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11/11/2009
REPÚBLICA DEMOÇAMBIQUE
República de Moçambique
Relatório de Avaliação do Impacto do PARPA II, 2006-2009
Maputo 23 de Novembro de 2OO9
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Agradecimentos
As partes envolvidas na coordenação da elaboração do Relatório de Avaliação de Impacto do PARPA II expressam o seu profundo agradecimento aos Grupos de Trabalho temáticos e sectoriais que se enquandram dentro do mecanismo de consulta dos Pilares, pela sua valiosa colaboração. Em particular, agradecem a todos os pontos focais a nível das instituições do Governo, dos Parceiros de Cooperação e da Sociedade Civil que contribuiram para a realização e o enriquecimento desta avaliação.
A sua gratidão também vai aos membros dos Grupos Técnicos que acompanharam a realização dos estudos de aprofundamento. Às agencias de cooperação que financiaram estes estudos, nomeadamente a Cooperação Suíça (SDC), DANIDA, DFID, FAO, PNUD, UNICEF, UNIFEM, USAID, endereçam o seu sincero reconhecimento.
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Acrónimos
AAE Avaliação Ambiental Estratégica AIA Avaliação Impacto Ambiental AIDI Atenção Integrada das Doenças da Infância ANE Administração Nacional de Estradas AT Autoridade Tributária BdPES Balanço do Plano Economico e Social CAF Cadastro de Funcionários e Agentes do Estado CCOM Caixa Comunitária de Microfinanças CEDAW Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra as
Mulheres CERUM Centro de Recursos de Uso Múltiplo CFMP Cenário Fiscal de Meio Prazo CGE Conta Geral do Estado CIRESP Comissão Interministerial da Reforma do Sector Público CENOE Centro Nacional Operativo de Emergência COE Centro Operativo de Emergência CNCS Conselho Naiconal de Combate ao HIV SIDA C,T&I Ciência, Tecnologia e Inovação CUT Conta Única do Tesouro DHAA Direitos Humanos à Alimentação Adequada DNA Direcção Nacional de Aguas DNEAP Direcção Nacional de Estudos e Análises de Políticas DNP Direcção Nacional de Planificação EAC Estratégica Anti-Corrupção EADS Estratégia Ambiental para o Desenvolvimento Sustentável de Moçambique EGFAE Estatuto Geral dos Funcionários e Agentes do Estado EITI Extractive Industries Transparency Initiative e-SIP Subsistema Electrónico de Informação e Agentes de Estado FFH Fundo de Fomento da Habitação GCCC Gabinete Central de Combate à Corrupção GdM Governo de Moçambique GFP Gestão das Finanças Públicas IAS/IFRS International Accounting Standard / International Financial Reporting Standard IASB International Accounting Standards Boards IDG Índice de Desenvolvimento do Género IDS Inquérito Demográfico de Saúde IGF Instituto Geral das Finanças IFPRI International Food Policy Research Institute INAS Instituto Nacional de Acção Social INE Instituto Nacional de Estatísticas INGC Instituto Nacional de Gestão das Calamidades InSAN Insegurança Alimentar e Nutricional
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IOF Inquérito de Orçamento Familiar IPAJ Instituto do Patrocínio e Assistência Judicial IRPS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares ISPC Imposto Simplificado para Pequenos Contribuintes IVA Imposto sobre o Valor Agregado LOT Lei do Ordenamento Territorial MAE Ministério da Administração Estatal MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MEC Ministério da Educação e Cultura MF Ministério das Finanças MFP Ministério da Função Pública MIC Ministério da Industria e Comércio MICS Multiple Indicator Cluster Survey (Inquérito de Indicadores Múltiples) MINAG Ministério da Agricultura MJ Ministério da Justiça MOPH Ministério das Obras Públicas e Habitação MPD Ministério da Planificação e Desenvolvimento M&A Monitoria e Avaliação NAPA Programa de Acção Nacional para a Adaptação às Mudanças Climáticas OCI Orgão de Controle Interno OE Orçamento do Estado OIIL Orçamento de Investimento de Iniciativa Local OLE Orgãos Locais do Estado OMS Organisação Mundial da Saúde PAMA Programa de Apoio aos Mercados Rurais PAMS Poverty Analysis & Monitoring Systems (Análise da Pobreza e Sistemas de Monitoria) PARPA Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta PAP Parceiros de Apoio Programatico PECODA Programa de Educação,Comunicação e Divulgação Ambiental PEDD Plano Estratégico Distrital de Desenvolvimento PEFA Public Expenditure & Financial Accountability PEEC Plano Estratégico do sector da Educação e Cultura PEI Plano Estratégico e Integrado do sector da Justiça PES Plano Económico e Social PESA-ASR Plano Estratégico do Sector de Aguas componente de Abastecimento de A&S Rural PESOD Plano Económico Social e Orçamento Distrital PIB Produto Interno Bruto PIC Política de Investigação Criminal PQG Plano Quinquenal do Governo PPCR Programa Piloto para Resiliência Climática PRM Polícia da República de Moçambique PTV Prevenção da Transmissão Vertical PVHS Pessoas Vivendo com HIV/SIDA QAD Quadro de Avaliação do Desempenho
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QUIBB Questionário de Indicadores Básicos de Bem-Estar RAI Relatório de Avaliação de Impacto REDD UN Collaborative Programme on Reducing Emissions from Deforestation and Forest
Degradation in Developing Countries REO Relatório de Execução Orçamental SAAJ Serviços de Saúde Amigos de Adolescentes e Jovéns SAN Segurança Alimentar e Nutricional SC Sociedade Civil SETSAN Secretariado Técnico de Segurança Alimentar e Nutrição SIAB Imposto Simplificado TARV Tratamento Anti-Retro Viral TA Tribunal Administrativo TIA Trabalho de Inquérito Agrícola UGEA Unidade Gestora Executora das Aquisições UFSA Unidade Funcional de Supervisão das Aquisições UNAPROC Unidade Nacional de Protecção CivilUS Unidade Sanitária UTRAFE Unidade Técnica da Adminsitração Financeira do Estado UTRESP Unidade Técnica da Reforma do Sector Público
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Índice Sumário Executivo ............................................................................................................................... 6
I. Introdução ....................................................................................................................................... 12
II. Metodologia da elaboração do Relatório de Avaliação de Impacto do PARPA II ................. 13
III. Avaliação dos Pilares .................................................................................................................. 16
Macro-economia e Análise da Pobreza ............................................................................................ 16
Governação ....................................................................................................................................... 29
Capital Humano ................................................................................................................................ 38
Desenvolvimento Económico .......................................................................................................... 50
Assuntos Transversais ...................................................................................................................... 58
IV. Monitoria e Avaliação ................................................................................................................. 69
V. Recomendações para o próximo documento operacional do Programa Quinquenal do Governo ............................................................................................................................................... 71
Bibliografia ......................................................................................................................................... 81
Anexos
A1. Sumários dos estudos de aprofundamento
A2. Matriz estratégica do PARPA II
A3. Estatísticas do desempenho dos Pilares
A4. Propostas de indicadores para o próximo documento operacional do PGQ
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Sumário Executivo 1. O Relatório de Avaliação do Impacto (RAI) do Plano de Acção para a Redução da Pobreza
Absoluta 2006-2009 (PARPA II) verifica a efectividade desta estratégia para alcançar a redução dos níveis de pobreza absoluta, para a promoção do crescimento económico rápido, sustentável e abrangente, bem como informar sobre as melhores abordagens a seres seguidas no próximo documento operacional do Programa Quinquenal do Governo (PQG). A avaliação do impacto está organizada por cada um dos pilares dos PARPA II.
Macroeconomia e Pobreza
2. Indicadores aproximados sobre as condições de vida da população demonstram uma melhoria no período de vigência do Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta (PARPA II). O rendimento per capita médio anual de 5% no período 2006-2008 foi superior a 4,8%, previsto para este período. Quanto à desigualdade na distribuição do rendimento, não há evidência de uma alteração às previsões de uma maior diferenciação.
3. A economia cresceu a um ritmo acelerado (7,6%), ligeiramente acima do previsto. A prioridade de um desenvolvimento descentralizado e rural, ao nível dos distritos contribuiu para uma maior abrangência do crescimento. Contudo, esta dimensão do crescimento, bem como a sua sustentabilidade continuam a ser desafios para o período seguinte.
4. A evolução da incidência da pobreza absoluta entre 2003 e 2009 será conhecida com a publicação da Terceira Avaliação da Pobreza no primeiro trimestre de 2010. A ausência deste indicador nesta fase, reflecte a necessidade de se aperfeiçoar o sistema de estatística para se assegurar a monitoria da evolução da pobreza de cinco em cinco anos, com base nos inquéritos aos orçamentos familiares.
5. A gestão das finanças públicas obteve avanços nas várias componentes de receitas, despesas, sistema informático, contabilístico, de procurement, e de auditoria interna e externa. A criação da Autoridade Tributária e as reformas legais conduziram para que as receitas totais como percentagem do Produto Interno Bruto (PIB) passasse de 14% em 2005 para 16,3% em 2008. O desempenho das despesa contribuiu para que 67% do Orçamento do Estado fosse executado nos sectores tradicionalmente prioritários. Apesar dos avanços, alguns desafios permanecem como é o caso da necessidade de se flexibilizar o processo de concursos e contratações, assegurando o cumprimento da legislação.
Governação
6. A Boa Governação é uma das condições fundamentais para o sucesso da estratégia de redução da pobreza absoluta. No período em referência desta avaliação, foram registados avanços, não obstante ainda haver necessidade de reforço das acções para o alcance dos objectivos definidos no PARPA II.
7. No domínio da Reforma do Sector Público, o processo de preparação de uma reforma salarial até 2006 foi menos rápido do que o previsto e com resultados mistos. Várias
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iniciativas facultaram o potencial para elevar a qualidade no serviço público, tais como a formação, o sistema de gestão de recursos humanos e a produção de estatísticas anuais sobre os recursos humanos do Estado. No concernente ao combate à corrupção e com base nos indicadores internacionais, o desempenho não tem mostrado melhorias no período analisado apesar de se ter notado uma maior determinação no sentido de disciplinar os funcionários públicos.
8. No sector da Justiça, Legalidade, Ordem e Segurança Pública, o Governo de Moçambique tem vindo a implementar reformas, mas os resultados destas estão aquém de satisfazer a demanda social dos serviços, prevalecendo constrangimentos claramente identificados que devem continuar a merecer a atenção do Sector.
9. Na área da Descentralização, importa referir que houve aprofundamento do quadro legal atinente a este processo e a descentralização financeira em particular está na sua fase inicial. Contudo, ainda prevalece a necessidade de aprofundar e acelerar o desenvolvimento de capacidades dos Órgãos Locais do Estado e Autarquias e de assegurar a capacidade local de gestão de fundos descentralizados com vista a conferir maior sustentabilidade.
Capital Humano
10. No período da implementação do PARPA II, foram observados progressos significativos no pilar de Capital Humano, particularmente em termos de expansão e cobertura dos serviços básicos aos cidadãos. Embora tenha havido avanços significativos na maioria dos indicadores do pilar, os progressos, em alguns casos, não alcançaram as metas estabelecidas.
11. O Serviço Nacional de Saúde teve uma evolução positiva dos indicadores de saúde através da promoção do bem estar físico, mental e social dos cidadãos. A sua expansão resultou em melhorias nas taxas de cobertura vacinal, como também na taxa de cobertura de partos institucionais, redução do número de casos e de mortes por malária e a prevenção da transmissão vertical do HIV/SIDA. No entanto, o rácio população por profissional de saúde ainda é baixo e ainda persistem desigualdades entre as provincias em termos de alocação de recursos, volume de serviços e relação população por profesional de saúde.
12. O sistema de Educação expandiu-se em termos de escolas e da participação dos alunos em todos os níveis. Mas a qualidade de ensino não melhorou ao mesmo ritmo que a expansão como mostra a evolução das taxas de aproveitamento, conclusão, repetência e desistência.
O bom desempenho do sector de Água e Saneamento resultou num melhor acesso a água potável e a serviços de saneamento, seja nas zonas rurais, seja nas zonas urbanas. Apesar da existência das infra-estruturas, o seu uso permanece abaixo da quantidade disponível, particularmente nas zonas rurais.
13. Na área de Habitação, os resultados no concernente à demarcação de talhões para a habitação são positivos, contribuindo para a garantia de disponibilização de terra infrestruturada para a construção de habitação. Mas, a falta de Centros de Recursos
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(concebidos para a difusão e dessiminação de tecnologias de construção) na área, limitou a disseminação de tecnologias e outros conhecimentos para melhoria habitacional.
14. Na área de Acção Social, o número dos beneficiários dos programas de protecção social aumentou gradualmente com destaque para o Programa Subsídio de Alimentos, reflectindo a preocupação do Governo com os mais vulneráveis. Apesar destes avanços, o número de pessoas vivendo em condições de pobreza absoluta que necessitam de apoio continua superior ao número coberto pelas acções de protecção social implementadas.
Desenvolvimento Económico
15. No período em análise, verificou-se um desempenho médio no pilar de desenvolvimento económico e precisa de reforçar as acções para o alcance dos objectivos definidos no PARPA II. Em relação ao ambiente de negócios, o Governo de Moçambique (GdM) tem feito esforços para melhorar o ambiente de negócios. No âmbito do relatório do doing business, Moçambique passou da posição 110 num total de 145 países em 2005, para 135 num total de 183 países em 2009. Progressos foram registados nos indicadores do ambiente de negócios mas Moçambique ainda é considerada uma das economias mais difíceis em termos de ambiente de negócios. Há uma necessidade de acelerar o ritmo das reformas para melhorar o ambiente de negócios.
16. O sector agrícola fez melhorias institucionais durante o periodo, mas teve um impacto modesto no terreno em termos de produção, produtividade e acesso e uso de insumos. Maiores esforços precisam ser feitos para promover este sector vital.
17. O investimento em infraestruturas públicas contribuiu para a solidez do crescimento económico orientado para o mercado interno, complementando o investimento na construção privada, incluindo de habitação.
18. O baixo nível de bancarização da economia moçambicana continua a ser a grande preocupação. Acesso ao crédito é baixo quando está disponível o custo é muitas vezes proibitivo. Uma série de reformas devem ser aplicadas para aumentar o acesso ao crédito e para reduzir as taxas de juros.
Assuntos Transversais
19. O desempenho da área dos assuntos transversais mostrou-se positivo ao longo do período da vigência do PARPAII, em várias das suas componentes. Esta posição é sustentada pelo alcance das metas que na maioria das áreas temáticas foram cumpridas e ultrapassadas, à excepção de algumas áreas cujos progressos foram moderados ao longo dos anos – HIV/SIDA e Género.
20. Algumas áreas temáticas cumpriram em plenitude as realizações à luz dos indicadores e metas projectadas, havendo que se equacionar a possibilidade de se propor novas metas e indicadores, através da reformulação dos objectivos e de todo o quadro de prioridades de acção sectorial, como são os casos do Meio Ambiente e Desenvolvimento Rural.
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Recomendações
21. Há uma necessidade de uma boa harmonização entre os diferentes instrumentos anuais e de médio prazo de planificação, orçamentação e monitoria no nível macro e sectorial, é chave para um melhor desempenho ao nível dos sectores e de reduzir o número dos indicadores no sistema de monitoria da implementação do PARPA.
Macroeconomia e Análise da Pobreza
22. É necessário estabelecer fortes ligações entre a despesa e os resultados através do aprofundamento da metodologia de planificação e orçamentação por programa.
23. É necessário melhorar a integração dos sistemas de informação da AT e o aprofundamento das reformas na área tributária e aduaneira para garantir um ritmo de crescimento real das receitas esteja em linha com o crescimento das fontes internas de geração de receitas, sem por em causa a viabilidade dos sectores dinâmicos da economia.
24. É necessário consolidar o desenvolvimento e a implantação do e-SISTAFE a nível nacional e o prosseguimento da descentralização da execução orçamental para aqueles órgãos e instituições do Estado que ainda são apoiadas pelas Unidades Gestoras Executoras EspeciaisO sistema de procurement deve ser mais eficiente.
25. O número de indicadores na matriz estratégica do próximo documento operacional do Programa Quinquenal do Governo deve ser muito inferior ao do PARPA II; a sua qualidade e relação com os objectivos deve ser melhorada e evidente; as fontes estatísticas devem estar asseguradas em tempo oportuno.
26. O trabalho de campo do próximo Inquérito aos Orçamentos Familiares deve terminar não depois de Março 2014, para permitir obter resultados sobre a avaliação da pobreza no 3º trimestre de 2014.
Governação
27. É necessário ter informação pontual e exacta, sendo igualmente crucial o desenvolvimento de um sistema de gestão da mesma para que se possa controlar a informação inter-sectorial assim como a de partes externas interessadas e deste modo fornecer uma base para um melhor diálogo dentro e com os sectores.
28. É necessário haver uma apropriação mais forte dos indicadores da matriz estratégica dentro das instituições da Justiça. Os indicadores do futuro documento operacional do PQG para o sector da Justiça deveriam estar alinhados com os do Plano Estratégico Integrado (PEI) e os mecanismos de monitoria do PEI deveriam envolver todas as instituições do Sector.
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29. Na área da Descentralização, recomenda-se que a Estratégia Nacional de Descentralização, em elaboração, sirva como base para definir indicadores para uma eficiente Monitoria e Avaliação da implementação do processo de Descentralização.
Capital Humano
30. A Vulnerabilidade em termos de acesso aos serviços básicos está muito ligada ao nível de pobreza absoluta. Neste contexto é necessário assegurar: (i) A expansão dos programas de protecção social já existentes e garantir que os beneficiários do programa mantenham o seu poder de compra; (ii) Um melhor alinhamento e coordenação entre os diferentes sectores para assegurar o acesso dos mais vulneráveis aos serviços básicos através de uma monitoria mais integrada dos aspectos de vulnerabilidade no nível dos sectores.
31. Todos os programas prioritários de Saúde exigem um reforço drástico em recursos humanos. O próximo PARPA deverá dar maior destaque ao planeamento familiar, à Saúde do Adolescente e Jovem, à criação de demanda por serviços e a áreas mais estruturais como o reforço do sistema logístico do sector e a M&A. Recomenda-se também incluir a redução da desnutrição crónica como um objectivo específico no próximo plano para o combate à pobreza.
32. No contexto da elaboração do próximo documento operacional do PQG recomenda-se que o sector da Educação assegure um desenvolvimento equilibrado em cada nível, através de uma implementação ainda mais descentralizada, com enfoque na melhoria da qualidade do ensino primário.
Desenvolvimento Económico
33. Para promover o Sector privado, há uma necessidade de acelerar o ritmo das reformas para melhorar o ambiente de negócios.
34. Na Agricultura, maiores investimentos devem ser feitos em tecnologias de conservação da água e de promoção das sementes melhoradas tolerantes à seca. Planos de redução da pobreza posteriormente terão de assegurar que o acesso à tecnologia agrícola e de informação seja entregue aos agricultores de Moçambique, em particular os agricultores pobres.
Assuntos Transversais
35. Deve-se intensificar o programa de combate ao HIV-SIDA, até se garantir uma tendência decrescer nos níveis de prevalência, no médio e longo prazo.
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36. Na área do Género, é necessário (i) Dar continuidade dos esforços de consolidação do sistema nacional de saúde para maior cobertura e cuidado da mulher e da população, em geral; (ii) Priorizar o preenchimento das lacunas estatísticas existentes em relação a desagregação dos dados por sexo.
37. É fundamental que a área do Ambiente seja colocada no topo da agenda de desenvolvimento a nível das estratégias dos sectores para enfrentar os desafios das mudanças climáticas, degradação ambiental e gestão sustentável de recursos naturais. Para reforçar a elaboração do próximo documento operacional recomenda-se estabelecimento de maior visão ambiental entre os pilares.
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I. Introdução
38. O Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta 2006-2009, instrumento de programação de médio prazo do Governo, apresenta a visão, as estratégias, objectivos e acções principais para a redução da pobreza. Este plano foi operacionalizado através do Plano Económico e Social e o respectivo balanço. No âmbito dos Mecanismos e Instrumentos de Monitoria e Avaliação, o PARPA II prevê a preparação de um Relatório de Avaliação do Impacto (RAI). Este sintetiza informação sobre pobreza e evolução de indicadores sócio-económicos a partir de fontes disponíveis e analisa esta informação com uma visão particular para atribuir causa e efeito (PARPA II, parágrafos 632-634).
39. O objectivo geral do RAI é de determinar a efectividade do PARPA II como quadro para alcançar a redução dos níveis de pobreza absoluta, para a promoção do crescimento económico rápido, sustentável e abrangente, bem como de informar sobre as melhores abordagens a serem seguidas no próximo documento operacional do PQG.
40. Mais especificamente o RAI: • Avalia os progressos de cada pilar em relação aos objectivos estabelecidos no PARPA II
e em particular na sua matriz estratégica, baseado na avaliação dos resultados alcançados, factores-chaves que contribuíram ou serviram de obstáculo para o alcance destes resultados.
• Faz uma avaliação breve do quadro legal e de políticas dos sectores. Avalia o sistema de monitoria e avaliação em alguns casos, propõe-se novos indicadores e apresenta recomendações a nível dos sectores e pilares.
• Apresenta sumários de análises mais aprofundadas de um número limitado de assuntos temáticos de importância estratégica.
• Apresenta uma análise do sistema de Monitoria e Avaliação do PARPA II. • Apresenta recomendações que podem contribuir na formulação do novo documento
operacional do PQG com o objectivo de acelerar o desempenho na promoção do crescimento económico, a diminuição das desigualdades quanto à redução dos rendimentos e o combate à pobreza.
41. Em termos de estrutura, O RAI apresenta um capítulo de metodologia, outro para desempenho dos pilares (macroeconomia e pobreza; governação; capital humano; desenvolvimento económico; e assuntos transversais), um capítulo para a Monitoria e Avaliação e outro de Recomendações. Os anexos incluem a matriz estratégica do PARPA II com informação sobre o desempenho dos indicadores, os sumários dos estudos de aprofundamento e propostas de indicadores para o próximo documento operacional do PQG.
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II. Metodologia da Elaboração do Relatório de Avaliação de Impacto do PARPA II
42. O processo de elaboração do Relatório de Avaliação de Impacto (RAI) do PARPA II foi
levado a cabo de acordo com os critérios definidos nos Termos de Referência e no Guião Geral para os Grupos de Gestão dos Pilares. Estes documentos foram preparados em conjunto pelo Ministério da Planificação e Desenvolvimento e os Parceiros de Cooperação através do Grupo de Análise e Monitoria da Pobreza – (PAMS) e aprovados a 16 de Março de 2009.
43. A coordenação da implementação da avaliação do PARPA II foi assegurada pelo Grupo de Coordenação do RAI (GCRAI), formado por elementos do MPD e do Grupo PAMS. O GCRAI reuniu-se de maneira periódica para apreciar a evolução da avaliação do PARPA II, analisar os diferentes relatórios e pesquisas em processo de elaboração e coordenar os passos a seguir. Em várias ocasiões, o GCRAI convidou os representantes da Sociedade Civil a particpar nos seus encontros.
44. Este exercício envolveu várias etapas paralelas e complementares, nomeadamente a Pré-avaliação dos Grupos de Trabalho e a realização de Estudos de Aprofundamento, que constituiram a base para a elaboração dos Relatórios de Avaliação dos Pilares.
Pré-avaliação dos Grupos de Trabalho
45. O processo de Pre-avaliação decorreu em conformidade com os mecanismos de consulta existentes no âmbito da Parceiria de Apoio Prográmatico (PAP), em particular através dos quatro Pilares temáticos (Macroeconomia e Análise da Pobreza, Governação, Capital Humano e Desenvolvimento Económico) e do Grupo de Assuntos Transversais. Mais especificamente, solicitou-se a todos os Grupos de Trabalho sectoriais ou temáticos fazer uma avaliação do desempenho da sua área ao longo do periodo de implementação do PARPA II, incluindo os seguintes elementos de análise: i) uma avaliação geral dos resultados alcançados desde 2006 de acordo com os objectivos e alvos estabelecidos no PARPA II e a evolução das metas em cada ano, ii) os factores-chave que contribuiram ou serviram de obstáculo para a realização dos resultados, iii) uma breve avaliação do quadro político e legal do sector, iv) referência à questão de aprofundamento (caso for pertinente), v) a parte relevante da matriz estratégica do PARPA II completada com os dados actualizados, vi) uma proposta de indicadores para o próximo Documento operacional do PQG do Programa Quinquenal do Governo.
