REGIMEN JURÍDICO DEL LITORAL (Comparación entre los ordenamientos

español y costarricense)

Oscar Miguel Rojas Herrera

UNIVERSIDAD DE ALICANTE FACULTAD DE DERECHO

Programa de Doctorado en Derecho Ambiental

REGIMEN JURIDICO DEL LITORAL

(Comparación entre los ordenamientos español y costarricense)

Tesis Doctoral presentada por: OSCAR MIGUEL ROJAS HERRERA

Dirigida por: Prof. Dr. GERMAN VALENCIA MARTIN

Alicante, 2014

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“Si avanzo seguidme; si me detengo

empujadme y si retrocedo matadme”

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INDICE

INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 19 CAPITULO I. DETERMINACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE ESPAÑOL .......................................................................................... 23

I. INTRODUCCIÓN .......................................................................................... 23 II. DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE ORIGINARIO POR

DETERMINACION DEL ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA ................................................................................................ 26

1. La ribera del mar ................................................................................... 30 1.1. Zona marítimo-terrestre ................................................................. 31 1.2. Las playas ..................................................................................... 35

2. El mar territorial y las aguas interiores .................................................. 39 3. Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental ............................................................................................... 40 4. Los acantilados: los acantilados sensiblemente verticales que estén en contacto con el mar o con espacios del dominio público marítimo-terrestre hasta su coronación ..................................................... 40 5. Las islas e islotes .................................................................................. 42

5.1. Las islas ........................................................................................ 42 5.2. Los islotes en aguas interiores y mar territorial ............................. 43

III. DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE SOBREVENIDO ............... 44

1. Introducción .......................................................................................... 44 2. Bienes que complementan la definición de ribera del mar o

proceden de alteraciones de ella, por causas naturales o artificiales: ampliaciones o alteraciones de la ribera del mar ............... 45 2.1. Accesiones: las accesiones a la ribera del mar por depósito

de materiales o por retirada del mar, cualesquiera que sean las causas .................................................................................... 45

2.2. Terrenos ganados al mar: los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras y los desecados en su ribera ....................................................................................... 45

2.3. Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa ................................................... 48

2.4. El artículo 6 del Reglamento y ciertos supuestos de salinas ......... 50 2.4.1. Terrenos que invada el mar por causas naturales .............. 50 2.4.2. El supuesto contrario al anterior........................................... 51

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IV. DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE ARTIFICIAL ..................... 52 1. Terrenos sobrantes: Los terrenos deslindados como dominio

público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre. .................... 52

2. Adquisiciones para ampliar el dominio público ..................................... 53 2.1. Los terrenos colindantes con la ribera del mar que se

adquieran para su incorporación al dominio público marítimo-terrestre ........................................................................................ 53

2.2. Adquisiciones para ampliar el dominio público. Aporte de los concesionarios: Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una concesión de dominio público marítimo-terrestre que les haya sido otorgada cuando así se establezca en las cláusulas de la concesión ..................................................................................... 54

3. Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio ................................................................................................ 56

4. Las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima construidas por el Estado cualquiera que sea su localización, así como los terrenos afectados al servicio de las mismas ................................................................................................ 56

5. Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularán por su legislación específica ................................................ 57

6. Las llamadas marinas o urbanizaciones marítimo-terrestres ................ 59 CAPITULO II. PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE ESPAÑOL, CON ESPECIAL REFERENCIA AL DESLINDE ............. 61

I. TÉCNICAS GENERALES DE PROTECCIÓN .............................................. 61 1. Planteamiento general .......................................................................... 61 2. La facultad de investigar los bienes de dominio público marítimo-

terrestre ............................................................................................... 63 3. La autotutela posesoria, recuperación de oficio, reintegro

posesorio o interdictum proprium ......................................................... 66 4. El desahucio administrativo .................................................................. 69 5. La prohibición de interdictos contra las resoluciones dictadas por la

Administración en el ámbito de la Ley de Costas ................................. 72 6. La publicidad posesoria ........................................................................ 73 7. Los inventarios y catálogos .................................................................. 76 8. Indisponibilidad del dominio público...................................................... 76

8.1. Inalienabilidad. .............................................................................. 78 8.2. Imprescriptibilidad. ........................................................................ 80 8.3. Inembargabilidad .......................................................................... 83

II. EL DESLINDE: ASPECTOS GENERALES ................................................. 83

1. El deslinde en el Derecho civil .............................................................. 83 2. El deslinde en el Derecho administrativo .............................................. 87

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III. EL DESLINDE EN LA LEY DE COSTAS Nº 22/1988 .................................. 91

1. Introducción .......................................................................................... 91 2. Fundamento de la facultad de deslindar................................................ 92

2.1. Fundamentación genérica ............................................................. 92 2.2. Fundamentación específica ........................................................... 93

3. Fundamentación en la Ley de Costas de 1988 ..................................... 94

IV. NATURALEZA JURÍDICA DEL DESLINDE DEL DEMANIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE............................................................................ 95

1. Su carácter de acto administrativo ........................................................ 95 2. Su carácter declarativo ......................................................................... 97 3. Supuestos en que procede el deslinde ............................................... 100

3.1. Supuesto general ........................................................................ 100 3.2. Conflicto de límites. ..................................................................... 101 3.3. La alteración de la configuración del demanio ............................. 101 3.4. La modificación jurídica del demanio ........................................... 102 3.5. La ocupación del demanio ........................................................... 103 3.6. Actividades en la zona de servidumbre de protección ................. 103

4. Inmatriculación o inscripción de fincas que puedan colindar con el dominio público .................................................................................. 105

V. ELEMENTOS DEL DESLINDE .................................................................. 106

1. Introducción ........................................................................................ 106 2. Elementos subjetivos .......................................................................... 106

2.1. La Administración deslindante ..................................................... 106 2.2. Los interesados ........................................................................... 109 2.3. Otros órganos y otras Administraciones intervinientes ................ 109

3. Elementos objetivos ............................................................................ 110 3.1. Las pretensiones de las partes .................................................... 110 3.2. El espacio que se deslinda .......................................................... 111

4. Elementos de la actividad ................................................................... 112 4.1. Lugar ........................................................................................... 112 4.2. Tiempo ........................................................................................ 114 4.3. Forma .......................................................................................... 115

VI. EL PROCEDIMIENTO DEL DESLINDE: ACTOS DE INICIACIÓN ........... 115

1. Introducción ........................................................................................ 115 2. Incoación: actuaciones previas ........................................................... 116 3. Requisitos generales de la providencia del acto de incoación ............. 119

3.1. Contenido .................................................................................... 119 3.2. Publicación de la providencia de incoación.................................. 120 3.3. Notificación .................................................................................. 121

4. Efectos del acto de incoación .............................................................. 124 4.1. Faculta a la Administración del Estado para realizar o

autorizar, incluso en terrenos privados, trabajos de toma de

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datos y apeos necesarios, sin perjuicio de las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados a resultas del deslinde que se apruebe definitivamente ................. 124

4.2. La suspensión de autorizaciones y concesiones en el dominio público y en la zona de servidumbre de protección ..................... 126

4.3. Otras medidas cautelares: suspensión del otorgamiento de autorizaciones y concesiones y autorización de obras de emergencia ................................................................................. 127

4.4. La anotación preventiva de deslinde ........................................... 129 4.5. Suspensión de licencias de obras ............................................... 130

VII. ACTOS DE DESARROLLO Y TERMINACION ....................................... 131

1. La instrucción ..................................................................................... 131 2. La información pública ........................................................................ 132 3. Informe del Ayuntamiento y de la Comunidad Autónoma ................... 133 4. El apeo ............................................................................................... 134 5. El proyecto de deslinde ...................................................................... 138 6. Reposición de actuaciones en caso de modificación sustancial del

deslinde provisional ........................................................................... 139 7. Conclusión del procedimiento: resolución aprobatoria del deslinde

de costas .......................................................................................... 140 8. Notificación de la aprobación del deslinde .......................................... 142

VIII. LOS EFECTOS DEL DESLINDE DEL DEMANIO MARÍTIMO-

TERRESTRE: MARCO GENERAL ........................................................... 143 1. Eficacia del deslinde realizado conforme a la Ley de Costas:

ejecutividad y ejecutoriedad del acto de deslinde............................... 143 2. Eficacia declarativa y ejecutiva ........................................................... 144 3. Proyección temporal de la eficacia declarativa ................................... 146

IX. SOBRE LA TITULARIDAD Y POSESION. EFECTOS JURIDICOS

MATERIALES. LA DECLARACION DE LA NATURALEZA DE LOS BIENES. ................................................................................................... 147

1. Efectos sobre la naturaleza jurídica de los bienes: la declaración de la naturaleza demanial de los terrenos incluidos en el deslinde .... 147

2. Efectos sobre la titularidad y posesión: el deslinde como acto declarativo de la titularidad dominical y posesión a favor del Estado. .............................................................................................. 150

3. Eficacia del deslinde frente a situaciones jurídicas amparadas por una sentencia judicial ......................................................................... 154

X. EFECTOS REGISTRALES ....................................................................... 155

1. La prevalencia del deslinde frente a las inscripciones registrales ....... 155 2. Acerca de la firmeza del deslinde como título para proceder a las

rectificaciones registrales ................................................................... 160 3. Alcance de la rectificación registral ..................................................... 162

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4. Procedimiento de rectificación ............................................................ 163 5. Inmatriculación de los bienes de dominio público ................................ 166

XI. OTROS EFECTOS ................................................................................... 168 1. Actuaciones de ejecución del deslinde: represión de situaciones

posesorias contrarias y amojonamiento.............................................. 168 2. La represión de situaciones posesorias contrarias. Conexión entre

el deslinde y la recuperación de oficio ............................................... 169 3. La represión de ocupaciones en contradicción con la declaración

del deslinde ....................................................................................... 170 4. El deslinde y la potestad de recuperación de oficio ............................. 171 5. El desahucio administrativo................................................................. 176 6. Amojonamiento ................................................................................... 177 7. Efectos jurídicos procesales ................................................................ 177 8. El levantamiento de las medidas cautelares ....................................... 177

XII. LA IMPUGNACIÓN JURISDICCIONAL: CONTROL Y REVISIÓN

JUDICIAL DEL DESLINDE........................................................................ 179 1. Dualidad jurisdiccional ........................................................................ 179 2. La esfera de conocimiento de la jurisdicción contencioso-

administrativa ..................................................................................... 184 2.1. Introducción ................................................................................. 184 2.2. Pretensiones y motivos de impugnación en vía contencioso-

administrativa .............................................................................. 184 2.4. Infracciones formales o de procedimiento.................................... 188

3. La esfera de conocimiento de la jurisdicción civil ................................ 190 3.1. Acciones civiles posibles ............................................................. 191 3.2. Un primer grupo de acciones civiles de posible ejercicio para

revisar la eficacia declarativa del deslinde ................................... 196 3.3. Un segundo grupo de acciones a las que no las afecta la

limitación temporal establecida en la ley de Costas: las que deriven de derechos sobre terrenos que afectados por el deslinde no se encuentren en el dominio público deslindado ....... 197

3.4. Un tercer grupo de acciones de ejercicio jurídicamente imposible por vetarlo la propia esencia de la institución del deslinde demanial ........................................................................ 199

4. Un caso testigo de la problemática que plantea la dualidad jurisdiccional: el caso de la Colonia de Nueva Berria.......................... 200 4.1. Los hechos .................................................................................. 200 4.2. La problemática jurídica subyacente............................................ 202

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CAPITULO III. LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA SOBRE LOS TERRENOS CONTIGUOS A LA ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE EN EL DERECHO ESPAÑOL. .......................................................................................... 205

I. LAS SERVIDUMBRES SOBRE EL DOMINIO PRIVADO .......................... 205 1. Introducción ........................................................................................ 205 2. Algunas características de las servidumbres prediales ....................... 206 3. Las clases de servidumbres ............................................................... 207 4. Diferencias entre servidumbre y limitación ....................................... 211

II. LA SERVIDUMBRE DE PROTECCIÓN .................................................... 215 1. Concepto ............................................................................................ 215 2. Objeto ................................................................................................. 217 3. Contenido ........................................................................................... 220

3.1. Actuaciones o usos libres o permitidos ....................................... 221 3.2. Actuaciones o usos prohibidos .................................................... 221

3.2.1. Las edificaciones destinadas a residencia o habitación ..... 221 3.2.2. La construcción o modificación de vías de transporte

interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a la que se determine reglamentariamente, así como sus áreas de servicio ............................................................... 223

3.2.3. Las actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos ........................................................ 223

3.2.4. El tendido de líneas eléctricas de alta tensión ................... 223 3.2.5. El vertido de residuos sólidos, escombros y aguas

residuales sin depuración .................................................. 224 3.2.6. La publicidad a través de carteles, o vallas o por

medios acústicos o audiovisuales ..................................... 224 3.3. Actuaciones o usos autorizables de modo ordinario .................... 225

3.3.1. Las obras, instalaciones y actividades que por su naturaleza no puedan tener otra ubicación. ....................... 225

3.3.2. Las obras, instalaciones y actividades que presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público marítimo-terrestre ..................................... 225

3.3.3. Cuando se trate de instalaciones deportivas cubiertas ...... 226 3.3.4. También se puede autorizar la ejecución de terraplenes

y desmontes....................................................................... 226 3.3.5. La tala de árboles .............................................................. 226 3.3.6. Cerramiento de fincas ...................................................... 226 3.3.7. Obras de reparación y mejora de construcciones

existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas .................................................................... 227

3.4. Actuaciones o usos autorizables de modo extraordinario ............ 228 3.4.1. La construcción o modificación de vías de transporte

interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a 500 vehículos/día de media anual y sus áreas de servicio .............................................................................. 228

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3.4.2. El tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión ......... 228 3.4.3. Edificaciones destinadas a residencia o habitación y las

instalaciones industriales .................................................... 228

III. LA SERVIDUMBRE DE TRANSITO.......................................................... 229 1. Concepto ............................................................................................ 229 2. Objeto ................................................................................................. 231 3. Contenido ........................................................................................... 234

3.1. Realización de cultivos ................................................................ 234 3.2. Obras o instalaciones legalizadas o amparadas en licencia o

concesión .................................................................................... 234 4. Extinción de la servidumbre ................................................................ 235

IV. LA SERVIDUMBRE DE ACCESO AL MAR .............................................. 235

1. Concepto ............................................................................................ 235 2. Objeto ................................................................................................. 237 3. Contenido ........................................................................................... 238 4. Fórmulas para la efectividad de la servidumbre de acceso gratuito

al mar ................................................................................................. 240 5. Conservación de los accesos existentes al mar ................................. 242

V. OTRAS LIMITACIONES A LA PROPIEDAD.............................................. 242 VI. LA ZONA DE INFLUENCIA ..................................................................... 244 VII. BREVE REFERENCIA AL REGIMEN DE USOS .................................... 245

1. Utilización y ocupación del dominio público marítimo-terrestre ........... 245 2. Utilización y ocupación de las playas .................................................. 246

CAPITULO IV. LOS DERECHOS REALES ADMINISTRATIVOS ......................... 249

I. LOS DERECHOS REALES ADMINISTRATIVOS ...................................... 249 1. Introducción ........................................................................................ 249 2. Concepto ............................................................................................ 250 3. Naturaleza jurídica ............................................................................. 250

II. ESTRUCTURA O ELEMENTOS DEL DERECHO REAL

ADMINISTRATIVO ................................................................................... 251 1. Sujeto ................................................................................................. 251

1.1. Sujeto activo ................................................................................ 251 1.2. Sujeto pasivo ............................................................................... 252

2. Objeto ................................................................................................. 252 3. Contenido ........................................................................................... 253

III. CICLO DE VIDA ...................................................................................... 253

1. Nacimiento .......................................................................................... 253

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1.1. La Ley ......................................................................................... 253 1.2. La concesión ............................................................................... 254 1.3. La prescripción ............................................................................ 254

2. Comercio jurídico ................................................................................ 255 3. Extinción ............................................................................................. 255

IV. TIPOLOGIA DE LOS DERECHOS REALES ADMINISTRATIVOS .......... 256

1. Derechos de goce ............................................................................. 256 2. Derechos de garantía ......................................................................... 257 3. Derechos de adquisición .................................................................... 258

CAPITULO V. DETERMINACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE EN LA LEY DE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE DE COSTA RICA Nº 6043, DE 2 DE MARZO DE 1977 ............................................................ 259

I. BREVE HISTORIA DE LA LEGISLACIÓN SOBRE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE ............................................................................................ 259

1. Introducción ........................................................................................ 259 2. Evolución histórico-legislativa de la demanialidad de la zona

marítimo terrestre en el ordenamiento jurídico costarricense ............. 260

II. DETERMINACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1949 ........................................... 264

III. DETERMINACIÓN LEGAL DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO

TERRESTRE SEGÚN LA LEY DE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE Nº 6043 ......................................................................................................... 267

1. Franja de 200 metros ......................................................................... 269 2. Playas marítimas ................................................................................ 269 3. Terrenos y rocas que deje el mar ....................................................... 270 4. Las islas ............................................................................................. 270 5. Los manglares .................................................................................... 272 6. La franja de 200 metros aledaña a ambos lados del sistema de

canales principales que unen puertos de Moín y Barra del Colorado ............................................................................................ 272

7. Faja de terreno de 200 metros contiguo a las rías .............................. 273

IV. NATURALEZA JURIDICA ........................................................................ 274

V. COMPOSICIÓN, SECCIONES O ELEMENTOS QUE INTEGRAN LA ZONA MARITIMO TERRESTRE............................................................... 276

1. Concepto ............................................................................................ 276 2. La zona pública .................................................................................. 276 3. La zona restringida ............................................................................ 279

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CAPITULO VI. REGIMENES ESPECIALES O DE EXCEPCION DENTRO DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE....................................................................... 283

I. LOS CASOS DE ISLAS SUSTRAIDAS AL REGIMEN JURIDICO DE LA LEY DE ZONA MARITIMO TERRESTRE ................................................. 283

1. Isla del Coco ..................................................................................... 283 2. Isla San Lucas .................................................................................... 285 3. Islas Guayabo, Negritos y Pájaros. ..................................................... 286

3.1. Isla Guayabo ............................................................................... 287 3.2. La Reserva Biológica Isla Negritos .............................................. 287 3.3. Reserva Biológica Isla Pájaros .................................................... 288

