II Encontro Nacional da Rede Alfredo de CarvalhoFlorianópolis, de 15 a 17 de abril de 2004

GT História das Relações Públicas

Coordenação: Prof. Claudia Moura (PUCRS)

RELAÇÕES PÚBLICAS E MODERNIZAÇÃO:RELAÇÕES PÚBLICAS E MODERNIZAÇÃO:

O CURSO ESPECIAL DA EBAPO CURSO ESPECIAL DA EBAP

por

ODILON SERGIO SANTOS DE JESUS

Resumo

Este artigo aborda o Curso Especial de Relações Públicas promovido pela Escola Brasileira

de Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas em 1953, que para muitos

pesquisadores seria o primeiro curso regular de Relações Públicas realizado no Brasil e,

também, uma iniciativa pioneira na América Latina, atraindo pessoas de vários estados

brasileiros e países latino-americanos.

Palavras-chave

Relações Públicas, Modernização, Curso Especial da EBAP

Odilon Sergio Santos de Jesus é especialista em Relações Públicas e mestrando do Programa de Pós-Graduação em Comunicação e Culturas Contemporâneas da Faculdade de Comunicação/Universidade Federal da Bahia. Exerce o cargo de relações públicas na Universidade Estadual de Feira de Santana. e-mail:odilonsergio@uol.com.br.

1. O Brasil e a Modernização entre 1930-1954

A expansão das relações públicas no começo da década de 50 foi em parte motivada

pelo processo de modernização do Estado iniciado nos anos 30, com a tomada de poder por

um grupo político com aspirações industrializantes, liderado por Getúlio Vargas, que

empreendeu a reforma das estruturas administrativas do Estado para ajustá-las aos novos

padrões produtivos, na tentativa de superar o modelo agrário-exportador em direção a um

modelo baseado na substituição das importações.

Antes de analisarmos a relação existente entre o processo de modernização do

Estado Brasileiro - culminando na reforma administrativa - e a expansão das relações

públicas nos anos 50, faremos uma retomada histórica evidenciando os principais

acontecimentos relacionados com a modernização do país entre os anos 30 e 50.

A tomada do poder por Getúlio Vargas com a Revolução de 30, marcou o início de

um novo Estado. O modelo agro-exportador estava em processo de decadência, pois não

era mais possível manter artificialmente o preço do café, que ainda sofreu as restrições

provocadas pela crise de 29, com a queda da demanda externa e o surgimento de novos

competidores. Em contrapartida, a industrialização ganhou um novo impulso devido à

desvalorização da moeda e o encarecimento dos importados.

No artigo “A Administração Política Brasileira” os autores refletem sobre o papel

do Estado na promoção do capitalismo no Brasil, tornando-se o principal motor do

desenvolvimento nacional, assegurando “as condições básicas que impulsionariam e dariam

consistência ao processo de industrialização”. (SANTOS & RIBEIRO, 1993;107)

O Estado passou a assumir além da sua função de promotor das condições para o

desenvolvimento da industrialização, o papel de principal investidor, com a instalação das

estatais.

O governo se encarregou de criar a infra-estrutura necessária para deslanchar a

industrialização no país, obtendo recursos para instalar a Companhia Siderúrgica Nacional,

a Usina de Volta Redonda, ao lado da construção de estruturas para o transporte marítimo,

aéreo e terrestre, facilitando o tráfego de insumos e mercadorias. Também, instituiu o

Conselho Nacional do Petróleo, visando o monopólio do refinamento e da distribuição do

combustível, tão necessário para o desenvolvimento dos transportes.

Em paralelo, houve uma re-configuração dos padrões administrativos do Estado em

decorrência do processo de modernização, acionando uma ampla reforma administrativa

em que surgia o DASP como o órgão central da reforma administrativa brasileira em 1938,

encarregado de modernizar a burocracia, instituindo o sistema de mérito, com a introdução

dos concursos e de provas de habilitação.

Vale ressaltar a contribuição do DASP para a inserção na administração pública

brasileira de padrões de gerenciamento baseado em princípios científicos. Havia um

departamento encarregado de promover o aperfeiçoamento dos funcionários, incentivando a

aquisição e intercâmbio de conhecimentos através da realização de cursos e das viagens de

estudos, enviando técnicos brasileiros para as universidades americanas.

