Saberes e Competências (RSC), nº 23249.027483/2016-58 e 23249.019165/2017-11, assim como não aparece sanada a falta da relação de servidores que, no exercício de 2017, possuíam jornada de trabalho flexibilizada – processos/informações solicitados pela CGU (item 3.1.2.4 do Relatório de Auditoria nº 201800580, de agosto/2018).

Ainda sobre o não atendimento de demandas do Controle Interno (CGU e Audint), no relatório da Audint, acima referido, consta que, durante os trabalhos, foram emitidas três solicitações de auditoria e que, dessas, duas não foram atendidas, a outro foi atendida apenas parcialmente (item V do Relatório nº 03/2019, de 5-04-2019, encaminhado pelo próprio Gestor).

A informação de providência indicada na alínea “b”, refere-se a uma das doze recomendações parcialmente implementadas, já computada (incluída) no terceiro parágrafo deste ponto de auditoria, e nessa condição (parcialmente atendida) permaneceu.

Quanto às recomendações arroladas nas alíneas “c” a “f”, da análise procedida sobre as providências acima anunciadas, encaminhadas pelo Gestor após pedido de justificativa para o não atendimento, consoante registros inseridos no Sistema Monitor Web, em que se atualizou o Plano de Providências Permanente, consta a seguinte situação: duas foram atendidas (181906 e 181908) e duas foram parcialmente atendidas (181902 e 191904).

4. Planejamento de contratação de serviços de vigilância com deficiências pela não apresentação de estudos quanto à estipulação de quantidades, escalas e proporcionalidade entre postos de trabalho.

Trata-se de análise relacionada à fase de Planejamento do processo de contratação de pessoa jurídica para a prestaçãode serviços de vigilância armada e desarmada para atender às necessidades de guarda e proteção de bens, pessoas e valores no IFMA, vigente em 2018.

Buscou-se com a mencionada análise responder:

a) Se a quantidade de serviço contratado é justificável;

b) Se as escalas de trabalho estão condizentes com a necessidade da Unidade;

c) Se é proporcional o número de postos de trabalho diurno em relação aos do turno noturno.

Os serviços de vigilância contratados e executados no período objeto da auditoria – 2018 – tiveram origem na licitação Pregão 01/2016, com contrato assinado em 2016 com sucessivas prorrogações. Seus termos e condições, portanto, estavam sob a vigência da

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IN SLTI nº 02/2008, que estabeleceu para o Executivo Federal as regras e diretrizes para a contratação de serviços, continuados ou não.

O inciso V do art. 15 da Referida IN, por sua vez, dispôs ser obrigatório, no Projeto Básico ou Termo de Referência, justificar a relação entre a demanda e a quantidade de serviço a ser contratada, acompanhada dos critérios de medição utilizados.

Para atender suas necessidades, a Unidade estipulou os seguintes quantitativos de postos de trabalho:

Tabela 01 - Postos de Trabalho Licitados x Utilizados

Vigilância 44 horas

Operador de monitora-mento 44

horas

Vigilância 12x36 h diurna

Vigilância 12x36 h noturna

Vigilância 12x36 h diurna

motorizada

Vigilância 12x36 h noturna

motorizada

Total

Licitados 28 32 115 120 7 8 310

Utilizados* 4 1 61 71 0 1 138 Fonte:Anexo III Proposta contratada e dados IFMA. *Posição dezembro/2018.

O Termo de Referência adotado pela Unidade, por outro lado, ao tratar da Justificativa da Relação entre a Demanda e a Quantidade, cuidou em informar que a quantidade de postos de serviços foi definida com base nas necessidades da Reitoria e dos campi, fazendo uso dos seguintes critérios:

i) peculiaridades locais;

ii) pontos de entrada/saída de cada prédio;

iii) área total;

iv) número de andares;

v) condições de vulnerabilidade de cada local, como quantidade de janelas, fachada envidraçada, existência de grades, muros, corredores internos, etc.

Apesar da eleição dos critérios acima, o mesmo documento não apresenta as referências, critérios e motivações para estabelecimento do número de postos de vigilância para cada unidade a ser atendida, de forma analítica.