II. LAS AREAS DE LAS CIUDADES SITUADAS EN LOS LITORALES ......... 289

III. LAS PROPIEDADES INSCRITAS CON SUJECION A LA LEY................. 291

1. Inmuebles titulados al amparo del transitorio III de la ley 4558, de 22 abril 1970 ...................................................................................... 292

2. Inmuebles adquiridos al amparo de la ley Nº 35, de 5 de julio de 1915 y de la ley Nº 166, de 22 de agosto de 1935.............................. 296

IV. LOS PARQUES NACIONALES Y RESERVAS EQUIVALENTES ............ 299

1. Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) ....................... 300 2. Diferentes categorías de las áreas silvestres protegidas ..................... 301 3. Estructura del Sistema Nacional de Áreas de Conservación

(SINAC) .............................................................................................. 302 3.1. Consejo Nacional de Áreas de conservación (CONAC)............... 302 3.2. Secretaría ejecutiva del sistema .................................................. 303 3.3. Las Áreas de Conservación ......................................................... 303

3.3.1. Funciones de las Áreas de conservación ........................... 303 3.3.2. División territorial de las Áreas ........................................... 304 3.3.3. Estructura administrativa de las Áreas de Conservación ... 305

4. Enumeración y localización en el mapa cartográfico de las Áreas de Conservación existentes en Costa Rica y enumeración de las Áreas Silvestres Protegidas incluidas en ellas ................................... 307

V. JUNTA DE ADMINISTRACION PORTUARIA Y DESARROLLO

ECONOMICO DE LA VERTIENTE ATLANTICA (JAPDEVA) .................... 311

VI. ZONA DE MATA DE LIMON ................................................................... 313

VII. TIVIVES .................................................................................................. 316

VIII. MARINAS TURISTICAS ........................................................................ 317 1. Definición de marina turística y de atracadero turístico ....................... 317 2. Garantía del uso y disfrute de la zona pública ..................................... 318

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3. Clasificación de las marinas y atracaderos turísticos y su contenido mínimo ............................................................................................... 318

4. La Comisión Interinstitucional de Marinas y atracaderos (CIMAT) ...... 320 5. Régimen concesional ......................................................................... 321

CAPITULO VII. EL REGIMEN ESPECIAL DEL POLO TURISTICO GOLFO DE PAPAGAYO. LITORAL PACIFICO NORTE ......................................................... 325

I. CONTEXTO, HISTORIA Y OBJETIVOS .................................................... 325 1. El contexto internacional ..................................................................... 325 2. El contexto o marco regional de America Latina ................................. 327 3. El contexto o marco regional centroamericano ................................... 330 4. La crisis mundial del petróleo ............................................................. 332 5. La crisis del sistema monetario internacional ...................................... 333 6. Contexto de Costa Rica en la década de finales de los 70 e inicios

de los 80 en la que se declaró de interés público la zona del Polo Turístico Golfo de Papagayo .............................................................. 334

7. Algunas referencias históricas del Polo Turístico Golfo de Papagayo........................................................................................... 339

8. Objetivos del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo .......................... 342

II. MARCO JURIDICO DEL PROYECTO TURISTICO GOLFO DE PAPAGAYO ............................................................................................. 343

1. La ley Nº 6370, del 20 de agosto de 1979, que declara de utilidad pública el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, reformada por las leyes Nº 6811, de 10 de setiembre de 1982 y Nº 6936, de 31 de julio de 1984 ................................................................................. 343

2. La Ley Nº 6758, del 4 de junio de 1982, que regula la ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo ............................................... 344

3. Gestión del Proyecto Polo Turístico Golfo de Papagayo ..................... 344 3.1. La Oficina Ejecutora .................................................................... 344 3.2. El Consejo Director ..................................................................... 345 3.3. La Dirección Ejecutiva ................................................................ 346

4. Reglamento a la ley reguladora del Polo Turístico Golfo de Papagayo, reglamento número 25439 de 1996: régimen concesional ........................................................................................ 348 4.1. Otorgamiento de las concesiones ............................................... 348 4.2. Rescate de las concesiones ........................................................ 349 4.3. De las cesiones totales o parciales de las concesiones .............. 350 4.4. Régimen disciplinario .................................................................. 351 4.5. Registro General de Concesiones ............................................... 351

6. Reglamento para el otorgamiento de garantías reales que gravan las concesiones del Polo Turístico de Papagayo. Decreto ejecutivo número 29794-mp-tur del 30 de agosto del 2001 y su reforma .......... 353 6.1. Autorización para el sometimiento a garantía de una

concesión .................................................................................... 353

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6.2. Caso de ejecución de la garantía sobre la concesión .................. 354

III. EL REGLAMENTO DE VIALIDAD ........................................................... 357 1. Reglamento de Vialidad para el Proyecto Península Papagayo.

Decreto ejecutivo número 30175-mp-tur, de 13 de febrero del 2002 ................................................................................................... 357

2. Principales observaciones al Reglamento de Vialidad por la Procuraduría General de la República ................................................ 360 2.1. Deber de respeto a la zona pública ............................................. 360 2.2. Dominio público de las vías de acceso ....................................... 361 2.3. Características del uso común..................................................... 363 2.4. Presuntas violaciones contenidas en el Reglamento,

señaladas por la Procuraduría General de la República .............. 364 3. Sentencia Nº 18483, de 19 de diciembre del 2007, de la Sala

Constitucional en acción de inconstitucionalidad contra el Reglamento de vialidad para el Proyecto Península Papagayo .......... 366 3.1. Aspectos más importantes del voto de mayoría de la

sentencia, en lo que interesa para esta investigación .................. 367 3.1.1. Defensa del aprovechamiento común del dominio

público ................................................................................ 367 3.1.2. Distinción entre uso común y privativo ............................... 367 3.1.3. Régimen específico de uso o aprovechamiento de los

bienes demaniales .............................................................. 369 3.1.4. Régimen jurídico-administrativo de aprovechamiento o

uso de los bienes del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo y reglamento de vialidad y Reglamento de vialidad ............................................................................... 370

3.2. Aspectos más relevantes del voto de la minoría .......................... 371 3.2.1. Sobre los alcances de la libertad de circulación ................. 371 3.2.2. Sobre los bienes de dominio público .................................. 373 3.2.3. Sobre el principio de razonabilidad y proporcionalidad ...... 373

3.3. Valoración personal ..................................................................... 377

IV. EL REGLAMENTO PLAN MAESTRO GENERAL .................................... 379 1. El Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo

de Papagayo de 10 de julio de 1995 y sus modificaciones posteriores ......................................................................................... 379

2. Principios orientadores de tipo general ............................................... 380 2.1. Fin primordial ............................................................................... 380 2.2. Participación sector público-sector privado .................................. 380 2.3. Corresponsabilidad de los concesionarios ................................... 380

3. Principios orientadores sobre la infraestructura y los servicios ............ 381 3.1. Recurso hídrico ........................................................................... 381 3.2. Diseños arquitectónicos y acabados externos adecuados a la

zona y la finalidad del polo turístico ............................................. 384 3.3. Infraestructura técnica ................................................................. 384

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3.4. Sistema de circulación ................................................................ 385 4. Principios orientadores para los concesionarios ................................ 385 5. Principios orientadores sobre el espacio turístico ............................... 388

5.1. Libre uso de las playas y acceso a vistas panorámicas .............. 388 5.2. Lineamientos específicos para el diseño y construcción de su

proyecto turístico por parte de los concesionarios ....................... 388 5.2.1. Altura de las edificaciones ................................................. 388 5.2.2. Límite de veinte habitaciones promedio por hectárea ........ 389 5.2.3. Coeficiente de ocupación de superficie ............................. 389

6. Regulación de la presencia de animales domésticos .......................... 389 7. Enumeración de otra normativa del Proyecto Turístico Golfo de

Papagayo........................................................................................... 390

CAPITULO VIII. PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE EN COSTA RICA ............................................................................. 391

I. TÉCNICAS GENERALES DE PROTECCIÓN. ........................................... 391 1. Facultad de investigar los bienes de dominio público marítimo

terrestre ............................................................................................. 391 2. La auto tutela posesoria, la recuperación de oficio, reintegro

posesorio o interdictum proprium ....................................................... 394 3. El desahucio administrativo ................................................................ 396 4. Inmunidad interdictal en el ámbito de la Ley de Zona Marítimo

Terrestre Nº 6043 de 1977 ................................................................. 398 5. La publicidad posesoria. La innecesaria inscripción del dominio

público marítimo terrestre en el Registro de la Propiedad .................. 401 6. Inventarios y catálogos ....................................................................... 404 7. La indisponibilidad del dominio público marítimo terrestre .................. 405

7.1. Planteamiento general del problema en el Derecho costarricense ............................................................................... 405

7.2. Inalienabilidad ............................................................................. 414 7.3. Imprescriptibilidad ....................................................................... 416 7.4. Inembargabilidad ........................................................................ 417

II. SOBRE EL DESLINDE Y AMOJONAMIENTO EN GENERAL .................. 419

1. Concepto ............................................................................................ 419 2. Presupuesto fundamental del ejercicio de la acción en el Derecho

civil..................................................................................................... 422 3. Legitimación activa y pasiva para el ejercicio de la acción de

deslinde en el derecho civil costarricense .......................................... 422 4. Procedimiento del deslinde civil como acto de jurisdicción

voluntaria o no contenciosa en la legislación de Costa Rica .............. 423 4.1. Procedimiento Notarial ................................................................ 423

4.1.1. Pérdida de la competencia notarial Procedimiento Notarial .............................................................................. 424

17

4.1.2. Asuntos pendientes ante los tribunales Procedimiento Notarial ............................................................................... 424

4.1.3. Nombramiento de peritos Procedimiento Notarial .............. 424 4.2. Procedimiento civil del deslinde y amojonamiento ....................... 425

III. EL DESLINDE EN LA LEY DE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE Nº

6043/1977 ................................................................................................. 428 1. Introducción ........................................................................................ 428 2. Delimitación de la zona pública de la zona marítimo terrestre.

Decreto ejecutivo Nº 36642-2011 ....................................................... 429 2.1. Introducción ................................................................................. 429 2.2. La Administración deslindante ..................................................... 432 2.3. De las nuevas delimitaciones ...................................................... 435 2.4. Costo de los servicios .................................................................. 436 2.5. Del contrato ................................................................................. 436 2.6. Ejecución de los trabajos ............................................................. 438 2.7. Publicación del aviso en el diario oficial la gaceta........................ 438 2.8. Delimitación de la Zona Pública a través de colocación de

mojones ....................................................................................... 440 2.9. Delimitación de la Zona Pública a través del método

georreferenciado ......................................................................... 441 2.10. Delimitación mediante el método mixto georreferencia e

instalación de mojones ................................................................ 442 2.11. Delimitación en zonas de condiciones especiales .................... 443

IV. LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA EN TERRENOS

COLINDANTES CON ZONA MARITIMO TERRESTRE ............................ 443 1. Las servidumbres sobre el dominio privado ....................................... 443 2. Características de las servidumbres .................................................. 445 3. Tipos de servidumbre.......................................................................... 446 4. Modo de adquisición de las servidumbres ........................................... 448 5. Extinción de las servidumbres. ............................................................ 448

V. SOBRE LA TRANSPOSICIÓN DE ALGUNA O ALGUNAS DE LAS

SERVIDUMBRES O LIMITACIONES DE LA LEY DE COSTAS ESPAÑOLA Nº 22/1998 A LA LEGISLACIÓN DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE DE COSTA RICA: REALIDADES DIFERENTES ........................................................................................... 449

VI. LAS COMPETENCIAS SOBRE EL DOMINIO PUBLICO MARITIMO

TERRESTRE EN COSTA RICA ................................................................ 455 1. Algunas de las atribuciones que la Ley y su respectivo reglamento,

encomiendan al Instituto Costarricense de Turismo ........................... 455 2. Competencia del Instituto Costarricense de Tierras y Colonización,

transformado después en el Instituto de Desarrollo Agrario y finalmente en el Instituto de Desarrollo Rural ..................................... 458

18

3. Competencia del Ministerio del Ambiente, Energía, Minas y Telecomunicaciones .......................................................................... 460

4. Competencias de las Municipalidades en la Zona Marítimo Terrestre ............................................................................................ 461 4.1. Control y planificación. ................................................................ 461 4.2. Velar por el cumplimiento de las normas de la Ley de Zona

Marítimo Terrestre. ...................................................................... 462 4.3. Cuidado y conservación de la Zona Marítimo Terrestre.

Nombramiento de Inspectores .................................................... 463 4.4. Construcción de vías ................................................................... 464 4.5. Otorgamiento, traspaso y extinción de concesiones ................... 465

4.5.1. No se pueden otorgar concesiones en zonas turísticas sin aprobación de desarrollo previo .................................... 466

4.5.2. Casos en que no se otorgarán concesiones ...................... 467 4.5.3. Plazo y prórroga de las concesiones ................................. 468 4.5.4. Denegatoria de la prórroga de la concesión ...................... 468 4.5.5. Traspaso intervivos de la concesión .................................. 469 4.5.6. Traspaso mortis-causa de la concesión ............................ 469 4.5.7. Causas de extinción de las concesiones ........................... 469 4.5.8. Causas para la cancelación de la concesión ..................... 470 4.5.9. Otras disposiciones significativas aplicables a las

concesiones de Zona Marítimo Terrestre ........................... 471 5. Competencia de la Asamblea Legislativa ........................................... 472

VII. ENTORNO JURÍDICO DE QUIENES OCUPAN LA ZONA MARÍTIMO

TERRESTRE ............................................................................................ 473 1. El concesionario ................................................................................. 473 2. El arrendatario .................................................................................... 473 3. El ocupante ........................................................................................ 474 4. El poblador ......................................................................................... 474 5. Permisos de uso ................................................................................. 474

VIII. DESORDEN EN LA TENENCIA DE LA TIERRA EN LA ZONA

MARÍTIMO TERRESTRE Y LAS ISLAS ................................................... 475 CONCLUSIONES .................................................................................................. 481 BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................... 491 Anexo sobre las Areas de Conservación ........................................................... 505

19

INTRODUCCIÓN

Costa Rica es un pequeño país de la América Central (con una

superficie de 52.0000 Km2, equivalente a la de Cataluña) que de igual forma

a España, tiene una gran longitud de costa, con la diferencia que Costa Rica

tiene costa tanto en el Océano Pacífico como en el Atlántico, que constituye

un enorme patrimonio público, valioso por las grandes posibilidades que

ofrece, pero muy sensible y de difícil recuperación en su equilibrio físico.

Geográficamente, el litoral Atlántico se extiende desde Punta Castilla

en la Boca del Río San Juan (en la frontera norte con Nicaragua) hasta la

Boca del Río Sixaola (en la frontera Sur con Panamá) en una longitud de 212

Km. y de 1.016 Km en el Pacífico, desde Mojones (en la frontera norte con

Nicaragua) hasta el denominado Hito de Burica (en la frontera Sur con

Panamá).

En estos 1.228 kilómetros de litoral se esconden algunas de los más

espléndidas formaciones coralinas y políperas de América Central unidas a la

presencia siempre dominante de la selva vecina, donde se pueden localizar

alrededor de 100 playas cuyas variaciones de forma, color, tipo de arena,

temperatura del agua y paisaje las convierten en las mejores de

Centroamérica, y por ello el Banco Centroamericano de Desarrollo escogió a

Bahía Culebra en el Océano Pacífico para desarrollar el Polo Turístico Golfo

de Papagayo como el primer Polo Turístico de playa, sol y mar en el Istmo

Centroamericano.

En algunas de estas playas, la naturaleza ha montado en los meses de

abril, mayo, junio, julio, agosto, setiembre y octubre, espectáculos increíbles

que reflejan la indestructible periodicidad del ciclo biológico en ciertas

especies animales y así tenemos que en playas como Nancite en el Pacífico y

Tortuguero en el Atlántico, llegan a desovar anualmente, congregaciones de

20

tortugas baulas y verdes, que han llamado la atención de científicos famosos,

quienes han escrito libros sobre ese fenómeno.

El litoral costarricense es un “territorio singular” donde confluyen

muchos intereses, y también de modo patentes, ambientales que están

llamados a protegerse, siendo palmaria la tendencia a la privatización

encubierta de las playas, ya que ese escenario, de modo semejante, pero

evidentemente en menor grado que el caso de España, se ha visto

revalorizado por el cambio de costumbres humanas y de la civilización del

ocio como fenómeno de masas.

Se ha dado una desnaturalización del dominio público marítimo

terrestre, provocado por la creación de regímenes de excepción a la

aplicación de la Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977 como el

caso del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, que nos introduce en la

industria del turismo de sol, playa y mar, que surge por idea del Banco

Centroamericano de Integración Económica en un entorno de guerra fría a

nivel mundial, con una América Latina con enormes cambios políticos y una

Centroamérica donde nuestros vecinos como Nicaragua y El Salvador

estaban envueltos en guerras internas. Además, en ese momento histórico,

Costa Rica carecía de experiencia en el turismo internacional, con lo que

algunas de nuestras playas presentan enormes problemas para su acceso

público, quedado sustraídas al disfrute de la colectividad en beneficio de un

reducido grupo de privilegiados, lo que también ha sido favorecido por

resoluciones poco acertadas por nuestra Sala Constitucional.

Se ha dado también en Costa Rica una yuxtaposición de la normativa

en torno a la zona marítimo terrestre, lo que ha permitido el accionar en ella a

diversas instituciones tales como el Ministerio de Educación Pública, el

Ministerio de Seguridad Pública, las Municipalidades, el Instituto

Costarricense de Turismo, la Procuraduría General de la República, el

Instituto Costarricense de Pesca, el otrora Instituto de Tierras y Colonización,

21

entre otros, que han generado un desorden, corrupción e inseguridad jurídica

en la zona, pues se han otorgado títulos a los lugareños y otros interesados,

que a la postre no tienen ningún valor jurídico y que finalmente terminan en

largos procesos judiciales.

Otro enorme problema que presenta la zona, es que la superior y

general vigilancia de todo lo referente a la zona marítimo terrestre, le

corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, en vez de corresponderle

al Ministerio del Ambiente y Energía de Costa Rica y el usufructo y

administración están a cargo de las Municipalidades, donde se han observado

grandes focos de corrupción, falta de personal especializado y con un

contenido económico bastante limitado.