46. Para cada sector ou área tematica, o Anexo 3 do RAI apresenta uma análise da estatística dos indicadores da matriz estratégica do PARPA II, em termos de desempenho e disponibilidade dos dados.
47. A fim de assegurar o cumprimento dos prazos, responder às questões levantadas pelas diferentes contrapartes e monitorar a evolução do processo de Pré-avaliação, foram
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realizados vários encontros com representantes do Governo e dos Parceiros de Cooperação e da Sociedade Civil, quer a nivel dos Grupos de Trabalho, quer a nivel dos Pilares.
Estudos de Aprofundamento
48. A identificação de questões chave a ser aprofundadas no âmbito do RAI decorreu a nivel de cada Pilar em coordenação com os Grupos de Trabalho. Cada Pilar apresentou propostas de estudos ao GCRAI e após um tempo de análise e esforços para criar sinergias entre as várias opções de pesquisa, foram seleccionados onze estudos a serem realizados. Em paralelo, foram sensibilizados os Parceiros de Cooperação para identificar o interesse e a possibilidade destes de financiarem as pesquisas e proceder com a contratação de serviços de terceiros. Também foram criadas equipas técnicas constituidas por representantes do Governo, dos Parceiros de Cooperação e da Sociedade Civil para a elaboração dos Termos de Referência e o acompanhamento de cada estudo e assegurar o cumprimento dos prazos.
49. O conteúdo dos estudos é da responsabilidade dos seus autores. Os participantes na elaboração do RAI fizeram uso das contribuições dos estudos, nas partes que consideraram úteis e relevantes, se as houve.
Elaboração dos Relatórios de Avaliação dos Pilares
50. A partir dos relatórios de Pré-avaliação elaborados pelos Grupos de Trabalho, elaborou-se o Relatório de Avaliação do Pilar incluindo os sumários dos estudos de aprofundamento para trazer uma análise adicional em certas áreas do Pilar em referência.
51. O processo de elaboração dos Relatórios de Avaliação dos Pilares efectivou-se através da coordenação de vários encontros a nível de cada Pilar (Grupo de Gestão do Pilar).
52. Em finais de Setembro de 2009, foi organizado um seminário de consulta para a apresentação do relatório de cada Pilar. Participaram neste encontro elementos do Governo, dos Parceiros de Cooperação e da Sociedade Civil envolvidos no exercicio de pré-avaliação ou no acompanhamento dos estudos de aprofundamento. Neste encontro foram apresentados os passos seguintes para a elaboração do documento do RAI, prevêndo um tempo para a circulação do primeiro esboço do relatório e a entrega de comentários adicionais antes de 30 de Outubro, o prazo previsto para a finalização do RAI.
Período de Referência do RAI
53. O período em análise foi de 2006 a 2009. Uma vez que o RAI foi elaborado em 2009, o período comum de referência foi de 2006-2008. Quando possível, fez-se referência aos resultados de 2009, em particular o 1º semestre. Nesta avaliação, compararam-se vários períodos: dos dois PARPA (I e II), 2006-2009 versus 2001-2005; um ano específico referente a cada PARPA, como por exemplo 2008 versus 2003; cada um dos anos do PARPA II.
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III. Avaliação dos Pilares
Pilar de Macroeconomia e Pobreza 1. Introdução
54. Os objectivos gerais do PAPRA II são a redução dos níveis de pobreza absoluta e a promoção do crescimento económico rápido, sustentável e abrangente. A avaliação destes objectivos é feita neste pilar.
2. Análise do Desempenho
Crescimento e Estabilidade Macroeconómica
55. O período 2006-2008 foi marcado por uma conjuntura internacional adversa, exacerbada pela crise internacional dos combustíveis e alimentos e a crise financeira internacional. Estes choques constituíram um desafio para a condução da política monetária e fiscal por forma a evitar pressões inflacionárias e, mais recentemente com a crise económica mundial, evitar a desaceleração significativa do crescimento. Apesar destes desafios, a economia nacional mostrou-se robusta durante o período 2006-2008, cumprindo com as previsões de crescimento do PIB, no PARPA II (Tabela 1).
Tabela 1: Resumo das Projecções Macroeconómicas do PARPA II
PARPA II Actual PARPA II Actual PARPA II Actual PARPA II ActualPIB real, crescimento (%) 7,9 8,7 7,0 7,4 7,0 6,7 7,3 7,6PIB real per capita, crescimento (%) 5,2 6,1 4,9 4,8 4,4 4,2 4,8 5,0Taxa de inflação (%) média 9,5 13,2 8,0 8,2 5,7 10,3 7,7 10,6
(milhões de USD, preços correntes)Exportações sem MPs 588 692 684 569 790 777 687 679 Crescimento nominal (%) 21,8 43,4 16,4 -17,9 15,5 36,7 17,9 20,7 Crescimento real (%) - 37,2 - -9,1 - 30,1 - 19,4Importações sem MPs 2.213 2.011 2.193 2.184 2.322 2.724 2.243 2.306 Crescimento nominal (%) 19,1 8,3 -0,9 8,6 5,9 24,7 8,0 13,9 Crescimento real (%) - 3,6 - 20,2 - 30,1 - 17,9Balança comercial com MPs -840 -268 -579 -399 -567 -805 -662 -490Balança comercial sem MPs -1.625 -1.319 -1.509 -1.616 -1.531 -1.947 -1.555 -1.627
Milhões de MT (2006=100)Total de recursos do Estado 52.881 52.400 56.641 58.929 59.066 58.339 56.196 56.556 Receitas do Estado incl. Priv. 27.017 28.399 29.510 31.872 32.633 32.773 29.720 31.015 % do PIB 14,9 15,8 15,3 16,6 15,8 16,3 15,3 16,2 Recursos externos 25.864 24.001 27.132 27.056 26.433 25.566 26.476 25.541 % do PIB 14,3 13,3 14,0 14,1 12,8 12,8 13,7 13,4Crédito interno líquido -1.332 -6.168 -802 1.302 -1.061 -915 -1.065 -1.927Fonte: PARPA II/MPD-Quadro Macro/BM/MF
Média 2006-2008200820072006
56. O crescimento médio anual do PIB real entre 2006 e 2008 foi de 7,6%, acima da previsão de 7,3%. Este crescimento continuou sendo determinado pela expansão de actividades económicas primárias, entre as quais a agricultura, pecuária e silvicultura dominaram com um crescimento médio de 10,1%. O crescimento da produção agrícola foi uma pré-condição importante para a
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criação de emprego e dinamização da comercialização agrícola nas zonas rurais. Entre 2006 e 2008 a produção familiar para comercialização cresceu (15,2%) mais do que a produção para o auto-consumo (5,6%), reflectindo a crescente orientação da produção familiar para o mercado.
57. As estatísticas agrícolas têm principalmente duas fontes, o Trabalho de Inquérito Agrícola (TIA) e o Aviso Prévio, o que tem originado séries temporais da produção agrícola com diferenças em volume e tendência de crescimento (Kiregyera et al 2007). Devido à relevância populacional e económica da produção agrícola, é necessário que as estatísticas agrícolas sejam enquadradas num único organismo insitucional usando uma metodologia reconhecida e sólida. Neste momento, as estatísticas oficiais do Instituto Nacional de Estatística divergem dos dados do TIA. Este inquérito é usado como base no relatório do Pilar de Desenvolvimento Económico.
58. A maior produção agrícola para o mercado influenciou parcialmente o crescimento do sector do comércio que situou-se em 12,0% em média entre 2006 e 2008. No sector dos serviços, a expansão da actividade de transportes e comunicações, em 11,5% em média entre 2006 e 2008, foi notável e contribuiu para aumentar a integração da economia. Reflectindo principalmente a expansão do investimento público em infra-estruturas sociais, o sector da construção mostrou-se dinâmico, com um crescimento real médio de 10,2% entre 2006 e 2008.
59. A inflação média na cidade de Maputo entre os anos 2006 e 2008 situou-se em 10,6%, acima da previsão de 7,7%. Este incumprimento reflectiu a acentuada subida de preços internacionais de combustíveis e cereais, com maior incidência em 2008. Numa apreciação global, as políticas monetária e fiscal foram prudentes, permitindo que a taxa de inflação se mantivesse próxima da banda de um dígito.
60. A inércia da transformação estrutural da economia, com o limitado crescimento das agro-indústrias, os custos de transacção ainda elevados, o fraco dinamismo das pequenas e médias empresas formais continuaram-se reflectindo na fraca competitividade da economia nacional e, por conseguinte, na deterioração da balança comercial.
61. A ambição do PARPA II de reduzir o défice da balança comercial, expressa em dólares americanos, em cerca de 6% de 2006 a 2008 na base de expansão sustentável da economia e do aumento de competitividade das pequenas e médias indústrias não foi sucedida. O défice da balança comercial incluindo os mega projectos foi em média de 552 milhões de USD, abaixo do previsto no PARPA II. Excluindo os mega projectos o défice passa para 1692 milhões de USD, superando o previsto no PARPA II. Por um lado, apreciação da taxa de câmbio real efectiva do Metical entre 2006 e 2008 contribuiu para a fraca competitividade da economia. Por outro lado, a deterioração da balança comercial deveu-se à fraca diversificação das exportações nacionais, o que reduz a capacidade da balança comercial em absorver os efeitos de choques externos.
62. Apesar da deterioração da balança comercial, a economia nacional registou um influxo líquido de reservas internacionais acima da previsão do PARPA II. Em termos de meses de cobertura de importações, as reservas aumentaram de 3,1 em 2006 para 5,5 em 2008. Este influxo ajudou a financiar o défice da balança comercial e reflectiu principalmente a manutenção do influxo de ajuda externa.
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63. A política monetária teve um papel importante na acomodação do elevado crescimento da economia e, de forma prudente e consistente com o crescimento da economia, expandiu a massa monetária1 em 34% de 2006 para 2008, acima da previsão do PARPA II. Por outro lado, as taxas de juro para empréstimos, embora tenham permanecido altas e constrangedoras para o sector privado - cerca de 23% em média entre 2006 e 2008 para a maturidade de 1 ano, mantiveram-se relativamente estáveis.
64. As reformas actualmente em curso, em particular na área tributária, contribuíram para reduzir ligeiramente o défice orçamental antes dos donativos, de 12,4% do PIB em 2005 para 12,1% em 2008. Moçambique tem necessidade de reduzir o défice orçamental após os donativos para cumprir com convergência macroeconómica no âmbito da integração regional na SADC.
Análise da Pobreza e Sistemas de Monitoria
65. No momento da elaboração deste relatório, a principal fonte de dados para analisar a evolução da pobreza, o Inquérito aos Orçamentos Familiares (IOF), não estava disponível. A Terceira Avaliação da Pobreza, a ser desenvolvido em 2010, irá analisar se foi alcançado o objectivo principal do PARPA II, Redução dos Níveis de Pobreza Absoluta. O Questionário de Indicadores Básicos de Bem-Estar (QUIBB) também não foi realizado como previsto durante o período do PARPA II.
66. A evolução do PIB per capita pode ser tomado como uma proxy para medir a variação nas condições de vida, na falta de dados mais abrangentes. O crescimento médio do PIB per capita real foi de 5% entre 2006 e 2008, pouco acima da projecção no PARPA II de 4,8% (Tabela 1). Este crescimento, aliado ao bom desempenho na produção agrícola, poderá indicar que pode ter havido melhorias em termos de rendimento nas zonas rurais, assim como ter contribuído para a melhoria da situação da segurança alimentar. No entanto, dado o alto nível de vulnerabilidade a choques externos, em particular às condições climáticas, torna-se ainda necessário confirmar se esta possível melhoria foi sustentada durante este período.
67. O Coeficiente de Gini, uma medição de desigualdade, é baseado nos dados do IOF e, portanto, não está disponível. Os estudos de aprofundamento do RAI, baseados nos dados do MICS e TIA indicam que a desigualdade pode ter subido em Moçambique durante o período tanto em termos de renda como de acesso aos serviços básicos. Por outro lado, estudos qualitativos realizados mostram que a desigualdade tem evoluído principalmente nas áreas urbanas com destaque para a cidade de Maputo. Igualmente, estudos sobre a vulnerabilidade e pobreza crónica indicam que 34,8% dos agregados familiares em Moçambique estão submetidos a uma situação de grande vulnerabilidade à insegurança alimentar.2 Estas tendências deverão ser confirmadas com dados qualitativos a serem disponibilizados em 2010. Deve-se notar que não há consenso sobre a solidez da metodologia e da evidência de ambos os estudos, referidos no início deste parágrafo.
1 Massa monetária refere-se aqui ao M2 (notas e moedas em circulação na economia). 2 (SETSAN, 2006; Selvester e Fidalgo, 2006).
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68. Os resultados dos estudos realizados no âmbito do processo de avaliação indicam que os níveis de privações severas entre as crianças reduziram, passando de 59% em 2003 para 48% em 2008, de acordo com os dados do MICS, 2008. Foram principalmente o bom desempenho nos sectores de saúde e educação que contribuíram para a redução desta proporção. A nutrição e saneamento mostraram melhorias moderadas. Constatou-se também uma redução na prevalência da desnutrição crónica em crianças menores de cinco anos de 48% (IDS 2003) para 44% (MICS 2008).
69. Desde 2005, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de Moçambique tem registrado uma ligeira melhoria, de 0.390 (2005) para 0.402 (2007). Das três componentes que sumarizam o IDH, é particularmente na esperança de vida que o progresso tem sido registrado. Em termos de posicionamento, Moçambique mantém-se no 172º lugar, embora tenham havido algumas mudanças na metodologia do cálculo do IDH.3
70. No âmbito do reforço do Sistema de Planificação, Monitoria & Avaliação, ao longo do período em análise constataram-se grandes avanços, desde a melhoria da estrutura dos documentos do PES e do BdPES, seu alinhamento com o PARPA, bem como a introdução da abordagem de orçamentação por programa ao nível do CFMP a partir de 2007 e sua expansão às províncias.
71. Relativamente às melhorias na estrutura e qualidade do PES e do BdPES, pode-se concluir que estas se verificaram na: i) tendência de alinhamento com os pilares do PARPA; ii) integração com maior ênfase dos assuntos transversais na vertente sectorial; iii) na análise sobre os Objectivos do Desenvolvimento do Milénio; iv) introdução da Matriz Estratégica do PARPA II como anexo do PES e do BdPES. Foi realizado um trabalho de melhoramento dos indicadores do PARPA, incluindo a preparação de fichas técnicas para os diferentes indicadores sectoriais, através dos quais os sectores actualizaram as notas técnicas dos indicadores da matriz.
72. Anualmente, ao nível central e de cada província foi realizado pelo menos um Observatório de Desenvolvimento (OD) no qual é feita a monitoria e avaliação dos progressos alcançados na implementação do PARPA II através dos principais instrumentos operacionais (Balanço do PES e Relatório de Execução Orçamental). Contudo, ainda não existe um sistema eficiente de monitoria sobre o nível de acolhimento das observações e recomendações por parte dos sectores visados, nem de feedback para as instâncias requerentes. Persiste também o desafio na melhoria da qualidade dos relatórios/sínteses no que se refere à sua estrutura e apresentação sistemática da informação. Estes desafios estão intrinsecamente ligados à disseminação do Guião de Orientação dos OD’s que foi recentemente desenvolvido e aprovado para melhor captar a qualidade destes fóruns, no que respeita, de entre muitos outros itens, a observação do calendário do ciclo de planificação nacional, a periodicidade das sessões - uma ou duas vezes por ano- e o controlo da matriz de recomendações para um melhor enquadramento e maior contribuição ao exercício de planificação a todos os níveis.
3 Devido a mudanças metodológicas no recurso dos anos não e possível efectuar una comparação directa entre os índices do PIB de 2005 a 2007. O ranking de Moçambique tem-se mantido no 172 lugar (de 182) quando no entanto em 2005 o ranking foi 172 de 177.
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73. A monitoria e avaliação consubstanciada no BdPES não contempla grande parte de informações dos sistemas de M&A existentes e não é suportada por um sistema estatístico forte. A falta de um sistema de estatística forte tem implicações sobre a eficiência, o timelinesse e a precisão da sistema da M&A. Permanecem também como desafios o estabelecimento de um cronograma com acções específicas de médio e curto prazos, para implementação do plano de acção para a melhoria do Sistema Nacional de Planificação, Monitoria & Avaliação. Também é importante desenvolver um sistema unificado de Monitoria e Avaliação que integre os restantes sistemas.
Gestão das Finanças Públicas
74. A melhoria da gestão financeira do Estado, aliada à gestão sólida das variáveis monetárias e fiscais, são apresentadas no PARPA II como condições necessárias para o desenvolvimento e estabilidade macroeconómica. Neste contexto, enfoque particular é dado à necessidade de utilização eficiente e eficaz dos recursos, implicando o aumento do reforço das actividades de inspecção e auditoria, revisão sistemática das despesas públicas e a reforma profunda da administração financeira do Estado.
75. Em termos gerais, a área da Gestão das Finanças Públicas registou progressos durante o período 2006-8, onde se destaca a criação da Autoridade Tributária (AT), o aumento das receitas totais do Estado como proporção do PIB, a expansão do e-SISTAFE com o uso da execução por via directa, que tem sido crucial para os progressos observados e a melhoria da disciplina fiscal agregada, trazendo gradualmente maior transparência, responsabilidade e reforço do controlo da execução do Orçamento do Estado. A consolidação de reformas e melhorias introduzidas nos processos de orçamentação, contabilização, auditoria e controlo, assim como na gestão de receitas e do processo de aquisições do Estado tem complementado o reforço da Gestão de Finanças Públicas (GFP).
76. Os riscos do sistema da GFP têm tendência a diminuir, mas ainda são consideráveis, notando-se algumas áreas que ainda carecem de melhorias como: i) necessidade de maior integração, coordenação, fortalecimento e afirmação das funções e responsabilidades entre o sistema de controlo interno, auditoria interna e auditoria externa, ii) melhoria do sistema de gestão de aquisições e da sua própria segurança e a garantia de que a fiscalização prévia não seja um impedimento para o funcionamento e desenvolvimento do sistema de aquisições públicas, e iii) aumento da inclusão, cobertura e contabilização das receitas próprias, assim como o registo e contabilização de receitas de capital (concessões, privatizações e participações do Estado em empresas públicas e privadas) visando aumentar a transparência na gestão financeira tanto como diminuir o risco de corrupção.
77. Constata-se ainda que a afectação estratégica de recursos para alcançar uma melhor equidade regional e uma ligação mais estreita aos resultados preconizados no PARPA II, aliada à prestação eficiente de serviços, são dois objectivos fundamentais que merecem maior atenção, em em particular uma maior capacidade para a análise de políticas e seus resultados.
78. Em seguida são analisados mais em detalhe os principais progressos e desafios nas diferentes componentes do sistema de GFP.
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Análise do Orçamento
79. Progressos significativos foram verificados na metodologia de preparação e elaboração do CFMP com uma maior ligação estrutural entre a matriz estratégica do PARPA e o processo de planificação anual, maior envolvimento das instituições centrais e provinciais na formulação e fundamentação das propostas, assim como uma inclusão mais abrangente da previsibilidade de recursos externos.
80. O nível agregado do OE tem estado em linha com o CFMP aprovado, mas ao nível desagregado
por classificação económica da despesa (Despesas de Capital e Despesas de Investimento) e por sectores, constataram-se algumas diferenças não explicadas no orçamento, entretanto explicadas pela necessidade de incluir despesas adicionais resultantes de choques tanto na conjuntura nacional, como internacional.
81. O nível da execução orçamental foi em geral bom e, nas análises regulares (trimestrais e anuais) efectuadas pelo Grupo de Análise do Orçamento (BAG, em Inglês), pode ser verificado que a taxa de execução orçamental nos chamados sectores prioritários foi em geral elevada no período - muito próximo dos 65% em cada ano - e que o conjunto dos sectores de Educação e Saúde consumiram em geral uma percentagem elevada da despesa corrente disponível.
82. Orçamento e os documentos de relatório de execução, nomeadamente os REOs, incluíram ao longo dos anos informação cada vez mais detalhada sobre o orçamento por nível geográfico. O nível de descentralização da despesa corrente para os níveis provincial e distrital foi crescendo de ano para ano, sendo sempre superior ao anterior. A mesma tendência não foi ainda acompanhada
Resultados Principais do Estudo: Análise da Despesa Pública
Os resultados das análises efectuadas mostram que a estrutura da despesa pública seguiu as linhas gerais definidas no PARPA.
Apesar dos desvios no início do período em análise, considerando a problemática da projecção do PARPA e do grande impacto das contribuições off-budget particularmente no sector da Saúde, concluiu-se com esta revisão de dados e respectiva análise que as linhas de orientação estabelecidas no PARPA foram seguidas pelo Governo.
Os recursos externos para apoio geral ao orçamento, fundos comuns e projectos públicos constituíram 42,2% dos recursos totais em 2008, contra 47,2% em 2005 apesar das melhorias na captação da despesa realizada com fundos externos em projectos e o crescimento da ajuda externa em termos absolutos.
Não se verificou muito progresso na descentralização dos fundos. A parte da despesa institucional interna gerida pelas províncias diminuiu de 41,0% em 2005 para cerca de 39% em 2007 e 2008.
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pela despesa de investimento. Assume-se que o estudo se refere esta última categoria de despesas (Caixa acima).
83. Apesar dos progressos alcançados, persistem alguns desafios, tais como a) Clarificação das opções, ou o cumprimento do calendário de preparação, aprovação e divulgação do CFMP, tal como está previsto, ou alinhamento entre o primeiro ano do CFMP e o OE ; b) Criação de capacidade para o exercício ao nível dos sectores e ao nível descentralizado (nomeadamente províncias); c) Decisão sobre a forma de inclusão ou não dos fundos externos no CFMP; d) Um melhor custeamento dos planos dos sectores; e) Aprofundamento dos critérios de afectação inter-sectorial e territorial (incluindo elementos de equidade regional) de recursos públicos; f) Necessidade do Governo e os Parceiros reverem as suas práticas e mecanismos existentes de registo de fundos externos no OE e os mecanismos de execução dos mesmos. g) Previsibilidade dos desembolsos dos parceiros (AGO, mas também fundos e projectos) de modo a integra-los no ciclo orçamental consolidado; h) Registo e contabilização de receitas de concessões, privatizações e participações do Estado em empresas públicas e privadas e necessidade de reforçar a programação e a monitoria da execução de receitas próprias para minimizar as flutuações na execução desta rubrica, tal como sublinhado pelo próprio TA nos seus pareceres sobre a CGE; i) A expansão da orçamentação por programa e seu reflexo nos Relatórios de Execução Orçamental.
84. O sistema de despesas foi um dos temas seleccionados para estudos mais aprofundados como parte da avaliação do PARPA II (Caixa nesta secção). Os resultados destes estudos são apresesentados no anexo 1.
Reforma Tributária
85. O Governo tem feito progressos notáveis, em particular na melhoria da administração fiscal, uma vez criada a AT em 2006. Como resultado, a maioria dos objectivos fiscais do PARPA II foram alcançados, incluindo o objectivo central de aumentar as receitas totais como proporção do PIB, de 14,0% em 2005 para 16,3% em 2008. A fonte mais importante de receita continua a ser de impostos sobre bens e serviços, apesar de se manter estável em torno dos 8% do PIB neste período. Os impostos sobre o rendimento indicam um ligeiro crescimento, de 3,5% para 4,9% do PIB, tendo os impostos sobre o rendimento das empresas crescido mais rapidamente.
86. Um aspecto deficiente durante o período do PARPA II no que concerne ao estabelecimento da autoridade tributária foi a integração dos sistemas de informação para gestão, que já deveria ter resultado em sistemas integrados de informação em plena operação em 2009, incluindo o módulo de colecta e gestão de receitas por via bancária. Esta meta não foi atingida.
87. Algumas realizações se destacam neste período, como uma nova Lei Fiscal Geral que clarifica as regras sobre a cobrança de impostos e os direitos dos contribuintes; a racionalização dos benefícios fiscais, que põe fim a um regime especial para os grandes projectos; a aprovação de uma nova Lei das Finanças Municipais; a redução do peso que recai sobre as pequenas empresas, aumentando os limites fiscais e a entrada em vigor de um
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um Imposto Simplificado para os Pequenos Contribuintes (ISPC); o fortalecimento do regime fiscal para os sectores mineiro e petrolífero. Adicionalmente, foi aberto um tribunal fiscal em Maputo, mas este está ainda em processo para o seu pleno funcionamento, enquanto os restantes ainda devem começar com as suas operações.
