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36º Encontro Anual da ANPOCS

GT – 28

Política Internacional

RELAÇÕES INTERNACIONAIS DE CIDADES:

PARADIPLOMACIA SUI GENERIS?

Gilberto Marcos Antonio Rodrigues

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS DE CIDADES:

PARADIPLOMACIA SUI GENERIS?1

Gilberto M. A. Rodrigues2

RESUMO

É amplamente demonstrado que as cidades desenvolvem relações

internacionais, como atores no cenário global, sobretudo em redes multilaterais

regionais e globais e em processos de integração. Teóricos das relações

internacionais estudam o fenômeno, a partir de categorias de análise – a

paradiplomacia é a principal delas – e igualmente por via da cooperação

internacional descentralizada. Mas, essas categorias de análise se referem aos

entes subnacionais em geral, pondo num mesmo nível estados federados,

regiões e poderes locais. Eis o problema: até que ponto a paradiplomacia das

cidades é sui generis? Tomem-se algumas hipóteses: cidades como entes

diferenciados no Estado-nação; inexistência de ameaça de separação do

governo central; atuação coletiva em ações globais e regionais; agenda de

temas peculiares. Cabe explorar os matizes da paradiplomacia das cidades,

objetivando uma analítica específica do fenômeno.

Palavras-chave: Paradiplomacia; cidades; integração; federalismo; atores

subnacionais.

1 Paper aprovado para a 36º ANPOCS, GT28 – Política Internacional, 21-25 de outubro de 2012.

2 Pós-doutor (Fulbright Visiting Scholar) pela Universidade de Notre Dame, EUA. Doutor em Relações

Internacionais pela PUC-SP. Professor do Programa de Doutorado em Direito da Universidade Católica de Santos e do Curso de Relações Internacionais da FASM. Membro do ConSoc (BID-Brasil), do GAPCon, Rio de Janeiro, e do CRIES (Buenos Aires). E-mail: gr@unisantos.br

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ABSTRACT

There is a widespread evidence showing cities as active actors in international

relations, and that is more visible in multilateral and regional networks, as well as

within processes of integration. This phenomena has been studied trough

specific analytical tools, e.g. paradiplomacy and international decentralized

cooperation. But those tools refer to subnational entities in general, without

making the appropriate difference between states and regions and local entities

or cities. That is the main point of this article: should we consider city’s

paradiplomacy sui generis? Some hypothesis could confirm this assessment:

cities are particular entities of the nation; cities do not threat the nation’s territorial

integrity; cities act collectively; cities have a specific agenda. It would be useful to

consider the nuances of city’s paradiplomacy towards reaching specific analytical

findings.

Key words: Paradiplomacy; Cities; Integration; Federalism; Subnational actors.

1. Introdução

É notório e amplamente demonstrado que as cidades desenvolvem relações

internacionais (RIs), atuando como novos atores no cenário global, em nível

bilateral (city-to-city), e, sobretudo, em redes multilaterais regionais e globais e

em processos de integração regional.

Desde a obra germinal Federalism and International Relations: the role of

subnational units (SOLDATOS; MICHELMANN, Ed., 1990), teóricos das

relações internacionais vêm estudando o fenômeno das relações internacionais

de entes subnacionais, a partir de categorias de análise próprias, sendo a

paradiplomacia (paradiplomacy) a principal delas, mas igualmente por meio da

diplomacia de múltiplas camadas (multi-layer diplomacy) e da cooperação

internacional descentralizada.

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No Brasil, a academia tem demonstrado crescente interesse na temática, a partir

da obra referencial sobre o tema, A dimensão subnacional e as relações

internacionais (VIGEVANI; WANDERLEY ET AL, 2004), e de trabalhos

posteriores, cujos autores contribuem para ampliar o espectro brasileiro de

análise sobre o fenômeno.3

Ao mesmo tempo em que a preocupação com os governos subnacionais ganha

espaço nas teorias das RIs contemporâneas, torna-se cada vez mais evidente a

lacuna teórica sobre as diferenças que o fenômeno subnacional apresenta a

partir de seus próprios entes, haja vista que as abordagens e categorias

abarcam os entes subnacionais em geral, pondo, via de regra, num mesmo

nível, estados federados, províncias, departamentos, regiões e poderes locais

(cidades).

