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ESCOLA DE SAÚDE PÚBLICA DO CEARÁ
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA
ASSILON LINDOVAL CARNEIRO DE FREITAS
REGULARIZAÇÃO DOS ALIMENTOS DA AGRICULTURA FAMILIAR
DESTINADOS ÀS ESCOLAS PÚBLICAS DA 20ª CRES – CRATO-CE
DIANTE DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE SANITÁRIO
FORTALEZA
2013
ASSILON LINDOVAL CARNEIRO DE FREITAS
REGULARIZAÇÃO DOS ALIMENTOS DA AGRICULTURA FAMILIAR
DESTINADOS ÀS ESCOLAS PÚBLICAS DA 20ª CRES – CRATO-CE
DIANTE DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE SANITÁRIO
Orientadora:
Ângela Fátima de Lemos Duarte Mourão
FORTALEZA
2013
Monografia submetida à Escola de Saúde
Pública Ceará, como parte dos requisitos
para obtenção do título de Especialista em
Vigilância Sanitária.
ASSILON LINDOVAL CARNEIRO DE FREITAS
REGULARIZAÇÃO DOS ALIMENTOS DA AGRICULTURA FAMILIAR
DESTINADOS ÀS ESCOLAS PÚBLICAS DA 20ª CRES – CRATO-CE,
DIANTE DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE SANITÁRIO.
Especialização em Vigilância Sanitária
Escola de Saúde Pública do Ceará
Aprovado em: 09/12/2013
Banca Examinadora
ÂNGELA FÁTIMA DE LEMOS DUARTE MOURÃO
Mestre
LARISSA PEREIRA AGUIAR
Mestre
JOCÉLIA MARIA DE OLIVEIRA
Mestre
AGRADECIMENTOS
A Orientadora, Mc. Ângela Fátima de Lemos Duarte Mourão, pela paciência, dedicação e
valorosas contribuições em todas as etapas do trabalho.
A minha esposa Cassia e ao nosso filho Rafael, pela motivação, paciência e compreensão
pelos dias distantes.
Aos amigos e colegas pela força e incentivo.
Aos coordenadores, professores e colegas do Curso, pois juntos trilhamos uma importante
etapa de nossas vidas.
Aos profissionais de vigilância sanitária entrevistados, pela concessão de informações para a
realização deste estudo.
A todos, que de algum modo, colaboraram para a realização e finalização deste trabalho.
RESUMO
O Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE aparece como potencial integrador de
políticas de educação alimentar e nutricional relacionada à saúde da população de escolares, e
por outro lado, pela criação de mercados para os produtos da agricultora familiar. Nessa
perspectiva, é que a garantia da qualidade sanitária dos alimentos implicam na adoção de
medidas preventivas e de controle em toda a cadeia produtiva, desde a sua origem até o
consumo dos alimentos nos estabelecimentos escolares. O presente trabalho enfatiza as
práticas da vigilância sanitária e sua interação com os demais órgãos de fiscalização em
relação à regularização dos alimentícios da agricultura familiar destinado à alimentação
escolar. Foram entrevistados os coordenadores de vigilância sanitária da área de estudo, onde
se buscou avaliar a nível municipal, como se dão os processos de fiscalização e regularização
dos produtos alimentícios perante as normas legais. Conclui-se que são muitas as limitações
enfrentadas pelas vigilâncias sanitárias municipais, que vão desde o número de servidores
insuficiente e com pouca qualificação, o desconhecimento das normas e diretrizes do
programa PNAE, até à realização de inspeções e liberação de produtos de origem animal cuja
responsabilidade não lhe são atribuídas conforme determina a legislação. Cabe salientar que a
simples regularidade de um empreendimento quanto às normas sanitárias não garante, por si
só, uma efetiva qualidade dos produtos.
Palavras-Chaves: Vigilância Sanitária, Alimentação, Regulamentação
ABSTRACT
The National School Nutrition Program - PNAE appears as integrative potential of policies of
food and nutrition education related to the health of the population of school, and secondly,
the creation of markets for the products of the family farmer. In this perspective, is the
guarantee of sanitary quality of foods involve the adoption of preventive measures and control
the entire production chain, from its origin to the consumption of food in schools. This work
emphasizes the practices of health surveillance and its interaction with other supervisory
agencies regarding regularization of family farming food for the school feeding. Were
interviewed coordinators of the study area, where we sought to evaluate the municipal level,
as they give the processes of supervision and regulation of food products with the legal
standards were interviewed. That there are many constraints faced by municipal health
surveillance, ranging from the number of poor and low-skilled servers, ignorance of the rules
and guidelines of the program PNAE, to conducting inspections and release of products of
animal origin for which it is concluded responsibility you are not assigned as required by law.
It should be emphasized that the mere regularity of an enterprise as to sanitary standards does
not guarantee, by itself, an effective quality products.
Key Words: Health Surveillance, Food, Regulatory
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 8
2. OBJETIVOS ........................................................................................................... 11
2.1. Objetivo Geral ......................................................................................................... 11
2.2. Objetivos Específicos ............................................................................................... 11
3. REVISÃO DE LITERATURA ............................................................................. 12
3.1. O Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE ......................................... 12
3.2. O Programa de Aquisição de Alimentos – PAA ...................................................... 14
3.3. O Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional .................................... 16
3.4. A Segurança Alimentar e Nutricional ...................................................................... 18
3.5. A Vigilância Sanitária e sua Interseção no Sistema Único de Saúde ...................... 20
3.6. Objetos da Vigilância Sanitária ............................................................................... 22
3.7. Especificidade do Trabalho da Vigilância Sanitária ............................................... 23
3.8. Normas Fiscais Sanitárias ........................................................................................ 26
3.9. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA .............................. 28
3.10. Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA ............................................ 29
4. METODOLOGIA .................................................................................................. 31
4.1. Local de Estudo ....................................................................................................... 31
4.2. Tipo de Estudo ......................................................................................................... 31
4.3. Levantamento Bibliográfico .................................................................................... 31
4.4. Coleta de Dados ...................................................................................................... 32
4.5. Análise de Dados ..................................................................................................... 32
4.6. Aspectos Éticos ........................................................................................................ 32
5. RESULTADOS E DISCUSSÃO .......................................................................... 33
5.1. Parte I: Perfil dos Setores de Vigilâncias Sanitárias ............................................... 33
5.2. Parte II: Atuação da Vigilância Sanitária sobre o PNAE no Município ................. 33
5.3. Parte III: Controle Sanitário ..................................................................................... 36
6. CONCLUSÃO ........................................................................................................ 38
7. REFERÊNCIAS ..................................................................................................... 40
8. APÊNDICE ............................................................................................................. 44
ANEXO
8
1. INTRODUÇÃO
No Brasil, nas últimas décadas, observa-se um fenômeno chamado “transição
nutricional”, caracterizado por um aumento dos índices de sobrepeso e de doenças crônicas
não transmissíveis, associados ainda a uma grande, mas declinante, prevalência de déficits
nutricionais. Somado a isso, na esfera da produção, fortalece-se um modelo produtivo que
dissemina práticas e disponibiliza tipos de alimentos intimamente ligados a esse quadro de
saúde e a degradação ambiental (TRICHES, 2010).
A alimentação desempenha um papel primordial durante todo o ciclo de vida dos
indivíduos. Entre as distintas fases da vida pode-se destacar, como exemplo, a idade escolar,
que se caracteriza por um período em que a criança apresenta um metabolismo muito mais
intenso quando comparado ao do adulto (DANELON. M.; DANELON; SILVA, 2006).
Para Danelon M., Danelon e Silva (2006), a escola desempenha um importante
papel na formação dos hábitos alimentares, vistos que é no ambiente escolar que uma grande
proporção de crianças e adolescentes permanece por um expressivo período de tempo
diariamente. Contudo, é fundamental que a escola propicie a abordagem dos conceitos
relativos aos hábitos alimentares saudáveis aos alunos, e que os programas de educação
nutricional devam ir além das atividades em sala de aula.
O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de
Alimentação Escolar (PNAE) são duas importantes ações públicas que vêm promovendo, de
forma paradigmática, a reintegração dos componentes alimentar e nutricional no campo das
políticas públicas, vinculando as demandas de acesso a alimentos de qualidades às
necessidades de mercado para os produtos da agricultura familiar.
Em 16 de junho de 2009, foi sancionada pelo Presidente da República a Lei nº
11.947/09, que trata do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) que define a
alimentação escolar como um direito humano e incorpora dimensões estratégicas para a
promoção da soberania e segurança alimentar e nutricional dos escolares, valorização da
cultura alimentar e da produção local, inclusão da educação alimentar e nutricional no projeto
pedagógico da escola, promoção da saúde do escolar e fortalecimento da agricultura familiar
(BRASIL, 2009).
O PNEA é considerado o maior programa de alimentação em atividade no Brasil,
e estabelece que os Estados e Municípios devam priorizar á seleção dos alimentos que
compõem o cardápio do programa, conforme a vocação agrícola e agroindustrial da
localidade, com o propósito de incentivar o desenvolvimento local sustentável e apoiar
9
projetos de aquisição de alimentos da agricultura familiar e de cooperativas de pequenos
produtores.
No Ceará, a Secretaria de Educação (SEDUC) adotou o modelo de gestão escolar,
segundo as diretrizes do Fundo Nacional de Desenvolvimento Escolar (FNDE), que ocorre
desde 1999, e que atualmente, tem embasamento na Portaria GAB/SEDUC nº 0158/2010, e
tem como objetivo contribuir para a construção da Segurança Alimentar, nas escolas da rede
pública estadual do Ceará, promovendo a adoção de práticas alimentares saudáveis no
ambiente escolar. A SEDUC, por meio da Coordenação do Programa Nacional de
Alimentação (PNAE/CE) é responsável pelo atendimento das unidades escolares da rede
pública estadual, repassando os recursos às escolas, que realizam todo o processo de aquisição
de alimentos, por meio de processo lactário, de acordo com a legislação pertinente ao
programa. Essa forma de gestão fortalece a autonomia escolar, bem como democratiza a
participação da comunidade, representada pelos organismos colegiados, possibilitando o
controle social dos recursos aplicados (CEARÁ, 2012).
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) aparece como potencial
integrador de políticas de educação alimentar e nutricional relacionada à saúde da população
de escolares, e por outro lado, pela criação de mercados para os produtos da agricultora
familiar. Nessa perspectiva, é que a garantia da qualidade sanitária dos alimentos implicam na
adoção de medidas preventivas e de controle em toda a cadeia produtiva, desde sua origem até
o consumo dos alimentos nos estabelecimentos escolares. Portanto, a manipulação seguindo
as boas práticas de higiene é essencial para redução dos riscos de doenças transmissíveis pelos
alimentos. (BRASIL, 2006).
