Negociação coletiva de trabalho no setor público: questões doutrinárias e experiência brasileira após a Constituição de 1988

Silvana Beatriz Klein1

Professor orientador:

Carlos Henrique Horn

Introdução

As relações de trabalho assalariado com o Estado regem-se por um conjunto de

regras e princípios que as diferenciam das relações de emprego no âmbito privado. Tais

diferenças decorrem das especificidades próprias do trabalho realizado, em última

instância, em prol da sociedade, e serviram, ao longo da história, para justificar a

inexistência de autonomia coletiva a esse segmento.

O tema dos direitos coletivos e da autonomia coletiva dos servidores públicos

começou a ser enfrentado pela doutrina e pelos governos do mundo ocidental em meados

do século XX. Os primeiros direitos a serem reconhecidos foram os de sindicalização e

greve. Paradoxalmente, a negociação coletiva, que tem o caráter instrumental de

autocomposição dos conflitos, foi o último direito a ser inscrito nas constituições e

legislações ordinárias em diversos países. Atualmente, trata-se de instrumento largamente

utilizado em grande parte dos países ocidentais.

No Brasil, iniciamos o século XXI com perspectivas de que, finalmente, seja

reconhecido formalmente o direito de negociação coletiva aos servidores públicos. O

presente trabalho tem o objetivo de demonstrar que a realidade social já superou o

ordenamento jurídico-formal restritivo, e, por outro lado, a partir das diversas experiências

apresentadas, que não são poucos os desafios colocados para o estabelecimento de novos

padrões de relações de trabalho no Estado.

11 Servidora do Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região. Bacharel em direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul, e aluna do Curso de Especialização em Relações de Trabalho do Programa de Pós-Graduação em Economia da Faculdade de Economia da UFRGS.

1

Desde os primórdios do Estado Liberal Ocidental, no qual os funcionários tinham

como funções o atendimento das necessidades do soberano e a garantia da ordem e da

segurança, até os dias de hoje, quando se busca a consolidação do Estado Democrático de

Direito, não foram poucas as mudanças na Administração e nos Serviços Públicos.

Remanesceram, porém, as marcas do autoritarismo originário do Estado Liberal Clássico.

Nesse contexto, a negociação coletiva, para além das mudanças no ordenamento jurídico,

rompe paradigmas, exigindo dos envolvidos a disposição para a transformação de valores.

Buscamos apresentar a evolução de parte do pensamento doutrinário, em

contraposição às teses conservadoras acolhidas pelo governo e pelo judiciário brasileiro.

Demonstramos também que, a par dos entendimentos restritivos, a negociação tem sido

utilizada por diversos governos municipais e estaduais, bem como pelo Governo Federal.

Eliane Cruz (2001) revela-nos que as primeiras experiências no Brasil remontam ao período

de democratização do País. Tais práticas, embora não tenham tido continuidade, nos

oferecem, em conjunto com as que estão sendo implementadas na atualidade, elementos

importantes para a configuração legal de um modelo que tem sido denominado ora de

sistema democrático de relações de trabalho, ora de sistema de negociação permanente.

Apresentamos, por fim, a trajetória de duas categorias de servidores públicos federais e

seus embates com as administrações dos órgãos públicos aos quais estão vinculados, na

tentativa de construir processos negociados para a elaboração dos seus planos de cargos e

salários e/ou de carreira.

1 Teses em oposição

A negociação coletiva tem sido negada aos trabalhadores do serviço público, mesmo

àqueles contratados sob o regime da CLT, com base, especialmente, nos princípios da

legalidade, da hierarquia, da supremacia e da indisponibilidade do interesse público. Tais

princípios conformam, para o direito administrativo clássico, uma relação na qual uma das

partes, o Estado, estabelece unilateralmente as condições de trabalho e de salário, não lhe

sendo possível transigir, em face do interesse público do qual é portador, cabendo ao

trabalhador, após tomar posse, a elas aderir. Ao discorrer sobre os direitos e vantagens dos

2

servidores públicos, em obra publicada imediatamente após promulgação da Carta

Constitucional, assim posicionou-se Hely Lopes Meirelles:

Desde que o Estado não firma contrato com seus servidores, mas para eles estabelece unilateralmente um regime de trabalho e de retribuição por via estatutária, lícito lhe é, a todo tempo, alterar as condições de serviço e de pagamento, uma vez que o faça por lei, sem discriminações pessoais, visando às conveniências da Administração (MEIRELLES, 1989, p. 396, grifamos).

Para outro administrativista brasileiro, Celso Ribeiro Bastos, os direitos adquiridos

pelo servidor, decorrentes de uma relação contratual, não podem constituir-se em

obstáculos ao interesse coletivo2 e às finalidades públicas. Afirma que o agente estatal deve

ser flexível ao submeter-se às alterações legais decorrentes das específicas funções do

Estado e também das mutações que ocorrem nas formas assumidas pelo interesse público.

Para tanto, ele possui prerrogativas não acessíveis ao empregado submetido ao direito

comum do trabalho, sendo que tal realidade não teria sido alterada pela Constituição. Nesse

contexto, afirma não ver como “possa um sindicato de funcionários atuar nos moldes de um

sindicato normal. Não existe em contraposição ao sindicato dos servidores o patronal, que

seria aquele com quem o diálogo se travaria” (BASTOS, 1999, p. 292).

Luiz de Pinho Pedreira da Silva afirma que a relação de força desigual entre os

servidores e o Estado, somada às restrições orçamentárias, à natureza hierárquica e

autoritária dos regulamentos de pessoal, e, ainda, à compreensão de que os servidores

vivem uma situação relativamente mais favorável em contraposição aos empregados em

empresas privadas, são fatores que servem para dificultar as relações baseadas em

negociação. Segundo ele, ainda, as restrições à autonomia coletiva dos servidores

justificam-se em virtude da “doutrina do privilégio”, segundo a qual “o emprego público

não é um direito mas um privilégio que se concede à discrição do governo, que pode impor

aos seus empregados as restrições que considere necessárias para proteger sua autoridade”

(SILVA, 1998, p. 251).

22 Interesse coletivo aqui é usado como sinônimo para interesse público. Quanto à referência à relação contratual, embora pareça que o autor esteja se referindo à empregados públicos (celetistas), entende-se que ele está se referindo a servidores no sentido amplo, pois está tratando dos direitos de sindicalização e greve previstos no artigo 37 da Constituição Federal.

3

De fato, no Brasil, mesmo aos empregados públicos3, quando vinculados à

administração direta4, é negada a negociação coletiva, em face do argumento de que o

Estado não pode dispor do interesse público. De outra parte, muitos autores negam a

própria possibilidade de conflito na relação de trabalho, com base na compreensão de que o

Estado e os seus servidores comungam do mesmo objetivo, qual seja, a satisfação do

interesse público.

Para Remédios Roqueta Buj, o princípio da legalidade também significa que a

administração deve respeitar os direitos sindicais dos servidores. Além disso, diz ela que,

ao se defender a negociação, pressupõe-se que o processo deverá ser regulamentado em lei,

estabelecendo-se seus limites e critérios. Argumenta, ainda, que, em estreita relação com o

princípio da legalidade, a exigência de que a administração atue de forma imparcial busca

impedir o uso do aparato público com fins políticos ou de partido e não pode traduzir-se em

negar a negociação coletiva. Nesse contexto, pode-se dizer que a negociação coletiva é uma

das formas de garantia de imparcialidade, na medida em que se negociam condições

objetivas para toda uma categoria ou, no mínimo, para segmentos de uma mesma categoria.

Nessa mesma linha, ressalte-se também a contribuição que o processo de negociação

coletiva traz para ampliar a transparência na utilização dos recursos públicos.

Por fim, não são poucos os autores que sustentam a relativização do conceito de

supremacia do interesse público ou mesmo questionam a sua elevação ao patamar de

princípio.

Para Humberto Bergmann Ávila, o chamado princípio da supremacia do interesse

público, tal como vem sendo descrito pela doutrina, não se identifica com o bem comum,

na medida em que este é “a própria composição harmônica do bem de cada um com o de

todos; não o direcionamento dessa composição em favor do ‘interesse público’”(1999, p.

101). Sustenta, ainda, que se trata de um “dogma até hoje descrito sem qualquer

33 Empregados públicos são aqueles contratados sob o regime da CLT.44 O artigo 39 da Constituição da República, na sua redação originária estabelecia o regime jurídico único para os servidores da administração pública direta, autarquias e fundações públicas. O texto constitucional não estabelecia qual a natureza do regime, se celetista ou estatutário. Assim, embora a União tenha, na Lei nº 8.112/90, optado pelo regime estatutário, em muitos municípios, por exemplo, foi adotado o regime celetista. Em 04/06/1998 foi promulgada a Emenda Constitucional 19, que suprimiu do texto constitucional o regime jurídico único, possibilitando, portanto, novamente, a convivência de dois regimes de trabalho na administração pública direta. Essa emenda, todavia, foi declarada, em 02/08/2007, inconstitucional pelo STF, em medida cautelar (sem julgamento de mérito ainda), no julgamento da ADIN 2135/2000, restabelecendo o texto originário. Assim, a partir de agosto de 2007, a administração pública direta, autárquica e fundacional só pode contratar servidores via regime estatutário.

4

referibilidade à Constituição vigente” (1999, p. 119), considerando a importância que ela

atribui aos direitos fundamentais Assim, no conflito entre diversos interesses deve haver

uma ponderação, não somente dos interesses reciprocamente considerados, mas dos

interesses públicos entre si.

Marçal Justen Filho considera que o princípio da supremacia do interesse público

oferece um refúgio aos exercentes do poder político, com o fim de evitar o controle ou

desfazimento de atos defeituosos, violadores de garantias constitucionais. Ademais, a teoria

do interesse público pressupõe um “interesse público único, o que significa a desnaturação

da realidade social e jurídica” (2005, p. 42), na medida em que na sociedade existe uma

pluralidade de sujeitos, com interesses contrapostos e distintos, sendo comuns situações em

que há diferentes interesses públicos em conflito. Assim, o interesse público deve ser um

pressuposto norteador, um resultado a ser buscado, com ponderação de outros valores

jurídicos (JUSTEN FILHO, 2005, p. 35/47).

Rafael Maffini, no mesmo sentido, afirma que não se pode desconsiderar que a

vagueza e a imprecisão do termo permitam sua manipulação fácil, levando a que não

poucas arbitrariedades tenham sido e são cometidas em nome do interesse público. Entende

o interesse público como finalidade conceitual do Direito Administrativo, que, devidamente

mediatizado por regras legais de atribuição de competência, culmina por outorgar posições

de superioridade em favor da Administração Pública. Todavia, diz ele que colocar a

administração, sem qualquer limite, sempre em condição de supremacia, “não é

consentânea com a ordem constitucional vigente, que coloca o indivíduo (ou cidadão) em

destacada condição de proteção constitucional” (MAFFINI, 2006, p. 37).

Assim, tem-se que, para a moderna teoria do direito administrativo, o interesse

público deve ser visto como uma finalidade a ser buscada, com ponderação dos valores

eventualmente em conflito, e não como um princípio absoluto.

No Brasil, durante boa parte da história, a administração pública foi avessa ao

controle de suas ações, dada a longa tradição de patrimonialismo, no qual os interesses

defendidos, na verdade, são os interesses particulares dos detentores do poder. Na história

recente da sindicalização dos servidores públicos, há muitos exemplos nos quais os

verdadeiros defensores do interesse público – aqui entendido como interesse da

coletividade quanto à atuação impessoal, ética e transparente dos agentes públicos, assim

5

como quanto à existência de controle sobre os atos dos administradores – foram os

sindicatos, em sua luta contra os desmandos e o nepotismo na administração5.5.