Pues bien, el tema central de la Investigación es el dominio público

marítimo terrestre, tanto en la legislación española como en la costarricense y

lograr hacer una comparación entre ellas, y de ese modo con fundamento en

la experiencia española, corregir debilidades, modificar, y actualizar la

legislación costarricense.

El tema es importante para Costa Rica pues entre otras cosas

prácticamente no se ha escrito mucho sobre dominio público y menos se ha

realizado un estudio comparativo de nuestra legislación con otra como la

española, que ha evolucionado rápidamente y en principio es proteccionista.

A través del tiempo en la investigación y con ella muy avanzada,

cuando creíamos que la estábamos terminando, la Ley Nº 22/1988, Ley de

Costas con la que se inició la investigación, fue modificada y prácticamente se

promulgó una nueva Ley de Costas, Ley 02/2013, y en Costa Rica, a finales

del mes de abril del 2014, también se ha producido la reforma de un artículo

muy importante de la Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977, lo que

nos obligó a modificar y actualizar en lo que correspondía lo ya escrito.

22

La investigación la hemos dividido en ocho capítulos, donde el capítulo

número I versa sobre la determinación del dominio público marítimo terrestre

español; el capítulo II es sobre la Protección del Dominio Público Marítimo

Terrestre Español; el capítulo III sobre las limitaciones a la propiedad privada

sobre los terrenos contiguos a la zona marítimo terrestre en España. El

capítulo IV es sobre los derechos reales administrativos. El capítulo V es

sobre la determinación del dominio público marítimo terrestre en la ley de

Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica número 6043 de 1977, composición,

secciones o elementos que la integran. En los capítulos VI y VII se tratan los

regímenes especiales o de excepción dentro de la Zona Marítimo Terrestre,

tal es el caso de los Parques Nacionales y el Polo Turístico Golfo de

Papagayo. Y finalmente, el capítulo VIII versa sobre la Protección del dominio

público marítimo terrestre en Costa Rica y se analiza también el tema del

deslinde y la situación de ocupación de esa zona, así como las concesiones y

el tema de las competencias en la ley. En las Conclusiones se recapitulan,

entre otras cosas, los principales aspectos de la comparativa efectuada entre

los ordenamientos español y costarricense.

23

CAPITULO I. DETERMINACION DEL DOMINIO PUBLICO MARITIMO-TERRESTRE ESPAÑOL

I. INTRODUCCIÓN

De gran trascendencia para España es su legislación costera, por su

gran extensión de costas, 7.880 kilómetros, por el fortísimo aumento de la

población en dichas zonas y por el conjunto de usos productivos que

suministra, tales como pesca, acuicultura y turismo entre otros, y por el

enorme deterioro a que se ha sometido ese espacio natural por las

extracciones abusivas de áridos, la utilización abusiva de construcciones, la

privatización de algunos sectores, la destrucción de marismas y otros por lo

que ha sido necesario frenar y dar a la vez medidas precisas de protección y

conservación de las costas, conjuntamente con un desarrollo armónico del

progreso.

Como confluyen en la zona marítimo- terrestre, tanto intereses privados

como públicos a proteger, se ha generado una evolución conflictiva en ese

sector, nada fácil y mucho menos pacífica, tanto en la doctrina como en la

jurisprudencia, no solo en el significado y alcance de la intervención pública

en esa zona, sino alrededor de la amplitud de esa intervención y el juego de

los derechos adquiridos y la propiedad privada1.

Por otra parte, a propósito del dominio público marítimo terrestre, el

concepto jurídico de bienes2, incuestionablemente nos lleva a la exigencia de

distinguir entre bienes de dominio público y bienes de dominio privado, pues

1 CASTILLO BLANCO, Federico A, en: SANCHEZ MORON, Miguel (Director). Los Bienes Públicos, (Régimen Jurídico). Editorial Tecnos, 1997. p. 127

2 ALBALADEJO, Manuel, Derecho civil I, introducción y parte general, Edisofer S.L. Décimo sexta edición, 2004, p.518

24

dichas clases de bienes tienen distintos sistemas jurídicos de protección. Los

bienes de dominio público, tienen un régimen exorbitante de protección, que

nada tiene que ver con las potestades de los particulares sobre sus bienes.

Dentro de ese régimen exorbitante de protección, caben señalar reglas

sustantivas basadas en la insusceptibilidad de los bienes de dominio público

para ser objeto de propiedad privada, los cuales se concretan en la

imprescriptibilidad, la inalienabilidad y la inembargabilidad y por otra parte, los

denominados medios procesales ofensivos para recuperar el dominio público

perdido o usurpado, como las facultades de deslinde, de recuperación directa

de los bienes o interdicto propio, desahucio administrativo e inscripción en el

Registro de la Propiedad. Y los represivos para castigar los atentados al

dominio público, como la potestad sancionadora de la administración titular3.

Cabe destacar que de la lectura del artículo 132 de la Constitución

Española4, se desprenden cuatro tipos de bienes públicos: los demaniales, los

comunales y los pertenecientes al Patrimonio del Estado y al Patrimonio

Nacional. Siendo característico en todos ellos, su sometimiento al principio de

reserva de Ley, pero en los comunales y demaniales con las atribuciones de

la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y agregándoles la

nota implícita de su afectación/desafectación5.

A los bienes públicos antes enumerados, hay que adicionar los bienes

de las Comunidades Autónomas, a los que se refieren todos los Estatutos de

Autonomía, y los bienes del patrimonio de las Corporaciones locales,

mencionados en los artículos 79 y 80 de la Ley de Bases del Régimen Local.

También los bienes patrimonio propio de los organismos y entidades públicas

3 PARADA, Ramón, Derecho Administrativo III, Bienes Públicos. Derecho Urbanístico, Marcial Pons. Ediciones Jurídicas y Sociales, Décima Edición, 2004. p. 70 ss.

4 Constitución Española de 1978

5 ORTEGA ALVAREZ, Luis, en LUCIANO PAREJO, Alfonso (coordinador). Manual de Derecho Administrativo, Parte Especial, 4ª Edición, Editorial Ariel S.A. págs 33,34

25

dependientes de la administración del Estado, de las Comunidades

Autónomas o de la Administración local, en los términos que establezcan la

legislación aplicable6.

Hay otras dos cuestiones en relación con el dominio público que se

intentaron constitucionalizar, pero al final no se hizo, es el caso del dominio

público natural y lo relacionado con los derechos adquiridos.

En el texto del Anteproyecto de Constitución, de modo expreso se

hacía referencia a los bienes de dominio público por su naturaleza, pero

desapareció en el trámite de Comisión en el Congreso, en virtud de la

enmienda defendida por el entonces Diputado Meilán Gil7.

La supresión de esta referencia constitucional al demanio natural ha

planteado la duda de si realmente existe o no jurídicamente esta categoría de

demanio. La duda no es nueva, sino que tiene vieja data doctrinal, basada en

la existencia real de parcelas de propiedad privada en espacios que por ser

de demanio natural, no deberían ceder ni un metro cuadrado en su exclusiva

titularidad pública. Esto hizo dudar la existencia de esta categoría doctrinal, ya

que no se entendía cómo era posible esa existencia de propiedades privadas

en ámbitos que por su naturaleza excluían cualquier titularidad que no fuese

pública. El Profesor francés Maurice HAURIOU, decía que esta doctrina debía

ser rechazada pues la demanialidad no es cuestión de predestinación, sino de

destinación actual. No hay otros así y eso es a tal punto que los bienes

declarados legalmente de dominio público por su naturaleza (por ejemplo, las

playas) se puede usucapir una porción concreta de ellos (un metro cuadrado),

lo que indica que no se trata de dominio público por naturaleza, pues también

puede corresponderle la titularidad de esos mismos bienes (o de un metro

6 SANCHEZ MORON, Miguel (Director). Los Bienes Públicos, (Régimen Jurídico). Editorial Tecnos, 1997. ps 29,30

7 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.168

26

cuadrado de ellos) a los particulares. Para finalizar, debemos señalar que un

sector importante de la doctrina rechazó la categoría de demanio natural y

centró sus esfuerzos teóricos en el estudio de la afectación, como criterio

básico para la determinación legal de la demanialidad8.

II. DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE ORIGINARIO POR DETERMINACIÓN DEL ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

El aspecto más importante para nuestro estudio en relación con las

reservas de ley establecidas por el artículo 132 de la Constitución, es el que

se refiere a la determinación de los bienes de dominio público estatal, pues

acorde con ese precepto, tienen esa condición los “bienes que determine la

ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y

los recursos naturales de la zona económica y plataforma continental”.

Ahora bien, la declaración constitucional demanial, no es óbice para

que el legislador pueda declarar el carácter demanial de cualquier otro tipo de

bienes y determinar cuáles son los bienes de dominio público que

corresponden al. Estado, pero esa potestad del legislador no puede ejercerse

desproporcionadamente, con un sacrificio excesivo e innecesario de los

derechos patrimoniales de los particulares. En otros términos, la

demanialización ope legis de determinados bienes, debe tener una

justificación objetiva, relacionada con las finalidades que pretende servir la

institución del dominio público y debe constituir una medida proporcionada y

razonable a la luz de las circunstancias9.

Desarrollando el artículo 132 de la Constitución, la Ley de Costas de

1988 ha superado la reducción de demanio marítimo a dos dependencias,

8 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.168 y sgte.

9 Idem. p. 34.

27

mar territorial y playas o zona marítimo-terrestre, ampliándolo al lecho y

subsuelo marino y a los recursos naturales de la zona económica y

plataforma continental, resultando igualmente ampliados los conceptos de

zona marítimo-terrestre y de playa10.

Los artículos 3 a 5 de la Ley de Costas contienen una clasificación

expansiva de los bienes de dominio público marítimo-terrestre, conteniendo el

artículo 3 lo que ha definido la doctrina como “dominio público marítimo-

terrestre originario, o dominio público natural”11, es decir, dominio público por

determinación constitucional, o lo que es lo mismo, por imperativo del artículo

132 de la Constitución. Por otra parte, los artículos 4 y 5 de la Ley de Costas

y 6.1 del Reglamento de Costas, contienen el denominado dominio público

marítimo-terrestre por determinación legal, también llamado derivado,

sobrevenido o por accesión, es decir, dominio público por determinación legal

10 La Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, ha sido objeto recientemente de una importante modificación parcial, por medio de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, a la que se hará referencia en el trabajo cuando resulte indicado. La doctrina española que hasta el momento se ha ocupado de ella, se muestra en general crítica con la reforma, por entender que rebaja en algún punto los niveles de protección y que rompe la uniformidad de la regulación anterior con regímenes especiales discutibles. Ver, a este respecto, SANZ LARRUGA, Francisco Javier, “La reforma de la Ley de Costas o la apertura de la Caja de Pandora”, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 25, págs. 11 y sigs.; MENENDEZ REXACH, Angel “La nueva regulación de las costas: un giro hacia el dominio privado marítimo-terrestre”, IX Congreso de la Asociación de Profesores de Derecho Administrativo, Santiago de Compostela, 2014; GARCIA PEREZ, Marta y SANZ LARRUGA, Francisco Javier, “Reflexiones en torno a la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas”, IX Congreso de la Asociación de Profesores de Derecho Administrativo, Santiago de Compostela, 2014; y NUÑEZ LOZANO, María del Carmen, La reforma de la Ley de Costas de 2013, Tirant lo Blanch, 2013. Ver también, en sentido contrario, la postura más favorable hacia la posible reforma de la Ley de Costas de VALENCIA MARTIN, Germán, “Jurisprudencia constitucional: Ley de Costas y otros incidentes”, en: López Ramón (Coord.), Observatorio de Políticas Ambientales 2010, Thomson Reuters-Aranzadi, 2010, págs. 229 y sigs., quien cuestionaba antes bien el excesivo rigor y uniformidad de la Ley de 1988. También se está elaborando un nuevo Reglamento de la Ley de Costas, para adaptarlo a la modificación de la Ley, de momento sólo en fase de proyecto, disponible en la página web del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (www.magrama.gob.es), apartados “participación pública”, “plazo de presentación cerrado”.

11 RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la Ley de Costas (Doctrina y jurisprudencia) Editorial Dijusa. 2003. p. 30

28

y es por ello que la ley de Costas dice que “pertenecen” al dominio público y

no “son” dominio público12.

CALERO RODRIGUEZ13 hace una clasificación de los bienes de

dominio público marítimo terrestre en “A. Bienes demaniales por naturaleza.

a) Demanio natural originario: 1. Zona marítimo terrestre. Ribera del mar y de

las rías. 2. Playas. 3. Mar territorial y aguas interiores. 4. Recursos naturales

de la plataforma continental. 5. Recursos naturales de la zona económica. 6.

Acantilados. 7. Islotes existentes en determinadas zonas. 8. Islas formadas en

determinadas zonas. b) Demanio natural sobrevenido: 1. Accesiones por

depósitos de materiales o por retirada del mar. 2. Terrenos ganados al mar

como consecuencia directa o indirecta de obras públicas y los desecados de

la ribera. 3. Terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su

lecho por cualquier causa. 4. Islas que se formen en determinados lugares de

la costa o de las desembocaduras de las rías. C. Bienes demaniales

artificiales: a) Por afectación expresa: 1. Por mandato del artículo 18 de la ley.

2. Por mandato de la Disp. Transit. Segunda. 1. de la ley. b) Por afectación

implícita o presunta. 1. Los adquiridos por cualquier modo de los admitidos en

Derecho. 2. Los adquiridos por expropiación forzosa. 3. Los adquiridos por

ejercicio de los derechos de tanteo y retracto. 4. Los adquiridos por los

concesionarios para completar la concesión, haya mediado o no expropiación

forzosa. c) Por afectación tácita: 1. Las obras o instalaciones construidas en

el demanio. 2. Las obras e instalaciones de iluminación de costas y

señalización marítima y los terrenos afectados. 3. Los puertos y las

instalaciones portuarias de titularidad estatal.”

12 Idem. p. 40

13 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.181

29

Siguiendo a MELIÁN GIL14, en lo relativo a la denominación de dominio

público marítimo terrestre, conforme a la Exposición de Motivos de la Ley de

Costas de 1988, la innovación estriba en restaurar principios de hondo arraigo

en el Derecho Histórico Español, utilizando como ejemplo la recuperación de

la expresión tradicional de ribera del mar. En otros casos, incorporando

preceptos y técnicas de nuevo cuño. En síntesis, opera una ampliación del

dominio público bajo la equívoca etiqueta doctrinal del dominio natural o por

naturaleza, en una interpretación del artículo 132 de la Constitución Española,

en donde por primera vez a nivel constitucional, se regula el régimen de los

bienes de dominio público y en donde se die que son bienes de dominio

público estatal los que determine la ley y en todo caso, la zona marítimo

terrestre, y las playas, para lo que aquí interesa. La base doctrinal se empezó

a fraguar en un dictamen del Consejo del Estado en relación con las islas

Salvora, Bionta y Noro, que no fue seguido por el Tribunal Supremo.

Como habrá ocasión de comprobar tal apelación a lo natural, a la

naturaleza será desmentida en algunos casos. No tendría mayor

consecuencia si no fuera porque el deslinde, que tiene por finalidad constatar

las características físicas de los bienes que forma parte del dominio público

marítimo terrestre, una vez aprobado declara la posesión y titularidad

dominical a favor del Estado. Tampoco la apelación de dominio natural como

un bien caracterizado por la inalienabilidad e imprescriptibilidad ha podido

asumirse con plenitud en la Ley de Costas. Se trataba de sostener que nunca

han podido ser de propiedad privada bienes situados en el nuevo dominio

público, aunque hubiesen sido enajenados por la Administración del Estado,

adquirida la propiedad en pública subasta y reconocida por sentencia firme

del Tribunal Supremo. Son los enclaves que han dado lugar a pleitos

famosos. La Ley en su disposición transitoria primera, que ha sido aseada por

la del Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989 de 1 de diciembre

14 MELIÁN GIL, José Luis, “Dominio Público y protección del Litoral”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador), Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, págs. 62-63

30

ha tenido que reconocer la propiedad y transformarla en concesión, en la

pirueta de una expropiación vergonzante en la que, con anuencia del Tribunal

Constitucional, la concesión es el justiprecio. En definitiva, la calificación del

dominio público marítimo terrestre es una determinación del legislador

constitucional y ordinario, no deriva del orden de la naturaleza aunque la

naturaleza de las cosas pueda servir para justificar el régimen jurídico que se

les aplica.

1. La ribera del mar15

Se utiliza el término ribera como concepto genérico que engloba la

zona marítimo terrestre y la playa, ya que estos últimos son menos

comprensivos en el lenguaje legal y ordinario. La zona marítimo- terrestre no

puede incluir la playa <seca> y hay muchos tramos de costa que no forman

playa; en cambio, siempre se puede decir que hay ribera16.

En una primera aproximación, podemos decir que zona marítimo-

terrestre es la franja de tierra sujeta a la acción del mar, con los criterios que

adelante se comentarán, y playa es un terreno de determinadas

características y de cota superior a la zona marítimo-terrestre, de modo que

no resulta inundado.