O retorno de Getúlio ao poder em 1951, revigorou o processo de industrialização,

que havia sofrido uma desaceleração no governo de Gaspar Dutra. Nesta época o governo

americano colocou em marcha um amplo programa de investimentos e cooperação técnica

para promover o desenvolvimento de base do Brasil através do acordo que criou a

Comissão Mista Brasil-Estados Unidos. Um dos frutos deste acordo foi a criação do Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), além do estabelecimento dos setores de

energia e transportes como prioritários no planejamento econômico.

Em 1953, o governo aprovou a lei que criava a Petrobrás, empresa estatal que

possuía o controle sobre o refinamento e a exploração do petróleo existente em território

brasileiro. No ano seguinte era criada a Eletrobrás, pondo fim a exploração da energia

elétrica pelas empresas estrangeiras.

Assim como os demais países subdesenvolvidos, o modelo de acumulação do

capital brasileiro pautou-se numa “intensa participação do governo no sistema de

produção” (op.cit,103), caracterizando uma forma de desenvolvimento respaldado na

intervenção do governo nos setores estratégicos da economia para a garantir das condições

necessárias para a consolidação do capitalismo nacional.

Também foi necessário operar mudanças nas estruturas estatais, visando atingir uma

maior racionalização dos processos e procedimentos administrativos para torná-los

compatíveis com o projeto de industrialização. Assim, temos uma concomitante

preocupação do governo com a formação de uma intelligentsia capaz de gerir a máquina

administrativa dentro de pressupostos modernos.

No artigo “A Administração Pública Brasileira” os autores Reginaldo Souza e

Elizabeth Matos abordam esta necessidade de construção de um corpo técnico “capaz de

moldurar a administração governamental de um padrão de excelência compatível com o

novo e singular papel assumido pelo Estado no processo de desenvolvimento da sociedade

brasileira” (op. cit, 127). Segundo os autores a formação deste corpo técnico ou

intelligentsia iniciou-se com a reunião de intelectuais brasileiros nos quadros da

administração pública. Também, destacam o surgimento da Fundação Getúlio Vargas em

1949 e sua importância no ensino e pesquisa nos campos da economia e da administração

como um fator decisivo neste processo.

Seguindo esta linha de raciocínio podemos concluir que a Escola Brasileira de

Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas tinha a missão especial de formar esta

intelligentsia para ser incorporada aos quadros da administração pública brasileira. O Curso

Especial de Relações Públicas da EBAP, em especial, era dirigido a capacitação dos

servidores públicos para o conhecimento do instrumental das relações públicas.

2. Reforma Administrativa

O projeto de industrialização e de modernização da economia brasileira, conduzido

pelo Estado Novo, exigia, além dos investimentos na infraestrutura necessária para o

desempenho de uma produção industrial, que se fizesse uma ampla reforma na estrutura

administrativa do Estado para ajustá-la aos padrões de desenvolvimento requeridos pela

nova conjuntura econômica.

Estas reformas tinham o propósito de dotar o Estado brasileiro de uma infra-

estrutura necessária para o ingresso no modelo de substituições de importações.

Assim, entre 1936 e 1945, o governo Vargas, que já havia iniciado um processo

tímido de reforma administrativa nos primeiros anos da década de 30, implementou uma

reforma mais vigorosa através de um plano baseado nas teorias administrativas em voga

nas nações ocidentais, ou seja, os princípios de Taylor, Fayol e Weber . Neste período foi

aprovado o primeiro plano de classificação de cargos e introduzido o sistema de mérito

(1938). Também foi criado o Departamento de Administração do Serviço Público (Dasp)

para funcionar como órgão central para dar prosseguimento à reforma observando as

seguintes áreas da administração pública: pessoal, material, orçamento, organização e

método.

Beatriz M. S. Warlich no artigo “Reforma Administrativa Federal Brasileira”,

publicado na Revista de Administração Pública, diz que a característica mais marcante do

modelo de reforma empregado entre os anos 30 e 40 é a ênfase nos meios (atividades da

administração geral) mais do que nos próprios fins.

Segundo a autora, os saldos obtidos com a reforma de 30 e 40 foram: a difusão de

idéias modernizadoras da administração, preocupação com o sistema de mérito e a

concepção do orçamento como plano de trabalho, institucionalização do treinamento e

aperfeiçoamento dos funcionários públicos, divulgação da teoria administrativa em voga

nos países mais avançados do mundo ocidental, reconhecimento da existência das ciências

administrativas, criação de um pequeno grupo de especialistas em administração e criação

de um ambiente que iria propiciar o surgimento da FGV.

