relatório final ic matheus zago
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA (UFU)FACULDADE DE CIÊNCIAS SOCIAIS
GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS SOCIAIS
MATHEUS JONES ZAGO
LEGISLATIVO E EXECUTIVO EM UBERLÂNDIA: INTERAÇÃO DE PODERES
UBERLÂNDIA2014
MATHEUS JONES ZAGO
LEGISLATIVO E EXECUTIVO EM UBERLÂNDIA: INTERAÇÃO DE PODERES
Artigo Científico apresentado à Coordenação de Iniciação Científica como requisito à obtenção do certificado de conclusão da pesquisa desenvolvida no curso de Graduação em Ciências Sociais da Universidade Federal de Uberlândia.
Orientador (a): Prof. Dr. Edilson José Graciolli
UBERLÂNDIA 2014
RESUMOO artigo busca empreender uma breve reflexão sobre a relação Executivo-Legislativo na elaboração de políticas locais, analisando e classificando as principais leis aprovadas pela Câmera Municipal de Uberlândia durante os anos de 2013 e 2014. Buscamos também levantar informações básicas do perfil de cada parlamentar bem como do perfil dos secretários do prefeito. Observamos os projetos de leis aprovados: Leis Complementares, Leis Ordinárias, Leis Delegadas e Decretos. Na primeira parte do trabalho é apresentada uma discussão na literatura sobre os Estudos Legislativos. Apontamos a estruturação e a perspectiva do estudo no Brasil, junto às dificuldades relatadas na literatura brasileira. A segunda parte temos uma apresentação e análise dos dados coletados, formulação da metodologia e apresentação de modelos analíticos. Por fim, na terceira parte, identificamos o perfil de cada vereador e secretário e uma conclusão apresentando às possibilidades para novas pesquisas.
Palavras-chave: Executivo. Legislativo. Estudos Legislativos. Interação de Poderes
ABSTRACT
According to ABNT NBR 6028 the abstract should outline the purpose, method, results and conclusions of the pape. The abstract should consist of a series of concise sentences, affirmative and not enumeration of topics. We recommend the use of a single paragraph. The first sentence should be significant, explaining the main theme of the document. Next, you should indicate the information about the category of treatment (case study,thematic study;monograph, among others).You should use the verb in the active voice and third person singular. The keywords must appearin the summary below, separated by point by point and finished well. As for its length summaries should be 150 - 500 words scholarly works (theses, dissertations, etc.) and technical and scientific reports and 100 to 250 words of the papers. To get an idea this abstract has 138 words.
Keywords:
Scientific Research. Monograph. Abstract
INTRODUÇÃO
Breve introdução do objeto e tema.
Os Estudos Legislativos são um campo rico e plural de investigação na Ciência
Política. No livro The Oxford Handbook of Legislative Studies (2014) observa-se uma longa
descrição e uma variedade de disciplinas acadêmicas que abordam os estudos legislativos e
suas atividades. O objeto de estudo tem uma longa e venerável tradição nas escolas do
pensamento, incluindo a Filosofia, História, Direito e, desde a segunda metade do século XX,
a Ciência Política. (MARTIN; SAALFELD; STRØM 2014).
Fundamentos e tipologias, assim como discuções iniciais sobre a política podem ser
encontradas na Grécia Antiga nas obras A República de Platão, a Política de Aristóteles,
também nas doutrinas de Fáleas de Calcedonia e Hipódamo de Mileto. Mais tarde, na
república romana, encontramos os textos Da republica de Cícero. Todos esses discursos eram
principalmente preocupados com o conteúdo das leis, mas não com o processo de legislação.
(MARTIN; SAALFELD; STRØM 2014).
A formulação de um pensamento político no que tange a constituição do Estado esteve
também presente na idade média nas obras de Tomas de Aquino, que reformula o pensamento
filosófico de Aristóteles sobre a lei (humana e divina), na necessidade do homem de viver em
sociedade (evitar o mal, preservar o bem comum respeitando as leis naturais), o que
caracterizou as doutrinas cristãs. No início da modernidade Bodin, Grotius, Hobbes,
Pufendorf, Locke abordaram questões que influenciaram o pensamento da politica liberal, a
formação e os contornos do Estado Moderno (MARTIN; SAALFELD; STRØM 2014).
Locke no seu texto Second Treatise on Government Dois Tratados Sobre o Governo
(20011690) e Montesquieu emno De l'espirit des Loix Do Espírito das Leis (17482002)
propõem a separação do poderes executivo, legislativo e judiciário na formação dos governos.
Em sua obra Do Espírito das Leis De l'espirit des Loix (17482002), Montesquieu dedica-se a
analisar as leis existentes no Século XVIII. Distinguindo leis naturais e leis humanas
(positivas), denomina as primeiras nos seguintes termos: “Antes de todas as leis, há as leis da
natureza, assim designadas porque decorrem unicamente da constituição do nosso ser. Para
conhecê-las bem, é necessário considerar o homem antes do estabelecimento das sociedades”
(MONTESQUIEU, 2002, p. 19). As leis positivas ou humanas são decorrentes das leis
naturais, característica da racionalidade do ser humano. “A lei, em geral, é a razão humana,
uma vez que ela governa todos os povos da terra; e as leis políticas e civis de cada nação
devem representar apenas os casos particulares em que se aplica essa razão humana”
(MONTESQUIEU, 2002, p.22).
