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Inovação, Competitividade Agrícola

e Desenvolvimento Rural

ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL

ÍNDICE

APRESENTAÇÃO .......................................................................................................i/iv

I. REAVALIAÇÃO DA ESTRATÉGIA DO PROGRAMA ................................................................ 1

I.1. Revisão sistemática das Conclusões (gerais e específicas) e das Recomendações da Avaliação Intercalar ...................................................... 1

I.2. Revisão sistemática das alterações introduzidas no âmbito da Reprogramação Intercalar............................................................................ 5

I.3. Pertinência e relevância da estratégia adoptada ......................................... 11

II. AVALIAÇÃO EXTENSIVA DO PROGRAMA...................................................................... 15

II.1 Reanálise do desempenho financeiro do Programa Operacional, ao nível global, por Eixo Prioritário, Fundo Estrutural e Medida ...................... 15

II.2 Reanálise das realizações e dos resultados ao nível global, por Eixo Prioritário, Fundo Estrutural e Medida/Acção............................................. 23

II.3. Avaliação dos impactes e Questões de Avaliação ....................................... 31

III. AVALIAÇÃO ESPECÍFICA DO PROGRAMA E ESTUDOS DE APROFUNDAMENTO ....................... 37

III.1. Análise em profundidade de Medidas e Acções do Programa.................... 37 Medida 1. Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações ...............37 Medida 2. Transformação e Comercialização de Produtos Agrícolas.......................49 Medida 3. Desenvolvimento Sustentável das Florestas ..........................................58 Medida 7. Formação Profissional............................................................................67 Medida 8. Desenvolvimento Tecnológico e Demonstração......................................78 Medida 9. Infra-estruturas Produtivas e Tecnológicas ...........................................89

III.2. Análise de temas relevantes..................................................................... 95

III.2.1. Consistência e efeitos de arrastamento entre as actividades primárias e secundárias ...................................................................... 95

III.2.2. Efeitos territoriais das ajudas na indústria da cortiça.................... 102

III.2.3. Efeitos comparados dos incentivos típicos da engenharia financeira face aos incentivos tradicionais......................................... 111

III.2.4. Dinâmicas de instalação e de sustentabilidade de jovens agricultores – factores de sucesso e de insucesso ............................. 121

IV. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES – DO POADR À NOVA PROGRAMAÇÃO ........................ 131

IV.1. Conclusões gerais e específicas da Actualização da Avaliação................. 131

IV.1.1. Conclusões gerais da Actualização da Avaliação............................. 131

IV.1.2. Conclusões específicas da Actualização da Avaliação ..................... 137

IV.2. Recomendações da Actualização da Avaliação, por Eixo e temas relevantes............................................................................................... 144

IV.3. Preparação do novo ciclo de intervenções estruturais............................. 146

IV.3.1. Novas orientações da política agrícola e desafios para Portugal.............................................................................................. 149

IV.3.2. Domínios de intervenção e de financiamento................................ 151

SIGLAS E ACRÓNIMOS .............................................................................................. 160


ANEXOS

Anexo A – Anexo Metodológico

Anexo B – Elementos estatísticos de suporte à análise do desempenho físico e

financeiro do Programa

Anexo C – Questões de Avaliação Comuns e específicas e estrutura de

Indicadores

Anexo D – Componentes de avaliação extensiva das Medidas seleccionadas

Anexo E – Quadros de apuramento dos inquéritos realizados no âmbito das

diversas Medidas

Anexo F – Novos vectores estratégicos e enquadramento regulamentar da

Agricultura e do Desenvolvimento Rural


ÍNDICE DE QUADROS

Pág.

Quadro II.1 - Distribuição da programação financeira por Fundo Estrutural.................................... 17

Quadro II.2 - N.º de projectos, montantes aprovados e montantes médios ................................... 18

Quadro II.3 - Níveis de compromisso (aprovações vs. programações) (%) .................................... 19

Quadro II.4 - Aprovações e taxas de execução por Fundo estrutural ............................................. 20

Quadro II.5 - Taxas de execução (Despesa pública) ................................................................... 21

Quadro II.6 - Níveis de execução face aos montantes aprovados e programados............................ 21

Quadro II.7 - Custos médios de cada Acção face à Despesa Pública (Despesa Pública/ /n.º de projectos aprovados ou executados) .......................................................... 23

Quadro II.8 - Número de projectos aprovados, por Medida/acção e ano ........................................ 25

Quadro II.9 - Indicadores de Impacte do PO.............................................................................. 26

Quadro II.10 - Indicadores de realização física para as Medidas analisadas em profundidade (Eixo 1) ....................................................................................... 27

Quadro II.11 - Indicadores de realização física para as Medidas analisadas em profundidade (Eixo 2) ....................................................................................... 28

Quadro II.12 - Indicadores de resultados para o Eixo 1............................................................... 29

Quadro II.13 - Indicadores de resultados para o Eixo 2............................................................... 31

Quadro II.14 - Objectivos de nível QCA III vs. Objectivos dominantes da Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural (EADR).................................... 32

Quadro II.15 - Contributos das Medidas do POADR para os objectivos de nível QCAIII .................... 34

Quadro III.1 - Alterações da dotação financeira da Medida 1........................................................ 38

Quadro III.2 - Impactes que o investimento teve sobre a exploração agrícola................................ 42

Quadro III.3 - Impactes que o projecto de investimento teve sobre a exploração agrícola ............... 43

Quadro III.4 - Alterações consideradas importantes para um próximo Programa para o sector agrícola ....................................................................................... 46

Quadro III.5 - Avaliação do impacte da formação na actividade profissional dos empregados........... 56

Quadro III.6 – Áreas ardidas entre 2000 e 2005 ........................................................................ 58

Quadro III.7 - Plantas certificadas das principais espécies florestais.............................................. 62

Quadro III.8 - Distribuição dos projectos da Acção 7.1, segundo o tipo de entidades promotoras (2000-2004) .................................................................................. 68

Quadro III.9 - Domínios de Acreditação da Entidade................................................................... 70

Quadro III.10 - Caracterização física das instalações da formação ................................................ 71

Quadro III.11 - Critérios prioritariamente mobilizados para a selecção da candidatura .................... 72

Quadro III.12 - Domínios para os quais a entidade orientou a formação........................................ 73


Quadro III.13 - Apreciação dos efeitos induzidos sobre os formandos em resultado

das acções desenvolvidas.................................................................................. 75

Quadro III.14 - Avaliação do impacte da formação frequentada pelos próprios trabalhadores .......... 75

Quadro III.15 - Resultados dos 1º e 2º Convite da Acção 8.1. ..................................................... 77

Quadro III.16 - Distribuição das candidaturas por componentes da Acção 8.2................................ 80

Quadro III.17 - Distribuição do financiamento e de participações por tipo de entidade participante (Convites de 2001 e 2003) .............................................................. 80

Quadro III.18 - Acção 8.2. Distribuição das candidaturas por sector de origem .............................. 81

Quadro III.19 - Acção 8.2. Situação das candidaturas por sector.................................................. 82

Quadro III.20 - Execução Financeira da Acção 8.1. (até Junho 2005)............................................ 82

Quadro III.21 - Compromissos financeiros por componente e tipo de beneficiário (até Julho 2005) .............................................................................................. 83

Quadro III.22 - Execução Financeira da Acção 8.2 (até Julho 2005).............................................. 83

Quadro III.23 - Avaliação concepção do Programa (objectivos e prioridades), à luz dos objectivos que os projectos se propõem a atingir.................................... 91

Quadro III.24 - Avaliação dos principais elementos de operacionalização do POADR ....................... 92

Quadro III.25 - Principais barreiras encontradas na transferência de tecnologia para as unidades agro-florestais................................................................................ 93

Quadro III.26 - Contributos esperados para os objectivos da Acção 9.1., tendo presente os resultados a atingir com a concretização das componentes do projecto................... 93

Quadro III.27 - Desagregação do investimento total em projectos da Acção 3.4. por componentes 106

Quadro III.28 - Nº de projectos e investimento, por concelho ....................................................109

Quadro III.29 - Número de projectos, por classe de investimento................................................109

Quadro III.30 - Postos de trabalho permanente directos criados .................................................110

Figura III.1 - Instalação de jovens agricultores (2001-2004) ......................................................123

Quadro III.31 - Principais objectivos do projecto de investimento no âmbito da Acção 1.1..............126

Quadro III.32 - Principais impactes que o projecto de investimento teve sobre a exploração agrícola .......................................................................126

Quadro III.33 – Quantificação dos impactos do projecto de investimento sobre a exploração agrícola ..............................................................................127


1

APRESENTAÇÃO

O Relatório Final do Estudo de Actualização da Avaliação Intercalar processa um

vasto conjunto de informação empírica, resultante do desenvolvimento das actividades de

avaliação concretizadas na sequência da aprovação do Relatório de Progresso de Março de

2005, e integra a resposta aos comentários do Relatório Final Preliminar emitidos pelos

elementos do Grupo Técnico de Acompanhamento e Avaliação.

Os pontos seguintes sistematizam as principais componentes técnicas de avaliação (Roteiro

metodológico) e apresentam, em síntese, o Relatório Final.

1. Roteiro metodológico

As Especificações Técnicas desenharam um perfil de Actualização da Avaliação Intercalar

bastante exigente, com a avaliação extensiva de seis das dez Medidas do Programa e a

análise de quatro temas relevantes. A estrutura metodológica comportou, assim, um peso

relevante da análise documental e dos processos de inquirição (inquéritos e estudos de caso

na generalidade daquelas Medidas), conforme se sintetiza nas alíneas seguintes.

� Análise documental - com destaque para os Relatórios de Execução do Programa que

se caracterizam por reunir informação útil para a Avaliação com maior fiabilidade e

mais completa e para documentação temática de suporte ao aprofundamento da

análise dos temas relevantes (Consistência e Efeitos de arrastamento entre as

actividades primárias e secundárias; Efeitos territoriais das ajudas na indústria da

cortiça; Efeitos comparados dos incentivos típicos da Engenharia Financeira face aos

incentivos tradicionais; Dinâmicas de instalação e de sustentabilidade de jovens

agricultores – factores de sucesso e de insucesso).

� Informação estatística de execução, de suporte à (re)análise do desempenho

financeiro global, por Medida e por Eixo do Programa fundamentalmente utilizada no

Capítulo II, com remissão para anexo dos quadros de apuramento.

� Inquirição de entidades beneficiárias das Acções das Medidas objecto de análise em

profundidade, um processo conduzido de molde a assegurar níveis de resposta

confortáveis para fundamentar a análise constante do Capítulo III, ponto III.1.

O desenvolvimento dos processos de inquirição, por via postal com

acompanhamento telefónico, permitiu atingir os seguintes resultados:


2

• Medida 1 – Amostra com representatividade do universo incidindo sobre

22,5% dos projectos conduzidos até final de 2004. Taxas de resposta: Acção

1.1 (49,7%) e Acção 1.2 (41,7%).

• Medida 2 – Opção pela inquirição de 55% dos projectos aprovados até final

de 2002 para potenciar a base de análise uma vez que o número de projectos

concluídos até final de 2004 era reduzido. Taxa de resposta: 37,3%.

• Medida 3 – Inquirição de todos os projectos aprovados até final de 2002 pelas

razões apontadas para a Medida 2. Taxas de resposta: Acção 3.1/3.2

(44,6%); Acção 3.3 (42,9%); Acção 3.4 (45,5%) e Acção 3.5 (36,1%).

• Medida 7 – Inquirição das entidades titulares de pedidos co-financiamento

aprovados até final de 2004. Taxa de resposta: 31,4%.

• Medida 8 – Inquiridas as entidades beneficiárias da Acção 8.1 com base numa

distribuição equilibrada de instituições e de orientações temáticas. Taxa de

resposta: 34,2%.

• Medida 9 – Inquirição da totalidade das entidades beneficiárias com projectos

concluídos em final de 2004. Taxa de resposta: 66,7%.

O Anexo Metodológico apresenta informação adicional de detalhe relativa aos

processos de inquirição.

� Realização de um conjunto de Estudos de caso a entidades beneficiárias das Medidas

do Programa, seleccionadas para análise extensiva assumindo as características

seguintes:

• Medida 1. Selecção aleatória a partir da Base de Dados de Execução e

informação complementar das Direcções Regionais do IFADAP. Realizados dez

estudos de caso.

• Medida 2. Realização de cinco estudos de caso de escolha aleatória centrados

em cinco sub-sectores de maior expressão económica [vinho (vinicultura e

vitivinicultura), azeite, leite e horto-fruticultura].

• Medida 3. Selecção com base nos critérios de avaliação a partir da Base de

Dados de Execução e informação complementar das Direcções Regionais do

IFADAP e outras entidades do sub-sector. Realizados doze estudos de caso.

• Medida 7. Selecção de entidades titulares de pedidos de co-financiamento de

PIF e de Planos de Formação de carácter mais vincadamente sectorial e

regional. Realizados cinco estudos de caso.


3

• Medida 8. Realização de seis estudos de caso centrados em entidades

promotoras de projectos mais volumosos e com procedimentos de

monitorização.

� Realização de entrevistas às Direcções Regionais de Agricultura e do IFADAP, a

organismos do MADRP (GPPAA, IDRHa, …), a responsáveis pela coordenação das

Medidas e ao Gabinete do Gestor, bem como a observadores privilegiados dos

sectores florestal e agro-alimentar (organizações de produtores e associações

empresariais).

O Anexo Metodológico apresenta com detalhe, por Medida, os elementos documentais

estatísticos e de inquirição concreta (entrevistas, inquéritos e estudos de caso)

desenvolvidos durante a Actualização da Avaliação Intercalar.

2. Organização do Relatório

A estrutura do Relatório Final é sintetizada nos pontos seguintes que apresentam de

forma sucinta cada Capítulo, alguns dos quais recuperam resultados da Avaliação de 2003,

numa óptica de reanálise/revisão sistemática das diversas componentes de avaliação.

Tendo em consideração as orientações/restrições relativas à dimensão optou-se por

estruturar capítulos mais sintéticos remetendo para os Anexos componentes de natureza

mais estatística (p.e., Capítulo II), de análise de maior detalhe (p.e., Capítulo III, ponto

III.1 – Análise extensiva das Medidas), bem como uma organização coerente dos

apuramentos/tratamento dos Inquéritos, reduzindo ao estritamente necessário a inclusão

no Relatório de quadros de apuramento.

CAPÍTULO I. REAVALIAÇÃO DA ESTRATÉGIA DO PROGRAMA, que compreende: uma revisita das

Conclusões gerais e específicas constantes da Avaliação de 2003, bem como das

Recomendações, então, formuladas; uma referência às principais alterações introduzidas no

âmbito da Reprogramação Intercalar; e uma visão de síntese dos elementos de pertinência

e relevância da estratégia adoptada.

CAPÍTULO II. AVALIAÇÃO EXTENSIVA DO PROGRAMA, que compreende um trabalho

predominantemente analítico realizado sobre as bases de dados de execução das Medidas

do Programa, no plano financeiro e das realizações e resultados, bem como uma

aproximação à (re)análise dos impactes directos das Medidas. A resposta às Questões de

Avaliação comuns e específicas é apresentada no Volume de Anexos (Anexo C).


4

CAPÍTULO III. AVALIAÇÃO ESPECÍFICA DO PROGRAMA – ESTUDOS DE APROFUNDAMENTO que

compreende fundamentalmente duas vertentes de análise: (i) análise em profundidade por

Medida, abrangendo as Medidas 1, 2, 3, 7, 8 e 9 (Acção 9.1.); e (ii) análise de um conjunto

de quatro temas relevantes seleccionados pelas Especificações Técnicas.

CAPÍTULO IV. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES – DO POADR À NOVA PROGRAMAÇÃO que

compreende, por um lado, componentes de balanço (conclusões gerais e específicas do

Estudo de Actualização e com remissão para as Conclusões do Estudo de 2003) e, por outro

lado, de sistematização de Recomendações, sobretudo, orientadas para a preparação do

novo ciclo de intervenções estruturais.

O Volume de Anexos de suporte ao Relatório Final integra as componentes seguintes:

(i) Descrição sumária da metodologia de avaliação (Anexo Metodológico – Anexo A).

(ii) Elementos estatísticos de suporte à análise do desempenho físico e financeiro do

Programa apresentado no Capítulo II (Anexo B).

(iii) Questões de Avaliação Comuns e específicas e estrutura de Indicadores (Anexo C).

(iv) Componentes de avaliação extensiva das Medidas seleccionadas (Anexo D).

(v) Quadros de apuramento dos inquéritos realizados no âmbito das diversas Medidas

(Anexo E).

(vi) Novos vectores estratégicos e enquadramento regulamentar da Agricultura e do

Desenvolvimento Rural (Anexo F).


5

CCCAAAPPPÍÍÍTTTUUULLLOOO III... RRREEEAAAVVVAAALLLIIIAAAÇÇÇÃÃÃOOO DDDAAA EEESSSTTTRRRAAATTTÉÉÉGGGIIIAAA DDDOOO PPPRRROOOGGGRRRAAAMMMAAA

I.1. REVISÃO SISTEMÁTICA DAS CONCLUSÕES (GERAIS E ESPECÍFICAS) E DAS RECOMENDAÇÕES DA

AVALIAÇÃO INTERCALAR

Esta componente da Actualização da Avaliação Intercalar, tem em vista preencher uma

dimensão de balanço compreensivo da evolução das Medidas e do Programa no período

2003/2004 (sobretudo ao longo do último ano) e, designadamente, aferir até que ponto

esse padrão de evolução mantém válidas (ou não) as Conclusões e Recomendações

formuladas no âmbito da Avaliação Intercalar de 2003.

Um ensaio de (re)leitura do Relatório de Avaliação Intercalar do POADR permite evidenciar

alguns vectores-chave a ter presente neste exercício de revisão sistemática e dinâmica que

é predominantemente centrada na dimensão Eficácia do Programa.

As alíneas seguintes sistematizam um conjunto relevante de Conclusões e Recomendações

que se nos afiguram mais relevantes para sustentar aquela revisão. A referência mais

desenvolvida, designadamente, da vertente Recomendações é útil também na perspectiva

do ponto seguinte, em que se trata de compreender em que medida as alterações

introduzidas na Reprogramação Intercalar acolheram as Recomendações enunciadas pela

Avaliação de 2003.

(a) Conclusões gerais e específicas

� grande heterogeneidade das dinâmicas de execução dos projectos com reflexos nas

trajectórias de realização dos objectivos e metas programadas;

� evolução do perfil de investimento produtivo centrada no incremento de produção

(predomínio da componente “Máquinas e Equipamentos”) e menos expressiva nos

investimentos dirigidos ao melhoramento fundiário, das estruturas produtivas e da

preservação e melhoria do ambiente;

� escassa contribuição das ajudas à 1ª instalação para concretizar o objectivo de

antecipar a cessação de actividade;

� contributo potencial elevado dos projectos aprovados na Medida 2 para o reforço da

competitividade, designadamente em fileiras de produção com indicação de

prioridade no Complemento de Programação;

� ritmos limitados de investimento no sector florestal fruto dos reduzidos níveis de

profissionalização e de empresarialidade que caracteriza as actividades florestais;

� perfil de orientação da formação profissional dependente das lógicas da oferta e

“


6

insuficientes contributos para a actualização de competências/reconversão

profissional e para a introdução de novas formas de trabalho.”

(b) Recomendações

Nesta síntese das Recomendações formuladas na Avaliação Intercalar de 2003,

assinalam-se em itálico aquelas que foram retidas no Documento Técnico da

Reprogramação Intercalar, como base de fundamentação dos ajustamentos propostos e

aprovados em 2004.

� relançamento das dinâmicas de instalação dos jovens agricultores;

� estabelecimento, no âmbito da Medida 2, de um quadro de referência orientado para

apoiar estratégias agro-económicas concebidas numa base regional e de fileira, de

modo a estimular a reestruturação das unidades empresariais com viabilidade

económica, designadamente nos domínios da capacidade financeira, tecnológica, de

gestão e de mercado;

� estímulo à divulgação orientada do perfil de apoios existentes em Medidas/Acções,

nomeadamente daquelas que apresentam menores ritmos de execução (p.e., Medida

3);

� avaliação de soluções tecnico-económicas adequadas ao reforço dos apoios à

rearborização de áreas ardidas e ao ordenamento e gestão florestais, nomeadamente

através de ajudas resultantes de uma reprogramação inter-Acções da Medida 3, do

reforço financeiro da mesma, bem como da Medida 5;

� atribuição de prioridade a acções de apoio à modernização de explorações agrícolas

e à transformação e comercialização de produções, em áreas beneficiadas por

infra-estruturas de rega;

� implementação do Fundo de Investimento Imobiliário Florestal enquadrando,

nomeadamente, o apoio às organizações de produtores florestais, à constituição de

um “banco” de terras de suporte ao reordenamento fundiário da floresta e a acções

estratégicas de prevenção dos incêndios;

� introdução de ajudas de adaptação ambiental, segurança alimentar e bem estar

animal em zonas-piloto;

� estímulo à identificação e divulgação de projectos e acções que permitam ilustrar o

que se pode fazer (ou tem sido feito) de positivo, com o co-financiamento de

instrumentos de apoio ao investimento, em particular do POADR;

� valorização profissional assente em conhecimento técnico e tecnológico que garanta

produções de qualidade que observem princípios estabelecidos em matéria de

protecção do ambiente, bem estar animal, higiene e segurança no trabalho e

“


7

condições higio-sanitárias;

� reforço da prioridade relativa ao critério associado ao contributo para a formação de

agricultores envolvidos em projectos de investimento co-financiados pelo POADR e

por outras intervenções de política agrícola;

� estímulo, no plano da aplicação dos critérios de selecção, a pedidos de

co-financiamento, no âmbito da Medida 7, da formação e valorização de recursos

humanos ligada aos projectos (p.e., em áreas funcionais do controlo da qualidade,

área comercial, "marketing" e concepção e desenvolvimento de produtos), para a

reorientação estratégica de que o sector necessita;

� desenvolvimento de oferta formativa dirigida aos agentes da floresta, numa

perspectiva de gestão, de exploração e de ordenamento das actividades florestais;

� reforço dos projectos de I&D dirigidos às actividades que sustentabilizam o

desenvolvimento da competitividade económica das explorações agrícolas e das

actividades das fileiras produtivas agro-florestais;

� estímulo à apresentação de projectos por parte do conjunto de Laboratórios

identificado no Complemento de Programação e que, ainda, não tiveram

candidaturas aprovadas;

� elaboração de estudos estratégicos de avaliação das necessidades regionais de

serviços agro-rurais especializados;

� inclusão da dimensão “desenvolvimento local” na estratégia de desenvolvimento do

POADR (micro-iniciativas, gestão participada, cooperação entre territórios rurais,...);

� estímulo à apresentação de projectos-tipo de Serviços Agro-rurais especializados,

segundo domínios passíveis de intervenção estruturante da Medida eliminando a

sobreposição e fragmentação de projectos.” (Cf. Sumário Executivo da Avaliação

Intercalar, pgs. 24 e sgs.).

Em termos de tarefas técnicas, a revisão sistemática assenta fundamentalmente na análise

dos elementos seguintes: (i) Relatórios de Execução do Programa mais recentes (anos de

2003 e 2004); (ii) Documento de Reprogramação Intercalar do POADR; (iii) entrevista com

o Gabinete do Gestor e a Estrutura de Apoio Técnico/Coordenação das Medidas.

Com base nestas componentes metodológicas foram sistematizadas, entre outras, as

alterações no desempenho dos dispositivos de gestão, dos circuitos de operacionalização e

da eficácia das realizações e dos resultados atingidos pelas Medidas e pelo Programa, como

um todo.


8

A trajectória de gestação de resultados em função dos níveis de absorção de recursos de

financiamento e da capacidade de realização das entidades beneficiárias, coloca num

patamar bastante satisfatório as ‘performances’ de adesão e eficácia do Programa e das

suas principais Medidas, sendo de relevar nesta conclusão geral os seguintes traços

característicos mais específicos:

� Aumento do volume de instalações dos jovens agricultores em 2004, contrariando

uma tendência decrescente que se verificava neste indicador nos anos anteriores de

vigência do Programa.

� Melhoria dos níveis de ligação directa entre a instalação de jovens e a cessão de

actividade, ainda que com índices de adesão ao processo de reforma antecipada

claramente insatisfatórios face às necessidades e às metas programadas.

� Melhoria dos níveis de ajustamento entre a concepção/programação dos planos de

formação apresentados para aprovação e o perfil de necessidades dos agentes do

sector (dominância da procura), num contexto de (re)organização da oferta

formativa para o sector e de melhoria do ciclo formativo (maior recurso a

diagnósticos de necessidades e investimento nas capacidades logísticas, de

formadores e de métodos didácticos).

� Evolução positiva dos indicadores de produto e emprego nas unidades apoiadas a

partir dos projectos financiados, ainda que se trate de resultados com dilação

temporal e que carecem da consolidação e sustentabilidade dos investimentos.

� Maior adequação dos projectos ao perfil de objectivos globais do Programa e,

designadamente, às componentes da Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural

(EADR), a par de uma melhoria (via Acção 9.1) dos níveis de apetrechamento

logístico e tecnológico das unidades de I&D (laboratórios e estações experimentais).

Os resultados menos satisfatórios situam-se em alguns domínios relacionados com

áreas-objectivo cruciais para o sucesso da abordagem do Programa:

� Evolução não linear da intensidade de trabalho nas explorações apoiadas pelas Acções da

Medida 1, com manutenção da estrutura familiar da mão-de-obra que reproduz padrões de

gestão e mobilização de recursos que não evidenciam um percurso claro em matéria de

competitividade das explorações agrícolas.

� Concretização parcial dos efeitos de arrastamento pretendidos (no espaço das relações

económicas entre as produções primárias e a transformação agro-alimentar e agro-industrial),

ainda não alargada ao conjunto das fileiras produtivas prioritárias.

� Ritmo lento na absorção dos recursos de financiamento (e das mensagens inovadoras)

presentes nas Acções da Medida 3, numa conjuntura medeada por um cálculo económico de


9

oportunidade muito baixo para o investimento florestal.

� Dificuldade em alargar às associações de agricultores de proximidade as capacidades de

intervenção mobilizadora e de renovação, em matéria de serviços já alcançadas com as

Confederações.

Do conjunto de Recomendações formuladas na Avaliação de 2003, há um conjunto

relevante das mesmas que registam contributos positivos resultantes das dinâmicas de

projecto (candidaturas/aprovações/execução), ainda que predominantemente em operações

a montante da produção de resultados. Estão neste caso:

• o aumento dos ritmos de execução dos investimentos nas explorações agrícolas, no

quadro das actividades de instalação;

• o reforço da divulgação dos apoios existentes e da filosofia de intervenção de Acções

da Medida 3;

• a concepção e implementação de projectos no âmbito da Medida 6;

• o reforço da prioridade da formação dos agricultores beneficiários de projectos de

investimento co-financiados por Medidas do Programa;

• o aumento do volume de projectos aprovados no âmbito da produção de recursos e

materiais didácticos;

• o desenvolvimento de oferta formativa para os agentes da floresta;

• a diversificação do perfil de projectos (Acção 8.1) e de entidades beneficiárias com

projectos aprovados no âmbito da Acção 8.2 e da Acção 9.1.

No vasto conjunto de Recomendações que integram a Avaliação Intercalar de 2003,

permanece um leque de propostas que se considera útil reconsiderar na óptica da

preparação do próximo período de programação. Nesse sentido, serão objecto de

ponderação na perspectiva das Recomendações a apresentar no último Capítulo desta

Actualização da Avaliação Intercalar.

I.2. REVISÃO SISTEMÁTICA DAS ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS NO ÂMBITO DA REPROGRAMAÇÃO

INTERCALAR

As alterações à programação não incorporaram mudanças estruturais significativas, tanto

no perfil de objectivos e de Medidas, como em aspectos-chave de operacionalização

(critérios de selecção, modelo de gestão, …).

Com efeito, a Reprogramação Intercalar teve fundamentalmente em vista:

� Incorporar as dotações financeiras provenientes da Reserva de Eficiência (dotação no

valor de 45,3 milhões de Euros) e da Reserva de Programação (dotação no valor de

60,5 milhões de Euros) e, ainda, a dotação proveniente da reafectação entre


10

Programas (dotação no valor de 4,5 milhões de Euros).

� Integrar novas acções e novos quadros de elegibilidade, acesso, selecção e ajudas

nas Medidas e Acções existentes (visando um acesso mais fácil a outros

instrumentos de política e aumentando a sua capacidade integradora).

� Ajustar a programação financeira associada à gestão das novas necessidades.

A reafectação de verbas privilegiou, no caso da Reserva de Eficiência, as Medidas mais

eficientes; no caso da Reserva de Programação, as Medidas 3 e 5, numa óptica de reposição

de capital produtivo afectado e a Medida 1, compensando transferências anteriores para a

Medida 5; e, no caso da reafectação entre Programas, a Medida 1 pelas razões apontadas

de repor o esforço de financiamento relativo à substituição de capital fixo nas explorações

agrícolas e com proveniência dos PO Regionais do Norte, Centro e Alentejo.

Esta componente de avaliação foi desenvolvida em estreita articulação com as componentes

de carácter específico (Medidas seleccionadas e temas a aprofundar) de modo a avaliar até

que ponto a Reprogramação Intercalar materializou novos elementos de trajectória, dentro

de uma perspectiva global de realização do Programa.

Os quadros seguintes sistematizam, para um conjunto de dimensões analíticas, as

respostas possíveis para as questões formuladas no Documento Metodológico da

Actualização da Avaliação Intercalar. Essas respostas são construídas com base no

Documento da Reprogramação Intercalar, no Complemento de Programação revisto e na

informação empírica da Actualização da Avaliação Intercalar.

ACTUALIZ

AÇÃO DA A

VALIA

ÇÃO INTERCALAR

DO P

ROGRAMA O

PERACIO

NAL DE A

GRIC

ULTURA E

DESENVOLVIM

ENTO R

URAL

RELATÓRIO FINAL

11

Questões de Avaliação

Elementos de resposta

� P

ertinência e relevância estratégicas das alterações

� A

1ª fa

se d

a A

valia

ção Inte

rcalar

contribuiu p

ara

fundam

enta

r as

alter

açõ

es introduzidas?

Que

Conclusõ

es

ou R

ecom

endaçõ

es d

a A

valia

ção

Inte

rcalar podem

ser

ass

ociadas a

essa

s alter

açõ

es?

O D

ocu

men

to d

a R

epro

gra

maçã

o I

nte

rcalar

reco

nhec

e e

sist

ematiza

os

contributo

s da A

valia

ção I

nte

rcalar

de

2003 (

conclusõ

es e

Rec

om

endaçõ

es)

para

fundam

enta

r as

alter

açõ

es introduzidas, a

par

de

outra

info

rmaç

ão

estraté

gica d

e aco

mpanham

ento

.

Conclusões. Gra

nde

het

erogen

eidade

das

dinâm

icas

de

exec

uçã

o d

os

pro

ject

os

com

ref

lexo

s nas

traje

ctórias

de

realiz

açã

o d

os

obje

ctivos

e m

etas

pro

gra

madas;

esc

assa

contribuição d

as

aju

das

à 1

ª inst

alaçã

o p

ara

con

cret

izar

o obje

ctivo de

ante

cipar

a ce

ssaçã

o de

act

ividade;

co

ntributo

pote

ncial elev

ado dos

pro

ject

os

apro

vados

na

Med

ida 2

para

o ref

orç

o d

a c

om

pet

itividade,

des

ignad

am

ente

em

file

iras de

pro

duçã

o com

indicaçã

o d

e prioridade

no C

om

plem

ento

de

Pro

gra

maçã

o; ritm

os

limitados

de

inve

stim

ento

no s

ecto

r flore

stal fruto

dos

reduzidos

níveis

de

pro

fiss

ionaliz

açã

o e

de

empre

sarialid

ade

que

cara

cter

izam

as

act

ividades

flore

stais;

per

fil de

orien

taçã

o d

a

form

açã

o pro

fiss

ional

dep

enden

te das

lógicas

da of

erta

e

insu

ficien

tes

contributo

s para

a act

ualiz

açã

o de

com

pet

ências/

reco

nve

rsão p

rofiss

ional e

para

a introduçã

o d

e nova

s fo

rmas de

trabalho.

Recomendações. Relançamento das dinâmicas de instalação dos jovens agricultores; estabelecimento

, no â

mbito

da M

edida 2

, de um quadro de referência orientado para apoiar estratégias agro-económicas concebidas numa

base regional e de fileira,

de

modo a es

tim

ular

a re

estrutu

raçã

o das

unidades

em

pre

sariais co

m viabilidade

económ

ica,

des

ignadam

ente

nos

dom

ínios

da ca

pacidade

finance

ira,

tecn

ológica,

de

ges

tão e

de

mer

cado;

avaliação de soluções tecnico-económicas adequadas ao reforço dos apoios à rearborização de áreas ardidas e

ao

ord

enam

ento

e

ges

tão flore

stais,

nom

eadam

ente

atravé

s de

aju

das

resu

ltan

tes

de

um

a re

pro

gra

maçã

o

inte

r-Acç

ões

da M

edida 3

, do ref

orç

o finance

iro d

a m

esm

a, bem

com

o da M

edida 5

; implementação do Fundo de

Investimento Imobiliário Florestal en

quadra

ndo, nom

eadam

ente

, o a

poio à

s org

anizaçõ

es d

e pro

duto

res flore

stais,

à const

ituição d

e um

“banco

” de

terras de

suporte

ao reord

enam

ento

fundiário d

a flore

sta e

a a

cções

estra

tégicas

de

pre

vençã

o d

os

incê

ndios;

valorização profissional assente em conhecimento técnico e tecnológico que garanta

produções de qualidade q

ue o

bse

rvem

princípios

esta

belecidos

em m

até

ria d

e pro

tecç

ão d

o a

mbiente

, bem

est

ar

anim

al, h

igiene

e se

gura

nça

no t

rabalho e

condições

higio-s

anitárias;

ref

orç

o d

a p

rioridade

relativa

ao c

rité

rio

ass

ociado a

o c

ontributo

para

a form

ação de agricultores envolvidos em projectos de investimento co-financiados

pelo POADR e

por

outras

inte

rven

ções

de

polít

ica agríco

la; desenvolvimento de oferta form

ativa dirigida aos

agentes da floresta

, num

a p

ersp

ectiva

de

ges

tão,

de

explora

ção e

de

ord

enam

ento

das

act

ividades

flore

stais;

re

forç

o d

os

pro

ject

os

de

I&D d

irigidos

às

act

ividades

que

sust

enta

biliza

m o

des

envo

lvim

ento

da c

om

pet

itividade

económ

ica das

explora

ções

agríco

las

e das

act

ividades

das

fileiras

pro

dutiva

s agro

-flore

stais; estímulo à

apresentação de projectos-tipo de Serviços Agro-rurais especializados, se

gundo d

om

ínios pass

íveis de

inte

rven

ção

estrutu

rante

da Med

ida elim

inando a so

bre

posiçã

o e fragm

enta

ção de

pro

ject

os. (C

f. Sumário Executivo da

Avaliação Intercalar, p

gs. 2

4 e

sgs.).

(con

tinua)

ACTUALIZ

AÇÃO DA A

VALIA

ÇÃO INTERCALAR

DO P

ROGRAMA O

PERACIO

NAL DE A

GRIC

ULTURA E

DESENVOLVIM

ENTO R

URAL

RELATÓRIO FINAL

12

(con

t.) Questões de Avaliação


� Pertinência e relevância estratégicas das alterações

� E

m q

ue

orien

taçõ

es d

e polít

ica a

nível

nacional

e co

munitário se

base

iam

es

sas

alter

açõ

es?

Qual

o co

ntributo

es

per

ado para

es

sas

orien

taçõ

es de

polít

ica?

Quais o

s im

pact

es e

sper

ados

des

sas alter

açõ

es?

� Q

ue

novo

s elem

ento

s de

cara

cter

izaçã

o da agricu

ltura

e

do

des

envo

lvim

ento

ru

ral

fora

m

ou

podem

se

r invo

cados

para

fu

ndam

enta

r as

alter

açõ

es

introduzidas?

� Q

ue

orien

taçõ

es

de

polít

ica

com

unitária fo

ram

co

nvo

cadas

para

fu

ndam

enta

r a

inclusã

o da

nova

Acç

ão

1.3

? Há

doc

um

ento

s es

pec

íficos

de

orien

taçã

o q

ue

podem

se

r ass

ociados

à

pro

post

a

de

repro

gra

maçã

o?

A ref

eren

ciaçã

o reg

ulam

enta

r oco

rre,

sobre

tudo, para

as alter

açõ

es n

a M

edida 1

com

alarg

am

ento

ao

artigo 3

3º da

Reg

. (C

E) 1257/9

9, base

reg

ulam

enta

r de

suporte

da M

edida e

com

a criaçã

o d

a A

cção 1

.3 (artigo 3

3º - trave

ssão

9º)

.

Não se

regista

m n

ova

s orien

taçõ

es d

e polít

ica n

acion

al e

com

unitária q

ue

fundam

ente

m o

s aju

stam

ento

s oper

acionaliz

ados, o

s quais rem

etem

para

um

a m

elhoria d

os níveis de

aju

da torn

ando a

s des

pes

as eleg

íveis m

ais

conse

ntâ

nea

s co

m o

padrã

o de

nec

essidades

dos ben

eficiários direc

tos.

A criaçã

o com

cará

cter

pilo

to d

as Acç

ões

inova

dora

s de

des

envo

lvim

ento

e a

melhoria d

e infra-e

stru

tura

s de

suporte

ao d

esen

volvim

ento

da a

gricu

ltura

têm

em

vista

melhora

r as co

ndições

de

explora

ção m

oder

na e

com

pet

itiva

(ace

ssos, á

gua, elec

tricidade

e ef

luen

tes)

.

Em

ter

mos prá

tico

s, h

á u

m conju

nto

de

inve

stim

ento

s m

ate

riais q

ue

importa suportar co

m v

ista

a red

uzir os fa

ctore

s de

risc

o a

ssociados, n

om

eadam

ente

à 1

ª instalaçã

o, a

tenuando a

s dificuldades

exist

ente

s.

� N

íveis de sinergia e complementaridade do Programa

� Q

ue

com

plem

enta

ridade

esper

ada foi

esta

belec

ida co

m a fo

rmulaçã

o das

m

edidas

des

conce

ntradas

dos

PO

Reg

ionais?

O p

rincipal elem

ento

de

com

plem

enta

ridade

pro

voca

do

pelas alter

açõ

es rem

ete

para

a p

oss

ibilidade

de

candidatu

ra a

Acç

ões

da M

edida 1

de

explora

ções

agríco

las que

tenham

ben

eficiado d

a a

pro

vaçã

o de

pro

ject

os no â

mbito

da A

cção

1 (Diver

sifica

ção n

a P

equen

a A

gricu

ltura

) da M

edida

ADR d

os PO R

egionais p

rocu

rando e

stim

ular pro

cura

s m

ais

conso

lidadas e

de

maior dinam

ism

o d

e inve

stim

ento

, te

nden

cialm

ente

ger

adora

s de

maiore

s níveis de

resu

ltados e

impact

es, nom

eadam

ente

a n

ível loca

l.

(con

tinua)

ACTUALIZ

AÇÃO DA A

VALIA

ÇÃO INTERCALAR

DO P

ROGRAMA O

PERACIO

NAL DE A

GRIC

ULTURA E

DESENVOLVIM

ENTO R

URAL

RELATÓRIO FINAL

13

(con

t.)

Questões de Avaliação


� N

íveis de sinergia e complementaridade do Programa (co

nt.)

� A

s siner

gias e

com

plem

enta

ridades

en

tre

Med

idas FE

OGA e

FSE

enco

ntram

-se

dev

idam

ente

aca

ute

ladas nas alter

açõ

es

introduzidas?

O Anex

o 1 – Nota

s ex

plic

ativa

s co

mplem

enta

res

da Rep

rogra

maçã

o In

terc

alar

apre

senta

a Med

ida 7 co

mo

inst

rum

ento

com

plem

enta

r e

pote

nciador das inte

rven

ções

rea

lizadas ao n

ível d

as difer

ente

s Med

idas.

A Med

ida es

tá es

trutu

rada

de

modo a co

nst

ituir um

inst

rum

ento

co

mplem

enta

r e

pote

nciador

das

inte

rven

ções

re

aliz

adas

ao nível das

rest

ante

s m

edidas, des

ignadam

ente

, no âm

bito da “M

oder

nizaçã

o,

reco

nve

rsão e

diver

sifica

ção d

as

explora

ções

”, d

a “Diver

sifica

ção

na p

equen

a a

gricu

ltura

”, d

a “Tra

nsform

açã

o e

com

ercializ

açã

o d

e pro

duto

s agríco

las”

, do “D

esen

volvim

ento

dos

pro

duto

s de

qualid

ade”

, do “D

esen

volvim

ento

su

sten

táve

l das

flore

stas”

e d

a “

Ges

tão

e infra-e

stru

tura

s hidro

-agríco

las”

. Esta c

om

plem

enta

ridad

e é

ass

egura

da p

elas

seguinte

s vias:

− privilegiar a form

açã

o d

irigida à

s act

ividades

agríco

las, p

ecuárias e

silvícolas prioritá

rias;

− ass

egura

r a

orien

taçã

o e

aco

nse

lham

ento

em

form

açã

o pro

fiss

ional dos

agricu

ltore

s, p

ara

o d

esen

volvim

ento

de

per

curs

os fo

rmativo

s adeq

uados às su

as nec

essidades

esp

ecíficas;

− privilegiar as acç

ões

dirigidas aos agricu

ltore

s e

empre

sas co

m p

roje

ctos de

inve

stim

ento

apro

vados;

− es

tabelec

er red

es d

e info

rmaçã

o e

ntre

as m

edidas

que

per

mitam

iden

tifica

r os

seus

ben

eficiários

e des

sa form

a pro

move

r um

a o

ferta d

irigida e

det

erm

inada p

elas nec

essidades

; − introduzir

em a

lgum

as

Med

idas

níveis

de

exigên

cia d

e qualificaçã

o,

que

det

erm

inarã

o n

eces

sidades

a s

erem

apoiadas pela M

edida d

e fo

rmaçã

o p

rofiss

ional;

− nas

acç

ões

dirigidas

aos

agricu

ltore

s incluir d

e fo

rma s

iste

mática

com

ponen

tes

form

ativa

s que

vise

m a

ges

tão e

a com

ercializ

açã

o;

− em

todas

as

acç

ões

incluir d

e fo

rma s

iste

mática

com

ponen

tes

form

ativa

s, s

obre

pro

tecç

ão a

mbienta

l, p

rote

cção

da p

aisagem

, prá

tica

s e

méto

dos

de

pro

duçã

o c

om

patíve

is c

om

a p

aisagem

e o

am

biente

, norm

as

de h

igiene

e bem

-est

ar anim

al. �

Realizações e eficácia

� Q

ue

alter

açõ

es fundam

enta

is e

m

sede

de

Com

plem

ento

de

Pro

gra

maçã

o p

odem

ser

ass

ociadas

alter

açõ

es à

s alter

açõ

es introduzidas?

� Q

ue

alter

açõ

es reg

ulam

enta

res (p

.e.,

nova

s co

ndições

de

eleg

ibilidade

e de

apre

ciaçã

o d

e pro

ject

os)

fora

m

incluídas na seq

uên

cia d

as

alter

açõ

es?

As principais a

lter

açõ

es introduzidas re

portam

aos elem

ento

s se

guinte

s:

Medida 1

– T

ipologias

de

apoio a

os

pro

ject

os/

Des

pes

as

eleg

íveis/

Nível d

e aju

das/

Condições

de

ace

sso (Acç

ões

1.1

e

1.2

). A

Acç

ão 1

.3 foi introduzida p

ela p

rim

eira v

ez n

o C

om

plem

ento

de

Pro

gra

maçã

o e

segue

a e

stru

tura

de

ponto

s e

conte

údos da g

ener

alid

ade

das inte

rven

ções

. Medida 2

– D

espes

as eleg

íveis/

Nível de

aju

das/

Condições

de

ace

sso.

Medida 3

– D

espes

as eleg

íveis/

Níveis d

e aju

da/C

ondições

de

selecç

ão/P

rioridades

. Medida 6

– C

ondições

de

ace

sso.

Medida 7

– N

ível das Aju

das/

Condições

de

ace

sso (introduçã

o do C

onvite

Públic

o)/Condições

de

selecç

ão (introduçã

o dos Cader

nos de

Enca

rgos)

/Prioridades

(hiera

rquia e

stabelec

ida d

os Cader

nos de

Enca

rgos)

. Medida 8

– C

rité

rios de

selecç

ão/C

ondições

de

Selec

ção/

Prior

idades

. Medida 9

– N

ível d

e aju

das.

(con

tinua)

ACTUALIZ

AÇÃO DA A

VALIA

ÇÃO INTERCALAR

DO P

ROGRAMA O

PERACIO

NAL DE A

GRIC

ULTURA E

DESENVOLVIM

ENTO R

URAL

RELATÓRIO FINAL

14

(con

t.) Questões de Avaliação


� R

ealizações e eficácia (co

nt.)

� F

ace

à

traje

ctória

de

pro

gra

maçã

o

e re

aliz

açã

o

da

1ª

fase

de

vigên

cia

do

Pro

gra

ma, quais a

s im

plic

açõ

es, em

ter

mos

de

pro

gra

maçã

o

finance

ira,

das

nova

s alter

açõ

es introduzidas?

� A

s alter

açõ

es introduzidas

são s

usc

eptíve

is

de

ser

just

ificadas

com

os

ritm

os

e

traje

ctórias

de

exec

uçã

o e

concr

etizaçã

o d

o

PO a

té Junho d

e 2003?

A g

ener

alid

ade

das

alter

açõ

es introduzidas

com

a a

prova

ção d

a Rep

rogra

maçã

o In

terc

alar

em f

inal de

2004

enco

ntra-s

e, act

ualm

ente

, a fa

zer

o se

u cu

rso de

oper

acionaliz

açã

o pelo que

é pre

matu

ro es

tabelec

er

implic

açõ

es res

ultante

s.

No en

tanto

, ex

iste

um

fio

conduto

r pre

sente

nas

alter

açõ

es introduzidas

que

ass

enta

no binóm

io “a

tenuar

dificuldades

ex

iste

nte

s na ca

pacidade

de

abso

rção

dos

recu

rsos

ass

ociados

à deb

ilidade

das

diver

sas

pro

cura

s”/“

colm

ata

r fa

lhas

de

mer

cado em

zo

nas/

segm

ento

s a que

se re

conhec

em pote

ncialid

ades

e

se

consider

am

susc

eptíve

is d

e co

ntribuir p

ara

a conso

lidaçã

o e

moder

nizaçã

o d

o sec

tor”.

Nes

te e

nquadra

men

to, a finalid

ade

das

alter

açõ

es rem

ete

para

a m

elhoria d

os

ritm

os

e traje

ctórias

de

exec

uçã

o e

concr

etizaçã

o d

e obje

ctivos e

met

as.

� A

s alter

açõ

es introduzidas

são c

orp

oriza

das

em s

ede

de

Com

plem

ento

de

Pro

gra

maçã

o co

m

met

as

suficien

tem

ente

ex

plíc

itas

e

quantifica

das

que

per

mitam

iso

lar co

m rigor

o s

entido d

a t

ransform

açã

o introduzida e

m

term

os de

obje

ctivos e

de

eficácia?

Relativa

men

te à

Acç

ão 1

.3, o C

om

plem

ento

de

Pro

gra

maçã

o iden

tifica

os indicadore

s de

aco

mpanham

ento

físicos

e finance

iros

e quantifica

met

as

para

2006. Nas

Acç

ões

1.1

e 1

.2, pro

cede-

se a

nova

s quantifica

ções

par

a 2

006

de

indicadore

s físico

s co

nst

ante

s do C

om

plem

ento

de

Pro

gra

maçã

o.

� A

introduçã

o da Acç

ão 1.3

te

ve ass

ociada

um

a e

stra

tégica d

e divulgaçã

o c

onse

ntâ

nea

co

m a

natu

reza

dos

des

tinatá

rios-

alvo e

os

ritm

os de

exec

uçã

o p

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15

I.3. PERTINÊNCIA E RELEVÂNCIA DA ESTRATÉGIA ADOPTADA

Entre 2003 e 2005 não ocorreram alterações significativas nos principais indicadores

socio-económicos que caracterizam a agricultura portuguesa permanecendo, no essencial,

válidos os indicadores referenciados no Relatório de Avaliação Intercalar de 2003, com

destaque para (dados estatísticos actualizados, a partir de Structure of Agricultural

Holdings, Portugal, 2003, EUROSTAT):

• trajectória regressiva de perda de importância económica e social do sector agrícola,

à semelhança das tendências de evolução da agricultura europeia;

• redução acentuada do número de explorações agrícolas com pelo menos 1 UDE com

uma quebra de 17%, entre 1999 e 2003, significando o “desaparecimento” de uma

em cada seis explorações, em quatro anos;

• melhoria da área média das explorações agrícolas (segundo dados do Inquérito às

Explorações Agrícolas de 2003, esta média evoluiu de 11,9 ha, em 1999, para 13 ha,

em 2003);

• estrutura etária com elevado peso dos chefes de exploração com idade igual ou

superior a 55 anos (68%) e apenas 3% com menos de 35 anos.