É verdade que nos anos de 1990, a literatura se debruçou sobre a categoria de

cidades globais e nelas viu a possibilidade de um recorte próprio, não apenas

político, mas geográfico e econômico, que poderia diferenciar as relações

internacionais de cidades no ambiente da globalização (SASSEN, 1991).

Entretanto, as cidades globais constituem um universo muito restrito de cidades,

não correspondendo à maioria das cidades que atuam nas RIs.

As ações bilaterais diretas entre cidades e as redes globais e regionais de

cidades mostram outras realidades de cidades que, embora não sejam globais,

atuam nas RIs com interesses próprios.

Com efeito, no campo do regionalismo, o espectro é mais amplo e mais inclusivo

e tem gerado novas abordagens. Por exemplo, a Comissão Européia, desde

2010, provocada pelo Comitê de Regiões da UE, discute a vertente da

diplomacia das cidades (cities diplomacy), reforçando a idéia de que as cidades,

como entes descentralizados, tem perfil próprio, distinto de outros entes

subnacionais (UE, 2009).

3 Destacam-se as pesquisas e produções dos seguintes autores brasileiros(as): Ana Maria Stuart, Jose

Flavio Sombra Saraiva, Marcelo Medeiros, Monica Salomón, Carlos Milani, José Blanes Sala, Maria Inês Barreto, Kjeld Jakobsen, Carmem Nunes, Carmem Tiburcio, José Nelson Bessa, Ironildes Bueno, Alvaro Castelo Branco, Tatiana Prazeres, Marinana Andrade, Vicente Trevas, Alberto Kleiman, entre outros.

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O Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e

Departamentos (FCCR) do MERCOSUL, desde 2007, opera com um Comitê

das Cidades, distinto do Comitê de Estados Federados, Províncias e

Departamentos.4

Nesse sentido, o problema de pesquisa do presente artigo é o seguinte: até que

ponto a paradiplomacia das cidades é sui generis? Para responder a essa

pergunta, pode-se tomar algumas hipóteses que destacam as cidades de outros

entes federados ou descentralizados.5

A primeira hipótese é que as cidades são entes político-jurídicos diferenciados

no Estado-nação; a segunda hipótese é que as cidades não geram ameaças de

separação contra o governo central; a terceira hipótese repousa na atuação das

cidades, que se dá de forma coletiva/associativa, atuando como variável de

impacto nas ações internacionais em foros e organizações globais e regionais; a

quarta hipótese baseia-se na ação das cidades em temas restritos a elas, a

exemplo dos assuntos relacionados a portos, aeroportos e fronteiras.

Caberia, desta forma, trabalhar com três proposições para organizar a pesquisa

em tela: 1) explorar os matizes teóricos da paradiplomacia das cidades, como

paradiplomacia sui generis, objetivando pensar em uma analítica específica

desse fenômeno; 2) identificar possíveis especificidades na abordagem da

política externa brasileira, praticada pelo Itamaraty, em relação às ações

internacionais de cidades; 3) verificar e analisar se e como a bibliografia

brasileira de relações internacionais tem tratado as cidades como atores

idiossincráticos na perspectiva da paradiplomacia e/ou da cooperação

internacional descentralizada. A análise dessas três proposições está presente

no terceiro tópico do artigo.