Da mesma forma, Locke busca remover obstáculos que impede o ser humano de
pensar e agir na direção e sentido para a busca do conhecimento da realidade. “Deus, que deu
o mundo aos homens em comum, deu-lhes também a razão, a fim de que dela fizessem uso
para maior benefício e conveniência da vida. A Terra, e tudo quanto nela há, é dada aos
homens para o sustento e o conforto de sua existência.” (LOCKE, 2001, p. 406-407). A
categoria desenvolvida no pensamento de Locke, sobretudo o estado de natureza, é
encontrada também no pensamento de Russeau e descreve o modo pelo qual se concebe o ser
humano enquanto sua condição indivíduo e/ou coletivo encontra-se em relação a todo e
qualquer indivíduo e/ou coletividade com o qual ainda não se estabeleceu o pacto/contrato
social. "Para entender o poder político corretamente, e derivá-lo de sua origem, devemos
considerar o estado em que todos os homens naturalmente estão, o qual é um estado de
perfeita liberdade para regular suas ações e dispor de suas posses e pessoas do modo como
julgarem acertado, dentro dos limites da lei da natureza, sem pedir licença ou depender da
vontade de qualquer outro homem" (LOCKE, 2001, p. 381-382).
Rousseau, Hobbes e Locke pertencem à linha filosófica do jus naturalismo, ou
também conhecida como teoria dos direitos naturais. Para esses pensadores o homem (em seu
estado de natureza) realiza uma passagem para a sociedade civil através de um contrato
social. Uma diferença marcante entre Hobbes e Locke, é que para o primeiro pensador o
mundo da natureza era dominado por um estado constante de guerra em que os mais fracos
eram devorados pelos mais fortes. Já Locke concebe o estado de natureza originalmente
equilibrado, com homens que possuem capacidades para criar normas, julgar e condenar. No
estágio natural prevaleceriam as suas igualdades e liberdades. (GARCIA 2012).
As ideias sobre a separação dos poderes e análise das leis no pensamento lockeano e
montesquiano foram tomadas pelos fundadores da constituição Federalista dos Estados
Unidos. A separação de poderes é um pressuposto de validade para o Estado Democrático
pois em tese a separação de poderes impossibilita a concentração de forças e garante
autonomia aos órgãos do Governo. Para isso, as ações do Executivo, Legislativo e do
Judiciário deveriam ser (sem ordem de importância) autônomas e complementares.
Partindo desta visão, o poder no Estado Moderno, inclusive no Brasil, divide-se em
Legislativo (expressão supostamente máxima do poder popular, cujos representantes
efetivamente criam as leis e regras que serão dirigidas a todos); Executivo (órgão responsável
pela execução das leis e direção central da nação, também escolhido pelo povo), e Judiciário
(repositório da legislação, com função de interprete e guardião das normas e princípios
norteadores do estado de direito). Paralela a essa estrutura existe uma separação vertical dos
poderes em União, Estados e Municípios (princípio básico do federalismo) com regimes e
competências definidos sendo também separados e interdependentes.
Para Assis (2009) o Poder Legislativo, em especial o Parlamento, tem sua história de
criação marcada por lutas e mudanças sociais que culminaram com a criação de novos
direitos, garantias e reformulação do próprio poder público. O poder Legislativo se cristalizou
apto à controlar as ações do Executivo, além de exercer um papel fundamental na defesa das
garantias e direitos individuais.
A origem etimológica vem da palavra latina legis (lex) que se refere a lei e lator que
significa portador, proponente, encarregado. O Legislativo é uma peça chave para o
funcionamentor de regimes representativos e democráticos.
O presente trabalho tem como objetivo analisar as principais discussões presentes na
literatura sobre as relações executivo-legislativo no caso brasileiro, e apontar as principais
ações institucionais oriundas do Poder Legislativo em Uberlândia durante os anos 2013 e
2014. Como metodologia foi feita uma pesquisa documental com base em leis, decretos e
projetos dispostos em documentos oficiais produzidos em nível municipal (exclusivamente
em Uberlândia). Para o levantamento de informação e de dados . Fforam observadas a
Constituição de 1988 e suas emendas; documentos oficiais do Tribunal Regional Eleitoral-
MG e Câmera Municipal de Uberlândia.