Numa óptica mais qualitativa, mas igualmente reveladora das tendências estruturantes da

economia das explorações agrícolas, um estudo mais recente1 traça um panorama

relativamente exaustivo das capacidades e características dominantes das nossas

explorações agrícolas:

• os ganhos médios de rendimento e competitividade agrícolas dependem predominantemente

das melhorias verificadas nas estruturas das explorações agrícolas (relação SAU/UTA);

• mais de metade do valor acrescentado bruto a custo de factores do sector agrícola tem sido

obtido, em média, em função das medidas de política, com realidades empresariais

heterogéneas, mas em que predominam as explorações agrícolas baseadas em sistemas de

agricultura estruturalmente subsídio-dependentes, o que revela a persistência de situações do

passado e aumenta a vulnerabilidade face ao futuro;

• os ganhos de rendimento e competitividade agrícolas não foram acompanhados por ganhos de

produtividade económica (a evolução diferenciada dos sistemas de agricultura foi positiva,

sobretudo, para os sistemas baseados em actividades de produção agrícola de regadio);

• a redução acentuada, no período pós adesão à CEE, do número de explorações agrícolas e de

unidades de trabalho agrícola, andou de par com o envelhecimento do tecido empresarial

agrícola;

• a grande maioria das explorações agrícolas pertencem às classes de muito pequena e pequena

dimensão económica e apresentam condições estruturais muito desfavoráveis, assentam sobre

1 AVILEZ, Francisco (coord.) e all, “Rendimentos e Competitividade agrícolas em Portugal – Evolução recente, situação actual e perspectivas futuras, Livraria Almedina, 2004.

“


16

um tecido empresarial muito envelhecido, caracterizado por um baixo nível de qualificação

profissional e uma muito reduzida capacidade de gestão empresarial;

• a SAU do Continente está predominantemente ocupada por sistemas de agricultura de

aparente orientação agro-comercial (mercado), maioritariamente dependentes das

transferências de rendimento para os produtores geradas pelas medidas de suporte de preços

e pelos pagamentos directamente ligados à produção; finalmente,

• as restantes explorações agrícolas, baseadas em sistemas de agricultura de orientação

agro-ambiental e agro-rural, têm uma importância muito marginal no conjunto das

características estruturais das exploração agrícolas do Continente” (cf. op cit.).

Este é, a traço grosso, o diagnóstico económico estrutural de referência tanto na situação

de partida (aquando da concepção/programação) do POADR, como no momento actual, com

ajustamentos ligeiros nas tendências pesadas.

Entretanto, coexistiram dois elementos contextuais de natureza distinta que importa

reflectir: (i) a conjuntura recessiva do investimento privado em Portugal, com reflexos

notórios nos sectores produtivos pós-2002 que ainda persiste e que tem implicações sérias

nas dinâmicas de absorção de recursos das Medidas do Programa a nível da apresentação

de candidaturas e da execução dos projectos aprovados; e (ii) os efeitos devastadores dos

incêndios florestais e da seca prolongada que, para além dos acentuados prejuízos

económicos, e de erosão da base de acumulação dos agricultores e proprietários florestais,

condiciona fortemente a disponibilidade para retomar dinâmicas de iniciativa e de

investimento, mesmo a partir de projectos já aprovados.

Nas alterações face ao contexto de partida, poderão ser relevadas, no período 2003/2004

(referência da Actualização), as que remetem para a Revisão Intercalar da PAC e,

designadamente, para os aspectos decorrentes dos novos vectores estratégicos para o

desenvolvimento da agricultura e do mundo rural na Europa:

• Dinamização de uma maior orientação-mercado da produção e de um regime de

apoios mais simplificado e que induza a uma menor “distorção comercial”.

• Fortalecimento das políticas de desenvolvimento rural.

• Revisão das políticas de apoio de mercado.

Conforme assinala o Relatório de Avaliação de 2003 no seu Sumário Executivo: “A par das

necessidades objectivas que decorrem da modernização, reconversão, reorientação ou diversificação

das explorações agrícolas, estes vectores desenham um conjunto de oportunidades norteadas pelos

objectivos estratégicos da valorização económica (relação com o mercado), do desenvolvimento rural

e da sustentabilidade, mas agora num quadro de competitividade acrescida envolvendo, territórios e

economias dos países do alargamento” (cf. op. cit. pg. 4).


17

Este enquadramento tem a sua tradução e implicações determinantes pós-2006, no âmbito

do próximo período de programação e, sobretudo, no contexto das novas orientações que

regem o apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento

Rural (FEADER).

Em face dos elementos de diagnóstico recenseados, do quadro de evolução mais recente

das dinâmicas de realização das Medidas do Programa e das opções/ajustamentos pontuais

consagrados na Reprogramação Intercalar conclui-se pela continuidade do perfil de

pertinência e relevância da estratégia adoptada pelo POADR. Conforme se

evidenciava no Sumário Executivo da Avaliação Intercalar de 2003, o Programa “(…)revela

uma arquitectura de objectivos dotada de adequação predominantemente elevada a um

conjunto de necessidades prioritárias dos sectores agrário e florestal, com destaque para as

ajudas dirigidas aos seguintes objectivos específicos:

� Modernização tecnológica e reorientação produtiva em áreas de especialização

agro-económica.

� Incorporação de factores a jusante para aumentar o valor acrescentado e o

potencial de valorização económica das produções primárias.

� Prevenção e correcção dos efeitos negativos de fenómenos imprevistos sobre o

potencial produtivo das explorações agrícolas.

� Fixação de competências (recursos humanos, capacidade de inovação e

conhecimento técnico-científico) indispensáveis ao "up-grading" e sustentabilidade

das actividades agro-rurais.

Em termos de modelo de intervenção, o POADR compreende vertentes de natureza

infra-estrutural (complemento da rede hídrica e ajudas destinadas às actividades de

produção agrícola); de natureza ambiental (observância de requisitos em matéria de

protecção, gestão e conservação de recursos, na generalidade dos investimentos); e de

natureza imaterial (no domínio da formação de competências e da Investigação e

Desenvolvimento Experimental” (cf. Sumário Executivo da Avaliação Intercalar de 2003, pg.

5).

No seu conjunto, estas vertentes têm revelado um grau de adequação relativamente aos

objectivos específicos do Programa (decorrentes da Estratégia Agricultura e

Desenvolvimento Rural) que se avalia como médio/elevado, face às dotações financeiras

programadas e à capacidade de dinamização de projectos dos diversos segmentos de

destinatários-alvo e beneficiários finais.

Ou seja, à medida que se vão concretizando resultados e efeitos nos campos de aplicação

das Medidas, tem-se produzido um conjunto de contributos para a árvore de objectivos


18

específicos e operacionais das Medidas/Acções e de resposta às dimensões-

-problema identificadas no diagnóstico da situação de partida, contributos que acentuam a

pertinência e relevância da Estratégia adoptada.


19

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Este Capítulo compreende três pontos principais norteados pelo objectivo de reanálise, ou

seja, de actualização das dimensões analíticas que estiveram presentes na Avaliação

Intercalar realizada em 2003:

� Reanálise do desempenho financeiro, a nível global e por Medidas (comparando as

realizações físicas e os resultados alcançados com os meios e recursos utilizados).

� Reanálise da eficácia (concretização dos objectivos propostos, a nível global e por

Medida).

� Avaliação dos impactes da Intervenção Operacional e síntese de elementos de

resposta às Questões de Avaliação e a estrutura de Indicadores.

Os quadros de apuramento com os elementos quantitativos relativos à execução física e

financeira por Eixos, Medidas e Fundos, são apresentados no Anexo B.

A sistematização detalhada dos elementos de resposta às Questões de Avaliação e estrutura

de Indicadores, é apresentada no Anexo C.

II.1. Reanálise do desempenho financeiro do Programa Operacional, ao nível

global, por Eixo Prioritário, Fundo Estrutural e Medida

A análise consiste fundamentalmente na actualização dos dados de realização financeira da

estrutura de Medidas do Programa ao longo do período 2000/2004, nomeadamente

ventilando o Eixo prioritário e o Fundo estrutural de financiamento.

No essencial, trata-se de estruturar um conjunto de quadros de apuramento de natureza

financeira que tenham presente a programação (Plano Financeiro) e sustentem uma análise

anualizada para o conjunto do Programa, para cada um dos dois Eixos, para os três fundos

(FEOGA, FEDER e FSE) e para as dez Medidas do Programa.

O desempenho financeiro será analisado segundo duas ópticas: vertical, correspondente à

estrutura do Programa, e horizontal, através do confronto entre o programado e o

executado, com o cálculo das respectivas taxas de execução. Nesta perspectiva, serão

efectuadas as seguintes análises:

� Programação financeira do Programa por: Eixo, Medidas e Acções; e por Fundos

(FEOGA, FEDER e FSE).


20

� Realização financeira, segundo as mesmas dimensões enunciadas para a

programação financeira.

A avaliação final será o resultado do cruzamento destas diferentes entradas, com o intuito de

apreciar o peso relativo de cada um dos domínios (Eixos, Medidas e Acções) do Programa, a

relevância do contributo e o grau de execução de cada um dos fundos por domínio.

Os principais elementos metodológicos utilizados foram os seguintes:

� Complemento de Programação do POADR

� Documento de Reprogramação do POADR

� Bases de Dados de execução (realização física)

� Relatórios de Execução do POADR dos anos 2001, 2002, 2003 e 2004

� Estudo de Avaliação Intercalar do POADR (2003)

II.1.1. Programação financeira do Programa por Eixo, Medidas e Acções

A análise da distribuição orçamental do POADR por Medida, pós-reprogramação, (cf. Quadro

“Programação financeira por Eixos, Medidas e Acções”, no Anexo B) evidencia que se

mantém uma concentração financeira no Eixo 1, sendo a Medida 1/Acção 1.2. aquela que

tem a maior representatividade financeira do Programa em termos de custo total, despesa

pública e fundos estruturais, seguida da Medida 2. As restantes Medidas e Acções do

Programa quer do Eixo 1, quer do Eixo 2, têm um peso financeiro relativamente reduzido.

Esta tipologia de distribuição financeira não é, assim, muito diferente da existente aquando

da aprovação inicial do Programa. As principais alterações introduzidas no decorrer do

Programa, designadamente em sede de Reprogramação Intercalar, referem-se a:

� aumento global da dotação financeira do Programa, mas com diferentes ‘nuances’ ao

nível das Medidas/Acções;

� diminuição dos volumes financeiros programados nas Medidas/Acções 1.1., 2 e 9.2.,

sendo esta última aquela que observa uma maior taxa de redução;

� crescimento substancial no custo total da Medida 6, que não se repercute ao nível da

despesa pública e dos fundos estruturais;

� aumento dos montantes financeiros das Medidas/Acções 1.2., 3.1. e 3.2., 5, 7.1.,

8.1., 9.1, e 12.

� inexistência de alterações financeiras nas Medidas/Acções 3.3., 3.4., 3.5., 3.6., 4,

7.3., 8.2., 10, 11 e 13.

� introdução da nova Acção 1.3.


21

Em termos do peso financeiro de cada uma das Medidas no total do Programa, observa-se

um ligeiro reforço do concentração financeira no Eixo 1, que resulta quer do aumento do

peso relativo das Medidas/Acções 1.2., 3.1. e 3.2., e 5, quer da diminuição generalizada do

peso das diferentes Medidas/Acções do Eixo 2.

A distribuição orçamental pelas diferentes Medidas, inicial e observada após a

reprogramação, evidencia que na concepção/reformulação do Programa existiu uma

orientação estratégica explícita para o apoio ao investimento nas explorações agrícolas,

visando designadamente: a redução dos custos de produção; a melhoria e a reconversão da

produção; a diversificação de actividades, envolvendo em particular, a transformação e a

comercialização dos produtos produzidos nas explorações; a melhoria da qualidade; a

preservação e melhoria do ambiente; e, a melhoria das condições de higiene e do bem estar

dos animais.

Nesta perspectiva, a programação financeira é consistente com os objectivos globais do

POADR, atribuindo uma maior dotação financeira à Medida/Acção potencialmente mais

abrangente, que maior contributo pode ter para o alcance dos objectivos globais do

Programa e, simultaneamente, com maior efeito multiplicador.

A nível da afectação dos diversos fundos estruturais, o FEOGA concentra uma parte

significativa dos fundos destinados ao Programa, observando-se mesmo um ligeiro aumento

do seu peso aquando da reprogramação financeira. Com esta reprogramação o Fundo Social

Europeu, apesar de ter registado um aumento do seu volume financeiro, reduz o seu

contributo no total dos fundos estruturais. Em sede de reprogramação financeira o FEDER

regista uma diminuição quer em termos financeiros, quer em termos de peso relativo.

No seu conjunto, os Fundos Estruturais representam actualmente 69% da despesa púbica

total e aproximadamente 35% do custo total programado.

Quadro II.1 - Distribuição da programação financeira por Fundo Estrutural

Antes da reprogramação Depois da reprogramação

Valor programado (Mil euros)

Peso nos fundos (%)

Valor programado (Mil euros)

Peso nos fundos (%)

Peso no custo

total (%)

Peso na despesa

pública (%)

FEOGA 1.097.200.000 89,8 1.224.514,15 90,8 32,4 62,6

FSE 97.320.000 7,8 101.045,00 7,5 2,7 5,2

FEDER 26.985.000 2,2 23.485,00 1,7 0,6 1,2

Total 1.221.505.000 100,00 1.349.044,15 100,0 35,6 69,0

Fonte: Complemento de Programação e Reprogramação Intercalar do POADR.


22

II.1.2. Realização financeira por Eixo, Medidas e Acções

A análise dos dados de execução do Programa permite constatar que o aumento anual do

número de projectos aprovados nos anos mais recentes não tem tido reflexos, na mesma

proporção, sobre os montantes financeiros aprovados. Esta situação traduz-se numa

diminuição do investimento médio por projecto, existindo em 2004, uma quebra

significativa nos montantes médios por projecto face aos valores verificados em 2000-

-2002 e 2003.

A moderação resultante da limitação de recursos financeiros está na origem do

abrandamento do ritmo de aprovações e pontualmente levou mesmo à suspensão de

apresentação de candidaturas. Aquelas que se encontravam já em análise viram os

montantes afectos a cada projecto reduzidos, com base na fixação de novas prioridades e

na alteração de critérios de selecção.

Quadro II.2 - N.º de projectos, montantes aprovados e montantes médios

Montantes aprovados (mil euros) Montante por projecto (mil euros)

Anos

N.º de proj. Investi-

mento Despesa publica

Fundos estruturais

Investi-mento

Despesa publica

Fundos estruturais

2000 752 43.340,50 18.697,76 13.597,37 57,634 24,864 18,082

2001 12.748 1.019.417,84 559.813,31 388.996,02 79,967 43,914 30,514

2002 5.703 602.702,34 327.342,67 223.748,62 105,682 57,398 39,233

2003 7.545 694.712,99 372.275,42 256.929,31 92,076 49,341 34,053

2004 8.520 579.983,60 309. 631,68 211.708,04 68,073 36,342 24,848

2000/02 19.158 1.660.046,18 898.128,02 620.140,50 86,650 46,880 32,370

2000/04 35.203 2.934.732,92 1.580.031,75 1.089.275,91 83,366 44,883 30,943

Fonte: Relatórios de execução do POADR e cálculos da Equipa de Avaliação.

A análise das taxas de compromisso (valor das aprovações comparativamente ao valor

programado) evidencia que os níveis de compromisso verificados até 2002 se mantiveram e

foram mesmo reforçados, existindo em 31/12/2004 uma taxa de compromisso de 111,3%

face à programação prevista para o período 2000-2004 e de 80% face às dotações do

Programa até ao final do seu período de vigência (tendo já em conta o reforço de cerca de

10% resultante da Reprogramação Intercalar). O bom ritmo de aprovações traduz o esforço

continuado da Gestão do Programa para manter a dinâmica de absorção de recursos de

financiamento num nível adequado à programação.

Relativamente às dinâmicas de absorção das diferentes Medidas, observa-se que, de uma

forma geral, as taxas de compromisso são bastante satisfatórias, salientando-se um

aumento significativo nos montantes aprovados nas Medidas, que em sede de Avaliação

Intercalar de 2003 registavam níveis mais baixos de compromisso.


23

Estes níveis de comprometimento indiciam que, de uma forma geral, os valores

programados serão utilizados, o que constitui uma aproximação ao nível de eficiência

satisfatória alcançada no POADR.

Quadro II.3 - Níveis de compromisso (aprovações vs. programações) (%)

Eixo Prioritário/Medida

Aprovações/ /Programação (2000-2002)



Eixo Prioritário 1 106,01 112,13 80,92 Medida 1 127,56 122,58 86,51 Medida 2 82,57 109,96 83,02 Medida 3 61,68 88,49 58,16 Medida 4 140,59 133,07 100,82 Medida 5 173,52 131,14 113,36 Medida 6 0,00 0,63 0,47

Eixo Prioritário 2 92,52 106,69 80,04 Medida 7 91,73 124,72 90,77 Medida 8 122,33 117,21 85,22 Medida 9 116,29 90,50 78,69

Medida 10 32,59 43,19 33,02 Assistência Técnica 54,42 104,00 78,34

Medida 11 54,48 103,50 78,41 Medida 12 56,37 111,39 78,98 Medida 13 44,73 96,57 72,86

Total do Programa 103,23 111,28 80,76 Fonte: Relatório de Execução do POADR, 2004, Gabinete do Gestor.

A Medida 10 e, principalmente, a Medida 6, continuam a constituir excepções aos níveis de

compromisso da grande maioria das Medidas do POADR. Aquelas Medidas observam valores

de aprovação bastante abaixo do programado o que indicia que dificilmente serão

absorvidas as verbas programadas.

O resultado da Medida 10, segundo o Relatório de Execução do POADR de 2004 deve-se,

por um lado, às elevadas expectativas de necessidades aquando da programação inicial e,

por outro lado, à exigência com que foi definido o acesso à Medida por parte dos potenciais

candidatos.

O estado da Medida 6 expressa apenas a aprovação de um projecto até final de 2004.

Entretanto, a decisão de aprovação de um conjunto de projectos (Capital de Risco e Contra

Garantia) no início do ano 2005 espelha actualmente outra realidade dos compromissos no

quadro da Medida.

Ainda em matéria de compromissos, a Medida 5 e a Acção 3.4. apresentam uma situação de

overbooking, e a Acção 1.2., a Medida 2 e a Medida 4 apresentam uma dinâmica de


24

aprovações que, muito em breve, conduzirá ao esgotamento da dotação financeira

programada.

No tocante aos Eixos prioritários, o Eixo 1 – Melhorar a Competitividade Agro-Florestal e a

Sustentabilidade Rural – continua a registar um melhor desempenho, embora se tenha

registado uma aproximação entre este Eixo e o Eixo 2 – Reforçar o Potencial Humano e os

Serviços à Agricultura e Zonas Rurais (80,9% e 80,0% da programação total comprometida,

respectivamente – cf. Quadro “Distribuição dos montantes aprovados e homologados, por

Região”, no Anexo B).

A distribuição regional dos montantes aprovados evidencia que, face a 2002,

não existiram alterações significativas, continuando a Região Norte a

apresentar um maior volume financeiro de projectos aprovados. A repartição

relativamente equilibrada no Eixo 1, entre as Regiões Norte, Centro, Alentejo

e Lisboa e Vale do Tejo, manteve-se em 2004.

No Eixo 2, a Região Norte continuou a concentrar a maior parte do volume

financeiro, reforçando mesmo o seu peso neste Eixo. A Região Centro também

observou um acréscimo financeiro neste período, inversamente ao que se

verificou nas restantes regiões.

Em termos de execução financeira por regiões (cf. Quadro Taxas de execução, por Região,

no Anexo B) regista-se uma evolução positiva, com todas as regiões a aumentarem as

taxas de execução, pelo que, de uma forma geral, apresentam níveis bastantes

satisfatórios.

Quadro II.4 - Aprovações e taxas de execução por Fundo estrutural

Aprovações/Homologações (mil Euros) (a)

Execução (%) (b) Fundo

Estrutural Custo Total

Despesa Pública

Fundos estruturais

Custo Total

Despesa Pública

Fundos estruturais

Total do Programa

2.934.732,92 1.580.031,74 1.089.275,91 56,1 54,6 55,7

FEDER 25.290,76 24.599,12 18.449,34 71,0 70,4 70,4

FSE 122.326,19 121.966,99 91.480,61 51,8 52,0 52,0

FEOGA 2.787.115,97 1.433.465,64 979.345,95 56,1 54,5 55,8 (a) Valores Totais Aprovados até 31 de Dezembro de 2004 (b) Despesa validada pela Autoridade de Gestão até 31 de Dezembro de 2004

Fonte: Relatório de Execução do POADR, 2004, Gabinete do Gestor.

Ao nível dos Fundos Estruturais refere-se que a dinâmica de execução se encontra em

consonância com as Medidas a que estão afectos, sendo expressivo o peso do FEOGA nas

intervenções do Eixo 1 que são estruturantes em matéria de contributos para os objectivos

da EADR. À excepção das Acções da Medida 3 estamos em presença de intervenções com

uma capacidade de absorção de recursos de financiamento bastante satisfatória com

destaque para as Acções da Medida que enquadra o investimento produtivo (Medida 1).


25

Em termos de execução global do Programa, observa-se um aumento no ritmo de

execução, sendo as taxas de execução globais (no final de 2004) de 61% face ao

programado e de 55% face ao aprovado.

Quadro II.5 - Taxas de execução (Despesa pública)

Anos Executado/ /Programado

Executado/ /Aprovado

2000-2002 41,08 39,79 2003 88,37 69,2 2004 95,61 79,8 2000-2004 60,71 54,6 2000-2006 44,06

Fonte: Relatórios de Execução do POADR, 2001-2004, Gabinete do Gestor.

Ao nível das diferentes Medidas as taxas de execução face aos montantes aprovados são

relativamente satisfatórias, situando-se de forma geral acima dos 50%, numa conjuntura

relativamente recessiva que tendeu a penalizar as dinâmicas de iniciativa e de investimento

privado. As Medidas 1, 5 e 9 são aquelas que apresentam um melhor nível de execução face

às aprovações, contrariamente ao que se passa com as Medidas 6, 4, 3 e 10 que têm os

menores níveis de execução.

Quadro II.6 - Níveis de execução face aos montantes aprovados e programados

Eixo Prioritário/Medida

Execução/ /Aprovações

Execução/ /Programação (2000-2004)

Execução/ /Programação (2000-2006)

Eixo Prioritário 1 54,59 61,21 44,17 Medida 1.1 67,81 83,13 58,66 Medida 1.2 45,08 49,57 37,43 Medida 1.3 38,15 33,75 22,18 Medida 1.4 40,29 53,62 40,62 Medida 1.5 54,74 71,79 62,06 Medida 1.6 0,00 0,00 0,00

Eixo Prioritário 2 53,86 57,46 43,11 Medida 2.7 51,76 64,56 46,99 Medida 2.8 43,75 51,28 37,28 Medida 2.9 70,72 64,00 55,64

Medida 2.10 79,08 34,15 26,11 Assistência Técnica 58,39 60,72 45,74

Medida 11 57,78 59,80 45,31 Medida 12 64,89 72,28 51,25 Medida 13 56,71 54,76 41,32

Total do Programa 54,56 60,71 44,06 Fonte: Relatório de Execução do POADR, 2004, Gabinete do Gestor.

O grau de execução alcançado no final de 2004 apresenta-se como muito

satisfatório tendo em conta que os recursos financeiros foram reforçados no

âmbito do processo de Reprogramação Intercalar e que houve restrições

orçamentais na aprovação de candidaturas a projectos de investimento.


26

Se se tiver em atenção os quadros relativos às Aprovações x Programações e

Execução x Programações (apresentados no Anexo B), pode chegar-se à seguinte

conclusão: que, tendo em conta que a execução dos projectos tem uma duração

média de cerca de dois anos, a Gestão do Programa tem estimulado a aceleração

dos ritmos de execução de despesa e, simultaneamente, tem conduzido uma

estratégia de reservar recursos para apoiar projectos de interesse para o

sector até ao final do ano de 2006, desde que a execução efectiva dos mesmos

ocorra dentro do período regulamentar. Todavia, admite-se a tendência para o

esgotamento das dotações do Programa durante o ano de 2005, nomeadamente para

as Medidas que apresentam já um alto nível de execução.

As dificuldades na execução no âmbito da Medida 3 continuam a manter o padrão

já observado na Avaliação de 2003, principalmente no tocante às Acções 3.3.,

3.5. e 3.6. A Medida 2 apresenta uma baixa execução devida, sobretudo, à

morosidade na implementação de importantes componentes da maioria dos

projectos de investimento.

No tocante ao Eixo 2, a Acção 8.1. encontra-se com uma baixa execução devido

à aprovação de projectos do 2º Convite ter ocorrido em 2003 (recorda-se que a

maioria dos projectos tem um período de execução de três anos) e a Medida 10

continua a evidenciar um ritmo de compromisso afastado das expectativas

iniciais.

O quadro II.7. apresenta por Medida e Acção a informação disponível relativa

a dois indicadores agregados: custo médio de aprovação por Acção/Medida; e

custo médio de execução por Acção/Medida.

Trata-se de uma “proxy” da análise de eficiência, que permite comparar

eventuais ganhos associados à execução, admitindo que se mantêm inalteradas

na fase de execução as componentes de investimento aprovadas.

Os custos médios de execução apresentam-se significativamente mais baixos que

os custos médios de aprovação, facto que resulta nesta fase dos níveis de

execução alcançados, não sendo ainda possível identificar ganhos de execução.

Numa aproximação grosso modo à análise da eficiência por Acção, pode

constatar-se que a Acção 1.2. é a Acção que apresenta melhor nível de

execução do Programa, seguida da Medida 10 e das Acções 9.1., 1.2. e 3.5.


27

Quadro II.7 - Custos médios de cada Acção face à Despesa Pública (Despesa Pública/

/n.º de projectos aprovados ou executados)

Medida / Acção Custo médio de aprovação

Custo médio de execução

Rácio* Avaliação eficiência

Eixo 1 40.404,51 22.057,36 0,55

Medida 1 35.057,68 23.773,8 0,68

Acção 1.1 21.390,50 17.071,59 0,80

Acção 1.2 38.307,55 25.367,5 0,66

Acção 1.3 0,00 0 0,00

Medida 2 590.049,00 266.014,00 0,45

Medida 3 48.576,31 18.529,54 0,38

Acção 3.1 e 3.2 39.322,55 13.830,58 0,35

Acção 3.3 40.811,23 22.802,85 0,56

Acção 3.4 1.233.442,91 515.435,3 0,42

Acção 3.5 90.063,29 58.451,6 0,65

Acção 3.6 135.686,69 41.197,73 0,30

Medida 4 2.698.184,39 1.087.148,00 0,40

Medida 5 8.053,73 4.408,82 0,55

Medida 6 110.102,00 48.242,6 0,44

Eixo 2 121.616,70 65.499,81 0,54

Medida 7 96.436,25 49.917,81 0,52

Acção 7.1 109.750,70 59.409,32 0,54

Acção 7.2 50.109,65 17.706,22 0,35

Acção 7.3 74.516,33 28.507,56 0,38

Medida 8 138.880,45 60.760,96 0,44

Acção 8.1 144.974,59 63.832,07 0,44

Acção 8.2 84.414,03 33.312,85 0,39

Medida 9 491.849,01 347.824,7 0,71

Acção 9.1 516.704,92 397.129,9 0,77

Acção 9.2 394.910,95 155.534,7 0,39

Medida 10 360.456,52 285.058,5 0,79

Assist. Técnica 2.073.942,94 1.210.956,00 0,58

Medida 11 5.548.907,50 3206411,00 0,58

Medida 12 548.291,31 355.778,70 0,65

Medida 13 124.630,00 70.677,29 0,57 * Custo médio de execução/custo médio de aprovação

Elevado Médio Baixo Fonte: Relatórios de Execução do POADR, 2001-2004, Gabinete do Gestor

II.2. Reanálise das realizações e dos resultados ao nível global, por Eixo

Prioritário, Fundo Estrutural e Medida/Acção

Em qualquer análise de eficácia de programas estruturais é fundamental a

comparação entre os objectivos inicialmente traçados, com metas bem

definidas, e os resultados obtidos. Esta monitorização é concretizada através

do conjunto de indicadores (de execução, de resultados e de impactes),

respeitantes à realização física do Programa e à informação referente à

programação financeira, e através de elementos de natureza qualitativa, a

partir do trabalho empírico realizado no âmbito das actividades avaliativas.


28

Outros segmentos de análise, como é o caso da análise dos fluxos de

candidaturas exige o recurso ao sistema de informação do Programa mas

pressupõe o carregamento regular deste, sobretudo com os dados indispensáveis

para concretizar a estimativa de resultados.

Esta reanálise da eficácia do Programa seguirá a matriz de abordagem

desenvolvida na Avaliação Intercalar, de modo a disponibilizar níveis de

comparabilidade de resultados entre os vários períodos de execução do

Programa promovendo, sempre que tal se revele viável, a actualização

sistemática dos dados e indicadores de realização e de resultados.

O esquema de desenvolvimento do trabalho que se propõe terá um enfoque

particular na avaliação do progresso, entretanto, observado nos vários itens

da análise de eficácia e teve por base os seguintes elementos metodológicos

principais:

� Relatórios de execução de 2002, 2003 e 2004;

� Relatório de Avaliação Intercalar (2003);

� Informação de base/Contas Económicas da Agricultura.

II.2.1. Análise da adesão às Acções e Medidas do Programa

A análise do volume de projectos aprovados, por ano e Medidas, evidencia que 2001, ano

em que efectivamente o Programa teve início, registou um pico de projectos aprovados,

quer a nível global, quer para a maioria das Medidas e Acções que compõem o Programa.

Entre 2002 e 2004 observou-se um aumento progressivo no volume de projectos

aprovados.

A Acção 1.2. e a Medida 5 são aquelas onde se regista uma maior concentração de

projectos aprovados, sendo no seu conjunto responsáveis por cerca de 73% do número

total de Projectos. Em contrapartida, as Acções 3.6., 9.2. e 3.3., são aquelas com menor

número de projectos aprovados.

A existência de grandes disparidades ao nível do número de projectos aprovados está

também relacionada com objectivos específicos definidos para cada Medida/Acção.

O quadro seguinte regista as Medidas/Acções para as quais foram definidas metas relativas

ao número de projectos, até ao final do Programa, em 2006 (Medida 1,2 e 3). Observa-se

que a Medida 2 e a Acção 3.4. ultrapassaram já o total de projectos previstos, enquanto as

Acções 3.6. e 3.3. são aquelas onde se observa um valor de projectos aprovados bastante

abaixo do previsto (respectivamente, 20% e 28%), parecendo difícil a obtenção do volume

de projectos previsto. Nas restantes Medidas/Acções o número de projectos aprovados é

superior a 64% dos projectos definidos como meta.

Quadro II.8 - Número de projectos aprovados, por Medida/acção e ano

2000 2001 2002 2003 2004 TOTAL META 2006

Eixo 1 752 12151 5338 7256 8085 33.550


29

Medida 1 729 6829 4191 3248 2592 17.558

Acção 1.1 74 1092 842 622 745 3.373 5.500-6.000

Acção 1.2 655 5737 3349 2626 1847 14.185 16.000-18.000

Acção 1.3 0

Medida 2 3 140 116 143 102 514 450-500

Medida 3 18 784 824 830 1200 3.647

Acção 3.1 e 3.2 711 780 797 1177 3.474 5.000

Acção 3.3 4 4 3 2 13 46

Acção 3.4 6 6 8 2 22 15

Acção 3.5 63 27 22 16 128 200

Acção 3.6 0 7 0 3 10 50

Fonte: Relatórios de Execução do POADR, 2001-2004, Gabinete do Gestor

II.2.2. Evolução dos indicadores de impacte e de resultado do PO

Foi definido para o POADR um conjunto de cinco indicadores de impacte que têm como

objectivo fornecer informação acerca do nível de concretização das metas estabelecidas

inicialmente, ao longo do período de vigência do Programa.

A análise dos indicadores de impacte do PO evidencia que as metas anuais estabelecidas

têm sido alcançadas apenas parcialmente. Tal facto deriva em parte da circunstância de

estes indicadores, para além de traduzirem os impactes da aplicação do Programa,

espelharem também o comportamento geral da economia nestes últimos anos.

Os indicadores “Relação entre a FBCF e o VABpm (sectoriais)” e “Exportações da

agricultura, silvicultura e agro-indústria” mostraram uma variação negativa, embora no

primeiro indicador seja evidente uma tendência crescente do VAB, correspondente ao

aumento da produção agrícola.

Relativamente ao segundo indicador, verifica-se uma variação negativa, embora pouco

acentuada, situação que segundo o Relatório de Execução do POADR (2004) se deveu

“exclusivamente ao comportamento da componente florestal do sector (silvicultura e

indústria florestal) que apresentou uma quebra, ao contrário do verificado na Agricultura e

Agro-indústria” (cf. op. cit. p. 21).

No caso do indicador “Produtividade do trabalho”, a variação positiva deve-se

essencialmente à diminuição do volume de mão-de-obra agrícola, facto associado à maior

mecanização e à redução do número de explorações agrícolas.

No tocante ao indicador “Rendimento do trabalho”, o rendimento das explorações tem vindo

a apresentar uma tendência crescente (com a excepção de anos em que as condições

climatéricas foram adversas para a actividade agrícola) e, associado, à redução do volume

de mão-de-obra agrícola e aos subsídios à agricultura, verifica-se um aumento no

rendimento do trabalho por UTA.


30

Quanto ao indicador “SAU sujeita a normas de boas práticas agrícolas” através de projectos

que se destinem à introdução e/ou observância de boas práticas agrícolas, a informação da

área afecta não se encontra, ainda, disponível.

Quadro II.9 - Indicadores de Impacte do PO

2000 2002 2004 Variação Meta

Produtividade do Trabalho* (UTA) (mil €) 4,386 5,468 5,565 0,2 4%-5% anual

Rendimento do Trabalho* (UTA) (mil €) 5,606 6,881 7,281 2,4 4%-5% anual

Relação entre a FBCF e o VABpm (sectoriais) (%) 25,5 26,0 . -2,1 27%-28%

Exportações da agricultura, silvicultura e agro-indústria (mil €) 4583,5 4622 4623 -1,7 3%-5% anual

SAU sujeita a normas de boas práticas agrícolas (%) nd nd nd nd 65%-75%

Fonte: Relatório de Execução do POADR, 2004, Gabinete do Gestor. * Preços correntes (preços base de 1995)

Os indicadores de resultados revelam situações bastante diferenciadas (dados relativos ao

final de 2004), tendo sido os indicadores agrupados em 5 categorias:

� indicadores que já ultrapassam de forma expressiva a meta definida (em alguns

casos em mais do dobro);

� indicadores que ultrapassaram ligeiramente ou estão muito perto de atingir o valor

de referência;

� indicadores que estão com um valor de cerca de metade da meta definida;

� indicador que está muito abaixo da meta estabelecida;

� indicadores para os quais não existem dados que permitam aferir a sua evolução, e o

alcance da meta estabelecida.

� Indicadores de realização física

O Quadro seguinte sintetiza os indicadores de realização física propostos (incluindo já as

alterações efectuadas aquando da Reprogramação Intercalar) e a respectiva quantificação,

a partir dos valores da situação de partida e as metas a atingir em 2006. A quarta coluna

identifica o estado de avanço de cada um dos indicadores para as Medidas analisadas em

profundidade no âmbito deste Estudo.

Quadro II.10 - Indicadores de realização física para as Medidas analisadas em profundidade (Eixo 1)

Indicadores

Situação

de partida

(1994-99)

Objectivos

2006

Estado de

avanço

2004

Medida 1


31

• Número de jovens instalados 4 734 [5.500 –

6.000] 3.373

• N.º de projectos de investimento [em execução]

24 530 [16.000-18.000]

14.185

• Nº de ha de novas plantações (culturas) 35.697 [25.000-30.000]

20.862

Medida 2

• N.º de projectos aprovados [em execução] 444 [450 – 500] 514

• N.º de projectos de modernização [em execução]

320 [315 – 375] 308

Medida 3

• N.º de projectos aprovados [em execução] 4 589 5 000 3.532

• Beneficiação (ha) 163 69 155 000 132.836

• Arborização/rearborização 65 348 90 000 31.659

• Infraestruturas (viária, km) 5 640 8 000 7.764,7

• Nº de projectos de viveiros 25 30 2

• Nº de projectos aquisição equipamentos p/ sementes

- 6 -

• Nº de projectos relativos à cortiça 9 15 22

• Nº de projectos relativos a material lenhoso e gema de pinheiro

177 200 128

• Nº de projectos promoção de mercados e qualificação produção florestais

- 50 10

Medida 6

• Relação Capital de Risco/Capital investido

- [1 para 4] -

• Relação da Garantia de Risco/Capital investido

- [1 para 4] -


As principais linhas de leitura dos indicadores de realização física são as seguintes:

� dificuldades para alcançar a meta prevista a nível da Acção 1.1., apesar da redução

do intervalo do número de instalações de jovens agricultores no processo de

Reprogramação Intercalar;

� bom nível de procura de apoios no âmbito da Acção 1.2., que indicia o cumprimento

da meta prevista para 2006, embora à semelhança do que aconteceu para a Acção

1.1. o intervalo também tenha sofrido uma diminuição;

� a Medida 2 ultrapassou já o número de projectos de investimento esperados, embora

não tenha absorvido toda a sua dotação;

� a Medida 3 encontra-se relativamente próxima de atingir as metas estabelecidas

quanto ao número de projectos de investimento, embora alguns indicadores se

encontrem distantes (p.e., arborização/rearborização).


32

Constata-se, assim, a existência de uma trajectória favorável para o alcance das metas-

-alvo embora existam indicadores que se encontram ainda longe da meta estabelecida, por

razões:

• inerentes ao Programa (crescente limitação dos recursos financeiros disponíveis e

maior exigência nos critérios de selecção); e,

• externas ao Programa (condições de mercado e a vulnerabilidade da floresta aos

incêndios).

Quadro II.11 - Indicadores de realização física para as Medidas analisadas em profundidade (Eixo 2)

Indicadores

Situação de

partida

(1994-99)

Objectivos

2006

Estado de

avanço

2004

Medida 7

• Agricultores e outros agentes do sector/ formandos abrangidos (Acção 7.1.)

80 000 53 000 48.479

• N.º formandos (Acção 7.2.) 20.000 20.714 6.925

• Recursos didácticos (Acção 7.3.) - 120 nd

• Técnicos de formação - 120 nd

Medida 8

• Monitorização de resíduos de pesticidas (nº amostras)

775 400% 280

• Criação de centros de inspecção - 20 -

Medida 9

• Centros de formação especializados modernizados (nº)

51 10-12 -

• Centros de formação envolvidos (nº)

51 30-35 10


A leitura do quadro anterior fundamenta as considerações seguintes:

� na Medida 7, particularmente na Acção 7.1., o volume de formandos apresenta já

um volume que se aproxima muito da meta estabelecida; no entanto desconhece-se

o número de pessoas efectivamente abrangidas correspondente àquele volume, o

que pode condicionar o alcance da meta prevista;

� os projectos aprovados no âmbito da Medida 8, permitiram instalar níveis de

conhecimento e de análise que reforçam substancialmente as capacidades existentes

no sentido dos objectivos da Medida;

� A Medida 9 consagrou indicadores centrados na Acção 9.2 (Requalificação das

estruturas formativas) sendo penalizada pelos baixos índices de execução dos

projectos aprovados que, já por si, reflectem uma reduzida dinâmica de absorção


33

dos recursos de financiamento, designadamente no segmento dos Centros de

Formação especializados.

No quadro seguinte procede-se à apresentação dos indicadores de resultados esperados

para cada Eixo e Medida. A última coluna dos quadros pretende identificar o grau de

execução de cada um dos indicadores face às metas estabelecidas.

Quadro II.12 - Indicadores de resultados para o Eixo 1

Eixo 1 2001 2002 2003 2004 Chegada Avaliação

Relação entre a variação do produto das unidades apoiadas e a variação média do produto (%)

4,8 12,1 14,5 10,8 2-4

Variação da área irrigável em relação à área irrigada inicial (%)

2,4 2,7 2,9 3,1 3.5-4.7

Peso do investimento em factores ambientais no investimento do Eixo 1 (%)

nd 5,0 5,5 6,4 11-13

Peso do investimento em multifuncionalidade e o investimento do Eixo 1 (%)

nd . . . 4-6

Peso do investimento em infraestruturas e o investimento do Eixo 1 (%)

2,5 8,0 7,7 6,3 6.5-8.5

Peso do investimento imaterial e o investimento do Eixo 1 (%)

nd 4,1 4,0 4,1 8-10

Relação entre os jovens instalados e o número de explorações agrícolas (%)

0,3 0,5 0,7 0,9 1.7-1.9

Relação entre os jovens instalados e o número de beneficiários da cessação (%)

118,4 10,3 7,2 6,5 2.3-2.5

Redução da superfície agrícola utilizada (%)

nd nd nd nd 6-10

Crescimento da superfície florestal (%) nd nd nd nd 5-8 Peso da área florestada na área florestal actual (%)

0,2 0,4 0,6 1,0 2,70

Peso da área florestal beneficiada na área florestal actual (%)

1,0 1,9 2,8 4,0 4,70

Variação das unidades de trabalho nas unidades apoiadas (%)

35,0 35,9 37,3 37,1 0,00


Muito acima da meta definida

Sensivelmente igual à meta estabelecida

A meio da meta definida

Muito abaixo da meta definida

Não existem dados

A trajectória de produção de resultados e de contributo para as metas mantém-se, face aos

anos anteriores, dentro dos valores previstos para a trajectória que permite atingir os

objectivos fixados, sendo de destacar como principais traços de comportamento, igualmente

salientados no Relatório de Execução de 2004, os seguintes:

� potencial de crescimento do produto e do emprego nas unidades apoiadas com

valores absolutos muito acima do esperado ainda que as formas de cálculo

aconselhem alguma relativização (variação do produto valorizada a preços correntes


34

em ano cruzeiro e que incorpora de forma absoluta a instalação dos jovens, a par da

existência de uma significativa atracção dos projectos por ‘Orientações

técnico-económicas’ (OTE) com maior intensidade do trabalho)2;

� variação do produto potencial muito apreciada na transformação agro-industrial e

agro-alimentar, pese as novas unidades contribuírem com mais de metade da

variação do produto;

� ausência de ligação clara entre a instalação de jovens e a reforma antecipada;

� fraca adesão ao processo de reforma antecipada (516 candidaturas aprovadas em

2001-2004) razão fundamental para o afastamento actual relativamente à meta

desejada para o indicador, já que a ligação directa da instalação de jovens àqueles

processos (110 no período 2001-2004) representa 21,3%, valor implícito próximo da

meta;

� ritmo mais lento do que o esperado nas acções de florestação;

� indicador relativo ao emprego expressando um comportamento que indicia que as

explorações que acedem ao PO se propõem utilizar maior intensidade de trabalho,

facto a que não deve ser alheio um movimento significativo para o objectivo

“reconversão”;

� o indicador relativo à multifuncionalidade centra este objectivo nas dinâmicas de

outras actividades (artesanato, agro-turismo, …) que não foram efectivamente

abrangidas pelas Medidas do Programa.

A leitura dos indicadores constantes do quadro seguinte aponta para uma trajectória de

cumprimento das metas previstas, sendo de referir que no caso dos indicadores associados

à formação de competências os dados de base respeitam a formação concluída.

Os indicadores de resultado estão a ser alcançados, verificando-se mesmo que aqueles que

ainda não atingiram as metas estabelecidas têm registado uma evolução positiva. O

indicador “Relação entre os cursos com objectivos ambientais e o número total de cursos” é

o único que se encontra bastante abaixo da meta definida e com uma linha de evolução que

não permite antever com optimismo o alcance do valor de referência de >=30%. Este

resultado tem a ver com a circunstância de o indicador contabilizar apenas as acções

específicas ou módulos relativos ao ambiente. Finalmente, o indicador referente ao peso dos

Centros especializados nos Centros de Formação apoiados tem uma performance que

2 O Relatório de Execução de 2004 estima que mesmo filtrando os valores associados aos jovens, a variação do produto e rendimento ainda se situa bem acima dos 10%.


35

reflecte um significativo desinvestimento na rede de Centros do MADRP onde se situam as

unidades formativas especializadas.

Quadro II.13 - Indicadores de resultados para o Eixo 2

Eixo 2 2001 2002 2003 2004 Chegada Avaliação

Intensidade da formação agrícola. Tempo dedicado à formação pelos formandos

. 5,9 8,4 8,3 8

Intensidade da formação agrícola. Peso dos formandos em relação aos potenciais formandos

. 8,6 20,7 33,5 30,70

Peso das mulheres formandas nos formandos

nd 46,0 49,7 48 >=50

Relação entre os cursos com objectivos ambientais e o número total de cursos

nd 25,0 26,1 22,0 >=80

Relação entre os projectos de inovação e os projectos de experimentação/demonstração

44,0 44,0 44,0 40,9 >=30

Relação entre centros de formação especializados apoiados e os centros de formação

2,0 9,8 9,8 9,8 20

Relação entre beneficiários dos serviços agro rurais e o total de agricultores e produtores florestais

9,8 23,3 40,4 43,0 40-60

Relação entre o investimento em factores ambientais e o investimento do Eixo 2

Nd 10,3 7,6 16,3 18-20

Relação entre o investimento em multifuncionalidade e o investimento do Eixo 2

Nd Nd nd nd 8-10

Relação entre o investimento em infra-estruturas e o investimento do Eixo 2

7,5 15,7 14,8 11,7 13-15

Relação entre o investimento imaterial e o investimento do Eixo 2

nd 81,6 84,8 87,7 83-85


Muito acima da meta definida

Sensivelmente igual à meta estabelecida

A meio da meta definida

Muito abaixo da meta definida

Não existem dados

II.3. Avaliação dos impactes e Questões de Avaliação

Este ponto sistematiza os resultados de duas dimensões analíticas relevantes para a

Actualização da Avaliação Intercalar:

� a problemática dos impactes e efeitos de sinergia; e,

� a resposta às questões de avaliação comuns e específicas.

II.3.1. Avaliação dos Impactes do Programa


36

O estudo de impactes nesta fase baseia-se numa avaliação de impactes e efeitos de

sinergia, associando os objectivos do QCA III com os objectivos estratégicos das políticas de

agricultura e de desenvolvimento rural (com forte ressonância nos Eixos/Medidas e na

dotação financeira do Programa, enquanto colunas de uma matriz de notação de impactes).

A avaliação do contributo das Medidas do POADR para os "objectivos de nível QCA", bem

como a avaliação dos seus impactes incorpora duas vertentes analíticas que reflectem,

complementarmente, a intensidade e a qualidade dos contributos. Ou seja, trata-se de fazer

convergir resultados e análises de base quantitativa (via exploração da informação de

realização física existente no sistema de informação) com análises de carácter qualitativo –

visões/opiniões, resultante do trabalho de Actualização da Avaliação Intercalar.

As matrizes simples seguintes constituem a base para sustentar este exercício de avaliação:

• na primeira matriz foram retidos os objectivos de nível QCA com relevância para o

POADR, os quais são cruzados em termos de intensidade com Objectivos dominantes

da Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural (EADR).

• a segunda matriz recupera na integra uma sistematização elaborada na Avaliação

Intercalar, na qual são relacionados os Objectivos do QCA com os impactes

específicos definidos para o POADR e as Medidas que contribuem de forma relevante

para cada um destes objectivos; esta tabela foi construída com base em dados de

programação, nomeadamente, os objectivos de cada Medida e a tipologia de

projectos;

• a última matriz consiste em analisar de forma combinada a informação contida

nestas duas tabelas com a informação gerada pelos Estudos de caso e entrevistas,

fazendo-se a apreciação do contributo efectivo de cada Medida para cada um dos

objectivos do QCA, com a devida fundamentação.

Quadro II.14 - Objectivos de nível QCA III vs. Objectivos dominantes da Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural (EADR)

Compe-titividade

Multifuncio- nalidade

Qualidadade/ /inovação

Valorização território

Condições vida e trabalho

Organização

Reforço da empregabilidade e elevação do nível de qualificação dos recursos humanos

Médio Médio Médio Fraco Forte Fraco

Reforço da inclusão social Forte Fraco Fraco Médio Médio Forte

Melhoria da qualidade de vida

Médio Médio Fraco Médio Forte Médio

Aumento da produtividade Forte Forte Forte - Fraco Médio

Reforço da inovação Médio Médio Forte - Fraco Médio Melhoria da integração em redes globais

- - - - - -

Qualificação das Áreas Metropolitanas

- - - - - -

Qualificação dos espaços rurais

Médio Médio Fraco Forte Fraco Médio


37

Reforço dos sistema urbano - - - - - - Legenda: +++ Forte, ++ Médio, + Fraco, - sem contributo

A matriz seguinte ensaia, com as limitações assinaladas em sede de Avaliação Intercalar,

um cruzamento entre os objectivos do QCA, os impactes específicos do Programa e as

Medidas/Acções que, de modo predominante, contribuem para os impactes identificados.