As ações de vigilância sanitária abrangem objetos de grande diversidade, cada vez
mais ampliada à medida que se amplia a produção de bens, quer sejam destinados à satisfação
de necessidades fundamental ou supérflua. Outra característica é o compartilhamento de
competências com outros setores institucionais, o que amplia a complexidade e implica em
vigoroso esforço de construção da intersetorialidade, dado que as racionalidades de outros
setores não são idênticas às da saúde (COSTA, 2009).
Costa (2009), afirma que as atuações da vigilância sanitária são extremamente
complexas, pois o campo de sua atuação é fragmentado e sua ação protetora abarca não
apenas os cidadãos e consumidores, mas também os produtores. O consumidor tem garantia
da proteção á sua saúde, ao seu poder aquisitivo e o produtor tem a proteção e a credibilidade
do seu produto.
10
Criada através da Lei nº 9.782/99, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (
ANVISA) dispõe sobre o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS), tem por
finalidade regulamentar, controlar e fiscalizar os produtos e serviços que envolvam risco à
saúde pública. Destacam-se ainda, dentre as principais atribuições da ANVISA, as
competências para estabelecer normas, propor, acompanhar e executar as políticas, as
diretrizes e as ações de vigilância sanitária e para aplicar as penalidades aos infratores da
legislação sanitária, sendo-lhe atribuída a Coordenação do Sistema Nacional de Vigilância
Sanitária (AITH, 2009).
Os produtos alimentícios, por exemplo, são regulamentados e inspecionados por
dois ministérios: o Ministério da Saúde – MS e o Ministério da Agricultura Pecuária e
Abastecimento (MAPA). Cabe ao MAPA a regulamentação dos produtos de origem animal.
O Ministério da Saúde através da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) é
responsável pelo registro e/ou notificação dos estabelecimentos e seus respectivos produtos
(ISNP, 2011).
Esse projeto de pesquisa nasce em função da demanda de um segmento
constituído por pequenos produtores familiar rural que produzem alimentos de origem vegetal
e animal (orgânico ou não) além de produtos alimentícios destinados a merenda escolar,
produzidos com baixa sofisticação tecnológica ligada à cultura local. A transformação desses
produtos ocorre de forma artesanal e informal em pequenas instalações domésticas ou
pequenos empreendimentos em forma de cooperativas. Contudo, faz-se necessário o estudo
do tema, uma vez que discutirá o papel dos Órgãos competentes para a construção de políticas
públicas locais que possam fortalecer essa interface entre Produtores, Escolas e a Segurança
Alimentar.
11
2. OBJETIVOS
2.1. Objetivo Geral
Traçar o perfil da gestão dos alimentos da agricultura familiar destinados ao
PNAE na 20ª CRES, diante dos órgãos competentes.
2.2. Objetivos Específicos
• Identificar, no âmbito dos 13 municípios que compõem a 20ª CRES, quais os órgãos
fiscalizadores que participam da regulação dos alimentos da agricultura familiar
destinados ao PNAE;
• Descrever a execução dos órgãos de vigilância sanitária quanto ao exercício da
atividade de regularização sanitária no que se concerne aos empreendedores rurais,
fiscalização e certificação dos produtos destinados ao público escolar;
• Apontar qual instrumento legal é expedido pela VISA no ato da liberação do alimento
da Agricultura Familiar para o PNAE.
• Verificar o cumprimento do controle de qualidade conforme determina o Termo de
Compromisso da Resolução FNDE/CD nº 26/2013 (Anexo V), pelos órgãos de
fiscalização sanitária.
12
3. REVISÃO DA LITERATURA
3.1. O Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE
A Constituição Federal de 1988, em seu Art. 208, Inciso VII, diz que o dever do
Estado com a educação será efetivado mediante a garantia que:
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), gerenciado pelo Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação do Ministério da Educação (FNDE/MEC), é
referência mundial na área da alimentação escolar e atende alunos matriculados na educação
infantil e ensino fundamental das escolas públicas e escolas filantrópicas do país, tendo por
base a perspectiva do direito humano à alimentação (APOIO FOME ZERO, 2005).
Em 1954, surgiu no Brasil a campanha da merenda escolar, que atendia somente
as escolas do Nordeste. Esta política ganhou destaque e abrangência nacional, com a
alimentação escolar passando a ser um direito constitucional em 1988. E daí surgiu o PNAE,
um programa social do Governo Federal na área de educação mais antigo do país. A partir de
1994, o programa foi descentralizado e foi criado o Conselho Nacional de Alimentação
Escolar (CAE), um órgão deliberativo, fiscalizador e de assessoramento, que tem o papel de
acompanhar e monitorar a utilização dos recursos financeiros repassados pelo FNDE as
Entidades Executoras e zelar pela qualidade da alimentação escolar. Deste modo, estados e
municípios que são responsáveis pelo uso dos recursos e pela qualidade nutricional das
refeições. O gerenciamento do programa ficou desde 1997, a cargo do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE), que é vinculado ao Ministério da Educação (APOIO
FOME ZERO, 2005).
O Brasil tem longa experiência na implantação de programas sociais voltados para
a questão alimentar e nutricional, como por exemplo, o Programa Nacional de Alimentação
Escolar (PNAE), formalizado em 1983, porém, cuja origem data do ano de 1954, o Programa
de Alimentação do Trabalhador (PAT), criado em 1976 e o Programa Nacional de
Alimentação e Nutrição (PRONAN), de 1973, entre outros. Todavia a descontinuidade e
desarticulação entre os diversos programas descaracterizam esta experiência como política
pública coerente e sistemática (CUSTÓDIO et al., 2011).
[...] atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas
suplementares de material didático-escolar, transporte alimentação e assistência à
saúde (BRASIL, 1988).
13
Em 16 de junho de 2009, foi sancionada pelo Presidente da República a Lei nº
11.947/09, que trata do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e que define a
alimentação escolar como um direito humano e incorpora dimensões estratégicas para a
promoção da soberania e segurança alimentar e nutricional dos escolares, valorização da
cultura alimentar e da produção local, inclusão da educação alimentar e nutricional no projeto
pedagógico da escola, promoção da saúde de escolar e fortalecimento da agricultura familiar.
O PNAE beneficia mais de 12 milhões de escolares do ensino médio e de jovens e adultos, e
define a responsabilidade técnica a ser exercida pelo(a) nutricionista. O Programa Nacional de
Alimentação Escolar (PNAE) é o maior e mais antigo programa na área da alimentação e
nutrição do Brasil, tanto em recursos alocados como em número de indivíduos atendidos. É
considerado o maior programa de alimentação escolar do mundo, com cobertura universal e
que atende gratuitamente, todos os seus beneficiários (PEIXINHO et al., 2011).
O PNAE teve seu inicio ainda na década de 50. Desde então, passou por diversas
transformações e esteve vinculado a diferentes órgãos. Em 1979 a ser denominado Programa
Nacional de Alimentação Escolar. Desde 1988, a Constituição Federal garante o direito à
alimentação escolar a todos os alunos matriculados em creches, pré-escolas e escolas do
ensino fundamental das redes públicas federal, estadual, do Distrito Federal e municipais,
inclusive as escolas localizadas em áreas indígenas e em localidades remanescentes de
quilombolas, por meio de programa suplementar de alimentação escolar, a ser oferecida pelos
governos federal, estaduais e municipais, de acordo com a Lei nº 11.497/2009, também
intitulada Lei da Alimentação Escolar. O objetivo do PNAE é contribuir para o crescimento e
o desenvolvimento biopsicossocial, para a aprendizagem, rendimento escolar e formação de
práticas alimentares saudáveis dos alunos, por meio de ações de educação alimentar e
nutricionais e da oferta de refeições que cubram as suas necessidades nutricionais durante o
período letivo (PEIXINHO et al., 2011).
A Lei nº 11.947/2009, pode se constituir num marco na história da alimentação
escolar no Brasil, desde logo, por conferir densidade institucional a um programa que, embora
antigo, carecia de definições em termos de diretrizes e obrigações dos gestores e entes
federativos envolvidos. O PNAE pode ser incluído entre os chamados “programas basilares”
do futuro Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional previsto na Lei nº
11.346/2006. Este qualificativo se deve ao fato de ser este um programa em área-chave que,
ademais, extrapola seus objetivos primeiros e estruturas específicas (BRASIL, 2009).
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) teve, até 2008, a média de
aproximadamente 35 milhões de refeições diárias oferecidas, gratuitamente, nas escolas
14
públicas em todo o país para as crianças de 0 a 14 anos, do Ensino Fundamental, incluindo
creches e pré-escolas. Com a inclusão, em 2009, dos alunos do Ensino Médio e do Programa
de Educação de Jovens e Adultos, eleva-se a estimativa para 47 milhões de refeições diárias.
Em 2009, o orçamento da União para a ação prevê gastos de R$ 2 bilhões (US$ 1,17 bilhão)
(PEIXINHO et al., 2011).
Desse modo, iniciado com a distribuição de leite em pó e de farinhas
enriquecidas, apoiado em instituições de auxilio internacional, o Programa de Merenda
transformou-se ao longo de sua trajetória, no Programa Nacional de Alimentação Escolar
(PNAE), sustentado e coordenado pelo Governo Federal e executado pelos governos
Estaduais e Municipais. O programa cresceu, diversificou-se e firmou-se como um dos
maiores, mais abrangentes e efetivos programas de distribuição de alimentos (SOBRAL e
COSTA, 2008).
3.2. O Programa de Aquisição de Alimentos - PAA
Criado em 2003, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) é uma ação do
Governo Federal para colaborar com o enfrentamento da fome e da pobreza no Brasil e, ao
mesmo tempo, fortalecer a agricultura familiar. Para isso, o programa utiliza mecanismos de
comercialização que favorecem a aquisição direta de produtos de agricultores familiares ou de
suas organizações, estimulando os processos de agregação de valor à produção. Criado no
âmbito do Programa Fome Zero, pelo art.19 da Lei nº 10.696, de 02 de julho de 2003,
recentemente alterada pela Lei nº 12.512, de 14 de outubro de 2011, e regulamentada pelo
Decreto nº 7.775, de 4 de julho de 2012, possui duas finalidades básicas: promover o acesso à
alimentação e incentivar a agricultura familiar. Contribui ainda para a constituição de
estoques públicos de alimentos produzidos por agricultores familiares e para a formação de
estoques pelas organizações da agricultura familiar. Promove o abastecimento alimentar por
meio de compras governamentais de alimentos; fortalece circuitos locais e regionais de redes
de comercialização; valoriza a biodiversidade e a produção orgânica e agroecológica de
alimentos; incentiva hábitos alimentares saudáveis e estimula o cooperativismo e o
associativismo (SAF, 2013).