O artigo busca empreender uma breve reflexão sobre a relação do Executivo-
Legislativo na elaboração de políticas locais analisando e classificando as principais leis
aprovadas pela Câmera Municipal de Uberlândia. Durante todo o trabalho buscamos
acompanhar o funcionamento do Legislativo através do monitoramento das ações
desenvolvidas pelos parlamentares em comissões e plenários (através da TV Universitária, TV
Câmera, boletins e imprensa diária ou presencialmente nas assembleias e seções). Buscamos
levantar informações básicas do perfil de cada parlamentar (nome, sexo, naturalidade, data de
nascimento, cor, estado civil, filhos, escolaridade, religião, bens e imóveis, patrimônio
declarado, renda mensal anterior ao mandato, bases sociais, bandeiras e reivindicações
centrais, filiação partidária, coligação pela qual se elegeu e trajetória partidária) bem como o
perfil dos secretários do prefeito. Acompanhamos o desenvolvimento e atualização do sítio da
Câmera Municipal, envio de propostas e projetos de leis. Esse trabalho trabalho faz parte de
um estudo coletivo desenvolvido por estudantes da Universidade Federal de Uberlândia
denominado. “Observatório do Legislativo em Uberlândia-MG” sob a orientação do prof.
Edilson José Graciolli.
Observamos os projetos de leis aprovados: Leis Complementares, Leis Ordinárias,
Leis Delegadas e Decretos. E analisamos o processo legislativo na Câmera Municipal, as
comissões de trabalho e as tramitações das leis. Buscamos também organizar um banco de
dados para facilitar a observação e classificação das informaçõesos dados encontradaos.
Na primeira parte do trabalho é apresentado uma discussão na literatura sobre os
Estudos Legislativos. Apontamos a estruturação e a perspectiva do estudo no Brasil, junto às
dificuldades relatadas na literatura brasileira. A segunda parte temos uma apresentação e
análise dos dados coletados, formulação da metodologia e apresentação de modelos analíticos.
Por fim, na terceira parte, identificamos o perfil de cada vereador e secretário e uma
conclusão apresentando às possibilidades para novas pesquisas.
OS ESTUDOS LEGISLATIVOS
Nos últimos 50 anos, os estudos legislativos se tornaram uma das maiores subáreas da
Ciência Política. Muitas associações nacionais e internacionais (como a American Political
Association, [a inglesa] Political Studies Association, a International Political Science
Association, ou a European Consortium for Political Research) possuem seções completas
sobre estudos legislativos, com uma imensa variedade de publicações em jornais
internacionais. Consolidou-se também jornais científicos especializados nos estudos
legislativos (como Parlamentary Affairs [1947], o Zeitschrift fur Parlamentsfragen [1969],
Legislative Studies Quartely [1976], Australasian Parlamentary Review [1986], ou The
Jornal of Legislative Studies [1995]). (MARTIN; SAALFELD; STRØM 2014)
Existe também uma vasta literatura sobre o Congresso dos Estados Unidos (instituição
mais estudada do mundo) importante para entender o funcionamento do poder Legislativo (de
forma de institucional e politica) e suas decisões que afetam diretamente a vida democrática.
Pesquisadores do tema desenvolveram de metodologias capazes de mensurar formas de
avaliação e desempenho do Poder Legislativo, assim como o poder de sua capacidade
representativa. De acordo com Limongi (2010) e Santos (1998), essas pesquisas serviram
como suporte para a estruturação de uma discussão acadêmica centrada no funcionamento
efetivo do sistema político brasileiro.
Segundo Limongi (2010), os estudos legislativos aparecem na literatura brasileira
inseridos em um debate sobre consolidação da democracia sob perspectivas distintas. Os
trabalhos conclusivos apresentam diferentes visões: fortalecimento ou fragilização da
democracia como resultado de uma longa transição política e uma paulatina adoção de
mecanismos típicos de regimes democráticos. Para Santos (2008) durante o período de
redemocratização do Brasil pesquisadores tiveram a possibilidade de testar e aplicar conceitos
que explicassem o funcionamento e a eficiência das instituições políticas no país. Estudos
comparativos também foram realizados, analisando o legislativo sob formas de governo:
presidencialismo vs parlamentarismo, sistemas eleitorais: voto partidário vs voto pessoal,
também sob a variável do processo decisório: centralização vs descentralização (SANTOS
2008).
Santos (2008) afirma que a redemocratização do país, e em especial a nova ordem
constitucional inaugurada em 1988, possibilitou para ciência política brasileira um esforço
coletivo para produzir explicações sobre nossas instituições políticas. E é nesse contexto, que
o Poder Legislativo se torna um privilegiado objeto de estudo.
A constituição de 1988 afirma a autonomia e a separação dos poderes. O poder
Legislativo englobando as casas do Congresso Nacional (Senado Federal e Câmera dos
Deputados), Assembleias Legislativas Estaduais e Câmeras Municipais. O Poder Executivo
exercido pelo Presidente da República, vice-presidente e ministros de estado em âmbito
nacional, governadores e vice-governadores e secretários de estado em âmbito estadual e
distrital, Prefeitos, Vice-prefeitos e secretários em âmbito municipal. Finalmente o Poder
Judiciário formado pelo STF, CNJ, STJ, Tribunais Regionais e juizes. Todos os três poderes
estão garantidos e regulamentados na constituição 1988.