Es un concepto descriptivo que se limita a enumerar lo que el concepto

incluye, concepto que se subdivide en varias zonas, a saber:

15 Ver Ley de Costas de España, Nº 22/1988, de 28 julio, modificada por ley Nº 3/2013 artículo 3.1

16 MENÉNDEZ REXACH, Ángel, “La configuración del dominio público marítimo terrestre. En Ley de Costas, legislación y Jurisprudencia Constitucional”. Jornadas sobre la ley de costas, celebradas en Santiago de Compostela, los días 7, 8 y 9 de noviembre de 1991. Editan Escola Galega de Administración Pública, Centro de Publicaciones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pág. 43

31

1.1. Zona marítimo-terrestre17 Lo que cabe destacar acá, es la afectación de esta zona por parte del

Constituyente18 y que está formada por el espacio comprendido entre la línea

de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde

alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, “de acuerdo con los

criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente”19 o, cuando lo

supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se

extiende además por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga

sensible el efecto de las mareas. También se consideran incluidas en esta

zona, las “marismas, o terreno muy llano y bajo que se inunda periódicamente

como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas o de la filtración del agua

del mar”20, “albuferas que son cuerpos de aguas costeras que quedan

físicamente separados del océano, en mayor o menor extensión por una

franja de tierra” 21, “marjales o terrenos bajos cubiertos por un manto de agua

17 Ver artículo 3.1.a) Ley de Costas Nº 22/1988 modificada por Ley 3/2013.

18 Ver artículo 132.2 Constitución Política Española

19 Frase agregada al artículo 3.1.a) de la Ley de Costas Nº 22/1988, por el artículo 1.uno de la ley Nº 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. El Proyecto de nuevo Reglamento de la Ley de Costas contiene, a este respecto, los siguientes criterios técnicos (art. 4): “Para fijar el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos, se consideraran las variaciones del nivel del mar debidas a las mareas y el oleaje. Dicho límite será el alcanzado al menos en 5 ocasiones en un periodo de 5 años. Para calcular el alcance de un temporal, se utilizarán las máximas olas registradas con boyas o satélites o calculadas a través de datos oceanográficos o meteorológicos. Las variaciones del nivel del mar debidas a las mareas incluirán los efectos superpuestos de las astronómicas y de las meteorológicas. No se tendrán en cuenta las ondas de mayor periodo de origen sísmico o de resonancia cuya presentación no se produzca de forma secuencial”.

20 Frase agregada al artículo 3.4 de la Ley de Costas Nº 22/1988 por el artículo 1.4 de la ley Nº 2/2013. Según el Diccionario Real Academia Española marisma es Terreno bajo y pantanoso que inundan las aguas del mar.

21 Frase agregada al artículo 3.4 de la Ley de Costas Nº 22/1988 por el artículo 1.4 de la ley Nº 2/2013. Laguna litoral, en costa baja, de agua salina o ligeramente salobre, separada del mar por una lengua o cordón de arenas, como la de Valencia o la de Alcudia, en Mallorca. Diccionario Real Academia Española

32

que da soporte a abundante vegetación”22, y “esteros que son caños en una

marisma”23, y, en general, los terrenos bajos que se inundan como

consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del

agua del mar, lo que supone la inclusión en el dominio público, como parte de

la zona marítimo terrestre, de los estanques que tienen ese origen, aunque no

estén en comunicación directa visible con el mar24.

También se consideran pertenecientes a la zona marítimo-terrestre, los

terrenos naturalmente inundables, cuya inundación por efecto de las mareas

haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes,

compuertas u otros sistemas semejantes25. Este es el asunto, por ejemplo, de

las salinas, pero el supuesto debe delimitarse con cuidado de otro previsto en

la propia Ley de Costas, con consecuencias opuestas, tal es el caso de la

facultad que se atribuye a los propietarios de terrenos amenazados por la

invasión del mar o de las arenas de las playas, por causas naturales o

artificiales, de construir obras de defensa, previa autorización o concesión,

según se sitúen en terreno privado o de dominio público, respectivamente,

siempre que no ocupen playa ni produzcan fenómenos perjudiciales en ésta o

en la zona marítimo terrestre, ni afecten las limitaciones y servidumbres

legales correspondientes26.

22 Frase agregada al artículo 3.4 de la Ley de Costas Nº 22/1988 por el artículo 1.4 de la ley Nº 2/2013. Según el Diccionario Real Academia Española es Terreno bajo y pantanoso.

23 Frase agregada al artículo 3.4 de la Ley de Costas número 22/1988 por el artículo 1.4 de la Ley Nº 2/2013.

24 MENÉNDEZ REXACH, Ángel. “Problemas jurídicos del deslinde del dominio público marítimo terrestre”, en Jornadas sobre la ley de costas y su reglamento, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991 por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública . Editorial Instituto Vasco de Administración Pública. 1991.

25 Ver artículo 6.2 del Reglamento de Costas

26 Ver artículo 6.1 de la Ley de Costas 22/1988, cuyo texto fue modificado por ley 3/2013 y actualmente dice: “Artículo 6.1.- Los propietarios de los terrenos amenazados por la invasión del mar o de las arenas de las playas, por causas naturales o artificiales, podrán construir obras de defensa, previa autorización o concesión, siempre que no perjudiquen a la playa ni a la zona marítimo terrestre, ni menoscaben las limitaciones y servidumbres

33

En los dos supuestos señalados, se impide la inundación del terreno

por el mar, pero su delimitación que no puede ser fácil en la práctica, se

apoya en dos criterios: a) en la situación de hecho de los terrenos y b) el fin

para el que se ejecutan las obras. En el primer caso, la mano del hombre

sustrae a la acción del mar unos terrenos que naturalmente estarían

inundados y ello se hace con una finalidad, la cual no es la defensa de la

costa, sino la realización de una actividad determinada, en general, de

explotación de determinados recursos naturales. En el segundo caso, se trata

de prevenir la probable ocupación por el mar de terrenos todavía secos o

firmes, que resultarían naturalmente inundados o invadidos por el mar como

consecuencia de la dinámica del litoral, caso en que no se ejecutaran las

obras. Aquí, la excusa primordial de que artificialmente, se traten de impedir

unas consecuencias que se producirían naturalmente y supondrían la

transformación del dominio público, de unos terrenos hasta entonces

privados, y por ende se respeta la naturaleza jurídica privada de esos

terrenos, a diferencia del supuesto anterior en que lo que se quiere es evitar

la privatización de un ámbito físico que, por sus características naturales

forma parte de la zona marítimo terrestre, aunque por medios artificiales se

haya impedido su inundación27.

Otro caso especial de invasión por el mar tiene lugar cuando esta

invasión se produce deliberadamente, mediante la ejecución de obras con tal

finalidad. Esto ocurre con las marinas o urbanizaciones marítimo-terrestres,

en la que los terrenos inundados se incorporan al dominio público marítimo-

terrestre, de acuerdo con el razonamiento legal antes comentado. La

singularidad del supuesto no gravita en la citada incorporación al dominio

legales correspondiente…” Además al artículo se le adicionó un nuevo aparte 3 que dice: “todo ello se entiende sin perjuicio de la aplicación del artículo 13 bis, cuando proceda” y 9.1del Reglamento de Costas.

27 MENÉNDEZ REXACH, Ángel. “Problemas jurídicos del deslinde del dominio público marítimo terrestre. Jornadas sobre la ley de costas y su reglamento”, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991 por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública . Editorial Instituto Vasco de Administración Pública. 1991, pág. 45 y ss.

34

público, sino en el tratamiento que se da a la servidumbre de protección, ya

que se mantiene la existente con anterioridad a las obras, sin que se prevea

una nueva en torno a los terrenos inundados, que estarán sujetos únicamente

a la servidumbre de tránsito28. El fundamento de esta precisión reglamentaria

que flexibiliza para este solo caso la aplicación de los preceptos legales sobre

la mencionada servidumbre, estriba en hacer posible la ejecución de tales

urbanizaciones, que sería difícilmente viable si se negara una nueva

servidumbre de 100 metros, a medir desde el límite interior de los canales

artificialmente construidos29.

Tras la reforma de la Ley de Costas por la Ley Nº 2/2013, se excluyen

ahora de la zona marítimo-terrestre estos terrenos siempre que antes de la

inundación no fueran de dominio público: “No obstante, no pasarán a formar

parte del dominio público marítimo-terrestre aquellos terrenos que sean

inundados artificial y controladamente, como consecuencia de obras o

instalaciones realizadas al efecto, siempre que antes de la inundación no

fueran de dominio público”30.

En relación con las marismas, la Ley de Costas de 1988 significa un

giro en su regulación, pues todas las marismas son de dominio público y no

se facilitará su desecación31.

Para una precisa delimitación físico-geográfica de la línea de tierra de

la zona marítimo-terrestre, dada la natural fluidez de las aguas del mar en su

28 Ver artículo 43.6 del Reglamento de Costas

29 MENÉNDEZ REXACH, Ángel. “Problemas jurídicos del deslinde del dominio público marítimo terrestre. Jornadas sobre la ley de costas y su reglamento”, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991 por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública . Editorial Instituto Vasco de Administración Pública. 1991, pág. 46

30 Aparte agregado al artículo 3.1 a) de la Ley de Costas número 22/1988, por el artículo 1.uno de la Ley Nº 2/2013.

31 RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la Ley de Costas. Editorial Doctrina y Jurisprudencia Dijusa, 2003. p. 34

35

continuo movimiento de vaivén, es de suma importancia la acción de deslinde

como actuación jurídica, técnica y material de la Administración que habrá de

efectuarse para determinar el alcance y límite hacia tierra. Para esta

determinación, se exigirá que los terrenos sean susceptibles de ser inundados

por el mar, tomándose en cuenta como regla general la de mayores

temporales conocidos, “de acuerdo con los criterios técnicos que se

establezcan reglamentariamente”32 y como excepción la línea de pleamar

máxima viva equinoccial33.

1.2. Las playas

Anteriormente se expuso que playa es un terreno de determinadas

características de cuota superior a la zona marítimo-terrestre, de modo que

no resulta inundado y la zona marítimo-terrestre es la franja de tierra sujeta a

la acción del mar.

Esta distinción aparentemente clara, y que lo es en teoría, se enturbia

en la práctica si se tiene en cuenta que gran parte de lo que en el lenguaje

ordinario se conoce como <playa> es, en rigor, zona marítimo-terrestre,

porque el concepto en cuestión sólo se aplica legalmente a la franja no

inundable, ya que si se inunda, entonces debe calificarse de zona marítimo-

terrestre. Por lo anterior se habla, de modo impreciso, pero expresivamente,

de playa <húmeda>, zona marítimo terrestre, y playa <seca>, playa en

sentido legal34.

32 Frase agregada al artículo 3.1.a) de la ley de costas número 22/1988, por el artículo 1.uno de la ley número 2/2013.

33 Idem, p. 33

34 MENÉNDEZ REXACH, Ángel. “Problemas jurídicos del deslinde del dominio público marítimo terrestre. Jornadas sobre la ley de costas y su reglamento”, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991 por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública . Editorial Instituto Vasco de Administración Pública. 1991, pág. 47

36

También, dentro del concepto de playa35 se encuentran las zonas de

depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros,

incluyendo escarpes36, “que es el escalón vertical en la playa formado por la

erosión de la berma“37, bermas, “que es la parte casi horizontal de la playa,

interior al escarpe o talud de fuerte pendiente causada por el oleaje”38, y

dunas39, “que son depósitos sedimentarios, constituidos por montículos de

arena tengan o no vegetación que se alimenten de la arena transportada por

la acción del mar, del viento marino o por otras causas”40, pero estas últimas

–las dunas- sólo “hasta el límite que resulte necesario para garantizar la

estabilidad de la playa y la defensa de la costa”41, limitación incorporada por

la Ley Nº 2/2013, que sustituye a la fórmula anterior más general “tengan o

no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras

causas naturales o artificiales”.

35 Artículo 3.1.b) Ley de Costas Nº 22/1988, modificado por Ley 3/2013, cuyo texto dice: “…b) Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, estas últimas se incluirán hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.” y Art. 4 c) y d) Reglamento Ejecución de Ley de Costas.

36 Declive áspero del terreno según el Diccionario Real Academia Española. Escalón vertical en la playa formado por la erosión de la berma, artículo 3.4 Ley de Costas 22/1988 reformada el artículo 1.2 de la Ley 2/2013

37 Frase agregada al artículo 3.4 de la Ley de Costas Nº 22/1988 por el artículo 1.4 de la Ley Nº 2/2013.

38 Frase agregada al artículo 3.4 de la Ley de Costas Nº 22/1988 por el artículo 1.4 de la ley número 2/2013.-

39 Colina de arena movediza que en los desiertos y en las playas forma y empuja el viento. Diccionario Real Academia Española

40 Frase agregada al artículo 3.1 b) de la Ley de Costas Nº 22/1988 por el artículo 1.4 de la ley Nº 2/2013. El Proyecto de nuevo Reglamento de la Ley de Costas (art. 4) dice que: “Se considerará que son necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa las dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino, las dunas primarias y las dunas secundarias hasta su borde interior. Se entiende que no son necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa las dunas estabilizadas y las dunas relictas”.

41 Frase agregada al artículo 3.4 de la Ley de Costas Nº 22/1988 por el artículo 1.4 de la Ley Nº 2/2013.

37

Según GONZALEZ SALINAS42, la definición de playa adquiere

sentido, cuando se trate de diferenciar el dominio público y la propiedad

privada, ya que en aquellos casos de playa seca, por quedar fuera de la

zona marítimo-terrestre, más tierra adentro, resulta por ser de dominio

público en cuanto tal playa, y además, al incluir la Ley como playa las

zonas de depósito de materiales sueltos como las gravas, podría llegarse

al absurdo de estimarse como playa un vertedero, pues es suficiente que

los materiales sueltos o las gravas den lugar a una zona de depósito por

cualquier causa natural o artificial.

También dentro de la definición de la Ley de Costas, se incluye como

playa a las dunas, lo que para unos autores es un acierto43 y para otros es

una desnaturalización del concepto de playa44, ya que lo acertado era incluir

a las dunas como una categoría aparte de la zona marítimo terrestre y nunca

como playa. Es un acierto por cuanto se está valorando a las dunas en su

justa medida, ante el deterioro urbanístico que ha alcanzado no solo el

paisaje de las costas, sino el equilibrio natural, pues existe cantidad de

edificaciones levantadas sobre campos de dunas que impiden la

regeneración de las playas, pues las dunas son el principal medio de

defensa natural contra la erosión marina, además de dañar su valor

ecológico determinado por la especialización de las formas de vida que

albergan. Por su parte, quienes sostienen que se ha desnaturalizado el

concepto de playas, al incluirse en ellas las dunas, argumentan que se le he

hecho perder el sentido léxico del término, ya que para incluir las dunas, no

solo se ha hecho desaparecer la exigencia que la superficie de la playas sea

casi plana, sino que también habrá playa tenga la duna vegetación o no.

42 GONZALEZ SALINAS, Jesús. Régimen Jurídico actual de la Propiedad en las Costas. Editorial Civitas, Primera Edición, 2000, p. 99

43 RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la Ley de Costas (Doctrina y Jurisprudencia) Editorial Dijusa, 2003. p. 36

44 GONZALEZ SALINAS, Jesús. Régimen jurídico actual de la propiedad en las costas. Editorial Civitas, 1ª Edición, 2000, p. 99

38

El problema de incluir a las dunas dentro del concepto de playa

gravita en determinar hasta dónde se extiende la playa, habida cuenta de

que en determinados tramos de costa las cadenas de dunas pueden

alcanzar gran profundidad hacia el interior, muy lejos del mar y donde por

tanto, ya no sería razonable afirmar que el terreno es playa.

Para limitar posibles excesos en la práctica del deslinde, el

Reglamento de Cosas aporta el criterio de que <se considerarán incluidas

en la delimitación de la playa las cadenas de dunas que estén en desarrollo,

desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino.

Asimismo se incluirán las fijadas por vegetación hasta el límite que resulte

necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la

costa>.

La finalidad de la norma es evitar que la ocupación o destrucción de

las dunas perjudique la estabilidad de las playas o altere el equilibrio de los

ecosistemas litorales, y de ahí que se incluyan las dunas <vivas>, por la

acción del mar o del viento marino, en todo caso y también las <fijadas por

la vegetación> pero sólo en la medida que sea necesario para garantizar la

estabilidad de la playa y la defensa de la costa45.

Como en su desplazamiento, las dunas pueden constituir una

amenaza para los terrenos privados colindantes con la playa, la ley permite,

al igual a los que vean amenazados su terrenos por la invasión del mar, a

construir obras de defensa, siempre y cuando no ocupen la playa ni la

perjudiquen, ni menoscaben las limitaciones y servidumbres legales

correspondientes.

45 MENÉNDEZ REXACH, Ángel. “Problemas jurídicos del deslinde del dominio público marítimo terrestre. Jornadas sobre la ley de costas y su reglamento”, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991 por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública . Editorial Instituto Vasco de Administración Pública. 1991, pág. 48.

39

2. El mar territorial y las aguas interiores También es dominio público originario o natural, esto es, por

disposición del artículo 132.2 de la Constitución, el mar territorial y las aguas

interiores, con su lecho y subsuelo definidos y regulados por su legislación

específica46.

El criterio tradicional para delimitar la extensión del mar territorial era

el del alcance máximo de los caños, de acuerdo con el principio de que el

poder acaba donde termina la fuerza de las armas. Hacia 1800, siempre de

acuerdo con este criterio, se fija en tres millas náuticas (aunque en España

era de seis millas: Real Cédula de Carlos III de 17 de diciembre de 1760). El

convenio Europeo de pesquerías (Londres 9 de marzo de 1964) estableció

derechos exclusivos de pesca en una zona de doce millas, criterio que se

recoge en la Ley española de 8 de abril de 1967. La misma extensión se fijó,

a efectos de represión del contrabando, por Decreto de 26 de diciembre de

1968, y ya con carácter general por la ley de 4 de enero de 1977, sobre mar

territorial.

La peculiaridad estriba en que el cómputo de esa distancia no toma

siempre como línea de base la de la bajamar escorada (límite exterior de la

zona marítimo terrestre) sino que en las bahías y demás entrantes de la

costas (siempre que la distancia entre sus extremos no exceda de 24 millas

náuticas), pueden utilizarse como referencia las <líneas de base rectas> que

resultan de unir los puntos naturales de entrada a la bahía. El espacio

comprendido entre la costa y las líneas de base recta no es propiamente

<mar territorial> sino <aguas interiores> (concepto también recogido en la

Constitución de 1878: art. 148.1.11, la pesa en aguas interiores es una de

las Comunidades Autónomas), aunque en un sentido amplio (y, desde luego,

para la Ley de Costas) también forman parte del mar territorial. Este significa

46 Sobre mar territorial ver ley Nº 10/1977 de 4 de enero

40

que en los sectores de la costa en que se utilicen como referencia las líneas

de base recta la extensión de las aguas territoriales será en realidad superior

a doce millones. El origen de esta regulación está también en el Convenio

de Ginebra de 29 de abril de 195847.

3. Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental El concepto de zona adyacente, aludido por el artículo 132.2 de la

Constitución, como zona económica y plataforma continental, ha visto

precisado su concepto y extensión por la ley de la zona económica exclusiva

de 20 de febrero de 1978, que la extiende hasta una distancia de 200 millas

náuticas desde la costa.