O PAA conta com recursos do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome (MDS) e do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), sendo executado em
parceria com a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), estados e municípios. Ele
prevê a compra governamental de produtos alimentares, diretamente de agricultores
familiares, assentados da reforma agrária e povos e comunidades tradicionais. O programa
15
tem dois grandes objetivos: apoiar a comercialização agropecuária dos agricultores familiares,
estimulando a produção de alimentos; facilitar o acesso a esses alimentos pelas famílias em
situação de insegurança alimentar. Trata-se de juntar os produtores agrícolas e os
consumidores. Os alimentos adquiridos de associações de agricultores familiares, com apoio
operacional de governos estaduais, municipais e da CONAB, seguem, como doação, para
abastecimento da rede de proteção e promoção social e para os equipamentos públicos de
alimentação e nutrição tais como restaurantes populares, bancos de alimentos e cozinhas
comunitárias, bem como para a rede pública de ensino e para a composição de cestas de
alimentos distribuídas pelo MDS (CONSEA, 2009).
Partindo de uma concepção intersetorial de segurança alimentar e nutricional, o
PAA contempla tanto as demandas de acesso aos alimentos das populações em situação de
insegurança alimentar como as necessidades dos agricultores familiares de conseguir
mercados para seus produtos. O PAA, portanto, adquiri os produtos dos agricultores
familiares visando: (i) o suporte da rede pública de equipamentos de alimentação e nutrição e
da rede de instituições sócio assistentes; (ii) a estruturação de circuitos locais de
abastecimento; (iii) a formação de estoques para prestar assistência alimentar a populações
específicas, populações atingidas por catástrofes e populações escolares em situação de
insegurança alimentar. Portanto, trata-se de um programa que integra a politica de segurança
alimentar e nutricional à politica agrícola (GRISA et al., 2011).
Em pouco mais de sete anos de operacionalização do PAA (2003-2010), o
governo Federal investiu um total de R$ 3,5 bilhões, montante relativamente pequeno frente
ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), para o qual
foram disponibilizados R$ 16 bilhões somente na safra 2011/2012. De qualquer forma, esses
recursos permitiram que, em média, cerca de 112 mil agricultores familiares fossem
beneficiados por ano pelo PAA (CONSEA, 2010).
O PAA tem se destacado por incentivar a diversificação, na medida em que
conecta a oferta da produção familiar a uma demanda diversificada. Segundo algumas
avaliações que tiveram como objetivo de investigação a implementação do programa em
diferentes ambientes rurais, muitos agricultores passaram a diversificar e valorizar produtos
locais que, até então, eram depreciados ou não tinham seu valor comercial reconhecido.
Frutas, verduras, produtos de origem animal e agroindustrializados são exemplos de alimentos
adquiridos pelo PAA. Além da diversificação, o PAA incentiva a produção em base
agroecológicas ou orgânica, ou seja, apoia sistemas de produção, que prezam pela preservação
16
do meio ambiente, pela valorização da biodiversidade, pelo aproveitamento dos recursos
locais, pelo respeito à biodiversidade cultural e aos saberes local (GRISA et at., 2011).
A Organização das Nações Unidas para a Alimentação (FAO) destaca a política
adotada por alguns países latino-americanos, em especial o Brasil, de integração dos pequenos
produtores aos mercados domésticos por meio dos programas sociais. “O Brasil tem sido um
dos países mais ativos na implementação desse tipo de iniciativa, com o Programa de
aquisição de Alimentos (PAA), usado para facilitar compras diretas pelo governo de produtos
alimentares provenientes de pequenos produtores”. Esses alimentos são utilizados
parcialmente para construir reservas estratégicas e em geral são usados em programas
alimentar, como alimentação escolar, cozinhas públicas e cestas básicas (FAO, 2013).
O PAA instrumentaliza e fortalece o papel do Estado, nas três esferas que
compõem a Federação, na promoção do direito a alimentação e garantia da segurança
alimentar e nutricional, mediante o apoio à estruturação de sistemas públicos de
abastecimento, contribuindo para concretizar a implantação da Política Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional e de Sistemas Descentralizados de Segurança Alimentar. O PAA, a
partir de suas diferentes modalidades e executores, é um instrumento que contribui para a
regulação de mercados locais e regionais e para afirmar o alimento enquanto direito humano,
e não como mercadoria. Desta forma, propicia o fortalecimento da estrutura institucional
pública existente (CADERNO-BALANÇO-PAA, 2010).
3.3. O Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
A preocupação em promover uma alimentação saudável no ambiente escolar tem
sido foco de atenção de políticas públicas relacionadas às áreas de saúde e de educação. Nesta
perspectiva, os Ministérios da Saúde e da Educação estabeleceram diretrizes considerando as
recomendações da Estratégia Global para Alimentação Saudável, Atividade Física e Saúde
da Organização Mundial da Saúde (OMS) e o desafio de incorporar o tema da alimentação e
nutrição no contexto escolar, com ênfase na alimentação saudável e na promoção da saúde,
reconhecendo a escola como um espaço propício à formação de hábitos saudáveis e à
construção da cidadania. Essas diretrizes foram instituídas para a promoção da alimentação
saudável nas instituições de educação infantil, de ensino fundamental e médio das redes
públicas e privadas com o objetivo de propiciar a adesão da comunidade escolar a hábitos
alimentares saudáveis e atitudes de auto cuidado e promoção da saúde (ASSAO; CERVATO-
MANCUSO, 2008).
17
A Constituição Brasileira de 1988, possui um dos textos mais avançados no que se
refere à proteção e a promoção dos direitos humanos. O Direito Humano à Alimentação
Adequada (DHAA) está previsto entre os direitos sociais da Constituição, desde a aprovação
da Emenda Constitucional nº 64, em fevereiro de 2010. Antes disso, o DHAA já estava
implícito em outros dispositivos constitucionais tais como o direito à saúde, ao salário
mínimo, à assistência social, à educação, à alimentação escolar, à reforma agrária, a não
discriminação e o direito à vida, dentre outros. A Constituição Federal estabelece também
como um dos princípios fundamentais da República Federativa do Brasil a dignidade da
pessoa humana. O DHAA se realiza quando todas as pessoas tem acesso garantido e
ininterrupto à alimentação adequada e saudável por meios próprios e sustentáveis (CONSEA,
2010).
A criação de uma política para promoção da segurança dos alimentos, na qual,
todas as partes interessadas na cadeia alimentar dividam as responsabilidades pela produção
de alimentos seguros, nutritivos e aptos para o consumo por toda a população. Essa política
deve ser acompanhada por uma série ampla de medidas destinadas a melhorar e tornar
coerente os requisitos estabelecidos pela legislação de alimentos que abrange todos os
aspectos associados aos produtos alimentares “desde a fazenda até a mesa” (PINHEIRO,
2007).
A proposta de um Sistema e de uma Política Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional teve origem em dois eventos ocorridos em meados da década de 1980, um mais
técnico e outro político. Primeiro, a elaboração do documento: Segurança Alimentar –
proposta de uma política de combate à fome no âmbito do Ministério da Agricultura, em
1985, que deu mais ênfase às dimensões social e econômica. Segundo, a mobilização da
sociedade civil, que levou à realização da I Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição
(CNAN), em 1986, cujas proposições levaram, entre outras, à introdução do qualificativo
nutricional à noção de segurança alimentar (C0NSEA, 2009).
O Brasil, contribuindo para a construção de um ambiente propício para que as
pessoas possam se alimentar com dignidade sancionou, em setembro de 2006, a Lei nº
11.346/2006, criando o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN), que
objetiva assegurar o DHAA. O principal objetivo do SISAN é formular e implementar
políticas e planos de Segurança Alimentar e Nutricional, estimular a integração dos esforços
entre governo e sociedade civil, bem como promover o acompanhamento e a avaliação da
Segurança Alimentar e Nutricional do pais. A lei estabelece os componentes (membros do
governo e da sociedade civil, o CONSEA e a Conferência Nacional de SAN) que integram o
18
SISAN, por meio do qual o poder público, com a participação da sociedade civil organizada,
deverá atuar com vistas a assegurar o DHAA. Ela prevê que o SISAN funcione, de forma
integrada, por meio de um conjunto de órgãos públicos e de instituições privadas, com ou sem
fins lucrativos, relacionadas à SAN, obedecendo a um conjunto de princípios e diretrizes
(CUSTÓDIO et al., 2011).
3.4. A Segurança Alimentar e Nutricional
No Brasil, a segurança alimentar e nutricional é definida como “o direito de todos
ao acesso regular e permanente a alimentos com qualidade, em quantidade suficiente, sem
comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como bases praticas
alimentares promotora da saúde, que respeitem a diversidade cultural e que sejam social,
econômica e ambientalmente sustentável”. Em outras palavras, segurança alimentar tem a ver
com a renda e informação de que as pessoas dispõem para que possam ter acesso aos
alimentos em quantidades adequadas e de forma a atender as suas necessidades nutricionais,
levando em conta sua cultura alimentar e a necessidade de preservar a saúde e o meio
ambiente (ANVISA, 2008).
O termo segurança alimentar é mencionado sob diferentes conceitos. No sentido
quantitativo, relaciona-se ao direito ao acesso a alimentos básicos em quantidade e qualidade
adequadas, e suficientes, para a obtenção de uma nutrição adequada e manutenção de saúde.
Este conceito prevê que essa obtenção de alimentos se dará de modo permanente e sem
comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, baseando-se em práticas alimentares
saudáveis, contribuindo assim, para existência digna, em um contexto de desenvolvimento
integral do ser humano, de modo que as pessoas tenham também acesso aos recursos e meios
que possibilitem produzir ou adquirir alimentos seguros e saudáveis, conforme os hábitos e
práticas alimentares de sua cultura (PINHEIRO, 2007).
O conceito de Segurança Alimentar veio à luz a partir da 2ª Grande Guerra com
mais da metade da Europa devastada e sem condições de produzir o seu próprio alimento.