Num outro artigo, intitulado “Reforma Administrativa no Brasil: experiência

anterior, situação atual e perspectivas” (1984) , a autora cita como fatores decorrentes da

reforma administrativa empreendida no período a melhoria da qualidade dos funcionários

públicos, a instituição da função orçamentária e a simplificação, padronização e aquisição

racional de material.

Nos anos 50, as Organizações das Nações Unidas promoveu um programa de

assistência técnica visando incentivar o desenvolvimento econômico dos países

subdesenvolvidos. Em suma, o programa abrangia atividades nas áreas de desenvolvimento

econômico geral, de desenvolvimento industrial, de finanças públicas e política fiscal, de

estatística, de administração pública e de desenvolvimento social. No campo da

administração pública pretendia-se obter “o aperfeiçoamento da máquina administrativa

governamental dos países subdesenvolvidos” (FREITAS, 1952:37) almejando alcançar o

desenvolvimento econômico e social. Talvez a Escola Brasileira de Administração Pública

tenha surgido através deste programa. A EBAP fora criada com a colaboração de Benedicto

Silva, que era funcionário do Departamento de Assistência Técnica das Nações Unidas.

As primeiras escolas de ensino superior de administração no Brasil surgiram como

conseqüência da política desenvolvimentista adotada a partir de Vargas, tendo por objetivo

formar quadro técnico para gerir de forma eficaz as organizações públicas e os diversos

programas do governo, bem como os empreendimentos privados.

A filosofia que pautou a criação destas escolas estava direcionada para atingir o

modelo de administração adotado pelas nações ocidentais.

3. As Relações Públicas e a Modernização da Administração Pública Brasileira

A história da expansão das relações públicas no Brasil tem uma relação muito

íntima com este processo de modernização do Estado e a conseqüente adoção de novos

padrões de administração e gerenciamento, condizentes com o projeto de desenvolvimento

posto em marcha. Estes padrões eram espelhados nos moldes adotados pelos países de

capitalismo avançado.

Não por acaso as relações públicas se expandiram inicialmente no Rio de Janeiro,

Capital Federal de então - o centro de decisões da administração pública do país - e em São

Paulo, o estado brasileiro em que mais prosperou a industrialização.

No período compreendido entre o final dos anos 30 até os anos 50, temos uma

presença cada vez maior das relações públicas no país através da criação de departamentos

especializados na administração pública e da promoção de cursos visando à difusão da

técnica. O Estado foi um dos grandes impulsores da atividade, assimilando a prática das

relações públicas em diversas instâncias do governo.

Não trataremos das experiências associadas com a atividade de relações públicas

pela similaridade de funções, como foi o caso do DIP e de outros serviços de informação

que funcionaram no país, porém das experiências diretamente denominadas pelo termo

“relações públicas”, uma vez que mais nos interessa analisar o contexto de uma assimilação

real e objetiva da profissão.

Assim, o serviço de relações públicas do Serviço de Informação Agrícola (SIA)

seria o primeiro deste gênero no âmbito estatal. É claro que no círculo das organizações

privadas a técnica já vinha sendo empregada há muito tempo atrás, inclusive sendo citado

em diversas bibliografias o departamento da “The São Paulo Tranway Light”, criado em

1914, como o pioneiro no Brasil. Todavia, a presença dos departamentos de relações

públicas nestas empresas estrangeiras ainda não estava acompanhada de uma assimilação

ampla da profissão, com o reconhecimento de sua necessidade pelos setores

governamentais, acadêmicos e produtivos nacionais, que se realizará após o final dos anos

40.

Em 1949, o Departamento de Administração do Serviço Público (Dasp) institui o

primeiro curso de relações públicas. Aliás, o Dasp já vinha demonstrando familiaridade

com as técnicas de relações públicas desde 1942, quando promoveu a “Exposição de

Atividades de Organização do Governo Federal” visando divulgar as atividades

governamentais e fazer sondagem de opinião pública.

Vale ressaltar que o Dasp fora criado para funcionar como órgão central da reforma

administrativa protagonizada pelo Estado. Desta forma a promoção pelo órgão de um curso

de relações públicas poderia significar que determinados setores do governo entendiam a

atividade como um dos pontos importantes no processo de modernização.