4 Subchefia de Assuntos Federativos da Presidência da República. http://www4.planalto.gov.br/saf-

fccr/fccr-mercosul/estrutura. (consultado em julho/2012). 5 O autor vem pesquisando o tema da paradiplomacia desde 1998. Após concluir a sua tese de doutorado

“Política Externa Federativa. Análise de Relações Internacionais de Estados e Municípios Brasileiros” (2004), vem se dedicando a aprofundar os temas do marco legal da paradiplomacia e, mais recentemente, a especificidade política e jurídica da paradiplomacia municipal. Trata-se de pesquisa em curso – o autor agradece antecipadamente as críticas e sugestões que possam ser feitas ao trabalho.

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2. Hipóteses da paradiplomacia de cidades como fenômeno sui generis

2.1. Cidades são entes político-jurídicos diferenciados nos Estados-nação

A hipótese de que cidades são entes político-jurídicos diferenciados nos

Estados-nação contribui para entender tanto a sua vocação histórica para as

relações internacionais quanto a sua condição de entes autônomos, com

competências hábeis a fomentar ações internacionais diretas com suas

homólogas estrangeiras e com outros atores no exterior. A hipótese remete

tanto à história e à experiência política internas de cada Estado, ao seu Direito

Constitucional, quanto às Relações Internacionais e ao Direito Internacional.

Da perspectiva histórica, as cidades antecedem a própria noção de Estado. Elas

existem desde a Antiguidade e, ao longo dos séculos, experimentaram o

exercício das relações internacionais em várias dimensões, no campo do

comércio, das migrações, da cultura, da guerra e da paz. Com o surgimento dos

Estados nacionais, a cidades são incorporadas nos territórios político-jurídicos

dos Estados soberanos, mas continuam guardando, em graus variáveis,

autonomia política e jurídica.

Embora não se possa falar genericamente em direitos históricos das cidades

como atores internacionais (apenas excepcionalmente, recorde-se a Cidade de

Trieste), a história das relações internacionais, principalmente europeia, mostra

que muitas cidades mantiveram práticas reconhecidas, e não contestadas, de

relações internacionais em forma paradiplomática. Essa experiência histórica,

incorporada na própria identidade das cidades, age como um vetor de

legitimidade para o exercício de uma paradiplomacia contemporânea, à luz da

globalização e da governança global.

Outro aspecto que compõe a presente hipótese é o lugar que a cidade ocupa na

ordem político-jurídica do Estado nacional. Na medida em que existam e se

consolidem estruturas e políticas de descentralização política e/ou

administrativa, as cidades assumem competências e atribuições que as

aproximam das relações internacionais, seja como cooperantes, seja como

atores em processos de construção coletiva, multilateral e regional. Pense-se

7

nos temas de competência das cidades – em geral comum aos outros entes –

para a criação e execução de políticas públicas: planejamento urbano, meio

ambiente, proteção a bens culturais, educação, saúde e transporte municipal.

Nos Estados federais, a partir do modelo estadunidense, as cidades não tem um

papel relevante na formação da União, cabendo aos estados federados ou

províncias esse papel de segunda esfera de governo (ANDERSON, 2009). Mas

em outros modelos federais, como o alemão e o suíço, algumas cidades tem

papéis melhor definidos, inclusive no campo internacional, geralmente,

invocando a tradição histórica.

Além disso, o desenvolvimento do federalismo no mundo tem conferido às

cidades novos papéis relacionados à consecução de políticas públicas. Nos

casos de Estados federais em que as cidades são reconhecidas como entes

federativos – a exemplo de Africa do Sul, Brasil, Mexico, – os municípios operam

num espaço de legitimidade política mais amplo para o exercício da

paradiplomacia das cidades.

Por fim, mas não menos importante, os teóricos do Direito Internacional

começam a discutir se não estaria em curso o nascimento de um novo Direito

Local Internacional (FRUG; BARRON, 2006) tendo em vista a miríade de

acordos internacional firmados por cidades e poderes locais, cuja legalidade ou

não é reconhecida ou se situa num contexto ainda nebuloso diante da

centralidade dos estados soberanos como sujeitos de Direito Internacional.