Esse conceito leva em conta três aspectos principais: quantidade, qualidade e regularidade no
acesso aos alimentos (BELIK, 2003). Refletia assim, a capacidade de cada país de produzir
sua própria alimentação, evitando assim vulnerabilidades, e adquiriu uma perspectiva
internacional com a criação da Organização das Nações Unidas (ONU) e da Organização das
Nações Unidas para a Agricultura e da Alimentação (FAO), bem como dos outros organismos
financeiros internacionais (CUSTÓDIO et al., 2011).
19
O tema Segurança Alimentar é um mecanismo complexo que envolve
instrumentos e medidas criadas para garantir a saúde, vida e bem estar humano, não obstante a
preservação ambiental. O tema adquire cada vez mais notoriedade e ocupa cenário na
discussão mundial, para que os consumidores tenham seus direitos resguardados (SANTOS,
2011).
Dentre os principais fatores que influenciam e culminam no aumento de exigência
por atributos de segurança nos alimentos, por parte dos consumidores, do governo e das
instituições privadas, pela segurança e pela gestão da qualidade de alimentos, estão à
industrialização e a urbanização, o aumento da competitividade, o desenvolvimento da
pesquisa científica, a globalização e as mudanças e novas demandas dos consumidores
(SPERS, 2003 apud PINHEIRO, 2007).
Para o consumidor, a segurança alimentar é mais do que um produto livre de
organismos patogênicos. Ele considera como produto alimentício seguro, aquele que ao ser
ingerido, não produz efeito prejudicial à saúde. A higiene dos alimentos compreende o
conjunto de condições e medidas necessárias para assegurar a inocuidade dos alimentos nas
etapas da cadeia alimentar, desde a exploração agrícola até a mesa do consumidor
(PINHEIRO, 2007).
Para garantir a segurança dos alimentos, a vigilância sanitária estabelece normas
específicas para a indústria e o comércio, bem como um conjunto de medidas de higiene,
chamadas de Boas Práticas. Os agentes de vigilância sanitária também fiscalizam esses
estabelecimentos, para verificar se as regras estão sendo respeitadas. Boa parte dessas normas
diz respeito à higiene do local, dos utensílios e dos funcionários que manipulam alimentos
(ANVISA, 2008).
A indústria de alimentos é responsável pela criação e ampliação de sistemas que
garantam a produção de produtos seguros e de boa qualidade. Porém, após a entrada em
funcionamento dos sistemas, compete ao Estado efetuar fiscalização, para verificar se estes
cumprem os requisitos necessários. Os instrumentos mais conhecidos de garantia da
inocuidade dos alimentos são as Boas Práticas de Higiene (BPH) e as Boas Práticas de
Fabricação (BPF), os quais se constituem como requisitos para uma alimentação segura,
desde a produção primária até o consumo final (PINHEIRO, 2007).
No Brasil, os diversos procedimentos utilizados para garantir a segurança dos
alimentos, são editados principalmente pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária (
ANVISA), ligada ao Ministério da Saúde e o Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento (MAPA) (ISNP, 2011).
20
3.5. A Vigilância Sanitária e sua Interseção no Sistema Único de Saúde
A Lei Orgânica da Saúde nº 8.080 de 19 de setembro de 1990, foi aprovada para
regulamentar a estrutura e o funcionamento do SUS, dispondo sobre as condições para a
promoção, proteção e recuperação da saúde. Essa lei inclui como campo da saúde a Vigilância
Epidemiológica, a Vigilância Sanitária, a Saúde do Trabalhador e Assistência Integral,
inclusive a Farmacêutica (LUCCHESE, 2006).
As ações de Vigilância Sanitária estão alocadas no campo de atuação do sistema
único de Saúde – SUS, portanto devem estar pautadas nos mesmos Princípios e Diretrizes. A
vigilância sanitária, no Brasil, assume um amplo escopo de ações diferenciadas em relação a
outros países. Seu arcabouço institucional também tem peculiaridades, com destaque para a
Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), que tem possibilitado avanços nas
formas de gestão da vigilância sanitária (O’DWYER, REIS; SILVA, 2010).
O Sistema Nacional de Vigilância Sanitária está submetido aos mesmos princípios
e diretrizes, sua plena organização e a realização de ações efetivas são condições
fundamentais para a consecução da integralidade e proteção da saúde de numerosos riscos
reais e potenciais que se estabelecem ao longo do ciclo produtivo dos bens e serviços (AITH,
2009).
No Brasil, a saúde é um direito social, inscrito na Constituição Federal de 1988,
que também instituiu o Sistema Único de Saúde (SUS) como meio de concretizar esse direito.
O artigo 200 da Constituição Federal estabelece, em seus incisos I e VI, a competência do
SUS através da vigilância sanitária de controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e
substâncias de interesse para a saúde, e também de fiscalizar e inspecionar alimentos, bebidas
e águas para o consumo humano (LUCCHESE, 2006).
[...] Os produtos alimentícios a serem adquiridos para o alunado PNAE deverão
atender ao disposto na legislação de alimentos, estabelecida pela Agência Nacional
de Vigilância Sanitária – ANVISA do Ministério da Saúde – MS e pelo Ministério
da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA.
§5º A EEx. ou a UEx. poderá prever em edital de licitação ou chamada pública
apresentação de amostras pelo licitante classificado provisoriamente em primeiro
lugar, para avaliação e seleção do produto adquirido, as quais deverão ser
submetidas as análises necessárias, imediatamente após a fase de homologação
(BRASIL, 2013).
21
A definição incorporada à Lei Orgânica da Saúde, nº 8.080/90, Art.6º, parágrafo
1º, delineia um marco referencial de natureza preventiva e do âmbito das relações sociais
produção-consumo como:
A vigilância sanitária constitui uma das ferramentas que estruturam e
operacionalizam o SUS na busca da concretização do direito à saúde, principalmente devido à
ação normativa e fiscalizadora sobre os serviços prestados, produtos e insumos terapêuticos
de interesse da saúde; permanente avaliação da necessidade de prevenção do risco;
possibilidade de interação constante com a sociedade, em termos de promoção da saúde, da
ética e dos direitos da cidadania (LUCCHESE, 2006).
A vigilância sanitária integra a área da Saúde Coletiva, suas origens constitui a
configuração mais antiga da Saúde Pública e atualmente é sua face mais complexa. Conforma
um campo singular de articulações complexas entre o domínio econômico, o jurídico-político
e o médico-sanitário. Engloba atividades de natureza multiprofissional e interinstitucional que
demanda conhecimentos de diversas áreas articuladas (COSTA, 2009).
Suas ações estão historicamente associadas ao processo de regulação,
monitoramento e fiscalização de produtos e serviços, com a finalidade de prevenir e reduzir os
riscos à saúde individual e coletiva. Não é à toa, portanto, que a face punitiva seja a mais
visível e imediatamente associada ao termo. No entanto, em décadas recentes, a vigilância
sanitária tem tido suas funções, responsabilidades e atribuições enormemente ampliadas,
consequência de diversos processos socioeconômicos e politico institucionais (SOUZA;
COSTA, 2010).
Após a promulgação da Constituição foram aprovados diplomas legais que
assinam o adensamento da institucionalização da proteção jurídica à saúde no Brasil. Dentre
estes instrumentos legais, foi criada através da Lei nº 9.782/99 a Agência Nacional de
Vigilância Sanitária (ANVISA) e dispõe sobreo Sistema Nacional de Vigilância Sanitária –
SNVS. Além de regulamentar, controlar e fiscalizar os produtos e serviços que envolvam
risco à saúde pública. Destacam-se, dentre as principais atribuições da ANVISA, as
[...] um conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos à saúde
de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e
circulação de bens e da prestação de serviços de interesse da saúde, abrangendo o
controle de bens de consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a
saúde, compreendidas todas as etapas e processos, de produção ao consumo; o
controle da prestação de serviços que se relacionam direta ou indiretamente com a
saúde (BRASIL, 1990).
22
competências para estabelecer normas, propor, acompanhar e executar as políticas, as
diretrizes e as ações de vigilância sanitária e para aplicar as penalidades aos infratores da
legislação sanitária, sendo-lhe atribuída a coordenação do Sistema Nacional de Vigilância
Sanitária (AITH, 2009).
Atualmente o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária – SNVS brasileiro possui
os seguintes componentes; no nível Federal, a ANVISA e o Instituto Nacional de Controle de
Qualidade em Saúde – INCQS, vinculado administrativamente à Fundação Oswaldo Cruz –
FIOCRUZ e tecnicamente à ANVISA; no nível estadual, os 27 órgãos de vigilância sanitária
das secretarias estaduais de saúde, que contam com um suporte de laboratórios em cada
estado, com grandes diferenças de capacidade analíticas; e no nível municipal, os serviços de
vigilância sanitária, que variam muito em termos de estrutura, recursos e capacidade operativa
(O’DWYER; REIS; SILVA, 2010).
3.6. Objetos da Vigilância Sanitária
Os “objetos de trabalho” em vigilância sanitária podem ser vistos como “objetos
complexos” que se situam num espaço de relações de entre a ciência, a saúde e o mercado.
Desse modo, identifica-se natureza híbrida desses objetos como sendo, ao mesmo tempo,
“meios de vida” e mercadorias, necessitando de contribuições de saberes de vários campos
disciplinares. Tais objetos (medicamentos, alimentos, tecnologias médicas, serviços de
interesse da saúde, etc.) são considerados produções sociais que resultam do grau de
desenvolvimento das forças produtivas – ciência e tecnologia e força de trabalho- em
detrimentos do momento histórico (SOUZA; COSTA, 2010).
Dado que os objetos da vigilância sanitária são objetos complexos e exigem a
integração de saberes de diversos campos disciplinares e o tratamento das dimensões éticas,
políticas e institucionais para sua intervenção, organização do trabalho deve se basear nos
princípios da (inter)complementaridade e interdependência dos processos e dos meios de
trabalho e assentar-se no trabalho em equipe e na multiprofissionalidade (SOUZA, 2009).
O Estado, representado pelas ações da vigilância sanitária institucionalizada, deve
buscar garantir na dimensão sanitária, os atributos que são requeridos dos objetos de interesse
da saúde para que se efetivem, no mercado, como bens sociais. Os atributos são propriedades
atinentes aos objetos concretos, definidos em normas, tais como: identidade, finalidade,
qualidade, eficácia e segurança. O significado desses atributos, nas normas e regulamentos,
varia de acordo com o grau de conhecimento e valores que se constrói a cerca de cada objeto
(SOUZA; COSTA, 2010).