88. Por se reconhecer a importância da introdução de tecnologias modernas de informação no sistema de impostos (e-Tributação) e já começaram o processo de planificação e implementação destas reformas. No entanto, as iniciativas sobre TI também necessitam de coordenação com a UTRAFE, representando um nível adicional de coordenação. Comparado com os processos existentes, sistemas de e-Tributação oferecem um enorme potencial para aumentar as receitas através da melhoria da eficiência das operações de AT, enquanto reduz os custos de conformidade para o sector privado. No entanto, estas reformas devem ser cuidadosamente planificadas e sequenciadas, bem geridas, devidamente financiadas e eficazmente coordenadas com o apoio técnico, para evitar perigos potencialmente graves que poderiam prejudicar as operações de receita permanente, ou o bloqueio em sistemas que não vai atender às necessidades futuras.
89. O principal desafio que se coloca é o cumprimento com as provisões do quadro legal, pois há elevados custos de cumprimento devido à complexidade do código fiscal. São ainda necessárias simplificações adicionais para uma adopção mais ampla das novas leis.
90. No que se refere ao quadro político e legal do sector, a introdução de tributação e sistemas modernos de gestão de risco deve simplificar o cumprimento das obrigações fiscais e reduzir os problemas de pagamento para muitos contribuintes.
91. A AT registou progressos impressionantes na melhoria dos serviços dos contribuintes, mas ainda persistem desafios. Melhor prestação de informações é uma parte central do problema. Um problema que persiste é a preocupação dos contribuintes, do sector privado em particular, sobre as práticas de execução imprevisíveis e punitivas por agentes fiscais, principalmente em reacção a erros insignificantes ou infracções não intencionais causadas por falta de informação sobre os detalhes do código de imposto. Esse comportamento cria um relacionamento de adversários, incentivo para práticas corruptas e conflito, onde o apoio educativo de oficiais de imposto seria mais produtivo.
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92. O estudo de aprofundamento sobre tributação encontra-se no anexo 1 (Caixa nesta secção). A visão sobre reformas é distinta entre vários profissionais que lidam com finanças públicas. Uma alternativa é considerar a implementação da legislação existente, fazendo as alterações necessárias às normas e às institucionais. Há países desenvolvidos que continuam a usar o imposto sobre vendas, semelhante ao antigo imposto de circulação em Moçambique, com sucesso.
SISTAFE
93. A reforma do SISTAFE contribuiu para melhorar a eficiência e eficácia da gestão das finanças públicas, um dos objectivos genéricos identificados na matriz estratégica do PARPA. As acções levadas a cabo para assegurar o alcance deste objectivo de 2006 a 2009, incluem a disponibilização de ferramentas para massificar a Execução Orçamental por via directa, e a elaboração do orçamento por programa.
94. O e-SISTAFE foi expandido para todos os ministérios a nível central e provincial, 26 Instituições Autónomas e 50 administrações distritais, totalizando 338 Unidades Gestoras e Executoras a executar o orçamento pela via directa. Assim, até finais de 2008, 95% da execução orçamental
Resultados principais do estudo: Análise do impacto da política tributária (parte sobre o sistema tributário)
Desde 1998, todos os principais instrumentos fiscais têm sido submetidos a reformas profundas. As principais características do sistema estão bem alinhados com as melhores práticas para os países em desenvolvimento, nomeadamente a possibilidade de contar com um imposto sobre o valor acrescentado de base ampla e um imposto moderno sobre os rendimentos, suplementado por impostos sobre a produção e o consumo de produtos seleccionados e direitos de importação moderados.
O sistema fiscal em Moçambique é razoavelmente progressivo. Os pobres sentem pouco o fardo dos encargos fiscais em resultado dos limites elevados estabelecidos para se entrar na rede tributária (relativa ao rendimento per capita), da taxa fiscal reduzida aplicada aos pequenos contribuintes através do ISPC, da estrutura progressiva no âmbito do imposto sobre os rendimentos de pessoas singulares e da estrutura de isenção completa para os bens indispensáveis ao abrigo do IVA. Todavia, os direitos de importação e os impostos sobre a produção e o consumo aplicados aos bens consumidos pelos pobres possuem efeitos regressivos.
Há pouco espaço para ganhos de receita por meio de medidas adicionais de política fiscal, mas um grande potencial para aumentar as receitas através do alargamento eficaz da base tributária, na alocação de recursos mais eficientemente e facilitação no cumprimento das obrigações dos contribuintes através de novas medidas para modernizar a administração tributária. Ao definir a meta de receitas a médio prazo, o governo deve procurar conseguir um equilíbrio entre as necessidades em termos de recursos dos sectores público e privado para o desenvolvimento nacional, a criação de postos de trabalho e o crescimento sustentável.
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total das unidades que possuíam o e-SISTAFE foi executada pela via directa, cumprindo com a meta.
95. Por outro lado, com objectivo de aumentar o volume da despesa do Estado a ser contabilizada no e-SISTAFE e buscar mecanismos que incentivem os doadores a incorporarem no OE e/ou CUT os fundos extra-orçamentais em particular de financiamento externo, o Governo decidiu a implementar a CUT ME como um instrumento catalizador para o efeito. Isto resultou na inclusão de quase toda a componente externa no OE como também um aumento significativo do uso da CUT para execução directa.
96. O Módulo de Elaboração do Orçamento do e-SISTAFE foi adaptado para atender à Orçamentação por Programa. O conceito definido garante uma ligação lógica entre PQG, PARPA, CFMP, PES, OE. A implementação do orçamento programa para o OE 2009 foi estendida para todos os sectores, tendo-se também iniciado a sua execução.
97. No referente aos desafios do SISTAFE foram identificados os seguintes. O desenvolvimento de demais funcionalidades além das nucleares não foi ao ritmo desejado, pois há que considerar a consolidação dos instrumentos já disponíveis, em particular o Módulo de Elaboração e Execução Orçamental e a gestão da Conta Única do Tesouro. Porém a conclusão de outras funcionalidades é importante para se poder tirar maior proveito do investimento já realizado.
98. Nesta fase o foco foi na formação dos utilizadores para poderem operar o sistema. Porém entende-se que é necessário assegurar que os utilizadores explorem mais o potencial do sistema, na análise e uso de informação para tomada de decisões, pelo que há necessidade de levantar com mais profundidade as necessidades específicas dos utilizadores, como também desenvolver capacidades mais viradas para análise da informação disponível no sistema.
99. O custo da reforma ficou mais oneroso do que previsto. Porém o impacto também é notório, tanto no controlo da execução, na transparência, encerramento dos processos administrativos, disponibilização atempada dos relatórios e nos níveis de liquidez do Estado.
Procurement
100. Em relação ao procurement o principal objectivo da criação do quadro legislativo e insitutional para a aquisição foi realizado, mas o CPAR de 2008 mostrou que existem desafios graves na capacidade de implementar e gerir o sistema de forma adequada, que terá de melhorar no futuro. Entre os anos 2006 e 2008, o Governo continuou a implementação de uma estratégia abrangente de reforma do sector público, que foi lançada em 2001. A implementação deste processo de reforma exige uma nova forma de organização e de estabelecimento de mecanismos de coordenação.
101. Na implementação da reforma do sistema de procurement do Estado verificaram-se alguns desafios, nomeadamente:
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• Apesar das UGEAS terem sido estabelecidas, ainda é necessário treinar dos funcionários. O treino precisa ser estendido para outras posições relevantes fora das UGEAS (ex: auditores internos do nível provincial, etc.).
• Necessidade de desenvolver um programa de certificações para um grupo de especialistas em procurement da função pública e desenvolver a descrição de trabalho para as funções mais importantes com o UGEA e o Júri, em coordenação com o Ministério da Função Pública.
• Ainda se precisa do desenvolvimento dum sistema adequado de monitoria e avaliação, incluindo dados sistematizados e credíveis, que permite também medir o desempenho e a reforma do sistema de procurement.
102. No referente ao quadro político e legal do sector os seguintes passos foram
realizados: criação, estruturação e funcionamento da Unidade Funcional de Supervisão das Aquisições (UFSA); identificação das Unidades Gestoras Executoras de Aquisições (UGEAs) e criação das primeiras UGEAs ao nível central e provincial; estabelecimento de um vasto programa de capacitação que permitiu a formação de cerca de 2000 técnicos (nível central, provincial, distrital e autarquias locais); aprovado o Decreto nº 54/2005, que regulamenta o procurement; acções de capacitação para o sector privado nesta matéria.
Auditoria
103. O desempenho na globalidade na área de auditoria é considerado positivo, fundamentalmente na vertente de auditoria externa. Foram realizados esforços para a revitalização e criação de Órgãos de Controlo Interno (OCIs). Como corolário deste esforço, passou-se de uma situação de 21 OCIs em funcionamento em 2007 para 73 OCI4 em funcionamento até ao 1º semestre de 2009.
104. Houve também um aumento no número de auditorias internas realizadas entre 2007 e 2009. Em 2008 todos os OCIs realizaram 1209 auditorias contra 883 realizadas em 2007. O financiamento ao SCI continua a constituir entrave na implementação de algumas actividades planificadas.
105. As “Auditorias de Desempenho” são consideradas relevantes para a redução da pobreza, em última instância. Estas já foram realizadas nos seguintes sectores; estrada, águas, justiça e agricultura (fase preparatória), sendo a IGF a entidade responsável pelo seguimento e monitoria da implementação das auditorias feitas pelos respectivos sectores e com impacto ao nível sectorial.
106. Os relatórios sobre a Conta Geral do Estado (CGE) e respectivos “pareceres” foram emitidos pelo Tribunal Administrativo de forma regular e segundo os preceitos constitucionais. Estes documentos representam uma base essencial para alimentar o diálogo entre os Parceiros de
4 Destes 73 OCIs, 16 não fazem parte da base definida no QAD. São os casos de OCIs do MAE e Agricultura que já estão em funcionamento em todas as provincias.
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Apoio Programático e o Governo sobre assuntos de gestão de finanças públicas, em particular as alocações do orçamento, sua execução e transparência das contas do Estado do ano anterior. Têm se registado melhorias graduais tanto na abrangência, análise e conteúdo, como no nível de detalhes destes documentos. Os desafios continuam a ser o acesso público aos acórdãos, relatórios e pareceres da CGE, implementação dos vários documentos normativos, bem como o seguimento das constatações e recomendações feitas. Constituem ainda desafios para o Tribunal Administrativo, a capacidade de julgamento face ao incremento substancial de auditorias realizadas e concluídas, a cobertura geográfica desde o nível central até ao distrito, a fraca cultura de prestação de contas ainda prevalecente e o aumento de cobertura resultante dos projectos outrora não inscritos no Orçamento do Estado (“off-budget”).
107. No referente aos desafios do sector foram identificados os seguintes: • Relativamente à auditoria interna, falta de clareza sobre os conceitos de “auditoria
interna” e ”controlo interno”, “órgão de controlo interno (OCI)”, “inspecção”, “fiscalização” e respectivas responsabilidades (p.e. existe diferença entre “fortalecer os sistemas de controlo interno” conforme definido no PARPA, e “fortalecer as auditorias e inspecções” segundo as práticas induzidas pelo postulado na lei do SISTAFE);
• Há necessidade de actualizar o plano de actividades do SCI, de acordo com os recursos financeiros disponíveis, bem como definir uma estratégia clara para a sua implementação;
• Os indicadores continuam válidos mas existe necessidade de melhorar a base de dados das unidades de auditoria interna operacionais;
• Na área do controlo externo seria necessário desenvolver e implementar uma metodologia de “avaliação de risco”, para melhorar o enfoque das auditorias;
• O esboço do Manual Básico de Auditoria Interna foi partilhado com as diversas instituições, mas existe a necessidade de apresentação e discussão do manual, antes da sua finalização;
• Sobre auditoria externa, existe um grande fosso entre os relatórios elaborados e os julgados, bem como na clareza do tratamento a dar aos dois níveis de relatórios, e acesso público.
108. Durante o período 2006-2009, foram empreendidas acções no domínio da GFP, cujo objectivo geral foi melhorar os padrões de eficiência do sistema. O Governo está empenhado na continuação e aprofundamento destes desenvolvimentos e tendo constatado a necessidade de uma estratégia de longo prazo, decidiu elaborar uma Visão Estratégica da Gestão de Finanças Públicas, a ser finalizada durante 2009, tomando em consideração as recomendações das avaliações PEFA, ROSC, CPAR, Tribunal Administrativo e Assembleia da República. Neste contexto seria importante uma perspectiva clara do Governo sobre como a reforma de GFP pode ter impacto positivo sobre aspectos como a descentralização, transparência e processos de prestação de contas, a redução do risco fiduciário e luta contra a corrupção, assim como a realização dos objectivos globais da política fiscal.
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Pilar da Governação 1. Introdução 109. O PARPA II define os seguintes objectivos para a Governação: i) A consolidação da unidade
nacional, da paz, da justiça e da democracia; ii) O combate à corrupção, burocratismo e criminalidade; iii) O reforço da soberania e da cooperação internacional, e; iv) O desenvolvimento harmonioso do país.
2. Avaliação do Desempenho Reforma do Sector Publico 110. A Reforma do Sector Público foi iniciada há dez anos, com base na "Estratégia Global da
Reforma do Sector Público", cuja implementação encontra-se na sua segunda fase (2006-2011). O objectivo geral desta reforma, mencionado no PARPA II e na fase II do programa, é “Melhorar a Qualidade de Prestação dos serviços públicos ao cidadão”.
111. Durante o período em referência, o Governo implementou diversas políticas, estratégias e
planos que contribuíram para a melhoria dos serviços públicos prestados aos cidadãos, sendo de destacar: a criação de balcões únicos, o que proporcionou aos cidadãos um acesso mais fácil a vários serviços, embora ainda limitado; o estabelecimento do GOVNET, que melhorou a comunicação entre as instituições governamentais, assim como o acesso à informação para o público que tem acesso à internet; e uma maior descentralização administrativa, providenciando alguns serviços mais próximos do público. Muitas das iniciativas tomadas ainda precisam de aperfeiçoamento, melhoria e reforço.
112. No âmbito da avaliação do período em referência, especial atenção é dada às seguintes áreas: • Política Salarial de Médio Prazo - o processo de preparação de uma reforma salarial até
2006 foi lento. No entanto, desde 2007 tem se verificado um maior dinamismo na definição e descrição dos princípios da reforma salarial. Ademais, em 2008, o Conselho de Ministros aprovou a Política Salarial de Médio Prazo e está em curso uma estratégia de operacionalização da reforma salarial, que inclui vários estudos de diagnóstico. Um diálogo mais frequente entre o Governo e os parceiros poderá contribuir para maiores consensos sobre os resultados destes estudos. Ainda no âmbito desta política, está em curso a preparação da a estratégia de habitação para a função pública e também foi revista a base para os subsídios de localização para além de que estão a ser estudados os impactos de uma reforma das pensões. Em 2009, procedeu-se a descompressão salarial com aumentos que variam de 14% para os funcionários públicos com menos qualificações à 28% para os que possuem mais qualificados em termos académicos.
• Plano de Acção Anti-Corrupção - A Estratégia Anti-Corrupção foi aprovada em 2006 e os aspectos inerentes à sua materialização foram incluídos no Plano de Acção Nacional de
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Combate à Corrupção. De acordo com indicadores internacionais 5, o desempenho no combate à corrupcao nao tem mostrado melhorias no periodo analisado. Um estudo recente sobre a execução deste plano sugeriu a necessidade de uma forte priorização das iniciativas mais relevantes e da melhoria dos indicadores de acompanhamento, definindo uma base de referência para todos os indicadores. O estudo sugere ainda a capacitação dos agentes ligados aos Observatórios de Desenvolvimento a nível provincial e conselhos consultivos distritais por forma a que o acompanhamento e a implementação dos planos de acção sejam melhores. O estudo refere-se tambem a aspectos na Lei Anti-Corrupção (LAC) que devem estar alinhados à legislação actual mais ampla e aos instrumentos internacionais ratificados - Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção, a Convenção da União Africana contra a Corrupção e o Protocolo da SADC Contra a Corrupção.
• Desenvolvimento de Recursos Humanos e Reestruturação Organizacional – A existência de recursos humanos competentes, qualificados e bem geridos é um requisito para a melhoria dos serviços públicos. As várias iniciativas implementadas, tais como a formação (IFAPAs e ISAP), a criação de um sistema de gestão de recursos humanos (Cadastro dos Funcionários e Agentes do Estado, CAF; Sistema Electrónico de Informação do Pessoal, e-SIP), e produção do anuário estatístico de 2008, sobre os recursos humanos do Estado (Funcionários e Agentes do Estado), facultaram o potencial para elevar a qualidade no serviço público.
113. Entre os factores críticos para o sucesso da Análise Funcional e Reestruturação (AF&R) são destacados os seguintes: (a) a existência de uma metodologia clara sobre o enfoque do exercício, bem como recursos financeiros para custear a assistência técnica necessária (b) a liderança ao nível da CIRESP; (c) a existência nos sectores de equipes técnicas e contrapartes capazes de interagir e apropriar-se do processo. A avaliação feita ao processo constatou que alguns dos principais resultados alcançados neste domínio foi a redifinição do papel dos Ministérios e a descentralização e desconcentração de competências. Contudo, reconhecem-se limitações da abordagem quanto à promoção de melhoria da prestação de serviços ao cidadão, havendo a necessidade de abordagens complementares visando assegurar este aspecto. Neste sentido, o Governo aprovou o SIGEDAP para a Função Pública, que combina a avaliação do desempenho institucional e a avaliação do desempenho individual, criando as condições para aprofundar a cultura de valorização do desempenho individual dos funcionários e de excelência na prestação de serviços ao cidadão.
114. No que se refere ao quadro político e legal do sector, os factores de sucesso para as acções no quadro do processo de políticas públicas prendem-se à consolidação de um Governo Central eficiente e eficaz, cujo instrumento principal da acção governativa são os processos de formulação, implementação e monitoria de políticas públicas. O Ministério da Função Pública constituiu um factor chave para a aprovação de instrumentos de políticas para a gestão estratégica
5 Mocambique continua estático, 2.8 nos ultimos 4 anos, de acordo com Transparency International Perceptions of Corruption Index e caiu 15 pontos de 126 para 111 em 2008
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dos recursos humanos, no que diz respeito ao desenvolvimento da capacidade institucional do Estado. Neste período foram aprovados: o Estatuto Geral dos Funcionários e Agentes do Estado (EGFAE); o Subsistema Electrónico de Informação de Pessoal (e-SIP); o Sistema Nacional de Gestão de Recursos Humanos; a Política Salarial de Médio Prazo o Regulamento da Actividade de Fiscalização e Inspecção Administrativa do Estado.
115. No concernente a questão de aprofundamento6, foi encomendada uma consultoria com o objectivo principal de avaliar o impacto das medidas adoptadas no âmbito do combate à corrupção, com enfoque nos mecanismos de controle (inspecções e auditorias), relacionando com a quantidade e qualidade dos recursos humanos existentes, o desempenho e impacto do Gabinete Central de Combate à Corrupção (GCCC). O estudo constatou que há uma tendência claramente crescente da actividade de auditoria do TA, que supera em grande medida o planeado. Nota-se simultaneamente um progresso na elaboração da CGE pelo Ministério das Finanças e na qualidade de sua análise pelo TA e AR, havendo a necessidade de o Governo imprimir uma maior celeridade no seguimento às constatações do TA, na tomada de medidas e melhoria da divulgação das medidas de correcção e punição.
O Relatório e parecer do TA quanto à CGE tem demonstrado uma série de actos lesivos ao bem público. Da análise feita às contas de 2006 e 2007, constatou muitas situações que podem determinar a intervenção do MP ou do GCCC.
Este estudo constatou ainda a necessidade de se rever as competências do GCCC que pela sua natureza jurídica administrativa e não jurisdicional, não incluiu poderes de acusação, não podendo investigar crimes como enriquecimento ilícito, conflitos de interesse, nepotismo e corrupção no sector privado e ser mais interventivo no combate a corrupção.
Justiça, Legalidade, Ordem e Segurança Pública 116. De 2006 à 2008, o Governo de Moçambique tem vindo a implementar reformas na área da
justiça, legalidade, ordem e segurança pública. Contudo, os seus resultados estão aquém de satisfazer a demanda social dos serviços, prevalecendo constrangimentos claramente identificados que devem continuar a merecer a atenção do Sector. A avaliação das metas definidas pelo PARPA II, indica ainda um progresso moderado no sector. Durante este período, foram iniciadas algumas reformas estruturais tendentes ao aperfeiçoamento da organização judiciária, à simplificação dos procedimentos e à melhoria de desempenho e alargamento da rede das instituições de justiça até aos Distritos.
117. No âmbito da Assistência Jurídica e Judiciária foram registados progressos, no entanto persiste a necessidade de promover a formação e aperfeiçoamento profissional dos funcionários. Na área de garantia de registo de actos de cidadania e mais especificamente no que se refere aos registos de nascimento destacam-se progressos, mas na área de emissão do BI registou-se fraca produtividade. Na área de Provisão dos Serviços de Justiça e Movimento Processual foram
6 Estudos de Aprofundamento (Anexo 1).
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implementadas reformas estruturais tendentes à melhorar a organização judiciária, simplificar e modernizar os procedimentos e instrumentos da administração da justiça. Nesta área, houve progressos durante o período em referência, mas nota-se que ainda persistem fraquezas, sobretudo no que diz respeito ao número de casos julgados e a inadequação das infra-estruturas no sector. Entretanto, na área dos Recursos Humanos tem vindo a ser reforçada a sustentabilidade da administração da justiça, através do recrutamento, formação e aperfeiçoamento dos recursos humanos. No concernente ao Sistema Prisional, regista-se um atraso na aprovação das reformas legislativas visando a operacionalização efectiva do sistema prisional unificado com o objectivo de padronizar a sua gestão. No que se refere à melhoria das condições habitacionais do sistema prisional há que registar acções de construção e reabilitação de algumas infra-estruturas prisionais, prevalecendo porém alguns constrangimentos que são necessários ultrapassar, tais como a superlotação, precárias condições de dieta alimentar, de higiene e sanitárias, a falta de estabelecimentos para separação de adultos e menores, e de centros de recuperação juvenil, de vocação e formação. Contudo, é de notar que ainda não foi aprovado e orçamentado um plano de reabilitação, como o previsto no PARPA. No Domínio da Ordem e Segurança Pública, foi elaborada uma proposta de reforma da Polícia de Investigação Criminal (PIC), aguardando a sua aprovação pela Assembleia da República. Contudo, notou-se fraco progresso, em especial no referente a elevação da produtividade da PRM.
118. O desempenho do sector foi influenciado pelos seguintes factores positivos: a) A formação de magistrados em matérias de direitos de menores e a sua afectação nos tribunais e procuradorias provinciais e distritais, tendo contribuído para a melhoria da actividade jurisdicional; b) A atribuição de uma linha orçamental específica para o IPAJ, a partir de 2008, o que se reflectiu no aumento da eficiência na implementação das actividades; c) A aprovação de diversos diplomas legais adequando a legislação à dinâmica sócio-económica do País, tendo no entanto se constatado a necessidade de ampliar a base social de consulta em relação aos Códigos Penal e de Processo Penal para adequá-los à realidade nacional, e para além disso, verificar o impacto orçamental no caso da Lei dos Tribunais Comunitários; d) A elaboração e aprovação do Plano Estratégico Integrado da Justiça (PEI), concorrendo para a harmonização da planificação do Sector ao sistema nacional do País.
119. Apesar dos progressos alcançados, subsistem alguns desafios, tais como: i) Melhorar o grau de confiança do público na administração da justiça, tida como baixa no âmbito da pesquisa da UTRESP; ii) Expandir os serviços de assistência e defesa legal para os necessitados, incluindo crianças; iii) Melhorar as condições da população prisional, especialmente no que concerne ao estabelecimento de locais separados para adultos e crianças; iv) Melhorar a tramitação e conclusão de processos; v) Melhorar a qualidade da informação e das estatísticas, desagregando os dados por nível territorial, critérios de género, idade e outros relevantes; vi) Melhorar o fluxo de informação, assim como a recepção atempada de dados que permitam uma comparação com o período anterior e um diálogo cada vez mais construtivo entre o GdM, os parceiros de cooperação e da sociedade civil no âmbito das revisões semestrais e conjuntas e dos Observatórios de Desenvolvimento; vii) Reforçar as equipas dos serviços de inspecção das instituições, inclusive dos Tribunais; viii) Melhorar a gestão de informação necessária para a monitoria e avaliação do sector em tempo útil, assim como os mecanismos e procedimentos de
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planificação, monitoria de execução e de balanço das actividades planificadas, principalmente o PES e Plano Orçamental global; ix) Consolidar a intervenção da sociedade civil através dos Observatórios de Desenvolvimento e outros mecanismos de monitoria do processo de combate à corrupção; x) Acelerar a institucionalização e operacionalidade da função de Provedor da Justiça.