2 Direitos coletivos dos servidores públicos brasileiros na constituição de 1988 e a visão hegemônica nos governos, na doutrina administrativista e no judiciário, em especial no STF

A Constituição de 1988, ao implementar no Brasil o Estado Democrático de Direito

(artigo 1º), assegurou aos servidores públicos civis os direitos à livre associação sindical e à

greve, este a ser exercido nos termos e limites definidos em lei específica (art. 37, VI e

VII). Tratou-se, então, de reconhecer uma realidade pré-existente, na medida em que os

servidores públicos, através de suas associações, vinham realizando mobilizações e

paralisações desde 1979, destacando-se os professores e os servidores das universidades

públicas e da previdência social (SANTOS, 1997). A greve, como apontado, teve sua

regulamentação remetida para lei complementar, o que foi alterado para lei específica com

a EC 19/98. A Constituição deixou, entretanto, uma importante lacuna, ao não prever

expressamente o direito à negociação coletiva.

De acordo com Paulo Emilio Ribeiro de Vilhena, os institutos da sindicalização, da

greve e da convenção coletiva (leia-se negociação coletiva) “interligam-se de tal maneira

que uns explicam os outros” (2002, p. 205). Já para Manuel Alonso Olea, a negociação

coletiva é “processo de exteriorização do poder sindical” (1969, p. 199) e instrumento de

busca da composição do conflito. Para esse autor, “a finalidade principal do sindicato, isto

é, a sua razão de ser, é o exercício do poder de regulamentação das condições de trabalho

dos associados” (p. 199). Esse poder de regulamentação é limitado pela lei, mesmo no

direito do trabalho, na medida em que deve ser respeitado o patamar mínimo constitucional

5.5 A Federação dos Trabalhadores do Judiciário Federal (FENAJUFE) tem registrados diversos casos de perseguição a dirigentes sindicais por denúncias de irregularidades nos Tribunais. Há casos emblemáticos como o do servidor Paulo Rios, que foi demitido, quando era presidente do Sintrajufe/MA, por ter denunciado a existência de nepotismo no TRT, na década de 1990. Paulo Rios enfrentou um verdadeiro périplo de recursos judiciais até conseguir em última instância a anulação do processo de demissão, sendo reintegrado ao Judiciário, em 2006. Houve também o caso de Moysés Szmer Pereira, que era da direção do Sisejufe/RJ, quando teve sua aposentadoria cassada por ter encaminhado denúncias de irregularidades quanto ao pagamento de diárias no TRT. Há muitos outros casos, em que dirigentes sindicais sofreram represália por terem denunciado irregularidades nas administrações de Tribunais em todo país, registrados na FENAJUFE.

6

e legal. Assim, o necessário respeito ao princípio da legalidade, no caso do serviço público,

não pode simplesmente afastá-lo.

O direito espanhol, a que se refere Olea, entende a negociação coletiva como

compreendida no direito de liberdade sindical. Este, todavia, não foi o entendimento

predominante nos governos e na doutrina administrativista no Brasil. Ao interpretarem o

artigo 37, fixou-se o posicionamento hegemônico de que o servidor está submetido à

vontade unilateral da administração, que, por sua vez, atua somente em conformidade com

o interesse público e a legalidade.

O Supremo Tribunal Federal, guardião máximo da Constituição em nosso País, ao

julgar a ADIN-492, considerou inconstitucionais as alíneas “d” e “e” do artigo 240 da Lei nº

8.112/90, que trata do regime jurídico único dos servidores públicos civis da União, das

autarquias e das fundações públicas federais. Tais dispositivos previam o direito à

negociação coletiva e a competência da Justiça do Trabalho para julgar os conflitos entre

servidores e o Estado. Da mesma forma que o artigo 37 da Constituição, esses dispositivos

foram introduzidos na Lei nº 8.112/90, por força de pressão e mobilização dos servidores

públicos federais. Os fundamentos da decisão do STF são os princípios da supremacia do

interesse público e da legalidade e um entendimento reducionista da negociação coletiva,

pois tomou seu escopo como restrito basicamente à questão remuneratória.

A ADIN-492 foi proposta pelo Procurador-Geral da República, sob o principal

argumento de que o direito à negociação coletiva seria incompatível com a sistemática

adotada pela Constituição Federal, em especial os artigos 37 e 41, já que qualquer vantagem

ao servidor deve ser conferida por lei. O Ministro Carlos Veloso, como relator, concordou

integralmente com a tese sustentada pela Procuradoria-Geral da República, que, por sua vez,

estava a defender os interesses do Governo Federal.

A propósito da interpretação da Constituição, Morais (2002), ao considerá-la um

documento jurídico-histórico-cultural, põe em evidência o problema da realização do projeto

nela inserido e da atribuição de sentido ao seu texto, o que implica em:

(...) uma revisão das relações entre as funções estatais clássicas em um ambiente de – aparente – escassez de meios e de mudanças paradigmáticas nas/das fórmulas político-jurídicas modernas, como já apontado, apropriando à jurisdição uma tarefa que ultrapassa em muito a simples aplicação das normas jurídicas e verificação da adequação hierárquica dos textos legislados que, aliás, ela nunca teve, apesar das negativas doutrinárias (MORAIS, 2002, p 27).

7

Assim, à jurisdição se abre a possibilidade de promover atribuições de sentido aos

textos constitucionais por intermédio de sua intervenção jurisprudencial, emergindo como

atuação peculiar à concertação própria ao Estado Democrático de Direito, cujo caráter

transformador incorpora um deslocamento no sentido da função jurisdicional do Estado

como instância de realização do projeto de Estado presente no pacto constitucional

(MORAIS, 2002, p. 28).

Ou seja, seria preciso uma mudança de paradigma dos intérpretes da Constituição.

Isso, porém, somente ocorreria se eles não fossem por demais comprometidos com a

manutenção de uma ordem político-jurídica contrária aos interesses populares. A respeito

dos julgamentos do STF, Carlos Alberto Colombo sustenta que “nas questões centrais da

dominação política e econômica, as decisões do STF têm colidido com a racionalidade

formal da Lei Maior e assumido a racionalidade material de interesses, valores e ideias não

legitimados pela Constituição” (COLOMBO, 2001, p.119). Colombo analisou diversas

decisões da Corte Constitucional no período de dez anos imediatamente após a promulgação

da Constituição de 1988, concluindo, em síntese, que elas favoreceram substancialmente as

reformas econômicas e políticas implementadas nos anos 1990.

Análise semelhante foi feita por Maria Cristina Cardoso Pereira (2008), porém

circunstanciada aos direitos dos servidores públicos federais. No que refere ao governo

Collor, ela diz que, além de ignorar a Constituição, foi vitorioso no Judiciário. Com base

em pesquisa de Rogério Bastos Arantes, a autora demonstra como a atuação de vários

Ministros do STF, foi sistematicamente favorável ao Executivo Federal, destacando-se o

caso das Ações Diretas de Inconstitucionalidade às medidas do Plano Collor. Em comum,

encontra-se o fato dos Ministros terem sido escolhidos por governos militares e sua

prodigalidade no indeferimento das ações por causas processuais (sem examinar-lhes o

mérito). Tal postura manteve-se ao longo do governo de Fernando Henrique Cardoso. A

autora analisou o impacto das reformas propostas nesse governo sobre os direitos dos

servidores públicos e o consequente aumento da judicialização dos conflitos. Impedidas de

negociar e com restrições ao direito de greve, não cabia outra alternativa às organizações

sindicais senão o acionamento do Judiciário, na esperança de que este cumprisse com seu

papel constitucional. Da mesma forma, os servidores individualmente não tinham outra

8

saída, já que suas entidades representativas legalmente nada podiam fazer a não ser

protestos e mobilizações.

Voltando ao objeto de nossa análise, em que pese o entendimento da Procuradoria-

Geral da República e do STF, não se vislumbra na Constituição Federal qualquer vedação à

negociação coletiva aos servidores públicos. Esta é perfeitamente possível em respeito a

todos os princípios jurídicos que envolvem a administração pública. Tanto é que a posição

do STF no julgamento da ADIN-492 não foi unânime, tendo sido registrado o contraponto

do Ministro Marco Aurélio, para quem não só é possível a negociação, como o direito de

greve poderia ser exercido sem limites, na ausência de regulamentação.

Quanto ao direito de greve dos servidores, em 2007 (19 anos após a promulgação da

Constituição), o STF decidiu pela aplicação da Lei nº 7.783/89, que regulamenta a greve no

setor privado até que lei específica seja aprovada no Congresso. Registre-se que a omissão

do STF durante os governos Collor e FHC lhes foi bastante conveniente, tendo as

organizações sindicais e os próprios servidores padecido de um sem-número de retaliações,

legitimadas pelo Judiciário. Quando da ocorrência de greves em âmbito federal, o Governo

e o próprio Judiciário (na relação com seus servidores) vêm lançando mão,

recorrentemente, do Decreto nº 1.480/95, o qual estabelece a vedação de abono,

compensação ou cômputo para qualquer fim dos dias de paralisação. Ou seja, o sindicato

não pode negociar, nem fazer greve, restando, portanto, esvaziado o seu papel

constitucional.

Aparentemente, este período da história parece estar chegando ao fim. Em outubro

de 2009, foi aprovada na Câmara Federal a proposta de ratificação da Convenção 151 da

OIT, de 1978, encaminhada pelo Governo Federal. O próximo passo é sua aprovação pelo

Senado. A proposição também ratifica o texto da Recomendação 159 da OIT. Nesses

textos, a OIT estabelece normas para a negociação coletiva e garante a liberdade sindical no

serviço público, além de reconhecer como instrumentos válidos para a solução de conflitos

a mediação, a conciliação e a arbitragem. A Convenção estende aos trabalhadores do

serviço público as mesmas garantias e condições de associação e de liberdade sindicais

asseguradas para os trabalhadores da iniciativa privada6. A ratificação da Convenção 151 é

66 A Convenção 151 assegura os seguintes direitos: proteção contra atos de discriminação que acarretem violação da liberdade sindical; independência das organizações de trabalhadores da função pública frente às autoridades públicas;proteção contra atos de ingerência das autoridades públicas na formação, funcionamento e administração das organizações sindicais; concessão de liberação aos representantes sindicais, permitindo

9

uma reivindicação histórica dos servidores públicos, com a qual o governo Lula

comprometeu-se a partir dos debates realizados na Câmara Setorial do Serviço Público,

instalada em 23/06/2003, no âmbito do Fórum Nacional do Trabalho.

3 Experiências de negociação coletiva à revelia dos entendimentos doutrinários e jurisprudenciais impeditivos

3.1 Experiências relatadas em “Saudações a quem tem coragem”

Eliane Cruz (2001), a partir de análise documental e de entrevistas, relata dez

processos de negociação ocorridos no Brasil entre 1982 e 2001. Selecionamos três

experiências: as negociações do funcionalismo público estadual com o governo Montoro, o

Sistema Permanente de Negociação Coletiva de Trabalho no Instituto de Assistência

Médica ao Servidor Público Estadual (IAMSPE), e o processo de negociação coletiva

municipal em Belém do Pará.