23
Secundo ainda Sousa e Costa (2010), tanto os objetos quanto os meios e controles
sanitários se modificam ao longo do tempo e em cada sociedade em particular. Isso confere
aos processos de trabalho da vigilância sanitária um caráter provisório e histórico, permeado
por contradições geradas por interesses, muitas vezes antagônicas, entre saúde publica e
mercado. A contextualização dos objetos de intervenção da vigilância sanitária possibilita
compreender em que medida as ações de proteção da saúde em cada sociedade, em particular,
são condicionadas pelos fatores sociais, econômicos, políticos e culturais. Dado que os
objetos da vigilância sanitária são objetos complexos e exigem a integração de saberes de
diversos campos disciplinares e o tratamento de dimensões éticas, políticas e institucionais
para sua intervenção, a organização do trabalho deve se basear nos princípios da
(inter)complementaridade e interdependência dos processos e dos meios de trabalho.
A diversidade dos objetos (alimentos, agrotóxicos, saneantes, cosméticos,
medicamentos, múltiplos serviços de saúde, meios diagnósticos, equipamentos, derivados do
tabaco e tantos outros), e de práticas (normatização, autorização de funcionamento de
empresas, licenciamento de estabelecimentos, registro de produtos, inspeções, fiscalizações,
monitoramento de qualidade e outros atributos, de efeitos adversos, controle de propaganda,
rótulos, bulas e embalagens, entre outras) requer multiprofissionalidade de seu corpo técnico,
informação e conhecimento científico amplo, aprimorado e permanentemente atualizado, de
modo a que a vigilância sanitária funcione como uma “inteligência sanitária” capaz de lidar,
de forma competente, com uma variedade multiforme de risco em co-relação com noções
como inocuidade, segurança, eficácia e qualidade (COSTA, 2008).
A forma com que a vigilância sanitária aborda alguns dos seus objetos, sendo o
medicamento o mais emblemático, também é integral. Ela atua sobre o medicamento desde a
produção até o consumo, da autorização de funcionamento da indústria farmacêutica,
passando pela propaganda, até a farmacovigilância. A abordagem integral sobre o
medicamento implica responsabilidade com o seu consumo, em um contexto de utilização
assimétrica de tecnologias médicas influenciada pelo poder econômico e cultural, fenômeno
que vem sendo identificado como medicalização (O’DWYER; REIS; SILVA, 2010).
3.7. Especificidade do Trabalho da Vigilância Sanitária
Na área da vigilância sanitária, além da complexidade que cerca a gestão em
saúde, algumas características lhe conferem dificuldades adicionais. Existe uma baixa
demanda social por ações de promoção e prevenção aliada a um grau potencialmente maior de
conflitos, visto que parte importante do produto Interno Bruto (PIB) brasileiro está sujeito à
24
vigilância sanitária. Por outro lado, as ações de proteção e de promoção que caracterizam a
vigilância sanitária implicam atuação dentro e fora do setor saúde, em um contexto de
competências compartilhadas entre as esferas do governo Federal, Estadual e Municipal e
entre diferentes órgãos de uma mesma esfera de governo (DE SETA; SILVA, 2006).
As ações de vigilância sanitária portam certas especificidades: são ações de saúde
dirigidas, fundamentalmente, ao controle de riscos reais e potenciais, ou seja, têm natureza
essencialmente preventiva, não só de danos, mas dos próprios riscos. Desse modo, permeiam
todas as práticas medico-sanitárias: d promoção à proteção, recuperação e reabilitação da
saúde. Nas diversas atividades relacionadas com a saúde faz-se necessária alguma ação de
vigilância sanitária, também exercida sobre o meio ambiente e o ambiente de trabalho
(COSTA, 2009).
O trabalho em vigilância sanitária apresenta especificidades que o distinguem do
trabalho em saúde em geral, em relação ao objeto, aos meios de trabalho e elementos que
compõem os seus processos de trabalho, e se insere no espaço regulatório do Estado, como
serviço público estatal, com atribuições indelegáveis de controle sanitário de processos,
ambientes, produção e consumo de bens e serviços de interesse da saúde (SOUZA; COSTA,
2010).
As ações de vigilância sanitária incorporam diferentes acepções de risco, tais
como: perigo virtual, ameaça de agravos relacionados com determinados elementos e, na
acepção epidemiológica, a probabilidade de ocorrer um evento adverso à saúde, na presença
de determinado fator (FREITAS; SANTOS, 2013).
A reflexão sobre o trabalho em vigilância sanitária conduz à problematização dos
seus instrumentos de intervenção e à compreensão do papel que lhe é reservado na divisão
social e técnica do trabalho em saúde. Fundamentalmente, a especificidade do trabalho da
vigilância sanitária está na natureza dos objetos de intervenção e no caráter estatal regulatório
e disciplinador de suas ações (SOUZA, 2009).
Para o controle de riscos e exercício do poder de polícia a vigilância sanitária
aciona um conjunto de tecnologias intervenção ou instrumentos de ação. Uns estão
determinados em leis e uns integram outras práticas em saúde. Os principais instrumentos são:
a legislação (normas jurídicas e técnicas), a fiscalização, a inspeção, o monitoramento, o
laboratório, a vigilância de eventos adversos e outros agravos, a pesquisa epidemiológica e as
ações em torno da informação, comunicação e educação para a saúde (COSTA, 2009).
Para Souza (2009), as ações de vigilância sanitária podem ser vistas como
atividades complexas que se situam num espaço de relações entre a ciência, a saúde e o
25
mercado, desse modo, identifica-se a natureza híbrida desses objetos como sendo, ao mesmo
tempo, meios de vida e mercadorias, necessitando de contribuições de saberes de vários
campos disciplinares. Os produtos como medicamentos, alimentos, saneantes, tecnologias
médicas e serviços de interesse da saúde, são considerados produções sociais que resultam do
grau de desenvolvimento das forças produtivas como ciência e tecnologia e da força do
trabalho, em determinado momento histórico.
Conforme Lucchese (2006), a vigilância sanitária é um dos braços executivos que
estruturam e operacionalizam o SUS na busca da concretização do direito social à saúde. Sua
função principal é eliminar e/ou minimizar os riscos sanitários envolvidos na produção,
circulação e consumo de produtos, processos e serviços. Em síntese, a vigilância sanitária tem
um papel importante na estruturação do SUS, principalmente devido à:
• Ação normativa e fiscalização sobre os serviços prestados, produtos e insumos terapêuticos
de interesse para a saúde;
• Permanente avaliação da necessidade de prevenção do risco;
• Possibilidade de interação constante com a sociedade, em termos de promoção da saúde,
da ética e dos direitos de cidadania.
A título de síntese Souza e Costa (2010), pontua algumas especificidades no
processo de trabalho em vigilância sanitária, especialmente vinculadas ao caráter público e
estatal de suas funções:
1. “Os agentes do trabalho são servidores públicos investidos do dever-poder do
Estado”, na defesa do interesse público da saúde, ou seja, são trabalhadores investidos do
poder de autoridade do Estado ou “poder de polícia” administrativa, quando em atividade de
trabalho.
2. Por ser realizado pelo Estado, tal trabalho é regido pelos princípios da
Administração Pública, cujos princípios essenciais são os da legalidade, da supremacia do
interesse público sobre o particular e da indisponibilidade do interesse público, dos quais
derivam os demais princípios.
3. A “proteção da saúde” é a razão tecnológica do trabalho em vigilância sanitária. É
essa finalidade que orienta o conjunto de práticas como regulamentação sanitária,
fiscalização, inspeção, registro de produtos, apreensões para análises, interdição de atividades,
entre outras, realizadas para o controle de risco associados a um conjunto de objetos
socialmente definidos como vigilância sanitária.
4. Por sua “ação regulatória” há uma racionalidade voltada para a organização
econômica da sociedade nas práticas da vigilância sanitária, essa função regulatória de
26
controle sanitário exige permanente e ágil atualização de conhecimentos, para acompanhar o
desenvolvimento tecnológico dos empreendimentos produtivos.
5. Ademais, o trabalho em vigilância sanitária tem dimensão ética que ultrapassa o
âmbito individual e ganha uma dimensão coletiva, compatível com o significado de
responsabilidade social do trabalho nessa área. A responsabilização ética dos trabalhadores da
vigilância sanitária é no sentido de que o interesse público se sobreponha às pressões políticas
e econômicas dos setores contrariados em seus interesses.
6. O trabalho técnico da vigilância sanitária ocorre em ambientes de tensão, gerada
pela possibilidade de pressões e interferências externas sobre o resultado do trabalho, já que
os pareceres emitidos pelos técnicos e que vão subsidiar a tomada de decisão, pelos gestores,
podem contrariar interesses políticos e/ou econômicos.
7. Para se legitimar diante da sociedade, as decisões devem estar embasadas em
critérios técnico-científicos e em um conjunto de condicionalidades moldadas nas normas
jurídicas. Isso faz com que cada parecer seja um “parecer crítico” que, para sua realização,
necessita articular os diversos dados técnicos e também as normas jurídicas.
A nova vigilância tem como sujeitos a equipe de vigilância sanitária, entendida
como uma equipe de saúde com tarefas específicas, mas integrando o conjunto dos
profissionais e trabalhadores de saúde, em atenção conjunta com eles, com equipes dos outros
níveis do sistema de vigilância sanitária e com outros sujeitos coletivos, representantes da
população organizada, e não apenas os representantes do segmento produtivo (COSTA,
2008).
3.8. Normas Fiscais Sanitárias
O primeiro marco regulatório relevante no controle da qualidade dos alimentos foi
a Lei nº 1.123, de 18 de dezembro de 1950, que estabeleceu a obrigatoriedade da fiscalização
sanitária prévia dos produtos de origem animal, atribuindo tal tarefa ao Ministério da
Agricultura e seus congêneres nos Estados. Naquela época, o Brasil iniciava um intenso
processo de urbanização, começando a deixar para traz uma sociedade rural e a intensificar o
processo de afastamento da produção de alimentos do local de consumo. A mais recente foi a
criação da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), instituída sob a Lei nº 9.782,
de 26 de janeiro de 1999. Foi um grande passo à adequação à realidade mundial das ações de
fiscalização das atividades relacionadas aos alimentos (PINHEIRO, 2007).