Sobre esa zona, el Estado Español tiene derechos soberanos a los

efectos de la exploración y explotación de los recursos naturales del lecho y

del subsuelo marino y de las aguas suprayacentes y ostenta el derecho

exclusivo sobre los recursos naturales, la competencia para regular la

conservación, exploración y explotación de tales recursos, así como la

jurisdicción exclusiva para hacer cumplir las disposiciones pertinentes, sin

que por ello resulten afectadas las libertades de navegación, sobrevuelo y

tendido de cables submarinos48.

4.- Acantilados: los acantilados sensiblemente verticales, que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público marítimo-terrestre, hasta su coronación Son acantilados y dominio público marítimo terrestre por

determinación legal, conforme a la Ley de Costas, que los incluye en su

47 MENÉNDEZ REXACH, Ángel, “La configuración del dominio público marítimo terrestre”. En Ley de Costas, legislación y Jurisprudencia Constitucional. Jornadas sobre la ley de costas, celebradas en Santiago de Compostela, los días 7, 8 y 9 de noviembre de 1991. Editan Escola Galega de Administración Pública, Centro de Publicaciones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pág. 51

48 PARADA, Ramón, Derecho Administrativo III. Bienes públicos. Derecho urbanístico. Editorial Marcial Pons, Madrid- Barcelona 2004. p146

41

artículo 4.4 de la ley, los terrenos sensiblemente que estén en contacto con

el mar o con espacios de dominio público marítimo terrestre, hasta su

coronación. No forman parte de la ribera del mar y de las rías y su

calificación como dominio público se hace por una consideración física,

como una unidad morfológica. Hubieran podido incluirse en la ampliada zona

marítimo-terrestre del artículo 3.1 de la ley de costas, como se ha hecho con

las dunas integrándolas hasta un cierto límite, en la unidad morfológica de

las playas49.

Tanto la Ley de Costas como su reglamento, evidencian dificultades

para la determinación del acantilado, y así tenemos, ¿hasta cuándo serán

acantilados?, ¿Desde cuándo dejará de serlo?, ¿Dónde comienza el terreno

susceptible de propiedad privada?. Lo anterior no es sólo una cuestión de

seguridad jurídica, sino de conocer qué es y qué no es dominio público.

La reseña natural no es suficiente, pues se trata de una decisión

legítima del legislador e incluso razonable, pero discutible, no esencialmente

vinculado a la naturaleza de las cosas, excepto que se entienda idealmente.

El Reglamento de Costas en su numeral 6.3 contiene una precisión jurídica

como sucede con frecuencia en el Derecho Administrativo50. El numeral 6.3

del Reglamento de Costas, dice: a efectos de lo establecido en el apartado 4

del artículo 5, se considerarán acantilados sensiblemente verticales,

aquellos cuyo parámetro como promedio, pueda ser asimilado a un plano

que forme un ángulo con el plano horizontal igual o superior a 60 grados

sexagesimales, incluyendo en su definición las bermas o escalonamientos

existentes antes de su coronación.

49 MELIÁN GIL, José Luis, “Dominio Público y protección del Litoral”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 71

50 MELIÁN GIL, José Luis, “Dominio Público y protección del Litoral”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 71

42

Por otra parte, sostiene CALERO RODRIGUEZ51 que el acantilado

para que pueda ser calificado como demanial, debe reunir dos requisitos: a)

estar en contacto con el mar o con espacios de dominio público marítimo

terrestre, y b) se debe tratar de un acantilado sensiblemente vertical. 5. Las islas e islotes 5.1. Las islas

“Una isla es una extensión natural de tierra, rodeada de agua, que se

encuentra sobre el nivel de ésta en pleamar”52. Las que estén formadas o se

formen por causas naturales, en el mar territorial o en aguas interiores o en

los ríos hasta donde se hagan sensibles las mareas, salvo las que sean de

propiedad privada de particulares o entidades públicas o procedan de la

desmembración de ésta, en cuyo caso serán de dominio público su zona

marítimo terrestre, playas y demás bienes que tengan este carácter,

conforme a lo dispuesto en los artículos 3 y 453.

En este caso, la Ley de Costas reconoce el carácter privado de las

Islas si tal propiedad puede acreditarse, pero de manera coherente con el

texto legal, no es privado el espacio que por sus características debe

considerarse como dominio público, la ribera de la isla54.

51 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995. pág. 229

52 Artículo 10 de la Convención de Ginebra de 29 de abril de 1959, firmada por España e incorporada a su Ordenamiento Jurídico, por su aprobación el 25 de febrero de 1971, publicado en el BOE el 24 de diciembre de 1971, citado por CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.21

53 Artículo 5 Ley de Costas Nº 22/1988

54 SANZ GANDASEGUI, Francisco, “Bienes que integran el dominio público marítimo- terrestre: clasificación y descripción”, en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador ) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, página 60

43

5.2. Los islotes en aguas interiores y mar territorial55 En virtud de que ni la Ley de Costas ni el Reglamento formulan

ningún concepto jurídico de islote, no tendremos otro recurso que recurrir al

diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, quien los define

como islas pequeñas deshabitadas. Peñascos que emergen del mar.

Los islotes en aguas interiores y mar territorial son en todo caso

demaniales, quizás por la dificultad de distinguir en superficies tan pequeñas

un espacio demanial marítimo-terrestre de aquel que no lo es56.

Pese a lo que dispone el artículo 4.6 de la Ley de Costas, del mismo

modo que con las islas, en los islotes se respetan indefinidamente los

derechos adquiridos, pues el transitorio segundo.3 de la ley, que a su vez es

reproducido por el transitorio 6.2 del Reglamento, establece que los islotes

de propiedad particular con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley,

conservan esa condición, si bien sus playas y zonas marítimo-terrestres

seguirán siendo de dominio público57

Finalmente cabe citar a MORENO CÁNOVES58, quien afirma que no

se comprende bien por qué tanto la Ley como el Reglamento excluyen la

demanialidad, o al menos la dejan cuestionable, en supuestos tales como: 1.

Islas que se formen en rías, 2. Islas e Islotes que se formen en ríos en lugar

55 Artículo 4.6 Ley de Costas Nº 22/1988

56 SANZ GANDASEGUI, Francisco, “Bienes que integran el dominio público marítimo- terrestre: clasificación y descripción”, en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador ) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, página 60

57 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 233. También ver BLASCO DIAZ, José Luis. Régimen Jurídico de las propiedades particulares en el litoral. Editorial Tirant Monografías. Valencia 1999, págs. 139- 140

58 MORENO CÁNOVES, Antonio, Régimen jurídico del litoral, Editorial Tecnos S.A. 1990, pág.139

44

donde alcance la salinidad, pero no se haga sensible la marea. 3. Islas que

se formen por causas no estrictamente naturales, cualquiera que sea el

lugar en el que emerjan. 4. Islas propiedad de particulares o patrimoniales

del Estado a la fecha del 29 de julio de 1988. 5. Islotes propiedad de

Particulares en virtud de las disposiciones transitorias 2ª.3 de la Ley y de la

6.2 del Reglamento General.

Dicho autor afirma “que se trata de una reminiscencia histórica -las

islas, como vimos en su lugar, fueron predominantemente bienes

patrimoniales con las consiguientes enajenaciones al sector privado- cuyo

expreso reconocimiento supone un grave atentado a la demanialidad,

equiparable al que hubiera supuesto el reconocimiento de la prevalencia del

Registro de la Propiedad sobre la naturaleza demanial en ciertos casos. De

hecho el proyecto de Gobierno -vid p.6 del B.O.C.G., Congreso de los

Diputados, de 17 de diciembre de 1987- mantenía el histórico criterio

patrimonialista desde el que sabemos, la privatización era una cuestión de

oportunidad y tiempo. El paso a la demanialidad parcial lo debemos a las

enmiendas 172, suscrita por José Mª Pardo Montero (A,P.L.), y 458 suscrita

por el P.D.P. pp 79 y 153 del B.O.C.G . Congreso de los Diputados nº 65 de

10 de marzo de 1988” 59.

III. EL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE SOBREVENIDO 1. Introducción Junto a los bienes de dominio público marítimo-terrestre que tienen

ese carácter en virtud de lo que dispone el artículo 132.2 de la Constitución,

la Ley de Costas 22/1988 incluye una larga lista de pertenencias al citado

dominio, que lo son por decisión del legislador ordinario, de conformidad con

lo previsto en el propio precepto constitucional, cuando remite a la Ley la

determinación de los bienes de dominio público estatal. En un intento de

59 MORENO CÁNOVES, Antonio, Régimen jurídico del litoral, Editorial Tecnos S.A. 1990, pág 139

45

sistematización de esos bienes con efectos pedagógicos, pueden

encontrarse cuatro grupos, a saber: a) bienes que complementan la

definición de ribera del mar o proceden de alteraciones de ella, por causas

naturales o artificiales; b) adquisiciones para ampliar el dominio público; c).

islas e islotes; y d) obras60.

2. Bienes que complementan la definición de ribera del mar o proceden de alteraciones de ella, por causas naturales o artificiales: ampliaciones o alteraciones de la ribera del mar Este primer grupo es, sin duda, el más importante y en el conjunto de

supuestos que lo integran se detecta la sensibilidad del legislador ante las

exigencias de protección de la ribera del mar, tanto por su fragilidad como

por la inestabilidad natural de esta zona debido a la propia dinámica litoral y

susceptible de acrecentarse por las consecuencias derivadas de las obras

que en ella se ejecuten. En este grupo cabe incluir los siguientes supuestos:

2.1. Accesiones: las accesiones a la ribera del mar por depósito de materiales o por retirada del mar, cualesquiera sean las causas61 Se trata de posibles cambios en la configuración de la ribera del mar

por acrecentamientos en la ribera del mar o de las rías, y en las

desembocaduras de los ríos hasta donde sean sensibles las mareas,

producidos naturalmente, bien por depósitos de materiales o por retirada del

mar. En otras palabras, las accesiones en cuestión o son zona marítimo

terrestre o son playa y, por tanto forman parte de la ribera del mar o bien

dejan de tener las características naturales de ésta y pasan a ser lo que bajo

la legislación anterior se denominaba terrenos <sobrantes>, de playa o zona

marítimo terrestre, en cuyo caso siguen conservando la condición de

60 MENÉNDEZ REXACH, Ángel, “La configuración del dominio público marítimo terrestre”. En Ley de Costas, legislación y Jurisprudencia Constitucional. Jornadas sobre la ley de costas, celebradas en Santiago de Compostela, los días 7, 8 y 9 de noviembre de 1991. Editan Escola Galega de Administración Pública, Centro de Publicaciones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pág. 54

61 Artículo 4.1 Ley de Costas Nº 22/1988 y 5.1 del Reglamento a Ley de Costas

46

dominio público en virtud de lo dispuesto en el artículo 4.5 de la Ley de

Costas62.

Pese a que la ley expresamente dice que estas “accesiones” se

pueden producir por cualquier causa, el precepto hace referencia

exclusivamente a causas naturales, de todas las índoles imaginables, pero

siempre naturales, pues si se tratara de causas artificiales se estaría en el

supuesto del párrafo siguiente de ese mismo artículo63.

Este inciso incluye dos supuestos: a) el caso del terreno nuevo

emergido donde antes había agua de mar por la acumulación sucesiva de

materiales; y b) el del terreno que antes era lecho del mar que queda al

descubierto por retirarse las aguas.

En el primer supuesto, si aplicamos las teorías iusprivatistas,

podríamos teóricamente distinguir los acrecentamientos de la ribera que se

efectúan paulatinamente, el aluvión de la doctrina civilista64, y la

incorporación súbita y violenta de materiales, la avulsión65. Para el Derecho

de Costas, no tiene mucho interés agotar las posibilidades de esas técnicas

iusprivatistas, pues difícilmente se planteará en la ribera, como

consecuencia de un temporal, problemas sobre la propiedad de trozos de

terreno o de árboles arrancados, transportados y depositados por el mar.

Por regla general, todo lo que el mar en un temporal puede arrancar,

transportar y depositar de un tramo de la costa a otro es de dominio público

62 MENÉNDEZ REXACH, Ángel, “La configuración del dominio público marítimo terrestre”. En Ley de Costas, legislación y Jurisprudencia Constitucional. Jornadas sobre la ley de costas, celebradas en Santiago de Compostela, los días 7, 8 y 9 de noviembre de 1991. Editan Escola Galega de Administración Pública, Centro de Publicaciones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pág. 55

63 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi SA, Navarra, 1995, pág. 253

64 Artículo 366 del Código Civil

65 Artículos 368 y 369 del Código Civil

47

y va a seguir siéndolo, y los principios del Código Civil sobre esta cuestión

no tendrán en materia de costas aplicación posible66.

En el supuesto de la retirada del mar, se plantean a su vez dos

problemas jurídicos: a) el de determinar la calificación de los terrenos

nuevos o descubiertos, y por otra parte, b) la calificación de los terrenos de

tierra dentro, que por retirarse el mar, ya no quedan afectos a los intereses

públicos que justifican el régimen del demanio67.

Cuando por retirarse el mar, retrocede la línea interior del demanio

marítimo-terrestre, esos terrenos no dejan de ser demanio público, por

aplicación del inciso 5 del artículo 4 de la Ley de Costas. Es decir, siguen

perteneciendo al demanio marítimo-terrestre pese a haber perdido sus

características naturales, pero cabe aclarar que han perdido su

indesafectabilidad absoluta, y por ende es perfectamente desafectable

acorde al numeral 18 de la citada Ley de Costas68.

Respecto de los terrenos que se hubieren determinado como demanio

marítimo-terrestre en virtud de deslindes anteriores a la entrada en vigencia

de la actual Ley de Costas, seguirán siendo patrimonio del Estado. Por otra

parte, si a la entrada en vigencia de la nueva ley esos bienes no hubieren

sido enajenados ni recuperados por sus antiguos propietarios serán

afectados al dominio público marítimo-terrestre, una vez que se proceda a la

66 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995. pág. 253

67 En Costa Rica, la situación se presentó con el terremoto de Limón del 22 de abril del año 1991, donde el mar Atlántico se retiró de la ribera, aproximadamente cien o doscientos metros.

68 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, págs. 255-256

48

actualización del deslinde, no pudiendo mientras tanto ser enajenados ni

afectados a otras finalidades de uso o servicio público69.

2.2. Terrenos ganados al mar: los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera70 A primera vista, este supuesto puede parecer una mera especificación

del anterior. Se trataría de un caso concreto de acción por causas artificiales

(obras). Sin embargo, no es así en términos generales, por cuanto los

terrenos ganados al mar o desecados en su ribera no pasan a formar parte

de ésta, sino que la transforman, de modo que desaparecen las

características naturales en que se apoya la definición legal de ribera y los

límites interior y exterior de ésta se desplazan hacia el mar como

consecuencia de las obras realizadas71.

Lo que establece la Ley de Costas es que aunque se otorguen

concesiones para realizar el tipo de obras antes señalado, los terrenos que

resulten a su terminación pertenecerán al dominio público marítimo terrestre,

de modo que de una concesión de utilización del dominio público (el mar o

su ribera) derivará la transformación física del ámbito concedido, pero

quedando incorporados al dominio público los nuevos terrenos resultantes

de la transformación, si bien ya no, lógicamente como mar o ribera, sino

como pertenencia artificialmente incluida en el dominio público. Está claro

que no podrá adquirirse la propiedad de terrenos ganados al mar o

desecados en su ribera en virtud de concesiones otorgadas con

posterioridad a la nueva Ley de Costas, puesto que tales terrenos

69 Transitorio segundo. 1 de la Ley de Costas y Transitorio quinto.1 del Reglamento de Costas.

70 Artículo 4.2 Ley de Costas Nº 22/1988, y 5.2 del Reglamento de Costas.

71 MENÉNDEZ REXACH, Ángel, “La configuración del dominio público marítimo terrestre”. En Ley de Costas, legislación y Jurisprudencia Constitucional. Jornadas sobre la ley de costas, celebradas en Santiago de Compostela, los días 7, 8 y 9 de noviembre de 1991. Editan Escola Galega de Administración Pública, Centro de Publicaciones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pág. 56

49

pertenecen al dominio público. Cosa distinta, aunque conexa es la

naturaleza jurídica de las obras que se ejecuten sobre los terrenos una vez

terminado el relleno o la desecación. Si se construyen por el Estado

pertenecen también al dominio público por disposición expresa de la propia

ley, artículo 4.9. Si se construyen por un concesionario (sea una Entidad

pública o particular), aunque la ley no lo dice expresamente, hay que

entender que esas obras forman parte del objeto y contenido de la

concesión y que sobre ellas el concesionario sólo tiene los derechos de uso

y aprovechamiento que le reconoce el propio título concesional, ya que tales

derechos son los únicos que la ley admite sobre los bienes del dominio

público marítimo terrestre (artículo 8)72.

Cabe señalar que, en opinión de MENÉNDEZ REXACH73, el intento

de construir una relación de propiedad del concesionario sobre las obras

construidas por él en virtud de la concesión choca frontalmente con el

artículo 8 de la ley de costas y con el principio general de que no puede

existir propiedad privada en ninguna de las pertenencias del referido dominio

(artículo 9).

La Ley de Costas, respeta los terrenos ganados o a ganar al mar y los

desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con

anterioridad a la promulgación de esa ley. Obviamente, si esos terrenos se

hubiesen ganado al mar o desecado en su ribera sin título administrativo

suficiente, se habrá de entender que nunca han dejado de ser demaniales,

continuarán siendo dominio público. Ahora bien, el mantenimiento de esa

72 MENÉNDEZ REXACH, Ángel, “La configuración del dominio público marítimo terrestre”. En Ley de Costas, legislación y Jurisprudencia Constitucional. Jornadas sobre la ley de costas, celebradas en Santiago de Compostela, los días 7, 8 y 9 de noviembre de 1991. Editan Escola Galega de Administración Pública, Centro de Publicaciones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pág. 57 y ss.

73 Idem, pág 58

50

situación jurídica no impedirá que sus playas y zona marítimo-terrestre

continúen siendo de dominio público74.