Essa doutrina tripartite de distribuição e separação dos poderes é oriunda da obra Do
Espírito das Leis (2002) de Montesquieu e integra a formação do Estado Moderno. O poder
Legislativo é o que, em tese, detém a função primordial da produção das leis, atribuindo aos
indivíduos, submetidos à soberania estatal, determinados comportamentos, no intuito de
adequarem-se às normas jurídicas por ele produzidas.
No Brasil uma vasta literatura sobre o Legislativo foi produzida na Ciência Política no
início da década de 1990, trabalhos dispostos estudar as relações entre Executivo-Legislativo
(Limongi, 1994; Limongi & Figueiredo, 1999; Santos, 1998, 2003; Rocha, 1997; Pereira &
Mueller, 2000; Amorim Neto 2000; Amorim Neto & Tafner, 2002, Amorim Neto & Santos,
2001 etc) se consolidaram e estão dispostos em revistas e jornais especializados no tema
como a Revista Brasileira de Informação Bibliográfica em Ciências Sociais (BIB), DADOS –
Revista de Ciências Sociais e a Revista Brasileira de Ciências Sociais.
Grande parte das pesquisas que abordam o desempenho do Executivo-Legislativo no
Brasil aparecem na forma do binômio aprovação/reprovação de propostas. As pesquisas
apontam para um consenso sob predomínio do Executivo na produção legal e ainda
demonstram mecanismos institucionais que permitem colocar em vantagens as propostas do
Executivo. Como exemplo observam-se o grande número de medidas provisórias aprovadas,
os pedidos de solicitações de urgência em tramitação de projetos de lei, além dae
centralização de decisões importantes nas figuras dos líderes do partido. (ARAUJO e SILVA
2012).
Até o final de do regime militar poucas pesquisas abordaram o funcionamento e
características do Poder Legislativo. Segundo Braga (2008), grande parte dos trabalhos sobre
política e economia entre 1945–1964 tendeu a ignorar o Parlamento e os órgãos legislativos
como arenas relevantes para debates e tomada de decisões. Deixaram também em segundo
plano, análises sobre papel do Legislativo, partidos políticos e relações institucionais
(Legislativo-Executivo) na discussão e elaboração de políticas. Segundo Braga os autores do
período interessaram “predominantemente pela repercussão de tais relações no desempenho
do sistema político no sentido estrito do termo. Assim, apenas indiretamente tais estudos
abordam o papel relativo do Executivo e do Legislativo na tomada de decisões econômicas da
época”1.
Como primeiros trabalhos que envolvem a temática Executivo-Legislativo antes do
período militar, Braga (2008) destaca os estudos de Trigueiro (1959), Franco (1965) e Pereira
(1963) sobre a “crise legislativa” e incapacidade do Parlamento produzir uma legislação
relevante; a tese do Congresso como um ator irrelevante e subalterno ao presidente da
República, a existência de uma “hipertrofia do Executivo”; e o papel do Legislativo durante a
Constituinte de 1946 como obstáculo à execução de reformas de base nacionalistas e
distributivas para desenvolvimento econômico e social país– respectivamente. (TRIGUEIRO
1959; FRANCO 1965; PEREIRA 1963, apud BRAGA 2008).
Logo após o golpe de 1964, é publicado o estudo clássico de Furtado (1965) sobre as
relações entre o Legislativo e o “desenvolvimento” econômico no período 1945-1964, o
estudo traz uma visão sobre o papel do Legislativo “como principal obstáculo ao crescimento
econômico”. Para Furtado, o Congresso Nacional é visto como um centro de poder dominado
por “interesses particulares” controlado por “oligarquias regionais” que legitimam uma
política econômica excludente, capaz de manter o país numa situação de subdesenvolvimento.
De maneira semelhante à Furtado, a tese de Gabriel Cohn (1968) aponta que após a
redemocratização de 1946, a restauração dos órgãos legislativos foi responsável pela presença
de novos atores políticos funcionaram como obstáculos para implementação de uma “política
de desenvolvimento”2. (FURTADO 1965, COHN 1968, apud BRAGA 2008).
Com uma perspectiva diferente, Brigagão (1973) analisa os projetos lei propostos e
aprovados pelo Congresso brasileiro entre os anos de 1959 e 1966. O autor é o pioneiro nesse
tipo de pesquisa. Com o resultado dos dados, o autor debate com Furtado e Cohn ao
demonstrar que o poder Legislativo não foi obstáculo à aprovação da agenda do Executivo,
1 Braga cita como exceção a regra o um um artigo clássico de Furtado. FURTADO, C. (1965). Obstáculos políticos ao crescimento econômico no Brasil. Revista Civilização Brasileira, Rio de Janeiro, v. 2, p. 129-145, 2 sem.