2.2. Cidades não geram ameaças de separação contra o governo central

A hipótese de que a paradiplomacia das cidades não ameaça a integridade do

Estado nacional é útil para entender porque os governos se preocupam menos

com a paradiplomacia das cidades do que com aquela realizada por estados

federados, províncias e regiões.

A dimensão dicotômica da cooperação/conflito nas relações internacionais se

manifesta também nas relações internacionais de entes subnacionais e na

paradiplomacia. A paradiplomacia de um Estado federado, ou de uma província,

quando gera conflito com o governo central, traz ínsita, sempre, a problemática

8

da coerência que a política externa nacional demanda, a partir de uma premissa

do estado soberano de que somente o governo central ou a União pode exercer

as relações exteriores.

O caso do Quebec, no Canadá, revela bem essa tensão existente, mesmo que o

cenário seja de democracia e de respeito recíproco aos compromissos políticos

e obrigações legais. Se a Província do Quebec é uma ameaça potencial à

unidade canadense, o mesmo não se pode dizer de Montreal, dínamo

econômico do Quebec e cidade extremamente ativa na paradiplomacia global.

Por que uma gera a percepção de ameaça ao governo central e a outra não? A

resposta é relativamente simples: por que a província pode gerar separatismo e

a cidade não. O mesmo se pode dizer de Barcelona e a Catalunha, ou Bilbao e

o País Basco, em relação à Espanha.

Declarações ou ações internacionais de prefeitos e alcaides em oposição aos

governos centrais podem ser recebidas por estes com desagrado ou

reprovação, mas não suscitam temor de fragmentação do Estado. Mesmo no

caso de cidades globais, como Nova Iorque, São Paulo, Mexico, Paris, Londres

etc, quando o prefeito ou prefeita é potencial candidato(a) a chefe de Estado ou

de Governo, as ações internacionais não são percebidas como ameaça ao

Estado, mas parte do processo político. Naturalmente, essa afirmação se

relaciona ao processo político em países democráticos.

A variável do separatismo, embora seja muito invocada pelos Estados centrais

para evitar, prevenir ou reprimir ações autônomas internacionais de suas partes

constituintes, não é um argumentado levantado, via de regra, quando os atores

da paradiplomacia são cidades.

Não se pode esquecer que, em nome de evitar a fragmentação do Estado e

assegurar a ordem pública, diante da ameaça real ou percebida de separatismo,

Estados nacionais já empreenderam ações e politicas violentas contra

populações e minorias locais, fato que se observa na Rússia (Chechênia), na

9

China (Tibet), Indonésia (Aceh), no Reino Unido (Irlanda do Norte)6, e em outros

Estados, em geral, menos democráticos.

Essa condição das cidades, como entes não confrontacionais à integridade

territorial do Estado nacional, é um importante elemento da realidade doméstica

e internacional, que atua como facilitador da paradiplomacia municipal em

relação aos governos centrais.

2.3. Cidades atuam coletivamente, global e regionalmente

A hipótese de que cidades atuam coletivamente – nos âmbitos global e

regionais – contribui para entender uma característica que, embora não seja

única das cidades, é um fator que as identifica como atores subnacionais no

multilateralismo e nos processos de integração.

Historicamente, redes de cidades podem ser encontradas desde a Idade Média.

A Liga Hanseática, que reuniu cidades europeias, iniciada entre Hamburgo e

Lubeck, no século 12, ampliando-se a outras, como Antuerpia, Bruges, Bergen –

chegando a 90 cidades no seu apogeu – em torno de interesses comuns

relacionados ao comércio internacional, é um exemplo importante de como esse

fenômeno antecede o próprio surgimento e consolidação dos Estados nacionais.

Com a globalização e os imperativos da governança global, as redes de cidades

constituem um dos fenômenos mais ricos e complexos das relações

internacionais contemporâneas. O internacionalismo municipal (RODRIGUES,

2009) é uma forma de compreender a paradiplomacia municipal como uma

manifestação coletiva sui generis, diferente daquela realizada por regiões,

estados e províncias.