2.3. Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa75

En este supuesto, el mar avanza y cubre la tierra que antes estaba

emergida y la convierte en lecho marino. Ahora bien, la Ley de Costas y su

Reglamento contemplan los siguientes supuestos76:

2.4. El artículo 6 del reglamento y ciertos supuestos de salinas Según vimos, conforme al artículo 4.3 de la Ley de Costas y 5.3 del

Reglamento, pertenecen al dominio público marítimo-terrestre estatal, los

terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por

cualquier causa. Ahora bien, relacionando el artículo 4.3 de la Ley de Costas

con el artículo 6.2 del Reglamento, tendremos:

2.4.1. Terrenos que invade el mar por causas naturales Todos los terrenos que invada el mar por causas naturales se

estimarán incluido en este supuesto de demanio natural sobrevenido. Por

ende, cuando las obras de defensa a que se refieren los artículos 6 de la Ley

de Costas y 9 del Reglamento, que autorizan que los propietarios de

terrenos amenazados por la invasión del mar puedan construir obras de

defensa, previa autorización o concesión (según que ocupen terrenos

privados o de dominio público) cumpliendo determinadas condiciones, no

74 Transitorio segundo.2 de la Ley y Transitorio sexto.1 del Reglamento. Ver además, CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, págs. 258

75 Artículo 4.3 Ley de Costas Nº 22/1988, modificado por ley Nº 3/2013 y que ahora dice así: “3. Los terrenos cuya superficie sea invadida por el mar por causas distintas a las previstas en el último párrafo del artículo 3.1, letra a), y en todo caso tendrán esta consideración los terrenos inundados que sean navegables.”

76 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995. págs. 271 y ss.

51

hubieren sido eficaces y el mar avanzare o consumare su invasión por

causas naturales, los terrenos invadidos pasan a formar parte del dominio

público como lecho del mar territorial o zona marítimo terrestre, pues

estaríamos ante un supuesto subsumible perfectamente en la descripción

del artículo 4.3 de la Ley de Costas y 5.3 del Reglamento.

2.4.2. El supuesto contrario al anterior

Es cuando por obras o causas artificiales se inunden los terrenos,

únicamente será demanio natural sobrevenido si la cota del terreno es

inferior a la de mayor pleamar, pero si la cota fuere superior, esos terrenos

no se convierten en demanio marítimo-terrestre.

De la relación del artículos 4.3 de la Ley de Costas con el 6 de la

misma Ley y el 9 del Reglamento de Costas, encontramos que el legislador

al regular las obras de defensa, estima que el terreno cubierto por las aguas

del mar o las arenas de playa en una invasión provocada por causas

artificiales y que no pudiese ser frenada por las obras de defensa, pasará a

formar parte del demanio público marítimo-terrestre, no haciendo la ley

ninguna distinción entre si el terreno invadido por las aguas del mar se

sitúan en una cota superior o inferior a la de la mayor pleamar, pero

siguiendo a CALERO RODRIGUEZ77, se debe entender que la diferencia

entre el supuesto del inciso inicial del párrafo dos del artículo 6 y el del

artículos 9, ambos del Reglamento, es que en el caso del citado artículo 9, la

inundación provocada por causas artificiales se produce a pesar de las

obras de defensa, mientras que en el caso del artículo 6, la técnica se usa

exclusivamente para inundar y por ende, por tratarse de terrenos de cota

superior a la del nivel del mar, de no haberse aplicado las técnicas nunca se

hubiese producido la inundación.

77 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, págs. 271-272

52

IV. DOMINIO PUBLICO MARITIMO TERRESTRE ARTIFICIAL

1. Terrenos sobrantes: los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre78

A estos terrenos también se les ha denominado dominio público

marítimo-terrestre artificial, cuyo título procede de la potestad reconocida al

legislador ordinario por el artículo 132.2 de la Constitución Española.

La artificialidad se corrobora con la posibilidad de su desafectación de

conformidad con el artículo 18 de la Ley de Costas. Dicho en otra forma, si

continúan como dominio público, es por esa afectación al uso público y no

por su inexorable condición natural.

Son los que bajo la legislación anterior se denominaban terrenos

<sobrantes> de zona marítimo-terrestre que, como consecuencia de

accesiones o de la retirada del mar, dejaban de estar afectados por la acción

de aquél y se incorporaban al Patrimonio del Estado, ya que una vez

perdidas las características naturales el bien quedaba desafectado del

dominio público y se convertía en un bien patrimonial.

En la ley de costas de 1988 la desafectación tiene que ser expresa,

pues la permanencia de los terrenos en esas circunstancias dentro del

dominio público se debe a que se entiende que por principio son necesarios

para la protección o utilización del dominio público marítimo-terrestre, como

otros terrenos que sean patrimoniales del Estado79.

78 Artículo 4.5 Ley de Costas y 5.5 Reglamento de Costas

79 MELIÁN GIL, José Luis, “Dominio Público y protección del Litoral”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 72

53

La ley de Costas en el artículo 18.1 establece que “Sólo podrá

procederse a la desafectación de los terrenos en el supuesto de los

apartados 5 y 19 del artículo 4”.

2. Adquisiciones para ampliar el dominio público

Estas adquisiciones pueden proceder de negocios jurídicos

celebrados en virtud de la autonomía de la voluntad de las partes o ser

impuestos coactivamente a través de la expropiación forzosa. Así tenemos

distintos supuestos:

2.1. Los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran para su incorporación al dominio público marítimo-terrestre80

La Ley y el Reglamento configuran un supuesto general de esta clase

de bienes, en el que la afectación, no se efectúa de modo expreso, formal,

previo “expediente de afectación”, sino que se deduce de ciertas actividades

de la Administración a la que la Ley les liga el efecto de la afectación.

El supuesto general es del artículo 4.8 de la Ley de Costas, en

relación con el artículo 5.8 del Reglamento a la mencionada Ley. El artículo

4.8 en lo conducente dice:

“Artículo 4. Pertenecen asimismo al dominio público marítimo- terrestre estatal:…

8. Los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran para su incorporación al dominio público marítimo-terrestre…”

Son bienes que por sus circunstancias físicas no pueden ser

considerados demanio natural, y el único dato físico importante es que sean

colindantes con la ribera del mar81.

80 Artículo 4.8 Ley de Costas Nº 22/1988, y 5.5 del Reglamento de Costas.

81 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 288- 289

54

Para que se pueda considerar que se produce esta incorporación es

necesario que la adquisición de esos bienes colindantes se efectúe

precisamente para su incorporación al dominio público marítimo- terrestre82.

Cabe señalar, que la Administración del Estado puede hacer la

adquisición de los mencionados bienes, pero para fines distintos a los de la

Ley de Costas, como por ejemplo, pueden adquirirse para la Defensa o la

reforma agraria y en estos casos no se produciría una incorporación al

dominio público marítimo terrestre.

De igual manera, si la adquisición se produce por otra administración

del Estado, aunque tenga como finalidad contribuir a la defensa de los

valores naturales de la costa o de su uso público, pues para este caso, la

titularidad prevalece sobre el destino, sin que la Ley sea obstáculo a la

existencia de esta otra titularidad en estos bienes, ya que se trata de

espacios de demanio natural necesario83.

2.2. Adquisiciones para ampliar el dominio público. Aporte de los concesionarios: los terrenos incorporados por los concesionarios, para completar la superficie de una concesión de dominio público marítimo-terrestre que les haya sido otorgada, cuando así se establezca en las cláusulas de la concesión84

Este supuesto de afectación presunta, la adquisición no es realizada

directamente por la Administración, sino por los concesionarios, aunque para

su incorporación al dominio público- marítimo terrestre de modo inmediato.

Este es el caso del artículo 4.7 de la Ley de Costas que dice: “Artículo 4.7

Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la

superficie de una concesión de dominio público marítimo-terrestre que les

82 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.288.

83 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.288.

84 Artículo 4.7 Ley de Costas Nº 22/1988, y Artículo 6.3 Reglamento de Costas.

55

haya sido otorgada, cuando así se establezca en las cláusulas de la

concesión”85.

Cabe destacar que la incorporación de estos bienes para completar la

superficie de una concesión, no se producirá siempre sino exclusivamente

cuando así se establezca en las cláusulas de la concesión y a esos efectos

el concesionario deberá aportar la documentación que acredite su dominio86.

El momento de incorporación del mencionado suelo al dominio

público, se produce a partir de la fecha en que se suscriba el acta de entrega

por el concesionario y por el representante del Ministerio del Ambiente87. En

opinión de MENÉNDEZ REXACH88, este es uno de los supuestos típicos en

que puede interesar a la Administración, inscribir en el Registro de la

Propiedad los terrenos incorporados al dominio público, ya que su publicidad

posesoria no será ostensible por sus características naturales.

En este supuesto, cabe acentuar dos aspectos: a) por una parte la

voluntariedad, por cuanto el concesionario no está obligado a aportar esos

terrenos, y b) que en este caso, no es la ley la que en forma directa

demanializa esos terrenos, sino que la demanialización depende de las

condiciones que se pacten. De ese modo, el suelo que aporte en su caso el

concesionario, inicialmente quedará incorporado al dominio público, afecto

eso sí a los fines amparados en la concesión; y al vencimiento de ésta, el

85 Ver artículo 5.7 del Reglamento de la Ley de Costas.

86 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.292

87 RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la ley de Costas. Editorial Dijusa, Madrid, 2003, pág. 46.

88 MENÉNDEZ REXACH, Ángel, “La configuración del dominio público marítimo terrestre”. En Ley de Costas, legislación y Jurisprudencia Constitucional. Jornadas sobre la ley de costas, celebradas en Santiago de Compostela, los días 7, 8 y 9 de noviembre de 1991. Editan Escola Galega de Administración Pública, Centro de Publicaciones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pág. 66 Nota 78

56

uso que prevea la Administración, pero manteniendo en todo caso la

calificación de demanial89.

3. Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio90

El supuesto pone el énfasis en dos requisitos: a) la ubicación del

suelo, es decir, que el suelo sea de dominio público marítimo-terrestre, y b)

que el autor de la construcción sea el Estado. Cabe destacar también, que el

citado supuesto no exige que las obras estén destinadas a alguna finalidad

concreta, basta que se cumplan los dos requisitos antes señalados. También

puede decirse que los bienes del supuesto en análisis, serán dominio

público marítimo-terrestre, aplicando las teorías iusprivatistas de la accesión,

reguladas en el Código Civil91.

4. Las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima, construidas por el estado cualquiera que sea su localización, así como los terrenos afectados al servicios de las mismas92

El demanio aquí constituido, se hace en función de su finalidad, ya

que el terreno donde se puede ubicar la obra no tiene que ser demanial para

ser considerado dominio público93.

Como consecuencia de lo anterior, según CALERO RODRIGUEZ94,

algún sector de la doctrina ha estimado que se trata de verdaderos enclaves

89 RODRIGUEZ GONZALEZ, M del P. El dominio público marítimo-terrestre, titularidad y sistemas de protección. Madrid, 1999, pág. 92, citado por RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la ley de Costas. Editorial Dijusa, Madrid, 2003, pág. 47.

90 Artículo 4.9 Ley de Costas Nº 22/1988 y 5.8 del Reglamento a la Ley de Costas.

91 Artículos 353 y sigs. Código Civil. RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la ley de Costas, Doctrina y jurisprudencia. Editorial Dijusa, Madrid, 2003. pág. 49

92 Artículo 4.10 Ley de Costas N º22/1988.

93 GONZALEZ SALINAS, Jesús, Régimen jurídico actual de la propiedad en las costas, Editorial Civitas, Madrid, 2.000, pág. 42. CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen jurídico de las costas españolas, Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 296

57

de dominio público marítimo-terrestre en terrenos de propiedad privada, que

físicamente ni siquiera son costeros.

5. Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularan por su legislación específica95

Estos puertos e instalaciones portuarias de competencia de las

Comunidades Autónomas se regularán por su legislación específica, sin

perjuicio de la titularidad estatal sobre los bienes anexados de conformidad

con lo previsto por el artículo 49.1 de la Ley de Costas y sobre los espacios

de dominio público marítimo-terrestre que se otorguen en concesión, de

acuerdo con los artículos 64 y 65 de la mencionada Ley, para servir de

soporte a una concesión de competencia de aquellas96.

El puerto marítimo es el conjunto de espacios terrestres, aguas

marítimas e instalaciones que, situado en la ribera del mar o de las rías,

reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que

permitan la realización de operaciones de tráfico portuario, y sea autorizado

para el desarrollo de esas actividades por la Administración competente97.

Para su consideración como puertos marítimos, deberán disponer de

las siguientes condiciones físicas:

1. Superficie de agua, de una extensión no inferior a media hectárea,

con condiciones de abrigo y de profundidad adecuadas naturales u

94 DIAZ FRAILE, Juan María, El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentario del título primero de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Colegio de registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Hipotecarios. 1989 pág. citado por CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 296

95 Artículo 4.11 Ley de Costa Nº 22/1988

96 RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la ley de Costas, Doctrina y jurisprudencia. Editorial Dijusa, Madrid, 2003. pág. 49

97 Real Decreto Legislativo 2/2011 de 5 de setiembre Art. 2. Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante

58

obtenidas artificialmente, para el tipo de buques que hayan de utilizar el

puerto y para las operaciones de tráfico marítimo que se pretendan realizar

en él.

2. Zonas de fondeo, muelles o instalaciones de atraque que permitan

la aproximación y amarre de los buques para realizar sus operaciones o

permanecer fondeados, amarrados o atracados en condiciones de

seguridad.

3. Espacios para el depósito y almacenamiento de mercancías y

enseres.

4. Infraestructuras terrestres y accesos adecuados a su tráfico que

aseguren su enlace con las principales redes de transporte.

5. Medios y organización que permitan efectuar las operaciones de

tráfico portuario en condiciones adecuadas de eficacia, rapidez, economía y

seguridad. Entendiéndose por tráfico portuario, las operaciones de entrada,

salida, atraque, desatraque, estancia y reparación de buques en puerto y las

de las transferencias entre éstos y tierra u otros medios de transporte, de

mercancías de cualquier tipo, de pesca, de avituallamientos y de pasajeros o

tripulantes, así como del almacenamiento temporal de dichas mercancías en

el espacio portuario.

Los puertos marítimos pueden ser comerciales o no comerciales y en

atención a la relevancia de su función en el conjunto del sistema portuario

español y la relevancia de su función en el conjunto del sistema portuario

español son de competencia del Estado.

Ahora bien, a su vez, los puertos no comerciales pueden ser

pesqueros, deportivos y de abrigo, y son de competencia de las

Comunidades Autónomas.

59

6. Las llamadas marinas o urbanizaciones marítimo-terrestres

El tema de las llamadas marinas o urbanizaciones del mar y puertos

deportivos, lo abordaremos de modo más amplio en capítulos posteriores de

este trabajo de investigación, pero pese a esto haremos una pequeñísima

referencia al tema en cuestión.

En el caso de las llamadas marinas o urbanizaciones marítimo-

terrestre98, en la ejecución de sus obras se dará origen a la invasión, por el

mar o por las aguas de los ríos, hasta donde se hagan sensibles los efectos

de la marea, en terrenos que con anterioridad a esas obras no eran de

dominio público, ni están afectados por la servidumbre de protección.

En este supuesto, el Reglamento de Costas99 no distingue, si la cota

de los terrenos es superior o no a la de la mayor pleamar, sin que declare

que el terreno inundado se incorporará al dominio público marítimo-terrestre.

En el caso de las marinas o urbanizaciones marítimo-terrestres,

separadamente de la demanialización de los terrenos inundados, el

reglamento concreta los siguientes efectos100: a) La servidumbre de

protección preexistente con anterioridad a las obras, mantendrá su vigencia;

b) en los terrenos que no sean objeto de servidumbre de protección

preexistente, no surgirá una nueva servidumbre de protección alrededor a

los espacios inundados, sin que, solamente, será de aplicación, en este

supuesto, la servidumbre de tránsito.

98 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi. Pamplona, Navarra, 1995. pág. 272

99 Artículo 43.6 del Reglamento de Costas

100 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi. Pamplona, Navarra, 1995. pág. 273

60

61

CAPITULO II. PROTECCION DEL DOMINIO PUBLICO MARITIMO-TERRESTRE ESPAÑOL, CON ESPECIAL

REFERENCIA AL DESLINDE I. TÉCNICAS GENERALES DE PROTECCIÓN 1. Planteamiento general Las normas de protección de los bienes de dominio público pretenden

conseguir varias finalidades. Por un lado, defender la titularidad pública de los

bienes y evitar su pérdida o usurpación por los particulares. Otras normas de

protección apuntan a defender directamente su destino, ya sea el uso público

o, más en general los intereses económicos de la Hacienda Pública titular del

bien. Finalmente, existen normas que protegen las características propias de

los bienes, en especial si se trata de recursos naturales, su integridad y su

buen estado de conservación, así como su adecuada utilización de acuerdo

con las exigencias de la ley o del interés general101.

Al comenzar este estudio sobre la protección del dominio público

marítimo terrestre, instaurado por la ley de costas 22/1988, es menester tener

en cuenta por una parte la realidad del litoral español, y por otra la ausencia

de una ordenación y planeamientos adecuados.

Estos datos evidencian desde el punto de vista de la protección y

conservación de las características naturales del litoral, la necesidad de una

norma que permitiera detener el deterioro que todavía hoy sufren estos

espacios, de allí que se promulgara la ley de costas 22/1988, que acogió por

una parte un conjunto de técnicas jurídicas de carácter general, aunque

perfeccionadas para este sector demanial específico, y por otra se fijó una

101 SÁNCHEZ MORÓN, Miguel (Director), BARRANCO VELA, Rafael; CASTILLO BLANCO, Federico A.; DELGADO PIQUERAS, Francisco. Los bienes públicos (régimen jurídico). Editorial Tecnos 1997, pág. 63

62

serie de limitaciones o servidumbres a las propiedades privadas colindantes,

cuyo estudio se hará en este capítulo102.

El régimen jurídico básico de los bienes de la Administración, aplicable

igualmente a los llamados bienes de dominio privado o patrimoniales,

comportan un régimen exorbitante de protección que nada tiene que ver con

las potestades de los particulares sobre sus bienes. Un régimen público, que

sin llegar a la plenitud de medios de protección que el régimen de dominio

público comporta, impide en todo caso asimilar pura y simplemente la

naturaleza de esta propiedad administrativa a la propiedad civil.