120. No referente ao quadro político e legal do sector, a avaliação indica que a aprovação do Plano Estratégico Integrado da Justiça (PEI) foi um passo importante para o alinhamento das acções do sector com as políticas nacionais e a sua M&A, sendo também importante para melhorar os mecanismos de coordenação intersectorial no que respeita a planificação, monitoria e avaliação do cumprimento do plano sectorial e do PARPA. Na produção legislativa é de destacar a aprovação da Lei da Organização Judiciária, Lei Orgânica do Ministério Público e respectivo Estatuto dos Magistrados do Ministério Público, Lei sobre a Promoção e Protecção dos Direitos da Criança, Lei sobre a Organização Jurisdicional dos Menores, Lei sobre a Violência Doméstica contra a Mulher, Lei do Tráfico de Pessoas, em particular Mulheres e Crianças, entre outros diplomas de grande importância. Nota-se ainda atrasos na reforma legislativa prevista, por exemplo a não aprovação da Lei do IPAJ, Lei dos Tribunais Comunitários, Código das Custas Judiciais, Código Penal e Código de Processo Penal. Os resultados alcançados na implementação do PARPA II, neste domínio constam da matriz em anexo.
121. O objectivo da questão do aprofundamento7 escolhida do sector é: avaliar se as reformas e intervenções com vista a melhoria do acesso à justiça conseguiram tornar a justiça mais acessível, célere, transparente e inclusiva para todos cidadãos, no período de implementação do PARPA II. A análise teve em conta a perspectiva do género, dos direitos da criança e dos cidadãos mais vulneráveis.
Descentralização 122. Uma governação eficiente, descentralizada e transparente constitui um requisito fundamental
para a redução da pobreza absoluta, consolidação do processo de paz e reconciliação nacional e aprofundamento da democracia. No contexto da implementação do PARPA II houve progressos no processo de descentralização, apesar da persistência de alguns desafios. Importa referir o aprofundamento do quadro legal atinente ao processo de descentralização e à descentralização financeira que está na sua fase inicial. No entanto, ainda prevalecem a necessidade de aprofundar o desenvolvimento de capacidades dos Órgãos Locais do Estado e Autarquias e a necessidade de assegurar a capacidade local de gestão de fundos descentralizados com vista a conferir maior sustentabilidade.
123. O GdM está a envidar esforços significativos no sentido de aumentar o nível de transferências fiscais intergovernamentais. Reconhece-se que um dos desafios continua a ser elevar o nível da proporção de transferências do OE destinadas ao nível local, face às responsabilidades atribuídas a estes níveis de Governação. Actualmente, uma grande parte do OE
7 Anexo 1: Sumários dos Estudos de Aprofundamento
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ainda é gerida a nível central. A implementação do Orçamento de Investimento de Iniciativa Local (OIIL), efectivo a partir 2006, representa um progresso significativo no processo de descentralização fiscal e na transformação dos Distritos em unidades de planificação e orçamentação no País. No entanto, o OIIL encerra em si um conjunto de desafios na área de planificação, orçamentação e participação comunitária, especialmente a nível metodológico e de capacidade local de gestão do risco. Decorridos três anos deste exercício, o Governo iniciou a formulação de um pacote específico com vista a regulamentação e orientação metodológica para mitigar os problemas existentes e assegurar a sustentabilidade desta iniciativa. Para garantir o sucesso da descentralização é necessário prosseguir com a capacitação dos Órgãos Locais do Estado na planificação estratégica e gestão financeira. Houve avanços no desenho do Programa Nacional de Planificação e Finanças Descentralizadas. Como desafios permanecem a fraca interligação dos fundos descentralizados com os instrumentos de planificação e orçamentação, assim como a implementação dos mecanismos de controlo interno e de monitoria a nível local.
124. Na área de participação e consulta comunitária, houve progresso no estabelecimento de Conselhos Locais (CLs) em todos os Distritos. O impacto do funcionamento dos CLs reflecte-se no processo de elaboração e avaliação dos Planos Económicos Sociais e Orçamento Distritais (PESODs) e Planos Estratégicos Distritais de Desenvolvimento (PEDDs). No entanto, neste processo há desafios relacionados com a necessidade da consolidação e institucionalização dos CLs, a abrangência da sua representatividade e a qualidade da sua contribuição nos processos de tomada de decisão. As dinâmicas produzidas na decorrência do incremento da participação comunitária determinarão os aperfeiçoamentos e adequações que se impõem a nível dos documentos de regulamentação legal. Existe algum desfasamento do Guião de Funcionamento dos Conselhos Locais em relação a LOLE e seu regulamento, estando a ser dados passos necessários para corrigir esta situação.
125. Houve progressos significativos na expansão e consolidação do processo de autarcização através da criação de 10 novas autarquias e revisão do pacote autárquico. Além disso, em Agosto de 2006 foi aprovado o decreto que estabelece o quadro das transferências de funções e competências dos órgãos do Estado para as autarquias locais. No entanto, a sua implementação ainda está numa fase inicial, constatando-se que várias autarquias ainda não iniciaram e outras ainda não finalizaram o processo de transferência de funções e competências, o que justificou a recente decisão do Conselho de Ministros referente a prorrogação do período de vigência do decreto. Como desafios, prevalecem a aceleração da elaboração da Política e Estratégia de Desenvolvimento Urbano e Habitacional que está atrasada, o ineficiente sistema da administração e gestão dos cadastros municipais, e o atraso da implementação do e-SISTAFE ao nível municipal.
126. Para o alcance dos objectivos definidos no âmbito do PARPA II, no domínio da descentralização, diversos factores contribuíram positivamente, de entre os quais: A aprovação e implementação de instrumentos legais, resultando na melhoria do quadro legal para o processo de descentralização; O reforço do papel do Estado na coordenação das acções de desenvolvimento a nível local, através da elaboração dos planos provinciais e distritais e da melhoria da sua ligação com os instrumentos de orçamentação; O início da descentralização dos
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fundos a nível dos sectores de Estradas, Águas, Agricultura, construção de infra-estruturas de Educação e Saúde, decidida em 2007 pelo Conselho de Ministros; A decisão de desconcentração da gestão dos recursos humanos para o nível local (provincial e distrital) com a aprovação do Decreto 5/2006, de 12 de Abril, tendo aos Governadores Provinciais e Administradores Distritais sido atribuídos a competência de gestão dos recursos humanos do Estado; A institucionalização e implementação do OIIL que criou uma dinâmica participativa nos Distritos e tem contribuído para o incremento da produção de alimentos e de geração de emprego e renda no campo, não obstante os desafios existentes.
127. Todavia, ainda existem alguns desafios, a saber: Tendo havido a definição do Distrito como unidade de planificação, existe a necessidade de prosseguir com o processo de desenvolvimento de capacidades dos mesmos para garantir o sucesso da descentralização. A implantação e consolidação de sistemas de monitoria das unidades territoriais descentralizadas deve continuar a merecer uma atenção especial (nomeadamente, o aperfeiçoamento dos mecanismos de recolha e tratamento de informação fiável e em tempo útil, a melhoria da coordenação intersectorial na M&A, e a desagregação de dados na perspectiva do género); Há necessidade de aumentar a proporção das transferências do OE do nível central para o nível provincial, distrital e autárquico, face às responsabilidades atribuídas a estes níveis do Governo; A fraca a interligação dos fundos descentralizados com os instrumentos de planificação e orçamentação (PESODs, PEDDs e Planos Estratégicos Provinciais, Sectoriais e Centrais), assim como a implementação dos mecanismos de controlo interno e de monitoria a nível local; Há necessidade de concluir a elaboração do pacote específico de regulamentação e reforçar a capacidade local de gestão de risco para segurar a sustentabilidade do OIIL.
128. No que diz respeito a evolução do quadro político e legal do sector, durante o período 2005 a 2009, o GdM continuou a envidar esforços no sentido de consolidar e aprofundar o processo de descentralização. Tomando em consideração que os princípios da política de descentralização estão plasmados na Constituição da República e noutros instrumentos legais, o GdM está empenhado em elaborar uma estratégia de operacionalização da política. É necessário assegurar a existência e o desenvolvimento de mecanismos institucionais efectivos e fortes que liderem e coordenem o processo de descentralização. Ainda é necessário melhorar continuamente o diálogo efectivo entre o GdM, a sociedade civil e os parceiros de cooperação sobre os assuntos de governação, no caso vertente, no referente a descentralização. Houve um aperfeiçoamento significativo do quadro legal concernente a descentralização, através da aprovação de diversos instrumentos legais. Contudo, é ainda necessário aumentar a capacidade de aplicação dos comandos legais.
129. No que diz respeito a questão de aprofundamento8, foi encomendada uma consultoria com o objectivo de avaliar a prestação de serviços ao cidadão como resultado da descentralização de fundos de estradas para as Províncias, Distritos e Autarquias, e de águas e de construção de infra-estruturas de Educação para as Províncias e Distritos.
8 Anexo 1: Sumário dos Estudos de Aprofundamento
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Assuntos Transversais do pilar
130. Género: Houve um crescimento do número de unidades de atendimento especial às mulheres
e crianças vítimas de violência, de 95 unidades em 2005 para 197 em 2007. Em 2008, foram atendidas 2436 crianças e 9224 mulheres vítimas de abuso e violência. No que concerne a integração das medidas da estratégia do género no processo de planificação e orçamentação ao nível local, há que referir que, conforme o estabelecido por lei, no mínimo 30% dos membros do Conselhos Locais são do sexo feminino. Nesta perspectiva reconhece-se que a participação no processo de planificação descentralizada ao nível provincial e distrital é fundamental.
131. HIV/SIDA: No âmbito da prevenção e combate ao HIV/SIDA foram realizadas medidas de capacitação dos recursos humanos, sendo de destacar o seminário de capacitação de todos os directores dos estabelecimentos prisionais em matéria do HIV/SIDA. Foram capacitados funcionários dos Governos Distritais e membros dos Conselhos Locais em matérias de prevenção e combate ao HIV/SIDA. Como desafio, existe a necessidade de se tomar em conta o impacto do HIV/SIDA na planificação de Recursos Humanos.
132. Portadores de Deficiência: Foi aprovado pelo Conselho de Ministros a Estratégia para o Portador de Deficiência na Função Pública.
Resultados Principais do estudo; Descentralização de Fundos Sectoriais de Estradas, Águas e de Construção Acelerada de Salas de Aulas
Finais de 2007, o Conselho de Ministros tomou a decisão de descentralizar os fundos dos sectores de Estradas, Águas, Agricultura, e Infra-estruturas de Educação e Saúde para garantir a implementação efectiva da Lei 8/2003 sobre os Órgãos Locais do Estado e materializar os objectivos estratégicos definidos no PARPA II e no Plano Quinquenal do Governo. Os resultados das análises efectuadas mostram que a estrutura da despesa pública seguiu as linhas gerais definidas no PARPA.
Os consultores do estudo concluíram que: (1) a descentralização de fundos sectoriais ainda não é efectiva; (2) o envolvimento das instituições de planificação e consulta comunitária é efectivo; (3) o sistema de prestação de contas é complexo, moroso e contraproducente; (4) o sistema de monitoria e avaliação ao nível distrital pode ainda ser melhorado; (5) a capacidade de manutenção ao nível distrital precisa de fortalecimento; (6) há fraco envolvimento do sector privado na prestação de alguns serviços; (7) há desarticulação institucional na aplicação de alguma legislação; (8) os critérios de atribuição de fundos sectoriais são inconsistentes e pouco divulgados; e (9) há, nos distritos, falta de uma perspectiva multi-sectorial e sistemática de planificação. Face aos problemas identificados, os consultores recomendam: nova abordagem sobre os fundos sectoriais, particularmente a sua integração nos PESOD; alinhamento dos instrumentos de planificação estratégicos locais com os nacionais; regulação em legislação própria dos critérios de alocação de fundos, capacitação institucional entre outras acções.
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Pilar de Capital Humano
1. Introdução 133. Para o pilar de Capital Humano os seguintes objectivos foram identificados no âmbito do
PARPA II: (i) aumentar e melhorar os níveis de educação; (ii) melhorar e aumentar o acesso a cuidados de saúde; (iii) melhorar e aumentar o acesso à água potável e ao saneamento adequado; (iv) promover e consolidar o espírito de auto-estima dos cidadãos; (v) valorizar a cultura do trabalho, zelo, honestidade e prestação de contas, e; (vi) potenciar o jovem moçambicano para a realização das suas potencialidades e capacidades criativas, empreendedoras e de espírito voluntarista9.
134. Este relatório avalia, de uma forma sintética, o desempenho do Governo no fim do período com o objectivo de ilustrar o impacto da implementação do PARPA II para o desenvolvimento do país.
2. Análise do Desempenho
Saúde 135. As áreas estratégicas do sector da Saúde no PARPA II são i) a melhoria do acesso aos
serviços, ii) o fortalecimento de programas prioritários (Saúde Reprodutiva/SR, Saúde Infantil/SI, Saúde Escolar, Nutrição; Grandes endemias), iii) a melhoria da qualidade e iv) o aumento da eficiência no uso de recursos pelo sector.
136. Em termos de desempenho, a matriz no anexo 1 apresenta com detalhes os resultados dos indicadores de resultados e de processo alcançados entre 2006 e 2009.
9 Governo da República de Moçambique. 2006. Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta 2006-2009, pág. 33
Análise da pobreza medida em privações (crianças de 0 a 5 anos)
• Os Indicadores de Bristol envolvem sete medidas de privação severa: nutrição, água potável segura, saneamento, saúde, habitação, educação e informação. A abordagem define a proporção de crianças que vivem em pobreza absoluta como aquelas crianças enfrentando dois ou mais tipos de privação severa. Neste âmbito, foram comparados os resultados do IDS 2003 e do MICS 2008.
• A proporção de crianças que experimentam duas ou mais privações severas diminuiu: 59% (2003), 48% (2008)
• Em 2008, 22% das crianças urbanas enfrentavam privação severa, contra 60% em crianças rurais • Bom desempenho nos sectores da saúde e da educação contribuiu para a redução da proporção de
crianças que enfrentam privação severa • Nutrição e saneamento mostraram melhorias moderadas entre 2003 e 2008. Privações severas de
informação e habitação não mostraram mudanças significativas
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137. De acordo com os dados do Inquérito de Indicadores Múltiplos (MICS), a taxa de mortalidade infanto-juvenil reduziu para 154/1000, verificando-se uma redução mais acentuada nas zonas rurais. A taxa de cobertura vacinal com a terceira dose de DPT/Hep B e a percentagem de crianças menores de um ano completamente imunizadas situou-se acima da meta até 2007 (100% em 2007), com uma queda em 2008 (83.4%) a qual foi associada à introdução de novos instrumentos de registo provavelmente resultando na recolha de dados mais fiáveis (GM-BdPES, 2007 e 2008). A taxa de imunização contra a pólio aumentou de 63% em 2003 para 70% em 2008 (MICS, 2008) enquanto a que cobertura da terceira dose de DPT3 aumentou de 67% em 2003 para 71% em 2008 (MICS, 2008).
138. A proporção de unidades sanitárias (US) que implementaram a estratégia de Atenção Integrada das Doenças da Infância (AIDI) esteve sempre acima das previsões ( i.é 90% em 2008, para a meta de 75%). Na área de nutrição o esforço foi maiorimente orientado para a revitalização das unidades de reabilitação nutricional , existindo um total de 54 centros de reabilitação nutricional funcionais10. Apesar do lento avanço na criação de postos sentinela, os dados actualizados do programa indicam terem sido criados até ao 1º semestre de 2009, 32 postos sentinela.
139. A prevalência da desnutrição crónica em crianças menores de cinco anos apesar da redução de 48% (IDS 2003) para 44% (MICS, 2008), continua muito alta de acordo com as normas da Organização Mundial da Saúde (OMS).
10 Governo de Moçambique, Balanço do PES de 2008
Análise das Taxas de Desnutrição Crónica nas Crianças
• Em Moçambique, o problema da desnutrição crónica manifesta-se muito cedo (antes dos seis meses de idade).
• Uma análise de regressão multivariada usando os dados do MICS 2008 para determinar alguns possiveis determinantes da desnutrição crónica em criancas menores de 5 anos, mostrou que dos factores analisados, aqueles que influenciam mais na desnutrição crónica são: um baixo nível de educação da mãe e uma baixa qualidade da água e dos serviços de saneamento. A pobreza é um factor subjacente grave."
• Uma série de políticas e estratégias foi implementada nos últimos cinco anos nas áreas relacionadas com as causas da desnutrição nos diferentes sectores (saúde, agricultura, segurança alimentar, obras públicas, acção social). Mas não houve uma priorização nem uma coordenação das intervenções na área da desnutrição crónica
• A disponibilidade de recursos humanos na área de Nutrição é muito baixa (apenas está disponível um terço do pessoal planificado para esta área).
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140. Embora não se dispõe de dados de inquérito para avaliar a meta sobre a mortalidade materna, a taxa de cobertura de partos institucionais teve uma evolução positiva durante o período em análise, e segundo dados do MICS, foi de 58% com um importante crescimento nas áreas rurais, mercê do aumento de casas de espera da mulher grávida de 15% de Unidades Sanitárias localizadas nas sedes distritais em 2005 para 75% em 2008, e do modesto crescimento da prestação de Cuidados Obstétricos Essenciais Básicos e de Emergência.. Os dados do MICS em relação ao Planeamento Familiar mostram uma situação preocupante para uma intervenção que tem demonstrado impacto na redução de mortes associadas a abortos inseguros e gravidezes de alto risco sendo que 83.8% de mulheres de 15-49 anos casadas ou em união marital nem os seus maridos não usa nenhum método contraceptivo e o uso de métodos modernos de PF é de 12.2%.
141. O Tratamento Intermitente Preventivo contra a malária na mulher grávida mostrou valores acima das metas do respectivo programa de controlo; contudo, a proporção de mulheres grávidas e crianças menores de cinco anos detentoras de pelo menos uma rede mosquiteira impregnada com insecticida esteve abaixo das metas. Os resultados do MICS indicam que em 2008, 65% dos agregados familiares com crianças dos 0-5 anos tem pelo menos uma rede mosquisteira. Em 2003, 18% das mulheres com idade entre 15-49 possuíam uma rede mosquiteira11.Usando a prevalência da febre entre crianças menores de 5 anos como indicador de malária, observa-se uma ligeira redução nos menores de 5 anos que tiveram febre de 27% em 2003 para 24% em 2008 12. A percentagem de crianças menores de 5 anos que teve malária não complicada e foi tratada de acordo com as normas em vigor nas US do país foi de 82%13. A percentagem de população que beneficia de pulverizações intra-domiciliares passou de 18% em 2005 para 37.7% em 2008 o que representa um aumento significativo embora não se tenha atingido a meta para 2008 (45%).
142. Na área do combate ao HIV/SIDA, em relação a prevenção da transmissão do HIV/SIDA da mãe para o filho, atingiu-se a meta, isto é, 32% de mulheres grávidas HIV+ receberam tratamento de profilaxia completa nos últimos 12 meses14 nas unidades sanitárias; o número de Unidades Sanitárias (US) com capacidade para realizar a prevenção da transmissão vertical do HIV aumentou consideravelmente (de 96 em 2005 a 744 em 2008), a par do crescimento do número de unidades sanitárias com capacidade para administrar o TARV que aumentou de 32 em 2005 para 215 em 200815.Em termos de beneficiários do tratamento, tanto o número de adultos como o de crianças subiu de forma consistente: em 2005, 15 900 adultos beneficiavam de TARV tendo o número aumentado para 118 937 em 200816 , no entanto, este número está abaixo da meta estabelecida para 2008 (132 280 pacientes). Segundo os dados da Ronda Epidemiológica de 2007, entre jovens de 15-19 e 20-24 anos de idade não houve mudança de 2005 para 2009 na prevalência estimado de HIV, mantendo-se em 3.8% e 9.0%, respectivamente. O número de US com serviços amigos de adolescentes e jovens foi incrementado em mais de uma vez e meia,
11 INE, IDS 2003. 12 INE, MICS 2008. 13 Governo de Moçambique, Balanço do PES de 2008. 14 QAD Saúde, ACA VIII, 2009. 15 Governo de Moçambique, Balanço do PES de 2008. 16 Governo de Moçambique, Balanço do PES de 2008.
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contudo aquém das metas estabelecidas para 2008 (150 US com SAAJ17 em 2005 para 229 em 2008).
143. Em relação a desigualdade no acesso e utilização de serviços de saúde de qualidade, o número de US que foram construídas, reabilitadas e re-funcionalizadas ultrapassou em larga medida as metas com 442 intervenções na rede sanitária (meta 141), contrariamente ao número insuficiente de armazéns para medicamentos. O acesso aos cuidados de saúde mostrou evolução positiva, contudo modesta, de acordo com o rácio de consultas externas por habitante que passou de 1.01 em 2005 para 1.15 em 2008. Quanto a percentagem de US com utilidades básicas como água e energia pretendia-se atingir uma meta de 50% em 2008, tendo-se atingido 52,1% o que significa que a meta foi atingida.18
144. Persistem as desigualdades no volume de serviços, na alocação de recursos e no rácio população por profissional de saúde, com as províncias de Nampula e da Zambézia sendo as mais desfavorecidas.
145. O sector não dispõe de informação referente a alguns indicadores a saber: i) a percentagem de US com o quadro tipo de pessoal e ii) a percentagem de US que obedecem à carga tipo; iii) % da população que beneficia de pulverização intradomiciliária; iv) taxa de incidência de malária em crianças menores de 5 anos de idade ; v) % da população com fácil acesso à 1 US, ou seja, reside a menos de 30 minutos ; e vi) rácio de consultas externas por habitante entre os distritos rurais e urbanos. Para a não disponibilidade dos dados acima referidos contribuiu o facto de alguns não serem colhidos de forma rotineira pelo Sistema de Informação para a Saúde mas por inquéritos bianuais e por Inquéritos aos Agregados Familiares.
146. Como factores chave de sucesso, pode-se referir ao desenvolvimento de políticas que melhorou consideravelmente no período em avaliação. A inclusão da Saúde Reproductiva e da Saúde Infantil nas agendas nacionais, com destaque para a elaboração do Plano Integrado para o Alcance dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio 4&5, do Plano de Desenvolvimento de Recursos Humanos, o desenvolvimento e a implementação de estratégias tais como a do Género e Saúde, a formação contínua de pessoal em cuidados obstétricos e infantis, a expansão de infra-estruturas (US e de casas de espera para as grávidas) e a participação financeira e técnica dos parceiros do sector, foram factores favoráveis ao desempenho do sector.
147. Os factores desfavoráveis incluíram a insuficiência de recursos humanos, agravada pela grande mobilidade do pessoal de saúde e dificuldades da retenção do mesmo dentro do Serviço Nacional de Saúde. A insuficiente cobertura da rede sanitária, o envolvimento comunitário ainda aquém do desejado e constrangimentos na logística, planificação e monitorização das actividades, constituíram igualmente factores desfavoráveis ao desempenho do sector.
148. No que diz respeito à avaliação do quadro político e legal, o sector desenvolveu a Estratégia de inclusão de género no sector saúde, restando a garantia de uma resposta efectiva dos PES e planos às expectativas. Constata-se um importante alinhamento entre os documentos estratégicos
17 Serviços de Saúde Amigos de Adolescentes e Jovens. 18 Governo de Moçambique, Balanço do PES de 2008.
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do sector da saúde (Plano Estratégico do Sector/PESS 2007-2012, Plano Económico e Social/PES de 2006 a 2008) e os conteúdos estratégicos do PARPA II no período 2006-2009.
Educação 149. A Estratégia do Governo na área da Educação e Cultura estabeleceu como sua principal
prioridade o Ensino Básico, com o objectivo de assegurar que, em 2015, todas as crianças completem um ensino básico de sete classes. No contexto duma visão holística do sistema de educação, outros subsistemas e níveis de ensino, igualmente, tiveram atenção com vista a desenvolver o capital humano, reconhecido como vital, no combate contra a pobreza e na promoção do desenvolvimento nacional. A integração da Cultura tem como objectivo desenvolver e reforçar a unidade nacional.
150. Em termos de desempenho19 entre 2005 e 2008, o sector da Educação e Cultura registou progressos substantivos na implementação do seu plano estratégico.