2 Obstáculos observados principalmente durante o processo decisório referente ao petróleo que fez com que o projeto de lei originalmente enviado pelo Executivo fosse modificado no sentido de incorporar demandas de setores mais desenvolvimentistas e nacionalistas, ao alterar a Mensagem Presidencial originalmente enviada pelo Executivo.
pois taxas de aprovação de PLs do Executivo mantiveram-se altas por todos os períodos
governamentais; conseguiu comprovar também que a aprovação de projetos de lei variava de
partido para partido. Na mesma linha Abranches (1973) criticou a visão do Legislativo como
“obstáculo institucional” Para o autor, o Congresso Nacional é um espaço político de
articulação de um novo sistema de dominação, num contexto de “crise de hegemonia”, cuja
função no entanto é eminentemente “conservadora”. (BRIGAGÃO 1973; ABRANCHES
1973; apud. BRAGA 2008).
No período ditatorial aparecem de estudos importantes de pesquisadores e autoridades
governamentais sobre uma temática geral entre relações entre o “Legislativo e o
Desenvolvimento”, entretanto esses trabalhos apresentaram “poucas evidências sistemáticas
sobre o processo decisório e elaboração legal no período” (BRAGA 2008).
Segundo Limongi (2010) após o período autoritário, no processo de redemocratização
“Formou-se um amplo consenso sobre a fragilidade da democracia brasileira e da necessidade
de se alterar o seu quadro institucional” Diversas pesquisas se consolidaram na área e uma
vasta literatura sobre as relações entre o Executivo e o Legislativo tomou espaço no interior
das Ciências Políticas no Brasil (LIMONGI 2010). Muitas pesquisas foram fortemente
influenciadas pela escola “neoinstitucionalista” e levaram à revisão de uma série de teses
convencionais sobre o papel do Legislativo e dos partidos políticos no sistema político
brasileiro.
Trabalhos nessa perspectiva apresentam aspectos analíticos importantes para ampliar o
horizonte de estudo na área e encontram-se em grande parte acolhidos por estudiosos das
políticas públicas. A consolidação desses estudos se dá no inicio dos anos 90 e como marco
teórico inicial deste período a destaca a pesquisa de Figueiredo e Limongi (1999) com a
expectativa de que a vasta produção norte-americana sobre a organização legislativa pudesse
lançar luz sobre os nossos conhecimentos sobre o funcionamento do Congresso Nacional
(SANTOS 2008).
METODOLOGIA E MODELOS ANALÍTICOS
Para a realização da pesquisa coletamos dados sobre a produção legal do Poder
Legislativo em Uberlândia durante os anos de 2013 e 2014. Como metodologia foi feita uma
pesquisa documental com base em leis, decretos e projetos dispostos em documentos oficiais
produzidos em nível municipal (exclusivamente em Uberlândia). Para o levantamento de
informação e de dados, utilizamos como ferramenta de pesquisa o sítio da Prefeitura
Municipal de Uberlândia, Câmera Municipal de Uberlândia e Diário Oficial do Município3.
Também observamos informações contidas a Constituição de 1988 e documentos oficiais do
Tribunal Regional Eleitoral-MG.
Observamos o funcionamento do Legislativo através do monitoramento das ações
desenvolvidas pelos parlamentares em comissões e plenários (através da TV Universitária, TV
Câmera, boletins e imprensa diária ou presencialmente nas assembleias e seções).
Para a análise de variáveis explicativas utilizamos dois tipos de abordagens citadas por
Santos (2008), uma abordagem endógena e uma exógena. Para o conjunto de variáveis
relativas a regras de tramitação, tipo de proposição empreendemos uma abordagem endógena,
isto é: uma abordagem que diz respeito à organização interna do Poder Legislativo e ao
processo decisório. Ao referirmos à natureza do regime político, formas de governo, sistema
eleitoral, organização partidária, arranjo federativo, características culturais e econômicas
utilizaremos variáveis exógenas que incluem variáveis da arena eleitoral, heterogeneidade de
representação dos partidos e as relações entre os poderes Executivo e Legislativo.
Iniciamos com o levantamento das Leis Ordinárias aprovadas na Câmera durante o
mandado do Prefeito Gilmar Machado (PT) a partir de 01 de janeiro de 2013. Por Lei
Ordinária entende-se, ato normativo primário que contém, em regra, normas gerais e abstratas
aprovadas pela maioria dos parlamentares da Câmera. Identificamos um total de 379 leis
aprovadas no primeiro ano de mandato e 168 leis aprovadas até 01 de julho de 2014 (no
segundo ano de mandato) como observamos no gráfico abaixo:
Gráfico 01 - Número de Leis Ordinárias com ingresso na Câmera Municipal de Uberlândia entre 2013 e Jun. 2014
Fonte: Câmera Municipal de Uberlândia/MG, (2014) (http://www.camarauberlandia.mg.gov.br)
3 A maioria das leis estavam disponibilizadas nos sítios da Câmera Municipal e Prefeitura de Uberlândia, entretanto o material não estava organizado de forma cronológica e/ou não possuíam opção de indexação para a localização de termos exatos.