Isto também fica evidenciado com a introdução do curso de relações públicas no

currículo da Escola de Administração Pública, que foi criada para dar suporte aos

programas governamentais e atender a necessidade de pessoal qualificado na administração

pública.

Cabe um estudo mais aprofundado para tentar identificar que setores no governo

seriam estes que promoveram intensamente as relações públicas no país. Suspeitamos que

tenha sido uma nova classe que se formava no seio da administração pública composta por

técnicos especializados, que buscava ajustar a estrutura estatal aos moldes praticados pelos

países desenvolvidos.

Citamos Benedicto Silva como um exemplo destes profissionais que tiveram uma

contribuição significativa para a consolidação das relações públicas no país. Homem, cuja

trajetória profissional esteve intimamente ligada com o projeto de reforma administrativa e

modernização do Estado, exerceu a direção da Divisão de Aperfeiçoamento do DASP que

tinha por função promover cursos de aperfeiçoamento. Não sabemos precisar se

permaneceu na direção da Divisão de Aperfeiçoamento até 1949, quando foi realizado o

Curso de Relações Públicas pelo Dasp, contudo é muito provável que ele tenha sido um dos

mentores deste Curso. Na condição de funcionário do Departamento de Assistência da

ONU colaborou com a criação da Escola Brasileira de Administração Pública em 1952, e

também sugeriu a criação do Curso Especial de Relações Públicas. Em 1940, Benedicto

desempenhou a função de Diretor da Divisão de Publicidade do Serviço Nacional de

Recenseamento do IBGE. Nas palavras de Raul Lima, no artigo “Relações Públicas Através

da Imprensa”, Benedicto teria funcionado com um “mestre de relações públicas” (LIMA,

1953:18) desempenhando atividades de divulgação e informação à imprensa durante a

campanha de recenseamento.

O Instituto de Administração da Universidade de São Paulo promoveu em 1949 um

ciclo de palestras sobre as relações públicas, reunindo professores e especialistas para a

discussão sobre o tema.

Em 1951 a Companhia Siderúrgica Nacional, uma empresa estatal, criou um

departamento de relações públicas. A importância deste episódio reside no fato de que a

Companhia estava entre o grupo de empresas criadas com o objetivo de alavancar o

desenvolvimento econômico brasileiro, sendo uma das principais realizações do governo de

Getúlio Vargas. Mais uma vez a atividade de relações públicas estava associada com os

empreendimentos governamentais resultantes do processo de modernização.

Entre outros exemplos de assimilação das relações públicas pelo aparelho estatal

neste período, temos a criação do Serviço de Relações Públicas da Prefeitura de Niterói, em

1957 e a do Serviço de Relações Públicas do Departamento de Águas e Esgotos do Estado

de São Paulo.

O curso de relações públicas promovido pela Escola de Administração Pública da

Fundação Getúlio Vargas se encaixava perfeitamente dentro dos moldes da política

desenvolvimentista empreendida no Brasil desde a década de 30. Tinha o propósito de

promover a capacitação dos servidores públicos, interando-os das modernas técnicas de

administração, visando formar gestores públicos.

O curso era voltado para as relações públicas governamentais e tinha o claro

propósito de difundir dentro da administração pública a prática das relações públicas,

incentivando a criação de departamentos e setores no Estado.

As relações públicas eram vistas como uma função da administração e identificada

como um pressuposto de modernidade, ou nas palavras do organizador do curso Benedicto

Silva “a mais nova das responsabilidades de uma chefia executiva”.

Sendo uma função administrativa, as relações públicas se enquadravam no processo

de transferência tecnológica, e a conseqüente importação das teorias administrativas

vigentes nos países desenvolvidos. As escolas de administração tiveram uma importância

fundamental neste processo de assimilação dos princípios, procedimentos, teorias e técnicas

administrativas modernas.

Neste novo cenário em que o governo assumia a função de promotor da expansão da

acumulação capitalista, as relações públicas apareciam como uma maneira nova do Estado

se posicionar frente às pressões políticas, adotando o modelo liberal dos países ocidentais

de capitalismo avançado, cuja forma de governo estava fundamentada nos ideais

democráticos e da livre participação popular. Daí a constante preocupação em aperfeiçoar

os mecanismos de comunicação com a sociedade.