Impactes das Medidas/Acções que contribuem para os impactes específicos do Programa

Objectivos do QCA Impactes específicos do POADR

Medidas/ /Acções do POADR

Melhorar as competências e qualificações dos activos do sector. 7.1

Melhorar as competências profissionais de agricultores e trabalhadores envolvidos em projectos financiados pelo POADR e pela Medida AGRIS, em intervenções do RURIS ou abrangidos pelas OCM.

7.1 e 7.3

Aumentar a capacidade empresarial e a capacidade técnica dos agricultores, proprietários florestais, trabalhadores e outros agentes dos sectores agrários e florestal.

7.1 e 10

Reforçar a capacidade técnica, pedagógica e cientifica dos formadores e dos quadros técnicos dos sectores agrícola e florestal.

7.2

Promover/proteger o emprego a partir da instalação de jovens agricultores.

1.1

Reforço da empregabilidade e elevação do nível de qualificação dos recursos humanos

Contribuir para manter/aumentar o emprego. 1.2 e 2

Promover a melhoria das condições de vida das populações rurais. 1.1, 1.2, 3.1, 3.2, 3.4, 3.5,

7.1 e 10 Reforço da inclusão social

Melhorar o acesso e a participação das mulheres no mercado de trabalho. 7.1

Melhorar as competências profissionais de agricultores e trabalhadores envolvidos em projectos financiados pelo POADR e pela Medida AGRIS, em intervenções do RURIS ou abrangidos pelas OCM.

7.1 e 7.2

Melhorar a utilização dos factores de produção nas explorações. 1.1., 1.2, 8, 9.1

Aumentar a competitividade dos produtos agrícolas através da melhoria e da racionalização da respectiva transformação e comercialização.

2

Aumentar a competitividade e o valor acrescentado dos produtos agrícolas, melhorando a respectiva qualidade.

2

Preservar ou melhorar os recursos silvícolas, nomeadamente influenciando o uso do solo e a estrutura e qualidade das espécies em crescimento.

3

Reforçar as capacidades técnicas e tecnológicas das empresas agro-transformadoras.

9.1

Renovação do tecido empresarial agrícola. 1.1., 1.2 e 3

Apoiar o investimento integrado, em reforço da cadeia de valor. 2 e 3

Incentivar a qualidade e a sustentabilidade ambiental. 1.1, 1.2, 3, 8

Melhorar as condições infra-estruturais da economia rural 4 e 5

Aumento da produtividade

Protecção do ambiente rural. 5

Melhorar e reforçar os serviços prestados pelas infraestruturas tecnológicas

9.1

Aumentar a competitividade e o valor acrescentado dos produtos agrícolas, melhorando a respectiva qualidade.

2

Aumentar os processos de transferência de tecnologia. 9.1

Requalificar e modernizar as unidades formativas da Rede de Centros de Formação Agrária.

9.2

Reforço da inovação

Aumentar o investimento imaterial. 8 e 10

Melhorar as condições infra-estruturais da economia rural. 1.1, 1.2, 4 e 5

Melhorar as práticas culturais agrícolas inócuas para o ambiente. 8 e 10

Qualificação dos espaços rurais

Melhorar as funções ecológicas das florestas através da sua sanidade e vitalidade.

3


38

Melhorar adequadamente as funções de protecção da gestão florestal. 3

Protecção do ambiente rural. 5

A terceira Matriz desenvolve uma análise mais fina da cadeia de impactes ventilada pelo

conjunto de Medidas do POADR, em termos de contributos para os objectivos de nível QCA.

O preenchimento desta Matriz constituiu uma tarefa técnica mais delicada pela diversidade

de dimensões analíticas em causa. O instrumento mobilizável para este perfil de análise é a

Matriz de Notação de Impactes e o seu preenchimento, em termos de intensidade e

qualidade, resulta da análise dinâmica das respostas às questões-chave de avaliação,

função dos resultados originados pelos instrumentos de inquirição (inquéritos aos projectos

e estudos de caso, sobretudo), comportamento das variáveis económicas de referência, e

pela opinião resultante dos níveis de conhecimento do conjunto de peritos que integram a

Equipa de Avaliação.

Quadro II.15 - Contributos das Medidas do POADR para os objectivos de nível QCAIII

Objectivos (Nível QCA III)

POADR (Medidas)

Reforço Empregab. e Elev. Nível Qualif. RH

Reforço da

Inclusão Social

Aumento da Produtividade

Reforço da inovação

Qualificação dos Espaços

Rurais

Eixo 1 – Melhorar a Competitividade Agro-Florestal e a Sustentabilidade Rural Medida 1 - Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações

+ ++ +++ - ++

Medida 2 - Transformação e Comercialização de Produtos Agrícolas

++ - +++ +++ -

Medida 3 - Desenvolvimento Sustentável das Florestas

- + ++ - ++

Medida 4 - Gestão e Infra-estruturas Hidro-Agrícolas

- - ++ - ++

Medida 5 - Prevenção e Restabelecimento do Potencial de Produção Agrícola

- - +++ - ++

Medida 6 - Engenharia Financeira*

++ + +++ +++ +++

Eixo 2 – Reforçar o Potencial Humano e os Serviços à Agricultura e Zonas Rurais Medida 7 - Formação Profissional

+++ ++ ++ - -

Medida 8 - Desenvolvimento Tecnológico e Demonstração

- - ++ +++ ++

Medida 9 - Infra-Estruturas Formativas e Tecnológicas

- - + + -

Medida 10 - Serviços Agro- -Rurais Especializados

++ ++ - +

(*) Efeitos potenciais Legenda: +++ Forte, ++ Médio, + Fraco, - sem contributo

II.3.2. Questões de Avaliação – elementos de resposta

O exercício de resposta às Questões de Avaliação comuns acompanhadas de Indicadores

seleccionados pela DGAGRI é apresentado com detalhe no Anexo C. Neste ponto procede-se

a uma sistematização sintética dos principais elementos de resposta agregados por Medida.


39

1. MEDIDA 1. Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações

� os índices de melhoria das práticas ambientais nas explorações beneficiárias tem

vindo a evoluir positivamente na fase de execução dos projectos;

� os custos de 1ª instalação são insuficientemente cobertos pelas ajudas dados os

meios exigidos pelo acesso à terra e pelos outros investimentos em capital fixo;

� a ajuda a instalação não regista um contributo efectivo para a antecipação da cessão

das explorações, pelo que a instalação de jovens associada à cessão da exploração

continua a ter uma expressão marginal, além de que através do processo de

inquirição deduz-se que a cessão das explorações se dá maioritariamente a favor de

parentes, informação confirmada nos Estudos de Caso realizados;

� os níveis de protecção do emprego são satisfatórios nas explorações apoiadas, sendo

limitadas as situações de trabalho profissional para além da actividade na exploração

(um em cada sete beneficiários);

� o aumento do rendimento dos agricultores beneficiários tem oscilado entre 10 e

12%, a par da redução dos custos de produção;

� os resultados dos inquéritos apontam para o impacte positivo que o projecto de

investimento teve sobre a exploração agrícola a nível da melhoria das condições de

vida, de trabalho e de produção;

� os investimentos não contemplaram, de forma relevante, objectivos de reconversão

e introdução de produções diferenciadas.

(Conforme se assinala no Anexo C, parte dos Indicadores estabilizados nos Documentos da

CE não são possíveis de estimativa revelando-se necessário criar dispositivos eficazes de

acompanhamento das situações pós-projecto para recolher informação fiável de resultados

e impactes efectivos dos projectos de investimento apoiados, situação aliás extensiva aos

projectos de carácter produtivo apoiados nas Medida 2 e 3).

2. MEDIDA 2. Transformação e Comercialização de produtos Agrícolas

� os resultados dos inquéritos apontam para níveis elevados de melhoria de eficiência

produtiva e da gestão dos factores de produção, a par da redução dos custos de

produção;

� os níveis de utilização da capacidade das estruturas de comercialização e

transformação situa-se predominantemente acima dos 75%;


40

� a melhoria da eficiência dos canais de distribuição é apontada como resultado do

investimento por uma em quatro empresas beneficiárias;

� a melhoria da qualidade e segurança alimentar dos produtos constitui um

vector-chave da decisão dos investimentos e quatro em cada cinco empresas

beneficiárias indica aumentos da produtividade e qualidade como resultado directo

do investimento;

� existe uma tendência para a criação de postos de trabalho com carácter permanente

e mais de quarenta por cento das empresas beneficiárias aumentou efectivamente o

emprego;

� os investimentos não integraram de forma relevante objectivos de melhoria de

condições de higiene e bem estar e de protecção do ambiente, embora nos Estudos

de caso os beneficiários admitam que a redução de efeitos negativos nesses

domínios tenham sido um dos motivos de candidatura.

3. MEDIDA 3. Desenvolvimento Sustentável das Florestas

� os efeitos centram-se fundamentalmente no aumento de áreas beneficiadas e menos

nas áreas arborizadas, bastante aquém das metas estabelecidas. Uma conclusão que

os inquéritos confirmam (apenas 9% dos beneficiários indica uma motivação objecto

de aumento da áreas florestal);

� os efeitos sobre o emprego e outras funções e condições socio-económicas são

relativamente limitados reflectindo uma fragmentação da cadeia de valor nos

territórios florestais com redução acentuada dos índices de valor acrescentado local;

� a manutenção e melhoria das funções de protecção da gestão florestal avançam

lentamente tendo atingido cerca de dois por cento da área intervencionada;

� os níveis de rerborização pós-incêndio (um dos indicadores de desenvolvimento das

funções ecológicas das florestas) permanecem muito reduzidos, condicionando

igualmente a promoção das funções produtivas das propriedades florestais.

4. MEDIDA 7. Formação Profissional

� as competências profissionais adquiridas contribuíram para melhorar a situação dos

formandos num contexto de reorganização das actividades nas explorações limitando

os potenciais efeitos negativos, em termos de manutenção de emprego;

� o acesso à formação e a fixação de novas competências nas empresas e explorações

agrícolas é considerado pelas entidades beneficiárias como um contributo para a

sustentabilidade económica dessas unidades económicas.


41

CAPÍTULO III AVALIAÇÃO ESPECÍFICA DO PROGRAMA E ESTUDOS DE APROFUNDAMENTO

Este Capítulo contém os elementos de análise aprofundada de temas/intervenções

específicas, uma análise centrada em Medidas consideradas de importância estratégica e

para as quais se pretende um conhecimento mais detalhado a partir de uma análise

sistemática de um conjunto de dimensões, designadamente a concepção, a

operacionalização e os resultados.

O Capítulo desenvolve-se em dois grandes sub-capítulos: (i) o primeiro, dedicado à

avaliação extensiva das Medidas seleccionadas (Medidas 1, 2, 3, 7, 8 e 9); e (ii) o segundo,

dedicado ao aprofundamento de temas relevantes.

III.1. ANÁLISE EM PROFUNDIDADE DE MEDIDAS E ACÇÕES DO PROGRAMA

Este sub-capítulo apresenta as versões de síntese do trabalho de análise específica/em

profundidade das Medidas seleccionadas, devendo ser lido conjugadamente com as versões

desenvolvidas dessas análises constantes do Anexo D.

A informação empírica de suporte à análise específica das Medidas seleccionadas,

fundamentalmente os apuramentos dos resultados dos Inquéritos, encontra-se organizada

no Anexo E.

MEDIDA 1. MODERNIZAÇÃO, RECONVERSÃO E DIVERSIFICAÇÃO DAS EXPLORAÇÕES

A análise da eficácia da Medida 1 assenta essencialmente nos seguintes fluxos de

informação: (i) elementos de realização física e financeira que constam dos Relatórios de

Execução do POADR; (ii) informação recolhida no âmbito da inquirição de beneficiários; (iii)

realização de Estudos de Caso; e, (iv) condução de entrevistas com os intervenientes do

Programa.

1. Alterações de contexto com reflexos na adequação e coerência da Medida

As mudanças que afectaram o POADR desde a Avaliação Intercalar (2003) e, em particular,

a Medida 1, resumem-se fundamentalmente à Reforma da PAC, às alterações da política

sectorial nacional e à Reprogramação Intercalar do Programa. Estas questões induziram

contornos diferentes no tocante às opções dos produtores agrícolas.

Os impactes da introdução das medidas consagradas na reforma da PAC no sector agrícola

nacional são, ainda, uma incógnita. De um modo geral crê-se que a Reforma da PAC venha


42

a estabelecer alterações profundas nos sistemas produtivos destacando-se, nos pontos

seguintes, os principais elementos caracterizadores dessas alterações:

g Criação de oportunidades de reconversão dos sistemas de produção agrícola vs.

riscos de abandono da produção e das áreas agrícolas.

g Manutenção dos sistemas de produção agrícola, actualmente dominantes.

Ainda que o processo de aplicação desta Reforma venha a decorrer de forma regular e de

nada se ter alterado nos territórios, este novo Quadro influenciará fortemente a formulação

do novo Plano de Apoio ao Sector Agrário e ao seu Desenvolvimento Rural.

No âmbito do POADR, O Estudo de Avaliação Intercalar agregou um conjunto de

recomendações que se afigurou útil para a atribuição das reservas de eficiência e de

programação, com o consequente reforço financeiro da Medida.

Quadro III.1 - Alterações da dotação financeira da Medida 1

Ano de 2003 g Reforço de 7.500 mil Euros do FEOGA-O e 2.500 mil Euros do CPN

procedentes da Medida AGRIS do PORLVT, no ano de 2003;

g Redução da programação financeira em 5.000 mil Euros do FEOGA-O e 1.666.667

Euros do CPN, para reforço da Medida 5 na sequência dos incêndios.

Ano de 2004 g Reforço das Acções 1.2 e 1.3 no quadro da reprogramação associada à

reserva de eficiência e de programação em 41.289.151 Euros.

Os ajustamentos introduzidos na Medida 1 tiveram como principais objectivos responder a

necessidades de adequação dos apoios à instalação de jovens agricultores, perante as

dificuldades de cumprimento dos objectivos e tendo em conta a nova regulamentação

comunitária; as necessidades relativas à limitação dotação financeira da Acção 1.2., com o

estabelecimento de critérios de selecção mais restritos; e, no caso da Acção 1.3., para

solucionar o enquadramento de projectos empresariais/estruturantes com grande dimensão

e potencial efeito estratégico nas regiões onde venham a ser executados.

Na sequência do processo de Reprogramação Intercalar, destacam-se os seguintes

ajustamentos específicos em sede de Complemento de Programação, em Dezembro 2004:

Acção 1.1. Apoio à Instalação de Jovens Agricultores

g Reforço dos incentivos à instalação de jovens agricultores e aos investimentos por

eles promovidos;

g Apoio à primeira instalação de jovens agricultores a tempo parcial;

g Aumento do limite da bonificação de juros e das taxas de co-financiamento.


43

Acção 1.2. Apoio ao Investimento nas Explorações Agrícolas

g Maior exigência, a nível dos critérios de selecção das candidaturas, fomentando a

diferenciação positiva de actividades consideradas prioritárias no quadro da política do

sector (ambiente e bem-estar animal);

g Possibilidade de candidatura a esta Acção por parte de explorações agrícolas que

tenham beneficiado de ajudas no âmbito da Medida AGRIS, quando tenham atingido uma

dimensão económica de 8 UDE;

g As despesas elegíveis passam a incluir os custos associados ao cumprimento de

novas normas ambientais, de higiene e bem-estar animal bem como despesas relativas a

processos de certificação de qualidade e HACCP.

Acção 1.3. Acções inovadoras de desenvolvimento e melhoria de infra estruturas de suporte

ao desenvolvimento da agricultura

g Acção que assume um carácter piloto e que tem como objectivo a promoção do

desenvolvimento de actividades e práticas potenciadoras do aproveitamento das condições

edafo-climáticas regionais;

g Visa o apoio investimentos relativos à infra estruturação de solos agrícolas com vista

à sua disponibilização em boas condições de exploração moderna e competitiva. O apoio

contempla uma forma integrada.

2. Dinâmicas de realização da Medida

2.1. Dinâmicas de execução financeira

A análise da execução vai incidir, apenas, nas Acções 1.1. e 1.2. pelo facto de a Acção 1.3.

não registar, ainda, candidaturas aprovadas.

A execução da Medida apresenta níveis muito satisfatórios quer a nível físico com 17.558

projectos de investimento aprovados, dos quais cerca de 39% se encontram executados,

quer a nível financeiro com 58,7% de despesa realizada face à programada. Esta dinâmica

tem contribuído positivamente para os resultados globais do Programa, a Medida continua a

ser considerada o “motor” do POADR, representando 49,9% do volume total de projectos

aprovados no Programa, 39,0% da despesa pública aprovada e 48,4% da despesa pública

executada.

A despesa executada representou 58,7% da programação, sendo que o seu desempenho

face às aprovações atingiu 67,9%. Esta análise reflecte já as alterações de dotação


44

financeira de que a Medida 1 tem vindo a ser alvo. Até ao final de 2004, a evolução da

Medida registou 86,51% da programação comprometida, resultado que dependeu, em

grande parte, das aprovações que ultrapassaram as tranches de 2000/04. A Acção 1.2

manteve um ritmo equilibrado de compromissos e apresenta valores muito próximos do

esgotamento da dotação programada; a Acção 1.1 manteve um nível de compromisso

abaixo do esperado .

2.2. Dinâmicas de execução física

No âmbito da aprovação de projectos no âmbito da Medida 1, há a assinalar:

g a alteração da tendência negativa que tem vindo a registar-se no âmbito da

instalação de jovens agricultores, tendo ganho peso face aos anos anteriores;

g a redução do ritmo de aprovação de projectos na Acção 1.2., facto que se deveu ao

esgotamento da dotação financeira em várias regiões e ao estabelecimento de novas

prioridades para a aprovação de projectos de investimento.

O peso relativo do volume de projectos nas regiões manteve-se ao longo do período de

vigência do Programa com um maior peso da Região Norte , seguida da Região Alentejo e a

Região Lisboa e Vale do Tejo.

Em síntese, constata-se que as tendências gerais não se alteraram ao longo da vigência do

Programa. A única alteração que se mostrou relevante foi a diminuição do volume de

projectos aprovados, uma alteração que derivou da menor disponibilidade financeira da

Medida 1, concentrada em Lisboa e Vale do Tejo onde foram suspensas as candidaturas.

3. Resultados e efeitos dos projectos aprovados no âmbito da Medida 1

Neste ponto, a avaliação deve permitir responder a um conjunto de indicadores definidos

através daquele perfil de informação formal, enriquecido com os resultados da recolha de

informação primária.

Relativamente à dimensão das explorações agrícolas beneficiárias da Medida 1, tem-se

assistido a uma constância das características de acesso, sendo que a dimensão das

explorações depende da estrutura fundiária das regiões. Também se continua a verificar o

acesso de um grande volume de explorações com uma dimensão económica inferior a 6

UDE . Todavia a influência do PO tem vindo a demonstrar-se, de forma clara, na redução da

proporção de explorações com dimensão económica inferior a 6 UDE e no aumento, cada

vez mais significativo, de explorações que se encontram nos escalões superiores.


45

Nos pontos seguintes, identificam-se as grandes linhas de estruturação da análise da

eficácia desta Acção segundo cinco critérios de análise. Esta análise assenta essencialmente

na informação qualitativa recolhida no processo de inquirição e na realização de Estudos de

Caso, sendo complementada com informação contida nos Relatórios de Execução do

POADR.

g Competitividade

A análise da competitividade baseia-se na análise do padrão dos objectivos dominantes dos

projectos de investimento material, sobretudo se ocorreram melhorias que permitam a

sustentabilidade económica das explorações beneficiadas pelas ajudas.

Os projectos de investimento podem ter mais que um objectivo dominante, pelo que, no

âmbito dos dados constantes dos relatórios de Execução, se deve ter em conta a frequência

dos objectivos e não o seu número absoluto. O objectivo “reorientação/reconversão” tem

vindo a ganhar terreno relativamente ao objectivo “modernização”, com disparidades

regionais: a Região Norte é a que mais contribui para o objectivo “modernização” e as

restantes regiões para o objectivo “reorientação/reconversão”.

A grande maioria dos beneficiários inquiridos referiu que o motivo que os levou a apresentar

a candidatura à Medida 1 foi o aumento da capacidade produtiva, seguido da redução dos

custos de produção e do objectivo inovação tecnológica/modernização, um leque de

elementos indispensáveis aos ganhos de competitividade das empresas agrícolas. Além de

que o facto de grande parte dos beneficiários (46,9%) ter iniciado a execução do projecto

antes da sua aprovação, faz crer que existiu a intenção de investir mesmo que não se desse

a aprovação da candidatura.

A natureza do investimento centra-se, principalmente, na aquisição de máquinas e

equipamentos (tractor e alfaias agrícolas mas também equipamento específico de rega),

confirmando a informação constante nos Relatórios de Execução do POADR.

O quadro seguinte sistematiza os impactes mais importantes que o projecto de

investimento teve sobre as explorações agrícolas dos beneficiários inquiridos.

Quadro III.2 - Impactes que o investimento teve sobre a exploração agrícola

Impactes % Casos

Modernizou a sua exploração/adaptou-se às mudanças tecnológicas do sector 70,9

Introduziu novas técnicas no processo produtivo 36,4


46

Introduziu novas actividades na exploração 22,5

Aumentou a produtividade da exploração 64,2

Reduziu os custos de produção 57,8

Aumentou o rendimento da exploração 58,2

Reforçou a sua capacidade empresarial 15,8

Aumentou a competitividade da exploração 32,0

Melhorou a qualidade comercial dos produtos agrícolas 14,8

Adquiriu uma maior preocupação com a preservação do meio ambiente 30,6

Melhorou as condições de vida, de trabalho e de produção 47,6

Fonte: Inquérito aos Beneficiários da Medida 1 – Acção 1.2., IESE, 2005.

Embora se possa entender, através dos dados anteriores , que os projectos de investimento

apoiados pelas Acções da Medida 1 contribuem para o aumento da competitividade das

explorações agrícolas, grande parte dos inquiridos refere que o sucesso da exploração

depende de outros factores que não se encontram directamente associados aos

investimentos realizados, ou seja, que não se incluem no processo produtivo propriamente

dito.

São várias as condicionantes internas e externas à exploração que limitam o sucesso das

explorações agrícolas. De entre as internas salienta-se a zona onde a exploração se

encontra instalada e a falta de apoio técnico, além das condições de mercado e o ambiente

onde ocorre a comercialização dos produtos. As condicionantes externas mais apontadas

foram as mudanças nas políticas públicas e comunitárias do sector agrícola, o agravamento

da concorrência externa e a falta de uma estratégia global de modernização e inovação do

sector agrícola.

g Integração em fileiras produtivas

Este ponto apresenta a caracterização do funcionamento das explorações agrícolas dos

beneficiários inquiridos no interior da cadeia produtiva em que estão inseridas e numa

descrição das relações contratuais com os agentes económicos que aí actuam, a montante e

a jusante.

Grande parte dos agricultores inquiridos efectuam o escoamento dos seus produtos através

de Associações ou Organizações de agricultores e/ou através de intermediários. No entanto,


47

67,1% dos inquiridos refere não ter uma relação contratual estabilizada com as entidades

que asseguram o escoamento dos produtos; apenas 26,3% refere ter essa relação

contratual com base anual.

Este perfil demonstra a insegurança a que os produtores estão sujeitos no tocante ao

escoamento das suas produções. Aliás, grande parte dos inquiridos indicou dificuldades no

escoamento dos produtos, na valorização dos produtos junto do mercado (prática de baixos

preços no produtor), bem como a forte concorrência (entende-se interna e externa), como

as principais razões para que as explorações se encontrem numa situação média, em

detrimento de uma boa ou muito boa situação. No entanto, através dos resultados do

Inquérito, concluiu-se que os beneficiários não utilizaram o investimento para melhorar a

componente comercialização das suas produções (cf. quadro seguinte).

Quadro III.3 - Impactes que o projecto de investimento teve

sobre a exploração agrícola

Impactes % Casos

Introduziu uma produção diferenciada 3,7

Introduziu novas formas de comercialização e distribuição dos produtos agrícolas 3,5

Introduziu técnicas de manipulação, conservação, primeira transformação dos produtos

agrícolas 5,4

Certificação dos produtos agrícolas 2,5

Adaptação da oferta de produtos à região onde se insere a exploração agrícola 4,6


g Profissionalização

O grau de adopção de técnicas de gestão nas explorações agrícolas é ainda incipiente,

variando consoante a dimensão (ha) e a actividade das explorações agrícolas. O método

mais utilizado para a gestão das explorações agrícolas pelos beneficiários de projectos de

investimento na Medida 1 é a contabilidade normal e, pelo que se entendeu nos estudos de

caso realizados, os beneficiários recorrem a empresas privadas para assegurar essa

componente .

A inexistência de uma gestão profissionalizada, numa óptica técnica e empresarial, em

grande parte das explorações agrícolas, condiciona os modos de funcionamento e os

processos de decisão, essencialmente baseados na tradição produtiva da exploração. As

decisões são, por vezes, tomadas no sentido da garantia do escoamento do produto através


48

da associação ou de intermediários que actuam na região, embora tal opção não signifique

bons negócios. A baixa capacidade técnica das explorações agrícolas não permite introduzir

ou intensificar a vertente empresarial a nível da economia da exploração agrícola.

A falta de mão-de-obra especializada (e a que existe a custos extremamente elevados) e de

apoio técnico, constitui uma das maiores condicionantes para obter bons resultados nas

explorações agrícolas. Cerca de dois terços dos inquiridos recorre a prestadores de serviços

para auxílio nas actividades da exploração, principalmente serviços associados à colheita

(70,2% dos casos) e outras operações culturais (40,1%) e transporte e logística (31,0%).

g Observância de práticas ambientais

Esta análise tem como objectivo avaliar o contributo que a Medida 1 deu para um melhor

conhecimento empresarial das práticas e normas ambientais, bem como as alterações que

apoiou nestes domínios.

Embora os objectivos dominantes dos projectos de investimento relativamente à produção

biológica e à componente ambiental tenham uma expressão residual (segundo os Relatórios

de Execução do POADR, menos de 1% dos beneficiários tem esse objectivo aquando da

candidatura a projectos de investimento), o processo de inquirição revelou que 97,3% dos

inquiridos têm conhecimento e aplicam as boas práticas agrícolas. No entanto este resultado

não se deve aos apoios da Medida mas sim ao Programa RURIS, sendo que 76,8% dos

inquiridos referiu receber ajudas no âmbito das Medidas Agro-ambientais (MAA).

g Apoio técnico/formação

Cerca de 60% dos inquiridos referiu ter frequentado acções de formação profissional

agrícola, considerando-as úteis para o desenvolvimento da actividade, tendo aplicado os

conhecimentos adquiridos com êxito. As áreas de formação com maior frequência de

respostas pertencem à produção e protecção integrada (65,7%). O grande número de

frequências registadas está intrinsecamente relacionado com a obrigatoriedade de

frequência deste tipo de acções de formação para aceder às ajudas no âmbito do Programa

RURIS; todavia, apenas 40,4% dos inquiridos mencionou este motivo para frequentar a

formação profissional.

Os outros motivos apontados referem-se à aquisição de competências que melhor

capacitem os empresários agrícolas para responder às mudanças tecnológicas do sector, e

outras específicas na área da protecção ambiental e para actualizar/reciclar os seus

conhecimentos (31,3%. 33,9% e 38,4%, respectivamente).


49

O apoio técnico surge muitas vezes do lado das associações/organizações de agricultores

(algumas beneficiárias da Medida 10). Desta forma, como perto de 90% dos inquiridos são

associados e partindo do princípio que todos os agricultores que auferem de ajudas no

âmbito das MAA têm apoio técnico, pode inferir-se que a maioria dos beneficiários tem

apoio técnico, facto confirmado nos Estudos de Caso realizados .

4. Balanço e Recomendações

A execução da Medida 1 tem-se processado globalmente de forma regular e em

conformidade com os objectivos que lhe foram inicialmente atribuídos. A adesão dos

agricultores tem-se traduzido num número elevado de candidaturas e as intenções

demonstradas levam a crer que assim deverá acontecer também durante a fase final do

Programa.

A Acção 1.1. revela contudo níveis abaixo do previsto uma vez que, a manter-se o número

médio de projectos dos últimos quatro anos, no final do Programa o volume de instalações

não deverá ultrapassar 82% a 90% da meta que, entretanto, foi fixada em baixa (5.500-

6.000 novas instalações), o que é manifestamente insuficiente para as necessidades de

rejuvenescimento da agricultura portuguesa.

O perfil de investimento tem-se mantido em geral sem grandes alterações, com uma forte

predominância de máquinas e equipamentos, poucos melhoramentos fundiários e

insuficiente inovação empresarial, produtiva e tecnológica. Em suma, tem prevalecido uma

preocupação de produtividade, em prejuízo de outros objectivos e orientações da PAC.

A diferenciação na implantação regional do POADR tem acompanhado de algum modo o

mapa das estruturas agrárias e dos sistemas de produção, continuando a demonstrar uma

continuidade na tipologia de acesso ao Programa.

A idade avançada da maior parte dos agricultores portugueses, a sua falta de formação e as

dificuldades de adaptação a um contexto económico desfavorável faz com se torne difícil

mudar os comportamentos adquiridos e a atitude perante o risco. Pela sua forma de

avaliação casuística o POADR não tem conseguido contribuir, de forma perceptível, para

reorientar os conteúdos dos projectos candidatados, acautelando situações de inviabilidade

económica, actual ou a prazo, apenas na vertente do projecto de investimento apresentado,

não tendo em conta as principais condicionantes internas e externas às explorações

agrícolas.

No relacionamento dos beneficiários com os serviços oficiais continua a verificar-se que as

funções de carácter executivo do IFADAP têm sido desempenhadas de modo a assegurar

cabalmente a apreciação das candidaturas e a execução das operações financeiras, que são


50

as tarefas essenciais. Apesar da proximidade geográfica dos serviços das DRA, persiste ou

agrava-se o seu afastamento relativamente a este processo capital de apoio ao

investimento, quer no que toca ao aconselhamento dos agricultores, quer no que toca ao

acompanhamento técnico dos projectos, tarefas de desenvolvimento e assistência técnica

que actualmente se encontram do lado das Associações e Organizações de agricultores.

Este aspecto é tanto mais grave quando o agricultor se vê perante fortes exigências de

carácter normativo e processual na apresentação das candidaturas, as quais ultrapassam

largamente as suas qualificações médias e a sua capacidade de preenchimento expedito de

requisitos.

Esta situação não facilita a redução dos prazos de resposta nem permite atenuar as graves

debilidades estruturais de que o sector padece. Os apoios ao investimento foram-se

ajustando, na prática, com estruturas agrárias e atitudes que seria indispensável modificar.

Em termos de balanço, cerca de dois em cada três dos inquiridos considera que o Programa

responde às necessidades dos agricultores em Portugal e admite apresentar uma nova

candidatura. No entanto, evidenciam algumas alterações consideradas importantes para

serem objecto no próximo Programa dedicado ao sector agrícola.

Quadro III.4 - Alterações consideradas importantes para um próximo Programa para o

sector agrícola

Alterações % casos

Alargamento das elegibilidades 55,2

Concentração dos apoios em determinadas regiões 29,5

Aumento dos apoios aos jovens agricultores 28,6

Deve manter-se como está 8,1

Outras. 17,6


Relativamente à introdução do Regime de Pagamento Único (RPU), os inquiridos referiram

com maior frequência os impactes seguintes: risco de abandono de terras agrícolas (68,1%

dos casos); redução do rendimento dos produtores (53,0%); e, redução da produção com

a eventual importação de cada vez mais produtos estrangeiros (73,4%).

As situações que os empresários agrícolas inquiridos admitem no caso da introdução da

medida de desligamento das ajudas à produção, são as seguintes: continuar a produção da


51

mesma forma porque tem o sistema produtivo completamente organizado (43,8%) e

continuar a produção da mesma forma porque tem mercado para escoar o produto

(38,7%). Pelo que se pode inferir que existe pouca abertura à reconversão e diversificação

das produções agrícolas por parte dos inquiridos.

Num contexto de cumprimento (financeiro e material) das metas estabelecidas, convém

realçar questões que prefiguram áreas de reflexão e actuação futura:

g Racionalidade económica e estratégia dos investimentos: actualmente assiste-se à

persistência de padrões de investimento que mantêm sistemas de produção que não

propiciam o ajustamento gradual a uma PAC em constante mutação;

g Regulação e apoio técnico no sentido de orientar os potenciais beneficiários a apostar

em actividades mais sustentáveis, quer do ponto de vista de rentabilidade económica, quer

do ponto de vista da adaptação às condições edafo-climáticas da região onde se insere;

g Profissionalismo na gestão das unidades produtivas: actualmente denota-se uma

gestão incapaz quer no âmbito técnico, quer no âmbito económico e financeiro para fazer

face aos novos contornos do mercado;

g Associação entre instalação de jovens agricultores e cessação de actividade,

promovendo assim uma transferência equilibrada das explorações agrícolas entre gerações.

Deste modo apresentam-se em resumo as seguintes recomendações sobre esta Medida no

sentido de ajustar esta área de intervenção no período posterior a 2006:

g simplificação dos formulários de apresentação das candidaturas e dos pedidos de

pagamento;

g melhoria das relações entre os diversos serviços intervenientes de modo a não pôr

em causa o cumprimento do calendário de execução do projecto ;

g análise da possibilidade de criação de sociedades agrícolas entre os jovens

agricultores e as respectivas famílias, alargando para tal a elegibilidade dos beneficiários;

g alteração da lógica de atribuição dos prémios de instalação dos jovens agricultores,

p.e., atribuindo um prémio quando estiver assegurada a continuidade da exploração ao fim

dos 5 anos e/ou aumentando as taxas de majoração;

g elaboração de uma avaliação rigorosa sobre os factores de sucesso/insucesso na

instalação de jovens agricultores, completando os elementos que eventualmente sejam

apresentados pelo estudo entretanto elaborado para os QCA I e II;

g incentivo à elaboração de guias indicativos com a sistematização, selecção de

alternativas e aproximação às oportunidades de investimento de um conjunto de


52

actividades agrícolas rentáveis para cada uma das tipologias de territórios que Portugal

encerra através dos apoios concedidos pela Medida 10 – Serviços agro-rurais;

g melhoria da imagem do sector, nomeadamente através da apresentação de

conjuntos de medidas e mecanismos de apoio que permitam reduzir a sua aparente

dispersão, dar forma a acções conjugadas e dirigidas para programas regionais, dando

igualmente expressão e justificação aos serviços desconcentrados do Ministério da

Agricultura;

g valorização dos programas e projectos estruturantes;

g concepção de acções-piloto dirigidas para apoiar a consultoria/formação e a gestão

das empresas, bem como a comercialização dos produtos agrícolas;

g regionalização das ajudas com a criação de parâmetros diferentes consoante as

regiões e a tipologia do investimento;

g divulgação de exemplos de projectos e acções de desenvolvimento rural;

g participação organizada de entidades da sociedade civil e do poder local

(associações, autarquias, ONGs,...) nos trabalhos de preparação do Próximo programa, em

consonância com outras acções em curso.

MEDIDA 2. TRANSFORMAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DE PRODUTOS AGRÍCOLAS

1. Enquadramento e alterações de contexto com reflexos na adequação e coerência

A avaliação da implementação da Medida 2 é feita essencialmente, com base nos seguintes

elementos: Relatórios de Execução do Programa (anos 2001 a 2004), entre outros

Documentos; Inquérito realizado a uma amostra de empresas beneficiárias da Medida 2;

Estudos de Caso realizados em 5 empresas e entrevistas realizadas junto de key

informants.

A Medida 2 do POADR apoia investimentos que visem a melhoria e racionalização da

transformação de produtos agrícolas com os objectivos específicos seguintes: reforço da

competitividade do sector da transformação e comercialização de produtos agrícolas;

reforço do desempenho empresarial; redução dos efeitos negativos da actividade produtiva

sobre o ambiente; e estímulo à inovação e à diferenciação ao nível dos produtos,

respondendo às novas exigências da procura em matéria de qualidade e de segurança

alimentar.


53

As actividades consideradas prioritárias da Medida 2 respeitam aos seguintes produtos:

azeite e azeitona de mesa; frutas e produtos hortícolas; vinho; leite e produtos lácteos;

flores; e outros produtos obtidos em Modo de Produção Biológico.

A análise que se segue é estruturada de forma a obter uma análise dinâmica da

implementação da Medida 2 ao longo do período compreendido entre os anos 2000 e 2004,

vigência do actual Quadro Comunitário de Apoio.

Aquando da Reprogramação Intercalar do Programa a Medida 2 sofreu algumas alterações

relativamente ao seu conteúdo e exigências, que de forma sintética se podem agrupar da

seguinte forma:

g Introdução da elegibilidade de processos de HACCP.

g Alteração dos níveis das ajudas, do peso dos subsídios reembolsáveis e introdução

de um prémio associado a este tipo de subsídio.

g Introdução de novos critérios de selecção, diferenciando positivamente determinadas

áreas de investimento.

g Alteração das majorações e inclusão de um critério para cedência dessas

majorações.

g Ajustamento no protocolo celebrado entre o Ministério da Agricultura,

Desenvolvimento Rural e Pescas e o Ministério da Economia que define a articulação entre o

POADR e o PRIME.

As indústrias agro-alimentares ocupam um lugar de relevo na economia nacional. Trata-se

de um dos maiores sectores industriais nacionais, o conjunto das 8.500 empresas dá

emprego a mais de 102 mil pessoas e é constituído, na sua maioria, por PME, tratando-se

de um sector bastante pulverizado.

Nos últimos anos as empresas agro-industriais passaram a operar num mercado que

funciona em economia aberta e com grande concorrência. Os consumidores finais

tornaram-se cada vez mais exigentes, detentores de mais informação e com possibilidades

de escolha cada vez mais variadas, pelo que a questão da segurança e qualidade alimentar

e da informação e confiança do consumidor é actualmente uma das maiores preocupações

desta indústria.

Actualmente, o grande desafio da indústria agro-alimentar nacional, para além da

continuação da modernização global das unidades produtivas, é melhorar os sistemas de

segurança alimentar e melhorar a comunicação com o público de forma a reconquistar a sua

confiança.


54

2. Dinâmicas de execução (física e financeira)

O número de projectos aprovados por sector e por ano, no período compreendido entre

2001 e 2004, foi mais relevante no sector do vinho (32% do total), seguido das frutas e

produtos hortícolas frescos, com cerca de 12% dos projectos aprovados. Com alguma

expressão temos ainda os sectores do azeite, transformação de carne e leite e produtos

lácteos, pelo que se pode afirmar que objectivo da Medida foi alcançado, tendo havido uma

resposta positiva por parte das empresas dos sectores considerados prioritários.

Em termos de dinâmica de aprovação dos projectos não se registou qualquer alteração

significativa ao longo do período em análise. Em termos acumulados, a Região Norte foi

aquela onde foi aprovado um maior número de projectos (29%), seguida pela Região de

Lisboa e Vale do Tejo com 27,3% do total.

Ao nível regional é de referir o facto de terem sido aprovados apenas 11 projectos de

investimento na Região Algarve, num total de 501. Na Região Norte tem particular

expressão a produção de vinho, com 67 projectos aprovados, seguida da produção de

azeite. Na Região Centro dominam os projectos dos sectores do vinho e do leite. Na região

de Lisboa e Vale do Tejo é onde se encontra o maior número de projectos aprovados do

sector das frutas e hortícolas frescos. O Alentejo tem 17% do total dos projectos aprovados,

a maior expressão regista-se no sector do vinho.

3. Resultados e efeitos dos projectos aprovados

Todo o processo de condução de recolha de informação (primária e secundária) teve como

objectivo identificar as grandes linhas de estruturação daqueles instrumentos, pelo que a

informação será estruturada em torno de cinco critérios de análise fundamentais:

competitividade, profissionalização, consciência e práticas ambientais, integração nas

fileiras produtivas e apoio técnico/formação.

g Competitividade

Esta análise vai basear-se no padrão de comportamento dos projectos de investimento

material, sobretudo se o POADR terá contribuído ou não para alterar esse comportamento e

melhorar a sua sustentabilidade económica/competitividade.

No que respeita aos projectos de investimento aprovados, no sector do leite encontramos

um elevado número em que estamos perante modernização e adaptação das unidades


55

produtivas da produção de queijo, uma clara estratégia de aposta na produção de qualidade

deste produto.

No sector do vinho, regista-se uma expressão significativa de projectos que tem apostado

no marketing institucional, na promoção dos vinhos, a par do aumento da quantidade e

qualidade da produção.

Acrescente-se, que ao nível dos estudos de caso desenvolvidos no sector do vinho , se

encontraram duas realidades distintas:

g empresas de alguma dimensão e com iniciativa privada empresarial que

reestruturaram a sua actividade de forma integrada.

g presença de adegas cooperativas onde se reconhece um certo papel social, contudo,

as questões da qualidade, ou da adequação às necessidades da transformação, nem sempre

são tomadas em consideração.

As principais estratégias de investimento dos projectos de investimento aprovados são as

seguintes: modernização ou racionalização das unidades produtivas (60%) e reestruturação

de unidades produtivas (16%). Resultado que vai de encontro ao facto de as unidades

empresariais se encontrarem num momento de viragem em termos da modernização de

processos de produção, com reflexos nomeadamente ao nível da adopção de novas

tecnologias, com reduções significativas de custos de produção e consequente adaptação

aos mercados cada vez mais exigentes.

A criação de novas unidades representa cerca de 16% do número de total de projectos

aprovados (expressão ligeiramente superior à verificada aquando da Avaliação Intercalar

em 2003). É uma tendência que merece alguma atenção, por significar uma aposta por

parte de privados e de novos empreendedores no sector.

De entre os sectores analisados, o sector do vinho é aquele que regista um maior número

de criação de novas unidades, sinal da aposta na produção de um produto no qual Portugal

tem tradição e boa imagem nos mercados internacionais. Outros sectores onde se verifica a

mesma tendência são as aves e produção de ovos e azeite.

Os projectos de investimento que se pautam por uma transferência de localização das

unidades produtivas representam 6,75% do total dos projectos aprovados, não se detendo,

contudo, informação estatística e documental para avaliar esta relocalização.

Neste sector é assinalável o investimento em edifícios, equipamentos produtivos e de

colheita. Tratam-se de investimentos necessários às mudanças exigidas em termos de

tratamento e manuseamento dos produtos agrícolas, à sua embalagem e conservação, facto

que se deve entender como positivo, na perspectivação de manutenção da posição nacional


56

num mercado em que a concorrência é acrescida e onde, também, os consumidores são

cada vez mais exigentes.

Relativamente aos objectivos específicos referem-se os que detiveram o maior número de

projectos aprovados: orientação da produção em função do mercado (37%) e a

racionalização dos processos de transformação (26%).

Esta tipologia de objectivos em tudo apoia o que já atrás se afirmou, considerando-se muito

positivo o entendimento por parte dos beneficiários das exigências impostas pelos

consumidores de produtos agro-alimentares, cada vez mais exigentes e que privilegiam os

produtos bem apresentados, com informação relevante acerca da sua origem e produção e

que lhes dêem garantias de qualidade. Desta forma tornar-se-á mais efectiva a manutenção

de quotas de mercado, ou pelo menos a presença com significado num mercado em que a

concorrência estrangeira é cada vez mais feroz.

Ainda com expressão significativa temos a melhoria das condições higio-sanitárias, que

sendo na larga maioria das situações uma necessidade das empresas induzida pela

introdução de legislação crescentemente exigente.

Relativamente aos objectivos que levam as agro-indústrias a candidatar-se à Medida 2, as

respostas aos inquéritos aplicados às empresas beneficiárias devolveram que as principais

intenções são: a inovação tecnológica/modernização (81,8% dos casos); a melhoria da

qualidade e segurança alimentar dos produtos produzidos (70,9%) e a melhoria das

condições higio-sanitárias (60%). Intenções que se encontram de acordo com os objectivos

da Medida.

De forma a terminar esta vertente de análise dos projectos aprovados, interessa analisar

que componentes de investimento constituíam em termos de tipologia agregada no período

em apreço. A principal componente do investimento dos projectos aprovados é a referente à

aquisição de equipamentos produtivos, representando 52,8% do investimento total. Esta

situação é notória em termos das estratégias seguidas pelas empresas e dos principais

objectivos dos projectos de investimento e, é também corroborada pela análise que resulta

dos Estudos de caso realizados .

O investimento despendido na realização de diagnósticos é bastante diminuto, as empresas

agro-industriais não entendem como fundamental a elaboração de um diagnóstico de

partida acerca da realidade da sua actividade e das perspectivas de futuro face à situação

do mercado em que se insere.

Por último, acrescentam-se ainda duas considerações acerca da dimensão das empresas

beneficiárias e da capacidade instalada pelos projectos aprovados:


57

g Reflexo da estrutura empresarial atomizada da maioria dos sectores aqui

considerados (grande número de unidades produtivas de pequena dimensão).

g No que se refere à capacidade instalada, os resultados apontam para reduções de

capacidade na transformação da produção.

g No tocante ao armazenamento de matérias-primas, os valores apontam quase

generalizadamente para aumentos da capacidade existente, em particular nos sectores das

frutas e produtos hortícolas e leite e produtos lácteos.

g No caso da capacidade de comercialização da produção, é evidente o aumento da

capacidade no sector do vinho e das plantas.

g Na capacidade de armazenamento do produto acabado o maior valor é também

apresentado pelas empresas do sector do vinho.

g Profissionalização

Este ponto relaciona o grau e forma de adopção das técnicas de gestão, dos modos de

funcionamento e dos processos de decisão que introduzem ou intensificam a vertente

empresarial a nível da economia da agro-indústria.

É nos domínios dos denominados factores dinâmicos de competitividade que a evolução das

agro-indústrias tem de insistir. Os dados recolhidos através do processo de inquirição,

indicia que a situação começa a inverter-se. De facto, quando questionadas quanto ao facto

de possuírem na sua estrutura interna ou contratarem no mercado um conjunto de serviços

relacionados com a sua actividade, desde o controlo de qualidade, passando pelo

marketing, estudos técnicos ou serviços jurídicos, as empresas demonstram ter já um

domínio estreito deste tipo de ferramentas.

No que toca ao controlo de qualidade, a maioria das empresas afirma possuir na sua

estrutura os serviços técnicos especializados que asseguram essa componente e, de entre

as que não possuem, quase todas afirmam contratar no exterior. Situação inversa é a que

encontramos no caso dos estudos técnicos e projectos e serviços de engenharia, em que a

maioria afirma contratar no exterior.

Os dois casos são exemplificativos da impossibilidade de grande parte das empresas

agro-industriais poderem ter no seu quadro de pessoal o leque completo de pessoas cujas

valências são necessárias à prossecução da sua actividade.

Relativamente à criação de emprego nas empresas que viram os seus projectos aprovados,

distinguindo-se o emprego permanente do emprego sazonal, em termos globais, os 501

projectos aprovados ao abrigo da Medida 2 prevêem a criação de 2183 postos de trabalho


58

permanente e 681 sazonais, facto que registamos como positivo, ainda que não muito

ambicioso face aos montantes de esforço financeiro público envolvido. Os sectores em que

se regista o maior volume de criação de emprego são os seguintes: frutas e produtos

hortícolas frescos e o sector do vinho.

Nos Estudos de caso realizados encontrámos exemplos de criação de emprego, e de

emprego mais qualificado do que o anteriormente existente, sendo que, patente a

sazonalidade de algumas produções, como são os casos do azeite, das frutas e do vinho, se

verificam picos de trabalho que originam a contratação sazonal, motivada também pelo

aumento da produção e pela necessidade de, por vezes, ser necessário atender

necessidades extraordinárias (p.e., mercado da exportação).

g Observância de práticas ambientais

Pretende-se, no âmbito desta análise, avaliar o contributo que o POADR deu para um

melhor conhecimento empresarial das práticas e normas ambientais, bem como as

alterações que o programa apoiou nestes domínios, nomeadamente a nível da adopção da

certificação ISO 9000 (Sistema de qualidade) e 14001 (Sistema de Gestão ambiental),

verificação ambiental EMAS (Sistema Comunitário de Eco-Gestão e Auditoria e Sistema

HACCP).

Assim, refere-se que no sector do leite os projectos têm uma forte componente de

investimento em matérias ambientais, nomeadamente tratamento de resíduos e águas

residuais.