3.1.1 As negociações do funcionalismo público estadual paulista com o governo Franco Montoro (1982-1987)

Nos anos de 1978 e 1979, em São Paulo, aconteceram greves unificadas do

funcionalismo público estadual, as quais são dirigidas por um Comando Geral Permanente

(CGP)7. Esse Comando, mesmo após o fim dos movimentos paredistas, continuou a se

reunir na sede da Associação dos Servidores do Hospital de Clínicas. No ano de 1982, com

intuito de debater problemas do funcionalismo e estratégias de mobilização, o CGP, a

Federação Paulista dos Servidores Públicos e a Associação dos Funcionários Públicos do

Estado de São Paulo constituíram a Plenária Estadual de Associações e Entidades do

Funcionalismo Público Estadual. Em 1983, após o governo Montoro informar às entidades

que não manteria negociações paralelas, a Plenária indicou 13 representantes para negociar

(cinco do CGP, quatro da Federação e quatro da Associação). Estava constituído o Grupo

dos 13. O Governo Estadual criou a Comissão de Política Salarial (CPS), composta por

cumprir suas funções durante as suas horas de trabalho ou fora delas; instauração de processos que permitam a negociação das condições de trabalho entre as autoridades públicas e as organizações sindicais; garantia dos direitos civis e políticos essenciais ao exercício normal da liberdade sindical. 77 O CGP foi criado por dirigentes oriundos das oposições às direções das associações tuteladas pelo regime militar, de caráter recreativo e assistencial.

10

todo secretariado e coordenada por Almir Pazzianoto, então secretário de Relações de

Trabalho. As negociações de questões conjuntas do funcionalismo foram feitas pelo Grupo

dos 13 e pela CPS; paralelamente, houve negociações específicas entre as diversas

secretarias de Estado e as respectivas entidades representativas dos trabalhadores.

A Plenária era convocada mensalmente, por meio da imprensa e de circulares do

Grupo dos 13. Eram organizados grupos de estudo sobre temas como orçamento público,

legislação de pessoal, avaliação e estruturação de cargos. As entidades diferenciavam-se

quanto ao perfil ideológico, acirrando-se os debates quando a realização de greve entrava

em pauta. Não obstante isso, na avaliação dos dirigentes entrevistados, foi possível definir

políticas conjuntas de negociação com o governo. Assim, embora houvesse negociações e

greves específicas, no período de negociações do reajuste semestral e na data-base (1º de

janeiro), as assembléias e greves conjuntas eram prioritárias. As Assembléias Gerais do

Funcionalismo Público Estadual eram convocadas pela Plenária e por cada uma das

entidades. O tópico mais importante era a recuperação dos salários do conjunto dos

servidores, num contexto de alta inflação.

Em 1985, realizou-se o 2º Congresso Estadual do Funcionalismo, que contou com a

presença de 635 participantes de 56 entidades. Nesse Congresso, o Grupo dos 13 passou a

ser Grupo dos 19 (pois passou a representar 19 associações). Aprovaram-se diversas

reivindicações econômicas (piso, data de pagamento dos salários, política de reajuste

trimestral e reposição de perdas acumuladas) e políticas (Constituinte livre, democrática e

soberana, direito à organização sindical, de acordo com a Convenção 87 da OIT, e não-

pagamento da dívida externa).

Na avaliação dos dirigentes, durante os quatro anos de existência do Grupo dos 13,

depois Grupo dos 19, e da Comissão de Política Salarial, houve muitas conquistas. De

acordo com os relatos, quando o processo de negociação estendia-se, ocorriam paralisações,

greves e manifestações, podendo, inclusive, haver enfrentamento com a polícia. Segundo

Cruz (2001), houve avanços importantes inclusive quanto aos direitos sindicais, tendo

havido acordo quanto aos seguintes direitos, entre outros: liberdade de distribuição de

material gráfico, acesso dos dirigentes eleitos aos locais de trabalho, direito de reunião no

local de trabalho, respeito à “Lei de Afastamento” de dirigentes sindicais, manutenção do

11

desconto em folha para os sindicatos e estabilidade no emprego para todos os dirigentes

eleitos das associações.

Com a eleição de Orestes Quércia, em 1987, iniciou-se a desarticulação do Grupo

dos 19. Não havia mais negociação, pois o governo passou a enviar as propostas salariais

diretamente para a Assembléia Legislativa. Esta passou a ser a arena da disputa para os

servidores estaduais como um todo, ao mesmo tempo em que as negociações setoriais

passaram a ganhar espaço.

3.1.2 O Sistema Permanente de Negociação Coletiva de Trabalho no Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual em São Paulo

Os servidores (contratados sob o regime da CLT) do Instituto de Assistência Médica

ao Servidor Público Estadual (IAMSPE) participaram ativamente da greve do

funcionalismo em 1979, quando Paulo Maluf era governador do Estado. O Hospital era

dirigido pelo Coronel Francisco de Assis Freitas, interventor indicado pelo Governador do

Estado. Havia muita repressão aos trabalhadores e às entidades representativas. Cruz (2001)

registra que, logo no início do governo Montoro, os funcionários realizaram uma eleição

para a Superintendência. Sérgio Trevisan, o novo Superintendente, deu início ao processo

de negociação entre a administração e os representantes dos funcionários. Havia

assembléias mensais, nas quais o Superintendente prestava contas de sua gestão.

Em 1987, já no governo Orestes Quércia, é feita nova eleição. O governador,

todavia, não aceitou o resultado eleitoral, indicando José Carlos Ramos, uma pessoa não

integrante do quadro de funcionários do Instituto. Na posse do novo Superintendente, os

servidores ocuparam o prédio do Instituto, e, como resultado do protesto, obtiveram o

compromisso de continuidade do processo de negociação.

No dia 08/02/1990, a Superintendência do IAMSPE solicitou o registro e

arquivamento no Ministério do Trabalho, do Sistema Permanente de Negociação Coletiva

de Trabalho e de um Acordo Coletivo de Trabalho8, assinado em 29/09/1989. Para Cruz

88 Os documentos encontram-se anexados no livro “Saudações a quem tem coragem”. Participaram da solenidade, o Superintendente do IAMSPE, José Carlos Ramos, o presidente da CUT, Jair Meneguelli; a Ministra do Trabalho, Dorotéa Werneck; o coordenador do Sistema de Negociação, Douglas Gerson Braga; representantes da CUT/SP; Célia Regina Costa, representando o Sindsaúde/SP; o presidente do Sindicato dos Médicos do Estado de São Paulo, Eurípides Carvalho; o presidente da Associação dos Funcionários do IAMSPE, Duvanier Paiva; e a presidente da Associação dos Médicos do IAMSPE, Regina Parisi, entre outros.

12

(2001), este foi o primeiro acordo coletivo de trabalho estabelecido nos serviços públicos.

Em dez anos de funcionamento da Mesa de Negociação houve a democratização da CIPA,

o estabelecimento de procedimentos mais democráticos para apuração de faltas dos

trabalhadores e várias outras conquistas que representaram melhorias nas condições de

trabalho: redução da jornada de sete para seis horas; tíquete-refeição; cesta básica;

protocolo para pagamento dos salários dos servidores em licença médica até a liberação do

benefício junto ao INSS (mediante o ressarcimento posterior dos valores ao Instituto);

permissão de acompanhante para os pacientes internados e em observação no Pronto

Socorro.

Nos depoimentos colhidos por Cruz, os dirigentes que participaram do processo

avaliam que os protocolos assinados nas mesas ajudaram a superar muitas dificuldades,

pois os trabalhadores conheciam e confiavam no processo de negociação. Além disso, havia

reconhecimento dos problemas e transparência no instrumento de sua resolução. Davi

Braga, ex-diretor do IAMSPE, que, juntamente com o Superintendente José Carlos Ramos,

conduziu o processo de implantação das negociações coletivas, diz que, apesar de ter sido

formalizado em 1990, quando a legislação complementar do SUS (Leis nºs 8.080 e 8142)

ainda não existia, já incluía em sua pauta questões relacionadas à definição de clientela, de

controle social, de direito de usuários versus obrigações dos funcionários, papel e

responsabilidade da administração, do governo e dos sindicatos e de representação de

usuários. O Sistema de Negociação já lidava com inevitáveis conflitos decorrentes da

transição para a democracia representativa e participativa, na forma da Constituição de

1988. Para Braga, o Sistema de Negociação foi fundamental para a construção de conceitos

políticos e para a orientação do comportamento dos administradores públicos no processo

de negociação, tratando-se, ainda, de ferramenta de gestão eficiente e politicamente correta

para lidar com os conflitos decorrentes da implantação da incipiente democracia

participativa preconizada pela Constituição.

O Sistema Permanente de Negociação Coletiva foi desenvolvido especialmente para

o IAMSPE por Douglas Braga9, indicado como coordenador do Sistema por ambas as

partes. Braga, ao ser entrevistado por Cruz, disse que o Sistema fixa a ideia de data-base,

99 Douglas Braga também participou da formulação e implementação de sistemas de negociação da Prefeitura de São Paulo (1990); do INSS de São Paulo (1994); do Sistema de Negociação Permanente (SiNP) da Prefeitura de São Paulo (2001); da Mesa Nacional de Negociação Permanente (MNNP) do Governo Federal (2003) e da Mesa Nacional de Negociação Permanente-Sistema Único de Saúde (MNNP-SUS).

13

mas evita a armadilha do setor privado de só negociar uma vez por ano, introduzindo de

forma inovadora o conceito de negociação permanente, materializado na celebração dos

“Protocolos da Mesa de Negociação – Termos de Adesão de Direitos e Obrigações a

Contratos Individuais de Trabalho”. Os protocolos são uma espécie de micro-acordos

coletivos de trabalho, celebrados a qualquer tempo, que geram direitos e obrigações para

ambas as partes, os quais podem ser exigidos de forma individual ou coletiva. Uma vez por

ano, em uma negociação mais geral, os conteúdos desses Protocolos constituirão o Acordo

Coletivo de Trabalho, juntamente com novas cláusulas que venham a ser negociadas. Na

sua entrevista, Braga ressalvou que, para que se obtenham resultados eficazes de um

processo de negociação, é preciso que a administração comungue de princípios

democráticos de gestão pública e que tenha vontade política de alcançar resultados por

meio da negociação, o que também vale para os sindicatos. Nessa linha, o processo de

negociação pode se mostrar ora eficiente, ora inócuo, dependendo da concepção política de

quem administra.

3.1.3 As negociações do funcionalismo público municipal com os governos Edmilson Rodrigues (1997-2001) em Belém do Pará

Segundo Cruz, ao iniciar o governo Edmilson Rodrigues, os servidores municipais

de Belém (PA) não conheciam outra maneira de chegar à negociação que não fosse através

de ações de enfrentamento, com greves e ocupações de prédios públicos. Além disso, a

situação financeira da Prefeitura era preocupante, pois os servidores não haviam recebido o

salário referente a dezembro de 1996, nem o total do 13º. Em abril de 1997, o Governo, que

já havia recebido as pautas de reivindicações dos diversos sindicatos e associações, propôs

dar início a um processo de negociação coletiva permanente.