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
5
13
20 21
36
2531
42
17
63
38
68
3
36 34 33 3329
2013
Até junho de 2014
Autoria própria
Simultaneamente coletamos as Leis Complementares aprovadas no município. As Leis
Complementares possuem como propósito, complementar, explicar e adicionar algo à
constituição e se diferenciam da Leis Ordinárias devido ao quorum necessário para sua
formação. Ou seja, enquanto a Lei Ordinária exige apenas maioria simples de votos para ser
aceita; a Lei Complementar exige maioria absoluta. Devido a isso chegamos a um número
bem inferior, encontramos 28 Leis Complementares em 2013 e 7 Leis Complementares até
junho de 2014.
Gráfico 02 – Número de Leis Complementares com ingresso na Câmera Municipal de Uberlândia entre 2013 e Jun. 2014
Fonte: Câmera Municipal de Uberlândia/MG, (2014). (http://www.camarauberlandia.mg.gov.br) Autoria própria
Do levantamento realizado (de 01 janeiro de 2013 a 31 de dezembro 2013 – primeiro
ano de governo Gilmar), constata-se 130 leis de orçamento de crédito (72 suplementares e 58
especiais) que foram distribuídos em categorias4 como se observa no gráfico de pizza. É
preciso considerar que o Executivo detém competência constitucional exclusiva para iniciar
leis sobre matéria orçamentária e de organização administrativa (como, por exemplo, as leis
de diretrizes orçamentárias e sobre criação de órgãos da administração).
O crédito especial ocorre quando não há previsão de dotação para a realização de
determinada despesa. Este instrumento viabiliza a criação de novo item de despesa, sendo
autorizado por lei específica e aberto por decreto do Poder Executivo. Caso a lei de
4 As categorias correspondem as secretarias de: administração, agricultura e agropecuária, anti-drogas e defesa social, cultura, desenvolvimento social e trabalho, educação, habitação, meio ambiente, saúde, finanças, obras, governo, transporte, Câmera Municipal e a categoria intitulada outros correspondem a um numero menor de projetos de lei aprovados pela a secretaria de desenvolvimento econômico e turismo, à Empresa Municipal de Apoio e Manutenção, ao departamento de àgua e esgoto, à secretaria de gestão estratégica ciência e tecnologia, contemplando também as leis de diretrizes orçamentárias (LDO).
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
2
3
4
5
2
3
2 2
6
3
1 1
2
2013
Até junho de 2014
autorização seja promulgada nos últimos quatro meses do exercício, poderá ser reaberto no
exercício seguinte nos limites de seu saldo, sendo incorporado ao orçamento do exercício
financeiro subsequente. O crédito suplementar destina-se ao reforço de dotação já existente,
pois são utilizados quando os créditos orçamentários são ou se tornam insuficientes. Sua
abertura depende da prévia existência de recursos para a efetivação da despesa, ele é
autorizado por lei, e aberto também por decreto do Poder Executivo. Cabe ressaltar que a lei
orçamentária poderá conter autorização para abertura de créditos suplementares até
determinado limite.
Gráfico 034 – Distribuição das Leis de Orçamentárias de Créditos (Suplementar e Especial) na Câmera Municipal de Uberlândia, por temas entre 2013 e Jun. 2014
Fonte: Câmera Municipal de Uberlândia/MG, (2014) (http://www.camarauberlandia.mg.gov.br) Autoria própria
Verificamos os nomes dos autores dos projetos de lei aprovados na Câmera com o
intuito de comprovar a origem institucional de cada proposta encaminhada. Constatamos que
das 379 Leis Ordinárias aprovadas em 2013 apenas 28% (106 leis) correspondem à autoria do
Poder Legislativo por Vereadores e Mesa Diretora, o restante, 72% (273 leis), foram projetos
diretamente encaminhados pelo Prefeito, e membros do Executivo.
Se analisarmos mais detalhadamente essas 106 Leis Ordinárias oriundas de projetos
encaminhados pelo Poder Legislativo observamos que 69% (74 leis) rezam sobre a
denominação de logradouro, datas comemorativas e utilidade pública. Embora essas leis
tenham uma importância política simbólica, elas contribuem muito pouco para a mudança da
realidade social. Ainda sobre os projetos encaminhados pelos parlamentares (106 leis)
encontramos apenas uma lei que aborda programas de saúde e duas leis abordam programas
de transportes. Não encontramos projetos de lei que abordam assuntos referente a educação.
Nas Leis Complementares existe ainda uma diferença bem maior; 92,86% (26 leis) das
Leis Complementares são de origem do Executivo e apenas 7,14% (2 leis) tiveram a
participação dos parlamentares. Sendo essas duas leis matérias que rezam sobre quadro
administrativo da Câmera Municipal e a definição de cargos e salários. O mesmo gráfico 4
mostra também o número reduzido de Leis Complementares em relação ao número de Leis
Ordinárias5.
Os dados coletados sobre a produção legislativa em Uberlândia se aproximam muito
ao estudo feito por Figueiredo e Limongi (1999, 2004). Os autores coletaram 3.043 leis
aprovadas entre 1989 e 2001 e obtiveram uma taxa de sucesso para projetos apresentados pelo
Executivo de aproximadamente 90%, com uma produção legal de 86% iniciadas por esse
poder.