Ademais, não ficou demonstrada a motivação de postos de serviços de vigilância motorizada 12x36 h, diurna e noturna, nas unidades de Caxias, Grajaú, Maracanã, Reitoria, São Raimundo das Mangabeiras, Timon, Viana e Codó, este último com a adoção de referida vigilância apenas no período noturno.

Por outro lado, evidenciou-se que a Unidade desenvolveu projeto de instalação de sistema de monitoramento eletrônico, implantado nas unidades destacadas adiante.

Quadro 01 - Implantação de Sistema de Vigilância por Monitoramento Eletrônico

2015 2016 2017 2018

Monte Castelo Monte Castelo Monte Castelo

Sem informações

Maracanã Maracanã

Barra do Corda Barra do Corda

Reitoria Reitoria

Fonte: Relatório de Gestão 2015, 2016, 2017 e 2018.

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Apesar da adoção de tal modelo de monitoramento, não ficou evidenciado seu impacto na contratação de postos de vigilância convencionais. Observou-se que a Unidade estipulou a contratação de trinta e dois postos de operador de serviços de monitoramento eletrônico de 44 horas, que deveriam atender todas as unidades, ação não levada adiante nas demais unidades, dada a insuficiência financeira para instalação da infraestrutura necessária.

Não obstante o potencial econômico com a adoção de referido modelo de vigilância, consta no Relatório de Gestão 2017 da Unidade que sua implantação foi descontinuada, por indisponibilidade orçamentária.

Pela disposição do art. 51-A da IN SLTI nº 02/2008, os órgãos/entidades da Administração Pública Federal deverão realizar estudos com vistas à otimização do quantitativo de postos de trabalho, de forma a extinguir aqueles que não forem essenciais. Devem ainda, substituir por recepcionistas aqueles que tenham como efetiva atribuição o atendimento ao público e definir diferentes turnos, de acordo com as necessidades do órgão ou entidade, para postos de escala 44h semanais, visando eliminar postos de 12 x 36h que ficam ociosos nos finais de semana.

Não se verificou, no processo analisado, estudos e referências para atender a mencionada disposição.

Por outro lado, verificou-se que a execução física dos serviços de vigilância por postos de trabalho foi significativamente inferior àquilo que fora contratado, conforme se verifica na Tabela 01 acima, o que pode indicar falha no dimensionamento do objeto, por superdimensionamento quantitativo de postos de trabalho.

Em relação às escalas de trabalho dos postos, evidenciou-se no planejamento da contratação a existência de um padrão errático na definição de postos, especialmente na relação Postos de Vigilância 44 horas semanais versus Vigilância 12x36 diurnas. Do levantamento feito, observou-se que 12 campi do IFMA, detalhados abaixo, não seriam contemplados com o uso do Posto de Vigilância de 44 horas semanais, em contraste com as demais unidades.

Os dados de execução, por sua vez, indicam que apenas quatro postos de 44 horas foram utilizados em 2018.

Os postos de vigilância 44 horas, pela planilha de formação de preços, são de custo menor e sua adoção, em relação àqueles de 12x36 horas, redundariam em significativa economia, numa relação de R$ 3.970,87 para R$ 8.557,52 por posto, por exemplo.

Tabela 02 - Campi sem vigilância 44 horas.

Campus Vigilância

44h

Operador de

monit.44h

Vigilância 12x36 diurna

Vigilância 12x36

noturna

Vigilância 12x36 diurna

motorizada

Vigilância 12x36

noturna motorizada

Total

Bacabal 0 1 4 4 0 0 9

Barreirinhas 0 1 3 3 0 0 7

Buriticupu 0 1 2 2 0 0 5

Centro Histórico 0 2 6 6 0 0 14

Codó 0 1 7 8 0 1 17

Imperatriz 0 1 3 4 0 0 8

15

Campus Vigilância

44h

Operador de

monit.44h

Vigilância 12x36 diurna

Vigilância 12x36

noturna

Vigilância 12x36 diurna

motorizada

Vigilância 12x36

noturna motorizada

Total

Pinheiro 0 1 2 3 0 0 6

Santa Inês 0 1 6 6 0 0 13

S. J. dos Patos 0 1 2 2 0 0 5

S.R.Mangabeiras 0 1 5 5 1 1 13

Timon 0 1 3 3 1 1 9

Zé Doca 0 1 4 5 0 0 10 Fonte: IFMA. Planilha de execução.