Os produtos alimentícios são regulamentados e inspecionados por dois
ministérios: Ministério da Saúde – MS e o Mistério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
27
(MAPA). Cabe ao MAPA à regulamentação dos de produtos de origem animal, de bebidas e
vegetais in natura para registro dos estabelecimentos e respectivos produtos. Os demais
produtos vegetais (conservas, doces compotas, desidratados, pastifícios, cereais, amidos e
derivados, castanhas e amêndoas, especiais, entre outros), água mineral ou natural e aditivos
alimentares (energéticos e repositores de sais), são regulamentados pelo Ministério da Saúde
(MS) através da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), e das secretarias
estaduais e municipais de saúde através das vigilâncias sanitárias, responsáveis pelo registro
dos estabelecimentos e respectivos produtos (INSP, 2011).
Nos casos em que o estabelecimento processar tanto produtos de competência do
MAPA quanto da ANVISA, este deverá ser licenciado por ambos os Ministérios, como por
exemplo, das agroindústrias que processam doces de frutas e doce de leite, ou ainda de
unidades de processamento de doces, conservas ou compotas de frutas e polpas de frutas
(INSP, 2011).
Os estabelecimentos que exercem atividades pertinentes à área de alimentos
regulamentados pelo MAPA são licenciados e inspecionados pelas estruturas competentes
subordinadas ao MAPA. Os estabelecimentos licenciados por meio do Serviço de Inspeção
Municipal (SIM), animal ou vegetal, conforme a natureza dos produtos, somente poderão
comercializar seus produtos no município que expediu a licença. Os estabelecimentos
licenciados por meio do Serviço de Inspeção Estadual (SIE), animal ou vegetal, conforme a
natureza dos produtos no âmbito do estado que expediu a licença. Os estabelecimentos
licenciados por meio do Serviço de Inspeção Federal (SIF), animal ou vegetal, conforme
natureza dos produtos poderão comercializar seus produtos em todo o território nacional
(ISNP, 2011).
A Lei nº 7.889, de 23 de novembro de 1989, dispõe sobre a inspeção sanitária e
industrial dos produtos de origem animal, determina em seu Art. 4º que são competentes para
realizar a fiscalização de que trata esta Lei:
A regulação sanitária em favor dos interesses da saúde não se faz sem conflitos
com interesses econômicos; portanto, a vigilância sanitária requer competência técnico-
cientifica e politica pari passu com desenvolvimento científico e tecnológico para
regulamentar, fiscalizar o cumprimento das normativas e intervir com estratégias
diversificadas, visando a controlar risco e garantir a segurança sanitária. As diversas situações
[...] d) os órgãos de saúde pública dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios, nos estabelecimentos de que trata a alínea g do mesmo art. 3º
(BRASIL, 1989).
28
reais que se apresentam para decisões da vigilância sanitária, e que nem sempre estão
emolduradas na lei, implicam em capacidade de julgamento e de manejo do poder
discriminatório de que dispõe, com profundo senso ético e de responsabilidade pública
(COSTA, 2008).
A norma legal que regulamenta sobre registro, licenciamento e inspeção dos
estabelecimentos de produtos de origem animal e o Decreto nº 30.691/1952, que dispõe sobre
o Regulamento da Inspeção Industrial e Sanitária de produtos de Origem Animal (RIISPOA).
Esta está sob revisão no MAPA, mas ainda sem data para sua publicação. No sentido de
estabelecer as condições higiênico-sanitária dos estabelecimentos e manipuladores de
alimentos as Portarias MS/SVS nº 326/1997 e MAPA nº 368/1997, apresentam o
Regulamento Técnico das condições higiênico-sanitária na área de alimentos (ISNP, 2012).
A fiscalização industrial e sanitária, em qualquer estabelecimento industrial ou
entreposto de produtos de origem animal, de acordo com a Lei nº 1.283/1950, alterada pela lei
nº 7.889/1989, deve ser exercida por um único órgão, sendo assim, proibida, em todo o
território nacional, a duplicidade desta fiscalização (PINHEIRO, 2007).
Através da Resolução da Diretoria Colegiada / RDC / ANVISA nº 27/2010, a
ANVISA isentou da obrigatoriedade de registro uma grande parcela de produtos, sendo que
muitos dos produtos da agricultura familiar enquadram-se nestas categorias. Importante
lembrar que os alimentos continuam sujeitos ao cumprimento dos regulamentos, à
obrigatoriedade do Alvará Sanitário ou Licença Sanitária para funcionamento das empresas e
às demais ações de fiscalização. Nestes casos, o estabelecimento deverá comunicar sua
fabricação à Vigilância Sanitária do município ou do Estado no prazo de 10 dias após início
da produção (ISNP, 2012).
3.9. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA
O Ministério da Agricultura, originalmente denominado de Secretaria de Estado
dos Negócios da Agricultura, Comércio e Obras Públicas, foi criado no século XIX por
decisão da Assembleia Legislativa, quando da promulgação do Decreto Imperial nº 1.067, de
28 de julho de 1860, passando a integrar a estrutura formal do Gabinete do 2º Império. Após
1990, a denominação e a estrutura organizacional da Pasta da Agricultura foram sendo
adequadas. A denominação Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento foi
incorporada pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 31 de agosto de 2001, em clara
demonstração da importância da do segmento da pecuária (MAPA, 2013).
29
Responsável pela gestão das políticas públicas de estímulo à agropecuária, pelo
fomento do agronegócio e pela regulação e normatização de serviços vinculados ao setor, o
Mapa visa à garantia de segurança alimentar da população brasileira e a produção de
excedentes para exportação, fortalecendo o setor produtivo nacional e favorecendo a inserção
do Brasil no mercado internacional. Encontra-se organizado em secretarias, responsáveis
pelos diferentes setores do agronegócio, a Secretaria de Defesa Agropecuária – DAS é
responsável por assegurar a origem, a conformidade e a segurança dos produtos de origem
animal e vegetal destinados à alimentação humana ou animal. Sua atuação é importante para
oferta de alimentos seguros, evitando a possíveis riscos à saúde do consumidor e práticas
desleais do comércio (MAPA, 2013).
Na legislação brasileira não só os estabelecimentos fabricantes de alimentos
devem ser registrados e inspecionados, mas também todos os seus produtos alimentícios. A
lista de produtos sob registro do MAPA consta no Decreto nº 30.691 de 29 de março de 1952,
e compreende: carnes e derivados, leite e derivados, pescados e derivados, ovos e derivados,
mel e cera de abelha e seus derivados, as bebidas categorizadas em não-alcóolicas, dietéticas,
alcoólicas fermentadas, alcoólicas destiladas, destilados alcoólicos, alcoólicos por mistura e
alcoólicas retificadas e os vegetais in natura (ISNP, 2011)
3.10. Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA
Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, foram aprovados diplomas
legais que assinalam o adensamento da institucionalização da proteção jurídica à saúde no
Brasil, como é o caso da Lei Orgânica da Saúde (Lei 8.080/90 e 8.142/90) que as ações e
serviços públicos destinados a promover, proteger e recuperar a saúde, da Lei 9.656/98, que
disciplina planos de saúde privados de assistência à saúde, e da Lei nº 9.782/99, que cria a
Agência Nacional de Vigilância Sanitária e dispõe sobre o Sistema Nacional de Vigilância
Sanitária, destinado a eliminar, diminuir ou prevenir risco à saúde (AITH, 2009).
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), instituída pela Lei nº
9.782 de 26 de janeiro de 1999, e regulamentada pelo Decreto nº 3.029, de 16 de abril de
1999, foi concebida para:
[...] promover a proteção da saúde da população, por intermédio do controle
sanitário da produção da comercialização de produtos e serviços submetidos à
vigilância sanitária, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das
tecnologias a eles relacionados bem como o controle de portos, aeroportos e
fronteiras (BRASI, 1999).
30
Além de regulamentar, controlar e fiscalizar os produtos e serviços que envolvam
risco à saúde pública, destaca-se, entre as principais atribuições da ANVISA, as competências
para estabelecer normas, propor, acompanhar e executar as políticas, as diretrizes e as ações
de vigilância sanitária e para aplicar as penalidades aos infratores da legislação sanitária,
sendo-lhe atribuída a coordenação do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária. Esse variado
leque de atribuições evidencia que a ANVISA, dispõe de amplo poder de polícia para
autorizar ou intervir o funcionamento de empresas e estabelecimentos de saúde, registrar ou
recusar o registro de produtos de interesse da saúde, monitorar a evolução dos preços de
medicamentos, possuindo inclusive poderes normativos, especialmente em áreas técnicas que
exigem conhecimento especializado, como por exemplo, o estabelecimento de padrões sobre
limites de contaminantes, resíduos tóxicos, desinfetantes, metais pesados, etc. (AITH, 2009).
A ANVISA constitui-se como Autarquia sob regime especial vinculada ao
Ministério da Saúde, através do contrato de Gestão, que fixa metas e resultados a serem
alcançados, caracteriza-se pela independência administrativa, estabilidade de seus dirigentes,
autonomia financeira, patrimônio e receita própria. Coordena o SNVS e é presidida por uma
Diretoria Colegiada composta por 5 diretores, indicados e nomeados pelo Presidente da
República com aprovação do Senado Federal (PINTO, 2009).
As “Autarquias sob regime especial” é uma denominação para as Agências
reguladoras, que teriam, por conta disso, mais autonomia que as demais figuras autárquicas
em nosso ordenamento. Gozam de mais liberdade que as demais autarquias, principalmente
pelo fato dos seus dirigentes terem mandato por prazo determinado, uma vez indicados não
podem ser substituídos ao bel-prazer do governo do momento, o que impermeabiliza as
agências de influência política (CARVALHO, 2004).
31
4. METODOLOGIA
4.1. Local de Estudo
A pesquisa foi realizada no período outubro de 2012 a novembro de 2013, a área
do estudo foi a 20ª Microrregional de Saúde - Crato – Ceará, que é composta pelos municípios
de Altaneira, Antonina do Norte, Araripe, Assaré, Campos Sales, Farias Brito, Nova Olinda,
Potengi, Salitre, Santana do Cariri, Tarrafas e Várzea Alegre. Compreende uma área territorial
de 8.974,126 km² com uma população de 330.643 habitantes (IBGE, 2010). O município de
Crato é classificado como município Polo, assumindo a responsabilidade de atendimento das
referências dos demais municípios por dispor de maior capacidade resolutiva em vários
serviços de Média e Alta Complexidade – MAC (Figura 1).
FIGURA 01 - Localização e Composição da 20ª Região de Saúde de Crato. Estado do Ceará, 2012.
4.2. Tipo de Estudo
O modelo teórico abordado nesta pesquisa apresenta caráter exploratório, de
abordagem quantitativa. A pesquisa quantitativa é um método de pesquisa que trabalha com
indicadores numéricos e segue critérios estatísticos (ARAGÃO, 2011).