Gráfico 54 – Leis Complementares e Ordinárias aprovadas, por autoria dos poderes (Executivo e Legislativo) na Câmera Municipal de Uberlândia entre os anos de 2013 e junho 2014
Fonte: Câmera Municipal de Uberlândia/MG, (2014) (http://www.camarauberlandia.mg.gov.br) Autoria própria
O próximo passo realizado foi a separação as leis ordinárias sancionadas por partido.
Para a visualização da arena política. A distribuição das leis de acordo com a filiação
partidária do mostra o impacto exercido pelo controle de ativos institucionais, mas ao mesmo
tempo chama a atenção para possíveis efeitos do posicionamento dos partidos no eixo
governo – oposição. (ANASTASIA et al., 2007).
5 A coleta de dados e organização de modelos estará completa apenas a partir do final de dezembro de 2014. Quanto fecharemos os dois primeiros anos de mandato do prefeito Gilmar Machado. Para o relatório final optamos por incluir as leis até julho de 2014 e respeitar a data de entrega do relatório.
Leis Complementares de 2013
Leis de Comple-mentares até junho de
2014
Leis Ordinárias de 2013
Leis Ordinárias até junho de 2014
2 0
106
4326
7
273
126
Legislativo
Executivo
Tabela 1 - Distribuição das Leis Ordinárias sancionadas, por partidos na Câmera Municipal de Uberlândia durante o ano de 2013
Partidos
coligados*
Nº de leis
aprovadas
Partidos de
oposição
Número de leis
aprovadas
PT 11 DEM 2
PRB 1 PMN 1
PDT 4 PTC 7
PMDB 15 PP 4
PSL 2 PPL 1
PSDC 4 PR 17
PSB 9 PSDB 2
PV 8 PSC 5
Total 54 Total 39
* Coligação Nossa Gente Unida por Uberlândia (PRB / PDT / PT / PMDB / PSL / PPS / PSDC / PRTB / PSB / PV / Pc do B)
Fonte: Câmera Municipal de Uberlândia/MG, (2014) (http://www.camarauberlandia.mg.gov.br) Autoria própria
Não foi encontradoobservamos o uso de Leis Delegadas, que é uma espécie de ato
normativo elaborado pelo Prefeito solicitandoque solicita a delegação à Câmara Municipal. A
última lei delegada aprovada no município de Uberlândia foi em 20096.
Para a organização e arquivamento das informações optamos por montar um banco de
dados onde separamos cada lei por pasta, tamanho, objeto, tipo, data de criação, número,
ementa, situação, código legislativo, autor do projeto, partido, matéria e sub-matéria. A
criação do banco de dados facilitou em nossa análise de dados.
PERFIL DOS SECRETÁRIOS E VEREADORES
Farias Filho (2011) em sua pesquisa intitulada Elites políticas regionais: contornos 6 Em Minas Gerais, por exemplo, o ex-governador Aécio Neves e o atual governador Antônio Anastasia,
ambos do PSDB, recorreram ao recurso para aprovar medidas legais de forma mais rápida. Aécio Neves publicou 160 leis delegadas nos dois mandatos consecutivos. Anastasia já publicou seis. Em Uberlândia, o prefeito Odelmo Leão também utilizou deste instrumento para legislar em 2009 foram publicadas 28 leis delegadas. Fonte: Fernandes, A. Leis delegadas na berlinda. Correio de Uberlândia, Uberlândia, 29 de out. 2011
teórico-metodológicos para identificação de grupos políticos apresentou abordagens clássicas
e contemporâneas para desenvolvimento de metodologias capazes de identificar grupos
políticos que se destacam regionalmente. Além disso o autor abordou uma a discussão muito
bem elaborada sobre o termo elite política.
Os trabalho apresentado por Farias Filho serviu como base para a formulação de um
modelo para a identificação de perfis dos parlamentares e secretários em nossa pesquisa. É
importante lembrar que a pesquisa sobre Observatório do Legislativo na legislatura 2013-
2016 ainda está em andamento e novas informações deverão ser acrescentadas.
Inicialmente buscamos informações básicas do perfil de cada parlamentar (nome,
sexo, naturalidade, data de nascimento, cor, estado civil, filhos, escolaridade, religião, bens e
imóveis, patrimônio declarado, renda mensal anterior ao mandato, bases sociais, bandeiras e
reivindicações centrais, filiação partidária, coligação pela qual se elegeu e trajetória
partidária).
A maioria das informações encontramos nas declarações de cada candidato à Receita
Federal e ao Tribunal Regional Eleitoral-MG. Informações como estado civil, filhos, religião,
bases sociais, bandeiras e reivindicações centrais coletamos através de acessos à blogs e
mídias digitais oficiais de cada parlamentar. As informações que não foram coletadas dessa
forma deverão ser obtidas através de uma entrevista semi-estruturada à ser aplicada mais
adiante na pesquisa.
Identificamos em nossa pesquisa que mais da metade dos Vereadores da Câmera
Municipal de Uberlândia são naturais outros municípios, principalmente municípios vizinhos.