Quanto à proporcionalidade de Postos entre turnos diurno e noturno, verificou-se padrão de equivalência, com exceção das unidades de Codó, Imperatriz, Pinheiro e Zé Doca. Nestes casos, observou-se que o número de postos de jornada 12x36 noturno, de custo mensal maior, foram em número ao superior ao do diurno em uma posição. Não foram verificadas motivações para isso.

Assim, dos exames e testes aplicados verifica-se que o planejamento da contratação para os serviços de vigilância para o IFMA não observou requisitos de boas práticas de transparência, uma vez ausentes critérios, justificativas ou estudos que pudessem demonstrar a adequação dos quantitativos de postos estabelecidos na programação para a licitação.

5. Execução contratual com indicativo de não vantajosidade pela execução de preços por postos de trabalho em valores superiores ao praticado no mercado; adoção de índice de custo indireto superior a limite estabelecido; e pagamento indevido de adicional de periculosidade.

A análise aqui relacionada busca apontar se a execução do contrato de vigilância se mostrou vantajosa para a Unidade, no exercício de 2018.

Para responder a tal questão, foi verificado:

a) Se houve a execução de serviços de vigilância eletrônica e o impacto quantitativo no contrato de vigilância armada e desarmada;

b) Se houve revisão de contratos de vigilância em função da mudança da legislação trabalhista para as jornadas de 12x26;

c) Se a planilha de custo contém o item reserva técnica;

d) Se na planilha de custos foram considerados, indevidamente, aqueles que somente se aplicam a contratos com a Administração Pública;

e) Se na planilha de custos foram considerados aqueles que tratem de pagamento de participação dos trabalhadores nos lucros ou resultados; de matéria não trabalhista; ou que estabeleçam direitos não previstos em lei, tais como valores ou índices obrigatórios de encargos sociais ou previdenciários, assim como preço para os insumos relacionados ao exercício da atividade;

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f) Se os percentuais e valores de custos indiretos, tributos e lucros foram definidos em valores adequados às normas e jurisprudências vigentes;

g) Se o preço mensal do posto de vigilância está de acordo com os limites estabelecidos em Portaria da SEGES.

A questão da existência de estudo de impacto para o dimensionamento de postos de vigilância convencional em razão da adoção de monitoramento eletrônico já foi apontada neste relatório, quando da análise da etapa do planejamento da contratação, cuja conclusão foi pela inexistência de estudo.

Por outro lado, verificou-se que a Unidade optou por contratar e manter em 2018 postos de operador de vídeo monitoramento apenas na Unidade do Monte Castelo – segundo dados de execução físico-financeiro disponibilizado - com gasto no período de R$ 49.851,56 pelo uso de um posto de Operador de Monitoramento.

Para além das questões de auditoria elencadas acima, também se avaliou a regularidade da manutenção de pagamento de parcelas remuneratórias em relação aos postos de trabalho. No caso de Postos de Operador de Monitoramento se verificou, em exame inicial, a existência da parcela remuneratória “periculosidade” para postos de Operador de Monitoramento em condição não adequada ao caso concreto.

Segundo a Convenção Coletiva de Trabalho 2018/2019, Operador de Monitoramento “...é o responsável, exclusivamente, pela execução do controle e/ou monitoramento de locais, através de sistemas eletrônicos de segurança.”