151. Na área do ensino primário, a taxa líquida da escolarização de 99%20, em 2009 superou a meta de 93%. Progressos significativos foram alcançados na redução das desigualdades de género. Isto é resultado do aumento dos ingressos na 1ª classe de crianças com a idade certa, isto é aos 6 anos, de 56% em 2005 para 75,5% em 2009.
152. O quase alcance da meta de conclusão (taxa bruta de conclusão)21 no ensino primário [Ep2] por raparigas – 42,9% em 2008 (meta: 44%) contra 27% em 2005 - mostra que o sector teve progressos significativos, resultando em cada ano mais crianças que concluem o ensino primário. Os factores que contribuem para o não alcance da meta são múltiplos, principalmente ligados à qualidade de ensino, que não melhorou ao mesmo ritmo que a expansão, resultando em taxas de repetição e de desistências mais altas do que as previstas. Isto deve-se ao elevado rácio alunos por professor, às condições de aprendizagem nas salas de aula, ao pouco tempo lectivo, entre outros aspectos.
153. Os progressos alcançados no ensino primário levaram ao crescimento dos ingressos no nível pós-primário. A taxa bruta de escolarização no Ensino Secundário do 1º ciclo registada em 2009 foi de 44,7%, contra 24,6% em 2005. Registou-se um aumento da rede de instituições do ensino técnico-profissional e superior no âmbito da estratégia de levar o ensino pós-primário para mais perto das comunidades.
19 As fontes de informação usadas são os dados produzidos pelo MEC através do levantamento anual de 3 de Março. As taxas de cobertura são calculadas usando como referência as projecções populacionais elaboradas com base no censo de 1997 pelo facto de ainda não estarem disponíveis os dados finais do censo de 2007. Estes dados foram a base para o processo de planificação e monitoria ao longo dos anos da implementação do PARPA. Por essa razão não foram usados os dados do MICS, que reflectem melhor a realidade actual, particularmente em relação às taxas de escolarização. No caso da taxa de conclusão o MICS usou uma outra definição, dificultando a sua comparação com a informação do MEC. Logo que os dados finais do censo de 2007 estiverem disponíveis o MEC reconstituirá a sua base de dados e ajustará os valores dos indicadores de cobertura. 20 MICS (2008), 81,3%; IAF (2002-3), 65,8%; MEC (2002), 64,1%; MEC (2003), 68,4% (veja a nota 1.). 21 Como se pode verificar nas notas técnicas, os valores observados para o indicador “taxa bruta de conclusão” é sempre do ano anterior comparativamente aos valores observados dos outros indicadores.
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154. A meta de reduzir o rácio alunos por professor de 74 em 2005 para 68 em 2009 (nova meta) foi atingida devido ao aumento dos recursos financeiros para a contratação de novos professores e de melhorias na gestão de recursos humanos que foi a razão principal para que as metas para os anos de 2006, 2007 e 2008 não fossem atingidas.
155. Apesar dos progressos positivos na redução de analfabetismo de 53,6% em 2002/3 (IAF) para 48,1% em 2008 (MICS), devido aos progressos no ensino primário e à introdução de novos programas de Alfabetização (p.e. Alfa-Rádio, Família sem Analfabetismo), a meta prevista de 43% para 2009 não será atingida.
156. Na área da cultura, de 2005 a 2008, maior enfoque foi dado à promoção da cultura, da preservação e valorização do Património Cultural, do desenvolvimento e fortalecimento da capacidade de infra-estruturas e ao fortalecimento de parcerias com os diversos intervenientes.
157. Em termos de factores chave de sucesso, os resultados acima mencionados foram atingidos, devido à implementação dos programas concebidos no Plano Estratégico do Sector (PEEC) para melhorar a eficiência e eficácia do sistema, do aumento da capacidade de implementação, em consequência da crescente descentralização de fundos e responsabilidades, da introdução do e-SISTAFE, e do enfoque na melhoria da gestão financeira e da capacitação dos quadros. Os resultados de sector foram acompanhados pelo incremento anual do orçamento, tanto interno como externo, e da sua execução.
158. Ao mesmo tempo, ainda se mantêm desafios nas áreas de i) qualidade de ensino; ii) a necessidade de aumentar a capacidade de implementação dos programas em todos níveis, e sobretudo nos distritos e na área de construções, onde a capacidade ainda é fraca, o que se reflecte nos actuais índices de cumprimento das metas das construções aceleradas e a prestação das contas; iii) expansão do ensino pós primário numa maneira sustentável, garantindo a sua qualidade, cuja procura aumentou substancialmente, sem que tenham aumentado proporcionalmente os recursos disponíveis para estes níveis; iv) financiamento sustentável e previsível, tomando em conta a necessidade de garantir a futura manutenção e desenvolvimento do sistema.
159. Uma breve avaliação do quadro político e legal indica que a implementação do PEEC beneficiou com a sua aprovação em Conselho de Ministros em Junho de 2006 o que indicou o compromisso político para assegurar a implementação das reformas concebidas, principalmente nas áreas de formação de professores, de construção de salas de aulas e do ensino pós-primário. Isto requereu ao mesmo tempo a criação de novas instituições e quadros legais, como, entre outros o Quadro Nacional de Qualificações Profissionais e a Autoridade Nacional para a Educação Profissional no contexto da reforma da Educação Técnico-Profissional, o Sistema Nacional de Avaliação de Qualidade e o Instituto de Bolsas, principalmente servindo o Ensino Superior.
160. Contudo, a relativa lentidão, na maior dos casos, na aprovação das estratégias e quadros legais específicos criou às vezes alguns atrasos na sua implementação.
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Agua e Saneamento 161. O PARPA II definiu quatro objectivos para o Sector de Águas e saneamento entre 2006-2009,
nomeadamente, i) aumentar o acesso da água potável a população que vive nas zonas rurais de 41% para 53%, ii) aumentar o acesso da água potável a população que vive nas zonas urbanas 37% para 53%, iii) aumentar o acesso ao serviço de saneamento á população que vive nas zonas rurais de 35% para 37%, iv) aumentar o acesso ao serviço de saneamento á população que vive nas zonas urbanas de 38% para 40%.
162. Em termos de desempenho, durante o período em análise e tal como ilustra a Matriz do PARPA II, em anexo, as metas foram alcançadas. O Sector desenvolveu todas as acções previstas na Matriz, tendo alcançado na sua maioria as metas anuais estabelecidas. Assim, os resultados obtidos permitiram elevar a taxa de cobertura do abastecimento de água nas zonas rurais de 41% para 52% em 2008; nas zonas urbanas de 37% para 50% em 2008. Também permitiram elevar a taxa de cobertura em saneamento básico de 35% em 2005 para 40% nas zonas rurais e de 38% para 50% nas zonas urbanas22. As acções em curso no sector em 2009 são animadoras pelo que irão contribuir significativamente na melhoria dos resultados acima mencionados.
163. O sector registou progressos significativos durante o período em análise. Todavia, os resultados dos inquéritos aos agregados familiares23 realizados no país pelo Instituto Nacional de Estatística (INE), têm mostrado que apesar da existência das infra-estruturas seguras de abastecimento de água e saneamento, o número de pessoas que na realidade usam estas infra-estruturas melhoradas não corresponde com a quantidade das infra-estruturas existentes principalmente nas zonas rurais. Por outro lado, estes inquéritos também demonstram que nas zonas urbanas a percentagem de pessoas que usam estas infra-estruturas parece ser maior em relação ao reportado. A Tabela apresenta os resultados do MICS 2008.
Situação de abastecimento de água e saneamento usando dados do MICS, 2008
Tabela 1 :
Rural (%) Urbano (%) Total (%) Abastecimento de água 29,9 69,9 43,0 Saneamento 5,8 47,1 19,3
164. O sector de Águas no desenvolvimento das suas acções conta com diferentes actores. Os
factores chave que contribuíram para os bons resultados do sector podem ser apontados como os seguintes: (i) Uma visão clara do sector, sobre a sua missão no quadro do Programa Quinquenal do Governo e que foi materializado através dos planos estratégicos dos sub-sectores; (ii) Uma planificação anual (PES) integrada, coerente e consistente, observando as metas preconizadas no PARPA II; (iii) Melhoria nos mecanismos de avaliação do sector, através de 3 principais fóruns (Retiros do Sector, Reuniões mensais do Grupo de Água e Saneamento–GAS e reuniões
22 Relatórios da DNA, 2008 e 2009. 23 IDS 1997, IDS 2003, MICS 2008.
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semestrais e anuais de Revisão conjunta); (iv) Melhoria na coordenação dos projectos do sector; (v) No quadro da orientação do Governo, a descentralização dos fundos para os Distritos e Províncias contribuiu para reduzir custos de construção, garantir a sustentabilidade dos projectos e acelerar as taxas de cobertura e (vi) No domínio dos Recursos Humanos, o sector prosseguiu com a sua política de formação dos técnicos a todos os níveis e nos vários domínios, enquadramento dos técnicos da DNA e contratação de novos técnicos.
165. A avaliação do quadro político e legal mostra que no quadro da reforma institucional e no quadro do processo de descentralização, foram aprovados importantes instrumentos legais que representam uma viragem na forma de actuação do sector, nomeadamente, a Política de Água, que vem reforçar o processo de descentralização do sector com enfoque para os distritos, a Estratégia Nacional de Gestão Integrada dos Recursos Hídricos, que estabelece mecanismos de licenciamento dos operadores privados, o Plano Estratégico do Sector de Aguas Componente de Abastecimento de Agua e Saneamento Rural (PESA-ASR), que atribui papéis e responsabilidades dos vários níveis, bem como os modelos financeiros nos níveis centrais, provinciais e distritais, os regulamentos das ARAs que reforçam a descentralização da gestão operacional das bacias hidrográficas.
166. Com relação ao processo de Procurement o sector harmonizou os documentos de concurso a aplicar a todos os níveis e sobre diferentes componentes.
Habitação 167. No período de 2006 a 2009, as acções do sector da habitação estiveram orientadas para a
realização dos seguintes objectivos: (i) Assegurar o acesso à terra infra-estrurada para habitação através de implementação de programas de urbanização (ii) Reduzir o número de Agregados Familiares sem acesso a talhão para a habitação; e (iii) Garantir a durabilidade da habitação através de implementação de programas de melhoramento habitacional 24.
168. Na implementação das acções preconizadas no PARPA II, o sector da Habitação realizou o levantamento da situação técnica nos distritos de Mutarara na província de Tete; Tambara na província de Manica e estendeu o levantamento e acompanhamento da execução dos trabalhos de urbanização em Nicoadala, Mopeia, Morumbala e Chinde na província da Zambézia; Buzi, Caia, Chemba e Marromeu na província de Sofala.
169. Para assegurar a disponibilidade de espaço para a construção de habitação pela população, o sector privilegiou ao longo do período, a demarcação de talhões para habitação. Este processo culminou com a disponibilização de 74.892 talhões significando mais 41.487 talhões em relação aos 33.395 planificados, o que representa um sobre cumprimento da meta em cerca de 45%. O alcance deste indicador foi impulsionado pela disponibilização de mais meios em apoio às famílias afectadas pelas calamidades naturais (cheias, ciclones e explosões do Paiol de Malhazine em Maputo).
24 PARPA II parágrafos 477, 478 e 479.
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170. No âmbito da assistência aos órgãos locais nas acções de ordenamento do solo, o sector registou avanços significativos, passando de 14 órgãos apoiados em 2006 para 16 em 2008 nas Províncias de Gaza, Inhambane, Sofala, Zambézia e Cabo Delgado, o que representa um crescimento em 2% em relação ao ano base.
171. A instalação de Centros de Recursos e a formação de extensionistas mereceram atenção do sector neste período, pois constituem uma estratégia importante para a disseminação de tecnologias e outros conhecimentos no seio das comunidades locais. Dos 6 centros programados apenas 1 foi instalado em Namialo, Distrito de Meconta, Província de Nampula, representando um desempenho de apenas 16.7%, enquanto que em relação a formação de extensionistas a realização foi de de 33%, o que correponde a 24 dos 72 extensionistas planificados
172. Perspectiva-se que até ao final de 2009 seja elaborada a proposta de Política de Habitação para Moçambique, Transformação do Fundo de Fomento para Habitação (FFH) em Instituição Financeira (Banco); Criação de Centros de Recursos; e a continua disponibilização de talhões infra-estruturados, a mobilização de recursos financeiros e a descentralização das acções de planificação do sector.
173. Em termos de factores-chave, os resultados alcançados são assinalados no concernente à demarcação de talhões para a habitação. Este resultado foi possível devido ao incremento de meios necessários derivado dos programas de emergência de apoio às famílias afectadas pelas calamidades naturais. O mesmo não se verificou na formação de extensionistas; apoio aos órgãos locais e na construção de centros de recursos devido a limitações financeiras.
174. Na componente do quadro politico e legal, apenas foi possível a aprovação do Regulamento do Uso do Solo Urbano, através do Decreto nº60/2006, de 26 de Dezembro. Destaca-se também a aprovação da Lei nº 19/ 2007, de 18 de Julho, Lei do Ordenamento do Território e seu Regulamento que concorrem para a materialização dos programas inerentes à habitação no País, estando em curso a preparação da proposta da Política de Habitação.
Acção Social 175. O PARPA II na componente da Acção Social centra a atenção nas formas de solução do
baixo nível de vida das camadas mais desfavorecidas, que actualmente corresponde ao nível de pobreza absoluta.
Durante os anos de implementação do PARPA II, através das acções estratégicas da área da mulher e da acção social, foi possível verificar o melhoramento do atendimento aos grupos alvo e o aumento gradual dos beneficiários dos programas de protecção social básica25, passando de
25 Subsídio de Alimentos, Apoio Social Directo, Programa Benefício Social pelo Trabalho, Programa Geração de Rendimento e Assistencia Institucional (infantários, centros de apoio a velhice, centros de transito e centros de acolhimento de crianças da/na rua).
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100.153 em 2005 para 181.304 em 2008, correspondendo a uma evolução de 81.03%., o que representa contudo 64,8% das metas previstas no PARPA II.
176. A sucessiva redução das metas dos beneficiários inicialmente previstas no PARPA II para os anos de 2007, 2008 e 2009, passando de 243.300, 279.800 e 294.400 para 120.437, 152.763 e 204.827 beneficiários, respectivamente, ocorreu em função dos limites orçamentais fixados ao longo dos anos para o sector. As metas reajustadas foram todas sobre-cumpridas, demonstrando que o número de pessoas vivendo em condições de pobreza absoluta e necessitando de apoio é superior ao que foi fixado como meta anual para os programas do sector.
177. Por outro lado, foram assistidas até 2008 17,26% das crianças vulneráveis em serviços básicos (no âmbito dos PACOVs) e 5066 pessoas portadoras de deficiência em meios de compensação.
178. A priorização da protecção social básica evidenciada no PARPA II, com a fixação do indicador e respectivas metas no QAD para o acompanhamento dos progressos realizados nesta área foi um factor relevante que permitiu uma melhoria gradual de coordenação e articulação entre os intervenientes e do alinhamento dos processos de planificação e implementação das actividades do sector.
179. A criação de 11 novas Delegações do Instituto Nacional de Acção Social (INAS), passando de um total 19 para 30, permitiu a aproximação dos serviços aos beneficiários e a redução de custos administrativos.
180. A medição do impacto do atendimento às pessoas em situação de vulnerabilidade (crianças em situação difícil, mulheres, pessoas idosas e pessoas portadoras de deficiência) foi e continua ser um desafio para o sector, pois a inexistência de dados sobre o universo dos potenciais beneficiários em cada grupo alvo dificulta o processo de programação, orçamentação e priorização de intervenções do sector.
181. Efeitos de fenómenos como o HIV e SIDA, das alterações climatéricas e de crises externas sobre os mais vulneráveis, têm contribuído para o reconhecer do aumento das necessidades de cobertura dos programas de protecção social. Neste contexto, a expansão dos limites orçamentais, bem como uma utilização ainda mais eficiente e com mais impacto dos fundos disponíveis (o que inclui a institucionalização de um mecanismo de indexação do valor dos subsídios e o reforço dos meios de coordenação), surgem como os principais desafios para o Sector.
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182. No referente ao quadro politico e legal, ao longo da implementação do PARPA II
foram levadas a cabo, nas áreas da mulher e da acção social, as seguintes as acções de maior destaque: i) Aprovação e implementação de políticas/planos na área da mulher e da acção social (Política de Género e Estratégia da sua implementação, Plano Nacional para Criança, Plano de Acção para as Crianças Órfãs e Vulneráveis, Plano Nacional de Acção para a Área da Deficiência, Plano Nacional para as Pessoas Idosas; Plano Nacional de Acção para a Prevenção e Combate à Violência Contra a Mulher; Plano Nacional para o Avanço da Mulher; ii) Aprovação da Lei de Protecção Social, Lei de Protecção e Promoção dos Direitos da Criança; iii) Ratificação do Protocolo Opcional à Convenção para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres e aprovação da Estratégia para o cumprimento das recomendações ao relatório de Moçambique sobre a implementação da Convenção – CEDAW26; iv) Ratificação do Protocolo da Carta Africana aos Direitos dos Homens e dos povos relativos aos direitos da Mulher em África e lançada a Rede de Mulheres Ministras e Parlamentares; v) Lançamento da Constituição da República no sistema de Leitura em Braille e reintrodução da Interpretação dos programas televisivos em Língua de Sinais.
26 Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra as Mulheres.
Revisão da Literatura sobre a Vulnerabilidade e a Pobreza Crónica em Moçambique • Estudos sobre a vulnerabilidade indicam que 34,8% dos agregados familiares em
Moçambique estão submetidos a uma situação de grande vulnerabilidade à insegurança alimentar (SETSAN, 2006; Selvester e Fidalgo, 2006).
• Os choques mais comuns (no meio rural ou urbano) são a doença e a morte de um membro do agregado familiar e acontecimentos ligados ao clima, como a seca ou as cheias. Nos meios urbanos, o aumento de preços constitui também um choque importante.
• A vulnerabilidade e a pobreza dependem também da composição do agregado familiar. Os agregados familiares chefiados por mulheres e por idosos são particularmente vulneráveis.
• Estudos qualitativos defendem que as possibilidades de aumento do rendimento familiar e de mobilidade social ascendente dependem da natureza e da extensão das relações sociais.
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Pilar de Desenvolvimento Económico
1. Introdução
183. O desenvolvimento económico sustentável é uma das condições necessárias e conducentes à redução da pobreza absoluta. Na área do desenvolvimento económico, o Plano de Acção para Redução da Pobreza Absoluta de 2005-2009 (PARPA II) visa melhorar as condições básicas da prossecução da actividade produtiva, como a melhoria das infra-estruturas, a redução dos entraves burocráticos, e o estabelecimento de legislação que garanta os direitos de propriedade e incentive o progresso da produtividade, e inovação. Adicionalmente, dar prioridade à articulação intersectorial para garantir o crescimento da produtividade na agricultura e dos sectores a ela ligados. Bem como promover o desenvolvimento do sistema bancário e financeiro para cumprirem com as funções de retenção da poupança e financiamento activo das operações produtivas, em particular das Pequenas e Médias Empresas (PMEs).
184. O pilar de desenvolvimento económico é composto por cinco sectores, nomeadamente: financeiro, sector privado, agricultura, infra-estrutura e energia. O Relatório de Avaliação de Impacto do PARPA II (RAI) tem como objectivo principal determinar a eficácia do PARPA II em alcançar os objectivos gerais do pilar bem como específicos de cada sector.
185. No período em analise, no pilar de desenvolvimento económico verificou-se um desempenho médio e ainda é preciso reforçar as acções para o alcance dos objectivos definidos no PARPA II. Em relação ao ambiente de negócios, o Governo tem feito esforços para promover o desenvolvimento do empresariado nacional. No âmbito do relatório do doing business do Banco Mundial, Moçambique passou da posição 110 num total de 145 economias em 2005, para 135 num total de 183 economias em 2009.Embora os indicadores do ambiente de negócios registaram progressos significativos, em comparação com as outras económias, Moçambique ainda é considerada uma das economias mais difíceis para fazer negócios. Deste modo, há uma necessidade de acelerar o ritmo de implementação das reformas designadas para melhorar o ambiente de negócios.
186. O sector agrícola registrou melhorias institucionais durante o período, mas teve um impacto modesto no terreno em termos de produção, produtividade e acesso e uso de insumos agrícolas. Maiores esforços precisam ser feitos para promover este sector vital.
187. O baixo nível de bancarização da economia moçambicana continua a ser uma grande preocupação. O acesso ao crédito é baixo e quando disponível o custo é muitas vezes proibitivo.
188. A secção que se segue consiste em apresentar uma avaliação geral dos resultados alcançados nos sectores deste pilar, desde a implementação do PARPA II. Adicionalmente, são também identificados e discutidos os factores chaves que contribuíram ou serviram de obstáculos para realização dos resultados. No concernente a questão de aprofundamento, para pesquisa adicional foram recomendadas conduzir uma análise mais aprofundada de um número definido de assuntos temáticos de importância estratégica para o crescimento económico e redução da pobreza. No pilar de desenvolvimento económico, foram feitos três estudos nomeadamente: i) análise do
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impacto de política tributária no crescimento económico e no desenvolvimento do sector privado; ii) análise nas tendências no rendimento rural; e iii) análise do desempenho no sector da agricultura. Os resultados principais destes estudos são apresentados nas respectivas secções.
2. Análise do Desempenho
Sector Financeiro
189. O desempenho do sector financeiro no período de 2006 à 2009 pode ser avaliado como médio. Contudo, a monitoria e avaliação do sector é problemática, com os dados para um número significativo de indicadores não disponíveis. Apesar dos avanços no sector, persiste o desafio principal de aumentar a bancarização da economia27, tornar o sector mais inclusivo e baixar os custos de acesso aos serviços financeiros.
190. O crédito ao sector privado em percentagem do PIB durante o período em análise cresceu, de cerca de 13,9% em 2005 para 18,4%28 em 2008. Contudo, não é possível avaliar este indicador visto que a meta não foi definida. Registou-se também uma redução insignificante no spread das taxas de juro, que oscilaram entre 10,8% e 10,2% ao longo do período em análise.
191. A nível do sistema bancário foi introduzido o IFRS29. Ainda nesta área, registou-se um alargamento do grau de cobertura territorial por agências bancárias. Contudo, a adopção do IFRS no sector de seguros não ocorreu, conforme o previsto em virtude do IASB30 não ter ainda estabelecido a normalização da IFRS 4 relativa ao contrato de seguro.
192. A auditoria forense ao Banco Austral foi realizada durante este período. A lei cambial foi revista e aprovada estando em curso a elaboração do respectivo regulamento. A modernização do sistema nacional de pagamentos foi um dos acontecimentos de destaque, o qual conferiu uma nova dinâmica ao sistema financeiro tornando-o mais seguro e eficiente, através da introdução das redes electrónicas de pagamentos, as ATM e EFT/POS em quase todo o país.
193. O sector de micro finanças registou um crescimento no número de clientes e no número de instituições, tendo como destaque a fusão de algumas associações e consequente criação das Caixas Comunitárias (CCOM).
194. A nível do sector segurador registou-se o reforço da transparência do mercado mediante publicação dos relatórios e contas auditadas de todas as seguradoras e consolidação da supervisão baseada no risco usando-se o modelo CARAMELS.
195. Aspectos positivos que contribuíram para o desempenho deste sector durante o período em análise incluem, a modernização do sistema nacional de pagamentos, a introdução no leque das prestações do subsídio de maternidade, a articulação entre os diferentes regimes de protecção social e o alargamento do âmbito para as categorias dos trabalhadores de conta própria.
27 Dos 128 distritos do país, apenas 44 possuíam agências bancárias. 28 Crédito à econominia como percentagem do PIB a preços correntes. 29 International Financial Reporting Standards. 30 International Accounting Standards Board
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196. Por outro lado, o sector demonstrou um fraco desempenho devido ao baixo nível de bancarização da economia que continua a ser preocupante, ausência de infra-estruturas nas zonas rurais para facilitar a expansão da rede bancária, falta de aprovação de alguns pacotes legislativos para permitir a implementação da articulação de regimes e de trabalhadores por conta própria, e a falta de informatização do sistema de segurança social.
197. No que refere a avaliação do quadro político e legal do sector financeiro ao longo do período em análise, registaram-se novos desenvolvimentos no quadro legal, o que permitiu de entre outros, o surgimento de novos tipos de instituições financeiras adequadas ao meio rural, expansão dos serviços financeiros, maior abrangência dos serviços de segurança social, etc.