E no universo de 30 parlamentares, apenas 13% (4)4 (13%) dos são do sexo feminino.
Ao analisarmos o nível de escolaridade de cada parlamentar identificamos uma
variada amostra; parlamentares com ensino médio incompleto até ensino superior completo e
especializações. O patrimônio total declarado variou de zero à R$ 1.244.359,86, e de
nenhuma a até 15 casas e terrenos declarados, eles possuem também de 0 a 9 automóveis.
Sobre o perfil dos secretários, todos possuem ensino superior completo e a ampla maioria com
especializações, mestrados e doutorados.
Um estudo recente (COSTA; COSTA; NUNES, 2014) observaram que o acesso de
senadores oriundos do setor empresarial geralmente se fazia por meio de partidos de centro
(37 casos) ou da direita (34 casos). Raramente senadores que possuíam origem empresarial
conquistavam sua eleição por meio de um partido de esquerda.
Em nossa pesquisa, todos os vereadores que se declararam empresários como
ocupação principal anterior ao mandato atual pertencem a partidos de centro (centro, centro-
esquerda) PV, PR, PSDB e PT. Esses dados são bem representativos ao estudo feito por
Costa, et. al. (2014)7.
Ainda sobre o perfil social do universo de todos os senadores, Costa, et. al. (2014)
apontam que a escolaridade elevada é mais comum entre os parlamentares de esquerda,
sobretudo, quando se trata dos que alcançaram o nível de pós-graduação.
Diversas outras análises podem ser feitas com a quantidade de dados obtidos. O que se
apresenta nesse artigo é apenas uma visão inicial de como podemos comprovar ou formular
novas teorias e colaborar para o entendimento do funcionamento da Câmera Municipal e do
poder Legislativo local, além de, não menos importante dialogar com a literatura da Ciência
Política Brasileira.
CONCLUSÕES
O trabalho apresentado buscou abordar temas atuais sobre o processo de consolidação
da democracia, sobretudo com o estudo das relações entre os poderes Executivo e Legislativo
em nível Municipal. O estudo dos processos legislativos foi de fundamental importância para
compreender o funcionamento das instituições.
Formulamos um banco de dados que deverá servir de sustentação para pesquisas
futuras do grupo Observatório do Legislativo: ações institucionais, representação política e
partidos políticos na legislatura 2013-2016 e demais pesquisadores interessados.
Ao coletar as Leis Ordinárias e Complementares observamos um número superior de
propostas oriundas do Poder Executivo, e apenas um reduzido número de leis apresentados
pelo Poder Legislativo.
Identificamos que grande parte das Leis oriundas de parlamentares não apresentam
uma importância direta para mudanças da realidade social. Essas leis, em sua maioria
absoluta, rezam sobre denominações de logradouro, datas comemorativas e nomeações de
utilidade pública. O que confirma a hipótese apresentada pela literatura de uma
predominância da agenda do Executivo (PEREIRA e MUELLER, 2000; SANTOS, 2003).
Observamos o predomínio quantitativo do Executivo na produção legal, e uma
limitada capacidade do Poder Legislativo para compartilhar a sua agenda. As iniciativas
exclusivas do Executivo em áreas como a orçamentária e administrativa impediram que esses
temas fossem entre os mais frequentes na autoria do Legislativo.
O perfil de cada parlamentar e secretário pode ser identificado, e esses dados iniciais 7 Os vereadores empresários são Michele Bretas (PV), Doca Mastroiano (PR), Noberto Nunes (PSDB) e
Selesio Miranda (PT).
são importantes para a identificação de elites políticas locais que se consolidam no interior e
fora das instituições.
Os dados levantados apontam para a importante necessidade de desenvolvimento de
novas pesquisas nessa linha, já que o assunto é tomando com grande respeito em torno da
comunidade acadêmica, principalmente nas Ciências Políticas, entre os estudiosos do campo
dos Estudos Legislativos e Políticas Públicas. Tema que está em constante “evolução”.
Resta claro que a ciência política brasileira, no que diz respeito aos estudos legislativos, tem se desenvolvido a passos largos. Ou seja, trata-se de um subcampo que nos últimos anos foi fortemente marcado pelo rigor metodológico e pela cumulatividade do conhecimento científico. Parece justo reputar esta evolução a pelo menos três aspectos: primeiro a escolha de um objeto de estudo bem delimitado, segundo o compromisso dos pesquisadores com questões teoricamente informadas e empiricamente verificáveis e por fim o rigor metodológico cada vez mais presente na produção acadêmica. (SANTOS, 2008 p. 27).
A pesquisa cumpriu o seu objetivo ao examinar as ações e interações institucionais
entre os poderes Executivo e Legislativo sob análise da produção legal e representação
política dos vereadores eleitos no município. Entretanto descobrimos um imenso campo à ser
explorado com diferentes perspectivas teóricas e um leque considerável de possibilidades para
produzir novas interpretações e análises sobre os estudos legislativos e a democracia
brasileira.
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