O Ministério do Trabalho, por sua vez, adota o CBO 9513-15 para classificar a ocupação de Monitor de Sistemas Eletrônicos de Segurança Interno cujas funções seriam:

“Instalam, inspecionam e ativam sistemas eletroeletrônicos de segurança, montando e conectando equipamentos cabeados e sem fio para instalações, ajustando parâmetros elétricos e lógicos dos equipamentos, realizando testes e corrigindo falhas. Monitoram sistemas eletrônicos de segurança e realizam inspeção técnica do local do evento. Planejam serviços de instalação e manutenção de sistemas eletroeletrônicos de segurança, interpretando ordens de serviço, desenhos e cronogramas de projetos. Realizam manutenções preventiva e corretiva dos sistemas e elaboram documentos técnicos. Trabalham seguindo normas de segurança, higiene, qualidade e proteção ao meio ambiente. (sem destaques na versão copiada)”

Já para a função de vigilante, o Ministério do Trabalho utiliza a classificação raiz CBO 5173, diferente, portanto, da função de operador.

Estabelecidas as distinções das funções, buscou-se avaliar, no caso concreto, se as atividades desenvolvidas pelos Operadores na Unidade de fato o colocariam diretamente na exposição ao risco de roubos ou outras espécies de violência física.

Como parâmetro de verificação, foram tomadas disposições do Termo de Referência adotado pela Unidade, que destacou o seguinte para postos de operador de monitoramento: “... destinam-se ao emprego de profissionais capacitados para atuar na Central de Controle, realizando o monitoramento local e o gerenciamento de imagens de circuito fechado de televisão:”

Pelo que se percebe da descrição das funções acima, não se evidencia que o profissional operador exerceria funções de riscos que justificassem a classificação de sua atividade

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como perigosa. Nesta circunstância, mostra-se indevido o pagamento de adicionais de periculosidade estabelecido nas planilhas de formação de preços.

Quanto à vantajosidade da contratação em relação aos preços praticados atualmente e no exercício de 2018, fez-se pesquisa de preços no Painel de Preços para comparação (www.paineldepreços.planejamento.gov.br), cujo resultado segue adiante. A pesquisa tomou como referência licitações ocorridas em 2019 no Estado do MA e seu resultado demonstra que preços pagos pela Unidade estão acima do praticado no mercado.

Tabela 01 - Preços pesquisados x Preços praticados

Fornecedor

Posto 12x36 diurno

Pesquisa

Contratado 2018 IFMA

Posto 12x36 h noturno Pesquisa

Contratado 2018 IFMA

Posto 44 h Pesquisa

Contratado 2018 IFMA

C & S Vigilância e Segurança

patrimonial EIRELI

7.116,981

8.532,983

8.353,701

10.326,744

-

3.973,01

Malka Vigilância

Privada Ltda. EPP

6.998,361 7.921,901 3.206,621

Manancial Segurança

Privada Ltda. EPP

6.782,921 8.140,521 -

Ostensiva Segurança

Privada EIRELI 6.778,941 8.143,101 -

Tecseg Tecnologia e

Segurança Privada EIRELI

6.720,202 8.040,362 3.472,312

Fonte: Pesquisa Painel de Preços/MP e Planilha execução serviços 2018.

Notas: 1. Preço para postos em São Luís/MA. 2. Preço para postos em Imperatriz/MA. 3. Preços a partir de julho de 2018.

4. Preços a partir de junho de 2018.

Em relação à possível revisão contratual em face das mudanças havidas com a recente reforma trabalhista, veiculado na Lei 13.467/2017, o TCU exarou recente entendimento no Acórdão 712/2019 – Plenário, cujos trechos de destaque se apresentam adiante:

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de representação que tem por objeto verificar as medidas adotadas pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal para adequar os contratos de prestação de serviços de execução indireta com dedicação exclusiva de mão de obra regidos pela jornada de 12x36 horas, às alterações promovidas pela Lei 13.467/2017 na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT); [...]

9.2.1. promovam a adequação (revisão ou repactuação, conforme o caso) dos contratos de prestação de serviços de execução indireta com dedicação exclusiva de mão de obra com jornada em regime de 12x36 horas, tendo em

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vista as modificações trazidas pelo art. 59-A da Consolidação das Leis do Trabalho, no sentido de não serem mais devidos o pagamento em dobro pelo trabalho realizado em feriados e o adicional noturno nas prorrogações de trabalho noturno, caso não previstos em Acordo, Convenção Coletiva de Trabalho ou em contrato individual; (sem destaques na versão copiada)

[...]