Así, el régimen exorbitante de autotutela de la Administración sobre

sus bienes comporta las facultades de deslinde, potestad de recuperación

directa de los bienes o interdicto propio, desahucio administrativo e

inscripción en el Registro de la Propiedad; incluye también reglas de

naturaleza interna y organizativa dirigidas a los funcionarios responsables de

la custodia y gestión de los bienes, como son la confección de inventarios y

catálogos103.

DIAZ FRAILE104, de forma muy clara, señala que desde una

perspectiva general, el dominio público, y también el marítimo-terrestre, está

protegido frente a los ataques o usurpaciones de terceros, a través de dos

grupos de normas, unas que se pueden calificar como régimen ordinario y

otras como régimen extraordinario o exorbitante.

102 RODRIGUEZ GONZALEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons 1999, pág. 134

103 PARADA, Ramón. Derecho administrativo III, Bienes públicos. Derecho Urbanístico. Editorial Marcial Pons, décima edición, 2004, pág21

104 DIAZ FRAILE, Juan María, El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentario del título primero de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Colegio de registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Hipotecarios. 1989 pág. 87

63

Dentro del primer grupo –las ordinarias– se incluyen las normas de

cobertura penal que protegen el derecho de propiedad, como por ejemplo las

normas que tipifican el delito de hurto, robo, usurpación y otros. Además,

dentro este primer grupo se encuentran las normas que disciplinan el juego

de las acciones posesorias, reivindicatorias y declarativas, negatoria de

servidumbre y otras.

El segundo grupo de normas, y que califica de régimen extraordinario o

exorbitante, está constituido por las potestades administrativas de acción más

directa y contundente y en esa línea están las normas que regulan la

incomerciabilidad del demanio, concretada en las reglas de la inalienabilidad,

imprescriptibilidad e inembargabilidad, que a su vez se hacen efectivas por

una serie de facultades extraordinarias o exorbitantes, entre los que cabe

destacar medios procesales ofensivos tales como la facultad de deslinde, el

reintegro posesorio, la reivindicación directa y medios de carácter represivo

como la potestad sancionadora directa. También dentro de éste grupo

extraordinario se incluye la facultad de investigación por la Administración de

sus propios bienes, la prohibición de interdictos contra las actuaciones de la

Administración en el ejercicio de competencias propias, la elaboración de

inventarios y catálogos y finalmente la facultad que tiene la Administración de

confeccionar títulos de propiedad con acceso directo al Registro de la

Propiedad.

2. La facultad de investigar los bienes de dominio público marítimo-terrestre105 Para AUSET DOMPER106, el procedimiento de investigación no tiene

otro objeto que el conocimiento por la Administración de la situación física y

105 Ver artículo 2.a) en relación con el 10.1 Ley de Costas 22/1988. El artículo 2.a) fue modificado por la ley Nº 3/2013 y actualmente dice: ”Determinar el dominio público marítimo-terrestre y asegurar su integridad y adecuada conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección, y restauración necesarias y, cuando proceda, de adaptación, teniendo en cuenta los efectos del cambio climático.”

64

jurídica de un determinado terreno que por su ubicación, se presuma

perteneciente al dominio público marítimo terrestre. Además tiene un marcado

carácter preparatorio o previo al procedimiento de deslinde, pues la

conclusión del procedimiento determina el inicio, a su vez, la incoación de un

expediente de deslinde, en el que la Administración determinará el demanio

sobre los bienes investigados y delimitará su superficie física.

La competencia administrativa para la investigación de la situación en

la que se encuentren sus bienes tiene un importante precedente histórico en

los artículo 18 y 19 del Reglamento de 15 de abril de 1902. Cabría también

encontrar precedentes en la legislación de montes, que durante mucho

tiempo ha sido considerada como una especie de “Derecho Común” de las

propiedades públicas, con ventajas, pero también con muchos inconvenientes

a la hora de construir una teoría general del dominio público, precisamente

porque la mayor parte de los montes públicos no son bienes demaniales107.

Por otra parte, encontramos en la Ley de Costas 22/1988 el artículo

10.1, en relación con los artículos 14,15 y 16 del Reglamento a la Ley de

Costas, que establece que la Administración del Estado tiene el derecho y el

deber de investigar la situación de los bienes y derechos que se presumen

pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre, a cuyo fin podrá recabar

todos los datos e informes que considere necesarios y promover la práctica

del correspondiente deslinde.

Este es un derecho que tiene la Administración, al igual que cualquier

otro propietario, de investigar la situación de los bienes o derechos que se

106 AUSET DOMPER, Alejandro, “Características del dominio público marítimo terrestre”, en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador), Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, página 116

107 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 562

65

presuman de su propiedad siempre que ésta no conste, a fin de determinar la

titularidad de los mismos. Pero se advierte en principio, una clara diferencia

entre la regulación contenida en la Ley de Patrimonio del Estado y en la Ley

de Costas, dado que en esta última consagra la facultad de investigación no

sólo como un derecho, sino como un deber de la Administración frente al

carácter de mera facultad que presenta la Ley de Patrimonio del Estado (hoy

reemplazada por la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas)108.

En esta materia se admite que el ejercicio de la potestad de

investigación pueda promoverse no sólo de oficio por la Administración

estatal, sino igualmente a instancia de cualquier persona, a la que se

notificará en su caso la incoación del expediente. En otros términos, se

amplía el ámbito de actuación, extendiéndose a cualquier ciudadano la

defensa de las costas españolas, todo a través de diversos medios, en

especial a través de la figura de la “acción pública” como una de las grandes

aportaciones de la ley109.

Para determinar la naturaleza de la tutela que ampara la acción

popular, es preciso, con antelación, distinguir entre la naturaleza del acusador

particular y del acusador popular. El primero se identifica con el ofendido y

persigue un interés particular, el segundo, por el contrario es todo ciudadano

no ofendido por el delito que afirma la ley y persigue su restablecimiento. La

diferencia, pues, radica en la presencia o no de un interés en su acción110.

108 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, pág. 138. Ver además SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, (Director), BARRANCO VELA, Rafael; CASTILLO BLANCO, Federico A.; DELGADO PIQUERAS, Francisco. Los bienes públicos (régimen jurídico). Editorial Tecnos 1997, pág. 67

109 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, pág. 139.

110 LATORRE LATORRE, Virgilio, La acción Popular/acción colectiva. Editorial Monografías Civitas, 1ª edición 2000, pág.14

66

3. La autotutela posesoria, recuperación de oficio o reintegro posesorio o interdictum proprium111 La recuperación de oficio es una expresión del principio de autotutela

ejecutiva. La Administración puede defenderse de los actos de inquietación o

despojo que afecten sus bienes empleando su propia coacción, sin necesidad

de acudir a la protección interdictal judicial, como sí lo han de hacer los

particulares.

Consiste en la potestad de la Administración de recuperar por sí misma

la posesión indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su

patrimonio. Esta facultad, también se le conoce como reintegro posesorio o

interdictum proprium, proteger todos los bienes de la Administración,

liberándola de la necesidad de acudir a los Tribunales civiles. Cuando se trata

de bienes de dominio público, la potestad de recuperación se potencia dado

que la Administración puede ejercitar la recuperación directa de la propiedad,

y no solo la posesión, en cualquier tiempo. Si se trata de bienes y derechos

patrimoniales se requiere que la iniciación del procedimiento haya sido

notificada antes de que transcurra el plazo de un año contado desde el día

siguiente de la usurpación. Pasado dicho plazo, la Administración deberá

ejercitar las acciones correspondientes ante los órganos del orden

jurisdiccional civil112.

Por lo que respecta al plazo, en consonancia con el carácter

incomerciable e imprescriptible de estos bienes, la Ley de Costas configura la

recuperación posesoria sobre los bienes de dominio público marítimo terrestre

como una facultad que podrá ejercitarse en cualquier tiempo, incluso

111 Ver artículo 10.2 de la Ley de Costas 22/1988

112 PARADA, Ramón. Derecho administrativo III, Bienes públicos. Derecho Urbanístico. Editorial Marcial Pons, décima edición, 2004, pág.27. Además, ver SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, (Director), BARRANCO VELA, Rafael; CASTILLO BLANCO, Federico A.; DELGADO PIQUERAS, Francisco. Los bienes públicos (régimen jurídico). Editorial Tecnos 1997, pág. 69 y 70. Ver también LOPEZ RAMON, Fernando. Sistema jurídico de los bienes públicos, Civitas, Editorial Aranzadi S. A. primera edición, 2012, pág 88.

67

transcurrido un año desde la pérdida de la posesión, plazo que se establece

como límite para el ejercicio de esta potestad respecto a los bienes

patrimoniales y para el ejercicio de interdictos posesorios113.

Es importante señalar que durante mucho tiempo la consideración de

que este privilegio tenía una doble característica: por un lado se entendía que

había un paralelismo entre la protección interdictal de los particulares y este

interdictum proprium, o de recuperación de oficio, y que, por tanto, habían de

producirse dos requisitos, uno, la posesión administrativa, y dos, el despojo o

la perturbación reciente, con el límite temporal de un año y un día. Si no .se

daban estos requisitos había que acudir a otras acciones de protección, pero

no a las posesorias.

Por otra parte, se entendía que las anteriores notas de la protección

posesoria eran aplicables independientemente de la naturaleza del bien, es

decir, tanto se trataba de un bien de dominio público como si se tratara de

uno patrimonial.

Esta doble característica, quebró como consecuencia del desarrollo

doctrinal del concepto de dominio público. Para los bienes patrimoniales se

puede seguir manteniendo que la recuperación posesoria ha de cumplir los

mismos requisitos que la protección interdictal judicial para los particulares,

pero este paralelismo ya no se considera aplicable al dominio público, y se

hace el siguiente razonamiento: los bienes de dominio público están fuera del

comercio de los hombres y conforme al numeral 460.3 del Código Civil, la

posesión se pierde por quedar la cosa fuera del comercio de los hombres. A

contrario sensu, si se trata de bienes extracomercium, no pueden ser objeto

de posesión. Así las cosas, una usurpación o detentación privada sobre el

113 AUSET DOMPER, Alejandro. “Características del dominio público marítimo terrestre”, en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador), Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, página 121

68

demanio jamás podrá convertirse en un verdadero ius possesionis. Entonces,

no tiene ningún sentido que exista un límite temporal para la recuperación

posesoria por parte de la Administración. En los supuestos del dominio

público no se tratará pues del ejercicio de un ius possesionis frente al hecho

de una detentación, sino de un verdadero ius possidendi, de una facultad

integrante del derecho de propiedad que solo se pierde cuando se haya

extinguido ese derecho de propiedad. Se rompe así un doble paralelismo

entre el privilegio de recuperación posesoria de bienes patrimoniales y el de

los demaniales, y entre la recuperación posesoria del dominio y la protección

interdictal de los particulares114.

En relación con el procedimiento de la recuperación de oficio, el mismo

se inicia con una providencia del Servicio Periférico de Costas, la cual se

notifica al ocupante, y en la que se le concede un plazo de ocho días para

que alegue cuanto estime conveniente en su defensa.

Por otra parte, el procedimiento administrativo de recuperación

posesoria admite dos fases: la primera es de tipo declarativo y se encamina a

comprobar la usurpación, previa audiencia del ocupante, y a requerirle para el

cese en su actuación; la segunda es de tipo ejecutivo y permite a la

Administración adoptar.

Ahora bien, la competencia la asigna el artículo 16.1 del Reglamento a

la Ley de Costas 22/1988, al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo y de

modo más concreto, el numeral 17.2 del citado Reglamento, lo atribuye al

Servicio Periférico de Costas a quien le corresponderá su resolución y

ejecución, quien para la ejecución material de la resolución, podrá solicitar al

Delegado del Gobierno o Gobernador Civil la colaboración de las Fuerzas y

Cuerpos de Seguridad del Estado.

114 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.568

69

4. El desahucio administrativo

La expresión “desahucio” ha sido importada del Derecho privado y se

aplica en el Derecho Administrativo con un significado más amplio. En

Derecho Procesal Civil, en efecto, el desahucio es un proceso de cognición

que tiene por objeto la pretensión de resolución de un contrato de

arrendamiento o de una situación de precario, y la devolución de la cosa

arrendada al pretendiente.

En el Derecho Administrativo, el desahucio se entiende como el

procedimiento administrativo para la recuperación de la posesión

administrativa inmediata ocupada no ya sólo por el arrendatario, sino por

cualquier otra persona que o carece de título, o el que tenía ya no es

suficiente, o ha llegado a ser indebido. Se ha efectuado, por tanto en esta

recepción del concepto de desahucio en Derecho Administrativo, una

importante ampliación115.

Consiste en la recuperación de oficio de la posesión de los bienes por

decisión unilateral de la Administración, cuando se extingue el derecho de uso

o de aprovechamiento que viniera disfrutando un tercero116. Radica en la

recuperación en vía administrativa de la posesión de los bienes demaniales

cuando se extinga el título que legitimaba su ocupación por terceros. Se

diferencia de la potestad que denominamos recuperación posesoria en que la

de desahucio sólo es aplicable, en principio, a bienes de dominio público, y

115 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 573

116 SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, (Director), BARRANCO VELA, Rafael; CASTILLO BLANCO, Federico A.; DELGADO PIQUERAS, Francisco. Los bienes públicos (régimen jurídico). Editorial Tecnos 1997, pág. 71

70

particularmente en que su presupuesto de hecho no es una usurpación sino

un título legítimo que ha dejado de producir efectos117.

Resumiendo, el desahucio administrativo hace referencia a supuestos

de ocupación y posesión legitimados inicialmente por el correspondiente

título, pero que, posteriormente, al extinguirse dicho título, quedan sin

cobertura118.

Tratándose de bienes de dominio público, la Administración está

dispensada de las acciones posesorias ante el juez civil, pudiendo declarar

cuando proceda, la rescisión, anulación, caducidad, etc., de los títulos

concesionales, derivados del contrato administrativo de concesión. Para

facilitar el proceso de recuperación sin necesidad de acudir al juez civil

cuando el ocupante no lo haga voluntariamente, la Ley del Patrimonio de las

Administraciones Públicas reconoce a éstas la potestad de recuperar en vía

administrativa la posesión de sus bienes demaniales cuando decaigan o

desaparezcan el título, las condiciones o las circunstancias que legitimaban

su ocupación por terceros119.

Ha de considerarse la diferencia que, sin lugar a dudas, existe respecto

de la recuperación posesoria con el desahucio administrativo. Procede la

recuperación posesoria cuando se ha producido una usurpación de los bienes

de dominio público por un particular o una actividad de inquietación de la

pacífica posesión administrativa del demanio. Por el contrario, procederá el

desahucio cuando el que ocupa el demanio no ha sido siempre un usurpador,

sino una persona que en su momento ostentó un título suficiente para el uso y

117 LOPEZ RAMÓN, Fernando. Sistema jurídico de los bienes públicos. Civitas, Editorial Aranzadi S. A. primera edición, 2012, pág. 91

118 GONZALEZ SALINAS, Jesús. Régimen Jurídico actual de la propiedad de las costas Civitas Ediciones 2000, pág. 492 y sigte.

119 PARADA, Ramón. Derecho administrativo III, Bienes públicos. Derecho Urbanístico. Editorial Marcial Pons, décima edición, 2004, pág. 27

71

aprovechamiento de ese espacio demanial, pero que en determinado

momento se convierte en indebido o insuficiente. Es el caso por ejemplo, de

la extinción de autorizaciones, concesiones o cualquier otro título sobre

bienes de dominio público120.

GONZÁLEZ SALINAS121 sostiene, por el contrario, que este concepto

de desahucio no es el que recoge la Ley de Costas. Afirma que el precepto

que se dedica al mismo (arts. 108 de la Ley de Costas; 201.1 del Reglamento

de Costas al que se remite el artículo 172.2 in fine del Reglamento de

Costas), lo que dispone es lo siguiente:

“El desahucio administrativo de quienes ocupen de forma indebida y sin título bastante bienes del dominio público marítimo terrestre se decretará por el órgano competente, previo requerimiento al usurpador para que cese en su actuación, con un plazo de ocho días para que pueda presentar alegaciones, y en caso de resistencia activa o pasiva a dicho requerimiento. Los gastos que se causen serán a cuenta de los desahuciados”

Que el supuesto de hecho es el mismo que el de la recuperación de

oficio. Esto es, usurpaciones directas; incluso se llama usurpador al ocupante

y que tal letra del precepto, además, tiene perfecto sentido en su contexto

sistemático, pues se emplaza en el procedimiento sancionador. Por ello, el

absurdo de la mención del desahucio y remisión a su procedimiento al tratar

la recuperación posesoria: el supuesto de hecho es el mismo, luego no se

adivina cuándo sea necesario el desahucio. Acaso pudiera resultar que se

trata de un procedimiento distinto y por tanto la necesidad se referiría al

120 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, pág. 149. Ver además DIAZ FRAILE, Juan María., El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentario del título primero de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Colegio de registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Hipotecarios. 1989 pág. 90.

121 GONZALEZ SALINAS, Jesús. Régimen Jurídico actual de la propiedad de las costas Civitas Ediciones 2000, pág 493

72

mismo, utilizarlo por no servir el de recuperación posesoria y por tanto resultar

necesario en el caso concreto el de desahucio.

En relación con el procedimiento de este tipo de desahucio, la

competencia se le atribuye al órgano competente para sancionar,

normalmente la Administración del Estado a través del Servicio Periférico de

Costas, excepto que la Administración concedente de un servicio hubiese

sido la Autonómica o la local.

Acorde con el numeral 108 de la Ley de Costas 22/1988, a quienes

ocupen de forma indebida y sin título bastante bienes del dominio público

marítimo-terrestre, el órgano competente les requerirá para cesen en su

actuación y además, le dará un plazo de ocho días para que puedan

presentar alegaciones al requerimiento previo.

En el evento de resistencia pasiva o activa, cumplidos los trámites

previos y acordado el desahucio, conforme lo dispone el artículo 201.1 del

Reglamento a la Ley de Costas 22/1988, se efectuará el lanzamiento en

sentido estricto, solicitando la Administración del Estado, al Delegado de

Gobierno o Gobernador Civil la colaboración de las Fuerzas y Cuerpos de

Seguridad del Estado.