Na falta de parâmetros nacionais, a administração buscou constituir um marco para

as negociações, tomando o dia 1º de maio como data-base dos servidores. Foram instaladas

uma Mesa de Negociação Coletiva Municipal, de âmbito geral, e Mesas Setoriais. A Mesa

Municipal tinha por objetivo negociar o Acordo Coletivo de Trabalho anual. De parte do

governo, participaram a Secretaria de Administração, a Chefia de Gabinete do Prefeito, a

Secretaria de Finanças e a Secretaria de Assuntos Jurídicos. Os trabalhadores foram

representados pelos diversos sindicatos e associações, e, ainda, pela CUT. Estabeleceu-se

14

uma metodologia de trabalho, segundo a qual na primeira reunião da Mesa seriam

selecionadas as reivindicações gerais e específicas (das pautas encaminhadas até 15 dias

antes da data-base), sendo estas encaminhadas para as Mesas Setoriais. Embora as

entidades não mantivessem um fórum permanente, construíam-se pautas unitárias no

próprio processo de negociação. Não havia periodicidade para as reuniões durante o

processo de negociação. Após o fechamento do acordo, se houvesse necessidade de ajustes

ou revisões, qualquer das partes poderia solicitar reunião da Mesa Municipal. Nas Mesas

Setoriais, participaram a Secretaria de Administração, a Chefia de Gabinete do Prefeito, a

Secretaria de Planejamento, a Secretaria específica conforme o tema da Mesa, e, se

necessário, outras como a de Finanças e a de Assuntos Jurídicos, e, pelos trabalhadores, os

sindicatos específicos e a CUT. As Mesas foram instaladas a partir de Portaria do Prefeito

e os resultados eram traduzidos no Acordo Coletivo de Trabalho, assinado por todos os

membros da Mesa, arquivado na Secretaria de Administração e publicado no Diário Oficial

do Município.

Cruz (2001) relata uma avaliação do dirigente da CUT, Fernando Moraes, que

acompanhou o processo, para quem um fator de dificuldade estava nas diferenças entre as

entidades, inclusive quanto ao conhecimento dos temas, experiência, visão mais abrangente

do conjunto ou limitada aos setores que representavam. Já em depoimento para o presente

trabalho, Moraes destaca que a participação da CUT no processo aconteceu por imposição

dos sindicatos, em face do seu conhecimento e prática acumulada de negociação coletiva.

Inicialmente houvera resistência por parte do Governo Municipal, com questionamentos à

legitimidade e legalidade da intervenção da Central. O sistema de negociação

implementado vigorou até 2004, quando Duciomar Costa (PTB) assumiu a Prefeitura.

3.2 A Mesa Nacional de Negociação Permanente do SUS

A primeira Mesa Nacional de Negociação Permanente do SUS (MNNP-SUS) foi

instituída pelo Conselho Nacional de Saúde, por meio da Resolução nº 52, de 06/05/93. A

proposta de criação da Mesa foi apresentada por entidades sindicais integrantes do

Conselho – Federações e o Departamento Nacional dos Trabalhadores em Saúde,

Previdência e Assistência Social da CUT (atual Confederação Nacional dos Trabalhadores

15

em Seguridade Social), a partir de resolução sobre negociação coletiva permanente

aprovada na 9ª Conferência Nacional de Saúde (CNS), realizada em 19921010.

A instalação da Mesa, porém, aconteceu somente em 28/09/94, por meio da Portaria

nº 1.713, com os seguintes integrantes: 11 representantes dos empregadores públicos (três

representantes do Ministério da Saúde; três representantes do Conselho Nacional dos

Secretários Estaduais de Saúde; três representantes dos Secretários Municipais de Saúde;

um membro da Secretaria de Administração Federal; e um membro do Ministério da

Educação e do Desporto); e 11 representantes das entidades sindicais dos trabalhadores do

setor (Federação Nacional dos Psicólogos - FENAPSI; Federação Nacional dos Sindicatos

de Saúde, Trabalho, Previdência e Assistência Social - FENASPS; Federação das

Associações dos Servidores das Universidades Brasileiras - FASUBRA-SINDICAL;

Federação Interestadual dos Odontólogos - FIO; Federação Nacional dos Médicos -

FENAM; Federação Nacional dos Enfermeiros - FNE; e cinco representantes do

Departamento Nacional dos Trabalhadores em Saúde, Previdência e Assistência Social da

Central Única dos Trabalhadores - DNTSPAS/CUT).

A Mesa funcionou regularmente até final de 1994, sendo desarticulada no início de

1995, com a mudança do Governo Federal, e reinstalada, por iniciativa do Conselho

Nacional de Saúde, em 1997, através da Resolução nº 229 (CRUZ, 2001).

Após novo período de funcionamento intermitente, a reativação da Mesa foi

aprovada por unanimidade em reunião do Conselho Nacional de Saúde realizada em junho

de 2003, sendo ratificada por meio da Resolução nº 331, de 04/11/03. Já em 16/06/03

1010 Resolução da 9ª Conferência Nacional de Saúde: “Devem também os governos federal, estaduais e municipais estabelecerem processos permanentes de negociação coletiva de trabalho com as entidades sindicais de trabalhadores de saúde, objetivando definir, entre outras, data-base, piso salarial e sistemática de reajustes.” As Conferências de Saúde foram criadas pela Lei nº 378, de 13/01/37. Em 1990, a Lei n.º 8.142, que dispõe sobre a participação das comunidades na gestão do SUS, as consagrou como instâncias colegiadas de representantes dos vários segmentos sociais, com a missão de avaliar e propor diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis municipal, estadual e nacional. Até a 8ª CNS as Conferências tinham o papel de promover a troca de informações entre a área da saúde e o governo federal, a fim de facilitar o controle e o fluxo de recursos da União para a área. A partir da 8ª CNS e, formalmente, a partir da Lei nº 8.142, as Conferências assumiram um caráter propositivo, passando a ter a responsabilidade de avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde. Também a partir da Lei n.º 8.142 a periodicidade das Conferências passou a ser de quatro anos, ficando estabelecido, ainda, que deveriam contar, necessariamente, com a participação dos movimentos sociais organizados, das entidades ligadas à área da saúde, dos gestores e dos prestadores de serviços de saúde. Convocadas pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, pelo Conselho de Saúde, as Conferências têm como objetivos principais avaliar a situação de saúde e propor diretrizes para a formulação da política de saúde nos três níveis de gestão. Isso significa dizer que as deliberações das Conferências devem servir para orientar os governos na elaboração dos planos de saúde e na definição de ações prioritárias.

16

ocorreu o Seminário Nacional sobre Experiências de Negociação do Trabalho em Saúde e

no dia seguinte a primeira reunião da Mesa, na qual foi definida uma comissão paritária de

gestores e representantes das entidades sindicais de trabalhadores para elaborar uma nova

proposta de regimento interno (SILVA, 2008, p. 233).

De acordo com as Resoluções nºs 331/03, 52/93 e 229/97, bem como de outras

deliberações do Conselho Nacional de Saúde, foram estabelecidas as seguintes prioridades

de negociação: planos de cargos e carreiras da saúde (PCCS-SUS); formação e qualificação

profissional; jornada de trabalho no SUS; saúde do trabalho; critérios de liberação de

dirigentes para exercer mandato sindical; seguridade dos servidores; precarização do

trabalho; formas de contratação e ingresso no setor público; instalação de mesas estaduais e

municipais de negociação; e reposição da força de trabalho no SUS. Elencaram-se, ainda,

outros temas sugeridos, como, por exemplo, a regulamentação da profissão de agente

comunitário de saúde (MACHADO et al. 2008, p. 226).

Em 05/08/03, aprovou-se o novo regimento interno da MNNP-SUS. A cláusula

primeira fixa que a Mesa é constituída por gestores públicos, gestores dos serviços

privados, conveniados ou contratados do SUS, e entidades nacionais representativas de

trabalhadores, garantindo-se a paridade na representação. A Mesa passou a contar com 26

integrantes: Ministério da Saúde (com cinco representantes); Ministério do Trabalho e

Emprego; Ministério da Educação; Ministério do Planejamento; Ministério da Previdência

Social; Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde; Conselho Nacional de

Secretários Municipais de Saúde; e entidades patronais do setor privado (Confederação

Nacional de Saúde e Confederação das Santas Casas de Misericórdia, Hospitais e Entidades

Filantrópicas). A bancada sindical foi composta pelas seguintes entidades: Confederação

Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social (CNTSS/CUT), com dois

representantes; Confederação Nacional dos Trabalhadores em Saúde (CNTS), com dois

representantes; Federação Nacional dos Trabalhadores em Saúde, Trabalho, Previdência e

Assistência Social (FENASPS); Federação Nacional dos Médicos/Confederação Brasileira

dos Médicos (FENAM/CBM); Federação Nacional dos Enfermeiros (FNE); Federação

Interestadual dos Odontólogos (FIO); Federação Nacional dos Psicólogos (FENAPSI);

Federação Nacional dos Farmacêuticos (FENAFAR); Confederação Nacional dos

Trabalhadores em Serviço Público Municipal (CONFETAM); Federação Nacional dos

17

Trabalhadores no Serviço Público Federal (CONDSEF); Federação dos Sindicatos de

Trabalhadores das Universidades (FASUBRA-SINDICAL); e Federação Nacional dos

Assistentes Sociais (FENAS). Os critérios de representação poderiam ser revistos após um

ano da publicação do regimento, na forma do parágrafo segundo.

A MNNP-SUS apoia-se nos seguintes princípios e garantias: legalidade,

moralidade, impessoalidade, finalidade ou indisponibilidade do interesse público, qualidade

dos serviços, participação, publicidade e liberdade sindical (cláusula quarta). Foram

adotados também os seguintes preceitos democráticos, entre outros: da confiança recíproca,

da boa-fé, da honestidade de propósitos e da flexibilidade para negociar; da obrigatoriedade

das partes buscarem a negociação quando houver solicitação por qualquer delas; do direito

de acesso à informação; e do direito de afastamento de dirigentes e representantes sindicais

para o exercício de seus mandatos (cláusula quinta).

A cláusula sexta do regimento estabeleceu que a Mesa compreende uma estrutura

vertical – o Sistema Nacional de Negociação Permanente do SUS – e outra horizontal,

reunindo Grupos de Trabalho e/ou Comissões Temáticas, com a finalidade de subsidiar as

discussões da Mesa. O Sistema Nacional de Negociação Permanente do SUS (SiNNP) trata

do funcionamento articulado de uma Mesa Nacional e de Mesas Estaduais e Municipais, e

constitui-se de um Fórum Nacional, com a participação de todos os integrantes das Mesas

Nacional, Estaduais, Regionais e Municipais de Negociação Permanente do SUS na

construção de um sistema democrático de relações de trabalho no âmbito do SUS, de

caráter consultivo (Protocolo nº 003/2005, da MNNP-SUS).

As decisões devem ser tomadas mediante consenso; não sendo este possível, e desde

que haja acordo entre as partes, as proposições divergentes são encaminhadas para

apreciação e deliberação do Conselho Nacional de Saúde (cláusula 9ª). O voto se dá por

bancada, cada qual com direito a um voto. A Mesa poderá ser acompanhada por um

facilitador, com experiência específica em negociação coletiva, não lhe competindo abordar

o mérito das questões (cláusula 12ª). Em caso de impasse, pode ser nomeado, de comum

acordo, como mediador, um representante de entidade da sociedade civil ou mesmo o

próprio Conselho Nacional de Saúde, para viabilizar o processo de negociação (cláusula

12ª).

18

Desde sua implantação a MNNP-SUS aprovou os seguintes protocolos: Protocolo nº

002/03, para instalação de mesas estaduais e municipais de negociação permanente do

SUS; Protocolo nº 003/03, do Sistema Nacional de Negociação Permanente do SUS;

Protocolo nº 004/03, sobre o Processo Educativo de Negociação do Trabalho em Saúde;

Protocolo nº 005/06, sobre orientações, diretrizes e critérios para aperfeiçoar procedimentos

de cessão de pessoal no âmbito do SUS; e Protocolo nº 006/06, sobre as “Diretrizes

Nacionais para a instituição de Planos de Carreira, Cargos e Salários no âmbito do Sistema

Único de Saúde - PCCS/SUS”.