No caso concreto, foi verificada a existência da Convenção Coletiva de Trabalho da categoria, registrada no Ministério do Trabalho e Emprego 2017/2018 MA000050/2017 e 2018/2019 MA000027/2018 que estabeleceram, dentre outros, os seguintes benefícios:

a) Piso salarial corrigido; b) Horas extras, acrescidas do adicional de 50% para aquelas praticadas de segunda

a sábado e de100% para as praticadas em domingos e feriados, com cláusula proibitiva de compensações.

c) Adicional noturno de 20%, incidente no período de 22h às 5h da manhã. d) Periculosidade em 30%; e) Auxílio alimentação; f) Vale transporte; g) Auxílio saúde, com custeio de 80% para o empregador; h) Auxílio funeral; i) Seguro de vida; j) Hora noturna reduzida, para o regime de 12x36 horas de trabalho; k) Repouso intrajornada, mínimo, de 1 hora ou o pagamento de verba

indenizatória;

Da análise das planilhas de custo unitário e formação de preços, verificou-se que os itens componentes das parcelas Remuneração e Benefícios mensais e diários estavam contemplados nas Convenções Coletivas referenciadas acima, inexistindo custos alusivos ao pagamento por participação nos lucros ou resultados, de matéria não trabalhista, de direitos não previstos em lei, ou que tenham com a Administração Pública com responsável exclusiva pelo seu encargo.

Também não se verificaram as situações alusivas aos itens “c” e “e” das questões de auditoria apresentadas no início.

Quanto à adequação dos percentuais, valores de custos indiretos, tributos e lucros, considerado o Caderno Técnico de Vigilância 2018 da SEGES, foram estabelecidos limites em padrões superiores ao recomendado, demonstrados adiante:

Tabela 02 - Custos indiretos praticados e limites

Item Limites Executado

Custos indiretos 6% 9%

Tributos 8,65% 8,65%

PIS 0,65% 0,65%

COFINS 3% 3%

ISS 5% 5%

Lucros 6,79% 7,52% Fonte: Caderno SEGES 2018 e Planilha execução serviços 2018.

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Por fim, verificou-se que os valores contratados e pagos no exercício, apesar de estarem acima do levantado em pesquisa de mercado realizada pela CGU, estavam dentro dos limites estabelecidos na Portaria SEGES nº 213, de 25 de setembro de 2017, conforme se verifica na tabela adiante.

Sobre esse assunto, pertine informar que a contratação se deu sob a vigência da IN SLTI 02/2008 e os preços contratados à época estavam dentro dos limites estabelecidos no Caderno SEGES, que se mantiveram durante toda a execução do contrato.

Na forma do §2º, art. 30-A da mencionada IN, a vantajosidade econômica para prorrogação dos contratos de serviços continuados estará assegurada, sendo dispensada a realização de pesquisa de mercado, quando os preços praticados estiverem nos limites mencionados acima.

O Parecer n. 00001/2019/DECOR/CGU/AGU, no mesmo sentido, entende ser adequada a prorrogação sem a prévia pesquisa de mercado.

Diante disso, não se pode falar que as prorrogações havidas foram feitas com irregularidade, apesar da indicação de que os preços atuais podem ser objeto de repactuação, para menos, diante dos preços de mercado pesquisados pela CGU.

A tabela a seguir apresenta a comparação de preços, tendo como referência os limites estabelecidos pelo Caderno Técnico Vigilância 2018/MA.

Tabela 03 - Serviço de Vigilância, Valores Limites e Preços Contratados

Postos R$

Mínimo R$

Máximo R$

Executado

Vigilância 12 x 36 h diurnos 7.987,68 8.674,09 8.532,98

Vigilância 12 x 36 h noturnos 9.537,53 10.357,78 10.326,74

Vigilância 44 horas 4.391,21 4.817,12 3.973,01

Fonte: Caderno Técnico Vigilância 2018/UF Maranhão(https://www.comprasgovernamentais.gov.br/index.php/cadernos-tecnicos-e-valores-limites) e Planilha de execução físico-financeira.

6. Ocorrência de possível desvio de função com uso de mão de obra de vigilantes, apontada em Relatórios da Auditoria Interna da Unidade.