A informação recolhida nos Inquéritos aplicados às empresas beneficiárias da Medida 2, das

entrevistas realizadas com agentes empresariais e associativos e, nalguns casos, dos

próprios Estudos de Caso conduzidos, existe já uma certa consciência ambiental associada

aos projectos desenvolvidos, mas impera ainda, no caso do ambiente, a obrigação legal.

Ainda no âmbito desta matéria, o volume de empresas com certificação, quer em termos da

qualidade, quer em termos ambientais não é animadora, sendo que a conclusão mais

preocupante é o facto de 81% dos projectos aprovados pertencem a unidades que não têm

qualquer certificação.

g Integração nas fileiras produtivas

Esta análise traduz-se numa análise à integração das agro-industrias no interior da cadeia

de valor produtiva em que estão inseridas e uma identificação das relações contratuais com

os agentes económicos que aí actuam, quer a montante, quer a jusante, avaliando,


59

simultaneamente, a consistência e os efeitos de arrastamento entre as actividades

primárias e secundárias.

O tratamento das respostas obtidas a partir dos Inquéritos realizados às entidades

beneficiárias devolveu uma caracterização sumária das relações que as agro-industrias têm

com a produção primária:

g Relativamente à localização dos principais fornecedores de matéria-prima, 83,6%

dos casos referiu que se situa na região onde a empresa se localiza;

g 23,6% relaciona-se com fornecedores que se encontram distantes e 16,4% admitiu

que os principais fornecedores se encontravam no mercado externo.

g No tocante ao aprovisionamento, 60,4% referiu que os fornecedores de matéria

prima se encontram organizados.

g Apoio técnico/formação

Neste contexto pretende-se avaliar não só a importância e natureza desse investimento

como também perceber a sua utilidade por parte da empresa beneficiária, bem como as

formas de aplicação, na prática, dos conhecimentos adquiridos.

No processo de inquirição ficou evidente que a maioria das entidades beneficiárias

desenvolve planos de formação para os seus funcionários, no entanto refere-se que uma

grande proporção (41,1%) não proporciona formação aos seus colaboradores. A avaliação

dos impactes da formação encontra-se organizada no quadro seguinte.

Quadro III.5 - Avaliação do impacte da formação na actividade profissional dos empregados

Pouco Importante (%) Importante

% Muito

Importante % Nº

Aquisição de conhecimentos teóricos 17,6 50,0 32,4 34

Aquisição de conhecimentos práticos 2,9 26,5 70,6 34

Aumento da capacidade profissional 5,9 50,0 44,1 34

Melhorias no desempenho da função 5,9 41,2 52,9 34

Fonte: Inquérito às Entidades beneficiárias da Medida 2, IESE, 2005.



60

A análise que se conduziu demonstra uma preocupação significativa por parte da política

para proporcionar ao sector ajudas que, de forma articulada, permitam a adaptação das

suas empresas aos novos desafios e exigências dos consumidores.

Os apoios concedidos pelo POADR e PRIME constituem um incentivo importante para o

desenvolvimento do sector, o qual olha para o futuro atendendo que é essencial a

racionalização dos custos de produção, o reforço da sua competitividade, a

internacionalização das suas empresas, a integração entre a produção primária e a

indústria, a capacidade de estabelecimento de parcerias estratégicas e de reacção às

necessidades do mercado (via diversificação e inovação), o reforço da qualidade dos

produtos e a adição de valor.

O sector encontra-se, assim, a preparar-se para os grandes desafios de futuro através da

aquisição de equipamentos mais automatizados ou modernos que melhorem a

produtividade. A inovação tecnológica estará ligada essencialmente à

inovação/diferenciação de produtos a par da manutenção da estrutura de custos.

Atendendo aos cinco vectores de análise utilizados, é evidente que o investimento material

realizado pela generalidade das empresas, em particular as inseridas nos sectores

prioritários, resultou numa melhoria da sua estrutura produtiva, contribuindo de forma

essencial para o reforço e sustentabilidade da posição competitiva no mercado e

favorecendo as oportunidades face à concorrência acrescida. A inovação e

internacionalização patente nalgumas empresas são um sinal de que houve uma clara

percepção dos novos desafios, num quadro europeu alargado, onde a concorrência é cada

vez mais elevada.

No que diz respeito à profissionalização das actividades, o fenómeno potenciado pelo

Programa é menos extenso, sendo que depende muito da dimensão das empresas e dos

sectores onde se inserem.

Questões como a certificação da qualidade e ambiente, ou do ambiente em termos

genéricos, são ainda geridas pelas agro-indústrias de forma algo incipiente. A larga maioria

das empresas que beneficiaram de apoios não tinham qualquer certificação e, do ponto de

vista ambiental, apesar de terem sido incluídas novas elegibilidades relativas aos processos

de HACCP aquando da Reprogramação Intercalar.

Notam-se algumas melhorias em termos da consolidação de fileiras produtivas nacionais

(p.e., sectores das frutas e produtos hortícolas, vinho e azeite). Contudo, a dinâmica ainda

não apresenta um grau de integração profundo, por um lado porque não existe a

preocupação de proporcionar apoios que incentivem essa lógica integrada e, por outro lado,

porque as empresas nacionais não equacionam, ainda, a sua estratégia desse ponto de

vista.


61

No entanto, a implementação de projectos acaba por arrastar melhorias na produção

primária, facto que se deve também às evoluções empresariais e de estrutura verificadas na

distribuição alimentar. Mas parece ser óbvio que o desenvolvimento da agricultura nacional

é determinante para o surgimento desta lógica de fileira, sob pena de as empresas

transformadoras recorrerem a importações, sempre que tal seja possível.

No que se refere à formação, um dos grandes desafios das agro-indústrias nacionais,

dependem também os desenvolvimentos essenciais em termos de factores dinâmicos de

competitividade como o marketing, a qualidade, a logística, as forças de vendas, o design,

entre outras. Estes domínios têm sido descurados por grande parte das empresas na

generalidade dos sectores, sendo essencial para ir ao encontro das necessidades, não só

estritamente alimentares, dos consumidores finais.

A lógica de internacionalização é também um dos desafios que se coloca ao sector nacional,

como forma de ter acesso a mercados de maior dimensão.

Em termos de desenho de futuros apoios relativos a este tipo de empresas, formulam-se

algumas pistas genéricas relativamente a prioridades:

g canalizar o esforço financeiro de forma mais alargada para os factores dinâmicos de

competitividade, prestando-se atenção a questões relacionadas com a instalação de

capacidade, que em alguns sectores já se torna excessiva;

g privilegiar a lógica de fileira nacional, forma de arrastar a modernização da produção

primária em sectores chave;

g favorecer a formação, a inovação, a experimentação e demonstração, como factores

primordiais na capacidade de as empresas serem mais capazes de inovar, de produzir com

qualidade, de responder às necessidades dos mercados, que são cada vez mais globais e

mais exigentes em termos de qualidade e de informação.

MEDIDA 3 – DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DAS FLORESTAS


No período que decorreu entre a Avaliação Intercalar do POADR (2003) e o momento

actual, acentuaram-se as tendências identificadas na elaboração da estratégia referente ao

conjunto de instrumentos de política respeitantes à floresta.

Entre 2000 e 2005, arderam 727 mil ha de povoamentos, ou seja, pouco menos de um

quarto (22%) do total da floresta nacional.

Quadro III.6 – Áreas ardidas entre 2000 e 2005


62

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2000-2004

Nº de ocorrências 34.109 26.94326.48826.195 21.97032.553 135.705

Área de povoamentos ardidos 68.64645.331 65.160286.055 73.430 188.744

538.623

Área de matos ardidos 90.95866.55759.251 139.671 56.10997.639 412.546

Total 159.605 111.887 124.411 425.726 129.540 286.383

951.170

Dados provisórios de 28-09-2005.

Fonte: Relatório de Incêndios da Direcção Geral dos Recursos Florestais.

Esta fragilidade, que atingiu uma expressão inédita quer no ano de 2003, quer no triénio

agregado 2003-2005, acabou por se revelar condicionadora não só do clima de

investimento deste sector mas também de um conjunto de medidas de política que vieram

alterar o contexto de aplicação do Programa.

O risco de incêndio torna-se, assim, o factor de enquadramento da actividade mais

relevante e o mais limitador da competitividade da produção florestal.

A alteração desta situação passa pela resolução de alguns estrangulamentos, que só com a

intervenção do Estado será possível ultrapassar (saliente-se, p.e., a gestão do

desconhecimento dos contornos da propriedade rústica) e que implicam abordagens e

formas de canalização dos recursos diferentes das que têm sido adoptadas.

Em 2003, foi elaborado e publicado o Programa de Acção para o Sector Florestal (Resolução

do Conselho de Ministros n.º 64/2003, de 30 de Abril) com o objectivo de identificar as

prioridades no âmbito da política florestal, estabelecendo calendários para resposta e

identificando o responsável de cada problema. As consequências ao nível do POADR

encontram-se reflectidas na Portaria n.º 1291/2003, de 18 de Novembro.

Na mesma altura, foram introduzidos ajustamentos de clarificação na elegibilidade da Acção

3.5 quanto ao apoio aos parques de concentração de material lenhoso, e de meios de

transporte fora da mata (Portaria n.º 1292/2003, de 18 de Novembro).

Em resposta à situação criada pelos incêndios de 2003, foi concebida uma Reforma

Estrutural do Sector Florestal, cuja principal medida constituiu na criação da figura de “Zona

de Intervenção Florestal” (ZIF), visando promover o ordenamento florestal e recuperar as

áreas ardidas. A alteração do Complemento de Programação teve em vista a implementação

desta figura e dar resposta técnica e estratégica ao reforço financeiro da Medida 3


63

proveniente da Reserva de Programação e decorrente da Reprogramação Intercalar. O facto

desta figura só ter sido enquadrada recentemente (Decreto-Lei nº 27/2005, de 5 de Agosto)

determinou que não se tivessem feito sentir os efeitos esperados ao nível da dinamização

das Acções 3.1 e 3.2.

No entanto, foram oferecidas respostas a novas necessidades criadas pelos incêndios

através da Portaria n.º 590/2004, de 2 de Junho. Esta Portaria transpõe ainda, para a

legislação nacional, a alteração ao Reg. n.º 1257/1999 pelo Reg. n.º 1782/2003, de 21 de

Outubro.

Em Junho de 2004 é publicada a Circular de Aplicação das Acções 3.1 e 3.2 que

implementa, na prática, um conjunto de simplificações técnicas e de tramitação processual,

em preparação desde 2002.

Tendo em conta a situação de phasing out da Região Lisboa e Vale do Tejo e o elevado nível

de compromissos, foi determinada em Abril de 2003 (Portaria n.º 341/2003, de 29 de Abril)

a suspensão na Região da apresentação de candidaturas às Medidas 1 e 2 e às Acções 3.4 e

3.5.

2. Dinâmicas de execução (física e financeira) da Medida

A dinâmica no conjunto da Medida, particularmente em termos de compromissos, sofreu

uma evolução significativa no período 2003 e 2004, passando de 24% para 63% da despesa

pública programada (que seria de 74% sem o reforço da Reserva de Programação). Esta

evolução deve-se, essencialmente, ao conjunto das Acções 3.1 e 3.2 e, particularmente, à

aceleração de investimento comprometido em 2004, que subiu cerca de 60% em relação a

2003 (ainda que apenas 34% em número de projectos).

Em termos de execução, a evolução é menos positiva, mantendo-se uma situação de

grande desfasamento relativamente ao programado. Todavia, há que ter em conta o peso

da consolidação (3%), o investimento plurianual, e o período concretização dos projectos

(normalmente de 12 a 24 meses).

Quanto à evolução específica de cada uma das Acções, as Acções 3.1 e 3.2 continuam a ter

maior representatividade quer em volume de projectos (95%), quer de investimento total

(61%), sendo a Acção 3.4 aquela que apresenta níveis mais elevados de aprovação

relativamente ao programado (160%) bem como de execução (57%). As restantes Acções

mantêm-se com níveis de cabimentação modestos.

Em termos de projectos aprovados, as Regiões Norte e Centro representam mais de metade

(51%), seguida da Região Lisboa e Vale do Tejo e Alentejo (37%) e o Algarve (12%). No

que se refere à distribuição do investimento a situação inverte-se, concentrando-se nas


64

regiões do Alentejo (31%) e Lisboa e Vale do Tejo (30%) a maior parte do investimento,

seguidas da Região Centro (19%) e da Região Norte (16%), sendo que a Região Algarve

representa apenas 7%.

Em matéria de tipologia de investimentos é a beneficiação que representa a maior fatia do

investimento (50%, correspondentes a 132,8 mil ha). Em termos de essências

intervencionadas, o aumento de área verificado em 2004 (sobretudo, arborização) reverteu

num aumento de pinheiro bravo e folhosas diversas (beneficiação). Globalmente, 61% da

área intervencionada é de povoamentos de sobreiro e pinheiro bravo, sendo o peso de

novas arborizações ou rearborizações no pinheiro bravo muito superior ao do sobreiro.

A aprovação e execução da Acção “Apoio à Produção de Plantas e Sementes” mantém-se

baixa, tendo sido cabimentados apenas 13 projectos, o que corresponde a cerca de 3% do

previsto nos indicadores de realização para o período de vigência do Programa. Esta

situação não é totalmente inesperada, face ao investimento apoiado em períodos de

programação anteriores em instalação e modernização de viveiros, todavia, a reduzida

adesão das restantes componentes deverá merecer uma análise mais aprofundada.

A execução da Acção 3.4. mantém-se elevada, ainda que as aprovações se mantenham

reduzidas também devido ao facto de se terem encontrado suspensas em Lisboa e Vale do

Tejo, além de continuar a não haver projectos aprovados relacionados com a produção.

A Acção “Exploração Florestal, Comercialização e Transformação de Material Lenhoso e de

Gema de Pinheiro” conta com 128 projectos cabimentados, representando apenas cerca de

13% do investimento apoiado. Os projectos cabimentados correspondem já a cerca de 64%

do número previsto até 2006 mas, a manter-se o actual ritmo de aprovação de cerca de 20

projectos por ano, a meta prevista (200 projectos) não vão ser alcançada. A grande maioria

dos investimentos situa-se na área da do material lenhoso (83% do investimento), com

ligeira vantagem da transformação e comercialização do material lenhoso (43%),

relativamente à colheita (40%). A Região Lisboa e Vale do Tejo com 42%, e a Região

Centro com 37%, concentram a grande fatia do investimento.

A Acção 3.6. conta apenas com 10 aprovações e 22% da verba programada comprometida.

Apesar da importância das áreas cobertas pelos objectivos desta Acção e de todos os

objectivos já terem sido contemplados por, pelo menos, um projecto, existem áreas que

continuam muito aquém do esperado, nomeadamente a implementação de procedimentos

conducentes à certificação e o teste de normas de gestão florestal sustentável,.

3. Resultados e efeitos dos projectos aprovados no âmbito da Medida


65

As seis Acções da Medida 3 abrangem os principais segmentos da fileira florestal desde a

produção à comercialização, incluindo objectivos económicos, ecológicos e sociais. A

avaliação dos resultados da Medida fica prejudicada quer pelos objectivos qualitativos e

quantitativos estabelecidos, quer por algumas das componentes decisivas na

sustentabilidade da floresta se encontrarem em outros instrumentos de política.

3.1 Os efeitos sobre a competitividade

A estratégia definida para o reforço da competitividade, no âmbito das intervenções da

Medida, passa pelo apoio paralelo à produção e à exploração/1ª transformação das duas

principais fileiras (o sobreiro e o pinheiro), com um efeito de arrastamento sobre a

exploração florestal do eucalipto.

Ao nível da produção florestal, a competitividade agregada depende, no essencial, de

factores que não estão a ser influenciados pela Medida. De facto, o risco de incêndio e a

baixa produtividade dos povoamentos, num contexto de ausência de gestão profissional,

não são contrariados pelas intervenções de arborização ou beneficiação. Esta é também a

percepção dos inquiridos, que reconhecem nos incêndios a principal condicionante externa à

competitividade da sua exploração, em 84% dos casos.

A nível micro (do projecto) os efeitos são mais variados, nomeadamente, em função da sua

dimensão e da fileira em que se insere, tendo em conta que as principais condicionantes

internas à competitividade reconhecidas pelos inquiridos são as seguintes: a dimensão da

exploração (48%), a dispersão dos prédios rústicos (47%), a falta de apoio técnico (29%) e

de introdução de novas tecnologias (equipamentos e máquinas) (23%).

Apesar destas condicionantes sentidas ao nível da produção, a aposta estratégica na

promoção da gestão florestal sustentável aliada à Norma Portuguesa 4406 – “Gestão

Sustentável de Sistemas Florestais”, apoiada pela Acção 3.6, não teve a adesão esperada,

em boa parte porque o mercado não a tem exigido.

Em termos de efeitos, a maior parte dos inquiridos (superior a 65%) considera que a

competitividade da sua exploração não se alterou, particularmente naquelas variáveis mais

relacionadas com o curto prazo. Pelo contrário, os inquiridos consideraram que o

rendimento (74%) e a produção (78%) por hectare iria aumentar num horizonte de longo

prazo, numa aposta na valorização económica da sua floresta.

O insuficiente apoio técnico estará na base da desvalorização de certos factores de

competitividade e deverá explicar o reduzido número de projectos e a sua escassa

diversidade no âmbito da produção de materiais reprodutivos, factor-chave para o sucesso


66

dos povoamentos e incremento da sua produtividade. É convicção do sector que a

capacidade de produção se encontra próxima da procura.

Quadro III.7 - Plantas certificadas das principais espécies florestais

Milhares de plantas

Espécies 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004

Pinheiro bravo 14.836 10.3197.912 8.734 9.086

Pinheiro manso 8.182 6.986 3.902 4.374 4.372

Sobreiro 10.6756.206 7.804 8.407 5.802

Eucalipto glóbulus 8.304 9.961 9.947 12.646 10.116

Total (todas as espécies) 41.99733.47229.565 34.16129.375

Fonte: Direcção-Geral dos Recursos Florestais, 2005.

Também ao nível da exploração florestal existe a noção, por parte dos agentes e

responsáveis do sector, de uma capacidade instalada de exploração se não excessiva, pelo

menos suficiente. No entanto, esta noção poderá decorrer de uma má distribuição dos

equipamentos, com excesso no Centro e Norte e escassez no Sul.

Apesar da diversidade dos objectivos da Medida 3 neste domínio, verifica-se que o esforço

de investimento apoiado se situou predominantemente no reequipamento da exploração e

transformação do lenho. O aumento da capacidade de produção era, aliás, a expectativa da

maior parte dos beneficiários inquiridos (75%), em paralelo com a melhoria das condições

de trabalho (70%). Em aspectos relacionados com os anteriores, 55% dos inquiridos

esperava ainda um aumento da produtividade que se traduzisse num aumento de

rendimento e na redução de custos.

Também ao nível da fileira da cortiça, os principais factores externos que afectam a

competitividade da indústria, à excepção das mutações no mercado da rolha, têm origem na

matéria-prima e determinam a necessidade de uma crescente aproximação à produção (ver

ponto III.2.2).

3.2. Efeitos na profissionalização

A incipiente vertente empresarial não é um problema exclusivo da produção, mas atinge,

embora com menor gravidade, a prestação de serviços na instalação, a gestão e exploração

florestais e a transformação, nos casos da cortiça e da madeira serrada.


67

Os únicos efeitos que são induzidos ao nível da profissionalização da gestão florestal

situam-se directamente na majoração dos investimentos que envolvam a delegação da

gestão em OPF das áreas intervencionadas e, de forma indirecta na promoção da

elaboração e execução dos projectos por técnicos com habilitações.

A Circular do Gestor de Junho de 2004, promove uma simplificação e clarificação dos

documentos necessários aos processos de gestão em comum, questão geralmente apontada

como inibidora para a sua concretização. A informação disponível sobre a existência destes

projectos aponta para a sua irrelevância em termos de alteração da realidade a nível

nacional, existindo 54 projectos (3.225 ha), sendo que parte desta área está delegada nas

OPF.

Tendo em conta a importância da gestão florestal sustentável e a sua certificação, será de

considerar uma maior divulgação dos apoios da Acção 3.6 e das alterações introduzidas

para alargar o seu âmbito e o máximo de ajuda por beneficiário.

Ao nível da transformação, a criação de 16 novas unidades de 1ª transformação de cortiça,

assim como a modernização de outras três, com a criação de 346 postos de trabalho,

induzem um aumento da complexidade organizacional que os apoios também facilitam (ver

ponto III.2.2.).

Quanto à exploração florestal é expectável que algum efeito seja induzido tendo em conta o

aumento da capacidade de laboração, do número de empregados (68% indicam ter criado

postos de trabalho) e da sofisticação da tecnologia. De facto, a necessidade de um reforço

neste campo torna-se evidente quando 75% dos empresários não possui mais que o ensino

básico e 48% dos inquiridos não recorre às TIC para a gestão da empresa. Apenas 17% dos

inquiridos indicam ter frequentado acções de formação profissional.

3.3. Observância e práticas ambientais

Apesar de ser difícil avaliar os efeitos da aplicação das “Boas Práticas Florestais” (BPF) sobre

os recursos naturais, é significativo que 83% dos inquiridos tenham indicado conhecer e

aplicar as boas práticas florestais e, mais ainda, que os técnicos entrevistados no âmbito

dos casos estudados tenham sido unânimes na sua apreciação positiva e aplicabilidade .

A gestão florestal sustentável tem, também, objectivos de integração de todos os aspectos

ambientais acima referidos. Apesar dos ajustamentos feitos para permitir a candidatura de

projectos que visassem a certificação regional e por grupo , não se vislumbram ainda

quaisquer resultados em termos de execução da Acção.

No que respeita aos apoios prestados no âmbito da exploração florestal, os equipamentos

de exploração florestal têm que dispor de protecções e dispositivos de segurança.


68

Na perspectiva de integração da política de ambiente em todas as políticas comuns,

também a atribuição dos apoios na fileira da cortiça está condicionada ao cumprimento das

normas nacionais e comunitárias aplicáveis em matéria de ambiente (ver ponto III.2.2.).

3.4. Integração em fileiras produtivas

Tendo em conta o carácter atomizado da produção florestal e a inexistente integração

vertical no seio das diferentes fileiras produtivas (excepção para o eucalipto), o

planeamento de fluxos ou de disponibilidades a médio ou longo prazo entre a produção e a

indústria não é possível.

Se se tiver em atenção as principais condicionantes da indústria da cortiça, uma parte

significativa está relacionada com a produção. Justifica-se, por isso, uma crescente

aproximação da indústria à produção com aparente sucesso, no sentido de assegurar um

acompanhamento mais próximo, desde o maneio do montado até à extracção e produção

das pilhas.

No que respeita à fileira do pinho e a parte da produção do eucalipto, o grau de integração a

jusante é ténue, embora o Programa contribua para o seu aumento uma vez que exige a

apresentação de declarações de intenção ou acordos de fornecimento que demonstrem

capacidade de colocação da matéria-prima no mercado, como condição de acesso ao apoio.

3.5. Apoio técnico/formação

Os efeitos da Medida 3 fazem-se sentir, essencialmente, através da incorporação do

conhecimento técnico pelos profissionais que elaboram e executam os projectos, não

existindo elegibilidade para acções de formação. Aliás, a desadequação dos valores

máximos previstos para os custos com a elaboração e acompanhamento técnico dos

projectos das Acções 3.1 e 3.2 é referida com frequência.

No âmbito da formação profissional, verifica-se que apenas uma percentagem reduzida dos

inquiridos (15%) admitiram a participação em acções de formação no caso das Acções 3.1 e

3.2, com destaque para as áreas da gestão florestal, com o objectivo principal de actualizar

conhecimentos (59%); destes, apenas 19% consideraram a formação pouco útil.

Ao nível da exploração florestal verifica-se que as condicionantes internas à actividade mais

apontadas pelos inquiridos continuam a ser a escassa introdução de novas tecnologias e de

apoio técnico (56%), seguida de deficiente produtividade (33%), indiciando lacunas ao nível

do conhecimento e/ou da existência dos canais que permitam veicular aconselhamento

técnico e formação aos operadores e empresários.


69


4.1 Balanço da concretização das recomendações formuladas em 2003

As dinâmicas de compromisso da Medida 3 aceleraram ligeiramente, mantendo-se a

realização em níveis modestos. A percepção anormalmente elevada do risco, provocada

pela ocorrência dos incêndios, aliada à escassa profissionalização das actividades, ao nível

da gestão e exploração florestais contribuiu para a menor capacidade de absorção dos

recursos que o sector vem demonstrando nos últimos anos.

A dinamização das Acções 3.1 e 3.2 é fundamental para uma maior execução da Medida,

designadamente para uma utilização total dos recursos disponíveis até 2006. Neste caso,

são determinantes a entrada em funcionamento de algumas Zonas de Intervenção Florestal

nas áreas ardidas, bem como a operacionalização do Fundo de Investimento Imobiliário

Florestal (FIIF). O dinamismo do investimento nas Acções com menos compromissos

(Acções 3.3, 3.5 e 3.6) dificilmente será acelerado.

Relativamente às Recomendações formuladas na Avaliação Intercalar de 2003, assinala-se

que:

g foi concretizada uma importante sistematização das regras que enquadram as

candidaturas, uma clarificação e simplificação dos documentos necessários;

g foram implementadas novas candidaturas simplificadas mais abrangentes em termos

de área destinadas a permitir o investimento directo pelo produtor;

g o POADR passou a editar uma Newsletter trimestral onde são divulgados projectos

de sucesso e inovadores;

g foi publicado, em Agosto de 2005, o enquadramento das ZIF e a notificação da

Comissão Europeia para o apoio ao FIIF através da Medida 6 foi realizada em Junho de

2005;

g o Fundo Florestal Permanente, criado em 2004, veio reforçar os apoios à prevenção

de incêndios e prever condições para a gestão das ZIF por uma única entidade.

4.2. Recomendações

Os níveis de compromisso das Acções da Medida sugerem a necessidade de estimular a

aplicação dos recursos, contribuindo para a resolução dos estrangulamentos do sector

florestal de forma mais dirigida e tirando partido de outros instrumentos de política


70

entretanto criados. Para prosseguir essa finalidade, existem actuações recomendáveis,

numa óptica de curto prazo, das quais se destacam as seguintes:

g estabelecimento de procedimentos em conjunto com a DGRF, que permitam acelerar

o investimento no âmbito das ZIF, permitindo a utilização dos recursos para reflorestação

das áreas destruídas pelos incêndios nas condições actuais, particularmente vantajosas e

irrepetíveis (incentivo de 100% não reembolsável);

g aproveitamento das sinergias potenciais entre as Medidas 3 e 6 em todas as

vertentes possíveis, através do FIIF;

g criação de formas mais flexíveis de relacionamento da gestão do Programa com

categorias de beneficiários (p.e., Organizações de Produtores Florestais), que permitam

uma maior partilha de responsabilidades e simplificação processual.

Numa perspectiva de futuro pós-2006, existe um conjunto de orientações que importa

equacionar em termos estratégicos e operacionais, de que se realça a atribuição dos apoios

públicos à produção florestal, subordinada a um conjunto de condições que assegurem a

minimização do risco de incêndio, ao nível da exploração e da envolvente territorial, e que

favoreçam a realização de investimentos com escala e gestão profissional continuada.

MEDIDA 7. FORMAÇÃO PROFISSIONAL

1. Dinâmicas de realização

O Relatório de Avaliação Intercalar de 2003 concluiu pela elevada adequação das Acções da

Medida, nomeadamente nos seguintes domínios: formação de dirigentes de cooperativas e

organizações de agricultores; formação de novas competências para as actividades

existentes e para novas actividades; qualificação profissional dos activos empregados; e

formação pedagógica e científica dos formadores e quadros técnicos. Esta linha de

adequação e racionalidade de respostas das Acções da Medida, face ao diagnóstico de

áreas-problema em matéria de qualificação dos recursos humanos, é significativamente

validada pela informação empírica processada no âmbito da Actualização da Avaliação

Intercalar realizada em 2005.

A linha de continuidade referida, ocorre num contexto de melhoria acentuada da qualidade

do ciclo de formação (melhor capacitação técnica das entidades formadoras, maior nível de

recurso a diagnósticos de necessidades de formação, maior índice de produção de métodos

e recursos didácticos,…).


71

No âmbito da Reprogramação Intercalar não se registaram ajustamentos relevantes no

enquadramento da Medida à excepção de um reforço da dotação financeira da Medida (+3,5

milhões de Euros). No entanto, importa salientar que nas Notas Complementares (Anexo 1

do Documento de Reprogramação Intercalar) foram sistematizados objectivos específicos

associados à complementaridade da Medida de Formação com as intervenções realizadas ao

nível das restantes Medidas, nomeadamente:

privilegiar a formação dirigida às actividades agrícolas, pecuárias e silvícolas

prioritárias;

privilegiar as acções dirigidas aos agricultores e empresas com projectos de

investimento aprovados;

nas acções dirigidas aos agricultores incluir de forma sistemática componentes

formativas que visem a gestão e a comercialização (cf. Reprogramação Intercalar do

POADR, 2004).”

2. Dinâmicas de realização

2.1. Elementos globais

Os dados relativos à capacidade de realização das Acções da Medida durante os anos de

2003 e 2004, revelam uma recuperação assinalável dos principais indicadores, situando o

nível de execução da Medida 7 acima das taxas médias de execução do Programa e

assentam numa dinâmica crescente de candidaturas aprovadas em que predomina a Acção

7.1. mas em que é visível também uma evolução muito positiva das Acções 7.2. e 7.3.,

tradicionalmente de promoção/organização mais difícil mas com papel relevante na

qualidade do ciclo formativo.

Na dinâmica de candidaturas/projectos de formação, destaca-se a capacidade de iniciativa

das organizações primárias e intermédias do sector agrícola (nomeadamente, cooperativas,

adegas cooperativas e associações de produtores) que, em conjunto, apresentaram mais de

metade (cerca de 55%) dos pedidos de financiamento aprovados na principal Acção da

Medida (Acção 7.1.). Salienta-se, igualmente, a relevância adquirida pelos Centros de

Gestão Agrícola e pelas empresas privadas (18,5%, em conjunto) expressando uma

dinâmica mais empresarial na promoção da formação para o sector.

Quadro III.8 - Distribuição dos projectos da Acção 7.1.,segundo o tipo de entidades

promotoras (2000-2004)

Entidades promotoras Nº projectos %

Cooperativas Agrícolas 196 21,8


72

Associações de Agricultores, Produtores e Criadores 248 27,5

Federações, Confederações e Organizações de Agricultores 39 4,3

Centros de Gestão agrícola 95 10,5

Associações de Desenvolvimento 61 6,8

Organizações de âmbito social 6 0,7

Escolas Profissionais Agrícolas e outras instituições de ensino 45 5,0

Empresas Privadas do sector com fins lucrativos 72 8,0

Entidades sub-gestoras e outros organismos do Ministério 28 3,1

Outras entidades do sector sem fins lucrativos 16 1,8

Associação de Jovens Agricultores 49 5,4

Adegas Cooperativas 46 5,1

Total 901 100,0

Fonte: Base de dados dos Projectos aprovados, Gabinete do Gestor.

Nas dinâmicas de realização observam-se dois traços característicos com implicações na

avaliação e que são complementares entre si:

• uma percentagem crescentemente elevada do volume de formação encontra-se

enquadrada em candidaturas nacionais ou supra-regionais (37,5%, em 2004, um volume

relativo superior ao ocorrido em 2003), da iniciativa de entidades que dispõem de um

melhor apetrechamento técnico-formativo das entidades e que recorrem normalmente aos

diagnósticos de necessidades de formação; observa-se também um centramento das acções

em domínios de formação consensualmente estratégicos para as necessidades em matéria

de qualificações/competências;

• a formação para o sector é predominantemente desenvolvida por entidades com

funções de intermediação (seja na organização dos produtores, seja na prestação de

serviços) que aliam a assistência técnica, a consultoria e a formação de competências.

As dinâmicas observadas expressam fundamentalmente o impulso da oferta formativa ainda

que frequentemente articulada com as iniciativas de organizações de produtores,

associações de agricultores, cooperativas, etc. e suportadas em diagnósticos de

necessidades, segundo uma tendência de melhoria crescente dos níveis de fundamentação

técnica das candidaturas.

No entanto, as intenções de (re)orientação da oferta, seguindo uma atitude pró-activa com

vista a estimular respostas em determinadas áreas de formação mais problemáticas, não


73

foram bem sucedidas. A intenção de lançar Convites públicos com Cadernos de Encargos,

orientados para áreas específicas de formação e tendo como suporte uma grelha de critérios

mais apertada, não chegou a ter concretização, nomeadamente por razões de ordem

financeira.

Em idêntico sentido não foi, ainda, possível fortalecer modelos alternativos de formação

assentes no estímulo à procura individual, neste caso, sobretudo, por razões de ordem

administrativa e regulamentar.

Em contrapartida, regista-se como bastante positivo o trabalho desenvolvido com algumas

entidades do sub-sector das florestas (FORESTIS, Organizações de Produtores,…) visando

uma sistematização coerente de necessidades de formação (trabalho de diagnóstico junto

dos associados da fileira florestal) e uma organização mais consistente das propostas

formativas face às especificidades dos agentes florestais.

2.2. Resultados e efeitos dos Planos de Formação

A inquirição das entidades titulares de pedidos de co-financiamento às Acções da Medida 7

(7.1. e 7.2.) proporcionou a obtenção de respostas da parte de uma em cada três entidades

apoiadas (113 num universo de 360). As alíneas seguintes sistematizam as principais linhas

de leitura dos resultados obtidos, na óptica da avaliação.

(a) Capacidade das entidades beneficiárias

As entidades beneficiárias desenvolvem a sua actividade formativa em cerca de 80% dos

casos, há mais de cinco anos tendo 70% das mesmas, iniciado actividade entre 1975 e

2000. No entanto, verifica-se algum rejuvenescimento das mesmas: um quinto das

entidades iniciaram actividade já na vigência do actual QCA.

Este indicador reflecte um movimento de (re)organização do mercado de formação do

sector em que se tem observado uma redução do envolvimento das associações de

agricultores e de cooperativas como entidades formativas, nomeadamente por terem

deixado de preencher requisitos indispensáveis à acreditação. Esta evolução criou espaço

para a emergência de empresas privadas a desenvolver oferta formativa no sector, parte

das quais com experiência formativa anterior noutros domínios de actividade e sedeadas

noutras regiões (sobretudo, Lisboa e Vale do Tejo). Estas entidades encontram-se

apetrechadas com recursos/competências nos vários domínios de acreditação.

No entanto, mais de um terço das entidades inquiridas acumula a condição de promotor

com a condição de formadora, enquanto apenas um terço é totalmente dependente da

oferta, para o planeamento e organização da formação. Neste contexto, a solução

encontrada é frequentemente o recurso a empresas formadoras privadas e residualmente a


74

Centros e Formação de carácter institucional (rede pública, confederações de agricultores,

associações profissionais e outras).

Nos domínios de acreditação predominam a “organização e promoção” e “o

desenvolvimento/execução” de intervenções ou actividades formativas mas constata-se (cf.

quadro seguinte) que existe um número, com algum significado, de entidades que se

encontram acreditadas em domínios que tradicionalmente tinham registos escassos ou

inexistentes (p.e., “diagnóstico de necessidades” e “acompanhamento e avaliação de

intervenções ou actividades formativas”). Trata-se de uma evolução que decorre, em boa

medida, da (re)organização daquela oferta formativa.

Quadro III.9 - Domínios de Acreditação da Entidade

Nº % de casos

Diagnóstico de necessidades 13 17,3

Planeamento de intervenções ou actividades formativas 27 36,0

Organização e promoção de intervenções ou actividades formativas 71 94,7

Desenvolvimento/execução de intervenções ou actividades formativas 63 84,0

Acompanhamento e avaliação de intervenções ou actividades formativas 10 13,3

Outras formas de intervenção socio-cultural ou pedagógica 10 13,3

Total de casos 75

Fonte: Inquérito às Entidades Beneficiárias de Planos de Formação, IESE, 2005.

A estrutura de recursos humanos das entidades formadoras reflecte uma maior fidelização

de recursos e a gestão assenta em critérios de recrutamento, designadamente de

formadores, mais exigentes no sentido de melhorar os indicadores de competências. Com

efeito, a par da experiência de trabalho e da inserção profissional em meio laboral (critérios

bastante valorizados no passado), adquirem agora maior relevância a experiência em

actividades formativas e as habilitações escolares.

Esta solução tende a reflectir níveis de rejuvenescimento dos recursos formativos

justamente a partir do requisito das habilitações escolares, por um lado, corrigindo um

baixo nível habilitacional do passado em que grande parte dos formadores chegava à

formação, sobretudo, pela via profissional e, por outro lado, apropriando para as estruturas

de recursos humanos das entidades formadoras, nomeadamente jovens diplomados pelas

Escolas Superiores Agrárias e Universidades.

Uma segunda dimensão fundamental de capacitação das entidades formadoras refere-se à

logística das acções de formação caracterizada com detalhe no quadro seguinte.


75

Quadro III.10 - Caracterização física das instalações da formação

Nº % de casos

Salas de formação teórica 101 97,1

Espaços para trabalho em grupo 64 61,5

Salas de estudo 20 19,2

Laboratórios 16 15,4

Oficinas 20 19,2

Salas de formadores 36 34,6

Biblioteca 24 23,1

Mediateca 9 8,7

Refeitório 9 8,7

Bar-sala de convívio 34 32,7

Instalações para alojamento 5 4,8

Ateliers de formação prática 12 11,5

Pavilhões 14 13,5

Estufas 19 18,3

Estábulos 23 22,1

Outras infra-estruturas experimentais 30 28,8

Total de casos 104


Tomando por referência situações do passado, em que a logística de formação era

constituída por salas e laboratórios (panorama ainda predominante, mesmo na formação

sectorial especializada), importa realçar o número significativo de entidades formadoras que

indica dispor de “ateliers” de formação prática, pavilhões, estufas, estábulos e outras

infra-estruturas experimentais.

Esta logística, que tem permitido reforçar as componentes de formação prática das acções,

tem sido obtida gradualmente a partir de protocolos de cooperação e de contratos-

-programa envolvendo centros de gestão agrícola, empresas agrícolas e pecuárias e outras

entidades do sector.


76

Refira-se, igualmente, que se mantém a situação referenciada na Avaliação Intercalar de

2003 de desaproveitamento das unidades formativas da Rede de Centros do MADRP, não

tendo sido desbloqueado o Plano de Requalificação, mesmo na sua versão mais reduzida.

No âmbito da Acção 9.2. (Infra-estruturas produtivas e tecnológicas) foram aprovadas dez

candidaturas entre 2001 e 2003, cinco das quais de entidades externas (CAP, CNA e IDARC)

e as restantes da iniciativa de cinco Direcções Regionais de Agricultura relativas a Centros

da Rede do MADRP. Os indicadores disponíveis apontam para taxas reduzidas de execução

da despesa pública aprovada em candidaturas dos Centros da Rede e, no caso de Trás-os-

-Montes, o projecto não tem ainda execução consolidada.

Na óptica da entidade avaliadora, esta situação representa um desperdício de recursos

formativos e, sobretudo, retira capacidade de intervenção da tutela relativamente a

componentes de iniciativa formativa mais orientadas para alguns domínios de especialização

em que a rede pública se encontra, ainda, significativamente apetrechada.

(b) Características dos Planos de formação

Na percepção das entidades beneficiárias, os critérios utilizados pela entidade gestora da

Medida para seleccionar as candidaturas e propor a sua aprovação à Unidade de Gestão,

são prioritariamente critérios de contributividade da formação e de adequação dos Planos

aos diagnósticos de necessidades de formação.

Quadro III.11 - Critérios prioritariamente mobilizados para a selecção da candidatura

Nº % de casos

A relevância/qualidade das acções de formação propostas 38 42,2

A adequação ao diagnóstico das necessidades de formação 47 52,2

A qualidade pedagógica dos projectos 12 13,3

A contribuição das acções para a empregabilidade no sector 14 15,6

O contributo da formação para o desenvolvimento estratégico do sector e/ou das unidades

produtivas 51 56,7

Total de casos 90


O desenvolvimento de acções de formação no âmbito dos Planos de formação aprovados

apresenta um perfil de objectivos que valoriza, sobretudo, a relação entre a melhoria das

competências técnicas e a capacidade competitiva das explorações (média de respostas de

2,55, na escala 1 a 4):


77

• objectivos com média igual ou superior a 2,25 - melhorar a competência técnica/

/capacidade competitiva das explorações; e contribuir para a melhoria da escolaridade dos

activos; e qualificar jovens, activos e desempregados para o emprego no sector;

• objectivos com média inferior a 2,25 até 2 - qualificar os activos para as novas

necessidades técnicas e tecnológicas; contribuir para a melhoria de

capacidades/competitividade das associações do sector; promover formação que permita a

geração ou a estabilização de emprego no sector; e contribuir para a "igualdade de

oportunidades" (homens/mulheres); e contribuir para a formação de técnicos para o

sector);

• objectivos com média igual ou inferior a 2 - promover formação que permita a

aquisição de competências de gestão; promover formação de carácter inovador; e

desenvolver novas metodologias e técnicas pedagógicas.

No tocante aos domínios para os quais a entidade beneficiária orientou as suas apostas

formativas, surge evidenciada a crescente relevância da formação para as vertentes da

transformação e comercialização e da preservação e valorização cultural e ambiental.

Quadro III.12 - Domínios para os quais a entidade orientou a formação

Nº % de Casos

Nas organizações de agricultores 34 31,2

No domínio da transformação e comercialização 51 46,8

Nas actividades de apoio ao sector (investigação e desenvolvimento, educação, etc.)

36 33,0

Na animação das comunidades rurais 8 7,3

Na prestação de serviços em meio rural 33 30,3

Na preservação e valorização cultural e ambiental 49 45,0

No domínio dos produtos tradicionais e artesanais 36 33,0

Outras 21 19,3

Total de casos 109


Entretanto, importa salientar o peso de domínios mais relacionados com o desenvolvimento

rural (prestação de serviços em meio rural e produtos tradicionais e artesanais), bem como


78

as actividades de I&D e educação de apoio ao sector agro-pecuário e florestal, sobretudo no

espaço de intervenção da Acção 7.2.

Em termos de áreas específicas de formação, as candidaturas apresentam uma distribuição

relativamente equilibrada entre componentes de natureza transversal (41,8% dos casos) e

componentes de carácter específico, em termos de perfis profissionais (51,8% dos casos)

ou sub-sectoriais (66,4% dos casos).

Uma em cada cinco entidades formadoras que responderam ao Inquérito, aponta

investimentos realizados na produção de suportes e metodologias didactico-

-pedagógicas, uma “performance” satisfatória tendo em conta uma situação de partida

caracterizada pela escassez de recursos e materiais didácticos e pela utilização

indiscriminada de uma base restrita de conhecimento, sem inovação relevante face às

mutações sectoriais (práticas culturais, modalidades de gestão,…), entretanto ocorridas.

Os destinatários-alvo da formação são prioritariamente, e com expressão idêntica, os

empresários agrícolas (77,1% dos casos) e trabalhadores por conta de outrem (74,3%),

sendo igualmente referenciados em menos de 15% dos casos, desempregados e jovens à

procura de 1º emprego, segmentos que os dados de execução global dos que concluíram as

acções não referenciam com tal expressão.

(c) Execução dos Planos de Formação

No desenvolvimento dos planos de formação, a concretização das acções (planeamento e

organização, sobretudo) tem-se confrontado com um conjunto de problemas que importa

não menosprezar porque, de acordo com as entrevistas e Estudos de caso, tendem a

condicionar a qualidade dos resultados e efeitos obtidos a partir da realização das acções.

Entre esses problemas destacam-se os seguintes (maiores índices de resposta das

entidades inquiridas):

• cerca de 95 por cento das entidades atribui a causa dos atrasos no lançamento das

acções programadas à aprovação tardia da candidatura;

• vinte e sete por cento atribui a causa daqueles atrasos ao desbloqueamento tardio

de pagamentos intermédios;

• quinze por cento aponta dificuldades no recrutamento dos formandos para explicar

aqueles atrasos;

• duas em cada três entidades refere a existência de desvios no tocante à relação

“resultados previstos/resultados obtidos”; estes desvios são predominantemente atribuídos

à impossibilidade de realizar algumas das acções previstas (53,1% dos casos) e à

desistência dos formandos (34,4%).


79

(d) Efeitos da formação realizada

As entidades inquiridas identificam alguns elementos de inovação na formação realizada,

nomeadamente ao nível dos domínios e conteúdos (55,3% de referências), métodos

pedagógicos/modalidade de formação (51,3% referências) e articulação com o posto de

trabalho/formação prática (28,9%).

A aproximação aos efeitos resultantes da formação ministrada nas acções desenvolvidas é

conduzida através dos seguintes níveis de apreciação:

• valor acrescentado induzido pelas acções;

• efeitos induzidos sobre os formandos;

• impacte da formação nos trabalhadores.

g Valor acrescentado induzido pelas acções. O elemento-chave é claramente a

qualificação dos activos seguida, a alguma distância, pelo aumento do grau de

transformação dos produtos agrícolas e pela dinamização/modernização da base produtiva

agrícola, efeitos de carácter económico inerentes ao processo produtivo, ou seja que estão

para além dos benefícios directos nas pessoas.

g Efeitos induzidos sobre os formandos. Os principais efeitos apontados reportam ao

aumento das competências profissionais e à aquisição de capacidade profissional. Num

segundo grupo de efeitos, surgem o aumento da realização profissional e a inserção no

mercado de trabalho.

Quadro III.13 - Apreciação dos efeitos induzidos sobre os formandos em resultado das

acções desenvolvidas

Muito impor-

tante Impor-tante Nada impor-tante Nº Média

% % %

Aquisição de capacidade profissional bastante 52,2 31,3 16,4 67 2,36

Aumento da capacidade de participação em acções de cooperação, associação e parcerias

26,7 26,7 46,7 30 1,8

Aumento da realização profissional 27,1 39,6 33,3 48 1,94

Melhor integração no grupo profissional 19,0 33,3 47,6 21 1,71

Aumento das competências profissionais 63,6 20,5 15,9 88 2,48

Inserção no mercado de trabalho 23,1 46,2 30,8 13 1,92

Contributo para a estabilidade no emprego 6,7 33,3 60,0 30 1,47


80

Outros. 50,0 50,0 - 4 2,5

Nota: Valor da Média calculado com base numa Escala de 1 a 3.


g Impacte da formação frequentada pelos próprios trabalhadores. Os elementos-chave

são de base pessoal e referem-se à utilização de competências e à mobilização no posto de

trabalho. Os restantes, com pontuação igualmente elevada, reportam já ao posto de

trabalho (significativamente, numa óptica de reconversão) e à actividade profissional

desenvolvida.

Quadro III.14 - Avaliação do impacte da formação frequentada pelos próprios trabalhadores

Muito positiva Positiva Pouco positiva Nula Nº Média

% % % %

Utilização de Competências 52,6 47,4 - 19 3,53

Motivação no posto de trabalho 17,6 64,7 17,6 - 17 3

Reconversão do posto de trabalho 23,1 53,8 7,7 15,4 13 2,85

Actividade produtiva 12,5 68,8 6,3 12,5 16 2,81

Outro - - - 100,0 1 1




Os elementos de informação empírica processados na fase de Actualização da Avaliação

Intercalar permitem evidenciar, numa linha de continuidade e melhoria das dinâmicas de

realização da Medida, os seguintes elementos positivos:

• melhoria dos níveis de fundamentação técnica dos planos de formação aprovados;

• melhoria da capacidade dos recursos formativos de suporte à formação realizada,

com a atracção para o sector de entidades formadoras privadas e recurso crescente a

instalações de apoio técnico/logístico à formação realizada;

• melhoria dos níveis de adesão das entidades beneficiárias com reflexos no ritmo de

execução dos planos;


81

• utilização crescente de novos recursos e materiais didácticos produzidos com o apoio

da Acção 7.3.;

• aumento do volume de formandos abrangidos pelas acções de formação realizada;

• reforço das competências em domínios transversais ao “core” das actividades das

empresas e explorações agrícolas, nomeadamente em domínios favorecedores de uma

melhor integração de mercado;

• aumento dos níveis de valor acrescentado induzido pela formação em variáveis

vincadamente económicas (p.e., dinamização da base produtiva);

• aumento das componentes formativas relacionadas com o ambiente, as TIC e a

capacidade empresarial.

Os principais elementos negativos surgem associados a:

• tramitação burocrática das candidaturas (apreciação/selecção/decisão, com demoras

assinaláveis nesta última fase do ciclo) que induzem atrasos no lançamento de acções

comprometendo parte das mesmas;

• incapacidade de estruturar uma função acompanhamento com tarefas no domínio

tecnico-pedagógico, encaradas pelas entidades beneficiárias como benéficas ao

desenvolvimento e à qualidade dos resultados das acções;

• não aproveitamento da capacidade logística e formativa dos centros de rede pública,

com reflexos negativos na oferta de formação sectorial mais especializada.