Sector Privado
198. O sector privado visa proporcionar o desenvolvimento do empresariado nacional e estrangeiro. Este sector representa uma área crucial para o sucesso do PARPA II, pois, compreende actividades económicas de produção que contribuem para geração de rendimentos - empresarial e familiar. As prioridades fundamentais do sector privado na óptica do PARPA II são: i) O aumento da produtividade e níveis de rendimentos económicos, ii) o melhoramento das interligações entre os diversos sectores (económicos) produtivos, iii) a criação de emprego e auto-emprego, e iv) o melhoramento do ambiente de negócios, para incentivar o investimento nacional e estrangeiro.
199. Durante o período em referência,, o sector privado teve um desempenho médio. Apenas metade das metas dos indicadores de resultado e de produto foram atingidas. Moçambique não teve um desempenho satisfatório no posicionamento do Doing Business. Esta é uma questão que requer uma atenção séria no documento operacional do PQG subsequente, dada a prioridade que o Governo colocou na melhoria do ambiente de negócios.
200. O Governo tem vindo a implementar diversas políticas e estratégias que contribuíram para a realização destes resultados. Outros factores que influenciaram positivamente o sector são: o diálogo entre o sector privado e o Governo sobre a melhoria da legislação e do ambiente de negócios, os investimentos do sector privado; potencial de mercado para vários sectores; forças de mercado induzindo políticas e investimentos; reformas gerais no sector público.
201. Por outro lado, alguns indicadores da matriz do PARPA II não foram atingidos devido a alguns obstáculos enfrentados na economia, nomeadamente: Inadequados recursos (financeiros e humanos), resistência à mudança, serviços de apoio ineficientes (sobretudo para exportação); a responsabilidade pela realização de um indicador pode ser repartida entre várias instituições; falta da coordenação inter-institucional; inadequadas infra-estruturas; forças de mercado.
202. No referente ao quadro político e legal, um número de legislação tem sido promulgado, contribuindo para materialização dos resultados acima descritos. Durante o período em análise, no sector privado, foram tomadas as seguintes medidas políticas e legais: o licenciamento simplificado, a criação de Balcões de Atendimento Únicos (BAÚs), eliminação da exigência de capital mínimo. Adicionalmente, um número significativo de novas políticas estão a ser
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formuladas, nomeadamente: a Lei de falência e inspecção única. Para prossecução dos objectivos do PARPA II, afigura-se importante assegurar a implementação destas novas políticas.
Agricultura
203. A agricultura é a actividade económica predominante em Moçambique, empregando cerca de 80 por cento da população. O PARPA II prevê uma transformação estrutural do sector agrícola, aumentando a produção e a produtividade dos agricultores. O sector da agricultura é preponderante para erradicação da pobreza absoluta no País, visto que grande proporção da população vive na base do rendimento desta actividade económica.
204. No geral, o sector agrícola teve um desempenho médio em relação aos indicadores estabelecidos na matriz estratégica do PARPA II. O sector atingiu apenas três dos cinco indicadores de resultado. Os factores que contribuíram positivamente para o alcance de alguns dos objectivos estabelecidos no sector, são: aumento investimento no sector desde 2007, particularmente através de alocação do Orçamento de Investimento de Iniciativa Local (OIIL) e para o PAPA31, deste modo aumentando a sua capacidade de resposta e a prestação de maior número de serviços. A melhoria da coordenação entre o nível central – MINAG e as Direcções Províncias de Agricultura, resultou na disponibilização atempada dos recursos necessários, e acesso aos insumos pecuários, tecnologias e informação de extensão.
31 Segundo a CGE (2006,2007) e o REO IV 2008, o MINAG no período apresentou as seguintes dotações orçamentais: 2006 (884.862 Milhões MT), 2007 (1.164.460 Milhões MT), 2008 (1.244.290 Milhões MT).
Resultados principais do estudo do Impacto do Sistema Tributário no Desenvolvimento do Sector Privado
As preocupações sobre as práticas de execução arbitrárias e punitivas por funcionários da administração fiscal, a complexidade do sistema fiscal, a falta de serviços ao contribuinte, e dificuldades na recuperação das restituições são muito mais predominantes do que as queixas sobre o nível dos impostos. Estes problemas afectam particularmente as pequenas e medias empresas: o motor primário de criação de emprego para a economia.
As taxas de imposto, os custos de cumprimento e a complexidade do sistema tributário também afectam as decisões de pequenas empresas para formalizar.
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205. No período em análise, foram realizadas diversas actividades, como é o caso do treinamento de técnicos e sensibilização de produtores em diversas áreas no que se refere: i) fomento de culturas tolerantes à seca, ii) promoção da utilização de insumos e tecnologias melhoradas, iii) aproveitamento das zonas baixas e recursos hídricos existentes para agricultura. A aprovação do Plano de Acção para a Produção de Alimentos (2008-2011) com maior impacto em 2008, permitiu o fortalecimento da extensão agrária através do aumento do número, da capacidade e dos meios de trabalho para os extensionistas, bem como a provisão de sementes e outros insumos de impacto na produção em áreas de alto potencial agro-ecológico.
206. Por outro lado, alguns desafios encontrados no sector dificultaram o alcance das metas estabelecidas. Visto que o alcance de muitos objectivos depende de outros sectores (Por exemplo: obras públicas, energias e finanças), a fraca coordenação inter-institucional contribuiu negativamente para o desempenho do sector; ii) A dispersão dos camponeses criando dificuldade na assistência aos mesmos, iii) Falta de transparência na distribuição de insumos, levando ao não cumprimento da totalidade dos objectivos; iv) Limitação de meios de produção (técnicas e tecnologias), infra-estruturas e recursos financeiros; v) Efeitos calamitosos; cheias, secas, pestes e regimes pluviométricos irregulares; vi) Dificuldades de acesso aos mercados de produtos e insumos; vii) Fraca capacidade técnica do sector para responder a todos os objectivos estabelecidos; e viii) Processo de construção de regadios morosos: em média 3 anos, dificultando a mensuração deste objectivo;
207. No âmbito da avaliação do quadro político e legal, de modo a superar os desafios encontrados durante o período do PARPA II levaram a que o Estado repensasse em novas dinâmicas e desenvolvesse ao longo dos anos planos de acção e estratégias para o sector, a destacar: O PROAGRI II, a Estratégia de Desenvolvimento Rural (com o objectivo de promover a coerência nas iniciativas de apoio ao desenvolvimento rural e na coordenação das prioridades nacionais, regionais, distritais e locais), a Estratégia de Revolução Verde que visa o aumento da produção e produtividade agrária de forma competitiva e sustentável e o Plano de Acção para a
Resultados principais dos estudos do rendimento agrícola e desempenho do sector agrícola
Os dados do TIA (anos) foram analisados para avaliar as tendências de rendimento, produção, produtividade agrária e uso dos insumos agrários.
Não há nenhuma evidência de que a renda média dos produtores agrícolas aumentou. No entanto, na ausência dos dados do IOF não é possível apresentar resultados conclusivos sobre a evolução da pobreza rural durante a vigência do PARPA II. Uma análise dos dados do TIA sugere que a desigualdade de renda pode ter aumentado entre 2005 e 2008.
Enquanto as análises mostraram um aumento na produção de milho durante o período, a produção de milho per capita diminuiu. Uso de tecnologias e melhor acesso aos insumos pelos agricultores permanece baixo e, no agregado diminuiu. A análise mostra que a principal fonte de variação para a produção de produtividade de milho é chuva. Menos de cinco por cento dos agricultores moçambicanos irrigam os seus campos. Maiores investimentos devem, portanto, ser feitos em tecnologias de conservação da água e de promoção das sementes melhoradas tolerantes à seca.
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Produção de Alimentos (PAPA) que surge com vista a mitigar o efeito da crise dos cereais. Este quadro de políticas e estratégias incorporam a visão do PARPA II e garantem o cumprimento dos objectivos estabelecidos no PARPA II. No entanto, a operacionalização das políticas no sector da agricultura é baixo devido a diversos factores, com destaque para: Insuficiência de recursos humanos capacitados; Dependência financeira para a implementação das políticas desenhadas; Atrasos no desembolso dos fundos; Falta de coordenação inter e intra-institucional.
Estradas
208. Na área de infra-estruturas, a prioridade nacional estipulada no PARPA II consiste em continuar a reabilitação e manutenção de estradas e pontes, de forma a melhorar a transibilidade no território nacional. Durante o período em análise, o sector de estradas teve um desempenho médio. A re-classificação da rede nacional de estradas em 2005, veio alterar a base para o cálculo deste indicador nos anos 2006-2009.32
209. Os factores positivos do sector das estradas incluem os seguintes: Obras feitas na estrada N1, a espinha dorsal do país, asseguraram boas condições de transitabilidade ao longo da maior parte desta importante via. Contudo, algumas secções estão ainda por concluir. A construção e reabilitação de pontes registou também um desempenho positivo, tendo sido concluídas a construção e a reabilitação de seis grandes. As intervenções de “Melhoramentos Localizados” adoptadas para o nível provincial, resultaram em melhoria significativa na transitabilidade das estradas classificadas. De 64% de estradas transitáveis em 2006 passaram para 89% em 2008. O programa de manutenção e reabilitação das estradas urbanas, iniciado em 2004, já está consolidado, tendo aumentado de 33 para 43 municípios em 2009. O desempenho de cada município varia bastante, no entanto, o resultado final do Programa é encorajador neste quinto ano de operação.
210. No que diz respeito aos desafios do sector incluem os seguintes; a demora no arranque das obras de reabilitação dos troços: N11: Mocuba – Milange, N14:Montepuez – Lichinga; N13:Nampula – Cuamba. Bem como, a fraca capacidade técnica e financeira dos empreiteiros nacionais continua a ser um obstáculo no cumprimento dos programas de manutenção da rede nacional, contribuíram para o fraco desempenho do sector durante o período em analise.
211. Em relação a avaliação do quadro politico e legal do sector, no âmbito da implementação do Programa Integrado do Sector de Estradas (PISE), foi aprovada a Política de Estradas em 2008, que reflecte os avanços tecnológicos e novas formas de gestão baseadas numa abordagem integrada do sector, harmonização dos procedimentos de contratação, gestão financeira e sistema de informação, bem como, monitoria e avaliação das actividades, através de um quadro de avaliação de desempenho do Sector de Estradas.
32 Os valores adoptados para a matriz estratégica estão apresentados entre parênteses na matriz do PARPA II, que mostra o desempenho do sector.
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Energia
212. Neste sector, os principais objectivos são o de melhorar a produtividade do sector e expandir o acesso do uso de energia para os diversos sectores da economia. Este sector teve um desempenho médio durante o período de realização.
213. Em relação a meta do indicador de percentagem de pessoas com acesso sustentável aos serviços de energia moderna, foi superada em 2008 tendo atingido 13,5% de população com acesso à energia eléctrica quando comparado com os 10% da meta a atingir em 2009. Com relação aos indicadores de produto, o número de novos clientes conectados à rede de energia eléctrica em 2008 atingiu cerca de 105.000 sendo o acumulado de cerca de 615.000 clientes O indicador número de escolas e hospitais com acesso aos serviços de energia moderna, e com contratos de manutenção para sistemas isolados ficou muito aquém da sua meta, não tendo alcançado quase nenhum impacto em 2006 e 2007. Destacar que apesar deste desempenho baixo, o objectivo preconizado na Matriz do PARPA II, que é o de expandir os serviços de energia para saúde e educação esta sendo alcançado, tendo sido electrificado 266 escolas e centros de saúde rurais contra a meta de 400 escolas e centros de saúde programados em 2008.
214. Este desempenho foi alcançado devido a criação do Ministério da Energia, provendo o Ministério da Energia de instalações próprias, visando dar maior enfoque ao sector. O início da implementação do Plano Director de Electricidade em 2005, o estabelecimento de um Contrato-Programa entre a Electricidade de Moçambique (EDM) e o Governo, contendo claramente os indicadores de avaliação do desempenho e facilmente verificáveis da empresa na execução do programa de electrificação rural, a adopção e implementação duma política tarifária realista e consentânea com a realidade económica e social do País, priorisando investimentos no domínio da energia orientados para o combate à pobreza e à criação de riqueza, em especial nas zonas rurais.
215. O desempenho dos doadores nesta área de energia é positivo, destacando a eficiência em relação a pontualidade no desembolso do fundo, na aprovação e decisão sobre sem objecção (no objection) aos projectos. O aumento de investimento na expansão da rede eléctrica nacional e na intensificação de novas ligações que contou com a injecção de fundos do estado e dos parceiros de cooperação que tem tido uma contribuição substancial no desenvolvimento do sector.
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Assuntos Transversais
1. Introdução
216. A avaliação da componente dos assuntos transversais inerente ao desempenho dos subsectores na concretização dos propósitos centrais do PARPA II baseou-se nos compromissos assumidos através das metas e indicadores para comensurar as realizações nesse período. Seguem os resumos de cada subgrupo, anexando-se o relatório mais desenvolvimento de cada área temática.
2. Avaliação do Desempenho
HIV e SIDA
217. O enquadramento do HIV/SIDA no PARPA II - 2005-2009 é multisectorial. O objectivo da luta contra o SIDA é a redução da incidência de 500 novos casos diários, então em 2004, para 350, em 2009, e a melhoria da qualidade de vida das pessoas vivendo com HIV e SIDA e seus dependentes. Em 2004, a sero-prevalência nacional ponderada era de 16.2%.
218. Em 2007, os dados da vigilância epidemiológica do HIV – rastreio de mulheres grávidas nos postos de sentinela espalhados pelo país – estimavam em 16% a prevalência nacional de HIV em mulheres grávidas. A epidemia assumia uma identidade feminina, com uma proporção estimada de 58% de infectados sendo mulheres e 42% homens33. Enquanto isso, o número de crianças órfãs estimava-se em 1,793,426 34em 2008, dos quais uma cifra de 462,880 representando 26% derivava dos efeitos directos do HIV e SIDA35.
219. Apesar dos esforços investidos, ainda não há provas de que a epidemia está a decrescer em termos gerais. Há em termos relativos alguma estabilização ao Norte do País e redução de novas infecções nas províncias do Centro, excluindo Zambézia. No Sul a epidemia continua a crescer. Por outro lado, o impacto macro-económico do HIV e SIDA, bem como as suas repercussões no capital humano precisam de ser redimensionados.
220. Apesar desse facto, houve grandes progressos nos últimos cinco anos, nomeadamente (i) a inserção do HIV e SIDA nos sectores, através de planos orçamentados; (ii) a expansão do financiamento da prevenção, cuidados e mitigação aos níveis provincial e distrital; (iii) a inserção da componente de mitigação do HIV e SIDA nas zonas afectadas por calamidades naturais; (iv) a expansão do tratamento antiretroviral para todos os distritos; (v) o lançamento da iniciativa de aconselhamento e testagem comunitários; (vi) o lançamento da Iniciativa Presidencial de Luta contra o HIV e SIDA; (vii) a aprovação de uma estratégia de comunicação para a luta contra o HIV e SIDA inspirada da moçambicanização das mensagens defendida pela Iniciativa Presidencial; (viii) a aprovação da estratégia de aceleração da prevenção da Infecção do HIV; (xix) a aprovação da Lei contra a Estigmatização de PVHS, etc.
33 INE e tal., Impacto Demográfico de HIV e SIDA, 2008. 34 Órfãos de mãe ou de pai, ou ambos, sem, todavia, incluir outras crianças vulneráveis. 35 INE et al., Impacto Demográfico de HIV e SIDA, 2008.
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221. Os progressos alcançados na área derivaram do esforço investido para concretização das linhas estratégicas contidas nos planos sectoriais, da disponibilidade numa fase inicial de fundos para dinamizar os investimentos na área e do cometimento das lideranças, a começar pelo ímpeto trazido pela iniciativa Presidencial de Luta contra o SIDA.
222. Enquanto isso, a fraca capacidade de resposta das organizações que se manifesta em baixa absorção dos recursos investidos, por um lado e, por outro, o fraco domínio de sistemas fiduciários refrearam os ritmos de implementação e com eles a redução acentuada dos ganhos no investimento. É útil também acrescentar a questão da qualidade e quantidade de recursos humanos disponíveis para lidar com a multifacetada problemática que o HIV e SIDA dinamizam na comunidade.
223. Enquanto isso, contribuíram também para o rol de constrangimentos enfrentados ao longo do período em avaliação as dificuldades de se trabalhar em novos moldes, o que se traduziu na persistência em muitos casos de investimentos em acções verticais, isoladas e não alinhadas com as principais prioridades e fluxos aprovados pelo Governo.
224. Por último e não menos importante, nos últimos 3 anos dificuldades de ordem financeira reduziram a extensão dos programas e os progressos que se pretendiam alcançar, sendo importante o contínuo diálogo de parceira financeira com potenciais financiadores para optimizar a mobilização e disponibilização de recursos junto destes para as prioridades defendidas pelo Governo.
Dos indicadores de luta contra o SIDA na Matriz do PARPA II
225. As metas estabelecidas para este indicador foram sendo alcançadas progressivamente ao longo dos cinco anos. Com efeito, se em 2005 registávamos no balanço do PES daquele ano, que 7.297 mulheres e 5.381 dos seus recém-nascidos haviam recebido a profilaxia para PTV – atingindo menos de 50% da meta do PES para 2005 (15.000 mulheres e seus recém-nascidos), em finais de 2008 registavam-se 54,749 a meta era de 42,000) mulheres grávidas HIV+ que haviam recebido tratamento ARV para a prevenção da transmissão do vírus de mãe para filho (PTV).
Género
226. Em geral, a maior parte das 35 acções sobre género contidas no PARPA foram realizadas e as suas metas atingidas (17 acções). Houve uma melhoria na situação económica e social da mulher. As estimativas do Indice de Desenvolvimento do Género36 que reflectem, de forma combinada, o desenvolvimento do capital humano (a saúde e a educação) e o rendimento, indicam uma melhoria de 0.3 em 2003 para 0.404 em 200837. O PARPA II escolheu o IDG como um dos 11 indicadores globais que servem de resumo do desempenho do país no combate à pobreza.
36 O IDG avalia as diferenças de desenvolvimento humano em três dimensões e variáveis a saber: uma vida longa e saudável, medida pela esperança de vida à nascença de homens e mulheres; o conhecimento traduzido pelas taxas de alfabetização de
adultos e escolarização bruta e um nível de vida digno, avaliado pelo rendimento auferido estimado para homens e mulheres 37 Anexo 1: Sumários dos Estudos de Aprofundamento
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227. Contudo, neste momento existe um déficit de informação em relação várias das acções a nível dos sectores, especialmente na saúde e na educação (7 acções).
228. As áreas que registaram maiores progressos foram o ensino primário e a elaboração de estratégias sobre género em distintos sectores.
229. As áreas de fraco desempenho (11 acções) foram a insuficiência de esforços na luta contra a desigualdade de género na expansão do HIV/SIDA, a falta de preenchimento das lacunas de dados desagregados por sexo, e a escassa ou nula inclusão de género nos sectores económicos incluindo o Orçamento do Estado e a inexistência de um sistema eficaz de monitoria e avaliação dos assuntos de género.
230. As áreas de melhor desempenho foram: i) a aprovação da politica de género e estratégia da sua implementação; (ii) Integração da perspectiva de género nas politicas, programas e projectos de desenvolvimento nacional de alguns sectores; (iii) Adopção de nova legislação particularmente contra a violência doméstica e criação de condições para a sua implementação efectiva; (iv) Taxa líquida de escolarização aos 6 anos na 1ª classe – Raparigas (meta para 2009: 80%) (Atingida a meta do QAD para 2008: 73% em 2008); (v) Taxa de Cobertura da Partos Institucionais (meta para 2009: 56%, meta do QAD para 2009: 60%); (vi) Percentagem de mulheres HIV+ e recém-nascidos recebem profilaxia para a prevenção da transmissão vertical do HIV meta para 2009: 22%, situação em 2007: 24.4%; e (vii) A promoção do equilíbrio de género nos cargos de chefia.
231. Factores determinantes: (i) Fortalecimento da interação entre os diversos intervenientes na área do género e aprovação de instrumentos legais e orientadores para a efectiva implementação das acções dirigidas ao aumento da equidade social entre homens e mulheres.
232. Em termos de elementos de fraco desempenho, é importante notar que permanecem as necessidades de: (i) desenhar e iniciar a implementação de uma estratégia para preencher as lacunas de dados desagregados por sexo de forma sistemática; (ii) implementar acções tendentes a reduzir a prevalência do HIV/SIDA entre mulheres e raparigas, incluindo a promoção do papel do homem; (iii) incluir os assuntos transversais no Orçamento do Estado.
233. Factores determinantes: (i) elevado número de acções e sua dispersão, (ii) lacunas na integração do género no Orçamento Público, (iii) fraca cobertura e capacidade do poder judiciário (principalmente nas zonas rurais) de implementar a legislação vigente relativa ao género.
234. Em certas áreas, há informação insuficiente neste momento para saber se as metas foram atingidas ou não: (i) Percentagem de mulheres grávidas e crianças menores de 5ª nos que possuem pelo menos uma rede mosquiteira “REMTILD” em cada distrito sem pulverização (meta para 2009 ≥95%); (ii) Percentagem de mulheres grávidas que recebem pelo menos uma dose de Tratamento Intermitente Preventivo da Malária dentre as utentes da consulta pré-natal; (iii) Redução dos casos de abuso sexual nas escolas; (iv) Redução dos casos de desistência de raparigas.
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Ambiente
235. Da análise do cumprimento das metas a nível do Sector do Ambiente, importa salientar que foram aprovados durante o período em referência, a Estratégia Ambiental para o Desenvolvimento Sustentável de Moçambique (EADS), a Política e a Lei do Ordenamento Territorial (LOT) bem como a respectiva regulamentação e houve um apoio na operacionalização de 5 unidades ambientais e outras formas de coordenação em sectores como agricultura, energia, turismo, minas, obras públicas e habitação, saúde, indústria entre outras. Foram assistidos 40 Governos Distritais no âmbito dos Planos de Estratégia de Desenvolvimento Distrital (PEDDs) na integração da componente espacial. Está em curso a elaboração de 03 planos de requalificação em zonas de assentamentos informais nas cidades de Maputo, Tete e Xai-Xai.
236. Esforços nas áreas de educação ambiental (PECODA), promoção de gestão e conservação de recursos naturais (combate a erosão de solo e queimadas, a elaboração da proposta da política de áreas de conservação, bem como a promoção de novos instrumentos como a Avaliação Estratégica Ambiental (AAE) resultaram numa mudança dos paradigmas do desenvolvimento sectorial, em benefício de abordagens integradas do desenvolvimento sustentável.
237. Sendo Moçambique um dos países mais expostos aos efeitos das mudanças climáticas e dos riscos de calamidades foi elaborado e aprovado o Programa de Acção Nacional para a Adaptação as Mudanças Climáticas (NAPA). Os estudos realizados por diferentes actores mostram que a degradação ambiental pode afectar até 6% no PIB, o que traz desafios consideráveis para Moçambique, particularmente em termos de coordenação intersectorial, implementação da legislação ambiental, e de capacitação institucional. Os recursos continuam exíguos para colmatar estes desafios que se colocam ao país.
238. Em termos de desafios e perspectivas, é necessário colocar a área do ambiente no topo da agenda de desenvolvimento da estratégia de Governo para enfrentar os desafios das mudanças climáticas, degradação ambiental e gestão sustentável de recursos naturais é grande prioridade. Neste âmbito, o esforço do sector concentrar-se-á nas seguintes acções: i) aprofundar o processo de integração da agenda ambiental nas políticas, programas e planos sectoriais a todos níveis; ii) educação e sensibilização ambiental (PECODA); iii) combate de erosão e queimadas descontroladas; iv) a ligação entre pobreza e ambiente, v) ordenamento territorial relacionado com o melhoramento dos assentamentos informais e planeamento de uso de terra; vi) Avaliação Ambientais Estratégica (AAE); vii) implementação e monitoria dos instrumentos legais; viii) adaptação e mitigação dos efeitos das Mudanças Climáticas; ix) uniformizar e sistematizar a recolha de dados ambientais; x) reforço institucional (capacitação, monitoria e avaliação) a nível do MICOA, outros Ministérios e instituições e sociedade civil; xi) optimização dos instrumentos de financiamento disponíveis ao nível internacional (MDL, PPCR, REDD 38 entre outros).