A análise relacionada aqui trata da fase de acompanhamento e fiscalização da execução

dos serviços de vigilância armada e desarmada, contratados para execução no exercício

de 2018.

Buscou-se com a análise responder:

a) Se há controle para verificar o cumprimento da jornada de trabalho dos empregados

terceirizados, e se com a sua adoção é possível garantir a aferição dos serviços

prestados;

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b) Se há controle para verificar se a empresa contratada cumpre com as obrigações

legais, trabalhistas e previdenciária dos empregados terceirizados, com reflexo na

mitigação de riscos;

c) Se as garantias contratuais entregues pela contratada atendem aos requisitos

estabelecidos na legislação;

d) Se os vigilantes desempenham atividades que ensejariam a caracterização de desvio

de função (Ex. recepcionista, porteiro).

O Termo de Referência da contratação dos serviços de vigilância, quanto ao controle de

qualidade e desempenho dos serviços, dispôs que seria apurada mensalmente, com a

aplicação de tabela com descrição dos itens de verificação da prestação dos serviços.

Do resultado das verificações, evidenciou-se que a Unidade materializa seus controles

na forma de Relatório de Fiscalização mensal e Avaliação de Prestação de Serviços onde

são apontados os possíveis eventos de risco com respectiva pontuação para definição

de nível de qualidade de serviços.

De acordo com os processos de pagamento verificados, não se evidenciaram

desconformidades no procedimento de verificação do cumprimento das obrigações

legais, trabalhistas e previdenciárias.

Quanta à garantia de execução do contrato, foi observado que a contratada apresentou

e mantém vigente até 01/07/2020 apólice de seguro que garantiria, por eventuais

prejuízos causados à Unidade auditada, indenização em razão de inadimplemento das

obrigações assumidas.

Por outro lado, em Relatórios da AUDINT da Unidade foram apontadas situações de

possível desvio de função no exercício das funções próprias de vigilante. As ocorrências

se deram nas Unidades de Grajaú e Reitoria, apontados nos Relatórios da Audint 04 e

17/2018, respectivamente.

RECOMENDAÇÕES Adotar, no âmbito do planejamento de suas compras e contratações, estudo analítico

na definição de quantitativos, de modo a demonstrar que os quantitativos a serem

licitados estejam devidamente justificados técnica e operacionalmente.

Achado n° 4

Revisar os termos da execução contratual com vistas a eliminar possível pagamento

inadequado da parcela adicional de periculosidade; adequar os índices de custo indireto

aos limites vigentes; e procurar repactuar os preços praticados com as referências de

mercado mais vantajosas.

Achado nº 5

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À Auditoria Interna/IFMA, recomenda-se que monitore como está a situação de desvio

de função na execução do contrato de vigilância, em todas as unidades beneficiadas, e,

se for o caso, que apure e exija, com o apoio/comando do Dirigente Máximo, o

saneamento de todas as situações eventualmente encontradas.

Achado nº 6

CONCLUSÃO

Os trabalhos de auditoria propiciaram os seguintes resultados:

Quanto à conformidade das peças apresentadas ao TCU foram apontadas falhas formais no Relatório de Gestão, que não comprometeram a integridade da peça.

Em relação a atendimentos de recomendações da CGU e TCU, verificou-se a existência de pendências, cuja resolutividade passa pela atuação de atores externos, independentes da atuação da Unidade. Quanto a determinações do TCU no exercício, não houve tal ocorrência.

Sobre a conformidade dos processos de planejamento, execução, controle e pagamento do contrato de vigilância vigente em 2018, foram apontadas inconsistências relacionadas à:

a) ausência de estudo analítico na definição de quantitativo de postos de trabalho, escalas e proporcionalidade entre postos;

b) Indicativo de não vantajosidade na execução financeira;

c) Desvio de função no uso de mão de obra.

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ANEXOS I– MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA

Não houve manifestação da Unidade Examinada após o envio do Relatório Preliminar. Nesse sentido, deve-se ressaltar que as manifestações apresentadas durante os trabalhos de campo foram incorporadas ao texto do relatório de auditoria.