Com base na avaliação de membros da MNNP, Silva (2008) entende que a Mesa

abriu novas perspectivas de consolidação de um fórum democrático de negociação entre

gestores e trabalhadores. Assinala que o processo de planejamento e a execução das ações

da MNNP-SUS “envolveram um esforço coletivo de todos os membros e convidados,

mediante a realização de oficinas, seminários, reuniões de trabalho dos Grupos de Trabalho

(GT) ou comissões temáticas” (SILVA, 2008, p. 239).

No ano de 2006, havia 17 Mesas Estaduais e Municipais instaladas nos seguintes

Estados e Municípios: Acre, Amazonas, Amapá, Ceará, Rio Grande do Norte, Pernambuco,

Recife, Alagoas, Sergipe, Minas Gerais, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo, Rio

Grande do Sul, Porto Alegre, Mato Grosso do Sul e Goiás (MACHADO et ali, 2008, p.

228)

Nelci Dias, integrante da MNNP-SUS desde 1996, inicialmente representando a

FNE e atualmente a CNTSS-CUT, em entrevista concedida em setembro de 2009 para o

presente trabalho, faz uma avaliação positiva da MNNP-SUS. Segundo ela, a diversidade

das relações de trabalho, decorrente do processo de municipalização, iniciado com a criação

do SUS em 1986, bem como as consequências das políticas de privatização, sucateamento e

terceirização, implementadas nas décadas de 1980 e 1990, impuseram que se construísse o

modelo de negociação permanente hoje consolidado na MNNP-SUS, com o objetivo não só

de melhorar as condições de trabalho e salário dos trabalhadores da saúde, mas também de

defesa da melhoria da qualidade dos serviços do SUS. Destaca que o desenvolvimento dos

trabalhos na Mesa não é fácil, mas é um processo educativo, e que seus integrantes não

devem perder de vista a importância da vontade política e do compromisso com o SUS. No

seu entendimento, há problemas quanto à participação do setor privado, que acaba se

19

restringindo aos debates mais amplos sobre o tema saúde. Em relação a esse setor

continuam ocorrendo as negociações formais entre os sindicatos patronais e profissionais

na data-base, o que esvazia a Mesa do SUS.

3.3 As experiências da Prefeitura de Várzea Paulista e do governo do Estado do Pará

Nesta subseção, apresentamos duas experiências recentes de negociação coletiva,

ambas com um grau bastante elevado de institucionalização, em especial a do município de

Várzea Paulista, em que a negociação foi assimilada ao estatuto dos servidores públicos

municipais.

Em Várzea Paulista, a negociação coletiva é realizada desde 2005. Atualmente, é

regulamentada pelo Sistema Democrático de Relações de Trabalho (SDRT) incorporado na

Lei Complementar Municipal nº 181, de 29/10/07, que estabelece o estatuto dos servidores

municipais. O SDRT é destinado à autocomposição de conflitos individuais ou coletivos

entre a administração pública, o servidor público municipal, o sindicato dos servidores

públicos municipais e os usuários dos serviços públicos municipais. O processo de

negociação ocorre na comissão de negociação permanente e nas comissões setoriais. As

partes interessadas em pautar determinada matéria devem solicitar formalmente até 15 dias

antes da data da reunião. As atas dos trabalhos das comissões, assim como os termos de

acordo firmados, são publicadas no Diário Oficial do Município. No mês de abril, por

anteceder a data-base fixada em 1º de maio, a comissão permanente deve fazer quatro

reuniões extraordinárias, para discutir as reivindicações referentes à data-base. De 2005 a

2009 foram celebrados cinco acordos coletivos, sendo que um dos principais processos de

negociação tratou da elaboração do plano de carreira dos servidores (MALDONADO,

2007)

No Estado do Pará, o governo celebrou acordo coletivo com os servidores já no

primeiro ano de mandato da Governadora Ana Júlia Carepa, em 2007. O acordo, que

beneficiou servidores representados por inúmeros sindicatos organizados para fins de

negociação num fórum denominado Intersindical, incluiu cláusulas sobre os seguintes

temas: reajuste salarial; ticket-alimentação; manutenção da mesa permanente; grupos de

trabalho para os temas de política de saúde do trabalhador, plano de cargos, carreira e

remuneração (PCCR), assédio moral e perfil sócio-econômico do servidor; incorporação de

20

abonos; empréstimo bancário; educação financeira; assistência à saúde; participação nos

conselhos; implementação de mesas específicas; permanência de temporários; realização de

concursos públicos; terceirização; e direitos sindicais, entre outros. O acordo foi firmado

em 05/06/07, com de 12 meses a contar de 1º/04/07 (SINDELP, 2007).

Em 2009, o acordo contemplou 11 categorias de servidores (PARÁ, 2009). Para o

Sindicato dos Servidores Públicos Civis do Estado do Pará (SEPUB), os avanços foram

maiores nas cláusulas sociais e sindicais, dentre estes a instalação de mesas setoriais e de

uma comissão de saúde do trabalhador, além da liberação de mandato classista oficialmente

concedida a quatro sindicalistas por sindicato signatário, sem prejuízo de outras liberações

a partir da análise dos pedidos (SEPUB, 2009).

4 A perspectiva de mudança a partir do governo Lula

Em 2003, o governo Lula iniciou um amplo processo de debate na sociedade sobre a

reforma da legislação sindical brasileira. Além de discutir a estrutura e a organização

sindicais no âmbito do setor privado da economia, o Fórum Nacional do Trabalho (FNT) 11

instituído pelo Governo, também apontou para mudanças no setor público, contemplando a

implementação da negociação coletiva. Assim, para dar seguimento às questões que

envolvem esse tema foi constituída a Câmara Setorial do Serviço Público do FNT. O

Governo Federal, por sua vez, instituiu, no seu âmbito de competência, a Mesa Nacional de

Negociação Permanente (MNNP), ao mesmo tempo em que retomou os trabalhos da Mesa

Nacional de Negociação Permanente do SUS, já analisada.

4.1 A câmara setorial do serviço público do FNT

11 De agosto de 2003 a março de 2004, representantes de trabalhadores, governo e empregadores reuniram-se no FNT, órgão tripartite e paritário composto segundo os princípios da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Mais de 500 pessoas estiveram diretamente envolvidas nas mesas de negociação, em 36 reuniões oficiais realizadas em Brasília, que se dedicaram à agenda da Reforma Sindical. Os progressivos consensos registrados ao longo desses debates partiram de resultados preliminares dos grupos temáticos sobre Organização Sindical, Negociação Coletiva e Composição de Conflitos. Os relatórios parciais elaborados por esses grupos foram consolidados por uma Comissão de Sistematização e aprovados pela Plenária do FNT, em 16/03/04. Paralelamente, nas 27 unidades da Federação, ocorreram as Conferências Estaduais do Trabalho, entre julho e setembro de 2003. Elas contaram com a participação de mais de 20 mil pessoas e envolveram seminários, oficinas, ciclos de debates, audiências públicas e plenárias. As Conferências foram coordenadas pelas Delegacias Regionais do Trabalho (DRTs) e possibilitaram o debate, em todo o país, da reforma sindical e trabalhista. Seus relatórios foram encaminhados à Comissão de Sistematização

21

De acordo com o relatório final do FNT as diretrizes sindicais e trabalhistas

definidas no Fórum deveriam ser asseguradas aos servidores públicos federais, estaduais e

municipais, respeitados o princípio federativo, a natureza do regime jurídico dos servidores,

os procedimentos de negociação coletiva e as formas de composição de conflitos, conforme

regulamentação específica. Constou também desse relatório que a proposta de

regulamentação seria elaborada num prazo de 120 dias a partir do envio ao Congresso

Nacional das conclusões dos trabalhos dos grupos sobre Organização Sindical, Negociação

Coletiva e Composição de Conflitos de Trabalho, sendo garantida a participação dos

setores envolvidos nas respectivas discussões no Fórum.

Para debater e sistematizar dessas diretrizes, foi instalada, em 23/06/2004, a Câmara

Setorial do Serviço Público do Fórum Nacional do Trabalho, com representação do

Governo Federal e das seguintes centrais sindicais: CUT; Força Sindical (FS); Central

Autônoma de Trabalhadores (CAT); Social Democracia Sindical (SDS) e Central Geral dos

Trabalhadores do Brasil (CGTB). As entidades sindicais contaram ainda com a assessoria

do DIEESE e da Internacional dos Serviços Públicos (ISP)1212 . Desde a primeira reunião da

Câmara, estabeleceu-se um consenso de que o direito à negociação coletiva dos servidores

públicos deveria ser regulado através de proposta de emenda constitucional, sendo

aprovados os seguintes temas a serem debatidos: organização sindical, negociação coletiva,

solução de conflitos e direito de greve. Não obstante, os debates também resultaram em

divergências e impasses, em especial quando o Governo Federal acenou com o envio para o

Congresso de projeto de lei para regulamentar o direito de greve. A posição das centrais

sindicais, conforme constou do relatório da 5ª reunião da Câmara Setorial realizada em 16 e

17/05/05, foi de que a garantia ao direito de negociação coletiva precederia qualquer

debate sobre regulamentação de greve, e de que, inexistindo negociação coletiva, não

haveria falar em restrições ou condicionantes ao direito de greve.

Como premissas para a negociação coletiva no serviço público, a Câmara previu,

entre outras, as seguintes: observância dos princípios da boa-fé, do reconhecimento das

partes e do respeito mútuo; garantia de mecanismos e procedimentos de negociação, central

e setorial, observadas as especificidades dos órgãos e carreiras do serviço público;

1212 A ISP é a federação sindical internacional dos trabalhadores dos serviços públicos, agrupando 635 sindicatos filiados em 156 países.

22

reconhecimento de personalidade sindical às entidades sindicais; responsabilização dos

agentes públicos que, direta ou indiretamente, impeçam ou inibam a negociação coletiva e a

ação sindical. Discutiram-se, ainda, as seguintes propostas de normas e procedimentos, a

saber: participação das entidades sindicais nas instâncias de negociação de forma

proporcional ao índice de representatividade de cada entidade; obrigação das partes à

negociação, mas não de chegar a um acordo; as entidades sindicais podem propor a

negociação coletiva e celebrar acordos sujeitos à aprovação de assembléia de trabalhadores;

pauta de negociação e procedimentos de consulta aos representados, estabelecidos de

comum acordo; em caso de impasse, a assinatura de acordo não estará condicionada à

anuência de todos os envolvidos no processo de negociação; os acordos firmados deverão

atingir a todos os servidores das bases de representação das entidades sindicais envolvidas

no processo de negociação; os procedimentos, prazo e vigência da negociação deverão ser

normatizados; os entendimentos firmados no processo de negociação devem considerar os

prazos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).

No sítio do Ministério do Trabalho e Emprego, a última reunião registrada da

Câmara Setorial do Serviço Público ocorreu em 22/9/05 (Relatório da 7ª Reunião da

Câmara Setorial do Serviço Público), ficando marcada uma reunião para 14 de outubro do

mesmo ano, da qual não há registro.