38 Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), Programa Piloto de Resiliência Climática (PPCR), Reduction of Emission from Deforestation in Developing Countries (REDD)
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Desminagem
239. De 2005 a 2009, a implementação do Programa de Acção contra Minas em Moçambique registou desenvolvimentos satisfatórios, principalmente no domínio da desminagem em que foram clarificados cerca de 46 milhões de m2, localizadas e destruídas 62,748 minas e 4,626 engenhos não explodidos. Durante este período foram também aprovados dois instrumentos principais de programação da actividade de desminagem em Moçambique, o novo Plano Nacional de Acção contra Minas 2008-2012 e o Pedido de Extensão do prazo para a conclusão da desminagem no país de 2009 para 2014, no âmbito da Convenção de Ottawa.
240. Um grande destaque neste período foi a conclusão em meados de 2007 da desminagem das áreas minadas conhecidas nas províncias de Cabo Delgado, Niassa, Nampula e Zambézia. Neste período, o número de acidentes reduziu de 23 em 2005 para 3 acidentes em 2008, enquanto que o número de vítimas reduziu também de 57 para 7 vítimas. Estas reduções deveram-se em parte aos intensos trabalhos de desminagem e de sensibilização sobre o perigo de minas.
241. Ainda no mesmo período, foi realizada a pesquisa de base que permitiu identificar e confirmar, nas províncias de Tete, Manica, Sofala, Inhambane, Gaza e Maputo, 541 áreas minadas, estimadas em 12.1 milhões de m2 e 33 estradas perfazendo 688 km de extensão suspeita de estar minada. Como resultado do trabalho realizado em 2008, a situação actualmente prevalecente indica a existência de 386 áreas correspondes a 10,6 milhões de m². O grande desafio consiste na mobilização sustentável de recursos financeiros até então estimados em cerca de 28.6 milhões de dólares americanos para concluir a desminagem no país.
Ciência e Tecnologia
242. As acções do Sector da Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I) no quadro da implementação do PARPA II desenvolveram-se em torno da formação orientada para o suporte das Instituições do Sistema de CT&I, criação da capacidade no uso de Tecnologias apropriadas e massificação do uso das Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs).
243. Assim, foi provado, pelo Conselho de Ministros na 6ª Sessão Ordinária de 29 de Março de 2006, o “Plano de Desenvolvimento de Recursos Humanos na Área de Ciência e Tecnologia (PDRHC&T)” resultando na concessão de 207 Bolsas de Estudos para Mestrados e Doutoramentos, 4 Bolsas de Estudo no âmbito da troca de experiências de Investigadores Nacionais em outros países.
244. Tendo em vista a inserção gradual de Estudantes do Ensino Superior em actividades científicas foi criado o “Programa Iniciação Científica”, tendo resultado na concessão de 104 Bolsas. Tendo em conta a necessidade de se estabelecer uma ligação entre o desenvolvimento de competências técnicas com base em experiências práticas e académicas, foi criado o “Programa Moçambique Tecnológico, o que resultou na integração de 50 Estudantes de Ensino Superior de licenciatura em estagios nas empresas de base tecnológica. Ainda no que concerne a formação com enfoque no desenvolvimento do Sistema de Ciência e Tecnologia foram capacitados 223 técnicos em Metodologia de Investigação, como forma de garantir a melhoria da qualidade de projectos de investigação.
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245. Relactivamente a criação da capacidade no uso de Tecnologias apropriadas para resolução de problemas locais, foi criado o “Programa Expedições Científicas” o que resultou na realização de 139 Expedições. Relactivamente a massificação do uso das Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs) foram Interligadas através da Rede de Governo Electrónico (GovNet) 154 Instituições de Estado, sendo 56 a nível central, 93 a nível provincial, 3 a nível distrital e 02 a nível municipal, garantido o uso do Sistema Centralizado de Correio Electrónico do Governo (SCCEG) da GovNet que envolve 3916 Funcionários Públicos e Dirigentes, desenvolvido o Portal do Governo (www.portaldogoverno.gov.mz) que é visitado, em média por 2.500.000 por de pessoas mês dos quais 850.000 (34%) o fazem a partir de Moçambique, criadas 26 Páginas Web de Ministérios, formados 4460 funcionários públicos no uso das TICs, distribuição de 3400 licenças da Microsoft por Instituições Públicas e geridas pela GovNet, desenvolvidos 25 Centros Multimédias Comunitários (CMCs) e evoluida a cobertura da existência de utilização da rede fixa e móvel para 0.4% e 20.6%, respectivamente.
246. De acordo com a Matriz do PARPA, devido à exiguidade de recursos financeiros e materiais, o Sector de Ciência e Tecnologia teve fraco desempenho em relação ao número de bolsas de estágios concedidas no âmbito da implementação do Programa Moçambique Tecnológico e no número de Instituições do Estado ligadas à rede do Governo Electrónico a nível distrital.
247. O progresso registado na implementação do PDRHCT deveu-se aos esforços envidados no estabelecimento de diferentes parcerias com entidades internacionais com vista à mobilização de apoios materiais e financeiros. De igual modo, o sucesso das expedições científicas deveu-se à implementação de um plano de actividades com enfoque no desenvolvimento dos distritos.
Segurança Alimentar e Nutricional (SAN)
248. Em 2007 o Conselho de Ministros aprovou a Estratégia e Plano de Acção de Segurança Alimentar e Nutricional (ESAN II), que incorpora os direitos humanos à alimentação adequada (DHAA) e reconhece os seguintes pilares de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN): Produção e Disponibilidade suficiente de alimentos para o consumo, Acesso físico e económico aos alimentos; uso e utilização adequados dos alimentos, adequação para que os alimentos sejam social, ambiental e culturalmente aceitáveis e a Estabilidade do consumo alimentar em todo o ano.
249. A análise da evolução da agenda de SAN no PARPA II baseou-se na avaliação de três indicadores inscritos na matriz estratégica do PARPA II, nomeadamente: (i) Peso para altura para crianças menores de 5 anos (desnutrição aguda) [IAF/IDS]; (ii) % de população com qualidade de dieta aceitável [Dados do SETSAN]; e (iii) SETSAN eficiente e eficaz no cumprimento das funções [Balanço do Cumprimento do Plano Estratégico].
250. Peso para altura para crianças menores de 5 anos (desnutrição aguda). A despeito da ocorrência de choques ambientais (ex. cheia, seca, ciclones), e prevalência de adversidades económicas (ex. altos níveis de pobreza, desemprego, alta de preços dos alimentos e combustíveis), infra-estruturas (ex. estradas, armazéns, mercados, energia e irrigação), os dados históricos da SAN mostram que houve uma redução dos níveis de insegurança alimentar e
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nutricional (InSAN) das populações, passando de 801,650 pessoas em extrema InSAN em 2005 para 450,000 pessoas em 2008. Os dados indicam uma redução de 57% em termos da população em situação de InSAN extrema aguda.
251. A maior coordenação entre a produção da informação (pelo menos nos meses de Maio, Outubro e Fevereiro de cada ano) e a implementação de acções de SAN contribuiu para a redução da vulnerabilidade dos elevados níveis de InSAN aguda e a melhoria da qualidade de vida das populações, em particular daquelas mais vulneráveis.
252. Os resultados do inquérito MICS de 2008 indicam que os nivéis de desnutrição aguda (baixo peso para altura, moderada e grave) nas crianças de 0 a 5 anos baixaram até 4.2%, comparando com os 5.4% do IDS de 2003 (após reajustamento à mesma base populacional de 1997 e às novas curvas da OMS).
Em 2006, o Governo com o apoio dos parceiros aprofundou o conhecimento sobre o níveis de InSAN crónica, sendo esta na ordem de 35% da população. Neste ano foi feita a análise da tipificação da SAN, tendo-se identificado 9 grupos de SAN, dos quais, 3 são os grupos mais vulneráveis, nomeadamente, os agregados familiares (AFs) com subsistência muito deficitária, AFs com qualidade de dieta pobre e AFs com membros sofrendo de desnutrição. Neste estudo o SETSAN (re)confirmou a existência da estreita relação bipolar de causa e consequência entre a SAN e a Pobreza, sendo a InSAN tanto a causa a consequência da pobreza.
253. Apesar dos esforços realizados pelo Governo nos últimos anos, urge a necessidade do fortalecimento de avaliação e monitoria da situação de SAN com maior regularidade ao nível provincial, e expandir esta avaliação e monitoria para as zonas urbanas tendo em conta os desafios à SAN impostos pela crise financeira, a alta de preços dos alimentos e dos combustíveis.
254. Diversidade de Dieta. A avaliação indica que nos últimos anos, a diversidade da dieta das famílias tem vindo a melhorar paulatinamente, principalmente em áreas de boa produção agrícola, graças às acções tais como educação nutricional comunitária (MISAU), capacitação das populações para alimentação saudável (SETSAN), processamento de alimentos á baixo custo (INGC) e a cozinha móvel (MIC). Estas intervenções aliadas a maior disponibilização dos fundos comunitários tem contribuído para o combate à desnutrição e a fome, proporcionando aos mais necessitados uma melhoria parcial no acesso à alimentação adequada, apesar da prevalência de problemas de InSAN nos distritos áridos e semi-áridos do interior e em zonas afectadas por desastres. Dados recentes indicam que, em média as famílias tem tido três refeições dia, contudo no período de escassez de alimentos (Dezembro à Março) esta frequência tende a baixar para 2 ou mesmo 1 refeição diária, principalmente nas zonas onde o período de estiagem é mais alargado (Setembro à Março), compromentendo a frequência de refeições e causando maior insegurança alimentar. A qualidade da dieta das famílias é bastante rica em cereais, verduras e tubérculos. Todavia é necessário redobrar estas acções por forma a acelerar a melhoria da diversidade dieta da população moçambicana, principalmente nas zonas onde há menos recursos hidrológicos.
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255. SETSAN eficiente e eficaz no cumprimento das funções. O SETSAN recebeu reforço institucional ao nível central de 2005-2009, com 11 escritórios dos SETSAN-Provinciais estabelecidos, permitindo que cinco intervenções importantes fossem realizadas para melhorar o desempenho institucional do SETSAN e garantir a transversalidade da implementação da agenda de SAN, nomeadamente:
• Elaboração do Estatutos Orgânico do SETSAN para posterior aprovação pelo Conselho de Ministros.
• A capacitação de cerca de 300 técnicos dos diversos sectores do Governo e da Sociedade Civil em todo o território Moçambicano, 91 administradores de províncias e 36 profissionais da comunicação social e 25 membros do Governo Distritais visando a melhoria do entendimento holístico da SAN.
• A SAN foi incluída como uma formação de Licenciatura na Universidade Uni-Lúrio e como um curso de pós graduação da Faculdade de Letras e Ciências Sociais na UEM.
• A formulação da Lei do Direito Humano à Alimentação Adequada onde o Governo e a Sociedade Civil têm a responsabilidade compartilhada de garantir que a alimentação é um direito fundamental á vida de todos os cidadãos. O Projecto Lei do DHAA estará disponível em Julho de 2010 para aprovação junto a Assembléia da República.
• Foi elaborada a metodologia para a Inserção de Segurança Alimentar e Nutricional nos Planos Estratégicos de Desenvolvimento Distrital (PEDD) visando assegurar que as verdadeiras causas de InSAN sejam consideradas e estratégias com objectivos, acções e indicadores sejam incluídos nos PEDD. Este resultado permitirá uma maior alocação dos recurso distritais para a resolução dos problemas de insegurança alimentar e nutricional crónicos ao nível distrital.
256. No computo geral houve uma maior visibilidade ao tema de SAN ao nível nacional e observou-se melhorias significativas da vulnerabilidade aguda à InSAN, porém, ainda é necessário focalizar maior atenção ao desenvolvimento contínuo das actuais políticas de resposta longo-termo à InSAN nas zonas áridas e semi-áridas, delineadas no Plano Director para Prevenção e Mitigação de Calamidades e no Programa de Acção Nacional para a Adaptação às Mudanças Climáticas. A escassez hidrológica destas zonas contribui para maior vulnerabilidade às mudanças climáticas, exacerbada por práticas agrícolas nocivas ao ambiente tal como derrubada e queimada, que contribue não somente para a degradação dos solos mas consequentemente à InSAN.
Desenvolvimento Rural
257. A meta prevista até 2009 sobre o número de Agências de Desenvolvimento Económico Local em funcionamento era de 10 Agências estabelecidas e em funcionamento a nível Nacional. Esta meta foi atingida, com o estabelecimento de 10 Agências de Desenvolvimento Económica Local em 10 províncias do país, com a excepção da Cidade de Maputo, que está em processo de constituição.
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258. No que concerne às Províncias com um programa de apoio aos mercados rurais, na matriz do PARPA II, está prevista uma cobertura em 10 províncias até o ano de 2009. Esta meta foi cumprida na íntegra. Até 2008, foi implementado com sucesso o Programa de Apoio aos Mercados Agrícolas (PAMA) tendo sido estabelecido em 3 Províncias a destacar: (i) Cabo Delgado (Distritos de Ancuabe, Chiúre, Montepuez, Balama e Namuno); (ii) Niassa (Distritos de Marrupa, Maúa e Cuamba) e Maputo (Distritos de Boane, Moamba e Manhica). Atraves da Rede de Extensão Pública essa abordagem foi disseminada por todo o País.
259. Até este momento, estão em implementação 3 grandes projectos e um a iniciar em Agosto de 2009, nomeadamente : i) Projecto de Apoio aos Pequenos Produtores Orientados Para o Mercado no Vale do Zambeze (SMOLLHOLDER), que engloba as Províncias de Sofala (Chemba e Maríngue), Tete (Mutarara) e Zambézia (Murrumbala e Mopeia) ; ii) Programa Nacional de Extensão Agrária (PRONEA), em implementação em todas as Províncias e Distritos do País com excepção dos Distritos de Namaacha e Mongicual ; iii) Projecto de Apoio ao Desenvolvimento Rural na Província de Zambézia (PRODEZA), que abrange os Distritos de Mocuba, Ile e Maganja da Costa.e ; iv) Programa de Promoção de Mercados Rurais (PROMER), tornado efectivo a 26 de Abril e a seu lançamento formal ter sido a 17 de Agosto de 2009, na Cidade de Pemba, focalizado na área mais abrangente do "Corredor de Nacala", em 15 Distritos, nomeadamente: Balama, Chiúre, Montepuez, Namuno e Ancuabe, na província de Cabo-Delgado, Cuamba, Maúa, Marrupa, Mandimba, Metarica, e Mecanhelas, na Província de Niassa, Malema e Ribeué na Província de Nampula e Alto Molocué e Gurué, na Província da Zambézia.
260. Enquanto isso, no que respeita ao número de Rádios e Televisões Comunitárias em funcionamento, foram, durante o quinquénio 2005-2009, instaladas 10 Rádios e uma Televisão Comunitária, sendo: i) Em 2005: RC de Mabalane em Gaza; ii) Em 2006: RC da Maganja da Costa na Zambézia e RC de Girimba – Montepuez, em Cabo Delgado; iii) Em 2007: RTVC de Enkhanta- Chifunde em Tete e RC de Namapa – Eráti em Nampula; iv) Em 2008: RC de Mossurize- Espungabera em Manica, RC de Matdjedje- Macomia em Cabo Delgado, RC de Nipepe e RC de Majune em Niassa e, v) Em 2009: RC de Inhaca em Maputo e RC de Changara em Tete. De acordo com as metas do PARPA II, que previa a instalação de 10 Rádios e Televisões rurais estabelecidas e em funcionamento, esta meta foi cumprida em 110%.
261. Relativamente à criação de um ambiente favorável para o exercício da actividade financeira rural, existem 95 instituições microfinanceiras das quais 80 são formais e 15 informais, o que mostra o cumprimento da meta estabelecida até 2009, que era de 45 instituições microfinanceiras. De salientar que 32 das 80 formais tem actividades nas zonas rurais.
262. A base de dados da carteira de clientes comportava até Junho de 2009 um total de 243.293 clientes dos quais 57.432 clientes, servidos por 3.088 grupos de poupança e crédito baseadas na comunidade. Deste modo, a meta estabelecida de 175.000 clientes de baixa renda foi atingida e ultrapassada.
263. No que diz respeito às Associações em funcionamento, existem no país 4.929 registadas pertencentes aos pequenos camponeses rurais, das quais 1.841 estão legalizadas e 3.088 não estão
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legalizadas. Nestas associações estão cerca de 85.304 membros, onde 37.134 homens e 48.170 Mulheres.
264. Como perspectivas, o sector tem projectado uma continuidade na expansão dos serviços financeiros, mercados rurais, rádios e televisões comunitárias e promoção das Associações nas zonas rurais onde paralelamente continuará a trabalhar com os Conselhos Consultivos Locais e promover formações para dotar os utentes de conhecimento e práticas para a sua sustentabilidade.
Calamidades Naturais
265. Sendo um dos países Africanos mais vulneráveis às alterações climáticas, o Governo de Moçambique, reforçou a implementação de políticas específicas para gestão de calamidades. A gestão de calamidades foi integrada como assunto transversal no Programa Quinquenal 2005-2009 e no PARPA II 2006-2009 por forma a garantir a implementação das políticas para gestão de calamidades. O Instituto Nacional de Gestão de Calamidades (INGC) registou durante o período de implementação do PARPA II (2006-2009), progressos substanciais no seu enquadramento institucional. Entre as realizações do sector de calamidades são de destacar a aprovação do Plano Director de Prevenção e Mitigação de Calamidades Naturais em 2006, um instrumento de gestão de carácter multisectorial sob responsabilidade do INGC. Na estrutura de funcionamento técnico e administrativo e estrutura de coordenação da instituição destacou-se a criação de novas Direcções, o Centro Nacional Operativo de Emergência – CENOE, o estabelecimento da Unidade Nacional de Protecção Civil – UNAPROC e Centros Operativos de Emergência - COE. A fim de prestar informação, promover a troca de experiências, desenvolver tecnologias e proceder a gestão de risco de calamidades foram estabelecidos Centros de Recursos de uso Múltiplo – CERUM nas zonas áridas. A re-estruturação da instituição beneficiou o sistema de gestão de calamidades permitindo dar resposta os desastres de cheias e ciclones que ocorreram em 2007 e 2008. Nestas calamidades, registou-se um óbito em cada 19050 pessoas das 381.000 pessoas afectadas no País.
266. Houve um crescimento de cerca de 53% em 2006 para 74% em 2008, o número de pessoas assistidas com alimentos e outros bens. Entre as realizações no período contam-se as acções de redução de risco de desastres naturais tais como acções de formação para comunidades e outros sectores envolvidos na redução de risco de calamidades, criação de comités locais de gestão de risco de calamidades e reassentamento de 44.000 famílias anteriormente a viver em zonas de risco para zonas seguras. Este resultado do Governo com apoio de parceiros de cooperação indica a importância de tomar em consideração o impacto dos riscos de calamidades naturais na planificação como forma de reduzir a vulnerabilidade as calamidades.
267. Em termos de desafios, de destacar: • Os fundos alocados ao nível distrital e provincial no âmbito do PES têm sido insuficientes
servindo apenas para monitoria e avaliação. Muitas actividades correntes não são realizadas por escassez de fundos, o que é exacerbado em situações de emergência.
• Prevalecem dificuldades de integração das acções do Plano Director no PES ao nível distrital e provincial e uso do Plano Director como guião técnico na sua planificação.
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• Existe a necessidade de tomar em consideração a capacidade técnica ao nível local para gestão das calamidades na perspectiva de redução do risco e vulnerabilidade.
• Urge uma orientação para implementação do Plano Director tendo em conta os indicadores estabelecidos, uma vez o INGC não ser o implementador único do Plano Director.
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IV. Monitoria e Avaliação
268. O objectivo da Monitoria e Avalição (M&A) é de criar condições para que o Governo mantenha a consistência na implementação dos obejctivos e acções previstas no PARPA.
Mecanismos de Monitoria e Avaliação
269. No periodo 2006-2008 os principais instrumentos de M&A (PES, BdPES, Matriz Estratégica do PARPA II, REO, Reunião Anual, Reunião de Planificação e Observatórios de Desenvolvimento) registaram melhorias assinaláveis, no sentido de responder a uma maior e cada vez mais crescente demanda de prestação de contas de modo transparente aos cidadãos.
270. Relativamente às melhoriais na estrutura e qualidade do PES e do Balanço do PES, merecem destaque (i) o exercício de alinhamento da estrutura e da abordagem sectorial do PES e BdPES com os pilares do PARPA II, (ii) a integração com maior ênfase dos assuntos transversais na vertente sectorial, (iii) a análise sobre os Objectivos do Desenvolvimento do Milénio e, (iv) a introdução da Matriz Estratégica do PARPA II como anexo do PES e do BdPES reflectindo o controlo das actividades a partir dos indicadores de produto e de resultado. Assim o PES e o BdPES reflectem cada vez mas, e no sentido analítico, a ligação entre as actividades programadas e planificadas e o ponto de siituação da sua realização anual.
271. A definição de um número elevado de indicadores na matriz estratégica do PARPA (200 indicadores de produto) constituiu um constrangimento para uma avaliação mais precisa de todas as metas definidas. Neste contexto, há uma necessidade de definição de uma matriz estratégica mais concisa, dinâmica e objectiva.
272. A M&A participativa registou progressos com a consolidação e institucionalização dos Observatórios de Desenvolvimento ao nível das Provincias, como forúns de participação proactiva de outros agentes (Parceiros e ONG’s) na monitoria das actividades do Governo em prol da redução da pobreza absoluta. A nível central os OD’s foram enquadrados no processo da reunião anual, espaço de prestação de contas recíprocas entre o Governo e os Parceiros com base nos indicadores selecionadaos da matriz estratégica do PARPA II para o Quadro de Avaliação de Desempenho. Persitem ainda desafios relacionadaos com a melhoria na qualidade de informação das sinteses e a integração das recomendações, no processo de planificação sectorial.
273. No quadro da avaliação do PARPA II, a não disponibilidade do Inquérito do Orçamento Familiar 2008-2009 e a não realização do QUIBB e do IDS previstos para gerarem a triangulação de informação quantitativa e qualitativa, constituiu um constrangimento para avaliação do objectivo estratégico de redução da pobreza absoluta, feita com base nos índices de pobreza ao nível nacional, o que influenciou na análise de maior informação que reflecte o progresso na implementação do PARPA II e insuficiente informação de impacto. No entanto, os resultados do inquérito MICS (2008) forneceram muita informação sobre o acesso dos agregados familiares aos serviços básicos.
274. Permanecem como desafios o desenho e estabelecimento de um sistema estatístico com implicações sobre a eficiência, o timeliness e a precisão do sistema da M&A e o estabelecimento
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de um cronograma de realização de inquérito integrado no processo de planificação, e implementação de politicas públicas.
275. O mecanismo institucional estabelecido no processo de M&A do PARPA, através dos grupos de trabalho organizados por pilares, permitiu uma maior flexibilidade de coordenação entre os diferentes intervenientes (Governo, Parceiros de Cooperação Internacional e Sociedade Civil).
276. O fortalecimento do alinhamento dos objectivos e prioridades para a redução da pobreza entre o Governo e os Parceiros, em consequência da participação conjunta e activa no processo da elaboração do PARPA.
277. A definição de uma matriz estratégica de quadro lógico de indicadores de processo e de resultado permitiu aprimorar o alinhamento dos objectivos do Governo, melhor acompanhamento das actividades acometidas aos sectores.
Evolução do contexto da Parceria de Apoio Programático
278. Moçambique adoptou, em 2005, a Declaração de Paris sobre a Eficácia de Ajuda Externa, e subsequente Agenda para Acção de Accra, proporcionou o contexto para as actividades do Governo no âmbito da cooperação durante o periodo 2006-09.
279. Em termos de actividades específicas, decorreu um processo de consulta e elaboração de uma política de cooperação e a sua respectiva estratégia. Iniciou-se também o diálogo com a comunidade doadora, relativo à elaboração de um código de conduta que estabelece os princípios e arquitectura de cooperação no país. Foi elaborado e assinado um novo Memorando de Entendimento (2009 – 2014) entre o Governo e o grupo de Parceiros de Apoio Programático (PAPs), o G19, que disponibilizam uma grande parte da ajuda externa ao país. O Memorando estabelece princípios e condições para o Apoio Geral ao Orçamento, e define um sistema de avaliação mútua, com indicadores e metas definidos e avaliados para o Governo e para os PAPs. Também foram melhorados os mecanismos de coordenação em vários sectores.
280. Moçambique participou em duas avaliações internacionais de implementação da Declaração de Paris (OECD-DAC), em 2006 e 2008, os resultados dos quais mostraram que houve progressos significativos, no que diz respeito às actividades do Governo e dos Parceiros de Cooperação no âmbito da eficácia da ajuda externa, mas salientou outras áreas que necessitam de mais atenção.