4.3. Levantamento Bibliográfico
O estudo bibliográfico da pesquisa foi relacionado aos programas governamentais
do PNAE, PAA, órgãos reguladores ANVISA e MAPA através de obras e documentos que
32
abordam normas alimentares, publicações sobre a Segurança Alimentar e Nutricional, da
Agência Nacional de Vigilância Sanitária e Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento.
4.4. Coleta de Dados
Para a investigação dessa temática, foi elaborado um modelo de questionário
(check-list) aplicado aos coordenadores das vigilâncias sanitárias referente à gestão do PNAE,
constituído em três partes: a Parte I destinada à identificação e informações sobre o setor de
vigilância sanitária, a Parte II busca informações sobre as ações do PNAE no município e a
Parte III destina-se a informações sobre o controle sanitário dos produtos (apende-se 1).
4.5. Análise de Dados
A análise dos dados foi realizada sob forma descritiva tendo como suporte o
programa Excel 2010, a partir da interpretação das informações obtidas do questionário
aplicado.
4.6. Aspectos Éticos
Os sujeitos da pesquisa ao qual foi aplicado o questionário foram os coordenadores dos
setores de vigilância sanitária das secretarias de saúde dos municípios. Antes de serem
submetidos a responder o questionário, os entrevistados foram informados do conteúdo e da
finalidade do documento, os quais autorizavam a utilização dos dados como fonte de
informação, expresso em um Termo de Autorização de Uso de Dados, redigido de acordo com os itens
da Resolução CNS nº 196/96 (Anexo 1).
33
5. RESULTADOS E DISCUSSÃO
Os resultados obtidos no trabalho apontam que os setores de vigilância sanitária
dos municípios da 20ª CRES, não realizam conforme determinam as normas sanitárias e as
legislações inerentes ao PNAE e PAA, as atividades de fiscalização e regularização sanitária
sobre os gêneros alimentícios destinados à alimentação escolar.
5.1. Parte I: Nº de Profissionais de Vigilância Sanitária e Nível de Escolaridade
O número de profissionais nos setores de vigilância sanitária é de cinquenta e
cinco profissionais para os treze municípios. A maioria das equipes é formada por dois ou
quatro servidores, quantidade insuficiente de profissionais para desenvolver as atividades de
fiscalização sanitária no município. Observa-se ainda que a maioria desses profissionais é de
nível médio, com pouco conhecimento para executar as ações que lhe são próprias, com
exceção da equipe de vigilância sanitária do município de Crato, que dispõem de um quadro
de profissionais a contento e instituída na sua maioria, por profissionais de nível superior
(Gráfico 01). Observa-se ainda que apenas quatro municípios dispõe de coordenadores de
vigilância sanitária com nível superior.
GRÁFICO 01: PROFISSIONAIS DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA POR NÍVEL DE ESCOLARIDA
FONTE: Questionário Aplicado na Pesquisa pelo Pesquisador
5.2. Parte II: Atuação da Vigilância Sanitária sobre o PNAE no Município
Nas informações sobre a aquisição de alimentos através do PNAE nos municípios,
praticamente todos responderam que as secretarias de educação mantem convênios com o
MEC/FNDE para adquirir os gêneros alimentícios no âmbito do PNAE e PAA, produzidos
0
2
4
6
8
10
12
14
16
N. MÉDIO
N. SUPERIOR
TOTAL
* Municípios com Coordenadores de Nível Superior
34
pelos pequenos empreendimentos familiares rurais destinados à alimentação escolar da rede
pública de ensino. Apenas a vigilância sanitária do município de Antonina do Norte, não sob
informar se o município mantém alguma forma de convênio com o FNDE para à aquisição de
alimentos, uma vez que não consta no órgão de vigilância sanitária nenhum cadastro referente
a produtor familiar rural, nem tão pouco são realizadas inspeções sanitárias sobre algum tipo
de alimento da agricultura familiar destinado às escolas do município.
Existem 144 produtores rurais cadastrados nos órgãos de vigilância sanitária, que
juntos, abastecem 174 estabelecimentos escolares com alimentos para o alunado dos
municípios que participam do PNAE e PAA. Observa-se que não existe um ordenamento por
parte dos setores de vigilância sanitária, quando se trata do cadastro dos produtores e das
escolas, apenas seis municípios (Araripe, Campos Sales, Farias Brito, Potengi, Salitre e
Tarrafas) os setores de vigilância sanitária mantem o cadastro dos produtores rurais e a
relação dos estabelecimentos escolares que adquirem os alimentos. Os municípios de Crato e
Nova Olinda mantem o cadastro dos produtores, porém, não tem conhecimento sobre os
estabelecimentos escolares. Os municípios de Altaneira, Assaré e Santana do Cariri tem
conhecimento apenas dos estabelecimentos escolares que adquirem os alimentos. Os
municípios de Antonina do Norte e Várzea Alegre não possuem nenhum registro sobre
produtores e escolas em seus arquivos (Gráfico 02).
GRÁFICO 02: Nº DE PRODUTORES DO PNAE E ESCOLAS CADASTRADAS NA VISA MUNICIPA
FONTE: Questionário aplicado na Pesquisa pelo Pesquisador
Quando se trata do quesito do controle de qualidade pelo qual os alimentos
deverão ser previamente submetidos, todas as Vigilâncias informaram acompanhar as ações
0
50
100
150
200
250
300
350
Nº PRODUTORES
Nº ESCOLAS
TOTAL
35
do PNAE no município e confirmaram realizar inspeções sanitárias sobre os alimentos antes
dos mesmos serem processados nas cantinas das escolas, com exceção dos municípios de
Antonina do Norte, Crato e Várzea Alegre que não realizam nenhuma inspeção sobre os
produtos, porém, todos afirmam desconhecer qualquer outro tipo de controle de qualidade,
como por exemplo, a coleta de amostras para realização de análises laboratoriais dos
produtos.
Os produtos fornecidos para a alimentação dos alunos são: bolos, sequilhos, pães,
polpas de frutas, hortaliças e verduras, além dos produtos cárneos, leite e alguns de seus
derivados como o queijo e iogurte, na sua maioria, produzidos em unidades residenciais. A
frequência com que são entregues esses alimentos nas escolas, verificamos que na maioria dos
municípios acontecem semanalmente, os municípios de antonina do Norte, Crato e Várzea
Alegre não tem conhecimento da entrega dos alimentos (Tabela 01).
TABELA 01: FREQUÊNCIA DE ENTREGA DE ALIMENTOS NAS ESCOLAS
Município Diária Semanal Quinzenal Mensal
Altaneira - X - -
Antonina do Norte - - - -
Araripe - X - -
Assaré - X - -
Campos Sales - X - -
Crato - - - -
Farias Brito - X - -
Nova Olinda - X - -
Potengi - X - -
Salitre - X - -
Santana do Cariri - - - X
Tarrafas - X - -
Várzea Alegre - - - -
FONTE: Questionário aplicado na Pesquisa pelo Pesquisador
Os alimentos são entregues diretamente nas escolas ou em um entreposto que
geralmente são os almoxarifados das secretarias de educação, onde fica a disposição das
escolas e dos órgãos de fiscalização. Os municípios de Crato, Nova Olinda, Potengi e Santana
do Cariri, os alimentos são entregues diretamente nas escolas, Altaneira, Assaré, Campos
Sales e Tarrafas os alimentos são entregues nos entrepostos, e os munícipios de Araripe,
Farias Brito e Salitre, informaram que parte dos alimentos são entregues no entreposto e
outros vão diretamente para as escolas (Tabela 02).
36
TABELA 02: LOCAL DE ENTREGA DOS ALIMENTOS
MUNICÍPIO Escolas Entrepostos L. de Produção
Altaneira - X -
Antonina do Norte - - -
Araripe X X -
Assaré - X -
Campos Sales - X -
Crato X - -
Farias Brito X X -
Nova Olinda X - -
Potengi X - -
Salitre X X -
Santana do Cariri X - -
Tarrafas - X -
Várzea Alegre X - -
FONTE: Questionário aplicado na Pesquisa pelo Pesquisador
5.3. Parte III: Controle Sanitário
Neste quesito, foi observado as informações referentes às ações da vigilância
sanitária sobre os procedimentos adotados quanto às fiscalizações sanitárias nos locais de
produção e manipulação dos alimentos destinados as escolas. Os municípios de Altaneira,
Araripe, Campos Sales, Crato, Potengi e Salitre, responderam que realizam entre duas ou
quatro fiscalizações por ano nos ambientes familiares onde são produzidos os alimentos, os
demais, Antonina do Norte, Assaré, Farias Brito, Nova Olinda, Santana do Cariri, Tarrafas e
Várzea Alegre, responderam não realizarem nenhuma inspeção nos locais de produção dos
alimentos destinados as escolas nos municípios.
Os entrevistados que declararam realizar inspeções sanitárias nos locais de
produção, responderam os locais de produção são residenciais com pouca estrutura, e que não
atendem aos critérios das Boas Práticas de Fabricação conforme determinam as normas
pertinentes. As irregularidades observadas são relatadas nos laudos de inspeções, uma vez que
nenhum município emite relatórios de inspeção sanitária com relatos detalhados das
inspeções.
Perguntados quanto à presença de outros órgãos de fiscalização sanitária como
Secretaria de Agricultura e órgãos similares no município, quando se refere à fiscalização dos
produtos de origem animal, todos os entrevistados confirmaram que estas fiscalizações ainda
ficam a cargo das vigilâncias sanitárias por falta da presença dos órgãos responsáveis por este
setor no município. Alguns municípios como Araripe, Campos Sales, Crato e Potengi,
possuem o Serviço de Inspeção Municipal (SIM), porém não realizam as fiscalizações que lhe
37
são atribuídas, nos demais municípios não existe este órgão institucionalizado. Nenhum
declarou ter conhecimento sobre a presença ou ações pontuais de outros órgãos, estadual ou
federal.
Quando interrogados sobre o Instrumento Legal expedido pela vigilância sanitária
como forma de regularização dos produtos alimentícios fiscalizados, a maioria declara
expedir apenas um Laudo de Inspeção Sanitária. Os municípios de Araripe e Crato expedem
um Laudo de Inspeção para os produtores individuais e o Alvará Sanitário quando se trata de
um empreendimento devidamente regularizado. O município de Nova Olinda declarou
expedir apenas uma declaração constando a inspeção dos produtos (Tabela 03).