4. O Ensino Técnico das Relações Públicas e a Modernização

Os primeiros cursos promovidos no país sobre as relações públicas tiveram um

caráter essencialmente técnico, visavam principalmente o aperfeiçoamento de servidores

públicos e estavam inseridos na grande movimentação que houve na administração pública

brasileira, entre os anos 30 e 50, decorrente do processo de reforma administrativa que

tentava equiparar o nosso modelo de gestão pública aos padrões praticados nas nações

desenvolvidas, principalmente nos Estados Unidos.

Denominamos esta fase do ensino das relações públicas no Brasil de introdutória,

pois ainda não havia uma sistematização e orientação curricular; a produção literária ainda

era incipiente, restringindo-se à tradução e importação dos conceitos e de conteúdos

produzidos por autores estrangeiros e a área era vista como uma especialização ou

disciplina da Administração1, vindo a adquirir uma maior autonomia enquanto ciência a

partir do final dos anos 60, quando foi definido um currículo próprio e passou a funcionar

como uma das graduações dos cursos de Comunicação Social.

Citamos como exemplos desta fase pioneira os cursos promovidos pelo

Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1949 e pela Escola

Brasileira de Administração Pública (EBAP), em 1953, que era oferecido em regime

intensivo para o aperfeiçoamento dos servidores públicos em exercício.

O Dasp era o órgão central da administração de pessoal, tendo as suas atividades

neste campo distribuídas em quatro divisões: seleção, aperfeiçoamento, orientação,

fiscalização e estudos.

A divisão de aperfeiçoamento era a responsável pela realização de cursos, pela

promoção de treinamentos e de intercâmbios de funcionários e estudantes para fins

educacionais, enviando-os para realizar cursos e estágios nos Estados Unidos. Os cursos

promovidos pelo Dasp eram oferecidos gratuitamente e estavam disponíveis para pessoas

estranhas ao serviço público2.

O Dasp teve uma contribuição importante no processo de modernização

administrativa, principalmente no processo de consolidação das ciências administrativas,

1 O entendimento inicial das relações públicas como uma função da Administração fazia com que fosse disciplina comumente encontrada nos currículos dos cursos de administração que surgiam no país. Desde 1948, o Instituto de Administração da USP vinha promovendo estudos sobre o tema, resultando na publicação de um certo número de trabalhos e promoção de palestras sobre o tema. A Escola Brasileira de Administração Pública, além de promover o curso regular de relações públicas, inseriu a disciplina no currículo do curso de administração. O mesmo ocorreu com o currículo da Escola Superior de Administração Negócios.

2 Curiosamente o responsável pela Divisão de Aperfeiçoamento foi Benedicto Silva, que mais tarde vai

comandar a implantação do curso especial de relações públicas da EBAP, em 1954.

formando especialistas em administração que se tornaram profissionais reconhecidos pelas

suas atuações no âmbito da administração pública brasileira. Acredita-se mesmo que o

Dasp tenha contribuído para a criação da Fundação Getúlio Vargas.

Dentro desta mesma política desenvolvimentista, surge a Escola Brasileira de

Administração Pública, em 1953, que tinha o propósito de formar profissionais qualificados

para gerirem os órgãos e programas governamentais.

Todavia, gostaríamos de elucidar a relação entre os cursos de relações públicas

promovidos pelo Dasp e pela EBAP e o processo de modernização do país. Acreditamos

não ser possível compreender a promoção destes dois cursos como fenômenos isolados,

como normalmente acontece nas bibliografias existentes que trazem um histórico das

relações públicas. Para uma melhor compreensão sobre o processo de introdução do ensino

das relações públicas no Brasil devemos contextualizar com o momento político e

econômico que o país vivia na época.

Justamente, num período de intensas transformações resultantes da passagem do

modelo produtivo agro-exportador para o de substituição de importações, que trazia em seu

bojo a urgência de mudança nos padrões organizacionais e administrativos estatais para

torná-los compatíveis com o novo cenário que se prefigurava. Assim, ao lado das mudanças

estruturais na administração pública brasileira surgia a necessidade de formação de

profissionais capacitados para geri-la. Daí a importância dos cursos promovidos pelo Dasp

e pela EBAP, que visavam formar recursos humanos qualificados e dotar os servidores

públicos em exercício de capacidades técnicas condizentes com o “estado moderno” que se

ambicionava construir.

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