281. Um grande avanço foi feito na inclusão de fundos externos no sistemas do Governo, com a grande maioria dos fundos agora inclusos no Orçamento do Estado. O periodo também viu um aumento na proporção de fundos providenciados na modalidade de Apoio Geral ao Orçamento, de aproximadamente 25% em 2005 para mais do que 30%.
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V. Recomendações para o Próximo Documento Operacional do PQG
5.1. Recomendações Gerais
Em termos de processos de planificação, orçamentação e monitoria 282. Uma boa harmonização entre os diferentes instrumentos anuais e de médio prazo de
planificação, orçamentação e monitoria no nível macro e sectorial, é chave para um melhor desempenho ao nível dos sectores.
283. De maneira geral, há uma necessidade de reduzir o número dos indicadores no sistema de monitoria da implementação do PARPA. A fraca qualidade dos dados, principalmente ao nível da linha de base inicial de alguns sectores resultou em ajustes aos indicadores e às metas ao longo da implementação do PARPA. Ao mesmo tempo, a falta de dados desagregados por sexo nos principais documentos do processo de planificação e monitoria (PES e BdPES) continua a ser um grande obstáculo para a análise do impacto das intervenções na área de promoção da igualdade de género e de empoderamento da mulher.
284. Neste âmbito, é recomendado que:
• As estratégias sectoriais que deveriam ser elaboradas e/ou harmonizadas no contexto da elaboração do novo documento operacional do PQG, reflictam as recomendações no período da implementação do PARPA II.
• Haja mais clareza sobre a hierarquia no nível de detalhe das diferentes políticas e os seus documentos operacionais. Neste contexto, seria importante:
Um melhor uso dos instrumentos de médio prazo (estratégias sectoriais e os seus CFMPs) na planificação e orçamentação anual, uma vez que os planos sectoriais e os seus CFMPs estabelecem as linhas gerais baseadas nos grandes objectivos e as suas metas) para o plano e orçamento anual.
A continuação e consolidação duma orçamentação por programas, que deveria também estar reflectida em todos os instrumentos de planificação, orçamentação e monitoria, de modo a assegurar um melhor alinhamento entre as políticas principais do Governo e a sua implementação e monitoria.
• No contexto de uma melhor harmonização dos processos de monitoria aos diferentes níveis, seria importante assegurar um melhor alinhamento e hierarquia entre os diferentes indicadores dos planos estratégicos sectoriais, o PARPA e o QAD, assegurando que a avaliação no nível mais agregado reflecte bem os progressos e os desafios chaves dos sectores
• Para melhorar as projecções futuras das metas, seria importante ajustar os dados existentes na base dos novos dados de população.
• Para a avaliação do documento operacional do próximo PQG (2010-2014), recomenda-se que o exercicio seja levado a cabo por uma equipe de consultores independente.
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• De modo atingir o desenvolvimento sustentável, os assuntos transversais devem ser integrados com destaque a nível dos pilares, incluindo as estratégias e actividades sectoriais e prosseguidos com os devidos mecanismos de monitoria e avaliação.
Em termos de cooperação entre o Governo e os seus Parceiros 285. A aprovação da Política de Cooperação e a sua respectiva estratégia facilitará a coordenação
entre o Governo e os seus parceiros e definirá a arquitectura da ajuda externa no país. Recomenda-se a elaboração de um plano de acção de actividades de eficácia de ajuda externa, ligado à implementacão da política, e do Código de Conduta que está em processo de elaboração. Não há dúvida que ao longo do periodo de implementação do PARPA II foram reduzidos os custos de transacção dos processos de planificação, monitoria e avaliação entre o Governo e o grupo dos PAPs (G19), e as melhorias dos mecanismos de diálogo entre o Governo e os parceiros de cooperação ao nível sectorial facilitaram a implementação dos programas sectoriais numa maneira cada vez mais integrada. No entanto, os processos continuem pesados, especialmente para os sectores que possuem um quadro de pessoal limitado para as tarefas nas áreas de planificação, orçamentação e monitoria.
286. Será também importante continuar a investir na capacidade técnica para a coordenação e gestão de ajuda externa ao nível central, e apoiar os sectores para que estes também tomam em conta os princípios de eficácia de ajuda externa no decorrer das suas actividades com os parceiros internacionais. No próximo periodo será também importante manter a ligação estreita entre a matriz estratégica do Governo, e o Quadro de Avaliação dos PAP de modo a assegurar a liderança do Governo e alinhamento com os sistemas nacionais de monitoria e Avaliação.
287. Apesar dos progressos observados na área da eficácia da ajuda externa, ela pode beneficiar ainda mais através de uma maior liderança do Governo para assegurar que haja uma distribuição adequada dos recursos financeiros entre e dentro dos sectores, em linha com as prioridades do Governo.
5.2. Recomendações dos Pilares Macro economia e Análise da Pobreza Crescimento e Estabilidade Macroeconómica 288. A economia nacional mostrou-se robusta durante o período 2006-2009. A gestão prudente de
macro-economia deve continuar no próximo plano.
289. As deficiências de infra-estruturas na rede produtiva e comercial domésticas devem ser priorizadas para melhorar a competitividade dos produtos nacionais, o que constrange o comércio doméstico e externo.
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Análise da pobreza e sistemas de monitoria 290. Os dados do TIA indicam que a desigualdade pode ter subido em Moçambique durante o
período tanto em termos de renda e acesso aos serviços básicos. Por outro lado estudos qualitativos realizados mostram que a desigualdade tem evoluídos principalmente nas áreas urbanas com destaque na Cidade de Maputo. O próximo documento operacional deve incorporar medidas fortes para melhorar as condições da vida para os mais pobres.
291. É necessário melhorar o sistema estatístico para se monitorar a evolução da pobreza de cinco em cinco anos. A monitoria de indicadores básicos das condições de vida usando o QUIBB pode ser útil neste sentido.
Gestão das Finanças Públicas
292. As principais áreas de concentração da acção das autoridades governamentais nos próximos
anos no intuito de elevar o desempenho na gestão das finanças públicas são as seguintes: • Necessidade de aumentar a capacidade de gestão e prestação de contas dos recursos
descentralizados para as províncias e distritos, incluindo os recursos externos. • Necessidade de estabelecer fortes ligações entre a despesa e os resultados através do
aprofundamento da metodologia de planificação e orçamentação por programa. • Melhorar a integração dos sistemas de informação da AT e o aprofundamento das
reformas na área tributária e aduaneira para garantir um ritmo de crescimento real das receitas superior ao crescimento real do PIB. Precisa que se coloca é o cumprimento com as provisões do quadro legal (altos custos de cumprimento devido à complexidade do código fiscal).
• Consolidar o desenvolvimento e implantação do e-SISTAFE a nível nacional e o prosseguimento da descentralização da execução orçamental para aqueles órgãos e instituições do Estado que ainda são apoiadas pelas Unidades Gestoras Executoras Especiais; e
• Aperfeiçoar o Regulamento do Decreto 54/2005 por forma a garantir maior celeridade ao processo de contratação e adjudicação de empreitadas de obras públicas e fornecimento de bens e serviços ao Estado; desenvolver e implementar o módulo de e-Património e o desenvolvimento dum Plano de Acção da Reforma do Sistema de Procurement abrangente para a superação dos constrangimentos decorrentes da actual legislação. A capacidade de implementar e gerir o sistema de forma adequada terá de melhorar no futuro.
Governação
293. Áreas com maior potencial de impacto na área da Boa Governação precisam de ser
identificadas e priorizadas no documento sucessor do PARPA II.
294. Há uma necessidade urgente de melhorar o sistema de monitoria de forma a se aferir com maior exactidão os progressos quantitativos e qualitativos nos sectores. Além disso, é necessário
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ter informação pontual e exacta, sendo igualmente crucial o desenvolvimento de um sistema de gestão da mesma para que se possa controlar a informação inter-sectorial assim como a de partes externas interessadas e deste modo fornecer uma base para um melhor diálogo dentro e com os sectores.
Reforma do Sector Público
295. A elaboração dos estudos do impacto e ausconsultação aos cidadães em termos de avaliação do prestação dos servicos podem ser instrumentos importantes no futuro.
Justiça
296. Na Matriz estratégica, é necessário haver uma apropriação mais forte dos mesmos dentro das
instituições da Justiça. Os indicadores do futuro documento operacional do PQG para o sector da Justiça deveriam estar alinhados com os do Plano Estratégico Integrado (PEI) e os mecanismos de monitoria do PEI deveriam envolver todas as instituições do Sector.
297. Na preparação do próximo documento operacional do PQG, é fundamental definir linhas de base para os indicadores escolhidos e providenciar as informações até agora lacunosas. Salientamos o mapeamentos das instituições da Justiça a nível distrital, em termos de infra-estruturas e recursos humanos, em particular no caso dos Tribunais distritais e Comunitários, das Procuradorias, Cadeias.
Descentralização
298. Na área da Descentralização, recomenda-se: (i) Uma maior harmonização dos Indicadores do
PAF e a Matriz do PARPA II e outros instrumentos existentes; (ii) A adopção de indicadores relevantes que permitam fazer analises mais qualitativas evitando a proliferação de indicadores que somente fornecem números sem muito impacto para avaliação; (iii) A Estratégia Nacional de Descentralização, em elaboração, que sirva como base para definir indicadores para uma eficiente Monitoria e Avaliação da implementação do process de Descentralização; (iv) A melhoria da articulação e dialógo entre as equipas interministeriais, os Parceiros de Cooperação, e a Sociedade Civil no processo de avaliação conjunta, e disponibilização atempada de informação.
299. Além disso, o grupo salienta a neccessidade de melhorar a ligação entre Pilar Capital Humano e a área de descentralização no Pilar de Governação, acolhendo as recomendações propostas pelo Pilar Capital Humano [parágrafo 295].
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Capital Humano 300. De maneira geral, o aumento dos recursos financeiros (internos e externos) e humanos para as
áreas prioritárias e o seu melhor alinhamento com os planos e procedimentos do Governo, beneficiou a expansão dos serviços básicos. Ao mesmo tempo, a limitação na previsibilidade dos fundos externos de médio prazo põe em risco a sustentabilidade de serviços públicos expandidos mais próximos das comunidades, que requerem cada ano mais fundos para o seu funcionamento em termos de pessoal, manutenção, aquisição de materiais, etc.
301. O processo de descentralização contribuiu positivamente para a expansão dos serviços na base. Ao mesmo tempo o processo não correu sem os seus problemas. Neste contexto:
• É claramente necessário fazer um investimento significativo e sustentado para fortalecer a capacidade institucional do Governo nos níveis sub-nacionais. Esta capacidade pode ser melhorada através de, entre outras acções: (i) Alocação de ainda mais recursos (financeiros e humanos) nos níveis descentralizados; (ii) Incentivos para a transferência dos quadros qualificados para os distritos, (iii) Implementação da reforma salarial, (iv) Programas de capacitação orientados para o pessoal nos distritos
• É necessária uma melhor harmonização e integração entre os processos de planificação e financiamento sectoriais e territoriais, principalmente para assegurar a sua complementaridade e alinhamento com as prioridades no nível básico ou seja, no nível distrital.
• Ao mesmo tempo é importante que os ministérios no nível central, assumam o seu papel no contexto da descentralização em termos de assegurar: i) Equidade entre as províncias no que diz respeito à distribuição dos recursos; ii) Elaboração e implementação de padrões mínimos que garanta o acesso a serviços públicos para todos com uma qualidade mínima; iii) Um acompanhamento e monitoria da implementação a partir da base.
302. Embora as estratégias principais dos sectores tenham como objectivo principal assegurar o acesso para todos aos serviços públicos, ainda existem grupos alvos específicos que não beneficiam desses serviços como seria desejável. A vulnerabilidade em termos de acesso aos serviços básicos está muito ligada ao nível de pobreza absoluta. Neste contexto é necessário assegurar:
• A expansão dos programas de protecção social já existentes e garantir que os beneficiários do programa mantenham o seu poder de compra.
• Um melhor alinhamento e coordenação entre os diferentes sectores para assegurar o acesso dos mais vulneráveis aos serviços básicos através de uma monitoria mais integrada dos aspectos de vulnerabilidade no nível dos sectores.
Saúde
303. Todos os programas prioritários de saúde exigem um reforço drástico em recursos humanos.
O foco no utente e na comunidade precisa de maior ênfase dentro dos programas. Há necessidade
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de uma maior operacionalização e visibilidade do género em todas as facetas de trabalho do sector. O próximo PARPA deverá dar maior destaque ao planeamento familiar, à Saúde do Adolescente e Jovem, à criação de demanda por serviços e a áreas mais estruturais como o reforço do sistema logístico do sector e a M&A. Incluir a redução da desnutrição crónica como um objectivo específico no plano para o combate à pobreza absoluta e, rapidamente estabelecer um sistema de apoio para introduzir, expandir e intensificar intervenções prioritárias para a prevenção e redução da desnutrição crónica.
304. Havendo alcançado a integração das suas estratégias, o sector precisa de melhorar o alinhamento entre os relatórios de balanço dos PES e as avaliações e o processo de planificação do ano seguinte.
Educação
305. No contexto da elaboração do próximo documento operacional do PQG recomenda-se que o
sector assegure um desenvolvimento equilibrado em cada nível, através de uma implementação ainda mais descentralizada, com enfoque na melhoria da qualidade do ensino primário. Para a futura manutenção e desenvolvimento do sistema, será necessária uma reavaliação do financiamento ao sector considerando a redução significativa do financiamento externo directo ao sector.
Agua e Saneamento
306. O sector de Águas continua a mostrar sinais encorajadores em termos de resultados. Pretende-
se continuar e na medida do possível elevar os índices actuais de desempenho, pelo que recomenda-se:
• O incremento do orçamento interno anual do sector para balancear com os investimentos externos. Anualmente o sector é alocado fundos abaixo das reais necessidades do sector. Neste momento o peso da estrutura de financiamento do sector com fundos externos varia entre 80% a 92% do orçamento anual o que demonstra uma grande dependência externa.
• Maior harmonização dos parceiros com o sector na planificação e na canalização de informação sobre a execução dos seus projectos e execução financeira através da harmonização do período da planificação e prestação de contas entre os vários intervenientes, dada a grandeza das actividades implementadas por parceiros de implementação não se reflectirem na maioria dos casos nos balanços que o sector tem realizado.
Habitação 307. O sector de Habitação continua a ser mais pressionado em termos de resultados. Dado que as
acções realizadas têm natureza transversal e implementadas por vários segmentos da sociedade, aparentemente o seu impacto não tem tido uma base suficiente para a sua avaliação devido ao facto de se decompôr em duas compontes claramente distintas: i) disponibilização de lotes ou
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talhões urbanizados sob responsabilidade do poder público e ii) construção da casa propriamente dita sob respnsabilidade directa do proprietário.
308. Do ponto de vista político legal o sector de habitação ainda carece de istrumentos normativos de dimensão macro, exemplo a aprovação da política e estratégia da habitação.
309. Nesta naturza de transversalidade do sector, muitas acções têm sido realizadas sem um sistema centralizado de recolha e tratamento da informação, ficando-se sem dados sobre o que realmente é feito nesta componente em todo o país em termos de disponibilização de unidades habitacionais, ao que se recomenda:
• Na operacionalização do próximo PQG sejam incluidas acções descentralizadas que concorrem para o incremento de mais unidades habitacionais e sistema de recolha de informação periódica;
• Nos planos anuais seja considerada como uma das prioridades a compente habitação desde a elaboração dos planos parciais de urbanização até á sua implementação ao nível da base, garantindo os meios financeiros necessários;
• Se estabeleça uma articulação mais eficiente entre os actores público e privado na provisão de habitação
• O resforço da capacidade instituicional ao nível do distrito em termos humanos, materiais e financeiros.
Acção Social 310. Além da questão da melhoria do acesso das pessoas vulneravéis ao serviços de base, o sector
recomenda o seguinte: (i) Elaborar e aprovar um plano que visualize as acções estratégicas do sector e os respectivos planos operacionais com a indicação de actividades, metas e orçamentos; (ii) Prosseguir com o melhoramento do sistema de monitoria e avaliação dos programas do sector; (iii) Expandir a cobertura de proteccão social de forma substancial de forma a, tendo em conta os padrões de vulnerabilidade do país, aproximar-se do número de pessoas realmente necessitadas; (iv) Assegurar a aplicação do mecanismo de actualização do valor do subsídio, garantindo a manutenção do poder de compra dos beneficiários.
Desenvolvimento Económico
Sector Privado 311. Há uma necessidade de acelerar o ritmo das reformas para melhorar o ambiente de negócios.
Moçambique passou da posição 110 num total de 145 países em 2005 para 135 num total de 183 países em 2009.
Agricultura
312. Maiores investimentos devem ser feitos em tecnologias de conservação da água e de promoção das sementes melhoradas tolerantes à seca. Planos de redução da pobreza
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posteriormente terão de assegurar que o acesso à tecnologia agrícola e de informação seja entregue aos agricultores de Moçambique, em particular os agricultores pobres.
Sector Financeiro 313. O baixo nível de bancarização da economia moçambicana continua a ser a grande
preocupação. Acesso ao crédito é baixa quando esta disponível o custo é muitas vezes proibitiva. Uma série de reformas devem ser aplicadas para aumentar accesso ao crédito
Assuntos Transversais
314. Apesar dos progressos, aspectos há que merecem atenção, uma vez constituírem nós de
estrangulamento das expectativas e realizações que se pretendem. Em primeiro lugar, será útil melhor ajuizar-se o aproveitamento que se pretende que seja feito pelos pilares de matérias de índole transversal. É que é notória a fraca sincronização e exploração de sinergias para que paulatinamente as matérias de cariz transversal seja cada vez mais assumida e dada o devido tratamento nos vários pilares.
315. Será importante, assim, redimensionar a forma como os grupos de trabalho deverão articular-se para que a tal sincronização e sinergias sejam efectivamente exploradas.
Género
316. Na área do Género, será necessário (i) Dar continuidade dos esforços de consolidação do
sistema nacional de saúde para maior cobertura e cuidado da mulher e da população, em geral; (ii) Priorizar o preenchimento das lacunas estatísticas existentes em relação a desagregação dos dados por sexo; (iii) Definir na próxima estratégia de redução da pobreza uma visão estratégica para a redução da desigualdade de género, incluindo a arquitectura institucional, de forma que as responsabilidades de todos os actores no sector público sejam tangíveis e claras; (iv) Melhorar o sistema de monitoria e avaliação do género, na base de um número reduzido de acções prioritárias responsabilizadas a sectores específicos e introduzidos nos PES e BdPES.
Segurança Alimentar e Nutricional
317. Embora houve alguma melhoria no quadro de Segurança Alimentar e Nutricional, o facto
permanence que 35% da população sofre de Insegurança Alimentar e Nutricional, situação agravada pela susceptibilidade do país às mudanças climáticas, e a alta prevalência do HIV/SIDA. A necessidade de ter intervenções desenhadas especificamente para mitigar os efeitos da InSAN, em particular nas zonas áridas e semi-áridas como também nas áreas afectadas por desastres, é urgente dar particular atenção às comunidades afectadas e infectadas pelo HIV/SIDA, principalmente em áreas onde afectadas por desastres naturais.
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Neste contexto, recomenda-se: (i) Para a redução das elevadas cifras de desnutrição e fome crónicas, colocar a SAN como um dos objectivos específicos da agenda do Governo para o combate a fome e pobreza absoluta; (ii) A aprovação do Estatuto Orgânico do Secretariado Técnico de Segurança Alimentar e Nutriciona (SETSAN) pelo Conselho de Ministros, como forma de a fortelecer a coordenação mustisectorial e interinstitucinal das intervenções de SAN. Ambiente
318. Fundamental será colocar a área do ambiente no topo da agenda de desenvolvimento a nível
das estratégias dos sectores para enfrentar os desafios das mudanças climáticas, degradação ambiental e gestão sustentável de recursos naturais.
319. Para reforçar a elaboração do próximo documento operacional recomenda-se estabelecimento de maior visão ambiental entre os pilares p.e.:
Pilar de Governação
• Reforma do Sector Público: Sessões GoM provincial sobre Ambiente, estabelecimento SDPI (nivel distrital)
• Justiça, Legalidade, Ordem e Segurança Pública: Acesso informação (através do Sistema de informação Ambiental, processos de AIA e zoneamento)
• Descentralização: estabelecimento Serviços Distritais de Planeamento e Infra-estrutura, reforço das inspecções ambientais e processo de AIA a nível provincial
• A ligação e fortalecimento de mecanismos e iniciativas que promovem uso sustententavel dos recursos naturias (como EITI, REDD entre outras)
Pilar de Capital Humano
• Saúde: Maior ligação com ordenamento territorial a nível urbano ( lixeiras, erosão e degradação zonas, combate contaminação e poluição, queimadas descontroladas);
• Educação: Maior ligação campanhas de PECODA (Educação, comunicação e Divulgação Ambiental, e integração em matérias ambientais nos currículos;
• Água e Saneamento: Tratamento das aguas, saneamento do meio; • Habitação: Ligação com ordenamento territorial (ubanização, planos de uso de
terra, assentamentos informais, segurança das zonas (inundações, erosão, ciclones));
• Acção Social: Preocupação do Governo com os mais vulneráveis nas zonas informais e poluídas, HIV SIDA.
Pilar de Desenvolvimento Económico
• Sector Financeiro: Gestão das receitas geradas através de exploração sustentável de recursos naturais;
• Sector Privado: Controlo de licenças ambientais e qualidade de processos de AIA e AAE;
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• Agricultura: Maior controlo no uso de agua pesticidas, gestão florestas e fauna, incluindo a gestão das concessões (DUAT);
• Estradas: Avaliação da construção em áreas próprias (promover e facilitar AIA e AAE)
• Energia: Maior visão ambiental na parte de exploração das energias renováveis, impacto de biocombustiveis (promover e facilitar AAE e AIA).
Calamidades
320. Tendo em conta o reconhecimento do Governo da importância da redução de risco de
calamidades naturais na agenda de desenvolvimento, e tratando-se de uma questão transversal, i) deve haver reforço na integração de acções de redução de risco de calamidades e adaptação as mudanças climáticas na planificação e programas sectoriais, conforme preconizado no Plano Director.; ii) esta integração deve reflectir-se nos planos de orçamentos dos sectores envolvidos recomendando-se maior coordenação intersectorial entre o Plano Director e os planos sectoriais das instituições envolvidas em acções de redução de risco e vulnerabilidade; iii) recomenda-se o desenvolvimento de indicadores que permitam avaliar impactos sócio-económicos das acções do Plano Director, nas abordagens de prevenção e mitigação, a abordagem de resposta a emergência e na abordagem de reconstrução pós-calamidades; iv) recomenda-se a conclusão da Lei de gestão de calamidades já iniciada pelo INGC; iv) o reforço de fundos para fazer face as calamidades a médio e longo prazo reduzindo vulnerabilidade do País.
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Bibliografia Documentos gerais Banco Mundial. 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010.“Doing Business Report”. Conselho de Ministros. “Plano Quiquenal do Governo para 2005 – 2009”. Assembleia da República, Resolução n°16/2005 de 11 Maio, BR n°19, 1ª Série, Maputo. Governo da República de Moçambique. 2008. “Balanço de Meio-Termo do Programa do Governo 2005-2009”. Aprovado em Março de 2008. Governo da República de Moçambique. “Plano Económico e Social”, 2006 até 2009 Governo da República de Moçambique. “Balanço do Plano Económico e Social”, 2006 até 1er semestre 2009. Governo da República de Moçambique. 2006. “Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta, 2006 – 2009 (PARPA II)”. Aprovado em Maio de 2006. Governo da República de Moçambique. “Cénario Fiscal de Médio Prazo”. 2006-2008, 2007-2009, 2008-2010. INE. 2003. “Inquérito aos Agregados Familiares sobre Orçamento Familiar: 2002-03”. INE. 1998. “Inquérito Demográfico e de Saúde: 1997”. INE. 2005. “Inquérito Demográfico e de Saúde: 2003”. INE e al. 2008. “Impacto Demográfico de HIV SIDA. Actualização: Ronda de Vigilância Epidemiológica 2007”. INE. 2009. “Inquérito sobre Indicadores Múltiplos (MICS), 2008 ”. INE. Trabalho de Inquérito Agricola: 2002, 2005, 2006, 2007, 2008. Kiregyera, Ben, D. Megill, D. Eding, B. José. 2007. “A Review of the National Agricultural Information System in Mozambique”. Ministério da Planificação e Desenvolvimento. 2009. “Termos de Referência para a Avaliação do Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta (PARPA II)”. Aprovado em Março de 2009.
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