TABELA 03: INSTRUMENTOS LEGAIS EXPEDIDOS
MUNICÍPIO Alvará Relatório Laudo Declaração
Altaneira - - X -
Antonina do Norte - - - -
Araripe X - X -
Assaré - - X -
Campos Sales - - X -
Crato X - X -
Farias Brito - - X -
Nova Olinda - - - X
Potengi - - X -
Salitre - - X -
Santana do Cariri - - -
Tarrafas - - X -
Várzea Alegre - - X -
FONTE: Questionário aplicado na Pesquisa pelo Pesquisador
38
6. CONCLUSÃO
A regularização sanitária representa, na maioria dos casos, a etapa mais complexa
para os pequenos produtores, uma vez que, os estabelecimentos que fabricam ou
comercializam alimentos devem estar devidamente regularizados nos órgãos responsáveis.
Através da RDC nº 27/2010, a ANVISA isentou da obrigatoriedade de registro uma grande
parcela de produtos, sendo que muitos dos produtos da agricultura familiar enquadram-se a
esta norma.
Ocorre que, com todos os esforços feitos pelos setores de vigilância sanitária,
existem muitas dificuldades pelos produtores rurais frente aos entraves burocráticos em se
adequarem as normas sanitárias, quais seja pela inadequação das instalações e tecnologia da
produção, a inadequação e/ou inexistência de embalagens, as condições inadequadas de
acondicionamento e de transporte e, principalmente, no que diz respeito à documentação
necessária para regularização do empreendimento.
A Direção Colegiada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária colocou para
Consulta Pública no período de 28 de agosto a 28 de outubro de 2013, uma proposta de
Resolução que disporá sobre a regularização para o exercício de atividade de interesse
sanitário do microempreendedor individual, do empreendimento familiar rural e do
empreendimento econômico solidário, que terá como objetivo estabelecer normas para a
regularização dos produtores de bens e prestadores de serviços sujeitos à vigilância sanitária.
Esta norma trará grande contribuição para as vigilâncias sanitárias locais, uma vez que a sua
proposta é de simplificar e desburocratizar a formalização dos empreendimentos de que se
trata a referida Resolução.
É importante lembrar que todos os estabelecimentos produtores que exercerem
atividades pertinentes à área de alimentos devem ser inspecionados e licenciados pela
autoridade sanitária e que estão sujeitos ao cumprimento dos regulamentos, a obrigatoriedade
dos Alvarás Sanitários ou Licença Sanitária para o funcionamento, a fim de garantir a
qualidade sanitária dos alimentos e a conformidade dos produtos alimentícios com os
regulamentos técnicos.
Quando se trata do controle de qualidade dos produtos destinados a alimentação
escolar, cabe a vigilância sanitária o papel de avaliar e intervir nos processos de fabricação e
de distribuição dos alimentos, principalmente, aqueles produzidos em ambientes residenciais,
ou em pequenos empreendimentos rurais. Nas poucas fiscalizações que acontecem nestes
39
ambientes, é observado que as instalações de funcionamento dos mesmos não atendem às
normas de padronização e de higiene determinadas pelas legislações sanitárias vigentes.
A inexistência dos Serviços de Inspeção Municipal – SIM, nas secretarias de
agricultura, é outro gargalo para os setores de vigilância sanitária nos municípios de pequeno
e médio porte. É sabido que as fiscalizações sanitárias sobre os produtos de origem animal e
seus derivados sejam realizadas pelo SIM, no entanto, embora não disponibilizar de
profissionais habilitados para exercer a função, o que vemos é esta fiscalização sendo
realizada pelas vigilâncias sanitárias locais, por um lado, porque na maioria dos municípios o
SIM ainda não é um serviço institucionalizado, por outro, porque naqueles poucos municípios
que já dispõem do SIM, as fiscalizações continuam sendo realizadas pelos setores de
vigilância sanitária por falta de uma equipe técnica de fiscalização sanitária nas secretarias de
agricultura.
Por tanto, concluímos que a atuação das vigilâncias sanitárias nos municípios da
20ª CRES, quanto ao exercício da regularização dos produtos alimentícios destinados à
alimentação escolar provenientes do agricultor familiar rural, inscrito no Programa Nacional
de Alimentação Escolar – PNAE e no Programa de Aquisição de Alimentos – PAA, precisa
ser reavaliado, em parte, porque os setores de vigilância sanitária enfrentam serias
dificuldades nas gestões locais como: número de servidores reduzidos para atender as
demandas de fiscalização dos produtos, a pouca qualificação dos servidores contribui
negativamente com a qualidade das fiscalizações e o desconhecimento das diretrizes e normas
legais pertinentes aos programas PNAE e PAA. Outra questão diz respeito à fiscalização e
liberação dos produtos sem o devido controle de qualidade emitido pelos demais órgãos de
fiscalização competente, ficando a cargo do setor de vigilância sanitária a inspeção e liberação
de produtos pelos os quais a responsabilidade não lhe são atribuídas conforme determina a
legislação.
40
7. REFERÊNCIAS
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44
8. APÊNDICE – 1
QUESTIONÁRIO
I. IDENTIFICAÇÃO DA VISA MUNICIPAL
Município: __________________________________________
Nº de Servidores na VISA: ________________
Nível de Escolaridade dos Servidores da VISA
Ensino Médio: ______________ Ensino Superior: ______________
Coordenador: _____________________ Nível de Escolaridade: ____________________
II. CONHECIMENTOS SOBRE O PNAE NO MUNICÍPIO
1. O município adquiri produtos da agricultura familiar para refeições nas escolas da Rede
Pública de Educação Básica conforme a Lei nº 11.947/2009 e a Resolução/CD/FNDE nº
26/2013?
SIM ( ) NÃO ( )
2. Qual o número de empreendimentos/produtores de gêneros alimentícios da agricultura
familiar encontram-se cadastrados na vigilância sanitária do município?
R __________________
3. Quantos estabelecimentos escolares no município adquirem os produtos alimentícios da
clientela do PNAE?
R _________________
4. Os produtos alimentícios da clientela do PNAE são previamente submetidos ao Controle
de Qualidade na forma do Termo de Compromisso previsto no Inciso 1º do Art. 33 da
Resolução CD/FNDE nº 26/2013)?
SIM ( ) NÃO ( )
5. Quais os gêneros alimentícios do PNAE são adquiridos pelos estabelecimentos escolares
para a alimentação escolar?
R.________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
6. Qual o cronograma de entrega dos produtos alimentícios aos estabelecimentos escolares
provenientes do PNAE?
Diária ( ) Semanal ( ) Quinzenal ( ) Mensal ( )
7. Qual o local de entrega dos produtos alimentícios provenientes do PNAE destinados à
alimentação escolar?
Diretamente nas escolas ( ) Entreposto ( ) Local de Produção ( )
45
III. CONTROLE SANITÁRIO
8. Com que frequência são realizadas as inspeções sanitárias sobre os produtos
alimentícios da clientela do PNAE destinados à alimentação escolar do município?
Diário ( ) Semanal ( ) Quinzenal ( ) Mensal ( ) Não Realiza ( )
9. A VISA municipal realiza inspeção sanitária nos locais de produção dos alimentos da
clientela do PNAE?
SIM ( ) NÃO ( )
10. Quando inspecionados, os locais de produção de alimentos atendem aos critérios das
Boas Práticas de Fabricação quanto a: Edificação, instalações, equipamentos, móveis,
utensílios, higiene dos manipuladores, abastecimento de água, controle de pragas e vetores,
manejo de resíduos, matérias- primas, ingredientes, embalagens, armazenamento e
transporte.
SIM ( ) Sem Restrições SIM ( ) Com Restrições NÃO ( )
11. A VISA Municipal emite Relatórios de Inspeção Sanitária dos alimentos inspecionados
conforme determina o Inciso 3º, Art. 33 / Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, firmado pelos
Gestores municipais?
SIM ( ) NÃO ( )
12. Qual Serviço de Agricultura ou órgão similar realiza inspeção sanitária sobre os produtos
de origem animal no município?
Municipal ( ) Estadual ( ) Federal ( ) Outro: ___________________
13. Existe o Serviço de Inspeção Municipal (SIM) na Secretaria de Agricultura ou órgão
similar do município?
SIM ( ) NÃO ( )
14. Qual instrumento Legal é expedido pela VISA municipal para regularização dos produtos
alimentícios do PNAE?
Alvará Sanitário ( ) Relatório de Inspeção ( ) Licença sanitária ( )
Outro ___________________
15. Na sua visão de Gestor de VISA Municipal qual o instrumento Legal é o mais viável para
a regularização do micro empreendimentos/produtos alimentícios provenientes da
agricultura familiar?
Alvará Sanitário ( ) Relatório de Inspeção ( ) Licença sanitária ( )
Outro_______________
____________________________________________________ Responsável pelas Informações
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ANEXO A - AUTORIZAÇÃO DE USO DE DADOS
ANTES DE ASSINAR ESTE TERMO, VOCÊ DEVE INFORMAR-SE PLENAMENTE
SOBRE O MESMO, NÃO HESITANDO EM FORMULAR PERGUNTAS SOBRE
QUALQUER ASPECTO QUE JULGAR CONVENIENTE ESCLARECER.
Eu, _____________________________________________RG_______ ________________,
venho pela presente autorizar a utilização dos dados no projeto de pesquisa intitulado
“Regularização dos Alimentos da Agricultura Familiar Destinados às Escolas Públicas
da 20ª CRES – Crato-CE, Diante dos Órgãos de Controle Sanitário”, que é um estudo
desenvolvido pelo Pesquisador Assilon Lindoval Carneiro de Freitas, para obtenção do
Título de Especialização em Vigilância Sanitária, pela Escola de Saúde Pública do Ceará –
ESP/CE.
O objetivo desta pesquisa é “Traçar o perfil da gestão dos alimentos da agricultura
familiar destinados ao PNAE na 20ª CRES, diante dos órgãos competentes”.
Concordo que o Pesquisador está habilitado a usar os dados no projeto, incluindo o direito de
cópia sem limitação do número de edições.
Por se tratar de um trabalho sem fins comerciais, estou de acordo que todo material resultante
deste projeto incluindo suas cópias, não produzirá qualquer forma de pagamento ou
reembolso em meu benefício.
Crato-CE, de de 2013
Assinatura do Entrevistado
Informações para Contato
Nome do Pesquisador: Assilon Lindoval Carneiro de Freitas
20ª Coordenadoria Regional de Saúde – Crato-CE
Endereço: Rua Capitão José Joaquim de Macedo nº 680 São Miguel – Crato - CE
Telefone: (88) 3102-1255 / (88) 8814-0938 e-mail: [email protected]