No âmbito global, uma das grandes conquistas do multilateralismo

contemporâneo foi a progressiva abertura das conferências internacionais do

6 O Reino Unido esteve envolvido num conflito armado interno contra o Exercito Republicano Irlandês

(IRA), que defendia a separação da Irlanda do Norte do País. Em 1998, com mediação do governo dos EUA (Clinton), as partes assinaram um acordo de paz.

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sistema ONU, e de seus mecanismos de seguimento das decisões e acordos

internacionais aprovados, a atores não-estatais e a atores subnacionais.

Na temática ambiental, essa atuação foi se tornando incentivada e esperada

pelos próprios governos centrais (ainda aqui, os democráticos). Da Rio-92 à

Rio+20, em 2012, o papel dos atores subnacionais na agenda ambiental global

tem sido cada vez mais crucial.

Na seara das organizações regionais, o caso da Rede Eurocidades e do seu

papel na formação e funcionamento do Comitê das Regiões da União Europeia,

previsto no Tratado de Maastricht de 1992, mostra bem como as cidades se

envolveram no processo de integração, conferindo a ele uma dimensão

capilarizada, em ambiente democrático (STUART, s/d ).

O mesmo se pode afirmar sobre a Rede Mercocidades na criação, em 2004, e

funcionamento, a partir de 2007, do Foro Consultivo de Municípios, Estados

Federados, Províncias e Departamentos (FCCR) do Mercosul (KLEIMAN;

RODRIGUES, 2007).

Essa ação coletiva das cidades está incorporada na agenda municipal das

cidades e reconhecida pelos governos centrais como parte da cultura

democrática. Da mesma forma, redes internas, nacionais de cidades constituem

parte do ambiente político de países democráticos, incluindo os países do Sul,

como Brasil, Argentina, México, Africa do Sul etc.

2.4. Cidades tem agendas internacionais próprias, relacionadas ao poder

local

A hipótese de que as cidades tem agendas internacionais próprias, relacionadas

ao poder local, é convergente com os debates contemporâneos sobre o papel

dos poderes locais nos Estados democráticos.

Em países democráticos, é intenso o debate sobre o crescente papel das

cidades na formulação e execução de políticas públicas em áreas mais

tradicionais do poder local como planejamento urbano, meio ambiente

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(especialmente coleta e destinação de lixo), saúde, além e outras áreas que via

de regra não são da esfera de competência das cidades (como segurança

pública e direitos humanos), mas que passam a ser objeto de órgãos e políticas

municipais, num movimento conhecido como municipalização.

Em âmbito bilateral, a cooperação city-to-city realizada diretamente pelas

interessadas ou intermediada pelas redes de cidades, ou pelo próprio Programa

Habitat/ONU, constitui uma teia impressionante de relações internacionais e de

acordos que não encontram a mesma profusão e interesse nos estados

federados, províncias e regiões.

Ainda na esfera bilateral, os acordos de geminação, ou acordos de cidades-

irmãs são uma forma de irmanação cultural, surgido no pós-Segunda Guerra

Mundial, e que, embora não sejam vedados a outros entes subnacionais,

adquiriram feição própria com as cidades.

No âmbito da ONU, desde a Conferência Habitat II, realizada em Istambul, em

1996, configurou-se uma grande plataforma global de ação direta das cidades, a

parir das políticas públicas urbanas aprovadas na conferência e transformadas

na Plataforma Habitat. (FERNANDES, 2003).

Alguns temas específicos fazem com que as cidades busquem apoio

internacional ou, ao contrário, sejam procuradas para prestar cooperação e

assistência com base na experiência adquirida e em boas práticas.

A temática ambiental ganha um destaque global nesse aspecto. A governança

ambiental depende, em larga medida, da ação internacional dos poderes locais,

especialmente na questão do aquecimento global (REI et alli, 2012). Essa

assertiva se confirmou na Rio + 20, diante da coalizão de prefeitos em prol de

compromissos ambientais muito mais consistentes do que aqueles assumidos

pelos Estados.