4.2 A Mesa Nacional de Negociação Permanente

A par dos debates no FNT, o governo Lula também implantou, em 26/02/03, a Mesa

Nacional de Negociação Permanente, constando do seu protocolo de instalação, entre os

objetivos a serem alcançados:A construção de alternativas e formas para obter a melhoria das condições de trabalho, a recomposição do poder aquisitivo dos salários e o estabelecimento de uma política salarial permanente, capaz de evitar novas perdas, pautada por uma política conjugada de democratização das relações de trabalho, de valorização dos servidores públicos e de qualificação dos serviços prestados à população.

De acordo com Sérgio Mendonça (2005), Secretário de Recursos Humanos do

MPOG entre dezembro de 2003 a maio de 2007, a Mesa foi constituída com caráter

provisório, como instrumento de interlocução para o atendimento de duas necessidades

23

prioritárias: tratar das demandas sindicais mais urgentes, logo após a posse do novo

governo, e promover a construção coletiva de um Sistema de Negociação Permanente.

Seus princípios são os de legalidade, moralidade, impessoalidade, finalidade ou

indisponibilidade do interesse público, qualidade dos serviços, participação, publicidade e

liberdade sindical.

O Protocolo e o Regimento Interno foram elaborados mediante consenso entre a

bancada governamental e a bancada sindical. A bancada governamental reuniu os

Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Fazenda, da Previdência Social, do

Trabalho e Emprego, além da Casa Civil e da Secretaria Geral da Presidência da República;

enquanto a bancada sindical compôs-se do Sindicato Nacional dos Docentes das

Instituições de Ensino Superior (ANDES/SN); do Sindicato Nacional dos Trabalhadores

em Fundações Públicas Federais de Geografia e Estatística (ASSIBGE); da Confederação

Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social (CNTSS/CUT); da Confederação dos

Trabalhadores no Serviço Público Federal (CONDSEF); da CUT; da Federação de

Sindicatos de Trabalhadores das Universidades Brasileiras (FASUBRA-SINDICAL); da

Federação Nacional dos Auditores Fiscais da Previdência Social (FENAFISP); da

Federação Nacional dos Trabalhadores do Judiciário Federal e Ministério Público da União

(FENAJUFE); da Federação Nacional dos Sindicatos de Trabalhadores em Saúde,

Trabalho, Previdência e Assistência Social (FENASPS); do Sindicato Nacional dos

Servidores Federais da Educação Básica e Profissional (SINASEFE); do Sindicato dos

Servidores do Poder Legislativo Federal e do TCU (SINDILEGIS); e do Sindicato

Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal (UNAFISCO). Em 14/04/05,

incorporaram-se à Mesa, seis novas entidades: Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais do

Trabalho (SINAIT); Sindicato Nacional dos Funcionários do Banco Central (SINAL);

Sindicato Nacional dos Servidores Federais Autárquicos nos Entes de Promoção e

Fiscalização do Mercado de Valores Mobiliários (SINDCVM); Sindicato dos Servidores do

Ministério Público da União (SINDMPU); Sindicato Nacional dos Analistas Tributários da

Receita Federal (SINDIRECEITA); e União Nacional dos Analistas e Técnicos de Finanças

e Controles (UNACON).

A coordenação da Mesa cabe ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

(MPOG), por intermédio da Secretaria de Recursos Humanos. Paralelamente à Mesa

24

central, instalaram-se dez mesas setoriais, com a finalidade de negociar assuntos

específicos, salvo matérias econômicas. Qualquer proposta que envolva questões

econômicas deve ser levada à apreciação da Mesa central. Para realizar as discussões de

temas estratégicos, a Mesa também foi dividida em comissões temáticas: Política Salarial;

Seguridade Social; Direitos Sindicais e Negociação Coletiva e Papel do Estado,

Reestruturação do Serviço Público; e Diretrizes Gerais de Planos de Carreiras.

Segundo Mendonça (2005), como consequência da implantação da Mesa Nacional, a

negociação entre o governo e os sindicatos alcançou resultados inéditos na história da administração

pública federal. Nos anos de 2003 e 2004, foram apresentados ao Congresso Nacional mais de 26

atos normativos, sendo todos aprovados por consenso dos partidos políticos. Um total de 51

carreiras foram estruturadas ou reestruturadas; 11 grupos de cargos isolados, tratados como

carreiras foram estruturados ou reestruturados; criaram-se 05 planos especiais de cargos;

redefiniram-se 112 tabelas remuneratórias; abrangendo mais de 1,1 milhão de servidores. No

documento encaminhado pelo Governo à Conferência Nacional de Recursos Humanos, há

referência aos acordos firmados entre 2007 e 2008. Segundo o governo nesse período foram

assinados 47 termos de compromisso, beneficiando 1,15 milhão de servidores. O impacto financeiro

desses acordos foi da ordem de R$ 7,7 bilhões em 2008, R$ 20,9 bilhões em 2009 e R$ 28,9 bilhões

em 2009.

Vera Miranda, dirigente da FASUBRA no período de 2006 a 2008, entrevistada em

setembro de 2009 para este trabalho, avalia que, apesar dos avanços gerados pelo diálogo

entre os gestores e as entidades representativas dos servidores, não há falar ainda em real

processo negocial democrático e permanente. Além da instituição dos marcos legais que

venham a consolidar um sistema democrático de relações de trabalho, é necessário também

o desenvolvimento de uma cultura de negociação, o que exige mudança de todos os atores

que dela participam. Depois da suspensão dos trabalhos da MNNP em 2005, o

posicionamento dos trabalhadores contra a regulamentação da lei de greve em 2007

produziu uma forte pressão no governo, invertendo a pauta para que o debate fosse

construído a partir da ratificação da Convenção 151 da OIT e da implantação da negociação

coletiva para o setor público. Nesse contexto, ocorreu a implantação do GT de Negociação

Coletiva no MPOG, para formular os instrumentos legais que tornarão possível a

negociação coletiva enquanto política de Estado e direito dos servidores públicos. Para

Vera Miranda,

25

Não se pode negar os avanços no processo negocial que se iniciou na instauração da MNNP e vem sendo construído passo a passo, e, muitas vezes, sob pressão das categorias do setor público federal. Também não se pode omitir que os acordos firmados não necessariamente reproduziram o desejo das categorias, e, sim, a correlação de forças existente em cada uma das negociações. Se antes ocorriam greves para abrir o processo negocial, hoje as greves existem para garantirem um resultado mais favorável à categoria. Também ainda podemos ver, durante os últimos processos negociais, greves para cumprimento dos acordos. Neste sentido é inegável uma avaliação positiva dos efeitos da criação da MNNP, mas é preciso deixar estabelecido que ela teve seus limites e que não conseguiu de fato discutir e formular uma proposição de modelo de gestão pública que correspondesse às expectativas dos trabalhadores e dos usuários, e mesmo observando os processos de negociação das categorias a partir da existência da Mesa, entendemos que foi estabelecido um processo de recuperação da máquina estatal, o qual, todavia, inda está longe de ser ideal para um Estado socialmente referenciado e orientado à realização dos direitos. A suspensão da Mesa foi resultado de um processo de esvaziamento da sua pauta, seja pelas negociações setoriais, seja pela ação do MPOG de puxar para o âmbito do Ministério os temas que deveriam ser tratados pelas comissões temáticas. Além disso, houve naquele momento um tensionamento entre as entidades sindicais e o governo em torno de projetos de lei que corriam no paralelo, como o PLP 01(Projeto de Lei Complementar 01/07, que limita os gastos com despesas de pessoal até 2016), Fundações estatais e a questão da regulamentação do direito de greve no setor público.

Em relação à alegação de descumprimento de acordos, há divergência de avaliações

entre as entidades sindicais e o governo. Em entrevista concedida, em 29/01/09, ao sítio do

Servidor Público do MPOG, o atual Secretário de Recursos Humanos Duvanier Ferreira,

desafiou os sindicatos a provarem a existência de acordos não cumpridos. Afirma que há

uma preocupação no governo com o equilíbrio fiscal e com a previsibilidade de gastos; por

isso são feitos acordos de longo prazo. Ressalta, porém, que, havendo um agravamento da

crise, iniciada em 2008, novas medidas poderiam vir a ser tomadas em todos os campos, e,

havendo necessidade de revisão dos reajustes, as entidades seriam chamadas para negociar.

4.3 A posição do governo Lula apresentada na Conferência Nacional de Recursos Humanos

Em julho de 2009, o MPOG realizou a primeira Conferência Nacional de Recursos

Humanos do Governo Federal. Em caráter preparatório à Conferência Nacional, foram

realizadas Conferências Regionais em todo o País, com representantes dos órgãos públicos

federais locais, sindicatos e associações, bem como de organizações da sociedade civil.

26

No documento-base preparado para a Conferência, o MPOG afirma que a

Constituição de 1988, ao assegurar o direito à livre associação profissional ou sindical dos

servidores públicos, garantiu também a possibilidade desses servidores interferirem nas

decisões relativas às suas condições de trabalho, valendo-se dos mecanismos de pressão

pertinentes e tornando legítima sua representação no diálogo com a Administração Pública,

um dos pilares da negociação coletiva. Entende o Ministério que:

É justamente nesse contexto que se enquadra o processo de democratização e o tratamento de conflitos nas relações de trabalho entre os servidores públicos e o Estado, que pretende dar respostas adequadas e melhores soluções aos conflitos existentes nas relações de trabalho no serviço público, e, ainda, corresponder aos conceitos e exigências atribuídos à Administração Pública pela Constituição de 1988.

Conforme o Ministério, a negociação coletiva, como espaço de mediação de

conflitos, “situa-se entre a liberdade sindical e o direito de greve, possibilitando o exercício

pleno dessa liberdade e sendo alternativa ao acirramento do conflito”. Nesse caso, a greve

passa a ocupar seu lugar derradeiro no ordenamento jurídico e não mais como marco inicial

do processo de negociação.

No mesmo documento, a Secretaria de Recursos Humanos assume o compromisso

de discutir proposta de projeto de lei sobre a democratização e o tratamento de conflitos nas

relações de trabalho entre servidores e a Administração Pública, entendendo:

(...) que a negociação coletiva contribui de forma decisiva para a consolidação do Estado Democrático de Direito e que referidas negociações, já instauradas na prática no âmbito da Administração Pública, são indispensáveis na formação do tripé fundamental do equilíbrio nas relações de trabalho: liberdade sindical – negociação coletiva – direito de greve (...).

5 A mesa setorial do ministério da educação

Os servidores técnico-administrativos das Instituições Federais de Ensino Superior

(IFES) – começaram a discutir uma nova carreira já em 1991. Os debates eram realizados

em uma comissão formada pelo Ministério da Educação, da qual faziam parte

representantes do MEC, da Comissão Nacional de Dirigentes de Pessoal (CNDP), dos

dirigentes das IFES e das entidades sindicais do setor (Sindicato Nacional dos Docentes das

Instituições de Ensino Superior - ANDES/SN, Federação dos Sindicatos de Trabalhadores

27

das Universidades Brasileiras – FASUBRA-SINDICAL e Sindicato Nacional dos

Servidores da Educação Básica e Profissional - SINASEFE), tendo sido elaborada uma

proposta para os servidores técnico-administrativos e os docentes. Essa proposta foi

encaminhada para debate nas categorias, não sendo aprovada nas instâncias do

ANDES/SN. Assim, até 1994, seguiram debatendo um plano conjunto apenas a FASUBRA

e o SINASEFE. Nesse ano, o governo Fernando Henrique Cardoso implementou uma

alteração de cargos a partir do reenquadramento dos Agentes de Portaria como nível

intermediário, provocando distorções hierárquicas. A FASUBRA, então, elaborou um

projeto de “re-hierarquização”, como elemento básico para a construção do plano de

carreira, o qual chegou a ser apreciado pela equipe do MEC, mas não surtiu resultados.