Em matéria de Recomendações na óptica do próximo período de programação dos fundos

estruturais, estabelece-se um quadro de referência para ajudar a reflectir as linhas de força

em matéria de domínios de formação e de componentes de financiamento que devem

constituir prioridades para o futuro.

g Domínios de formação

• Formação escolar de adultos associada ao reconhecimento, validação e certificação

de competências informais e não formais.

• Formações técnicas ligadas às orientações tecnico-económicas com capacidade

competitiva e em componentes dinamicamente ajustadas à renovação dos factores de

competitividade.

• Formação em domínios técnicos transversais e ligada às funções empresariais e de

gestão, no contexto das ajudas à 1ª instalação e de acompanhamento dos jovens

agricultores.


82

• Formação orientada para dinamizar e qualificar as actividades da integração

agricultura/ambiente e da sustentabilidade do desenvolvimento rural.

g Componentes de financiamento

• Participações individuais na formação aumentando drasticamente a procura

individual, com realce para a atribuição de créditos de formação a utilizar por jovens

agricultores durante a fase de instalação e em actividade normal.

• Requalificação de unidades especializadas da Rede de Centros de Formação do

MADRP para suportar uma função reguladora e de validação de competências.

• Financiamento das entidades beneficiárias estimulando a procura qualificada

organizada, com base em diagnósticos de necessidades rigorosos e em estudos de perfis

profissionais.

Finalmente, é indispensável desencadear, em larga escala, procedimentos de

certificação/validação de competências dos activos de modo a formalizar o esforço de

qualificação que tem vindo a ser apoiado, desde as ajudas de pré-adesão, e que carece de

validação e certificação formal.

MEDIDA 8. DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO E DEMONSTRAÇÃO

A Medida 8 é orientada para as actividades de desenvolvimento tecnológico e

demonstração, excluindo actividades de investigação, sendo constituída por duas acções

com diferenças significativas, quer ao nível das tipologias de projectos, actividades

executadas, resultados, participantes, regulamentos, ou gestão (no caso da Acção 8.1, o

INIAP, e no caso da Acção 8.2, a DGPC).

A Acção 8.1 apoia projectos de desenvolvimento tecnológico, demonstração e transferência

de tecnologias, e a Acção 8.2 é constituída por três componentes: 1 - Redução do risco na

distribuição e comercialização de produtos fitofarmacêuticos; 2 - Reforço da capacidade de

monitorização de resíduos de pesticidas em produtos agrícolas, águas e solos; 3 -

Modernização e reforço da capacidade do Serviço Nacional de Avisos Agrícolas.

1. Alterações de contexto com reflexos na adequação e coerência

Identificam-se as seguintes alterações de contexto:

g Compromissos elevados: O elevado compromisso financeiro inicial da Acção 8.1

reduziu a capacidade de adaptação da medida face a alterações no contexto.


83

g Foram introduzidas em 2003 (2º convite) alterações ao Regulamento da Acção 8.1

(Portaria nº 281/2002), com ênfase nas prioridades temáticas.

g Em sede de Reprogramação Intercalar, a Acção 8.1. beneficiou de um reforço

financeiro da despesa pública no valor de 5.333.022,00€.

g Foram lançados novos convites públicos em 2004 e 2005, com alterações

significativas no modelo de participação, reflectindo uma intervenção pró-activa.

g Na Medida 6 foi apresentada uma primeira candidatura com vista à constituição de

um Fundo de Capital de Risco (FCR) orientado para o sector agrícola, com eventuais

impactos futuros na exploração dos projectos apoiados pela Medida 8.

g Está em fase de negociação final o 7º Programa-Quadro (7º PQ) da Comissão

Europeia, incluindo como área temática prioritárias a “Alimentação, agricultura e

biotecnologia”. As perspectivas financeiras europeias para 2007-2013 enfatizam

investimentos em inovação, o que reforça a importância desta Medida no processo de

transição de uma visão de fileiras produtivas para fileiras inovadoras.

g A Acção 8.2 viu alterações ao seu Regulamento (Portaria n.º 1481/2004),

respondendo à necessidade de alargar as ajudas previstas a beneficiários do sector público.

2. Dinâmicas de execução: tipologia de beneficiários e de investimento

2.1. Candidaturas no âmbito dos convites

(a) Acção 8.1

A gestão da Acção (convites, avaliação e acompanhamento) beneficiou da experiência da

Estrutura Específica de Suporte (EES) na Acção PAMAF-IED. Os resultados dos inquéritos a

participantes mostram que todo o processo foi avaliado muito positivamente, com a

excepção do processo de avaliação das candidaturas, considerado como não

suficientemente célere.

Houve alterações no processo de candidatura entre o 1º e 2º convite, em particular face à

relevância do tema como matéria de exclusão, mas as áreas temáticas continuaram a ser

bastante diversificadas, não permitindo verdadeiramente a concentração de competências

em torno de temas considerados de interesse nacional.

Quadro III.15 - Resultados dos 1º e 2º Convite da Acção 8.1.

Mil Euros

Candidaturas Projectos aprovados Compromissos financeiros Taxa de sucesso

1º Convite 361 197 €26.093,33 54,6%


84

2º Convite 388 89 €15.852,23 22,9%

Fonte: Relatórios de Execução do POADR, Gabinete do Gestor do POADR.

Em resultado da opção de garantir um elevado nível de compromisso financeiro inicial,

limitando atrasos na execução, as taxas de sucesso das candidaturas apresentadas ao 1º

(54,6%) e 2º convite (22,9%) são muito diferentes, sendo excessiva a do 1º convite.

Comprometendo-se quase toda a dotação financeira da Acção em dois convites,

limitou-se a resposta futura. O elevado compromisso financeiro inicial reduziu a margem de

manobra para alterações a introduzir em resposta a necessidades encontradas no decorrer

da execução dos projectos. Esta estratégia de concentração de esforços no primeiro convite,

não transmitiu aos proponentes o sinal de mudança que o desenho da Medida pretendia

incutir. Diversos factores sugerem que os proponentes não perspectivaram os projectos

como alterações significativas face ao modelo anterior, ainda que dando maior peso à

demonstração. Tal é evidente nas respostas ao Inquérito, indicando elevada

complementaridade com projectos do PAMAF-IED (57,4 %) e muito reduzida com projectos

do POE/PRIME (apenas 5,4 % de elevada complementaridade).

Para conseguir o sucesso na difusão de tecnologias, a Acção, mais do que procurar excluir

as actividades de investigação, deveria ter diversificado o apoio às diferentes fases do

processo de inovação, com diferentes tipologias de projecto, desde a criação de saber ao

seu desenvolvimento e demonstração, tornando clara a existência de projectos e objectivos

diversificados face ao modelo único anterior.

(b) Acção 8.2

Apesar do reduzido número de candidaturas, o respectivo público-alvo está adequadamente

informado sobre os concursos (publicitados pelo website da EES, CONFAGRI, DGPC e

DRA’s), com dois períodos de candidatura anual (três durante o ano 2005).

A grande maioria dos projectos refere-se às Componentes 1 e 3, ambas sem exigências de

inovações tecnológicas relevantes. Ocorreram poucas recusas de projectos (mas várias

candidaturas foram anuladas pelos proponentes, devido á falta da documentação

necessária). A EES tem insistido junto dessas entidades, através de apoio técnico, para o

preenchimento dos requisitos definidos.

Quadro III.16 - Distribuição das candidaturas por componentes da Acção 8.2.

Situação dos projectos Componentes da Acção 8.2 Totais

1 2.1 2.2 3

Concluído 4 1 5


85

Em execução 8 1 3 10 22

Não aprovados 4 1 5

Candidatura anulada 20 5 25

Aguardam decisão 15 1 6 22

Recém entrados 8 5 13

Total 59 1 5 27 92

Fonte: Gabinete do Gestor do POADR.

2.2. Distribuição de Candidaturas e Entidades participantes

(a) Acção 8.1

Os quadros seguintes apresentam dados acerca da distribuição dos projectos aprovados.

Quadro III.17 - Distribuição do financiamento e de participações por tipo de entidade

participante (Convites de 2001 e 2003)

Entidades Participantes Financiamento Aprovado (€) Financiamento

(%) Participações

(n.º) Participações (%)

Universidades 13.081.965,40 31,2 254 20,2

Direcções Regionais de Agricultura 7.908.987,53 18,9 209 16,6

Laboratórios do Estado 6.028.888,71 14,4 209 16,6

Associações e Cooperativas Agrícolas 5.438.236,43 13,0 246 19,6

Escolas Superiores Agrárias 4.423.162,96 10,5 137 10,9

Empresas Privadas/Entidades Individuais 2.575.023,88 6,1 92 7,3

Instituições Privadas de Investigação Sem Fins Lucrativos 1.350.876,96 3,2 46

3,7

Outras Instituições Públicas 1.138.418,61 2,7 65 5,2

Total 41.945.560,48 100,0 1258 100,0


Os dados de execução analisados permitem destacar os seguintes aspectos:


86

g Universidades: muito activas (maior parcela de financiamento e segundo maior

número de participações) e com maior número de coordenações (impulsionadoras);

g Laboratórios do Estado (em particular INIAP) têm importante papel na coordenação;

g Associações e Cooperativas Agrícolas: elevada participação (demonstração);

g Empresas Privadas: aumentaram participação do 1º para o 2º convite, tendo no

entanto um número ainda reduzido de coordenação de projectos;

g DRA’s: tiveram uma participação muito elevada, ainda que menor no 2º convite,

importante para a demonstração, e com um número significativo de coordenações;

g Escolas Superiores Agrárias: têm tido um papel importante, com um nível de

coordenação de projectos mais elevado no 2º convite;

g salienta-se a crescente abertura do sector, através de instituições de investigação de

outras áreas tecnológicas, indiciando a abertura a novos factores de competitividade;

g a distribuição do impacte regional expectável dos projectos apresenta-se equilibrada

entre regiões, aproximando-se da distribuição da actividade económica do sector.

(b) Acção 8.2

A maioria das candidaturas provém do sector cooperativo/associações de agricultores,

seguido do sector público (DRAs e DGPC), sendo muito baixa a participação do sector

privado, o qual beneficia de níveis de ajuda menores. A Acção apoia essencialmente os

beneficiários que obtêm os maiores níveis de ajudas (sector público e semi-público), com o

total de fundos comprometidos (2.817.019,04€) correspondendo a 91,2% do investimento

total correspondente (3.088.575,12€). Este facto traduz um possível enviezamento do

público-alvo já que a maioria do sector de comercialização de fitofármacos é privado e as

grandes organizações de luta contra as doenças e pragas das culturas possuem redes de

avisos próprias.

Quadro III.18 - Acção 8.2. Distribuição das candidaturas por sector de origem

Sector de origem das candidaturas Componentes da Acção 8.2

1 2.1 2.2 3 Totais

Sector privado 4 1 1 6

Sector cooperativo e associativo 51 9 60

Sector público: DRA e DGPC 4 1 4 15 24

Sector público: outros 2 2

Total 59 1 5 27 92


87


A legislação geral em preparação, com requisitos técnicos mais exigentes para os

operadores económicos neste domínio, poderá incentivar a adesão futura de pequenos

operadores. Porém, a regulamentação específica das Componentes 2 e 3, exigindo relações

com a Rede Oficial de Monitorização de Resíduos (ROMR) e o Serviço Nacional de Avisos

Agrícolas (SNAA), limitou muito a atractividade para o sector privado.

De salientar a não existência de candidaturas à monitorização de resíduos em águas e

solos, porém tal virá a ser importante para aplicação da Directiva Comunitária da Água e da

nova Lei da Água. Também para os produtos de origem vegetal foram reduzidos os

projectos, apesar de a traçabilidade dos produtos alimentares ter importância crescente no

contexto europeu em termos de saúde pública. Estes domínios devem ser objecto de

tratamento especial no futuro, em articulação com a Acção 8.1.

A informação sistematizada no quadro seguinte mostra uma execução muito lenta, pouco

adequada face às exigências tecnológicas, revelndo pouca exigência de prazos. Refere-se

ainda que os projectos não aprovados provêm principalmente do sector privado e de

organizações de agricultores (carência de condições técnicas).

Quadro III.19 - Acção 8.2. Situação das candidaturas por sector

Sector de origem das candidaturas Situação dos projectos

Concluído Em execução Não aprovado Anulado Aguarda decisão Recém

entrado

Sector privado 1 2 2 1

Sector cooperativo e associativo 4 10 3 25 13 5

Sector público: DRA e DGPC 12 5 7

Sector público: outros 2

Total 5 22 5 25 22 13


2.3. Execução Financeira

(a) Acção 8.1

A execução financeira da Acção é semelhante ao nível de execução financeira do Programa

(47,8%). No entanto, tendo em conta os níveis de compromissos iniciais, a execução


88

financeira apresenta desfasamento face ao esperado, já que previa um nível de execução

superior (2/3 da programação). Estes valores devem-se, em parte, a um atraso no início da

execução dos projectos, com apenas 3,1% de execução até ao fim de 2002 (Relatório de

Execução do POADR, 2004).

Quadro III.20 - Execução Financeira da Acção 8.1 (até Junho 2005)

Nº de Projectos Programação

% Despesa Pública Fundos estruturais

Programação 2000-2006 - - € 46.825,80 € 35.119,35

Aprovações 286 88,5 € 41.441,22 € 31.080,92

Execução - 47,2 € 22.105,11 € 16.578,08


(b) Acção 8.2

Como a grande parcela dos compromissos financeiros cabe ao sector público (85.6%) as

baixas taxas de execução financeira dependem essencialmente da gestão dos projectos por

parte dos serviços do Ministério da Agricultura, dependendo pouco da EES e do Gabinete do

Gestor.

Quadro III.21 - Compromissos financeiros por componente e tipo de beneficiário

(até Julho 2005)

Origem das candidaturas Componentes da Acção 8.2 Totais

1 2.1 2.2 3

Sector privado € 7.500,00 € 7.500,00

Sector cooperativo e associativo € 310.837,28 € 87.075,48 € 397.912,76

Sector público: DRA e DGPC € 747.529,47 € 273.956,25 € 1.390.120,56 €

2.411.606,28

Total € 318.337,28 € 747.529,47 € 273.956,25 € 1.477.196,04 € 2.817.019,04


Quadro III.22 - Execução Financeira da Acção 8.2 (até Julho 2005)

% Programação Despesa Pública Fundos Estruturais


89

Programação 2000-2006 - € 5.000,00 € 3.750,00

Aprovações 56,0% € 2.798,23 € 2.087,00

Execução 26,1% € 1.302,74 € 975,79


3. Resultados e efeitos dos projectos aprovados no âmbito da Medida

3.1. Impactes esperados face aos objectivos do Programa

Os resultados da análise efectuada conduzem às seguintes conclusões:

g A Acção 8.1 tem um importante contributo para o sector. O trabalho desenvolvido é

competente, de qualidade, seguindo genericamente os objectivos propostos.

g As parcerias desenvolvidas são um importante contributo destes projectos (Acção

8.1.), aliando produtores e utilizadores do conhecimento, no sector público, privado e

associativo, contribuindo para uma melhor difusão de tecnologias e coordenação de

agendas entre questões de investigação e necessidades do sector.

g Esta Medida é um elemento de competitividade, permitindo de um modo

concorrencial uma exploração dos recursos humanos e organizacionais existentes.

Como salientado na Avaliação Intercalar (2003), a definição dos domínios prioritários e dos

temas dos projectos é uma questão central na orientação dos projectos para os objectivos

definidos no Programa. Não se trata de uma questão de classificação – com implicações

para a análise da distribuição dos projectos por temas – mas sim do modo como os

processos de candidatura orientam os proponentes para os objectivos do PO. A dispersão de

temas em que os projectos são classificados tem implicações eventualmente negativas no

entendimento das prioridades.

Assim, é necessário que a classificação seja essencialmente englobante e integradora,

privilegiando os projectos a nível de sistemas integrados, particularmente importantes a

nível da sustentabilidade do sector, de modo a aumentar a coerência entre objectivos

delineados e projectos implementados.

A alteração de modelo de convite em 2004 e 2005 (Acção 8.1.) foi no sentido de aumentar

a coerência entre a estratégia delineada e os projectos aprovados; no entanto, o

financiamento disponível terá um impacto muito limitado neste âmbito.

Os impactes nos objectivos globais do POADR são necessariamente diferenciados:

g A Acção 8.1 tem impactes positivos no 1º objectivo, Competitividade, devido ao

número alargado de participantes e parcerias realizadas, que permitem melhor difusão de


90

conhecimentos e tecnologias junto dos utilizadores; pela temática de projectos orientados

na perspectiva da fileira, com impacto na produtividade do sector; pela disseminação de

resultados através de numerosas acções de divulgação; pela formação de novos técnicos,

nomeadamente através da sua participação nas equipas de projecto.

gAcção 8.2 tem impactes positivos na Competitividade pela Componente 3 já que o reforço

da rede de avisos permitirá o aumento da eficiência da aplicação dos fitofármacos, em áreas

mais vastas e a mais culturas e inimigos das culturas. Porém, por não considerar as

relações com as redes de avisos para a protecção integrada e com redes de avisos operadas

pelo sector privado, os efeitos ficam limitados.

g Quanto ao 2º Objectivo, Multifuncionalidade, são limitados os impactes esperados; a

concepção da Acção 8.2 não favorece a existência de projectos para a monitorização dos

resíduos no solo e na água, embora tal seja considerado na sua formulação, nem quanto à

multifuncionalidade das redes de avisos, por exemplo para a protecção integrada, a rega, as

geadas ou a susceptibilidade à ocorrência de fogos.

g A Acção 8.1. é de importância central para o 3º objectivo, Qualidade e Inovação. O

conhecimento gerado e a sua disseminação junto de utilizadores são orientados para a

inovação, particularmente ao nível dos processos e tecnologias de produção (porém, a

exclusão das actividades de investigação pode ter implicações num processo sustentado de

inovação). Ao nível da inovação, é recomendável que sejam criados mais incentivos a

projectos de comercialização directa dos resultados, nomeadamente através de

patenteamento ou de empreendedorismo de base tecnológica no sector (a ligação com o

FCR deverá ser positiva) ou pelo co-financiamento de projectos internacionais de

demonstração. O Inquérito revela reduzidas perspectivas de comercialização, necessitando

assim de incentivo específico.

gNa Acção 8.2 teria sido possível ir mais longe: não há incentivos suficientes para levar os

operadores privados a modernizarem as suas infra-estruturas e actividades, nem para

novas actividades de monitorização visando a traçabilidade dos produtos alimentares ou

para a monitorização dos resíduos em águas; não se compreende a exclusão das redes de

avisos dos grandes operadores em vez de incentivar a sua colaboração com as redes do

SNAA, mesmo correndo o risco de perder a oportunidade de alargar o âmbito dos avisos

agrícolas a outras áreas que utilizam informação meteorológica comum.

g O 4º Objectivo, Valorização do Território, é de certa forma alcançado já que os

projectos se repartem por todo o território e os projectos da Componente 3 (Acção 8.2.)

visam a melhor cobertura do país com a rede de avisos; no entanto, o facto de esta rede

não se abrir a outras já existentes limita os seus impactes.


91

g A Medida também tem impactes positivos sobre o 5º objectivo, Melhoria das

Condições de Vida e de Trabalho, com projectos dirigidos para os domínios da segurança

alimentar e do ambiente (Acção 8.1.) e, relativamente à diminuição de riscos para a saúde

pública (Acção 8.2.).

g O 6º Objectivo, Uma Nova Organização Produtiva, é marginal mas não negligenciável

porque um grande volume de beneficiários trata-se de organizações de agricultores, saindo

reforçada a sua capacidade em termos da organização da produção agrícola.

3.2. Relação com outras Medidas

Esta Medida, ainda que com especificidades próprias, pode ser claramente potenciada na

sua relação com outras Medidas, nomeadamente através da definição dos domínios

prioritários ou da definição de convites específicos. Como referido, o Fundo de Capital de

Risco (Medida 6) poderá ser importante para o desenvolvimento comercial de resultados da

Acção 8.1.

Os beneficiários da Acção 8.2., nomeadamente os que não façam parte de redes

coordenadas pela DGPC têm beneficiado de cursos de formação, em articulação com a

Medida 7, com conteúdos programáticos adequados ao projecto considerado.

A ligação entre as duas acções da Medida 8 é muito reduzida e insuficientemente explorada.

A Acção 8.1 poderia apoiar também projectos de demonstração orientados para a temática

da utilização dos fitofármacos. A interligação entre as Acções podia ser fomentada se, no

caso das componentes 2 e 3 (Acção 8.2.), não tivesse havido restrição quer do âmbito, quer

dos beneficiários e se, pelo contrário, tivesse sido considerada a possibilidade de a inovação

a implementar ou transferir pela Acção 8.1. poder estar na origem de novas aplicações na

Acção 8.2. Do mesmo modo, a modernização das redes de avisos ganharia com uma melhor

calibração/validação da instrumentação meteorológica e dos modelos que tratam a

informação de base.

Cabe salientar que a diferenciação entre Medidas/Programas (por exemplo face ao POCI ou

PRIME) se deve fazer essencialmente pelos diferentes públicos-alvo (neste caso do sector

agro-florestal) e não pela definição estrita das actividades apoiadas.

3.3. Acompanhamento da implementação dos projectos e seus impactes

O processo de monitorização dos projectos da Acção 8.1, realizado pela EES, é de grande

importância (e nem sempre é realizado por instituições financiadoras deste tipo de

projectos, pelo que se realça a importância do trabalho aqui realizado), garantindo não só o


92

acompanhamento do plano de actividades proposto, mas tendo também resultados

positivos para as equipas de projecto. Entre outros aspectos, a monitorização contribui

muitas vezes para reorientar o projecto para os seus objectivos principais, nomeadamente

em termos de demonstração, e aumenta a responsabilização da equipa perante a entidade

gestora. O acompanhamento de visitas de monitorização, no âmbito de Estudos de caso

realizados, permitiu verificar os efeitos positivos deste processo.

Dada a natureza dos projectos da Acção 8.2., e a integração ou relacionamento estreito

destes projectos com os Programas e Redes existentes coordenadas pela DGPC (organismo

que integra a EES), não há necessidade de um programa especial de monitorização do

desenvolvimento dos projectos. O acompanhamento da execução física dos projectos é

realizado pela EES, pela DGPC e, acessoriamente, pelas DRA’s. A DGPC acompanha os

projectos aprovados por um período de 5 anos, e a eficácia da sua implementação está à

partida garantida através do relacionamento dos beneficiários com o PNMR e o SNAA.


4.1. Balanço

g O balanço das actividades da Acção 8.1 é claramente positivo; os projectos estão

delineados de acordo com os objectivos inicialmente traçados, com resultados positivos, e

criando dinâmicas de colaboração entre diferentes actores do sistema.

g A gestão da Acção 8.1. tem sido genericamente adequada, demonstrando um bom

conhecimento dos participantes e das suas necessidades, e implementando mecanismos,

nomeadamente ao nível do acompanhamento e monitorização, apropriados para garantir o

sucesso dos projectos.

g O modelo de convite inicialmente formulado, com domínios prioritários identificados

de modo mais indicativo do que vinculativo e com especificidade limitada, não terá sido o

mais indicado para potenciar a coerência dos projectos com os objectivos delineados,

limitando a capacidade dos projectos responderem a domínios identificados como

prioritários. Esta formulação não potenciou a apresentação de candidaturas de projectos

integradores, por exemplo em termos de produção e de ambiente. A recente formulação de

convites orientados veio, em parte, responder a estas limitações; no entanto, nos novos

convites, os requisitos de participação de entidades públicas específicas limitou, ex-ante ao

processo de avaliação, o potencial de constituição de candidaturas e limita a própria

avaliação.

g A estratégia inicial de realizar um número reduzido de convites, com rápido

comprometimento da dotação financeira teve implicações negativas, por favorecer a


93

‘abundância’ de recursos num determinado instante face a uma estabilidade de apoios a

iniciativas inovadoras. Deve garantir-se que não é por falta de financiamento que uma

iniciativa de qualidade e de importância face aos objectivos do Programa não pode ser

apoiada e adoptar um faseamento dos concursos e diversificação dos temas, como aliás

acontece com o 6º PQ.

g Os projectos aprovados são orientados para a demonstração, podendo, por essa via,

esperar impactes directos nas actividades produtivas. No entanto, deve-se implementar

uma visão integradora do processo de inovação, incluindo a produção e a utilização de

conhecimento.

g A Acção 8.1. tem claramente impactes positivos ao nível das entidades participantes,

e para além destas, embora os impactes globais dos projectos no sector sejam de aferição

mais delicada, tendo em conta a dificuldade de definir a abrangência dos projectos. É de

salientar a importância das dinâmicas de colaboração induzidas pelos projectos para a

utilização de resultados.

g É também de salientar a ênfase em actividades de divulgação, fazendo com que os

resultados tenham maiores impactos na competitividade do sector.

g O balanço da Acção 8.2 é positivo face à forma como foi concebida, i.e., responde

aos objectivos de política que estão na sua base. As limitações apontadas e objecto das

recomendações que se seguem derivam da evolução contextual e da análise da dinâmica

criada, porventura não perceptíveis quando a Acção foi concebida.

4.2. Recomendações

g Deve ser dada continuidade ao processo de avaliação (Acção 8.1.), implementando a

avaliação ex-post dos projectos, a qual deve orientar-se para potenciar os impactos de uma

futura iniciativa que venha a dar continuidade a esta Medida.

g É recomendável que programas futuros vinculem mais claramente os projectos aos

objectivos e temas específicos do Programa, mas mantendo concorrência entre projectos

em curso e apoiando abordagens integradoras em temas relevantes.

g É recomendável uma maior estabilidade na distribuição temporal do financiamento

face à concentração num número reduzido de convites como agora praticada; um modelo

baseado na estabilidade é um pressuposto de continuidade para que os agentes económicos

possam delinear estratégias próprias e não apenas tentar responder às disponibilidades

temporárias.


94

g É aconselhável uma maior atenção relativamente à execução financeira dos

projectos, tentando garantir o seu cumprimento temporal.

g O incentivo à inovação deverá ser mais explícito, abrangendo outras actividades para

além da demonstração, como a inovação do produto, o desenvolvimento de novos projectos

empresariais com base em novos resultados tecnológicos ou o patenteamento; é

recomendável que se opte por uma maior diversidade de tipologias de projectos; a Acção

8.1. deve permitir o co-financiamento de actividades internacionais (p.e., apoiando

processos de internacionalização, à semelhança do 6º PQ).

g Em virtude do objectivo de saúde pública da Acção 8.2., para além dos efeitos de

competitividade, deve-se ter em atenção ajudas mais favoráveis para os operadores

privados (salvaguardando a matéria de concorrência) para que a qualidade dos operadores

do sector seja efectivamente reforçada.

g A monitorização de resíduos (Acção 8.2.) deverá assumir uma importância acrescida

no futuro, pelo que esta componente deverá ser mantida e alargada no seu âmbito, tanto

na perspectiva da contaminação de águas e solos como na da traçabilidade dos produtos

agro-alimentares. A traçabilidade torna-se, cada vez mais, uma exigência do comércio

internacional de produtos alimentares, com impactes na competitividade do sector. A

monitorização de resíduos em águas e solos deve responder às novas exigências da

Directiva Comunitária da Água e à nova Lei da Água, respondendo ao reforço da

competitividade e à protecção da saúde pública.

g A limitação das ajudas, da Componente 3 da Acção 8.2., às entidades integrantes

(ou de algum modo ligadas) do SNAA deveria ser revista: é aconselhável que venha a ser

explorada a capacidade de combinar redes de naturezas diversas.

g Estas duas últimas recomendações exigem acções de inovação que excedem o

âmbito das actividades consideradas na Acção 8.2. sendo assim de considerar a combinação

de actividades actualmente consideradas nas Acções 8.1 e 8.2.

MEDIDA 9. INFRA-ESTRUTURAS PRODUTIVAS E TECNOLÓGICAS


A Medida Infra-estruturas Produtivas e Tecnológicas, enquadrada no Eixo 2 do Programa,

visa responder a necessidades de apetrechamento em equipamentos das estruturas de I&D

(investigação e experimentação) e das unidades formativas. A lógica diferenciada, mas

tendencialmente complementar das duas Acções, pretendia influenciar (na óptica da

capacidade e da inovação), a dinâmica das actividades agro-florestais e antecipar a

transferência de tecnologia (no âmbito das práticas culturais e produtivas) e melhorar os


95

níveis de articulação com a procura de formação profissional e os mecanismos de acesso à

qualificação existentes a nível regional.

No âmbito da Actualização da Avaliação Intercalar, a análise em profundidade vai incidir

sobre a Acção 9.1., de acordo com a escolha indicada nas Especificações Técnicas do Estudo

de Avaliação.

De acordo com os resultados da Avaliação de 2003, a tipologia de ajudas a investimentos

apoiados pela Acção 9.1., revelava uma elevada observância da 1ª Prioridade definida no

Complemento de Programação: "projectos que visem a recuperação e/ou beneficiação de

estruturas já existentes" e "projectos que visem o rastreio e controlo de resíduos em

produtos vegetais e doenças de animais" (especificações de política). Essa observância

tem-se mantido, sobretudo, através do financiamento de instalações e equipamentos dos

Laboratórios e Unidades de I&D que beneficiam de apoios à actividade e funcionamento com

origem em programas co-financiados por Fundos Comunitários.

No tocante ao perfil de impactes atribuíveis à Acção, o Relatório de Avaliação de 2003

destacou os seguintes: (i) preenchimento de requisitos equipamentais indispensáveis à

acreditação de laboratórios; (ii) rastreio e controlo de resíduos de produtos vegetais; e (iii)

rastreio e controlo de doenças animais.

No âmbito da Reprogramação Intercalar registaram-se alterações no quadro financeiro, a

acrescentar a ajustamentos no Complemento de Programação em matéria de taxas de

ajuda e de beneficiários finais, designadamente:

• redução dos recursos financeiros da Medida, no montante de 4.666,7 mil euros;

• concessão de ajudas a 100% do investimento elegível a organizações sem fins

lucrativos que promovam investimentos reconhecidos como de interesse público;

• inclusão das entidades titulares de estruturas laboratoriais existentes ou em

constituição como beneficiários finais da Acção 9.1.

2. Dinâmicas de execução

De acordo com os Relatórios de Execução mais recentes (2003 e 2004), a Medida apresenta

globalmente uma dinâmica satisfatória de aprovações (78,7% da programação financeira

global e 90,5% para as tranches correspondentes ao período 2000-2004), todavia, com

níveis de despesa executada bastante inferiores. O Relatório de 2004 assinala,

nomeadamente que, após um “grande desempenho em 2003” se registou uma “quebra

acentuada em 2004”, concluído que foi um volume significativo de projectos que

dinamizaram a execução nos primeiros anos de vigência da Medida.


96

Tanto pelo volume de projectos aprovados, como pelo volume dos montantes financeiros

envolvidos e pela despesa efectiva realizada, as dinâmicas acima reveladas são em grande

parte impulsionadas pelos projectos da Acção 9.1.

Em termos de balanço importa registar que após uma fase inicial com um volume

assinalável de projectos aprovados, o esgotamento do plafond FEDER levou à suspensão de

apresentação de candidaturas de entidades sedeadas em Lisboa e Vale do Tejo. Esta

situação seria desbloqueada no final de 2003, mediante um novo entendimento quanto à

incidência dos benefícios directos dos projectos da Acção cuja natureza (em termos de

conteúdos e processos de transferência de conhecimento) é transversal às regiões e tem

uma amplitude geográfica que ultrapassa a Região onde se encontram localizadas as

entidades beneficiárias. No caso vertente, a sede em Lisboa e Vale do Tejo de parte

importante dos laboratórios, centros experimentais e outras unidades de I&D condicionava

fortemente a disseminação de efeitos (experimentação, conhecimento, segurança

alimentar, …) à generalidade das regiões.

A adopção do critério de regionalização com base no local da produção de efeitos e não na

localização das instalações da entidade beneficiária, fundamentou o levantamento da

suspensão de apresentação de candidaturas, com reflexos na aprovação de projectos em

2004 (dois terços do investimento dos projectos aprovados foi da responsabilidade de

laboratórios sedeados em Lisboa e Vale do Tejo).

Na estrutura de entidades beneficiárias apoiadas desde meados de 2001 (1ª decisão de

aprovação) até Fevereiro de 2005, num total de 41 projectos da Acção 9.1., predominam

uma Direcção Geral (DG Promoção de Culturas), vários Laboratórios do Estado (rede do

INIAP, das Direcções Regionais e, ainda, laboratórios de entidades de carácter inter-

-profissional e de empresas privadas (duas da fileira das carnes).

Os grandes projectos, em termos de despesa pública aprovada, foram propostos por aquela

Direcção Geral (integralmente executado), pela rede de Laboratórios do INIAP (também

integralmente executados). Nos projectos que têm como entidades proponentes as

Direcções Regionais, registam-se disparidades assinaláveis com níveis elevados de despesa

por executar mesmo em projectos aprovados há mais de quatro anos.

Em termos sub-sectoriais mais directamente identificáveis, destacam-se os projectos da

área dos vinhos, com uma rede de laboratórios e estações experimentais mais consolidada,

da produção animal e do sector leiteiro.



97

A inquirição das entidades com projectos aprovados e concluídos (quinze), permitiu obter

respostas da parte de dez entidades beneficiárias (66,6% de respostas) que viabilizam,

fundamentalmente, uma análise de conteúdo que se sistematiza nos itens seguintes:

g Os objectivos e prioridades da Acção 9.1. revelam-se significativamente adequados

aos objectivos específicos que os projectos se propuseram atingir, com especial ênfase para

o apetrechamento das Unidades de I&D e a difusão e transferência de conhecimentos e

novos métodos e práticas naturais e produtivas.

Quadro III.23 - Avaliação concepção do Programa (objectivos e prioridades),

à luz dos objectivos que os projectos se propõem a atingir

Média

Modernização de estruturas laboratoriais 2,78

Desenvolvimento da capacidade de experimentação 2,71

Apetrechamento de Centros Tecnológicos 3,00

Apoio à inovação e ao fortalecimento tecnológico das principais fileiras agro-industriais

2,67

Institucionalização de uma rede de conhecimento tecnológico 2,00

Difusão e transferência de novos métodos e práticas culturais e produtivas 3,00


Fonte: Inquérito às Entidades Beneficiárias da Acção 9.1., IESE, 2005.

g Existe um conjunto de factores que tendem a condicionar o desenvolvimento da

execução e o alcance das metas a que os projectos se propõem, nomeadamente a

insuficiência orçamental e o atraso no pagamento das despesas de investimento. São ainda

referenciadas dificuldades relativas à não elegibilidade de determinadas componentes de

investimento que estiveram, em alguns casos, na origem da suspensão ou da não execução

de projectos.

g O balanço da relação com o POADR é francamente positivo com indicadores

superiores à média em matéria de divulgação de critérios de elegibilidade, de prioridades e

de montante das comparticipações.

A esmagadora maioria das entidades beneficiárias não teria realizado o investimento sem o

apoio do Programa.


98

Quadro III.24 - Avaliação dos principais elementos

de operacionalização do POADR

Média

Divulgação 3,22

Montante das comparticipações 3,1

Prioridades atribuídas aos projectos 3,11

Critérios de elegibilidade dos projectos 3,14

Processos burocráticos 2,25

Apoio técnico 3

Apoio administrativo 2,87

Prazos de aprovação 2,75

Acompanhamento da realização 2,87

Forma de pagamento 3

Prazos de pagamento 2,33

Mecanismos de fiscalização e controlo 2,78

Nota: Valor da Média calculado com base numa Escala de 1 a 4

Fonte: Inquérito às Entidades Beneficiárias da Acção 9.1, IESE, 2005.

g O lançamento dos projectos defrontou-se com algumas dificuldades na óptica das

entidades beneficiárias sendo notória uma separação entre problemas de natureza

administrativa (segmentos institucionais), financeira (volume de financiamento e demora no

recebimento de comparticipações) e de natureza mais técnica, abrangendo a configuração

do projecto e a sua gestão logística e institucional.

g Os projectos têm autonomia própria e só em casos pontuais são identificadas

complementaridades com outros projectos financiados pelo POADR. Os campos de inovação

proporcionados pelos projectos apoiados situam-se, sobretudo, ao nível dos métodos, dos

processos e da organização, sendo menos destacadas as referências ao produto e à gestão.


99

g As entidades organizam a difusão dos resultados e produtos de I&D para o exterior,

segundo modalidades heterogéneas sendo, todavia, de destacar a participação em feiras,

congressos, seminários e conferências (71,4% dos casos), publicações em revistas

especializadas e divulgação na Internet (51,7%) e acções de demonstração (28,6%). Estes

dados apontam para a inexistência de uma função de disseminação mais organizada

(técnico especializado, gestor de projecto, …) envolvendo a própria prestação de serviços

associada aos resultados alcançados, em conhecimento, métodos e práticas proporcionados

pelos projectos.

g A transferência de tecnologia para as unidades agro-florestais tem-se deparado com

um conjunto de barreiras apontadas pelas entidades beneficiárias em que sobressaem as

dificuldades de aproximação às explorações/empresas agro--industriais e as dificuldades

económicas das empresas para investir em I&D.

Quadro III.25 - Principais barreiras encontradas na transferência

de tecnologia para as unidades agro-florestais

Média

Dificuldade em 'chegar junto' das explorações/empresas agro-industriais 3,67

Fraca capacidade de absorção/assimilação das unidades receptoras 3

Falta de capacidade de gestão das unidades receptoras 2,75

Elevado grau de conhecimento empírico 3

Distância cultural entre a instituição e as unidades agro-industriais 2,5

Dificuldades económicas das empresas para investirem em I&D 3,6

Falta de subsídios 3

Baixa prioridade do investimento em inovação nas explorações agrícolas e unidades agro-

industriais 3,4



g Os factores que mais facilitam a transferência de tecnologia para o tecido económico

são, no entender das entidades beneficiárias, a atitude da instituição orientada para o


100

cliente/serviço e os contactos pessoais com as unidades receptoras, embora a existência de

incentivos à tecnologia seja fortemente referenciada.

g Os domínios de impacte dos projectos encontram-se fortemente ventilados à

actualização tecnológica/superioridade tecnológica e à melhoria da qualidade dos serviços

prestados.

Quadro III.26 - Contributos esperados para os objectivos da Acção 9.1., tendo presente

os resultados a atingir com a concretização das componentes do projecto

Média

Criação de estruturas laboratoriais no domínio da experimentação e desenvolvimento

3,6

Apetrechamento de estruturas laboratoriais (experimentação e desenvolvimento) 3,87

Modernização de estruturas laboratoriais no domínio da experimentação/desenvolvimento

3,75

Recuperação e renovação de instalações e equipamentos 3,57

Criação de centros tecnológicos promotores da modernização e adequação dos sistemas

produtivos 2,8

Criação de centros tecnológicos promotores da modernização e adequação das práticas

culturais e da qualificação e valorização agro-florestal 2,75




No tocante a Recomendações, segue-se uma linha de continuidade face à Avaliação

anterior, nomeadamente no que se refere à necessidade de concretizar efectivamente as

orientações existentes quanto à “criação e apetrechamento de centros tecnológicos ligados

às principais fileiras agro-industriais”, que constitui objectivo específico e 2ª prioridade

formulados no Complemento de Programação.


101

Em segundo lugar, importa estimular um segmento de destinatários, hierarquizado naquele

Complemento e que tem estado arredio da procura de apoios dirigidos à Acção 9.1.,

segmento esse constituído pelos agricultores e pelas empresas agro-industriais (dispositivos

aprovados e apenas um executado).

Finalmente, as entidades beneficiárias devem conceber e implementar componentes dos

projectos mais centradas na “institucionalização de uma rede de conhecimento tecnológico

e de difusão e transferência de novos métodos e práticas culturais e produtivas” (cf.

Complemento de Programação), um vector crucial para o sucesso da Acção 9.1 que não

apresenta, na fase actual, resultados significativos.

Em termos operacionais, devem ser apoiados projectos-piloto que se destinem a incorporar

novas tecnologias nos processos produtivos e na gestão das empresas e que, por essa via,

sejam geradores de massa crítica de conhecimento a disseminar a partir daquela rede.

III.2. ANÁLISE DE TEMAS RELEVANTES

As Especificações Técnicas seleccionaram um conjunto de domínios de aprofundamento que

foram designados questões de operacionalização do Programa, os quais constituem

domínios de análise com relevância estratégica de natureza bem distinta. Os domínios

seleccionados encontram-se ancorados na problemática da competitividade e da

sustentabilidade das actividades do sector e da agro-transformação, na dupla esfera das

condições de financiamento e da capacidade de iniciativa para produzir resultados e efeitos

na economia agrícola e agro-industrial e nos territórios.

III.2.1. Consistência e efeitos de arrastamento entre as actividades primárias e secundárias

1. Elementos de enquadramento

As relações de integração económica entre a produção primária e a transformação industrial

são um domínio em que se torna fundamental a análise da eficácia e eficiência das políticas

públicas desenhadas para o seu desenvolvimento e fortalecimento, na medida em que o

reforço dessas relações é uma condição base à existência de fileiras produtivas nacionais,

integradas e com capacidade competitiva, que tornam a economia nacional como um todo

mais competitiva no quadro da concorrência do mercado global.

No caso específico da agricultura, tendo presente o peso da indústria agro-alimentar na

indústria portuguesa, importa analisar a extensão dos efeitos dos apoios colocados à

disposição do conjunto de empresas de cariz industrial para a produção primária.


102

A alteração do quadro produtivo nacional agrícola, atenta às diferentes actividades de

produção, passa também pela existência futura de sistemas de produção orientados para o

mercado, economicamente eficientes e predominantemente baseados na produtividade

económica dos factores de produção utilizados e nas respectivas estruturas de produção.

A Medida 2 do POADR foi desenhada para apoiar um conjunto de sectores agrícolas

considerados prioritários, em conjunto com os apoios incluídos no PRIME, que se destinam a

complementar e a fomentar o progresso na cadeia de valor, numa lógica de fileira

agro-industrial.

A insuficiência de matéria-prima nacional com as características necessárias e requeridas

pela indústria leva a que muitas unidades produtivas se abasteçam essencialmente com

produtos agrícolas importados. Esta situação significa uma grande fragilidade para a própria

indústria, pois o distanciamento das fontes de abastecimento não só se traduzem em

maiores encargos como retiram vantagem à sua localização.

Por outro lado a distribuição conheceu alterações estruturais muito relevantes nos últimos

anos um pouco por toda a Europa. A concentração empresarial a este nível, a generalização

deste tipo de distribuição e as evoluções sobretudo ao nível da sua logística de suporte,

levaram a que houvesse uma pressão junto dos produtores agrícolas no que se refere à sua

efectiva capacidade de abastecimento e também no que se refere à qualidade dos produtos

produzidos e aos timings de entrega.

Acrescente-se ainda que, muitas das unidades produtivas beneficiadas pela Medida 2 do

POADR, funcionam como transferidoras de conhecimento técnico e tecnológico para as

unidades produtivas agrícolas de base.

Veremos então de seguida, de forma mais concreta, em que medida os apoios colocados à

disposição das agro-indústrias contribuíram, e em que extensão, para a criação de uma

lógica de cluster no sector.

2. Os sectores prioritários definidos para a Medida 2 e os efeitos na produção primária

Como se analisou na avaliação da execução da Medida 2, os sectores cuja dinâmica se

mostrou mais efectiva foram os seguintes: vinho, frutas e hortícolas em fresco e

transformados, leite e produtos lácteos e azeite. Este facto é particularmente relevante na

medida em que todos eles foram definidos à partida como sectores prioritários no

desenvolvimento das agro-indústrias nacionais, tendo associado uma vertente de produção

mediterrânea que importa ao país apoiar como factor diferenciador num quadro alimentar

global em que a qualidade, segurança e educação alimentar assumem uma importância


103

crucial e em que os factores diferenciadores são a porta de entrada para mercados mais

exigentes e evoluídos.

Em termos das relações existentes entre a produção industrial deste conjunto de produtos e

a produção primária, encontra-se alguma diversidade de situações, designadamente

retiradas da análise dos projectos aprovados, mas também de algumas entrevistas

realizadas e da realidade das empresas sobre as quais se realizaram os Estudos de Caso.

g Frutas e hortícolas em fresco e transformados

Neste sector, que tem um peso bastante significativo em termos de projectos aprovados e

investimento realizado, até porque se encontram empresas com uma dimensão

significativa, podem retirar-se duas conclusões:

g A qualidade da matéria-prima utilizada na transformação conheceu uma melhoria

bastante significativa, em parte motivada pelas próprias exigências das unidades

transformadoras (via dos consumidores finais), indiciando que alguns investimentos foram

feitos ao nível da produção, p.e., na instalação de novos pomares e de melhoria das

técnicas de produção.

g Regista-se a utilização de matéria-prima de base nacional (p.e., fruta e preparados

de fruta) na produção de alguns produtos finais, como por exemplo os iogurtes. A lógica de

fileira, já patente nalguns casos, não é ainda generalizada, havendo evidentes dificuldades

em conseguir estruturar a produção de forma a satisfazer as exigências daqueles que se

seguem na cadeia de valor.

A questão não se coloca, pois, ao nível do aumento da capacidade instalada mas sim em

torno do acréscimo de valor ao que é produzido. Neste domínio, um dos grandes motores

de melhoria da produção residiu na “máquina” de distribuição que, embora não se

enquadrem nos objectivos da Medida 2, foi certamente o segmento que incutiu uma

dinâmica significativa na produção primária, ainda que à luz de contratos que não são bem

aceites pela generalidade dos produtores.

Assim, neste sector temos dois motores que influenciaram significativamente a segurança

no abastecimento atempado de matéria prima com qualidade: redes de distribuição para os

produtos em fresco (para escoamento interno ou exportação) e as agro-indústrias para a

transformação dos produtos base.

A resposta por parte da produção para fazer face a estas novas exigências, foi no sentido da

criação de agrupamento de produtores, nomeadamente através da constituição de ‘Clubes

de Produtores’, que escoam o seu produto em fresco para as grandes distribuidoras mas

que obtêm valor acrescentado através, p.e., do embalamento do produto, um fenómeno

crescente nos últimos anos. No caso da indústria, a organização dos produtores, tem como


104

objectivo primordial funcionar como intermediário, quer para armazenar o produto antes de

o entregar na unidade produtiva, quer para a negociação de preços.

Este novo contexto permite que as empresas possam produzir e/ou distribuir com base na

matéria prima nacional e permite também que os produtores obtenham uma fonte de

rendimento garantido registando-se desta forma uma transferência de rendimento entre a

indústria e a produção. Contudo, apesar da constituição de clubes de produtores, que

abastecem as principais cadeias de distribuição (SONAE, AUCHAN, Jerónimo Martins, entre

outros), e de organizações que abastecem a indústria, ser considerada positiva junto dos

agentes entrevistados devido aos benefícios deste tipo de lógica, continuam a surgir

referências quanto à capacidade negocial das partes, muito desigual e em desfavor dos

produtores agrícolas, os quais não conseguem ainda negociar contratos que protejam os

seus rendimentos de forma mais eficaz, ou seja, que acompanhem o investimento realizado

pelos produtores para que a matéria prima atenda às especificações impostas pelo

segmento a jusante da produção.

g Vinho

O sector do vinho, que foi de facto um dos mais dinâmicos em termos de adesão à Medida

2, joga o seu futuro em termos da sua capacidade de produzir um produto com qualidade,

inovador e diversificado em unidades de produção modernas e com custos de produção

controlados. Neste sector encontram-se duas dinâmicas distintas ilustradas através da

descrição de dois casos de estudo:

g Uma adega cooperativa, mostra as debilidades de um conjunto de produtores cuja

única alternativa, quer pela sua dimensão quer também pela qualidade da produção, é

escoar o produto para esta entidade a preços baixos e com prazos de facturação bastante

incertos. Neste caso a adega cooperativa acaba por ter um papel quase social na dinâmica

de produção.

g Outro caso trata-se de uma empresa com alguma dimensão, que preparou o seu

desenvolvimento empresarial de forma profissionalizada, investindo de forma consistente e

alargada na produção de uva., ao que se soma um conjunto de investimentos elevado a

nível da capacidade de transformação e a nível da comercialização e marketing. No entanto,

não se encontram elementos ligados aos efeitos de arrastamento entre a transformação e a

produção local, pois o abastecimento faz-se internamente à empresa.

Estas são duas situações que se reproduzem para todo o país, sendo que na primeira, ao

contrário da segunda, não se regista melhorias qualitativas na produção.


105

Não esquecendo, no entanto, a capacidade para entender o mercado e as tendências dos

consumidores finais e a capacidade de colocar o produto nesse mercado de forma

sustentada e de modo a que os consumidores o entendam como diferenciado.

O contributo da produção primária tem de se colocar do lado do aumento das áreas com

novas plantações de vinha tecnologicamente evoluídas, com capacidade para produzir com

qualidade.

g Azeite

Neste sector, as análises conduzidas permitem identificar uma situação que também

permite aferir desta relação entre a produção primária e a transformação.