A realização e recebimento de grandes eventos, como Conferências da ONU,

Copa do Mundo e Jogos Olímpicos são exemplos de temas que mobilizam as

cidades e as desafiam a gerir recursos que possam resultar em legados

perenes, no campo da infraestrutura e dos equipamentos públicos. Barcelona,

12

desde 1992, e Londres, desde 2012, são exemplos de cidades que souberam

aproveitar um grande evento para se reinventar e incrementar suas políticas

municipais urbanas de mobilidade, convivência social, produção e uso

sustentável de energia e politicas de meio ambiente.

Há temas visceralmente ligados à vida da cidade, e à sua própria razão de

surgimento e, em alguns casos, existência, como é o caso das cidades

portuárias. Apesar de a competência pela gestão portuária variar (Na Europa,

em geral, é de competência municipal, como Roterdã, Hamburgo e Antuérpia),

no Brasil e em vários países latino-americanos, a competência é federal ou

nacional. Mas quem atua nas RIs, na vertente de uma diplomacia portuária, são

as cidades, a exemplo da cidade de Santos (FONSECA, 2010). Nessa mesma

linha, as cidades aeroportuárias esboçaram recentemente, sob a liderança da

cidade de Guarulhos, uma associação específica.

O tema das fronteiras assume papel importante no caso brasileiro. São cerca de

588 municípios localizados na faixa de fronteira, dos quais 122 cidades

fronteiriças na linha de fronteira, distribuídas ao longo dos limites com os dez

vizinhos do País. Políticas nacionais de controle migratório, combate ao crime

organizado transnacional etc. se somam às políticas de cooperação

internacional transfronteiriça, onde as cidades assumem papéis essenciais no

exercício da soberania nacional e compartilhada.7

Em outros temas em que as cidades não atuavam diretamente, como segurança

pública, observa-se uma progressiva mudança de atitude. O governo do Estado

do Rio de Janeiro firmou um convênio com a cidade de Medellin, na Colombia,

com o objetivo de promover cooperação técnica no campo da segurança pública

urbana (GERJ, 2010). Essa, como outras iniciativas, apontam para uma

paradiplomacia municipal em temas que extrapolam a vertente clássica de

governo municipal.

Num campo menos familiar para o Brasil, parte de uma geopolítica do combate

ao terrorismo, quando as Torres Gêmeas do WTC foram destruídas no 11/9, não

7 Soberania compartilhada aqui se refere ao conceito inaugurado pelo Tratado de Cooperação Amazônica

(TCA), de 1978, sob a égide da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA).

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foram as forças federais, nem os Mariners, que atuaram para resgatar e salvar

os sobreviventes, mas o corpo de bombeiros municipal de Nova York. No

combate ao terrorismo e ao terror nuclear, há quem defenda um papel mais

proeminente das cidades nessas estratégias (WYLIE, 2009).

É inegável que as cidades tem agendas diferentes de outros entes

subnacionais, o que não exclui diversos pontos de convergência e de

competência e jurisdição comuns. Mas o que se pode afirmar, além disso, é que

as cidades tem uma abordagem própria dessa agenda no campo

paradiplomático.

3. A especificidade da paradiplomacia das cidades no Brasil: duas

abordagens

3.1. A abordagem governamental – ações internacionais e cooperação

internacional descentralizada de, e com, municípios

A partir da criação da Assessoria de Relações Federativas (ARF), no Ministério

das Relações Exteriores, durante o governo de Fernando Henrique (1995-2002),

o Itamaraty começou a apoiar oficialmente ações de municípios brasileiros no

exterior. Mas nessa fase ainda não se observa uma preocupação ou ênfase às

cidades. O foco são os estados federados.

O primeiro caso brasileiro de boas práticas urbanas a ganhar a atenção global

foi a cidade de Curitiba (Governo Jaime Lerner, 1989-1993), que despontou no

cenário global, nos anos de 1990, como um verdadeiro modelo de gestão

urbana, desde então citado como mantra em eventos e publicações pelo mundo.