Em 1995, após a tentativa infrutífera de negociação da pauta nacional da categoria,

os servidores das universidades entraram em greve, a qual foi encerrada sem qualquer

acordo. Após o encerramento da greve, o Ministro da Educação enviou ao Presidente da

Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior

(ANDIFES), o Aviso nº 518/95, tratando de quatro pontos da pauta de reivindicações:

suplementação orçamentária para as IFES; liberação de vagas para concurso; constituição

de uma comissão para discutir a carreira da categoria; e promessa de envio ao Presidente da

República, no segundo semestre, de proposta de projeto de lei referente à “re-

hierarquização” de cargos, como preparado pela Secretaria de Ensino Superior do MEC

(SESU/MEC), prevendo sua aplicação antes do próximo reajuste. Os dois últimos pontos

não foram cumpridos (FASUBRA, 2001).

Em 04/06/96, ao final de mais uma greve, a FASUBRA e o MEC celebraram acordo

prevendo a criação de uma mesa de negociação permanente e a volta ao trabalho, com

reposição dos serviços correspondentes aos dias de greve. Em 13/06/96 foi realizada a

primeira rodada de negociação entre os representantes dos servidores e o MEC; entretanto,

o debate logo foi suspenso, deixando estagnada a discussão acerca da carreira. De 1997 a

2000, os servidores das universidades realizaram duas greves nacionais, sem êxito, que

buscaram abrir canais de negociação com o governo em torno da pauta nacional da

categoria (FASUBRA, 2001).

Em 2001, a FASUBRA buscou mais uma vez estabelecer negociação com o

Ministério da Educação antes de deflagrar uma greve. Em 30 de maio daquele ano, o

28

Governo havia editado a Medida Provisória nº 2150, incluindo os técnico-administrativos

no rol das categorias com tabela própria, sem, contudo, determinar a incorporação dos

valores da gratificação de atividade executiva (GAE), como ocorreu com os demais

segmentos arrolados na MP. Os servidores das universidades reivindicaram a abertura de

negociação, a qual não ocorreu e levou à deflagração de uma greve em julho de 2001, que

durou mais de 100 dias (FASUBRA, 2001). A greve encerrou por meio de um acordo,

segundo o qual o MEC enviaria ao Congresso Nacional projeto de lei prevendo a

incorporação, a partir de 1º/01/02, da GAE ao salário-base dos servidores.

No mesmo acordo acertou-se a instalação, a partir do dia 25 de outubro, de Grupo

de Trabalho, com a finalidade de proceder a estudos visando à correção das distorções

constantes da matriz hierárquica das categorias dos técnico-administrativos e técnico-

marítimos das IFES, para subsidiar, num prazo de 180 dias, a elaboração de projeto de lei

sobre a matéria. Comprometeram-se, também, com a instalação de outro Grupo de

Trabalho, com o objetivo de realizar estudos sobre: plano de reposição de pessoal técnico-

administrativo e técnico-marítimo das IFES, com prazo de 90 dias; plano nacional de

capacitação; questões relativas aos Hospitais Universitários; financiamento das IFES; e

autonomia universitária. Este foi o primeiro acordo formalizado e publicizado, entre a

FASUBRA e o Ministério da Educação (MEC, 2001).

Em 23/07/03, já no Governo Lula, instalou-se a Mesa Setorial de Negociação

Permanente do Ministério da Educação. Em 23/06/04, os servidores das universidades

iniciaram uma greve que durou aproximadamente 90 dias, pois o Governo deixou de

cumprir o Termo de Compromisso firmado na Mesa Setorial, para encaminhar até o dia

15/06 daquele ano, o projeto de lei do plano de carreira, assim como não realizou o

pagamento de uma gratificação a título de antecipação da carreira (FASUBRA, 2004).

Como resultado, aprovou-se o Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos das

IFES, instituído pela Lei nº 11.091, de 12/01/05. Todavia, em face das dificuldades na

implementação da segunda etapa do plano de carreira, em 17/08/05, a FASUBRA deflagrou

nova greve. O MEC reagiu através do Ofício nº 599/05 da Mesa Setorial de Negociação,

em que afirma que a FASUBRA rompera unilateralmente o processo de negociação com a

deflagração da greve, que, após 104 dias, foi encerrada sem qualquer acordo (FASUBRA,

2005).

29

Em 28/05/07 nova greve foi deflagrada. Essa foi encerrada em 03/02/07, mediante

um termo de compromisso firmado entre o MEC e a FASUBRA. O conteúdo do termo

integrou a Medida Provisória nº 431, de 14/05/08, convertida na Lei nº 11.784/08, tendo

sido reajustados os salários dos militares e dos integrantes de 16 carreiras e categorias do

funcionalismo público federal, num total de quase 800 mil servidores ativos, aposentados e

pensionistas (FASUBRA, 2007).

Para Tônia Duarte, em entrevista para a autora, realizada em setembro de 2009, que

acompanhou o processo de discussão sobre a carreira período de 2001 a 2007, inicialmente

como membro do GT-Carreira da FASUBRA e depois como assessora técnica, as ocorridas

em 2005 e 2007 decorreram principalmente de divergências internas no movimento dos

servidores relacionadas às diferentes avaliações do governo Lula. Para a ex-sindicalista,

houve um recuo das entidades sindicais quanto à concepção de carreira construída por mais

de quinze anos. Embora houvesse dificuldades reais na implementação da proposta da

entidade, em face não só do impacto orçamentário, o processo de negociação com o

Governo estava aberto.

A experiência das relações entre o governo e a FASUBRA demonstram que os

mecanismos de negociação instituídos no Governo Federal, em que pesem os avanços,

ainda necessitam de aperfeiçoamento, em especial quanto à resolução dos conflitos

relativos à implementação das condições acordadas nas mesas de negociação.

8 Considerações finais

A realização deste trabalho coincide com um momento em que se abrem

possibilidades reais de construção de um sistema de negociação coletiva formal na

administração pública brasileira. A experiência acumulada de negociação coletiva,

caracterizada por graus diferentes de formalidade e institucionalização, consolidou

conhecimento acerca de dificuldades e soluções para o processo e deu origem a diferentes

metodologias. Claro está que o tema não se resume à superação dos marcos jurídico-

formais restritivos; diante da eficácia dos sistemas negociais e dos resultados obtidos em

processos de negociação até o momento, é, antes de tudo, a concepção de Estado que se

30

busca construir que deve orientar os debates. Trata-se de superar as concepções autoritárias,

com raízes no Estado absolutista e no patrimonialismo.

As Mesas de Negociação Permanente existentes no âmbito do SUS e do Governo

Federal expõem as dificuldades inerentes ao processo político na busca da conciliação de

interesses diferentes. Além disso, a construção de acordos que contemplem realidades

bastante diferenciadas exige um grande esforço de todas as partes envolvidas. De todo

modo, quando exitosas, as experiências mostram que, ao mesmo tempo em que contempla

plenamente o direito de liberdade sindical, a negociação coletiva pode ser um qualificado

instrumento de gestão, na busca da melhoria dos serviços públicos.

Neste trabalho, optamos também por focar as circunstâncias que envolveram as

mobilizações dos servidores das universidades federais em torno do plano de carreira, tendo

em vista sua predominância nos últimos 20 anos, ainda mais intensamente no período do

governo Lula em face de sua política de conceder reajustes diferenciados com vistas a

corrigir as históricas distorções existentes.

A negociação coletiva no setor público ultrapassa a arena da relação direta entre

trabalhadores e empregadores, pois está também condicionada por elementos do processo

orçamentário. A transparência necessária a essa negociação frequentemente oportuniza que

setores particulares da sociedade a utilizem para a defesa de suas ideologias e interesses,

nem sempre comprometidos com a melhora do serviço público. Por exemplo, para os

defensores do Estado Mínimo, os salários e benefícios dos servidores não passam de gastos

excessivos que pressionam a carga tributária. Tendo amplo acesso à mídia, deixam,

frequentemente, de apresentar informações completas para que os cidadãos formem

opiniões de modo consciente e livre. Também as disputas político-ideológicas entre

governo e oposição, além de interferir diretamente no processo de negociação entre

trabalhadores e administração, atuam como fator de dificuldade quando há necessidade da

aprovação legislativa de anteprojetos de lei que contemplem os resultados da negociação.

A tramitação dos projetos nas duas casas legislativas se sujeita a fatores próprios do jogo

político, como as disputas internas em torno das relatorias, das eleições para as

coordenações de comissões e das coordenações das mesas, e as divergências quanto a

outros projetos de interesse do governo federal que frequentemente implicam trancamento

dos trabalhos e falta de quorum, concorrendo para o retardo na definição.

31

Não obstante os enormes desafios colocados, a existência de um sistema formal de

negociação coletiva, de caráter democrático e permanente, deve ser vista como uma

condição do Estado Democrático de Direito. As vantagens desse instrumento não dizem

respeito tão-somente à efetivação dos direitos sindicais dos servidores públicos, mas sim à

própria consolidação da democratização do Estado, a qual não se efetiva apenas na relação

com a cidadania, mas também com aqueles que atuam no serviço público. Trata-se de

estabelecer relações mais igualitárias e participativas, além de permitir a ampliação da

transparência e profissionalização dos serviços públicos. A negociação coletiva com todas

categorias de servidores públicos deve favorecer o estabelecimento de condições

isonômicas entre as diversas categorias de servidores públicos. Tudo isso, evidentemente,

com observância das especificidades e peculiaridades do serviço público, e com vistas ao

atendimento das necessidades sociais de qualidade e eficiência na prestação de serviços.

REFERÊNCIAS

ÁVILA, Humberto Bergmann. Repensando o “Princípio da supremacia do interesse público sobre o particular”. In.: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.) O Direito Público em tempos de crise.. Estudos em homenagem a Ruy Ruben Ruschel. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora,1999.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1999.

BUJ, Remédios Busqueda. La negociación colectiva en la función pública. Valencia: Tirant Lo Blanch, Universidad de Valencia, 1996.

BRASIL. Ministério da Saúde. Regimento Institucional da Mesa Nacionalde Negociação Permanente do SUS – MNNP-SUS. [Brasília, DF]: 2003. Disponível em: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/protocolo1.pdf>. Acesso em: 8 dez. 2009 .

______. Ministério da Saúde. Protocolos da Mesa Nacional de Negociação Permanente do SUS –MNNP-SUS. [Brasília, DF]: 2003-2006. Disponíveis em: <http:portal.saúde.gov.br/portal/cidadão/visularizar_texto.cfm?idxt=25991>. Acesso em: 8 dez. 2009.

______. Ministério do Trabalho e Emprego. Regimento do Forum Nacional do Trabalho. [Brasília, DF]: 2003. Disponível em:< http://www.tem.gov.br/fnt/camaras.asp>. Acesso em: 8 dez. 2009.

32

______.Ministério do Trabalho e Emprego. Relatórios das reuniões da Câmara Setorial do Serviço Público. Disponíveis em: <http://www.mte.gov.br/fnt/camaras.asp>. Acesso em: 8 dez. 2009.

_____.Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Governo e servidores aprovam regras para mesa de negociação permanente. Brasília, DF: 2003. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/notícia.asp?=not&cod=3315&cat=26&sec=11>. Acesso em 8 dez. 2009. ______. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Regimento institucional da Mesa Nacional de Negociação Permanente. Brasília, DF: 2003. Disponível em: <http://www.servidor.gov.br/mnnp/arq_down/reg_inst_mnnp.pdf>. Acesso em: 8 dez. 2009.

______. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Governo autoriza corte de ponto de servidores em greve. Brasília: 2005. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=1580&cat=26&sec=11sindic>. Acesso em: 8 dez. 2009.

______. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Mesa Nacional de Negociação é ampliada com seis novas entidades. Brasília, DF: 2005. Disponível em: <http://www.servidor.gov.br/noticias/noticias05/050415_mesa_nacional_negociacao.htm>. Acesso em: 8 dez. 2009.

______. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Sindicalistas se retiram de reunião da comissão temática de negociação e direitos sindicais. Brasília: 2005. Disponível em:<http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=1583&cat=26&sec=11>. Acesso em: 8 dez. 2009.

______.Ministério da Educação. FASUBRA e MEC elaboram acordo. Brasília, DF: 2001. Disponível em: <http://mecsrv04.mec.gov.br/acs/asp/noticias/noticiasId.asp?Id=1656>. Acesso em: 8 dez. 2009.

______.Ministério da Educação. Mesa Setorial de Negociação: Ofício nº 599/05. Brasília, DF: 2005. Disponível em: <http://portal.mec.gov.br/arquivos/pdf/canalcggp/ofícios/oc59905.pdf>.Acesso em: 8 dez. 2009.

______.Supremo Tribunal Federal. ADIN 492/DF. Brasília, DF: 1992. Disponível em:<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=negocia%E7%E3o+coletiva&pagina=3&base=baseAcordaos>. Acesso em: 04 dez. 2009

CENTRAL ÚNICA DOS TRABALHADORES – CUT. Disponível em: <http://www.cut.org.br>. Acesso em: 8 dez. 2009.

33

COELHO, Rogério Viola. A crise do Estado iluminista. Caderno Sindical Frente

& Verso, Porto Alegre, p. 26-36, abr. 1996.

______. A pauta agora é institucionalizar a negociação coletiva. Revista Direito e

Avesso. Sintrajufe, Porto Alegre, n. 16, 1º jul. 2007. Disponível em:

<http://sintrajufe.tempsite.ws/noticias/jornais_detalhes_site_foto_peq.asp?

CodNoticia=1670>. Acesso em: 8 dez. 2009.

COLOMBO, Carlos Alberto. Os Julgamentos do Supremo Tribunal Federal: Violações aos

Direitos Constitucionais e Ilegitimidade Política. Democracia e Mundo do Trabalho,

Porto Alegre, n. 3, p. 119-159, dez. 2001.

CRUZ, Eliane. Saudações a quem tem coragem: dez experiências de negociação sindical no setor público. São Paulo: ISP Brasil, 2001.

DEMARI, Melissa. Negociação coletiva no serviço público. Porto Alegre: Dom Quixote, 2007.

FEDERAÇÃO DE SINDICATOS DE TRABALHADORES DAS UNIVERSIDADES BRASILEIRAS – FASUBRA-SINDICAL. GT Carreira: Os servidores públicos e o Estado. O RJU, o DPC e a nova carreira dos técnico-administrativos das IFES. [Brasília, DF]: 1998. Disponível em: <http://www.ufrgs.br/forumNacional/carreira/projeto.htm>. Acesso em: 8 dez. 2009.

______.Nota Técnica acerca dos servidores técnico-administrativos das instituições federais de ensino. Elaborada por Francis Campos Bordas (OAB/RS 29.219). [Brasília, DF]: 2001.

______.Mesa Setorial de Negociação Permanente do MEC. Brasília, DF: 2003. Disponível em: <http://homservidor.serpro.gov.br/contato/contato_servidor/contato6servidor.htm>. Acesso em: 8 dez. 2009.

_____.Informe da direção nacional (ID2004 Jun-14). Brasília, DF: 2004. Disponível em: <http://www.fasubra.org.br/siteAsp/download/ID2004%20JUN-14.pdf>. Acesso em: 8 dez. 2009.______.Informe da direção nacional (ID2004 Set-03). Brasília, DF: 2004. Disponível em:<http://www.fasubra.org.br/siteAsp/comunicacao/id/arquivolist.asp?start=41>. Acesso em: 8 dez. 2004_____.Informe da direção nacional (ID2005 Ago-05). Brasília, DF: 2005. Disponível em:

34

<http://www.fasubra.org.br/siteAsp/download/ID2005%20AGO-05.pdf>. Acesso em: 8 dez. 2009.

______.Informe da direção nacional(ID2005 Dez-02).Brasília, DF: 2005. Disponível em:<http://www.fasubra.org.br/siteAsp/comunicacao/id/arquivolist.asp?start=1>. Acesso em: 8 dez. 2009.

______.Informativo da greve, n 2. Brasília, DF: junho de 2007. Disponível em: <http://www.fasubra.org.br/siteAsp/dowload/jornal_informativo_greve_2007_02.pdf>. Acesso em: 8 dez. 2009.

_____.Informe da greve (IG 2007 Set-04). Brasília, DF: 2007. Disponível em:<http://www.fasubra.org.br/siteAsp/greve/greve_2007/arquivolist.asp?cmd=reset>. Acesso em: 8 dez. 2009.

______.Termo de compromisso entre a FASUBRA e o MEC. Brasília, DF: 2007. Disponível em:<http://www.fasubra.org.br/siteAsp/download/termo_compromisso.pdf>. Acesso em: 8 dez. 2009.

FEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES DO JUDICIÁRIO FEDERAL E MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO – FENAJUFE. Disponível em: <htpp://www.fenajufe.org.br>. Acesso em: 8 dez. 2009.

______.3ª Plenária. Brasília: 1995. Disponível em: <http://www.fenajufe.org.br/novo/we/Plenarias/plenaria3.htm>. Acesso: 8 dez. 2009.

______.Jornal do Judiciário. Brasília: julho, 2002. Disponível em: <http://www.fenajufe.org.br/jornal/jornalcapa.htm>. Acesso em: 8 dez. 2009.

FRANCO, Tomas Sala; BUJ, Remedios Roqueta. Los derechos sindicales de los funcionarios publicos. Valencia: Tirant lo Blanch, 1995.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005.

MACHADO, Maria Helena et al. A Mesa de Negociação como instrumento para a gestão do trabalho no SUS. In.: BRAGA, Douglas Gerson et al. (Org.). Curso

de Negociação do Trabalho no SUS: caderno de textos. Rio de Janeiro: Fiocruz; EAD/ENS, 2008. P. 222-243.

MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.

35

MALDONADO, Carlos. Apresentação Power Point. Gestão de Carreiras na

Administração Pública: Uma contribuição ao debate do V Encontro do SIPEC. Brasília, DF: 2007.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 14ª ed. Atualizada pela Constituição Federal de 1988. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989.

MELLADO, Carlos L. Alfonso. Contenido y Eficacia de la Negociación Colectiva de Funcionarios en el Estatuto Básico. Observatorio Sociolaboral. Madri: Fundación Sindical de Estudios, n 56, p. 13-30, junho de 2007. Disponível em: <http://www.fundacionsindicaldeestudios.org/artavan-bin/QuorumEC/init>. Acesso em: 8 dez. 2009.

MENDONÇA, Sérgio Eduardo A. A Experiência recente da negociação coletiva na administração pública no Brasil. Foro Iberoamericano: Revitalización de la Administración Pública. Estrategias para la Implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública. México D.F., México, 5 y 6 de mayo de 2005. Disponível em: <http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0051503.pdf >. Acesso em: 8 dez. 2009.

MORAIS, José Luiz Bolzan de. As crises do estado e da constituição e a transformação espacial dos direitos humanos. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002.

______. Crises do estado, democracia política e possibilidades de consolidação da proposta constitucional. In.: CANOTILHO, José Joaquim Gomes; STRECK, Lenio Luiz (Coord.). Entre Discursos e Culturas Jurídicas. Coimbra: Coimbra Editora, 2006.

MORAES, Michelle Patrick Fonseca de Moraes. A negociação coletiva de servidor público civil no regime da Constituição Federal de 1988: a curiosa e recente experiência dos controladores de tráfego aéreo. [Brasília, DF]: 2006. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9331>. Acesso em: 8 dez. 2009.

OLEA, Manuel Alonso. Introdução ao Direito do Trabalho. Tradução. Carlos Antônio Barata da Silva. Porto Alegre: Sulina, 1969

OHLWEILER, Leonel. Direito Administrativo em perspectiva – Os termos indeterminados à luz da hermenêutica. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2000.

PARÁ. Governo do Estado. Notícia: Acordo beneficia 11 categorias de servidores.

Secretaria de Comunicação.04/06/2009. Disponível em:

<http://www.pa.gov.br/noticia_interna.asp?id=46082>. Acesso em: 8 dez. 2009.

36

PEREIRA, Maria Cristina Cardoso. Servidores, Sim; Trabalhadores, Não: os direitos dos servidores públicos federais reescritos pelo judiciário (1995 – 2002). 2008. Tese (Doutorado em Ciências Sociais) – Instituto de Filosofia e Ciências Humanas (IFCH). Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP, Campinas, 2008.

SANTOS, Luiz Alberto dos. Reforma Administrativa no Contexto da Democracia: a PEC nº 173/95, suas implicações e adequação ao Estado brasileiro. Brasília, DF: DIAP, 1997. (Cadernos Debate – DIAP, n. 3).

SAZ, Silvia del. Contrato laboral y funcion publica. Madrid: Marcial Pons Ediciones Jurídicas S.A., 1995.

SILVA, Elizabete Vieira Mateus da. Experiência 1: Mesa Nacional de Negociação Permanente do SUS (MNNP-SUS). In.: BRAGA, Douglas Gerson et al. (Org.). Curso de Negociação do Trabalho no SUS: caderno de textos. Rio de Janeiro: Fiocruz; EAD/ENS, 2008.

SILVA, Luiz de Pinho Pedreira da. A negociação coletiva do setor público. Direito Sindical Brasileiro. In.: PRADO, Ney (Coord.). Estudos em Homenagem ao Prof. Arion Sayão Romita, São Paulo: Editora LTr, 1998

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional positivo, 8ª ed. revista e atualizada. São Paulo: Malheiros Editores, 1992.

SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DO ESTADO DO PARÁ –SEPUB. Acordo Coletivo 2009: Alcances e limites. Belém: 2009. Disponível em:<http://sepub-pa.org/index.php?option=com_content&task=view&id=68&Itemid=48>. Acesso em 8 dez. 2009.

SINDICATO DOS DELEGADOS DA POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DO PARÁ –SINDELP. Termo de acordo. Belém: 2007. Disponível em: <http://sindelp.com.br/arquivo/artigos/AcordoColetivoServidor2007.pdf>. Acesso em: 8 dez. 2009.

VIANA, Cláudia. O conceito de funcionário público - tempos de mudança? Tékhne: Revista de Estudos Politécnicos, vol. V, n 8. [Barcelos, Portugal]: Instituto Politécnico do Cávado e do Ave, 2007, p. 7-34. Disponível em: <http://www.scielo.oces.mctes.pt/pdf/tek/n8/v5n8a02.pdf>. Acesso em: 8 dez. 2009.

VILHENA, Paulo Emilio Ribeiro de Vilhena. Contrato de trabalho com o Estado. 2ª edição. São Paulo: LTr, 2002.

WEBER, Max. Ciência e Política: duas vocações. Coleção obra-prima de cada autor.

Tradução: Jean Melville. São Paulo: Editora Martin Claret. 2ª reimpressão, 2008

37

38