A modernização levada a cabo na transformação, que foi muito significativa, permitiu

aumentar bastante a produção original, com níveis de qualidade e de posicionamento no

mercado bastante mais elevados, gerando uma dinâmica positiva com a produção.

No Estudo de Caso conduzido no âmbito deste sector, a empresa passou a comprar

quantidades superiores de matéria prima para a produção de azeite, beneficiando os

produtores locais. Neste caso registou-se ainda alguma diversificação da produção, p.e.,

com a produção de azeitona de mesa.

Assim, os apoios às unidades de transformação fomentaram uma melhor organização da

produção de base, quer através da reconversão de olivais, quer através da melhoria da

condução dos mesmos (p.e., produção e protecção integrada). No entanto, só através da

reconversão de áreas significativas será possível uma continuidade na produção de azeite

de qualidade, na tentativa de responder e, ao mesmo tempo, criar necessidades no

mercado, uma vez que muitos dos olivais encontram-se já no final da sua vida económica.

g Leite e produtos lácteos

Neste sector, registou-se igualmente um grande volume de projectos de investimento (onde

a componente ambiente atingiu valores muito significativos), dinâmica semelhante ao

sector das frutas e hortícolas.

De entre os projectos aprovados sobressaem os projectos de investimento beneficiados pela

Lactogal, empresa quase monopolista no engarrafamento de leite. Os investimentos

permitiram um aumento da capacidade produtiva, induzindo nos produtores de leite quer a

necessidade de aumento da qualidade na produção, quer a constância no abastecimento,

fomentando ao mesmo tempo a organização das estruturas produtivas.

Com montantes de investimento bastante menores, registou-se uma quantidade de

projectos bastante relevante associada à produção de derivados do leite, nomeadamente


106

queijo. Algumas das empresas beneficiárias encontravam-se localizadas em zonas bastante

deprimidas quer em termos sociais quer económicos.

Nestes casos, e tendo presente a informação recolhida junto das associações do sector e

das empresas entrevistadas pela Equipa de Avaliação, a estratégia utilizada para a

continuação da actividade em causa foi a modernização das unidades produtivas, apoiada

pelo Programa. A larga maioria destas empresas, de pequena ou média dimensão, têm em

curso contratos (formais ou informais) com os produtores locais de leite, ou com as

cooperativas, que funcionam como intermediárias.

É, pois, determinante para a economia agrícola base das regiões a existência de empresas

transformadores estáveis e com condições de mercado favoráveis, sendo tal possível com

garantias também estáveis de abastecimento.

3. Visão de síntese

Os apoios do POADR funcionaram como uma alavanca fundamental para o reforço da

competitividade, vista na sua mais alargada extensão, de um conjunto bastante significativo

de empresas agro-industriais, nomeadamente a nível da capacidade de armazenamento de

matérias-primas e armazenamento do produto acabado, reflectindo os efeitos desse

investimento e apoio público concedido nas actividades de produção de matéria-prima

agrícola, permitindo melhorar a relação com os fornecedores de matéria-prima e, a jusante,

com a distribuição.

O que se revela um facto, confirmado em algumas entrevistas realizadas e nos Estudos de

Caso conduzidos, para além de toda a análise documental e estatística que está na base do

trabalho aqui reflectido, é que os agentes do sector reconhecem a existência de algum nível

de desarticulação entre a indústria e a produção, bem como entre a indústria e a formação

(a lógica de fileira deve englobar a cadeia desde a produção primária, passando pela

transformação industrial mas também pela formação, pela investigação e desenvolvimento,

pela distribuição, entre outros). Esta desarticulação tem estado na base da incapacidade de

a indústria agro-alimentar se desenvolver de forma mais competitiva e mais ligada ao

território que ocupa actualmente.

A capacidade de investigação e desenvolvimento das empresas deve ser reforçada no

sentido de promover a inovação que permita aos consumidores beneficiar de alimentos que

respondam melhor aos seus gostos e preferências. Se para as grandes empresas a

investigação pode ser feita no seu seio, já para as PME’s, o grosso das empresas existentes

em Portugal, esta capacidade passa pelo reforço da ligação às instituições científicas e

universitárias.


107

Pelo que a articulação entre os desenvolvimentos ao nível da produção de matéria prima,

unidades transformadoras, investigação e desenvolvimento e distribuição dos produtos

finais, é fundamental para a existência no território nacional de uma actividade agrícola

produtiva, com mercado permanente e com sustentabilidade de médio-longo prazo.

Fenómeno que assume particular relevância no âmbito da prestação de serviços de

assistência técnica aos associados e/ou fornecedores, permitindo desta forma a existência

de práticas agrícolas comuns e respeitadoras das normas em vigor, garantindo-se ao

mesmo tempo que a produção responda à qualidade desejada pelas unidades

transformadoras e/ou cooperativas que, em muitos casos, têm a relação directa com os

canais de distribuição finais.

Relativamente à qualidade dos produtos, os investimentos realizados na área da

transformação foram determinantes para a melhoria da qualidade da produção agrícola,

particularmente no sector do leite, onde existem regras inflexíveis no tocante a esta

matéria.

No sector vitícola verificou-se nos últimos anos uma pressão sobre a matéria-prima que

levou a diminuições substanciais dos preços, facto que acabou por conduzir os produtores a

dois extremos: por um lado o escoamento para unidades produtivas que conseguiram

penetrar no mercado e em que a matéria prima é valorizada também consoante a sua

qualidade; e, por outro lado, o escoamento para unidades produtivas que padecem de uma

gestão incompetente e incapaz de atribuir valor à produção base (essencialmente adegas

cooperativas), neste caso, o interesse em manter a produção agrícola de base deve-se, em

muitos casos, ao facto de a vinha ser uma cultura permanente e, por isso, de difícil

reconversão.

A procura de qualidade e a diversificação da oferta exige, por outro lado, investimentos ao

nível das unidades produtivas fabris, mas também numa lógica integradora de fileira, aliás

como já se enunciou – investigação, produção, distribuição, comercialização.

As unidades produtivas, ao investirem na sua modernização, induzem forçosamente

investimentos a montante ao nível das técnicas de produção e, mais importante, ao nível do

controlo da qualidade da produção. Neste domínio, o incentivo à assistência técnica a nível

da produção permite melhorias na produção agrícola de base, reflectindo-se na diminuição

dos riscos e incertezas intrínsecos da actividade.

Neste contexto, existem dinâmicas diferenciadas que variam consoante a dimensão das

empresas e a estrutura organizativa da produção base. No caso de grandes empresas,

veja-se o caso da Compal que tem investido de forma muito significativa ao longo dos

últimos anos na sua modernização aos mais diversos níveis, dotando a empresa com

capacidade para acompanhar as tendências do mercado alimentar e adaptar-se às


108

evoluções logísticas e conseguindo um lugar de destaque e liderança, notou-se uma

profunda reformulação no abastecimento, acompanhada pelos produtores locais com quem

contratualizou a provisão de matéria prima (fixação de produtores e transferência de

rendimentos entre a actividade industrial e agrícola).

Em outras empresas de menor dimensão, também se verifica a mesma tendência (embora

não tão marcadamente) porque são, muitas as vezes a única garantia que os produtores

locais têm para escoar o seu produto, sendo que têm vindo a criar condições nas

explorações pecuárias para responder de forma satisfatória às necessidades das

agro-indústrias em termos de qualidade e quantidade da matéria prima.

Em suma, nos últimos anos notou-se um efeito de arrastamento consistente entre as

empresas agro-industriais e a produção primária, constatando-se que existiu uma

consolidação das fileiras produtivas. Este arrastamento partiu das empresas para a

produção agrícola de base e incidiu nas componentes ligadas à constância do abastecimento

de produtos com qualidade para fazer face à implementação das estratégias das unidades

produtivas (as empresas, na sua actividade económica estão sujeitas a um conjunto de

factores – micro e macro económicos e internos à própria empresa – que as condicionam)

e/ou à criação de vantagens competitivas.

As vantagens competitivas, que pressupõem a capacidade de resposta às novas tendências

de consumo através do desenvolvimento de uma orientação mercado, da oferta de um

produto diferenciado ou do acompanhamento das alterações de mercado, etc., são criadas

através de três estratégias possíveis: (i) vantagem através do preço; (ii) vantagem através

da diferenciação; e, (iii) vantagem através da criação de nicho.

Do lado da oferta de produtos base, há um potencial de organização da produção para

acompanhar a padronização das produções exigida pela nova forma de comércio. A

padronização permitirá economias de escala, economias em termos de custos de

transacção, gerando igualmente confiança em termos da qualidade e da segurança no

abastecimento. Contudo, refere-se que a maioria dos contratos não vai de encontro às

expectativas dos produtores pois, embora garantam o escoamento da produção, os preços

praticados são demasiado baixos para assegurar um rendimento à exploração agrícola.

A definição de uma política global de natureza integradora terá de ser forçosamente

introduzida, englobando de forma também clara o papel das instituições públicas. No

entanto, a sua definição não poderá ser alheia à realidade da estrutura produtiva nacional, o

que faz com que só a partir de esforços das políticas públicas se poderá obter o dinamismo

necessário para fazer face ao novo enquadramento produção primária/produção secundária.


109

III.2.2. Efeitos territoriais das ajudas na indústria da cortiça

1. Panorama do sector da cortiça em Portugal

Trata-se de uma fileira com características muito particulares para a economia portuguesa,

uma vez que é a única onde Portugal é líder ao nível da produção florestal, da

transformação e do comércio mundial.

A área de sobreiro em Portugal representa cerca de 22% (712.813 ha) da área florestal

total, sendo o sobreiro a segunda espécie mais importante, área que se concentra nas

regiões do Alentejo e Lisboa e Vale do Tejo, em particular no litoral a sul do Tejo e ao longo

da sua bacia.

Portugal é líder mundial na produção (185.000 toneladas, cerca de 54% da totalidade da

produção mundial) e na exportação de cortiça. Os seus produtos representam cerca de

3,6% do total do comércio externo (um terço das exportações do sector florestal,

equivalente a 891 milhões de euros em 2003, segundo dados da APCOR).

Apesar de o principal produto ser a rolha em cortiça natural (80% da produção em valor),

trata-se de uma matéria-prima com aplicações diversificadas que vão desde a construção

civil e decoração à indústria automóvel, passando pelo calçado. O sector transformador

possui entre 800 e 1000 unidades industriais, maioritariamente concentradas no concelho

da Feira, empregando cerca de 15.000 pessoas.

2. Actuais desafios da fileira

Apesar da situação de liderança que Portugal detém no comércio mundial dos produtos de

cortiça, esta fileira defronta hoje vários desafios externos e internos, que têm obrigado as

empresas ligadas a esta actividade a um constante e intenso esforço de reestruturação e

“marketing”, nos últimos anos.

Os principais factores que caracterizam o ambiente competitivo internacional em que esta

indústria actua são as seguintes (APCOR, 2005):

g crescente segmentação do mercado;

g intensa concorrência nos segmentos de produtos de mais baixo valor e em que a

competição dos vedantes alternativos se faz pelo custo; e

g concentração dos grandes operadores do mercado vinícola com crescente força

negocial.


110

Esta situação está a obrigar a um assinalável esforço de reestruturação, de modo a garantir

a excelência nos produtos de maior valor destinados aos vinhos de qualidade e uma

redução dos custos nos segmentos de menor valor, destinados a utilizações menos nobres.

Para garantir a imagem de excelência destes produtos, a indústria, apoiada e em

colaboração com o Estado, tem levado a cabo várias campanhas de promoção da qualidade

da cortiça como matéria vedante, particularmente na sua importância para a qualidade do

vinho engarrafado, e do carácter renovável e sustentável da sua exploração, tendo em

conta que contribui para a conservação de um dos biótopos mais ricos em biodiversidade da

Europa.

Mas não só os factores externos condicionam a competitividade da indústria da cortiça. Os

factores internos que caracterizam a fileira e que moldam a sua capacidade de responder

aos desafios são, por seu lado, os seguintes:

g tecido industrial caracterizado pela existência de 800-1000 unidades de

transformação, muitas sem qualquer lógica empresarial, disseminadas por entre o tecido

urbano de várias freguesias do Concelho da Feira;

g floresta de produção de cortiça que lhe impõe os seguintes constrangimentos

(APCOR, 2005):

evolução do preço da cortiça que em dez anos aumentou cerca de 135%, tendo

estado mesmo a valores mais elevados, com custos de extracção que em quatro anos

subiram 45% e enorme dificuldade para encontrar mão-de-obra especializada (APCOR,

2005);

reduzido espírito empresarial da produção, em que apenas 18% da área é detida por

sociedades, em que 91% dos activos empregados tem mais de 40 anos e 95% têm o ensino

básico ou menos (APCOR, 2005);

existência de intermediários que, sem acrescentarem valor ao processo (pelo

contrário), aumentam os custos da matéria-prima;

entrada em produção das novas plantações daqui a 20-30 anos, estando a produção

actual limitada pelos povoamentos instalados na primeira metade do século XX;

escassa investigação dos problemas da produção, nomeadamente sobre o

melhoramento genético do sobreiro;

necessidade de redução de custos, através de: aumentos de produtividade

relacionados com a concentração, modernização da tecnologia e melhoria das condições de

trabalho;

diminuição do número de transações pela aquisição directa à produção; e


111

redução de custos logísticos e de transporte.

A necessidade de cooperar com a produção, para conseguir garantias de qualidade,

aumento (ou manutenção) da produção e contenção ou diminuição do custo da matéria

prima, determinou a inevitabilidade de aproximação às áreas de produção.

A esta deslocalização não é alheia a exiguidade do espaço para fins industriais e a

inexistência de infra-estruturas adequadas no Concelho da Feira, com fortes

constrangimentos ambientais, factores que ou se encontravam naturalmente resolvidos nos

vários concelhos alentejanos ou que as autarquias se apressaram a resolver.

Em resposta a esta deslocalização e, também, aos problemas colocados por uma malha

urbana com inúmeras unidades industriais no seu interior, está a ser desenvolvido um

parque empresarial da cortiça (PEC), uma zona industrial da cortiça na Feira, dispondo de

infra-estruturas e serviços especializados – central de cozedura, tratamento colectivo da

cortiça; cogeração com o pó da cortiça; etc.

3. Efeitos dos apoios no seio da cortiça

3.1. Na indústria – competitividade e inovação

O investimento apoiado pela Acção 3.4 determinou a criação de 16 novas unidades, duas

das quais deslocalizadas, e permitiu a modernização de mais três (com referência aos

projectos contratados). O investimento total apurado nos projectos ronda os 79 milhões de

euros (elegível e não elegível), sendo possível estimar que a capacidade de processamento

do conjunto destas unidades se situará entre os 40 e os 50% da produção média anual de

cortiça.

Esta capacidade, representada por unidades com instalações adequadas à triagem e

repouso da cortiça e com tecnologia moderna capaz de uma preparação que permita

potenciar as características fisico-químicas da cortiça, preservando-a da degradação e

permitindo os diferentes aproveitamentos conforme o seu calibre e qualidade, constitui um

factor determinante da competitividade da indústria, particularmente no importante aspecto

da qualidade dos produtos finais.

Os investimentos reflectem-se, não só na qualidade de produção, mas, também, ao nível

organizacional das empresas, nos factores imateriais de competitividade quer pela

clarificação da estrutura organizativa e pela segregação de funções, quer pela introdução de

sistemas de controle da gestão ou, simplesmente, pelo recurso a meios informáticos. Os

investimentos em áreas não produtivas das unidades apoiadas (equipamentos sociais e

investimento administrativo, incluindo ‘software’), representaram 0,9% do investimento

total.


112

Outra melhoria relevante introduzida no âmbito dos factores imateriais de competitividade

foi a implementação de sistemas de gestão da qualidade e de gestão ambiental em seis

empresas (uma sétima já era certificada), revelando uma elevação do patamar de gestão

pela adopção de procedimentos técnicos de melhoria contínua. Pelo menos uma das

empresas dispõe já da capacidade de rastreabilidade da matéria-prima ao longo do seu

ciclo, mas é de crer que esta possibilidade exista já em todas as empresas integradas nos

grandes grupos do sector. Estes investimentos em certificação de sistemas de qualidade

terão representado 0,2% do investimento total.

Os investimentos ambientais, de segurança e na melhoria das condições de trabalho, são

outras das consequências importantes destes projectos, contribuindo para a boa integração

das novas unidades no meio envolvente e melhorando a produtividade. Estes investimentos

representaram, no seu conjunto, 3,3% do investimento total, sendo 2,2% investimentos

ambientais e 1,1% investimentos relativos à qualidade e segurança.

Ao nível ambiental os principais investimentos realizaram-se para tratamento de efluentes

líquidos e gasosos, através de construção de ETAR’s e ligação a estações de tratamento

públicas, assim como instalação de filtros nas chaminés, reutilização de águas de cozedura

e utilização do pó e de outros resíduos para a obtenção de energia.

A modernização atrás referida permitiu implementar tecnologia e processos de ponta e

inovações nas unidades criadas pelas empresas e grupos de maior dimensão ou com maior

capacidade tecnológica, nomeadamente em operações como a cozedura, a ozonização ou a

lavagem de granulados.

Do ponto de vista do repouso e da 1ª transformação, a fileira obteve uma importante

evolução nas condições de competitividade pela melhoria da qualidade da matéria-prima,

com reflexos no produto final. A implementação de processos preventivos do aparecimento

do chamado “sabor a rolha” permite uma evolução decisiva neste aspecto fundamental na

concorrência com os vedantes alternativos.

Quadro III.27 - Desagregação do investimento total

em projectos da Acção 3.4.por componentes

Componentes do investimento %

Terrenos e construções 42,7

Área produtiva 31,0

Equipamento social 0,3

Área administrativa 0,6

Ambiente 2,2


113

Qualidade e segurança 1,1

Certificação 0,2

Projectos+Fundo Maneio 21,9

Total (euros) 78.984.241

Fonte: Relatórios de análise dos projectos contratados no âmbito da Acção 3.4. (2000-

2004), Gabinete do Gestor.

De referir ainda que as melhorias tecnológicas e organizacionais contribuem para uma

redução de custos, fundamental para a manutenção da competitividade da indústria,

particularmente nos segmentos de mercado em que os vedantes são fortes concorrentes.

A aproximação das unidades às zonas de produção, um dos objectivos desta Acção,

contribui de forma determinante para esta redução, através dos dois factores já antes

referidos: os custos de transporte e a diminuição dos intermediários.

De facto, tendo em conta que antes do início deste processo de deslocalização mais de 70%

da capacidade de transformação da indústria se situava no Distrito de Aveiro

(principalmente no Concelho da Feira), a cortiça bruta era transportada pelo país com os

custos inerentes, sendo certo que parte dessa matéria-prima (alguns granulados) era,

posteriormente, transportada para o sul, para o Distrito de Setúbal, para ser incorporada

em aglomerados e outros produtos.

A inclusão de outras entidades que apenas servem de intermediárias, dado o

distanciamento tradicional entre indústria e produção, para além de ter outras

consequências ao nível da qualidade da cortiça, implicam um aumento do custo sem que

seja acrescentado valor.

3.2. Na produção florestal

Para que os investimentos possam ser plenamente rentabilizados é necessário influenciar as

práticas da produção florestal, para o que parece ser fundamental estabelecer uma relação

de proximidade. Sete das empresas responsáveis por investimentos admitiram que o seu

abastecimento é realizado directamente aos produtores ou este objectivo ser um dos

motivos para a realização do investimento. No âmbito dos projectos de investimento

apresentados, treze dos promotores referiram adquirir matéria prima junto a um universo

de 329 produtores (informação não disponível nos restantes projectos).

A necessidade de garantir a qualidade da cortiça implica um acompanhamento directo por

quem a vai transformar, para controlar as operações de que depende a sua qualidade:

forma como decorre a extracção, a triagem, a constituição das pilhas em conjunto com o


114

seu arejamento interno e as condições em que estas são mantidas no mato, evitando a

contaminação com os TCA (responsáveis pelo “sabor a rolha”), além da qualidade intrínseca

da matéria prima.

A possibilidade de cooperação no sentido de uma melhoria nas condições da extracção, de

armazenamento e de constituição das pilhas está a ser equacionada por alguns industriais

que admitem mesmo a ideia de ser introduzida uma diferenciação no preço para a cortiça

produzida de acordo com o Código Internacional de Práticas Rolheiras (certificação

Systecode) ou numa exploração com a gestão florestal certificada.

O Plano Estratégico de Desenvolvimento da Fileira da Cortiça (2005-2015) constitui

exemplo do interesse e da aproximação efectiva entre a indústria e a produção. Ancorado

num “cluster” da fileira da cortiça que tem a aposta na qualidade, desde o montado à

transformação, este Plano Estratégico resulta de um projecto apoiado pelo Interreg III, o

Programa “Corchiça – Estratégia de cooperação entre empresas de cortiça para o

desenvolvimento territorial do Alentejo e Estremadura Espanhola”, e abrange especialmente

os municípios de Alter do Chão, Gavião (onde esteve sedeada uma delegação da APCOR

durante dois anos dando apoio às empresas da região), Ponte de Sôr, Portalegre e San

Vicente de Alcântara.

Este Plano prevê a dinamização da visão de conjunto e das capacidades de organização e de

gestão ao longo de toda a fileira e a qualificação permanente de recursos humanos e, em

particular, para a produção, o fomento da certificação da gestão florestal e do Systecode, a

renovação dos povoamentos de sobro e o estabelecimento de novos povoamentos. No

âmbito deste projecto, foi desenvolvido um Estudo que visou fazer o inventário do estado

actual do montado de sobro.

A criação recente (em Dezembro de 2004) da própria FILCORK é um sinal de que os

agentes da fileira identificaram que as diferentes formas de cooperação são o único caminho

para manter a competitividade da indústria e, logo, da fileira. A FILCORK deverá contribuir

para os dois objectivos prioritários ao nível da produção:

g promoção de uma produção florestal profissionalizada e orientada para o mercado

(certificação, boas práticas suberícolas, competitividade dos produtos finais, promover o

associativismo e a concentração da produção);

g qualificação e rejuvenescimento da produção através da fixação de jovens e

formação profissional.

Outra das áreas identificadas como de cooperação determinante entre a indústria e a

produção, é o desenvolvimento de parcerias para a investigação e o desenvolvimento,


115

particularmente ao nível da genética do sobreiro onde a indústria teme perder a corrida

para os produtores espanhóis.

4. Síntese dos efeitos territoriais dos projectos apoiados

Um dos principais objectivos da Acção 3.4., “Aumentar a contribuição do sector para o

desenvolvimento local das zonas suberícolas”, contribui directamente para o objectivo

específico do Programa “Valorização do Potencial Específico e de Diversificação Económica

dos Territórios Rurais”. Importa, por isso, identificar de que forma é que o investimento se

distribuiu pelas zonas suberícolas, quais os efeitos possíveis de identificar ao nível do

emprego, do rendimento, da população e das outras actividades.

Esta avaliação deverá acompanhar, nos próximos anos, a entrada em laboração e as fases

de cruzeiro do conjunto das unidades instaladas. Tendo, pois, consciência que as primeiras

aprovações tiveram lugar em 2001 e que foram aprovados dez projectos em 2003 e 2004,

muitos dos efeitos eventualmente que se fazem notar são consequência dos projectos

apoiados durante o quadro anterior pelo PAMAF e pelo PEDIP II (refira-se a este respeito

que no âmbito do PAMAF/QCA II foram aprovados nove projectos de 1ª transformação de

cortiça, três em Lisboa e Vale do Tejo, quatro no Alentejo e dois no Algarve. Em conjunto,

traduziram-se num investimento apoiado de 23,5 milhões de Euros e uma ajuda de 10,2

milhões de Euros).

A distribuição geográfica destas unidades faz-se por doze concelhos, oito dos quais

alentejanos, três situados em Lisboa e Vale do Tejo e um no Algarve. Dois projectos

situam-se no Concelho de S. Brás de Alportel (concelho algarvio com tradição no

processamento da cortiça), os restantes projectos situam-se em concelhos que formam uma

mancha contígua, desde Alcácer do Sal a Abrantes (os três concelhos Ponte de Sôr, Coruche

e Vendas Novas contaram com três projectos cada um).

Quanto ao investimento, a maior concentração deu-se nos concelhos com mais projectos:

Coruche (35.0%), seguido de Ponte de Sôr (24,9%) e Vendas Novas (12.3%), em conjunto

representam cerca de 72% do investimento total.

Os dois maiores projectos situam-se em Ponte de Sôr e em Coruche, Concelho que vê os

três projectos entre os seis maiores, todos acima dos seis milhões de euros.

Quadro III.28 - Nº de projectos e investimento, por concelho

Concelhos N.º de projectos % do investimento

Abrantes 1 5,4

Alcácer do Sal 1 3,1

Alter do Chão 1 4,2


116

Coruche 3 35,0

Évora 1 3,9

Gavião 1 6,6

Montemor-o-Novo 1 1,0

Montijo 1 0,4

Mora 1 2,2

Ponte de Sôr 3 24,9

S. Brás de Alportel 2 1,1

Vendas Novas 3 12,3


2004), Gabinete do Gestor

Quadro III.29 - Número de projectos, por classe de investimento

Classe de Investimento (Meuros) Nº Projectos

0<Inv. Total<2 7

2<Inv. Total<5 6

5<Inv. Total<10 4

10<Inv. Total<13 2



A criação de emprego industrial em áreas onde as oportunidades neste âmbito são escassas

tem um contributo positivo para o desenvolvimento local, não só pelos empregos directos

criados mas pela actividade económica que se gera a partir dos mesmos. Apesar da

concentração dos concelhos abrangidos por este tipo de investimento, a distância das sedes

de concelho onde os investimentos se situam traduz-se numa dispersão que não

proporciona efeitos de escala. A excepção são, provavelmente, os concelhos de Coruche e

de Ponte de Sôr, onde o emprego criado, já com um certo volume, vem juntar-se ao

emprego criado pelos investimentos do QCA II.

Quadro III.30 - Postos de trabalho permanente directos criados

Concelhos Nº %

Abrantes 6 1,8


117

Alcácer do Sal 22 6,6

Alter do Chão 15 4,5

Coruche 142 42,8

Évora 14 4,2

Gavião 14 4,2

Montemor-o-Novo 5 1,5

Montijo 3 0,9

Mora 9 2,7

Ponte de Sôr 70 21,1

S. Brás de Alportel 6 1,8

Vendas Novas 26 7,8

Total 332 100,0



No entanto, a consulta de indicadores de actividade económica ou de rendimento por

concelho não permite concluir tendências distintas e, principalmente, relacioná-las com o

efeito da instalação da indústria de cortiça. O número de empresas sedeadas nestes

concelhos apresenta tendência para diminuir, enquanto o IRS cobrado apresenta um

crescimento em ambos os concelhos ainda que de uma forma muito superior em Ponte de

Sôr (18%, em 2002 e 33%, em 2003, contra 7 e 10%, em Coruche e 18 e 7%, em Évora).

Em termos demográficos, é possível verificar que Ponte de Sôr é o único concelho do Alto

Alentejo que consegue manter a população e, até, aumentar ligeiramente entre 1991 e

2001. O mesmo já não se pode dizer de Coruche, que perdeu população naquele período,

ao contrário da tendência da Lezíria do Tejo.

Esse é também o testemunho recolhido nas entrevistas aos observadores privilegiados, os

quais consideram que a instalação das quatro unidades de cortiça em Ponte de Sôr (três

apoiadas neste QCA III) criaram emprego, fixando pessoas especializadas com maior

rendimento e capacidade aquisitiva, que dinamizaram a construção, as actividades

comerciais e os serviços, especialmente na cidade Ponte de Sôr.

A indústria alimenta a perspectiva de trazer também a produção de discos para as zonas

suberícolas, para o que gostariam de contar com o apoio do POADR ou da Intervenção que


118

lhe suceder. Esta pretensão fundamenta-se na necessidade de garantir maior

sustentabilidade das unidades já instaladas, algumas das quais contando já com produção

de discos e, até, de rolhas, uma vez que a 1ª transformação não justifica a laboração das

fábricas em permanência e, portanto, a mão-de-obra nem sempre se encontra ocupada.

III.2.3. Efeitos comparados dos incentivos típicos da Engenharia Financeira face aos

incentivos tradicionais

Este exercício é conduzido com um conjunto assinalável de limitações na medida em que só

em meados de 2005 entrou em actividade o primeiro instrumento financeiro enquadrado no

espírito da Medida e beneficiando dos seus apoios, donde uma análise de efeitos não é

viável nesta fase.

Acresce que o acumulado de realização da Medida se situa a montante das realizações

efectivas do objecto da mesma, ou seja, foram apoiados estudos que desenvolveram

laboriosamente as operações de preparação prévias ao lançamento dos instrumentos; foram

eliminadas dificuldades regulamentares após demoradas negociações formais; e foram

estabilizadas parcerias económicas e financeiras de montagem difícil.

Os elementos, sobretudo de carácter descritivo que se apresentam nos pontos seguintes,

permitem evidenciar as dimensões-problema a que os instrumentos previstos podem dar

resposta, o modo como foram interpretados os campos de aplicação da Medida, o quadro de

interesses económicos associados à subscrição de capital dos fundos e sociedades e o

capital de expectativa moderada que sempre surge associado a medidas inovadoras.

1. Antecedentes próximos e objectivos da Medida

A problemática da “engenharia financeira” apresenta características transversais e a sua

prática em matéria de financiamento tem vindo a adquirir relevância no suporte do

investimento do sector agro-industrial, em geral, e do agro-alimentar e agro-florestal, em

particular. Neste último tipo, ocorre referir a experiência, em sede de IFADAP, através da

sua subsidiária, a SODAP, na qual participavam mais quatro instituições bancárias, que

assegurava a gestão de um Fundo “interno”, uma espécie de SGPS/capital de risco, através

do qual o IFADAP estabeleceu “parcerias” com proponentes/empresas do sector

agro-alimentar, financiando projectos de investimento com componentes precisas de

inovação, modernização, diversificação, internacionalização, reorganização,

profissionalização. Os investimentos em causa apresentavam níveis de risco mais acentuado

e, por isso, menos adequados e atractivos à luz dos esquemas “clássicos” de mercado para

estas operações, designadamente das instituições bancárias. Neste enquadramento foram

apoiados vários tipos de projectos:


119

g projectos carecendo de melhores tempos, de taxas de juro mais favoráveis e

adequadas ao perfil de compromissos sérios, tendo como contrapartidas a participação da

SODAP no capital, na gestão e nos lucros, conforme a natureza dos projectos e os termos

contratuais específicos;

g projectos cuja execução envolvia controlos programados da contabilidade e da

gestão, ao longo do ano, bem como rigorosas auditorias anuais.

A informação de balanço destes projectos é escassa, havendo a indicação genérica de não

terem sido concluídos todos os projectos. Os que foram concluídos permitiram resultados

modestos na perspectiva do IFADAP, que parece ter apostado na introdução de um novo

mecanismo de apoio ao investimento, no quadro dos instrumentos financeiros disponíveis.

Face às perspectivas de evolução normal e previsível do nível de ajudas, do QCA I para o

QCA II e deste para o QCA III, houve a preocupação de contemplar novos mecanismos

numa óptica de questionar a viabilidade tecnico-económica da tipologia dos apoios actuais,

designadamente através da eventual criação de mecanismos do tipo: capital de risco;

garantia mútua; fundo de investimento imobiliário florestal.

No descritivo da Medida 6, esta apresenta-se como visando apoiar a consolidação financeira

e estimular a utilização (…) de novos instrumentos financeiros, adequados à (sua)

dinamização e rentabilização (leia-se, de actividades e/ou de empresas). O espaço amplo de

actividades identificadas aparece abrangido pela expressão sector agro-florestal.

As ajudas consignadas dirigem-se à criação de novos instrumentos financeiros de

canalização do investimento privado com o seguinte quadro de objectivos específicos e

tipologia de projectos:

Objectivos específicos Tipologia de projectos

g Contribuir para a organização e lançamento de fundos de investimento mobiliário,

imobiliário e de capital de risco, vocacionados para o sector agro-florestal, colmatando as

deficiências de mercado neste domínio;

g Apoiar o processo de concepção, de estudos de implementação e de viabilidade dos

fundos mencionados no ponto anterior e respectivas sociedades gestoras;

g Contribuir para a constituição de sociedades de garantia mútua, especialmente

vocacionadas para apoio a micro, pequenas e médias empresas do sector agro-florestal, ou

entidades representativas de qualquer destas categorias de empresas;


120

g Apoiar o processo de concepção, de estudos de implementação e de viabilidade das

sociedades de garantia mútua a constituir ou do reforço do capital social de sociedades já

constituídas;

g Contribuir para o reforço do Fundo de Contragarantia Mútuo, criado pelo Decreto-Lei

n.º 229/98, de 22 de Julho. g Tipo A - constituição de fundos de investimento

mobiliário (FIM) e fundos de capital de risco (FCR), bem como das respectivas sociedades

gestoras;

g Tipo B - constituição de fundos de investimento imobiliário (FII), bem como das

respectivas sociedades gestoras;

g Tipo C - elaboração de estudos de viabilidade, de concepção e de implementação de

FIM ou FII;

g Tipo D - constituição de sociedades de garantia mútua (SGM) ou reforço do

respectivo capital social;

g Tipo E - elaboração de estudos de viabilidade, de concepção e de implementação de

SGM;

g Tipo F - reforço do Fundo de Contragarantia Mútuo.

2. Evolução no período de 2000 a 2006

Esta Medida não foi operacionalizada e manteve-se inacessível durante os três primeiros

anos de vigência do QCA III, enquanto aguardava regulamentação, num contexto marcado

pela complexidade associada à viabilidade tecnico-económica dos dispositivos.

De facto, só em meados de 2002, passado que tinha sido um ano e meio de funcionamento

e afirmação do Programa no terreno, foi possível lançar os trabalhos técnicos de

fundamentação teórica para equacionar as soluções destinadas a assegurar a concretização

de investimentos financeiros e a forma de operacionalizar o apoio por parte da Medida 6.

Entre esses investimentos, a ênfase encaminhava-se para:

g Fundo de Investimento Imobiliário Florestal;

g Sociedades de Garantia e Fundo de Contra-garantia Mútua;


121

g Fundos ou Sociedades de Capital de Risco ou de Investimento.

Levando em linha de conta a situação específica do sector florestal, particularmente a

produção de lenho de pinheiro e outras madeireiras no minifúndio do Centro e Norte, a que

há a juntar a execução problemática da generalidade das Acções da Medida 3 do POADR, a

opção por um Fundo de Investimento Imobiliário decorre tratar-se, por um lado, de um

instrumento financeiro enquadrável na lógica da Medida, e, por outro lado, de um projecto

inovador previsto no Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa, tendo

sido identificado como prioridade pelos vários Governos desde 1999, ano da publicação

daquele Plano, e tendo beneficiado de preparação técnica e de esforços políticos para o

implementar.

Com as Sociedades de Capital de Risco dirigidas a empresas do sector com menos potencial

e menor argumentação para negociar em termos de risco adicional, o estímulo da Entidade

Gestora do Programa vai para projectos com componentes claras, crescentes e bem

articuladas nas vertentes da modernização, da inovação e da internacionalização, tendo por

finalidade mobilizar capitais alheios de modo a alavancar os capitais próprios e para

aumentar a sua capacidade negocial, p.e., face às instituições de crédito.

No entanto, existem outras realidades sectoriais ligadas, também, a marcos prioritários da

agricultura portuguesa, no quadro da PAC, actual e futura, que aguardam outros recursos

financeiros (entre incentivos e engenharia financeira) para constituir novos projectos ou

introduzir, finalmente, as componentes – de maior risco – que os esquemas normais não

enquadram e não suportam de modo evidente. E que, paradoxalmente, os vastíssimos

recursos de financiamento consignados a inúmeros projectos em gerações anteriores não

contemplaram, por razões de difícil compreensão.

A necessidade de enquadrar essas componentes de maior risco é agora imperiosa, como

aliás têm reconhecido os mais altos responsáveis pela tutela, quando se defrontam com os

empresários da vitivinicultura, da olivicultura, da horto-fruticultura, dos produtos

certificados, do sector pecuário e, também, do sector florestal. De um modo geral, as

questões em aberto e que são transversais a essas actividades (algumas das quais retêm,

ainda, dinamismo e capacidade competitiva), situam-se no terreno da renovação/fixação de

factores de competitividade: modernização de estruturas produtivas, comercialização e

marketing, inovação tecnológica, investimento em quadros na óptica da profissionalização,

apoio a acções para internacionalizar. Estes vectores envolvem soluções novas, parceiros

novos, e, sobretudo, novos e acrescidos riscos, uma vez que tendem a alargar-se os vários

períodos de recuperação de capitais e de investimentos.

Na dinâmica de aprovação e de execução de projectos apoiados pela Medida 6, existem

várias iniciativas em curso que têm revelado um longo período de preparação devido à sua


122

grande envergadura e inovação ao nível do sector, o que explica também que a sua

constituição tenha sido muito recente ou esteja para muito breve.

No lançamento de candidaturas a estudos de viabilidade são, assim, de destacar três

projectos :

g Fundo de Investimento Imobiliário Florestal.

g AGROCAPITAL – IFADAP como beneficiário.

g AGROGARANTE (dinamização conjunta do IFADAP e da SPGM).

As alíneas seguintes sistematizam a informação recolhida permitindo traçar um ponto de

situação em termos de objectivos e grau de avanço dos diversos projectos:

(a) AGROGARANTE

Iniciativa de uma Sociedade de Garantia Mútua com sede em Coimbra, vai consistir no

envolvimento de cerca de 100 empresas, segundo o objectivo de ter, no mínimo, 25% de

capital pertencente a PME’s (mínimo exigido na criação de uma SGM). A actividade a

desenvolver centrar-se-á exclusivamente no sector agro-florestal e tem vindo a ser

dinamizada conjuntamente pela SPGM e pelo IFADAP.

A Sociedade financeira tem por finalidade oferecer garantias exigidas na atribuição de

apoios comunitários e na negociação de empréstimos bancários destinados a projectos de

investimento, nomeadamente os financiados pelo POADR. A SGM apresenta a vantagem da

existência de um Fundo de Contra-garantia alvo de dois reforços com origem na Medida 6

que se destinam a contra-garantir a actividade da Agrogarante: um para os projectos em

geral e o outro destinado aos projectos de jovens agricultores, considerados como tendo um

grau de vulnerabilidade mais elevado.

Na generalidade das situações em que uma obrigação contratual de uma PME possa ou deva

ser garantida por uma entidade terceira, o mecanismo da garantia mútua poderá vir a

actuar, um mecanismo que se pode revelar extremamente útil, p.e., para os jovens

agricultores aos quais é dificultado o acesso a crédito devido ao maior risco da sua

actividade.

O Agrogarante está dotado com 6 milhões de euros, sendo 2,8 milhões de euros do IFADAP

e 3,2 milhões de euros de privados. Estão estabelecidas as seguintes percentagens

(máximas) de participação: Bancos: 10%; e SPGM: 15%.

Do conhecimento existente, as empresas aderentes pertencem aos ramos da avicultura e

ovos, hortícolas, fruticultura, leite, pecuária, cortiça, cooperativas agrícolas e adegas

cooperativas [10] e sociedades agrícolas. Tendo em conta que a participação do IFADAP e

da SPGM se deverá reduzir muito nos próximos anos, por imposição do próprio


123

enquadramento desta actividade mutualista, convirá desenvolver um esforço para

diversificar ainda mais as actividades representadas, procurando abranger, precisamente,

as que apresentam maiores dificuldades em aceder ao sistema financeiro.

(b) Fundo de Investimento Imobiliário Florestal

Previsto no Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa desde 1999, o

Fundo tem como objectivo a compra e a valorização através da florestação e gestão de

áreas com ou sem floresta .

Na Medida 3 do POADR estão contempladas, como entidades beneficiárias, as “sociedades

gestoras de fundos florestais”, que lhe podem aceder para participarem na Medida 6,

viabilizando as condições de utilização dos montantes disponíveis nas Acções da Medida 3,

de forma mais concentrada e mais eficiente.

O Fundo deverá orientar-se exclusivamente para a floresta de minifúndio (essencialmente

concentrado nas regiões Centro e Norte, sendo a espécie florestal dominante o pinheiro

bravo), admitindo que pode resolver, pela aquisição, o problema da fragmentação da

propriedade, principal obstáculo à exploração profissional da floresta nestas regiões.

O carácter inovador do Fundo que se pretende adaptado à realidade dos prédios rústicos,

confrontou-se com muitas dificuldades, nomeadamente até 2004 por carecer de

enquadramento legal uma vez que os Fundos Imobiliários só podiam constituir o essencial

dos seus activos com prédios urbanos. Paralelamente, desde Novembro de 2003 que duram

as conversações com a Comissão Europeia, tendo já sido efectuada a necessária notificação

formal do projecto e estando a ser satisfeito o pedido de esclarecimento subsequente.

Este Fundo tem um carácter demonstrativo, visando servir de exemplo para a constituição

de outros, no futuro. A experiência deste instrumento, bem como os seus ensinamentos,

poderão ser aproveitados noutras actividades do sector agrícola que sofram do mesmo

problema e excessiva fragmentação da propriedade e absentismo por parte dos seus

proprietários.

O Fundo está dotado com 20 milhões de euros, sendo 9,2 milhões de euros do IFADAP e

10,8 milhões de euros que se destinam a parceiros privados . Tem um período de duração

de 10 anos e quem compra Unidades de Participação tem a garantia de (re)compra, no final

de 10 anos (o Estado garante a compra por 50% do valor inicial).

(c) Fundo de Capital de Risco (AGROCAPITAL)

O Grupo Crédito Agrícola Mútuo e o IFADAP estão envolvidos na criação de um Fundo de

Capital de Risco, no valor de 15 milhões de euros, especificamente vocacionado para o


124

sector agro-florestal constituindo a primeira iniciativa do género para o sector. As empresas

beneficiárias da intervenção do Fundo serão obrigatoriamente PME’s. O Fundo e a Sociedade

Gestora foram já criados, tendo a sua operacionalização sido anunciada pelo Ministro da

Agricultura em 15 de Julho de 2005.

A constituição do Fundo, que deverá denominar-se “FIQ AGROCAPITAL 1” remete para a

consolidação de dispositivos de engenharia financeira com o objectivo de alargar às micro,

pequenas e médias empresas do sector agro-florestal os mecanismos de capital de risco e,

desse modo, contribuir para o aumento da competitividade dos investimentos no sector e

melhorar as suas capacidades de gestão.

O Fundo tem como objectivo apoiar o desenvolvimento de projectos empresariais que

apresentem perspectivas de rendibilidade elevada, numa lógica de médio/longo prazos, e

destina-se a investir na aquisição de participações no capital de sociedades que

desenvolvam projectos, com elevado potencial de crescimento e valorização, inseridos nos

sectores de actividade elegíveis, nomeadamente: agricultura, produção animal, caça,

silvicultura, agro-indústria, actividades industriais, de comércio de serviços e de I&D que

desenvolvam a sua actividade na fileira agro-florestal.

Os fundos investidos pelo “FIQ AGROCAPITAL 1” visam apoiar, nomeadamente, as

componentes seguintes: capitalização de empresas; desenvolvimento empresarial;

modernização de processos produtivos; estabelecimento de canais de distribuição;

internacionalização de empresas, isoladamente ou em articulação com outras empresas

nacionais ou implantadas em mercados-alvo; redimensionamento empresarial:

concentração empresarial, expansão, fusão e aquisição de empresas; capital semente,

arranque de empresas e “early stage”.

3. Efeitos comparados face aos incentivos tradicionais

Apesar de apoiados pela Medida de Engenharia Financeira, os três projectos já referidos têm

natureza diferente e, consequentemente, efeitos também diferenciados. Liga-os, o facto de

serem, os três, instrumentos financeiros, o que, em si, comporta vantagens comuns aos

três, ainda que com variantes, e que encerra as principais diferenciações relativamente aos

incentivos tradicionais.

(a) Resolução de estrangulamentos sectoriais. O financiamento, não só do investimento

mas do fundo de maneio dos projectos, a partilha de risco e a rigidez do mercado da terra

aliada à sua fragmentação, são alguns dos estrangulamentos que se colocam aos agentes

do sector agro-florestal que impediram e impedem muitos deles de utilizar as ajudas

veiculadas pelas intervenções financiadas pelos Fundos Estruturais e com elas alavancarem

os capitais próprios.


125

A utilização do capital de risco permite, numa intervenção em capitais próprios

(normalmente capital social ou formas equiparadas, como as prestações suplementares, e

dívida nas suas diferentes formas, que pode ou não ser convertível em capital e ser ou não

subordinada) precisamente, apoiar projectos com maior componente de inovação e de

incerteza. Por outro lado, devido ao elevado risco que comporta um projecto inovador, a

capacidade para conseguir junto da banca a componente de auto-financiamento, é muito

reduzida. Esta dificuldade de obter financiamento pode não decorrer da incerteza derivada

da inovação mas de situações que ocorrem com maior frequência no sector agrícola (p.e.,

problemas de gestão das PME’s, sucessão empresarial, acesso à internacionalização, criação

de marcas ou acesso à distribuição).

A promoção de uma Sociedade de Garantia Mútua (SGM) pretende munir as empresas do

sector suas participantes de um instrumento que lhes permita responder à dificuldade do

financiamento das PME’s mas pela via da partilha do risco que lhe permita serem vistas

pelas instituições de crédito como de muito menor risco. De facto, ao prestar uma garantia

por um empréstimo bancário, a SGM está a reduzir os constrangimentos ao financiamento

bancário por via da pequena dimensão da empresa, dispensa ou reduz muito a importância

dos colaterais e consegue melhores taxas de juro (tendo em conta que há uma partilha de

risco entre o banco e a SGM).

Os objectivos do Fundo de Investimento Imobiliário Florestal (FIIF) estão, por sua vez,

direccionados para a resolução do principal constrangimento à produção florestal das

regiões Norte e Centro do país que é a pequena dimensão e fragmentação da propriedade.

Pretende-se, por isso, demonstrar como este tipo de instrumento financeiro pode, num

horizonte de longo prazo, gerar rendimento comprando e emparcelando terrenos rústicos,

instalar e/ou gerir e explorar povoamentos florestais de forma sustentável e desenvolver

outras actividades complementares. Para isso terá que resolver um conjunto de problemas

administrativos, relacionados com a regularização da titularidade da terra, de partilha do

risco, relativos aos seguros e técnicos, sobre o ordenamento florestal, a prevenção de

incêndios, a silvicultura de algumas espécies, a certificação e a compatibilização com outras

actividades, que serão um contributo importante para a competitividade das PME’s do

sector. A ter sucesso, este instrumento pode ser um contributo decisivo para a produção

florestal de lenho no país.

(b) Avaliação mais aprofundada do mérito dos projectos. Tendo em conta os objectivos

que quer a SCR quer a SGM têm, a análise dos projectos e do promotor serão muito mais

cuidadas, menos automatizadas, sem ser com base em rácios pré-determinados e

demasiado genéricos, só possível porque o número de projectos será muito menor. Assim, o

rigor na assunção do risco é muito maior, o conhecimento que se adquire do promotor

muito mais profundo e a flexibilidade na adaptação muito maior.


126

No que respeita ao FIIF, a grande vantagem, a este nível, em relação aos apoios

tradicionais traduz-se numa concentração de investimento em núcleos florestais com

dimensão suficiente para serem ordenados, infra-estruturados e geridos de forma racional,

de acordo com um programa de investimentos previamente definido. Assim, passa-se de

avaliar os projectos um a um, espalhados por todo o território, sem coerência, como é

tradicional, para um investimento mais concentrado que altere de forma decisiva a

estrutura e a gestão da floresta, contribuindo, de facto, para reduzir o risco de incêndio e,

ainda, com custos menores por efeito de escala.

(c) Promoção de boas práticas de gestão. Além do contributo de capital, a capacidade de

gestão, o apoio efectivo na estratégia, a rede de contactos e o acesso a mercados são

outros dos atributos que permitem à Sociedade de Capital de Risco acrescentar valor à

Empresa Participada.

A SGM contribui também para a melhoria da estrutura de financiamento das PME’s, como foi

dito, e pode, ainda, prestar apoio nas relações com as entidades financeiras e acessoria na

área da gestão.

Uma das vantagens do FIIF será a certificação da gestão florestal sustentável de toda a sua

floresta, melhorando as práticas florestais e de gestão da PME.

(d) Rigor na monitorização dos resultados. Tendo em conta as obrigações de

transparência, conduta, rigor e performance a que estão obrigadas as instituições

financeiras e de crédito perante o Banco de Portugal e os Fundos perante a CMVM, qualquer

destes instrumentos está obrigado a manter um conjunto de indicadores actualizado e deles

dar conta àquelas duas instituições e aos investidores em geral.

O conjunto de regras a que têm que obedecer as Sociedades de Capital de Risco, de

Garantia Mútua e Gestoras de Fundos Imobiliários e a que estão sujeitas as suas operações,

dão garantias de disponibilização de informação actualizada, rigor nos indicadores e

transparência na situação dos investimentos e operações muito superiores aos habituais no

controlo dos apoios tradicionais e que terão, ainda, de incidir sobre o universo das

intervenções e não sobre uma amostra.