Nos anos 2000, São Paulo e Porto Alegre, duas cidades importantes, capitais de

estados influentes na federação brasileira, tiveram papel relevante no

desenvolvimento da paradiplomacia municipal. Os governos de Marta Suplicy

(2001-2004), em São Paulo, e de Tarso Genro, em Porto Alegre (2001-2002),

protagonizaram essas mudanças.

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São Paulo criou a primeira Secretaria de Relações Internacionais Municipal,

encetando diversas ações internacionais, chegando a ser eleita vice-presidente

da mais importante organização internacional de cidades, a Cidades e Governos

Locais Unidos (CGLU), com sede em Barcelona.8 Porto Alegre sediou o principal

foro de debates da sociedade civil global, o Forum Social Mundial (FSM)9, cujo

impacto teve consequências em políticas de governos e de organizações

intergovernamentais.

Esses movimentos paradiplomáticos municipais foram precursores de uma

tendência das capitais dos Estados e de algumas cidades médias de criarem

órgãos e estruturas próprias para as relações internacionais, e se associarem a

organizações regionais (Mercocidades, FLACMA) e globais (Urbal, CGLU)

constituindo, desta forma, uma nova vertente de governo e de governança

municipal, amparada em relações internacionais.

A prática do associativismo municipal já era uma realidade muito anterior, mas

sua expansão por meio de pelos menos três grandes organizações –

Confederação Nacional de Municípios (CNM), Frente Nacional de Prefeitos

(FNP) e Associação Brasileira de Municípios (ABM) fortaleceu a atuação coletiva

de cidades brasileiras que, sozinhas, não teriam condição de ascender a

plataformas internacionais globais e regionais.

Esse associativismo municipal não tem paralelo entre os Estados federados

brasileiros. Não há uma associação nacional de estados federados, a exemplo

da tradicional National Governor Association, nos EUA (BUENO, 2012), há

apenas um fórum de governadores que não tem relevância institucional.

Da perspectiva do governo federal, durante o governo de Lula da Silva (2003-

2010), as cidades ganham um novo olhar e um novo tratamento. É criado o

Ministério das Cidades e o Ministério de Relações Institucionais abriga uma

8 Registre-se que o governo da prefeita Luiz Erundina (1989-1993) foi o primeiro a dotar a cidade de São

Paulo de uma assessoria internacional, a cargo do Professor Ladislau Dowbor. 9 Porto Alegre sediou o FSM em 2001, 2002, 2003 e 2005.

15

Subchefia de Assuntos Federativos, cuja agenda federativa prioritária se volta

para os municípios.10

O principal resultado da ênfase que o governo federal confere à cooperação

internacional descentralizada municipal se materializa na criação e

funcionamento do FCCR do Mercosul, cujos atores mais ativos são as cidades

filiadas à Mercocidades (KLEIMAN; RODRIGUES, 2007). O FCCR se

transforma em uma nova voz no processo de integração, alargando a

representatividade democrática do bloco (MEDEIROS, 2010).

Nesse cenário, tanto na perspectiva municipal, quanto na federal, observa-se

que a paradiplomacia (ou cooperação internacional descentralizada) ganha uma

ênfase municipal, sem paralelo com quaisquer outras ações e políticas de

estados federados brasileiros no campo internacional.

3.2. A abordagem da academia

A literatura brasileira sobre a paradiplomacia municipal vem do final dos anos de

1990, na fase em que a internacionalização da agenda brasileira passa a atingir

diretamente os estados federados e municípios.

As ações das cidades de São Paulo e de Porto Alegre, como já comentado,

transformaram-se em objeto de interesse, análise e pesquisa da academia

brasileira, que começou a analisar os dois casos, a partir da perspectiva

paradiplomática.

No caso da cidade de São Paulo, o Centro de Estudos de Cultura

Contemporânea (CEDEC), vem atuando em parceria com pesquisadores de

várias universidades em torno a um foco específico da internacionalização da

cidades, o da gestão internacional estratégica. Esse tema irá agregar uma série

de análises relacionadas à paradiplomacia municipal, contribuindo para a

perspectiva de um fenômeno sui generis. (WANDERLEY; RAICHELIS, 2009).

10

Vale destacar a criação do Comitê de Articulação Federativa (CAF), criado pelo governo federal como instância de interlocução direta entre a União e os Municípios, por meio de suas representações coletivas – CNM, FNP, ABM – composto por capítulos temáticos, embora não tenha incluído especificamente a temática internacional.

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Nessa linha, da gestão internacional estratégica de municípios, mas num campo

mais aberto, outros autores irão produzir trabalhos relevantes (MILANI, 2011).

Os aspectos jurídicos dos municípios nas relações internacionais também

receberam tratamento específico (BLANES SALA, 2009), num tema

praticamente ignorado pela literatura jurídica brasileira.

Existem várias análises de casos individuais de paradiplomacia municipal no

Brasil, em artigos publicados em periódicos e coletâneas (Belo Horizonte, Porto

Alegre, Salvador, São Paulo etc.). Já a análise sistematizada de casos

individuais de paradiplomacia de cidades brasileiras ainda é um tema escasso

na literatura, embora haja iniciativas nesse sentido (RODRIGUES; ROMÃO;

XAVIER, 2009).

Sobretudo a partir dos anos de 2000, dissertações de mestrado e teses de

doutorado tem abordado casos de paradiplomacia específica de cidades, por

vezes tomando um aspecto político, jurídico, econômico e cultural como foco.11

Há, certamente, um interesse crescente da academia brasileira, em programas

de pós-graduação stricto sensu de Ciência Política, de Relações Internacionais

e, em menor medida, de Direito, pelo objeto de pesquisa aqui perscrutado.

4. Conclusões

O presente artigo trata de trazer à lume um debate que parece estar submerso

nas pesquisas sobre paradiplomacia. Caberia considerar a paradiplomacia

municipal como um fenômeno sui generis, distinto, por diversas razões, da

paradiplomacia dos estados, províncias e regiões?

O autor pensa que sim, esboçando quatro hipóteses para amparar esse

argumento, e reunindo elementos, tão somente da experiência brasileira, para

11

Está para ser feito o levantamento minucioso dos trabalhos acadêmicos específicos sobre paradiplomacia municipal, em sede de programas de pós-graduação stricto sensu, concluídos no Brasil, a exemplo da dissertação de mestrado de Clara Maria Faria Santos, Capacidade jurídica internacional dos municípios: análise sobre a atuação internacional de São Paulo (São Paulo: Unesp-Marília, 2010), da qual o autor teve o prazer de integrar a banca.

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demonstrar que tanto do ponto de vista governamental, quanto da perspectiva

acadêmica, há fatos e pesquisas que apontam nessa direção.

A relevância de se demonstrar o que se pretende nesse artigo pode ser

dimensionado não apenas pelas ações paradiplomáticas municipais realizadas e

em curso, mas pela ausência delas, uma vez que muitos governos e gestores de

cidades brasileiras ainda temem atuar internacionalmente, por considerar que se

trata de um tema de competência exclusiva da União (RODRIGUES, 2011).

Nesse sentido, a condição de excepcionalidade das relações internacionais de

cidades pode amparar, de maneira mais assertiva, a construção de marcos

legais para essas ações, visando garantir mais segurança jurídica, sem reprimir

ou cercear movimentos legítimos e autênticos.

Se a paradiplomacia municipal for, de fato, sui generis, então os Estados –

nação deveriam reconfigurar o seu olhar e a sua postura para aproveitar as

ações internacionais dos poderes locais como catalizadoras de uma política

externa abrangente, plural e diversa, que enriquece a ação internacional sub-

regional, regional e global do País.

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