(e) Diminuir o carácter marginal da agricultura na economia. O funcionamento de

instrumentos financeiros vocacionados para o sector agrícola, para além de aumentar a

competitividade do sector em termos gerais, permite-lhe maior visibilidade e conhecimento

por parte do sector financeiro e restantes áreas da economia e uma interiorização das

regras dos mercados mais dinâmicos por parte das actividades agro-florestais e

agro-industriais.


127

Para além deste aspecto, e eventualmente mais importante, os três projectos permitem

atrair recursos financeiros de outras áreas da economia para o sector agro-florestal, aspecto

importante principalmente nos fundos, uma vez que as SGM acabam por ser detidas,

maioritariamente, por empresas do sector.

(f) Outras vantagens a considerar: (i) reciclagem dos recursos financeiros permitindo novas

aplicações; (ii) flexibilidade na elegibilidade das despesas a suportar; (iii) desafio para os

organismos públicos envolvidos - face ao contacto e conhecimento do mundo financeiro e

de lógicas organizacionais diferentes que implica e para os quais, mesmo os serviços da

Comissão Europeia, não dispõem de regras para o enquadrar.

4. Adequação da Medida a projectos/actividades com mais elevado risco

O desenvolvimento dos projectos denota uma variação no tempo decorrido, a que não é

alheio o seu carácter mais ou menos inovador. Entre pouco mais de um ano que demorou o

Fundo de Capital de Risco a tornar-se realidade, até aos quase quatro do FIIF, há uma

diferença que se explica pela novidade da aplicação do instrumento ao sector florestal e que

se traduz, também, em adesões mais ou menos rápidas dos agentes ao processo.

O trabalho de reorientação da Medida 6 e a consolidação de algumas ideias-base revelou-se

positivo para a operacionalização gradual destes projectos.

No domínio dos subsectores/actividades a mobilizar, permanecem dúvidas da capacidade

que o Fundo terá para contribuir para o investimento florestal ainda no âmbito do QCA III,

tendo em conta o atraso da sua implementação devido à demora na anuência da Comissão

Europeia. Este contributo era particularmente importante quer em matéria de investimento,

quer de indicadores físicos.

Ao nível das demais actividades do complexo agro-florestal e quer do ponto de vista da

entidade, quer da parte dos potenciais proponentes dos projectos, existe a necessidade de

estabelecer um trabalho prévio de sensibilização e de informação, até chegar ao

amadurecimento de projectos, novos, de mais risco. Cite-se, como exemplo, o vasto sector

cooperativo agro-industrial que não tem conseguido ‘descolar’ da lógica tradicional da

percentagem das ajudas a absorver pelos projectos de mera expansão material, em

detrimento de componentes que reflictam outras áreas, outras estratégias, outros parceiros,

torneando os problemas da capacidade competitiva em vez de procurar enfrentá-los com

acções/investimentos, nomeadamente apoiando concentrações na produção, investimentos

de racionalização, a montante e a jusante.

Os “dossiers” ligados ao risco e à sua adequada cobertura financeira são complexos,

implicando negociação antes de se chegar a acordos que viabilizem contratos de

mobilização de instrumentos financeiros, normais e específicos. O longo processo de


128

regulamentação e operacionalização da Medida, bem como a experiência de montagem dos

produtos que avançaram e iniciaram (ou vão iniciar) actividade, traduzem as despesas de

acumulação primitiva deste mecanismo de financiamento inovador para o sector

agro-florestal.

Admitindo que a engenharia financeira continue como área de intervenção futura na

mobilização de fundos estruturais, espera-se que a experiência, entretanto, reunida e que

decorre de processos morosos de compreensão pelos responsáveis da gestão dos fundos

das suas particularidades técnicas, da sensibilização e explicações à Comissão Europeia, de

adaptação dos mecanismos legais de enquadramento dos apoios e, por fim, da

sensibilização dos agentes do sector, permita agilizar a implementação de instrumentos

futuros.

Outro desafio que agora se coloca aos instrumentos implementados é manter estruturas

suficientemente leves e operacionais que aliem a competência técnica e o rigor na avaliação

dos projectos à capacidade de dialogar e compreender os problemas intrínsecos de cada

actividade do sector, diferenciando as limitações superáveis em matéria de gestão e

organização e reconhecendo a capacidade dos projectos em criar valor.

Os subsectores/actividades predispostos a um tratamento deste tipo são todos aqueles que

se tem revelado como prioritários para o investimento, em termos do complexo

agro-florestal português. Em termos de actividades, o vinho, o azeite, as horto-frutícolas, a

produção de material lenhoso e outras áreas da industrialização de madeiras e a fileira da

cortiça, constituem actividades para a actuação privilegiada.

Em matéria de tipologia de projectos, a prioridade deve ir para aquelas acções e

componentes de investimento que obrigam a assumir novos compromissos, para as quais a

questão do risco coloca desafios em termos da competitividade própria nos respectivos

mercados e compromete a decisão.

A importância dada e o tempo de maturação dos instrumentos agora implementados

reflectem a visão estratégica que lhes preside, baseada na convicção de que só a aposta em

factores imateriais de competitividade, neste caso na diversificação dos instrumentos

financeiros à disposição do sector e na capacitação das empresas para os usar, permitirá ao

sector vencer o desafio da competitividade, particularmente numa conjuntura pautada por

uma nova PAC muito mais virada para o mercado.

Mas colocando um desafio às empresas, no sentido de se organizarem em moldes que lhes

permitam aproveitar estes instrumentos, o que pressupõe compreender o seu alcance e

dispor de indicadores credíveis que explicitem a performance da empresa. Paralelamente

coloca, uma necessidade de actuação muito mais exigente, porque mais pro-activa e


129

consciente das prioridades do sector, aos organismos e agências que no futuro tenham a

responsabilidade dos seus destinos e da sua gestão.

III.2.4. Dinâmicas de instalação e de sustentabilidade de jovens agricultores – factores de

sucesso e de insucesso

1. A situação envolvente

A debilidade dos sectores não-agrícolas e a redução da emigração impediram uma absorção

correcta dos excedentes de população agrícola e provocaram um envelhecimento rápido da

população rural. Trata-se de um fenómeno generalizado que, em Portugal, atingiu grandes

proporções num espaço de tempo pouco superior ao de uma geração. Notou-se um

decréscimo percentual da população activa agrícola muito acentuado no período 1950-95,

os activos agrícolas passaram de 50% para 12% do total (e de 28 para 6% nos restantes

países europeus).

A maior alteração demográfica verificou-se no nível da idade média da população rural, em

particular da população agrícola. Portugal tem hoje a população agrícola com a idade mais

avançada da Europa: 35% dos agricultores têm mais de 65 anos e 65% mais de 55 anos.

Segundo o Eurostat, apenas 3% dos agricultores têm menos de 35 anos .

Como concluiu um Relatório do MADRP, “A ocupação das áreas rurais manteve-se mais ou

menos constante até final da década de 80, tendo-se mesmo assistido a algum

rejuvenescimento do sector agrícola, como consequência de atribuição de ajudas muito

atractivas aos jovens que pretendiam iniciar a sua actividade agrícola”. Mas “na década de

90, o envelhecimento dos agricultores agravou-se, atingindo uma expressão sem paralelo

em qualquer dos restantes países da União Europeia. A maioria dos jovens agricultores,

instalados na década anterior, abandonou a actividade por inviabilidade das explorações,

ausência de apoio técnico eficaz ou porque foram aliciados por salários atractivos num

sector terciário em grande crescimento”.

Simultaneamente, o número de instalações de jovens agricultores manteve-se muito

reduzido. Apesar da redução da população agrícola ser um fenómeno universal (e desejável

sempre que se traduz numa melhoria da produtividade agrícola e numa reconversão de

activos para outros sectores de actividade), no caso português podemos estar próximos de

uma queda demasiado brusca se o número de jovens no sector não aumentar, entretanto.

Alguns cálculos simples permitem ilustrar a situação. Se os agricultores com mais de 65

anos (actualmente cerca de 100 mil) desaparecerem nos próximos 20 anos será necessário

prever a chegada de cerca de 5.000 novos agricultores por ano para manter essa população

ou, no mínimo, 1.600, numa relação de três para um. Ora o POADR prevê 5.500 a 6.000


130

novos agricultores no período 2001-2006, ou seja, cerca de um milhar por ano e aquém de

atingir esse objectivo, não contando sequer com eventuais desistências no período de

instalação.

Mesmo alterando as hipóteses de base, qualquer previsão sobre o que se irá passar dentro

de 10-20 anos conclui inevitavelmente por uma redução mais ou menos dramática da

população agrícola, facto já assinalado expressamente pelo Eurostat. Está assim

sobejamente justificada uma atenção particular na instalação dos jovens agricultores, numa

tentativa de atenuar esse choque demográfico e sócio-economico que se aproxima.

Perante a natureza dos resultados obtidos, o Estudo de Avaliação Intercalar (2003)

recomendava que, para além do aumento aos montantes dos prémios de instalação de

Jovens Agricultores, se promovesse a sensibilização das organizações e dos serviços do

Ministério para a importância e significado das novas instalações, evoluindo para a criação

de um “Gabinete de Acompanhamento” predominantemente orientado para os Jovens

Agricultores, com funções de mobilização de informação, recursos e capacidades por forma

a dar um novo impulso ao processo de instalação.

Os apoios suplementares aos jovens agricultores, entretanto introduzidos no POADR

(Reunião da Comissão de Acompanhamento de 04.06.2004), constituem um facto positivo

reconhecido pelas associações sectoriais embora o carácter recente das alterações

introduzidas não permita, ainda, aferir repercussões.

2. Dinâmicas de 1ª instalação apoiadas pelo POADR

Não há dúvidas quanto à necessidade dos programas específicos de apoio à instalação de

jovens agricultores e de apoio ao investimento, fundamentalmente o POADR. A questão

está em saber da eficácia e suficiência dos mesmos tal como se apresentam.

As dinâmicas da 1ª instalação têm apresentado uma evolução recente pouco favorável no

período 2001-04, com valores inferiores ao previsto e uma tendência decrescente, com

excepção do último ano em que o número total de projectos cresceu ligeiramente em

relação ao ano anterior (745 contra 622). Contudo, os valores acumulados e a linha de

tendência mostram que não se conseguirão atingir os objectivos fixados até 2006.

Figura III.1 - Instalação de jovens agricultores (2001-2004)

Fonte: Relatórios de Execução do POADR, 2001-2004, Gabinete do Gestor.


131

A nível nacional verifica-se que por cada 116 explorações apenas se instalou um jovem

agricultor no período 2001-2004. Esse número desce para 75 no Norte e 89 no Alentejo

mas sobe para 200 no Algarve e encontra a situação mais preocupante na região Centro

onde uma instalação correspondeu a 320 explorações. Se a comparação se fizer entre o

número de instalações de jovens e o número de chefes de exploração idosos (mais de 65

anos), a situação mantém-se.

Assim, podem retirar-se duas conclusões gerais: por um lado, a instalação de jovens

agricultores mantém-se aquém das metas apontadas para um rejuvenescimento da

agricultura portuguesa; e, por outro lado, a ideia de distinguir o Norte do Sul em matéria de

instalação de jovens agricultores deve ser atenuada, tendo em conta as diferenças de

estrutura agrária (número de explorações e estrutura etária).

No tocante à Intervenção Reforma Antecipada, iniciada em 1994, refere-se que contribuiu

infimamente para o rejuvenescimento empresarial agrícola e para o redimensionamento das

explorações. No período 1994/2002 o número de agricultores cessantes foi inferior a 1.000,

volume que revela as dificuldades da sua implementação. O apego à terra, a dificuldade em

apresentar um sucessor e o desprestígio social associado à reforma, terão sido as principais

razões que explicam a ineficácia da medida.

Os dados do Inquérito efectuado evidenciam os seguintes traços de caracterização dos

jovens agricultores beneficiários do POADR :

g maioritariamente com idade entre 30 a 40 anos (56,8% nesse escalão etário), do

sexo masculino (56,6%);

g em actividade sobretudo no Alentejo ou no Norte (67,2% dos casos);

g habilitados com o ciclo preparatório (35,2%) e com o 12º ano ou mais (30,8%),

situação bastante superior à média dos agricultores;

g dedicados em permanência e exclusividade à exploração agrícola (mais de 80%);

g têm antecedentes ligados ao contexto familiar no sector agrícola, 77,4% trabalhava

no sector antes da apresentação da candidatura, 78,6% trabalhava para os pais ou outros

familiares;

g o local para a instalação foi em, 63,8% dos casos, na exploração agrícola dos pais ou

outros familiares, sendo que a forma de exploração é predominantemente o arrendamento

(72,5%);

g a exploração é maioritariamente de pequena dimensão (a maior frequência ocorre

nas explorações de menos de 5 ha, segundo a distribuição adoptada) notando-se, porém,

um número significativo de beneficiários com explorações de 100-500 ha (20,8%)


132

acompanhando de perto as características da estrutura fundiária nas regiões de maior

incidência de jovens agricultores.

A maioria dos beneficiários inquiridos instalou-se como jovem agricultor porque tinha

vocação e o objectivo de ser titular de uma exploração agrícola (76,4%). Para além do

acesso ao prémio de instalação, o projecto apresentado visava sobretudo o aumento da

capacidade produtiva (77,6% dos casos) e a inovação tecnológica/modernização (50,0%),

mas também questões ambientais (50,0%) ou melhoria da qualidade (37,9%).

Em cerca de dois terços dos casos (65,2%) a exploração em causa não se encontrava em

funcionamento. A escolha da actividade relacionou-se com o facto de o escoamento estar

assegurado através de distribuidores ou agro-indústrias (43,9% dos casos) havendo mesmo

casos que apoiaram a sua decisão de investimento em estudos de mercado (11,2%). No

entanto, 24,3% afirmaram ter optado por determinada actividade “Porque todos os

agricultores da zona produziam o mesmo”. Apenas em 9,3% dos casos o beneficiário optou

pela introdução de uma actividade inovadora na região.

As actividades desenvolvidas estão, em 65,5% dos casos, ligadas à pecuária em regime

extensivo e às culturas arvenses, o que revela padrões de continuidade relativamente aos

sistemas de produção já instalados. A horticultura aparece em 32,7% dos casos, o que

contribui para justificar a importância dos equipamentos de rega na estrutura do

investimento. A agricultura biológica surge apenas em 4,3% dos casos.

Os investimentos foram maioritariamente destinados a máquinas e equipamentos: tractores

e alfaias, sobretudo, mas também equipamentos de rega em 57,1% dos casos. As

infra-estruturas e cercas/vedações surgem como componentes que correspondem a 44,4%

e 47,1% das rubricas “melhoramentos fundiários” e “construções”, respectivamente. A

aquisição de animais (bovinos em mais de metade dos casos) e as plantações (sobretudo

vinha) aparecem em cerca de metade e de um quarto dos casos, respectivamente.

Na maioria dos projectos (70,4%) a execução não teve início antes da contratação, o que

revela uma grande dependência financeira dos projectos relativamente aos meios

proporcionados pelo POADR.

O escoamento dos produtos é efectuado principalmente por intermediários, sem uma

relação contratual e sem marca, aspecto que agrava o carácter aleatório e a insegurança da

exploração. No entanto verifica-se que alguns jovens agricultores (21,2%) escoam o seu

produto sob determinada marca, etiqueta ou denominação.

A maior parte dos agricultores inquiridos recorre a prestadores de serviços nas actividades

da exploração (51,6%), 14% dos que não recorrem dizem que isso se deve ao facto de não

existirem na região .


133

Praticamente a totalidade dos jovens agricultores afirma que tem conhecimento e aplica as

boas práticas agrícolas, facto a que não é estranho terem frequentado acções de formação

nesse domínio (79,1% dos casos).

Ainda relativamente à formação profissional a maior parte dos inquiridos frequentou acções

que incluíram uma componente empresarial (88,6%), seguida da área de formação

mecanização agrícola. A formação frequentada foi considerada muito útil ou útil em 90,6%

dos casos, sendo que 94,3% referiu ter êxito na aplicação prática dos conhecimentos

adquiridos.

3. Efeitos e factores de sucesso/insucesso

Será interessante analisar os efeitos dos projectos de investimento e compará-los com os

respectivos objectivos iniciais, segundo a opinião dos próprios beneficiários.

Quadro III.31 - Principais objectivos do projecto de investimento no âmbito da Acção 1.1.

Aumento da capacidade produtiva 77,6

Inovação tecnológica/modernização 50,0

Preservação e melhoria do ambiente 50,0

Redução dos custos de produção 43,1

Melhoria da qualidade 37,9

Melhoria das condições de higiene e de bem-estar dos animais 34,5

Reconversão da actividade agrícola 25,9

Criação de emprego 25,9

Reorientação da produção com introdução de novas actividades 24,1

Inicio de produção de produtos de qualidade 22,4

Fonte: Inquérito aos Beneficiários da Acção 1.1., IESE, 2005.

Assim, o “Aumento da capacidade produtiva” e a “Inovação tecnológica/modernização”

traduzem a maior parte dos objectivos visados pelo projecto (cf. quadro anterior) e, de

facto, os principais impactos verificados incidiram nos mesmos aspectos, revelando uma

forte aproximação entre objectivos e impactes.

Quadro III.32 - Principais impactes que o projecto de investimento

teve sobre a exploração agrícola


134

Aumentou a produtividade da exploração 67,5

Modernizou a exploração/adaptou-se às mudanças tecnológicas 62,3

Aumentou o rendimento da exploração 50,6

Melhorou as condições de vida, de trabalho e de produção 44,2

Reduziu os custos de produção 36,4

Adquiriu uma maior preocupação com a preservação do meio ambiente 29,2

Aumentou a competitividade da exploração 24,7

Introduziu novas técnicas no processo produtivo 22,7

Introduziu novas actividades na exploração 18,2

Melhorou a qualidade comercial dos produtos agrícolas 16,9

Fonte: Inquérito aos Beneficiários da Acção 1.1. Agrícolas, IESE, 2005.

O terceiro objectivo mais procurado foi a “Preservação e melhoria do ambiente” porém, na

grelha dos impactes esperados, o mais próximo (“Adquiriu uma maior preocupação com a

preservação do meio ambiente”) surge apenas em 29,2% dos casos. A criação de emprego

(referida em 8º lugar a nível dos objectivos) não é expressamente referida nos impactes.

Numa tentativa de quantificação dos impactes, o Inquérito incluiu algumas perguntas cujas

respostas se sintetizam no quadro seguinte (% de casos). A redução dos custos de

produção surge em quarto lugar de importância dos objectivos e em quinto nos impactes.

Deste modo o 1º pilar da PAC afigura-se ter sido prosseguido na maior parte dos casos, de

forma significativa. Com efeito houve uma redução dos custos de produção (43,6% dos

casos) e a produção, o rendimento/ha e as vendas aumentaram em mais de 70%.

Quadro III.33 – Quantificação dos impactos do projecto de investimento

sobre a exploração agrícola

Diminuiu Manteve Aumentou

Competitividade

Redução dos custos de produção 35,5 20,9 43,6

Rendimento por ha 7,4 16,7 76,0

Produção por ha 6,4 17,4 76,2

Aumento do volume de vendas dos produtos 9,5 16,2 74,3


135

Aumento do preço dos produtos 38,2 36,3 25,5

Aumento do rendimento mensal 14,2 34,0 51,9

Mão-de-obra

Permanente 6,3 65,3 28,5

Sazonal 21,2 33,3 45,5

Exploração agrícola

Área de produção agrícola 0,9 40,4 58,8

Efectivo pecuário 1,8 19,6 78,5

Fonte: Inquérito aos Beneficiários da Acção 1.1., IESE, 2005.

Todavia, o preço dos produtos manteve-se ou diminuiu mesmo na maior parte dos casos,

apenas tendo aumentado em 25,5% dos mesmos. O rendimento mensal apenas aumentou

em cerca de metade dos beneficiários e manteve (34,0%) ou reduziu (14,2%).

Os inquiridos admitem a existência de condicionantes internas e, sobretudo, externas para

alcançar o sucesso esperado. Das internas, algumas dizem respeito a questões estruturais

de difícil resolução (localização e dimensão); outras exigem investimentos futuros (p.e., em

novas tecnologias). Mas é significativo que em 34,3% dos casos seja indicada a falta de

conhecimentos (técnicos, de gestão, informação e comunicação) além do apoio técnico,

como condicionantes principais para o sucesso dos projectos.

Quanto às causas externas à exploração são citadas, em primeiro lugar, as que dizem

respeito ao mercado (comercialização e distribuição, agravamento da concorrência externa,

distância aos mercados,...) mas também é citada com muita frequência a inconstância nas

políticas sectoriais e a falta de uma estratégia global de modernização e inovação (3º e 4º

nível de importância), além dos fracos apoios da política em vigor.

Quanto às perspectivas futuras verifica-se que um Programa como o POADR continua a

responder às necessidades dos jovens agricultores (71,6 de respostas afirmativas). Sendo

que, na sua ausência, a instalação destes agricultores não teria lugar (73,6%). Estas razões

explicam que a maioria dos actuais beneficiários afirme expressamente a sua intenção em

apresentar nova candidatura (57,5%), muito provavelmente no sentido de colmatar as

principais condicionantes internas da exploração acima indicadas.

Não obstante os jovens agricultores sugerem algumas alterações em intervenções futuras,

nomeadamente o reforço dos apoios e a sua diferenciação regional e o alargamento dos


136

critérios de elegibilidade, sem deixar de alertar para alguns riscos decorrentes de duas

questões:

g Desligamento das ajudas: um grande número tenciona continuar a produção porque

não tem alternativa, porque tem o sistema produtivo completamente organizado ou tem

mercado assegurado; outros irão procurar alternativas ou reduzir a produção.

g Regime de Pagamento Único: poderá ter vários impactes negativos sendo o mais

citado o risco de abandono de terras seguido da redução da produção.

4. Visão de síntese

Relativamente à abertura da possibilidade da instalação de Jovens agricultores em tempo

parcial, as sensibilidades recolhidas nas regiões agrárias dividem-se porque depende em

grande medida da actividade desenvolvida, da zona onde se situa e do historial da

exploração agrícola: por um lado pode, efectivamente, assumir alguma importância nas

zonas que se encontram mais no interior do país e no âmbito de actividades que não exijam

presença constante, caso de explorações agrícolas com sistemas policulturais; mas, por

outro lado, é considerada como um adiamento da resolução da problemática da instalação

de jovens agricultores pois trata-se de uma vantagem apenas para aqueles que não

pretendem exercer a actividade agrícola de um modo profissional, não correspondendo ao

objectivo da Acção.

Segundo as observações efectuadas ao longo do Estudo, muitos dos jovens agricultores que

se instalam abandonam a actividade ao fim de poucos anos, sendo que apenas um número

reduzido permanece na actividade. Situação que leva alguns responsáveis pelos serviços

regionais a sugerir que o prémio não deve ser concedido na íntegra mas sim dividido em

duas fases: aquando da instalação e outra como um prémio de continuidade.

Todavia, é difícil saber concretamente qual a percentagem dos jovens que se mantêm em

actividade e existe a esse respeito opiniões de sinal contrário. Um estudo ainda em curso

subordinado ao tema: “Jovens Agricultores: factores de sucesso e de insucesso” (financiado

pela Acção 8.1. do POADR), concluiu que é elevada a percentagem de jovens agricultores

que continua na actividade, acrescentando nas suas conclusões provisórias:

“Estes jovens agricultores não terão talvez um nível elevado de habilitações escolares, nem

uma formação agrícola específica, mas correspondem a muitos casos de sucessão na

exploração, podendo concluir-se por uma forte sobre-determinação familiar na decisão dos

jovens agricultores. Não obstante, e isso é um bom sinal, a principal motivação apresentada

pelos próprios, é o gosto pela agricultura. Na sua avaliação revelam um bom nível de

satisfação pela sua actividade” (cf. Revista AJAP, n.º 62, p.15).


137

Este estudo, para além de estar circunscrito às regiões Ribatejo Oeste e Beira Interior, onde

não se concentra o maior número de casos de instalação de jovens agricultores, refere-se

apenas aos projectos apresentados ao longo do I e II Quadros Comunitários de Apoio,

período 1986-1999, o que limita a sua actualidade.

Não obstante, apesar dos apoios suplementares aos jovens agricultores, entretanto

introduzidos no POADR e que visam fomentar o interesse pela instalação de uma actividade

económica ligada ao sector agrícola, a fraca atractividade do sector continua a ser uma

constante que marca o pouco dinamismo observado. Entre os factores que influenciam esta

fraca atractividade, destacam-se os seguintes:

(i) Forte pressão concorrencial interna e externa. O desenvolvimento e diversificação das

relações económicas têm vindo a provocar uma concorrência cada vez mais agressiva

baseada no preço dos produtos agrícolas e pressão negocial exercida pelos sectores

económicos que se encontram a jusante da produção agrícola, nomeadamente,

transformação e distribuição.

(ii) Dificuldades económicas e financeiras. A instalação no sector agrícola exige meios

financeiros cada vez mais avultados para fazer face, essencialmente, ao investimento em

máquinas e equipamentos, construções e/ou melhoramentos fundiários nas explorações

agrícolas. Além de que se assinala os elevados custos das terras agrícolas, influenciados

pelo nível dos subsídios ou quotas e ainda pelas operações especulativas que ocorrem em

benefício de interesses comerciais não relacionados com o sector agrícola. Ao mesmo tempo

verifica-se a dificuldade de acesso ao crédito junto das instituições bancárias.

Desta forma, os elevados custos associados à instalação conduzem a um alto

endividamento entre os jovens agricultores num período em que se assiste a expectativas

futuras desanimadoras relativamente aos rendimentos provenientes do exercício da

actividade agrícola.

(iii) Forte sentimento de incerteza e insegurança. Actualmente assiste-se a uma mutação

das políticas agrícolas nacionais e europeias que instalam incertezas relativamente ao futuro

da produção agrícola. Além de que o necessário aumento da dimensão económica das

explorações, para se traduzirem em explorações economicamente viáveis, acarreta custos

muito elevados.

(iv) Formação base e apoio técnico. Uma das razões apontadas para o insucesso da

instalação de Jovens Agricultores é a falta de preparação para a instalação e a falta de apoio

técnico. O primeiro elemento encontra-se, entre outros factores, ligado à questão do

projecto e à formação profissional contínua. Existem muitos casos em que o projecto de

investimento não é elaborado da forma mais correcta e profissional pelo facto de não

abranger as componentes a montante e a jusante da produção, nomeadamente, estudos


138

acerca do fornecimento de factores de produção e equipamento, estudos económicos de

viabilidade, estudos de mercado e devida comercialização, etc.

Por vezes o relacionamento entre os serviços oficiais e o jovem agricultor também se revela

difícil, apesar de os jovens agricultores terem alguma formação de base e uma formação

técnica específica, o seu conhecimento sobre os apoios disponíveis e os procedimentos de

acesso são muito reduzidos, principalmente para os que se encontram mais isolados, são

menos dinâmicos ou não têm meios de informação adequados. Para mais, tratando-se

muitas vezes de uma linguagem técnico-jurídica difícil, dispersa e em frequente mutação.

Relativamente ao apoio técnico, existe cada vez mais a necessidade da ligação a entidades

associativas para assegurar um acompanhamento técnico frequente e continuado. Sem este

tipo de apoio os jovens agricultores deparam-se com grandes dificuldades, quer a nível

técnico, quer tecnológico, devido à sua falta de experiência, situação que pode condenar a

exploração agrícola ao insucesso.

Em suma, os jovens agricultores enfrentam dificuldades que, em muitos casos, conduzem a

situações de insolubilidade e consequente falência financeira, tornando ineficazes os apoios

concedidos. Perante estas dificuldades a atractividade do sector não melhorou de forma

significativa e, paradoxalmente, não foi sequer nas regiões consideradas “atractivas”

(grosso modo o Alentejo e o Ribatejo e Oeste, segundo o Documento “Desenvolvimento e

ruralidade em Portugal”, GPPAA, 2003) que se verificou um maior interesse dos jovens pela

agricultura.

Pode assim concluir-se que, sem o apoio de programas como o POADR (e essencialmente

através deste) a instalação de novos agricultores seria mais difícil ou impossível. E mesmo

assim ela só faz normalmente como prolongamento de uma actividade familiar, o que deixa

pouco espaço para a inovação tecnológica e o risco empresarial.

Quanto ao futuro próximo, as pressões inflacionistas no mercado fundiário e os mecanismos

da nova PAC não irão muito provavelmente facilitar a transmissão da terra aos novos

agricultores. A próxima geração de agricultores vai “herdar” uma estrutura agrícola tão

anquilosada como no momento da adesão comunitária, há mais de vinte anos. Entretanto

uma parte do esforço de investimento terá sido desperdiçado, pois o capital investido estará

obsoleto (máquinas e equipamentos com menor duração de vida), ou destruído (floresta e

algumas plantações), ameaçado (expansão urbana) e desajustado às novas exigências e

condições de mercado (insistência em actividades saturadas e falta de investimento na

inovação).


139

CAPÍTULO IV. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES – DO POADR À NOVA PROGRAMAÇÃO

IV.1. CONCLUSÕES GERAIS E ESPECÍFICAS DO ESTUDO DE ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO

IV.1.1. Conclusões gerais da Actualização da Avaliação

Esta componente de balanço da Actualização da Avaliação Intercalar incide nas dimensões

de reavaliação da estratégia adoptada e de avaliação da eficácia. As notas seguintes

sistematizam os principais destaques na óptica das Conclusões gerais.

Em termos de modelo de intervenção, o POADR compreende vertentes: de natureza

material (p.e., complemento da rede hídrica e outras infra-estruturas; e ajudas destinadas

às actividades de produção agrícola); de natureza ambiental (p.e., observância de requisitos

em matéria de protecção, gestão e conservação de recursos, na generalidade dos

investimentos); e de natureza imaterial (p.e., no domínio da formação de competências e

do desenvolvimento tecnológico e demonstração).

No seu conjunto, estas vertentes têm revelado um grau de adequação relativamente aos

objectivos específicos do Programa (decorrentes da Estratégia Agricultura e

Desenvolvimento Rural) que se avalia como médio/elevado, face às dotações financeiras

programadas e à capacidade de dinamização de projectos dos diversos segmentos de

destinatários-alvo e beneficiários finais. Ou seja, à medida que se vão concretizando

resultados e efeitos nos campos de aplicação das Medidas, tem-se produzido um conjunto

de contributos para a árvore de objectivos específicos e operacionais das Medidas/Acções e

de resposta às dimensões-problema identificadas no diagnóstico da situação de partida.

Esses contributos acentuam a pertinência e relevância da Estratégia adoptada.

Em síntese, face à actualização de alguns elementos de diagnóstico, ao quadro de evolução

mais recente das dinâmicas de realização das Medidas do Programa e face às

opções/ajustamentos pontuais consagrados na Reprogramação Intercalar, conclui-se pela

continuidade do perfil de pertinência e relevância da estratégia adoptada pelo POADR o

qual, conforme se evidenciava no Sumário Executivo da Avaliação Intercalar de 2003, “(…)

revela uma arquitectura de objectivos dotada de adequação predominantemente elevada a

um conjunto de necessidades prioritárias dos sectores agrário e florestal”.

Em função dos níveis de absorção de recursos de financiamento e da capacidade de

realização das entidades beneficiárias, a trajectória de gestação de resultados do Programa

e das suas principais Medidas, apresenta “performances” de adesão e eficácia bastante

satisfatórias.

Os elementos mais relevantes nesta conclusão geral têm os seguintes traços característicos:


140

g Aumento do volume de instalações dos jovens agricultores em 2004, contrariando

uma tendência decrescente que se verificava neste indicador nos primeiros três anos de

vigência do Programa.

g Melhoria dos níveis de ligação directa entre a instalação de jovens e a cessação de

actividade, ainda que com índices de adesão ao processo de reforma antecipada claramente

insatisfatórios face às necessidades e às metas programadas.

g Melhoria dos níveis de ajustamento entre a concepção/programação dos planos de

formação apresentados para aprovação e o perfil de necessidades dos agentes do sector

(dominância da procura). Esta melhoria ocorre num contexto de (re)organização da oferta

formativa para o sector e de melhoria do ciclo formativo (maior recurso a diagnósticos de

necessidades e investimento nas capacidades logísticas, de formadores e de métodos

didácticos).

g Evolução positiva dos indicadores económicos (produto e emprego) nas unidades

apoiadas a partir dos projectos financiados, ainda que se trate de resultados que carecem

da consolidação e sustentabilidade dos investimentos.

g Operacionalização dos instrumentos de financiamento enquadrados pela Engenharia

Financeira, criando condições para que sejam ultrapassados os estrangulamentos que

impediam a concretização de projectos agro-florestais com determinados requisitos

(dimensão, risco, garantias, …).

g Maior adequação dos projectos de DT&D ao perfil de objectivos globais do Programa

e, designadamente, às componentes da Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural

(EADR), a par de uma melhoria (via Acção 9.1) dos níveis de apetrechamento logístico e

tecnológico das unidades de I&D (laboratórios e estações experimentais).

Tendo presente o leque de Recomendações formuladas na Avaliação de 2003, existe um

conjunto relevante das mesmas que registam contributos positivos resultantes das

dinâmicas de projecto (candidaturas/aprovações/execução), ainda que, sobretudo, em

operações a montante da produção de resultados. Estão neste caso:

• o aumento dos ritmos de execução dos investimentos nas explorações agrícolas, no

quadro das actividades de 1ª instalação;

• o reforço da divulgação dos apoios existentes e da filosofia de intervenção de Acções

da Medida 3;

• a concepção e implementação de projectos no âmbito da Medida 6;

• o reforço da prioridade relativa à formação dos agricultores beneficiários de projectos

de investimento co-financiados por Medidas do Programa;


141

• o aumento do volume de projectos aprovados no âmbito da produção de recursos e

materiais didácticos;

• o desenvolvimento de oferta formativa para os agentes da floresta;

• a diversificação do perfil de projectos (Acção 8.1) e de entidades beneficiárias com

projectos aprovados no âmbito da Acção 8.2 e da Acção 9.1.

Os resultados menos satisfatórios situam-se em alguns domínios que se inscrevem em

áreas-objectivo, com relevo para o sucesso da abordagem do Programa:

g Evolução descontínua da intensidade de trabalho nas explorações apoiadas pelas

Acções da Medida 1, com manutenção da estrutura familiar da mão-de-obra que reproduz

padrões de gestão e mobilização de recursos que comprometem um percurso claro em

matéria de competitividade das explorações agrícolas.

g Concretização parcial dos efeitos de arrastamento pretendidos (em matéria de

relações económicas entre as produções primárias e a transformação agro-alimentar e agro-

industrial), limitadas embora a um conjunto restrito de fileiras produtivas prioritárias.

g Ritmo lento na absorção dos recursos de financiamento (e das mensagens

inovadoras) presentes nas Acções da Medida 3, numa conjuntura medeada por um cálculo

económico de oportunidade penalizador para o investimento florestal.

g Dificuldade em disseminar pelas associações de agricultores de proximidade as

capacidades de intervenção mobilizadora e de renovação (em matéria de serviços) já

alcançadas com as Confederações. Esta dificuldade está associada à fragilidade dos recursos

técnicos e humanos das Organizações de Agricultores e à dominância do trabalho

administrativo na ocupação dos mesmos. Esta fragilidade constitui o obstáculo principal ao

cumprimento dos objectivos da Medida de Serviços Agro-

-rurais, da qual se esperava uma maior capacidade no apoio ao apetrechamento técnico de

explorações agrícolas (informação e conhecimento).

A evolução dos principais indicadores de impacte associados ao “core” de objectivos gerais

do POADR aponta para ‘performances’ que superam as metas-alvo estabelecidas a priori em

matéria de produtividade do trabalho e de rendimento do trabalho: (i) a taxa de

crescimento média anual da produtividade do trabalho na vigência do Programa (6,5%)

excede a meta fixada inicialmente no intervalo 4-5%; e (ii) o rendimento do trabalho

cresceu à taxa de 7%, bastante acima da meta prevista (4-5% ao ano).

Em contrapartida o esforço de investimento observou uma variação homogénea, a rondar

os 25% (inferior ao valor de referência estimada para 27-28%), um abrandamento real do


142

investimento que reflecte a tendência de longo prazo da agricultura portuguesa, igualmente

patente na variação anual negativa da FBCF do sector no período 1999-2004 (-3,4%).

No tocante às dinâmicas de execução e de aproximação às metas programadas para os

diferentes domínios de intervenção do Programa (Eixos e Medidas), as principais linhas de

leitura dos indicadores de realização física, são as seguintes:

(a) Eixo 1. Melhorar a Competitividade Agro-florestal e a Sustentabilidade Rural

g dificuldades para alcançar a meta prevista da Acção 1.1., apesar da redução do

intervalo do número de instalações de jovens agricultores no processo de Reprogramação

Intercalar (objectivo: 5.500-6000; grau de avanço em 2004: 3373);

g bom nível de procura de apoios no âmbito da Acção 1.2., que indicia a possibilidade

de cumprimento da meta prevista para 2006, embora à semelhança do que aconteceu para

a Acção 1.1. o intervalo para as outras Acções também tenha sofrido uma diminuição

(objectivo: 16.000-18.000 projectos; grau de avanço em 2004: 14.185);

g a Medida 2 ultrapassou já o número esperado de projectos de investimento, embora

não tenha absorvido toda a sua dotação e apresente, ainda, um nível de execução

insatisfatório (objectivo: 450-500 projectos e 315-375 de modernização; grau de avanço

em 2004: 514 e 308, respectivamente);

g a Medida 3 encontra-se relativamente próxima de atingir as metas estabelecidas

quanto ao número de projectos de investimento, embora alguns indicadores (p.e.,

arborização/rearborização) se encontrem distantes (objectivo: 5.000 projectos 155.000 ha

de beneficiação e 90.000 de arborização/rearborização; grau de avanço em 2004: 3.532

projectos; 132.836 ha de beneficiação e 31.659 ha de arborização/rearborização).

Estes elementos apontam para a existência de uma trajectória favorável para o alcance das

metas-alvo embora existam indicadores que se encontram ainda longe da meta

estabelecida, por razões inerentes ao Programa (crescente limitação dos recursos

financeiros disponíveis e maior exigência nos critérios de selecção) e por razões externas ao

Programa (condições de mercado e a vulnerabilidade da floresta aos incêndios).

(b) Eixo 2. Reforçar o Potencial Humano e os Serviços à Agricultura e Zonas Rurais

g na Medida 7, particularmente na Acção 7.1., o volume de formandos apresenta-se já

muito próximo da meta estabelecida; no entanto, desconhece-se o número de pessoas

efectivamente abrangidas correspondente àquele volume, aspecto que pode condicionar o

alcance da meta prevista;


143

g os projectos aprovados no âmbito da Medida 8, permitiram instalar níveis de

conhecimento e de tecnologia que reforçam substancialmente as capacidades existentes e

convergem no sentido da concretização dos objectivos da Medida;

g os indicadores da Medida 9 (centrados na Acção 9.2 - Requalificação das estruturas

formativas), apresentam baixos índices de execução dos projectos aprovados que reflectem

uma reduzida dinâmica de absorção dos recursos de financiamento, designadamente no

segmento dos Centros de Formação especializados.

Finalmente, e no tocante a dimensões de contributividade mais vasta do Programa,

sistematiza-se um conjunto de notas que actualizam os contributos macro identificados na

Avaliação Intercalar de 2003:

(i) Contributo para os objectivos do QCA III

O padrão de impactes resultante das dinâmicas de execução das Medidas do Programa no

período 2000-2004 evidencia, fundamentalmente, os seguintes contributos-chave:

g melhoria da utilização de factores de produção quer em projectos que apostaram no

rejuvenescimento e modernização das explorações, quer em projectos de transformação

agro-industrial, sobretudo em fileiras produtivas com capacidade competitiva;

g recuperação de expectativas em matéria de qualificação profissional, com a

concretização de um volume significativo de Planos de Formação que organizaram respostas

a necessidades de competências previamente detectadas;

g aumento da produtividade dos factores de produção fruto, designadamente de uma

óptica mais integrada e de valorização económica de actividades das principais fileiras

produtivas, funcionando as ajudas do POADR, da Medida AGRIS e também do POE (nos

casos da Medida 2 e da Acção 3.4.) em apoio da incorporação de serviços novos (com vista

à diferenciação e/ou à criação de novas actividades mais competitivas), a par de

investimentos na melhoria de acesso ao mercado, indispensáveis à valorização económica

do investimento e esforço produtivo.

(ii) Contributo em termos de valor acrescentado comunitário

Os contributos positivos do Programa para os objectivos das políticas comunitárias ocorrem,

fundamentalmente, nos seguintes domínios:

g Coesão económica e social. Ganhos de produtividade em investimentos no âmbito da

transformação e comercialização (óptica da capacidade competitiva das produções

primárias) e, sobretudo, em investimentos enquadrados pelas ajudas aos jovens

agricultores, em 1ª instalação que recuperaram entre 2003 e 2004 a contribuição para o

cumprimento das metas. A articulação activa entre, por um lado, projectos produtivos de


144

modernização, e, por outro lado, a fixação de competências profissionais e de factores

dinâmicos de competitividade – capacidade de gestão, qualidade, certificação, marketing e

internacionalização encontra-se, ainda, longe do desejável e reafirmado na Reprogramação

Intercalar que formulou pressupostos importantes para aquela articulação, dando sequência

às Recomendações da Avaliação Intercalar de 2003. De realçar, nas vertentes referidas, os

resultados obtidos ao nível da localização da indústria de 1ª transformação em doze

concelhos suberícolas, cujos efeitos, ainda que não conhecidos em toda a sua dimensão,

são particularmente encorajadores.

g Contribuição para as prioridades comunitárias. Ganhos de longo prazo na

organização e eficácia das estruturas agro-rurais ligados aos empreendimentos hidro-

agrícolas, com valência agrícola e energética e de abastecimento de água potável. O

investimento, nomeadamente em factores de competitividade das explorações agrícolas e

das unidades agro-transformadoras, tem adquirido maior expressão na tipologia de

componentes de investimento apoiadas, gerando um maior potencial de contributos

sectoriais para os objectivos QCA III, com eventuais reflexos ao nível da sustentabilidade do

emprego existente.

g Desenvolvimento de recursos humanos. Uma visão de conjunto, englobando o

contributo do POEFDS para a qualificação inicial, aponta para a passagem pela formação de

mais de 50.000 formandos entre 2000-2004, com um perfil de resultados que desenha

importantes contributos em matéria de qualificação de activos e de aquisição de

conhecimento e de competências técnicas (de gestão e execução). No entanto, constata-se

um reduzido esforço de investimento na óptica da aprendizagem ao longo da vida, alavanca

importante para a qualificação e modernização do tecido empresarial, dado os níveis etários

em presença e as necessidades de fixação de competências gerais e específicas nas

explorações e empresas agrícolas.

g Ambiente e desenvolvimento sustentável. O ritmo de acolhimento na legislação

portuguesa dos regulamentos e normas comunitárias tem-se revelado lento não se

encontrando, ainda, disseminadas as condições de aplicação das normas comunitárias

ambientais, desde a aplicação (com fiscalização) das boas práticas agrícolas e florestais e de

bem estar animal, até ao controlo dos níveis de contaminação por nitratos. A progressiva

afinação dos critérios de selecção em matéria de normas ambientais, na apreciação das

candidaturas, constitui outro elemento determinante de integração das políticas

comunitárias. O Programa tem apoiado projectos numa óptica de estímulo ao

desenvolvimento de tecnologias com base em preocupações ambientais e de

sustentabilidade.


145

g Partenariado. A participação dos parceiros sociais e entidades competentes em

matéria de ambiente e igualdade de oportunidades na orgânica do Programa, tem-se

limitado à integração de entidades da tutela do ambiente e da igualdade de oportunidades,

enquanto membros da Unidade de Gestão e da Comissão de Acompanhamento. Este é um

domínio em que a margem de progressão é bastante acentuada, nomeadamente numa

perspectiva de descentralização e concretização territorial de projectos de desenvolvimento

rural que envolvam, entre outras, organizações de agricultores e produtores florestais e

associações ambientalistas. No contexto da operacionalização da Engenharia Financeira, foi

possível estabelecer um relacionamento entre as entidades responsáveis pela tutela da

agricultura e os operadoras e entidades reguladoras do sector financeiro o que reforça a

integração do sector agro-florestal na restante actividade económica.

IV.1.2. Conclusões específicas da Actualização da Avaliação

Os elementos de balanço são sistematizados em torno das duas vertentes-chave que

estruturam a Avaliação Específica do Programa, ou seja: (i) a avaliação em profundidade de

um conjunto seleccionado de Medidas; e (ii) a análise de quatro temas relevantes

seleccionados pelas Especificações Técnicas da Actualização da Avaliação Intercalar.

(a) Avaliação em profundidade das Medidas

MEDIDA 1 – MODERNIZAÇÃO, RECONVERSÃO E DIVERSIFICAÇÃO DAS EXPLORAÇÕES. A

adesão dos agricultores tem revelado um dinamismo satisfatório de volume de

candidaturas, embora a instalação de jovens agricultores (domínio-chave de intervenção da

Medida) se mantenha aquém das metas apontadas para a Medida, na óptica da resposta às

necessidades de rejuvenescimento da agricultura portuguesa.

O perfil de investimento tem mantido uma forte predominância da componente máquinas e

equipamentos, a par dos limitados melhoramentos fundiários e da insuficiente inovação

empresarial, produtiva e tecnológica. Todavia, segundo os resultados do processo de

inquirição, a introdução de máquinas e equipamentos nas explorações agrícolas está na

origem de impactes muito positivos nas explorações, designadamente: a redução dos custos

de produção, a modernização/adaptação da exploração às mudanças tecnológicas e o

aumento da produtividade do trabalho. O que significa que, dentro de uma mesma tipologia

a de componentes de investimento, tem ocorrido uma elevação do nível tecnológico das

operações culturais.

O resultado do Indicador “Relação entre os jovens instalados. Número de beneficiários de

cessação” continua abaixo das expectativas fundamentalmente devido à baixa adesão dos

agricultores à Intervenção Reforma Antecipada. A partir do processo de inquirição, foi


146

possível concluir que a maioria dos jovens agricultores que se instalou já trabalhava no

sector agrícola, designadamente na exploração dos pais, ou seja que a sucessão tem-se

realizado no contexto familiar. Tal significa que os objectivos “renovação do tecido

empresarial” e “rejuvenescimento da população agrícola”, não estão a ser alcançados,

apesar do reforço dos incentivos e alterações introduzidas desde o final do ano de 2002.

A criação da nova Acção contribuiu para enquadrar projectos empresariais de maior

dimensão e carácter estruturante pelos seus potenciais efeitos globais, gerando uma

melhoria da qualidade dos sistemas produtivos dos territórios onde venham a ser apoiados,

um resultado a verificar proximamente.

Os inquéritos aplicados apontaram como principais condicionantes internas e externas que

limitam o sucesso das explorações agrícolas: as condições da zona da exploração e a falta

de apoio técnico (internas); a dificuldade de obtenção de financiamento bancário, devido ao

reduzido capital de garantia dos beneficiários; e as sucessivas mudanças nas políticas

públicas e comunitárias do sector agrícola, o agravamento da concorrência externa e a falta

de uma estratégia global de modernização e inovação do sector agrícola (externas).

Os elementos de avaliação na óptica da eficácia evidenciam um conjunto de

dimensões-problema que prefiguram áreas de reflexão e actuação futura, entre as quais de

destacam:

g racionalidade económica e estratégia dos investimentos: persistem, ainda, padrões

de investimento que mantêm sistemas de produção que não propiciam o ajustamento

gradual às mutações da PAC;

g regulação e apoio técnico: necessidade de orientar os potenciais beneficiários para

apostar em actividades mais sustentáveis quer do ponto de vista da rentabilidade

económica, quer do ponto de vista da adaptação às condições edafo-climáticas das regiões

de implantação;

g profissionalização da gestão das unidades produtivas: permanecem insuficiências no

domínio da capacidade de gestão quer na esfera técnica, quer na esfera económica e

financeira para fazer face aos novos contornos do mercado;

g associação entre instalação de jovens agricultores e cessação de actividade: mantém

se aquém das necessidades de uma transferência equilibrada das explorações agrícolas

entre gerações.

MEDIDA 2 – TRANSFORMAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DE PRODUTOS AGRÍCOLAS. A

dinâmica de apresentação de projectos manteve a tendência anterior. Tendo presente os


147

cinco vectores de análise (competitividade, profissionalização, integração em fileiras

produtivas e apoio técnico/formação), o investimento material realizado pela generalidade

das empresas, em particular as inseridas nos sectores prioritários, resultou numa redução

de custos de produção, num aumento da capacidade produtiva e numa melhoria dos

processos produtivos. Em suma, numa melhoria da estrutura produtiva das empresas que

contribui, de forma essencial, para o reforço e sustentabilidade da sua posição competitiva

no mercado.

A principal estratégia seguida pelas empresas foi a modernização (e, parcialmente, a

integração de normas ambientais ou de higiene mais exisgentes), tendo ficado melhor

equipadas e com capacidade de responder às necessidades dos seus mercados, alargando a

sua gama de produtos e fixando factores de inovação e qualidade, o que favorece as suas

oportunidades num contexto de internacionalização. Permanecem insatisfatórios os índices

de progresso no âmbito dos denominados factores dinâmicos de competitividade (marketing

e comercialização, entre outros).

Os resultados permitem constatar melhorias em termos da consolidação de fileiras

produtivas nacionais (p.e., leite, frutas e produtos hortícolas, vinho e azeite, embora ainda

limitadas). Em algumas fileiras, as dinâmicas instaladas não apresentam, ainda, um grau de

integração satisfatório, nomeadamente porque não existe uma clara orientação de apoios

geradora de uma lógica integrada de fileira, uma evolução que pressupõe que as empresas

nacionais equacionem de forma sistemática, nas suas estratégias, esta perspectiva de

investimento.

No entanto, a implementação dos projectos tem acabado por arrastar melhorias na

produção primária, facto que se deve também às evoluções empresariais e de estrutura

verificadas na distribuição alimentar. Mas parece ser óbvio que o desenvolvimento da

agricultura nacional é determinante para o surgimento desta lógica de fileira.

A integração entre, por um lado, a investigação e desenvolvimento e formação e, por outro

lado, os investimentos e as operações de transformação, é ainda insatisfatória. As pequenas

e médias empresas (reflexo da estrutura empresarial atomizada deste sector) não têm

capacidade para desenvolver essas componentes, bem como as da certificação da qualidade

e ambiente, ou do ambiente em termos genéricos, que são geridas de forma algo incipiente.

MEDIDA 3 – DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DAS FLORESTAS. As dinâmicas de

realização da Medida mantêm-se em níveis modestos, em parte fruto de uma conjuntura

recessiva do investimento no sector florestal com níveis de percepção do risco

significativamente elevados, a que não é alheia a incidência dos incêndios e a baixa

produtividade decorrente da ausência de uma gestão profissionalizada, em grandes áreas

da produção florestal. Em termos estruturais, permanece o reduzido nível de


148

profissionalização/empresarialidade das actividades de gestão e exploração florestal, a que

acresce a existência de disposições regulamentares de operacionalização das Acções da

Medida que não se revelaram as mais adequadas à realidade da produção florestal.

A entrada em funcionamento de algumas Zonas de Intervenção Florestal nos territórios com

maior área ardida e a actividade do Fundo de Investimento Imobiliário Florestal, poderão

desempenhar um papel determinante na dinamização de maiores índices de absorção de

recursos e de execução dos projectos aprovados no âmbito da Acção 3.1 e da Acção 3.2.

No plano económico, têm ocorrido estrangulamentos em produções-chave, fruto das

limitações de apoio, nomeadamente às espécies de rápido crescimento. Acrescem a esta

situação: a tendência de depreciação em termos nominais dos preços dos produtos

florestais face a uma situação de maior concorrência; o carácter atomizado da produção

florestal; e a inexistente integração vertical no seio das diferentes fileiras produtivas.

Também ao nível da fileira da cortiça, os principais factores externos que afectam a

competitividade da indústria, têm origem na matéria-prima e determinam a necessidade de

uma crescente aproximação à produção.

As Acções 3.3, 3.5 e 3.6 terão atingido um tecto de capacidade de absorção de recursos de

financiamento por parte das entidades beneficiárias, face às capacidades instaladas por

parte da oferta e ao potencial de manifestação da procura de incentivos.

MEDIDA 7 – FORMAÇÃO PROFISSIONAL. A melhoria dos indicadores de realização das

Acções da Medida reflecte-se fundamentalmente nos aspectos seguintes:

g melhoria dos níveis de fundamentação técnica dos planos de formação aprovados;

g melhoria da capacidade dos recursos formativos de suporte à formação realizada,

com a atracção para o sector de entidades formadoras privadas e o recurso crescente a

instalações de apoio técnico/logístico à formação realizada; permanece, entretanto, o não

aproveitamento da capacidade logística e formativa dos Centros de Formação da rede

pública, com reflexos negativos na oferta de formação sectorial mais especializada;

g melhoria dos níveis de adesão das entidades beneficiárias, com reflexos no ritmo de

execução dos planos, pese embora a tramitação burocrática das candidaturas tenha

induzido atrasos no lançamento de acções comprometendo parte das mesmas;

g utilização crescente de novos recursos e materiais didácticos produzidos com o apoio

da Acção 7.3;

g aumento do volume de formandos abrangidos pelas acções de formação realizada;


149

g reforço das competências em domínios transversais ao “core” das actividades das

empresas e explorações agrícolas, nomeadamente em domínios favorecedores de uma

melhor integração de mercado;

g aumento dos níveis de valor acrescentado induzido pela formação em variáveis

vincadamente económicas (p.e., dinamização da base produtiva);

g aumento das componentes formativas relacionadas com o ambiente, as TIC e a

capacidade empresarial;

g utilidade em estruturar uma função acompanhamento com tarefas no domínio

tecnico-pedagógico, que são encaradas pelas entidades promotoras como benéficas ao

desenvolvimento e à qualidade dos resultados das acções.

MEDIDA 8 – DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO E DEMONSTRAÇÃO. O balanço das

actividades da Acção 8.1 é positivo: os projectos estão delineados de acordo com os

objectivos inicialmente traçados, desenvolvendo actividades com resultados úteis para os

seus utilizadores, e criando dinâmicas de colaboração entre diferentes actores do sistema de

inovação do sector. As Universidades têm-se revelado particularmente activas

representando o segundo maior nível de participações e as principais impulsionadoras dos

projectos.

A gestão desta Acção tem sido genericamente adequada, demonstrando conhecimento dos

participantes e das suas necessidades, e implementando mecanismos apropriados para

garantir o melhor sucesso dos projectos.

Os projectos aprovados são genericamente orientados para a demonstração podendo,

esperar-se impactes directos nos processos de produção, o que pressupõe que os resultados

sejam eficazmente divulgados. No entanto, o sucesso na difusão de tecnologias é limitado e

permanece a dificuldade de definir a abrangência dos projectos, devido à classificação

temática utilizada, e ao reduzido incentivo à apresentação de projectos integradores. As

dinâmicas de cooperação induzidas pelos projectos constituem, todavia, um valor

acrescentado potencial.

O balanço das actividades da Acção 8.2 é, igualmente, positivo face à forma como foi

concebida, respondendo aos objectivos de política que estiveram na sua base. Os objectivos

de reforço de modernização das actividades de distribuição e comercialização de

fito-fármacos (Componente 1) são adequadamente atingidos relativamente ao principal

público-alvo da Acção.

A ligação entre as duas Acções da Medida tem sido insuficientemente explorada.


150

MEDIDA 9 – INFRA-ESTRUTURAS PRODUTIVAS E TECNOLÓGICAS. Os objectivos e

prioridades da Acção 9.1. revelam-se significativamente adequados aos objectivos

específicos que os projectos se propuseram atingir, com especial ênfase para o

apetrechamento das Unidades de I&D e a difusão e transferência de conhecimentos e novos

métodos e práticas naturais e produtivas.

Existe um conjunto de factores que tendem a condicionar o desenvolvimento da execução e

o alcance das metas a que os projectos se propõem, nomeadamente a insuficiência

orçamental e o atraso no pagamento das despesas de investimento.

A transferência de tecnologia para as unidades agro-florestais tem-se deparado com um

conjunto de barreiras apontadas pelas entidades beneficiárias em que sobressaem as

dificuldades de aproximação às explorações/empresas agro-industriais e as dificuldades

económicas das empresas para investir em I&D.

Os domínios de impacte dos projectos encontram-se fortemente ventilados à actualização

tecnológica/superioridade tecnológica e à melhoria da qualidade dos serviços prestados.

(b) Análise de temas relevantes

g Consistência e efeitos de arrastamento entre as actividades primárias e secundárias

As principais linhas de conclusão apontam para os seguintes elementos:

g a melhoria marcante nas condições de fornecimento de matéria-prima,

contratualizado em diversos projectos de transformação de produtos agrícolas que

beneficiaram de apoios do POADR e do PRIME, embora não satisfaçam a grande maioria dos

produtores;

g os investimentos realizados na área da transformação foram determinantes para a

melhoria da produção agrícola, com destaque para os sub-sectores horto-frutícola e

vinícola;

g um elevado potencial de organização da produção, em adaptação a requisitos padrão

das produções exigidos pelas novas formas de comércio;

g a procura de qualidade e a diversificação da oferta, pressupõem investimentos não

só ao nível das unidades produtivas fabris, mas também numa lógica de fileira (produção,

I&D, distribuição e equipamentos produtivos).

g Efeitos territoriais das ajudas na indústria da cortiça



151

g importantes investimentos de transformação industrial (dezasseis novas unidades e

modernização de mais três) com a capacidade de processamento de conjunto a situar-se

entre 40 a 50% da produção média anual;

g localização de unidades fabris em relação directa com os abastecimentos da

produção primária, nomeadamente no Norte Alentejo, oferecendo, pela qualidade dos

produtos finais (gestão da qualidade e gestão ambiental), um factor determinante para a

competitividade da indústria;

g efeitos potenciais a montante (reordenamento da exploração florestal e

repovoamento) e a jusante, com efeitos induzidos na construção de habitação e nas

actividades comerciais e de serviços, via emprego criado e rendimento gerado.

g Efeitos comparados dos incentivos típicos da Engenharia financeira face aos


As principais linhas de conclusão apontam para que a Medida de Engenharia Financeira do

POADR tenha contribuído, pela via dos Estudos e da análise de viabilidade tecnico-

económica, para:

g consolidar/regulamentar ideias-base de financiamento inovador no sector agro

florestal e para a operacionalização gradual de projectos de grande complexidade e com

implicações morosas em matéria negocial (p.e., negociações com responsáveis pela gestão

dos fundos e entre entidades parceiras);

g acumular experiência em matéria de adaptação de dispositivos legais e

regulamentares de enquadramento de apoios, de modo a permitir agilizar a implementação

de instrumentos futuros.

g Dinâmicas de instalação e de sustentabilidade de jovens agricultores – factores de

sucesso e insucesso


g os índices de permanência na actividade por parte dos jovens que beneficiaram do

prémio de instalação são problemáticos, com níveis de abandono elevados terminado o

período de instalação;

g grande parte dos jovens que se instala já trabalhava no sector agrícola no seio de

uma exploração familiar, operando o processo de sucessão principalmente a nível familiar;

g os beneficiários detêm habilitações superiores à média dos agricultores e dedicam-se

em permanência e exclusividade à exploração (quatro em cada cinco) elementos que

poderão contribuir para o sucesso da actividade destes agricultores;


152

g os jovens agricultores ocupam explorações maioritariamente de pequena dimensão

(em área e dimensão económica) e investem em máquinas e equipamentos (tractores e

alfaias e, sobretudo, equipamentos de rega), um padrão próximo dos sistemas produtivos

tradicionais, embora com renovação de tecnologias de produção e das práticas culturais;

g as principais produções são a pecuária em regime extensivo, a horticultura e as

culturas permanentes (sobretudo, vinha);

g os principais constrangimentos à actividade estão relacionados com o acesso à terra,

a relação com o mercado no escoamento dos produtos, e as condições de acesso a

aconselhamento técnico e de gestão, e a obtenção de financiamento bancário associada à

inexistência ou insuficiência de património de garantia, sobretudo nas situações de

arrendamento.

IV.2. RECOMENDAÇÕES DA ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO, POR EIXO E TEMAS

RELEVANTES

Este ponto organiza um conjunto relevante de Recomendações que foram apresentadas ao

longo da avaliação em profundidade das Medidas seleccionadas e da análise dos temas

relevantes. Trata-se de uma síntese centrada em aspectos de concepção e de

operacionalização que não dispensa uma releitura do conjunto de Recomendações,

formuladas naqueles pontos do Capítulo III.

(a) Recomendações por Eixo

EIXO 1. MELHORAR A COMPETITIVIDADE AGRO-FLORESTAL E A SUSTENTABILIDADE

RURAL

Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações

g análise da possibilidade de criação de sociedades agrícolas entre os jovens

agricultores e as respectivas famílias, alargando para tal a elegibilidade dos beneficiários;

g alteração da lógica de atribuição dos prémios de instalação dos jovens agricultores,

p.e., atribuindo um prémio quando estiver assegurada a continuidade da exploração ao fim

dos 5 anos e/ou aumentando as taxas de majoração;

g avaliação rigorosa dos factores de sucesso/insucesso na instalação de jovens

agricultores, com base numa metodologia exigente de casos de estudo estratificados por

sistemas agroeconómicos, regiões agrárias, complementaridade de actividades, etc.;

g incentivo à elaboração de guias indicativos com a sistematização selectiva de

alternativas técnico-produtivas e tecnológicas (disponibilização de informação tecnico-

económica: tecnologias de produção, novas práticas culturais, mercados, …) e aproximação


153

às oportunidades de investimento de um conjunto de actividades agrícolas rentáveis para

cada uma das tipologias de territórios do Continente, potenciando os apoios concedidos pela

Medida 10 – Serviços Agro-rurais;

g concepção de acções-piloto dirigidas para apoiar a consultoria/formação e a gestão

das empresas, bem como a comercialização dos produtos agrícolas;

g regionalização das ajudas com a criação de parâmetros diferentes consoante as

regiões e a tipologia do investimento;

Transformação e Comercialização de Produtos Agrícolas

g canalizar o esforço financeiro de forma mais alargada para os factores dinâmicos de

competitividade, relativizando as componentes de investimento “instalação de capacidade”;

g privilegiar a lógica de fileira nacional, em sectores chave de transformação agro-

-industrial, por forma a arrastar a modernização da produção primária;

g favorecer o acesso à formação, à inovação, à experimentação e à demonstração,

como factores primordiais de (re)organização das empresas para inovar, produzir com

qualidade, e responder às necessidades dos mercados.

Desenvolvimento Sustentável das Florestas

g criação de formas mais flexíveis de relacionamento da gestão do Programa com

categorias de beneficiários (p.e., Organizações de Produtores), que permitam uma maior

partilha de responsabilidades e, consequentemente, uma simplificação processual;

g revisão dos custos máximos elegíveis existentes nas Acções 3.1 e 3.2 (fixados em

2001);

g estabelecimento de procedimentos que permitam acelerar o investimento no âmbito

das ZIF e utilizar os recursos para reflorestação das áreas ardidas nas condições actuais,

particularmente vantajosas e irrepetíveis (incentivo de 100% não reembolsável);

g aproveitamento das sinergias potenciais entre as Medidas 3 e 6 em todas as

vertentes possíveis através do Fundo de Investimento Imobiliário Florestal;

g atribuição dos apoios públicos à produção florestal subordinada a um conjunto de

condições que assegurem a minimização do risco de incêndio, ao nível da exploração e da

envolvente territorial, e que favoreçam a realização de investimentos dotados de escala e

gestão profissional continuada;

g desenho das intervenções dirigidas às actividades a montante (sementes e material

vegetativo) e a jusante (exploração florestal e 1ª transformação de lenho e cortiça), com


154

base num levantamento rigoroso das actividades em causa, evitando apoiar

sobrecapacidades;

g coordenação técnica dos instrumentos e dos projectos existentes na área das

energias renováveis (p.e., apoiando na área da biomassa florestal apenas o que se mostrar

racional em matéria de política energética).

EIXO 2. REFORÇAR O POTENCIAL HUMANO E OS SERVIÇOS À AGRICULTURA E ZONAS

RURAIS

Formação Profissional

No domínio da formação de competências as recomendações na óptica do próximo período

de programação dos fundos estruturais são apresentadas por domínios de formação e por

componentes de financiamento, que devem constituir prioridades para o futuro.

g Domínios de formação: (i) formação escolar de adultos associada ao

reconhecimento, validação e certificação de competências informais e não formais; (ii)

formações técnicas ligadas às orientações tecnico-económicas com capacidade competitiva

e em componentes dinamicamente ajustadas à renovação dos factores de competitividade;

(iii) formação em domínios técnicos transversais e ligada às funções empresariais e de

gestão, no contexto das ajudas à 1ª instalação e de acompanhamento dos jovens

agricultores; (iv) formação orientada para dinamizar e qualificar as actividades da

integração agricultura/ambiente e da sustentabilidade do desenvolvimento rural.

g Componentes de financiamento: (i) participações individuais na formação

aumentando drasticamente a procura individual, com realce para a atribuição de créditos de

formação a utilizar por jovens agricultores durante a fase de instalação e em actividade

normal; (ii) requalificação de unidades especializadas da Rede de Centros de Formação do

MADRP para suportar uma função reguladora e de validação de competências; (iii)

financiamento das entidades beneficiárias estimulando a procura qualificada organizada,

com base em diagnósticos de necessidades rigorosos e em estudos de perfis profissionais.

Finalmente, é indispensável desencadear, em larga escala, procedimentos de

certificação/validação de competências dos activos de modo a formalizar o esforço de

qualificação que tem vindo a ser apoiado, desde as ajudas de pré-adesão, e que carece de

validação e certificação formal.

Desenvolvimento Tecnológico e Demonstração

No domínio do Desenvolvimento Tecnológico existe um conjunto de recomendações que

interferem nas fases da programação e da operacionalização:


155

g os programas futuros devem vincular mais claramente os projectos aos objectivos do

Programa, mantendo concorrência entre projectos em curso;

g maior estabilidade na distribuição temporal do financiamento (ainda que os convites

possam variar nas suas áreas de prioridades) face à concentração num número reduzido de

convites;

g maior diversidade de tipologias de projectos (espectro de actividades), e não apenas

no modelo único no tipo de apoios;

g os próximos convites devem vincular de forma mais clara os projectos a objectivos

da Acção, evidenciando quando relevante, a necessidade de abordagens integradoras a

temas específicos;

g considerar a combinação de actividades actualmente consideradas nas Acções 8.1 e

8.2, bem como um quadro inovador em termos de ajudas e de entidades beneficiárias.

Infra-estruturas produtivas e tecnológicas

g concretizar efectivamente as orientações existentes relativas à ‘criação e

apetrechamento de centros tecnológicos ligados às principais fileiras agro industriais”, que

constitui objectivo geral e 2ª prioridade, formulados no Complemento de Programação;

g conceber e implementar projectos-piloto orientados para incorporar novas

tecnologias nos processos produtivos e na gestão das empresas contribuindo para construir

uma rede de conhecimento tecnológico, a par de dispositivos de difusão e transferência de

novos métodos e práticas culturais e produtivas;

g (numa perspectiva de futuro) reavaliar a tipologia de entidades beneficiárias de

modo a abranger entidades que, no plano operacional, acentuem a difusão e transferência

de tecnologia (p.e., associações inter-profissionais).

(b) Recomendações por tema relevante

g Consistência e efeitos de arrastamento entre as actividades primárias e secundárias

As principais recomendações remetem para as seguintes orientações em matéria de ajudas:

g prioridade a investimentos que se posicionem numa lógica de fileira, integrando

componentes de I&D, distribuição e equipamentos produtivos;

g assistência à produção, orientada para melhorias na produção agrícola de base

(selecção de sementes, métodos de cultivo, controlo de qualidade da produção e das

técnicas de colheita);


156

g reforço das relações contratuais entre fornecedores e transformadores industriais de

modo a melhorar a programação da produção primária e a estabelecer fluxos estáveis e

regulares de abastecimento.

Paralelamente, admite-se haver vantagem em estudar a viabilidade de constituição de uma

Agência de Investimento especializada na Cadeia Agro-alimentar, com funções de

coordenação/incentivo à integração vertical e horizontal das produções primárias e

respectiva transformação, abrangendo a distribuição.

g Efeitos territoriais das ajudas na indústria da cortiça

As principais recomendações remetem para as seguintes orientações em matéria de ajudas:

g definição de critérios de selecção com vista a estimular a concepção de projectos que

contribuam para: (i) a integração entre as produções primárias e as actividades de

transformação com a produção; e (ii) a valorização do potencial específico e de

diversificação económica dos territórios rurais;

g criação de uma “mesa de coordenação” entre entidades com responsabilidade na

análise e selecção de projectos, com a finalidade de reorientar os projectos de investimento

de modo a potenciar efeitos de sinergia das ajudas atribuídas num determinado território;

g envolvimento pró-activo das autarquias locais na atenuação dos “custos de

contexto”, nomeadamente propiciando condições facilitadoras da concretização de projectos

produtivos com impacto nos respectivos territórios (investimentos relacionados e de

suporte);

g desenvolvimento de acções de formação em áreas de antecipação de competências

de modo a contribuir para ampliar os efeitos sobre o emprego e a atracção/fixação de

recursos humanos qualificados.

g Efeitos comparados dos incentivos típicos da Engenharia financeira face aos


A principal recomendação remete para a implementação efectiva dos fundos e

instrumentos, entretanto constituidos, criando condições de acesso à generalidade dos

projectos com componentes de investimento que implicam a assumpção de novos

compromissos e em que a questão da cobertura dos riscos é crucial.

g Dinâmicas de instalação e de sustentabilidade de jovens agricultores – factores de

sucesso e insucesso


157

As recomendações seguem, naturalmente, de perto as que foram propostas no âmbito da

Medida 1, designadamente as que têm aplicação na problemática da instalação de jovens

agricultores.

IV.3. PREPARAÇÃO DO NOVO CICLO DE INTERVENÇÕES ESTRUTURAIS

Esta vertente pretende contribuir para uma reflexão sobre os novos enquadramentos para a

política agrícola e de desenvolvimento rural a nível da União Europeia e, designadamente,

das novas orientações de financiamento das políticas sectoriais (regulamentação FEADER),

com consequências no horizonte do próximo período de programação.

As Especificações Técnicas para a Actualização da Avaliação sugerem que sejam

equacionados dois cenários contrastados:

g quadro de continuidade, a manter com adaptações necessárias das políticas (a

identificar);

g quadro de ruptura, interrompendo as práticas prevalecentes e pressupondo grandes

linhas de ruptura (a sistematizar).

Em síntese, trata-se de “identificar o tipo de alterações de estratégia e de objectivos

necessários para o período de programação (2007-2013)”.

IV.3.1. Novas orientações da política agrícola e desafios para Portugal

Em face dos parâmetros resultantes da Revisão Intercalar da PAC e para além das

preocupações que têm vindo a revelar-se no quadro da agricultura (nomeadamente, a

regulação particularmente exigente da União Europeia relativa aos bens agrícolas), o

desenvolvimento do sector agrário produtivo em Portugal defronta-se, de forma crescente e

simultânea, com desafios de carácter macro e de carácter operacional.

(i) De carácter macro económico e de política geral

g reforço das componentes ambiental, qualidade, segurança alimentar e bem estar

animal;

g competitividade das produções agrícolas e agro-industriais;

g enquadramento económico condicionante (dificuldades financeiras, custos dos

factores de produção, redução dos preços dos produtos agrícolas no produtor; inelasticidade

da procura);

g tendência liberalizante do comércio de bens agrícolas;


158

g concretização gradual da Rede Natura 2000 e da Directiva respeitante à Água.

(ii) De carácter operacional (princípios e regras de aplicação acordadas)

g constituição dos direitos, titulares e sua afectação ao território, transmissibilidade,

disponibilidade e mobilidade, motivo de preocupação adicional dos jovens agricultores

recentemente instalados que não dispõem de direitos históricos;

g cristalização das ajudas às explorações no domínio das culturas arvenses e dos

efectivos animais com base na média dos anos 2000/01/02;

g desligamento total ou parcial das ajudas relativamente às actividades praticadas;

g possibilidade do empresário agrícola diversificar, condicionado pelo compromisso de

não realizar produções nas actividades da fruticultura, horticultura e batata – actividades

que motivaram perspectivas nacionais de reorientação – sem perder o direito ao prémio

único;

g reforço em 90.000 direitos ao prémio destinados a vacas aleitantes;

g manutenção dos volumes de produção de leite;

g reforço do apoio aos jovens agricultores;

g reforço dos recursos disponíveis para o desenvolvimento rural;

g criação de um sistema de divulgação agrícola em cada Estado Membro.

A agricultura nacional e as suas unidades de exploração deparam-se, assim, com uma

dinâmica de desafios em que, para além da necessidade de modernização, reconversão,

reorientação e diversificação das explorações agrícolas - num contexto adverso de crescente

competitividade que atinge já as fileiras que beneficiaram de maior progresso e sucesso em

Portugal (p.e., vinho e vinha, leite e produtos lácteos), se perspectivam algumas

oportunidades que decorrem, nomeadamente, dos objectivos estratégicos da

multifuncionalidade e da sustentabilidade, num quadro em que se acentua a

competitividade entre territórios e economias da integração (Cf. Relatório Final da Avaliação

Intercalar de 2003, Volume I, pgs. I.41/43).

As novas orientações resultantes da Revisão Intercalar da PAC 1º pilar (apoio ao

rendimento básico dos agricultores e produção em função da procura de mercado); e 2º

pilar (apoio à agricultura numa óptica de fornecedor de bens públicos nas suas funções

ambiental e rural e de desenvolvimento das zonas rurais), aceleram os ritmos de

ajustamento estrutural da agricultura portuguesa.

Esta evolução coloca os centros de decisão político-institucional e a decisão


159

económico-empresarial perante alguns desafios de grande envergadura que evoluem,

nomeadamente, entre a “minimização dos riscos de abandono”, a “maximização das

oportunidades de reconversão agrícola”, a par da “diversificação e integração de

actividades” (cf. Rendimento e Competitividade Agrícolas, F. Avilez e all., pg. 331).

Esses desafios são sintetizáveis no espaço do triângulo de objectivos estratégicos seguintes:

Incentivar Desenvolver Compensar

g Medidas de política e recursos de financiamento, orientados para o melhor

aproveitamento possível das novas oportunidades de reconversão agrícola, em termos

produtivos e tecnológicos.

g Investimentos públicos e incentivos ao investimento privado em áreas estratégicas

das fileiras produtivas consideradas prioritárias, favorecendo a estruturação de uma cadeia

agro-alimentar.

g Incentivo ao rejuvenescimento dos activos e chefes de exploração.

g Promoção dos mercados agrícolas internos e externos dos bens alimentares de maior

importância estratégica.

g g Abordagem multissectorial e integrada da economia rural, a fim

de sustentabilizar a vasta gama de serviços prestados pelos agricultores, de diversificar as

actividades/formas de ocupação humana da paisagem, criar novas fontes de rendimento e

emprego e proteger o ambiente e os recursos do território.

g Apoios ao aprofundamento da “qualidade específica” dos sistemas produtivos e dos

territórios rurais.

g Apoio ao desenvolvimento da agricultura biológica. g g Ajudas

à adaptação estrutural das explorações agrícolas

g Enquadramento dos riscos de abandono da produção agrícola e do território (mais

acelerado), contrariando a sua expressão natural de prolongamento de tendências das

últimas décadas.

IV.3.2. Domínios de intervenção e de financiamento

Na óptica das orientações da nova política de desenvolvimento rural e da filosofia dos

instrumentos de financiamento da política agro florestal, veiculados pelo FEADER, haverá


160

vantagem em equacionar cenários contrastados de evolução em torno dos quais se proceda

a uma estruturação diferenciada das políticas públicas para o sector.

A. CENÁRIO DE CONTINUIDADE

A relação Eixos temáticos/Domínios de intervenção constante do Documento Regulamento

do Conselho relativo ao FEADER (cf. Anexo F) – apresentam um perfil de Objectivos

específicos e Domínios de intervenção, que, no essencial, se encontra equacionado e

enquadrado pelas tipologias de projecto e prioridades de ajudas/critérios de selecção das

Medidas-chave do POADR, uma constatação que releva do carácter ambicioso dos objectivos

da Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural que subjaz às respostas equacionadas

pela arquitectura de Medidas do Programa.

Nesta perspectiva, o conceito de continuidade deve evoluir por relação às dominantes da

EADR (que se encontram ainda longe da concretização necessária) e ao perfil de

intervenção patente nos Eixos agregadores do Programa actual.

O Cenário de continuidade deve, assim, contemplar as linhas de força seguintes:

g Vector de competitividade económica

g revisão das ajudas à 1ª instalação de modo a contemplar, para além da intervenção

inicial, uma intervenção de ajustamento estrutural posterior (p.e., ao fim de cinco anos)

economicamente justificada nas realizações em plano de actividades de médio prazo que

comporte todas as actividades produtivas, incluindo as florestais, da exploração;

g priorização dos investimentos nas explorações agrícolas para a reconversão de áreas

e sectores afectados pelo Regime de Pagamento Único, numa perspectiva de assegurar a

continuidade e a sustentabilidade da actividade agrícola e do emprego nas zonas rurais;

g reorientação dos apoios ao investimento florestal, com plena utilização dos novos

instrumentos financeiros e dos modelos jurídicos de intervenção previstos a nível da

reestruturação fundiária e da gestão florestal; essa reorientação deve aliar as componentes

valor económico e valor ecológico e social da exploração florestal, através da garantia por

parte dos beneficiários, de uma gestão florestal efectiva e continuada, baseada em planos

de gestão florestal, e deve apoiar apenas projectos com escala adequada à diminuição e

contenção efectivas do risco de incêndio;

g incentivo a projectos de transformação e comercialização numa óptica de

racionalização e concentração da oferta, de consolidação das fileiras produtivas prioritárias e

de diversificação e valorização da oferta de produtos agro-alimentares e produtos florestais

e abertura a novas fileiras bioenergéticas;


161

g estabelecimento de um perfil diferenciado de incentivos de modo a induzir

actividades prioritárias com maior orientação-mercado em áreas de investimento

impulsionadas pela mudança do regime de ajudas directas, contribuindo de modo pró-activo

para a reconversão das actividades agrícolas e a dinamização do mercado das terras;

g implementação dos mecanismos de engenharia financeira e facilitação das condições

de acesso regular aos mesmos pela generalidade de projectos de investimento, por forma a

que estes instrumentos se consolidem como alternativas consistentes aos apoios clássicos

ao investimento;

g Vector institucional – eficácia e eficiência das politicas

g ajustamentos a nível institucional, legislativo e da orgânica das tutelas da

Administração Pública, no sentido de apreender e aplicar os novos conceitos e valores

sectoriais que apelam a uma coordenação de intervenções de política, nomeadamente entre

a agricultura, o ordenamento do território e o ambiente, mas também a educação e a

formação profissional;

g estímulo ao desenvolvimento de novos perfis de concertação público-

-privada, orientados para contribuir para melhorar a eficiência dos actores económicos e

proceder ao reordenamento de competências de intervenção e de investimento.

g Vector inovação e competências

g articulação activa da formação técnica e económica dos beneficiários das ajudas à 1ª

instalação, com acesso regular a serviços de aconselhamento e gestão na óptica da

sustentabilidade das explorações;

g incentivo à concepção de projectos de I&D por parte das Unidades/Centros

Tecnológicos a operar em áreas sectoriais prioritárias valorizando as componentes de

difusão e transferência de conhecimento e inovação tecnológica;

g incentivos à modernização e inovação no sector, através da investigação e

desenvolvimento tecnológico e da transferência, difusão e exploração de novas tecnologias

compatíveis com o ambiente e apropriadas aos diferentes sistemas agro-

-florestais do país;

g dinamização dos serviços de proximidade, abrangendo apoio técnico organizacional e

de gestão, aproveitando os apoios a disponibilizar pelo FEADER.

g Vector qualidade de vida, sustentabilidade ambiental e território


162

g estabelecimento de uma paleta selectiva de apoios, suportada numa afectação de

recursos, consentânea com as maiores exigências em matéria de ambiente, bem estar

animal, normas de qualidade, observância de boas práticas culturais, etc.;

g reorientação das ajudas agro-ambientais, através de uma maior selectividade dos

sistemas produtivos e dos territórios e uma maior articulação com as outras medidas de

política quer de manutenção, quer de ajustamento, a par da criação de ajudas à gestão

florestal sustentável, numa lógica de qualificação ambiental dos territórios, construindo os

fundamentos de uma nova política silvo-ambiental;

g concepção de projectos integrados de desenvolvimento (com componente produtiva)

para as áreas beneficiadas pelos novos aproveitamentos hidro-agrícolas apoiados,

potenciando a relação agricultura-ambiente-território nessas áreas;

g definição de critérios de selecção e majorações que visem a priorização e

selectividade da comparticipação de intervenções no espaço rural de modo a privilegiar

componentes de investimento estrutural, subordinadas ao seu desenvolvimento equilibrado;

g aproveitamento da rede existente de Grupos de Acção Local (LEADER) para

estruturar apoios nos domínios da diversificação das actividades económicas e da melhoria

da qualidade de vida das populações rurais.

B. CENÁRIO DE RUPTURA

A formulação de um Cenário de ruptura no contexto de agricultura portuguesa pode

constituir um arquétipo útil para estabelecer um patamar de opções estratégicas, a partir de

uma visão do futuro no horizonte da próxima década.

Essas opções hão-de caracterizar-se pela selectividade e por uma mudança conceptual, da

ajuda para o incentivo, da actividade para a integração de actividades.

Neste enquadramento, um Cenário de ruptura remete para novas abordagens na

engenharia de programação e não tanto para novos conteúdos das intervenções. ~

Trata-se, designadamente, de procurar um maior cruzamento entre a abordagem sectorial e

a abordagem territorial, uma perspectiva que: (i) obriga a uma maior concentração

estratégica de recursos para o apoio a iniciativas que estimulem economias de escala, de

aglomeração e de gama; (ii) impõe novos modelos de financiamento que respondam de

forma mais flexível, mas, também, mais eficiente às necessidades objectivas de empresas,

organizações e territórios; e (iii) requer uma nova institucionalidade, articulando entidades

públicas, privadas e associativas numa administração de missão para a concretização de

objectivos programáticos.


163

A formulação deste Cenário de Ruptura, é encarada numa dupla face:

g continuidade enriquecida com um perfil de apostas bastante selectivo e dirigido tanto

do ponto de vista sectorial, como territorial; e

g abordagem prospectiva, visando explorar actividades com dinâmica de

transformação e com viabilidade técnico-produtiva e de mercado, no horizonte da nova

programação.

Em ambos os casos devem estar subjacentes os objectivos da competitividade dos sectores

agrícola e florestal, do ordenamento do espaço rural, da sustentabilidade dos sub sistemas,

da diversificação das actividades e da melhoria da qualidade de vida e do reforço da coesão

territorial e social.

Esta abordagem implica estabelecer um quadro de referência que integre, de modo

adequado, uma reflexão estratégica com duas vertentes:

(i) Análise prospectiva em matéria de orientação do investimento no sector, com vista a

um adequado aproveitamento das oportunidades económicas emergentes, na óptica da

reconversão produtiva e tecnológica de longo prazo. Trata-se de desenvolver um exercício

de prospectiva, fundamentalmente no âmbito do 1º Pilar da Reforma, dando particular

ênfase ao enquadramento das tendências de futuro e perspectivando a adequação de

futuras intervenções financiadas pelos fundos estruturais a essas tendências.

(ii) Análise prospectiva das relações entre agricultura, ambiente e ordenamento do

território, nomeadamente tomando por base as orientações do 2º Pilar da Reforma, com os

desenvolvimentos do FEADER, e um conjunto de Documentos nacionais de referência em

fase de finalização: Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS), Programa

Nacional de Políticas de Ordenamento do Território (PNPOT) e Programa Nacional Florestal

(PNF).

Na perspectiva da programação de um novo ciclo de intervenção dos fundos estruturais,

define-se no âmbito deste Cenário, um conjunto bastante selectivo e concentrado de

prioridades estratégicas que deve contemplar os seguintes vectores:

g Competitividade das explorações agro-pecuárias e florestais

Este vector deve ter como prioridade estratégica a competitividade agrícola sustentada num

contexto de qualidade e segurança. A sua estruturação deve ser estabelecida em torno do

incentivo a um conjunto restrito de actividades económicas enquadradas por fileiras

produtivas, com viabilidade em termos de orientação de mercado (p.e., vinho, azeite,

carnes autóctones e de pecuária biológica, lenho e cortiça) e numa perspectiva de

integração vertical e horizontal.


164

É necessário reestruturar, modernizar e consolidar estas fileiras produtivas, sem prejuízo da

atribuição de prioridade a uma nova fileira, a fileira energética, a partir da biomassa

florestal e dos cultivos bioenergéticos.

Para estas produções deve-se ter uma abordagem integrada e selectiva ao nível da fileira.

Essa abordagem deve ter expressão efectiva através de apoios prioritários a projectos que

associem componentes, desde a produção e/ou transformação, à comercialização e

marketing.

Esta vertente deve enquadrar apoios ao investimento em infra-estruturas e equipamentos,

à formação especializada e de base empresarial, à absorção de inovação técnico-produtiva e

organizacional e ao aconselhamento técnico e de gestão. As empresas devem ser apoiadas

nas diferentes dimensões de investimento, corpóreo e incorpóreo e ajudadas a vencer os

estrangulamentos de contexto, aos mais diversos níveis que envolvem a actividade

empresarial.

A utilização dos instrumentos de engenharia financeira (no âmbito de parcerias de projecto

de génese público-privada), é determinante para a concretização desta vertente.

g Programa Nacional de Regadios

A relevância da utilização do factor água, enquanto elemento essencial para a

competitividade das produções agrícolas, sugere a retoma do Programa Nacional de

Regadios mas, também, enquanto elemento estruturador dos territórios e potenciador de

outras actividades em meio rural.

Este Programa deve contemplar como vertente prioritária o apoio, reforço e integração dos

pequenos e médios regadios de iniciativa privada e associativa já construídos e/ou a

construir.

O Programa Nacional de Regadios deve, assim, ser estimulado, não com “visão obreirista”,

mas com “visão estratégica”, que associe ao investimento nas infra-estuturas de rega,

programas de promoção do investimento (na produção, na transformação e na

comercialização), programas de desenvolvimento tecnológico e inovação e programas de

diversificação de actividades. Trata-se de assegurar maior conexão sectorial-funcional entre

projectos de infraestruturas e equipamentos e projectos de investimento produtivo.

g Desenvolvimento agro-florestal na base de apoios orientados para a gestão

sustentável

Tem-se como preocupação central a gestão sustentável dos recursos solo, paisagem e

água, de preservação de “habitat” e de valorização das espécies cinegéticas, num contexto

de (re)ordenamento dos territórios de implantação tradicional das actividades primárias.


165

Os apoios agro-ambientais e silvo-ambientais devem beneficiar de prioridades numa

perspectiva de aplicação em Plano Zonal ou integrados nos Planos Sectoriais da Rede

Natura 2000, de modo a viabilizar resultados visíveis nos territórios, em termos de

ordenamento e de impacto ambiental. Esses Planos devem ser concebidos numa

perspectiva de sustentabilidade plena, económica, social e ambiental, o que significa que

devem ser apoiadas as externalidades positivas geradas, mas deverão ser equacionados

novos produtos e serviços (novos “clusters” ambientais e de lazer) integráveis no mercado.

No domínio florestal, os apoios devem ser dirigidos para as Zonas de Intervenção Florestal,

numa perspectiva de ordenamento e gestão organizada dos espaços e de prevenção

primária contra incêndios. Deve ser aproveitada a iniciativa já existente nos territórios e

apoiar as organizações de produtores florestais, estimulando a concretização de verdadeiros

planos de gestão florestal, a partir do apoio a

acções-piloto que induzam efeitos demonstrativos de boas práticas florestais de gestão

sustentável da floresta.

Nesta vertente, são também prioritários apoios ao ordenamento e gestão cinegética, como

actividade essencial e duradoura nas áreas rurais portuguesas, os quais devem mobilizar

recursos financeiros do segundo Eixo Temático da política de desenvolvimento rural, uma

mobilização subordinada a critérios de selecção e prioridades gradualmente mais exigentes

no acompanhamento da produção de resultados.

g A diversificação das actividades em meio rural e a melhoria da qualidade de vida

Este eixo deve constituir um instrumento de intervenção concebido com forte expressão

territorial, a partir da definição de territórios-objectivo, e claramente orientado para a

atracção e fixação de populações em meio rural.

Os programas de recuperação de património rural e de melhoria das condições de vida

devem associar obrigatoriamente fundos de desenvolvimento regional, devendo ser evitada

a sua excessiva municipalização e integrando a componente da exploração agrícola nesses

programas (p.e., através de medidas para a melhoria da habitabilidade).

A criação de um regime de incentivos específico para as áreas rurais deverá contribuir para

a diversificação de actividades e para a atracção e fixação de uma nova geração de

empreendedores, mas deve estar associada à ideia da “clusterização” que permita dar aos

pequenos projectos um mínimo de organização eficaz.

g Inovação produtiva e tecnológica nas actividades do sector


166

As novas orientações para a agricultura e o desenvolvimento rural reforçam o papel da

inovação em duas direcções:

• aprofundamento dos factores de competitividade das produções primárias e das

transformações agro-industriais e agro-alimentares;

• desenvolvimento de novas abordagens de inovação social e territorial que integrem

adequadamente as problemáticas da sustentabilidade ambiental e da gestão dos territórios

rurais.

Está em causa uma redefinição das prioridades, a racionalização das estruturas e a

reformulação do modo de actuação das entidades com responsabilidades no âmbito da

investigação e desenvolvimento experimental, ensino e formação profissional agrícolas.

No contexto dessa redefinição, há vantagem em que os apoios às Unidades de I&D venham

a assentar numa lógica de selectividade que discrimine positivamente as actividades

estruturantes das fileiras produtivas com potencial de competitividade. Deve ser incentivada

uma maior integração das Unidades de I&D do sector no seio do Sistema Nacional de

Inovação, com um alargamento disciplinar e tecnológico das competências desenvolvidas

que contribua para incorporar novas tecnologias nos processos produtivos e económicos das

empresas e explorações agrícolas.

A concretização de um Sistema de Inovação Agrícola e Alimentar deveria enquadrar as

respostas aos novos desafios que despontam, nomeadamente, o desenvolvimento da

agricultura de precisão, a gestão e monitorização da água conforme estabelece a DQA, a

criação e o desenvolvimento de novos serviços de apoio de base tecnológica.

g Qualificação escolar e profissional dos agentes do sector

A intervenção em matéria de reforço das competências e valorização dos recursos humanos

do sector, deve ser ancorada nos princípios e quadro de objectivos da Estratégia de

Aprendizagem ao Longo da Vida.

Esta abordagem pressupõe valorizar a educação e formação de adultos e, sobretudo, o

desenvolvimento de respostas formativas que assegurem a fixação de competências

técnicas dinamicamente ajustadas:

• às orientações tecnico-económicas competitivas;

• à renovação dos factores de competitividade;

• às funções empresariais e de gestão para um tecido empresarial em mudança;

• às actividades em que assenta a integração agricultura/ambiente.


167

Esta vertente deve, ainda, incorporar actuações decididas de apoio à procura individual de

formação de validação e reconhecimento de competências formais e não formais,

potenciando a eficácia dos recursos de financiamento orientados para a valorização dos

recursos humanos.

Tanto num cenário como noutro, as experiências em matéria de organização institucional,

capacidade de gestão e acompanhamento, são elevadas.

A solução gestionária adoptada no âmbito do actual programa revelou-se dotada de

racionalidade e eficácia, procurando agilizar circuitos de decisão/execução, e adaptar-se às

necessidades/realidades do sector.

No horizonte do longo prazo, nomeadamente na perspectiva da concretização de

orientações presentes nos cenários, é indispensável equacionar:

g a organização institucional, designadamente a clarificação e melhoria da eficácia das

atribuições e competências, no âmbito do interface medidas de política/instrumentos de

financiamento, entre a Gestão da Intervenção, o IFADAP, as Direcções Regionais de

Agricultores e outros intervenientes;

g o perfil de competências técnicas a fixar nas esferas de coordenação e gestão,

designadamente, assegurando a efectivação da função acompanhamento dos projectos

apoiados, o que pressupõe dispor de capacidades técnicas e humanas das entidades

intervenientes, criando condições para produzir recomendações sobre aspectos técnicos,

conteúdo dos projectos, áreas de intervenção, metodologias de trabalho, etc.;

g implementação efectiva de um sistema de informação eficaz na recolha, estruturação

e fornecimento de dados de suporte à gestão e acompanhamento (e, também, avaliação)

da Intervenção e seus programas, o que pressupõe uma concertação estratégica operativa

entre as entidades intervenientes (da gestão e coordenação à execução);

g estabelecimento e operacionalização/princípios de acessibilidade e transparência

relativamente aos recursos de financiamento, nomeadamente condições de acesso, critérios

de selecção, elegibilidade de despesas, fundamentos técnicos de decisões e circuitos

administrativos e financeiros.

SIGLAS E ACRÓNIMOS

ADR: Agricultura e Desenvolvimento Rural

AGRIS: Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos Programas Operacionais Regionais


168

APCOR: Associação Portuguesa de Cortiça

BPF: Boas práticas Florestais

CAP: Certificado de Aptidão Profissional

CAP: Confederação dos Agricultores de Portugal

CE: Comissão Europeia

CEE: Comunidade Económica Europeia

CMVM: Comissão do Mercado de Valores Mobiliários

CNA: Confederação Nacional de Agricultores

CONFAGRI: Confederação Nacional de Cooperativas Agrícolas e do Crédito Agrícola de

Portugal, CCRL

CPN: Comparticipação Pública Nacional

DGAGRI: Direcção Geral da Agricultura da Comissão Europeia

DGPC: Direcção Geral da Protecção das Culturas

DGRF: Direcção Geral de Recursos Florestais

DRA: Direcção regional de Agricultura

EADR: Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural

EADR: Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural

EC: Estudo de Caso

EES: Estrutura Específica de Suporte

EMAS: Sistema Comunitário de Eco-Gestão e Auditoria

ENDS: Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável

ETAR: Estação de Tratamento de Águas Residuais

ETI: Equivalentes a Tempo Inteiro

FBCF: Formação Bruta de Capital Fixo

FCR: Fundo de Capital de Risco

FEADER: Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEOGA: Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola

FII: Fundos de Investimento Imobiliário


169

FIIF: Fundo de Investimento Imobiliário Florestal

FILCORK: Associação Interprofissional da Fileira da Cortiça

FIM: Fundos de Investimento Mobiliário

Forestis: Associação Florestal de Portugal

FSE: Fundo Social Europeu

GPPAA: Gabinete de Planeamento e Política Agro-Alimentar

Ha: Hectare

HACCP: Sistema de Análise de Perigos e Controlo de Pontos Críticos

I&D: Investigação e Desenvolvimento

IDARC: Instituto para o Desenvolvimento Agrário da Região Centro

IDRHa: Instituto de Desenvolvimento Rural e Hidráulica

IDT: Instituto para o Desenvolvimento Tecnológico

IFADAP: Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas

INIAP: Instituto Nacional da Investigação Agrária e das Pescas

ISO: Sistema de Gestão da Qualidade

IVA: Imposto sobre o Valor Acrescentado

LEADER: Ligações entre Acções de Desenvolvimento da Economia Rural

LVT: Lisboa e Vale do Tejo

MAA: Medidas Agro-ambientais

MADRP: Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas

ME: Ministério da Economia

ONG: Organização Não Governamental

OPF: Organização de Produtores Florestais

OTE: Orientação Técnico-económica

PAC: Política Agrícola Comum

PAMAF: Programa de Apoio à Modernização Agrícola e Florestal

PEC: Parque Empresarial da Cortiça


170

PIB: Produto Interno Bruto

PIF: Plano Integrado de Formação

PME: Pequena e Média Empresa

PNAC: Plano Nacional para as Alterações Climáticas

PNPOT: Programa Nacional de Políticas de Ordenamento do Território

PO: Programa Operacional

POADR: Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural

POCI: Programa Operacional da Ciência e Inovação

POE: Programa Operacional da Economia

PORLVT: Programa Operacional Regional de Lisboa e vale do Tejo

PQ: Programa-Quadro

PRIME: Programa de Incentivos à Modernização da Economia

QCA: Quadro Comunitário de Apoio

ROMR: Rede Oficial de Monitorização de Resíduos

RPU: Regime de Pagamento Único

RURIS: Plano de Desenvolvimento Rural de Portugal Continental

SAU: Superfície Agrícola Útil

SCR: Sociedade de Capital de Risco

SCTN: Sistema Científico e Tecnológico Nacional

SGM: Sociedade de Garantia Mútua

SICOP: Sistema de Informações de Cotações de Produtos Florestais na Produção

SNAA: Serviço Nacional de Avisos Agrícolas

SPGM: Sociedade Portuguesa de Garantia Mútua

SWOT: Sistema de análise dos pontos fortes (Strenghts), pontos fracos (Weaknesses),

oportunidades (Opportunities) e ameaças (Threats)

TCA: Tricloroanisole

TIC: Tecnologia de Informação de Comunicação

UDE: Unidade de Dimensão Económica


171

UTA: Unidade Trabalho Ano

VAB: Valor Acrescentado Bruto

ZD: Zonas Desfavorecidas

ZIF: Zona de Intervenção Florestal

ZND: Zonas Não Desfavorecidas

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