Ahora bien, en los casos en que la Administración actuante es la Local,

habrá que entender que se aplica el Reglamento de Bienes y por ende, el

lanzamiento lo ejecutará por sus propios medios122.

5. La prohibición de interdictos contra las resoluciones dictadas por la administración en el ámbito de la ley de Costas El artículo 10.3 de la Ley de Costas 22/1988 dice que no se admitirán

interdictos contra las resoluciones dictadas por la Administración del Estado

122 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.576.

73

en ejercicio de las competencias configuradas en la presente ley y de acuerdo

con el procedimiento establecido.

Este precepto no es sino una aplicación en el campo del dominio

público marítimo terrestre de la doctrina general que proscribe la sumariedad

en las contiendas subsiguientes a los actos dictados por la Administración en

materia de su competencia. En todo caso, se requiere para hacer válida dicha

prohibición que la Administración actúe dentro del ámbito de su competencia

y respetando el procedimiento legalmente establecido123.

6. La publicidad posesoria Tradicionalmente era una materia que por su carácter fronterizo con el

Derecho Registral había sido poco tratada por los especialistas en Derecho

hipotecario y Derecho administrativo, pero la llamada publicidad posesoria del

dominio público, se ha venido enumerando entre sus notas integradas de su

régimen jurídico exorbitante, lo que significa que el ente titular de estos bienes

no necesita utilizar, como regla general, el sistema de garantía que supone la

inscripción en el Registro de la Propiedad, pues el demanio goza por sí

mismo de una publicidad posesoria propia, que hace que respecto a él sean

innecesarias las defensas que proporcionan los libros hipotecarios, previstos

ante todo para los derechos reales privados. Se piensa que el dominio público

comporta, por sí mismo, una publicidad mayor que la que proporciona el

Registro de la Propiedad. Lógicamente, una vez que se ha definido, el

demanio natural en las leyes a través de sus características, se defiende que

éstas se harán patentes constantemente sin necesidad de acto alguno124.

123 DIAZ FRAILE, Juan María., El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentario del título primero de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Colegio de registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Hipotecarios. 1989 pág. 94.

124 DE LA CUÉTARA, J.M. La actividad de la Administración, Editorial Tecnos, Madrid, 1983, pág. 366. citado por RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, pág. 151

74

La exclusión de tales bienes del Registro de la Propiedad se presentó

entonces como un efectos de la publicidad posesoria de los bienes de

dominio público, pero lo cierto es que esa supuesta superioridad de la

publicidad demanial sobre la dispensada por el Registro de la Propiedad

difícilmente podía considerarse asistida por un fundamento de validez

necesaria, en el sentido de que sólo en relación con algunos bienes cuya

demanialidad era ostensible – como el caso de las playas y zona marítimo

terrestre- acaso podría predicarse esta cualidad125.

Como se puede ver, la cuestión más debatida se refiere a la inscripción

de los bienes públicos en el Registro de la Propiedad, necesaria tanto para

poder utilizar en su defensa los beneficios que con lleva la inscripción registral

(presunción posesoria, acciones hipotecarias, etc.) como, sobre todo, para

impedir inscripciones en contrario, es decir, de pretendidas propiedades y

derechos privados en terrenos públicos, inclusive de dominio público, lesivas

de la integridad de los patrimonios públicos.

Por lo tanto, no existe ninguna duda sobre la posibilidad y la obligación

administrativa de inscribir en el Registro los bienes y derechos de titularidad

pública y de naturaleza patrimonial que sean inscribibles según la legislación

hipotecaria (art. 36 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas,

art. 36 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales y

concordantes de las leyes de las Comunidades Autónomas). Es más, para

proceder a la inscripción basta certificación expedida por el funcionario

competente del título y modo de adquisición del bien o derecho que se quiere

inscribir (artículos 205 y 206 de la Ley Hipotecaria) o del inventario aprobado

(artículo 36.2 del Reglamento de bienes de las Corporaciones Locales),

certificación que surte los mismos efectos registrales que una escritura

pública (artículo 85 Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en

materia de Régimen Local).

125 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, pág. 152-153

75

El artículo 5 del Reglamento Hipotecario disponía que quedaban

exceptuados de la inscripción los bienes de dominio público. Esta regla tenía

su origen en la legislación hipotecaria del siglo 19 (Real Decreto de 6 de

noviembre de 1863), que exceptuaba la inscripción registral de los bienes de

dominio público eminente o natural, por considerar innecesaria la inscripción,

habida cuenta la naturaleza pública que, por ley, corresponde a esas

categorías de bienes en su conjunto y su carácter inalienable e

imprescriptible. Después, esta excepción se extendió a todos los bienes de

dominio público, también a aquellos bienes inmuebles que no pertenecen al

dominio público natural, sino que por su naturaleza o categoría son también

susceptibles de propiedad privada126. No obstante, la modificación del art. 5

del Reglamento Hipotecario por Real Decreto 1867/1998, de 4 de septiembre

eliminó esa limitación. El referido art. 5 dispone ahora lo siguiente: “Los

bienes inmuebles de dominio público también podrán ser objeto de

inscripción, conforme a su legislación especial”.

A pesar de contar con amplias potestades para la protección directa de

la propiedad y la posesión de sus bienes, la Administración no renuncia a

gozar del sistema de protección y demás ventajas que la inscripción en el

Registro de la Propiedad reporta a la propiedad privada. De aquí que la Ley

del Patrimonio de las Administraciones Públicas (art. 36) prescriba que las

Administraciones Públicas deben inscribir en los correspondientes registros

los bienes y derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales,

que sean susceptibles de inscripción, así como todos los actos y contratos

referidos a ellos que puedan tener acceso a dichos registros. No obstante, la

inscripción será potestativa para las Administraciones Públicas en el caso de

126 SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, (Director), BARRANCO VELA, Rafael; CASTILLO BLANCO, Federico A.; DELGADO PIQUERAS, Francisco. Los bienes públicos (régimen jurídico). Editorial Tecnos 1997, pág. 66

76

arrendamientos inscribibles conforme a la legislación hipotecaria (artículo 36

del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales)127.

7. Los inventarios y catálogos Los inventarios y catálogos se caracterizan, en general, por tener

finalidades y efectos puramente ad intra de la Administración. Los inventarios

podrían definirse como las relaciones de bienes y derechos que cada

Administración elabora para tener un conocimiento completo y exacto de

aquellos que integran el demanio, si bien es cierto que carecen de efectos en

relación con los particulares. Por lo consiguiente, dentro del régimen jurídico

especial previsto para la protección de las propiedades públicas, la inscripción

d los bienes o derechos en esos instrumentos carecería de especial

relevancia.

Las mismas consideraciones cabría efectuar respecto de los

denominados catálogos, en los que también la realidad ha demostrado que la

Administración del Estado carecía y carece, todavía hoy día, de tiempo y

medios suficientes para actualizar tales instrumentos de publicidad, o

simplemente no lo ha estimado importante, siendo esta la principal causa

determinante de su ineficacia128.

8. La indisponibilidad del dominio público

El término indisponibilidad comprende la trilogía clásica de reglas de

protección del dominio público: inalienabilidad, imprescriptibilidad e

inembargabilidad. Dicho de otra forma, los bienes y derechos de dominio

público están fuera del comercio, característica que se traduce en las

denominadas notas mayores del demanio: inalienabilidad, imprescriptibilidad

127 PARADA, Ramón. Derecho administrativo III, Bienes públicos. Derecho Urbanístico. Editorial Marcial Pons, décima edición, 2004, pág. 22

128 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, pág. 155-156

77

e inembargabilidad. Su articulación práctica la llevan a cabo las

Administraciones a través de las prerrogativas de investigación, deslinde,

recuperación de oficio y desahucio administrativo. Dichos caracteres cesan

cuando se produce a desafectación de la utilidad pública y los

correspondientes bienes y derechos pasan a ser bienes patrimoniales que

entonces podrán ser enajenados conforme a las reglas de competencia y

procedimientos aplicables, adquiridos por usucapión por terceros conforme a

los requisitos comunes del Derecho Civil, e incluso embargados en los

supuestos previstos en la legislación patrimonial administrativa129.

La finalidad de la regla es proteger la integridad del patrimonio público,

incluso frente a los acreedores de la Administración y por ello, los bienes de

dominio público y los comunales tienen un plus de protección que consiste en

que son por determinación constitucional130 inalienables, imprescriptibles e

inembargables131.

Desarrollando la norma 132.1 constitucional, el artículo 7 de la Ley de

Costas 22/1988 dispone que, acorde con ese artículo de la Constitución, los

bienes de dominio público marítimo-terrestre definidos en esa ley, son

inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Por su parte, el artículo 8 de la mencionada Ley, dispone que no se

admitirán más derechos que los de uso y aprovechamiento adquiridos de

acuerdo con la presente ley, careciendo de todo valor obstativo frente al

dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el

129 LOPEZ RAMÓN, Fernando. Sistema jurídico de los bienes públicos. Civitas, Editorial Aranzadi S. A. primera edición, 2012, pág. 142.

130 Artículo 132.1 de la Constitución Española.

131 SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, (Director), BARRANCO VELA, Rafael; CASTILLO BLANCO, Federico A.; DELGADO PIQUERAS, Francisco. Los bienes públicos (régimen jurídico). Editorial Tecnos 1997, pág. 72

78

tiempo y aunque parezcan amparadas por asientos del Registro de la

Propiedad.

Resumiendo, los numerales 7, 8 y 9 de la Ley de Costas 22/1988 no

son otra cosa que el desarrollo del principio de extracomercialidad del

demanio público marítimo terrestre que proclama el artículo 7 de la

Constitución132, y estas normas se hacen operativas a través de la facultad de

recuperación posesoria, de oficio y en cualquier tiempo sobre los

mencionados bienes, prohibiéndose a los jueces la admisión de interdictos

contra las resoluciones que dicte la Administración del Estado en ejercicio de

sus competencias133.

8.1. Inalienabilidad La inalienabilidad constituye una prohibición absoluta y total de

enajenar una pertenencia, abarcando los actos que pretendan este resultado

y el resultado mismo, determinando si se lleva a efecto su nulidad radican y

también la de sus efectos134.

La inalienabilidad o indisponibilidad de los bienes de dominio público es

consustancial a los mismos, por tratarse de bienes no sólo propiedad de la

Administración, sino además por estar afectados a un fin público y

consiguientemente quedar fuera del comercio.

132 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, pág. 164

133 Artículo 9 de la Ley de Costas 22/1988. Ver además PARADA, Ramón. Derecho administrativo III, Bienes públicos. Derecho Urbanístico. Editorial Marcial Pons, décima edición, 2004, pág. 156

134 PAREJO GAMIR, T y RODIGUEZ OLIVER, J.M. RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Lecciones de dominio público Editorial Acai, Madrid, 1976, pág. 30 citados por RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, pág. 164

79

Para un sector de la doctrina, el fundamento de la inalienabilidad se

encuentra, en la afectación, esto es, en el destino de ciertos bienes, que son

propiedad de la Administración, al uso público o a un servicio público, así que

el verdadero sentido de la inalienabilidad consiste en garantizar la

inseparabilidad de los bienes de la función pública, manteniendo la titularidad

administrativa135.

El artículo 1271 del Código Civil dispone que pueden ser objeto de

contrato todas las cosas que no están fuera del comercio de los hombres, aún

las futuras, lo que nos lleva a concluir, que los bienes de dominio público no

pueden objeto ni de otros negocios jurídicos privados, por estar fuera del

comercio de los hombres.

Ahora bien, si los bienes de dominio público no pueden ser materia u

objeto del contrato, por tanto de lo que no cabe duda es de la nulidad

absoluta de los contratos que los tengan por objeto o materia, de allí que la

nulidad de un negocio puede originar una reacción en cadena de nulidades;

su caída arrastrará la de titularidades, derechos, nuevos negocios,

enajenación y transmisión de derechos, obligaciones y cargas, en fin todo

aquello que en el negocio tuviera su fundamento, se apoyara en él o derivase.

El efecto de reacción en cadena tiene especial importancia cuando los

bienes no sólo se han enajenado, sino además inscrito el título traslativo a

favor del adquirente o sucesivos adquirentes136.

135 CLAVERO AREVALO. La inalienabilidad del dominio público, Sevilla, 1958 págs 45 y sigtes, citado por DIAZ FRAILE, Juan María., El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentario del título primero de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Colegio de registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Hipotecarios. 1989 págs. 32-33

136 GONZALEZ SALINAS, Jesús. Régimen Jurídico actual de la propiedad de las costas Civitas Ediciones 2000, pág. 402 y 403

80

MARTIN MATEO137 afirma, que la prohibición de venta de los bienes

de dominio público, parece una consecuencia lógica de su consideración

como inapropiables por los particulares, si bien históricamente aparece

vinculada con los débiles intentos sociales de controlar a los monarcas,

impidiéndoles que malbaratasen el patrimonio de los pueblos y de la

Nación138.

8.2. Imprescriptibilidad Los bienes de dominio público además de inalienables son

imprescriptibles, característica última que tiene el mismo fundamento que la

inalienabilidad: la extracomercialidad. Si lo que se busca es que los bienes

permanezcan en mano pública, por esa misma razón no podrán adquirirse por

actos de disposición o enajenación, así como tampoco podrán adquirirse por

usucapión o prescripción adquisitiva.

Como vemos, la imprescriptibilidad supone que frente a la posibilidad

de adquisición de la propiedad de los bienes ajenos por quien los posee por

cierto tiempo; los bienes de dominio público no pierden esa condición, ni la

Administración su titularidad, cualquiera que fuera el tiempo de posesión

ejercida sobre los mismos139.

Dicho de otra forma, el fundamento de la imprescriptiblidad de los

bienes de dominio público, la podemos encontrar en que los mismos no son

137 MARTIN MATEO, Ramón, Manual de Derecho Administrativo, Editorial Thomson Aranzadi, 22ª Edición, Navarra, 2003, pág. 425

138 Sobre el origen de la inalienabilidad, ver DIAZ FRAILE, Juan María, El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentario del título primero de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Colegio de registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Hipotecarios. 1989 págs.33-34

139 DIAZ FRAILE, Juan María., El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentario del título primero de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Colegio de registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Hipotecarios. 1989 pág. 45

81

susceptibles de posesión en los términos del derecho privado frente a la

Administración.

Recordemos que interpretando el artículo 460.3 del Código Civil a

contrario sensu, tenemos que las cosas que están fuera del comercio de los

hombres no son susceptibles de prescripción.

En resumen, como puede verse, la imprescriptiblidad es también una

consecuencia de la regla general que impone la estable pertenencia de esos

bienes al área de control público. No se concibe, que por la desidia o

abandono de los que deben cuidar de su conservación puedan pasar a los

patrimonios privados sin más título que de una potencial usurpación, y no

caben por ende las desafectaciones tácitas que no estén previstas en la

Constitución en las leyes a que ésta remite, y por las mismas razones

tampoco puede admitirse la posesión inmemorial140.

En cuanto a los actos de disposición de Derecho Público, siguiendo a

DIAZ FRAILE141, debemos indicar que la regla de la indisponibilidad del

demanio actúa plenamente respecto del tráfico jurídico privado, excluyéndole.

Pero, resulta compatible con ciertos actos de disposición del Derecho público,

tales como mutaciones demaniales, concesiones y autorizaciones, dado que

tales actos no producen una separación entre el bien afectado y el destino

público al que sirven.

En relación con las mutaciones demaniales, al consistir éstas en meros

cambios de destino de los bienes, conforme a los arts. 71 y 72 de la Ley del

Patrimonio de las Administraciones públicas (antes, conforme a los arts. 124 y

140 MARTIN MATEO, Ramón, Manual de Derecho Administrativo, Editorial Thomson Aranzadi, 22ª Edición, Navarra, 2003, pág. 425-426

141 DIAZ FRAILE, Juan María., El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentario del título primero de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Colegio de registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Hipotecarios. 1989 págs. 37-40

82

125 de la Ley del Patrimonio del Estado), cabe admitirlas por cuanto que no

afectan a la titularidad de los bienes ni su condición demanial. Hay un simple

cambio de competencia sobre el bien que pasa de un órgano administrativo a

otro, por lo que no vulnera la inalienabilidad del bien afectado por dicho

cambio.

Estas mutaciones demaniales habrán de tener escasa aplicación en el

ámbito del demanio marítimo-terrestre, pues éste se caracteriza por su

afección a un uso público tal como pasear, bañarse, embarcar, desembarcar,

varar, pescar y otros, y por lo tanto no susceptible de cambio de destino

arbitrario por la Administración, y ello sin perjuicio de posibles cambios en la

distribución de competencias entre los distintos Departamentos Ministeriales

que las ejercen sobre este ámbito demanial, ya que en ningún caso se

traducirán en cambio de destino de los bienes marítimo terrestres.

En opinión de DIAZ FRAILE142, como excepción a lo expuesto, vale

señalar lo dicho por los números 9 y 10 del art. 4 de la Ley que aluden a las

obras e instalaciones de iluminación y señalización de costas y de otro tipo,

que están destinadas al uso público general. Aquí podrían actuar las

mutaciones demaniales y se puede tener como ejemplo, el caso de un faro de

iluminación dependiente del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, pase

a estar destinado como puesto de vigilancia al servicio de la Policía Fiscal de

Costas, dependiente del Ministerio del Interior o del Ministerio de Hacienda.

En cuanto a las concesiones y autorizaciones, la inalienabilidad es

compatible con el otorgamiento de concesiones o autorizaciones sobre el

dominio público, ya que únicamente otorgan a su titular derecho de utilización

más intensa que la que es propia del uso general, pero en ningún caso afecta

a la titularidad de los bienes de dominio público, salvando aquellos supuestos

en que se trata de concesiones de aprovechamiento o de explotación que

142 Ibidem.

83

permiten la apropiación de parte de los bienes concedidos, como es el caso

de la prevista en el art 62 de la Ley de Minas de 1973 que atribuye al

concesionario, el derecho al aprovechamiento de todos los recursos, que se

encuentran dentro del perímetro de la misma.

8.3. Inembargabilidad El artículo 132.1 de la Constitución en relación con los artículos 7 de la

Ley de Costas y 10 del Reglamento, se establece la inembargabilidad de los

bienes de dominio público marítimo-terrestre.

Esta característica implica excluir los mencionados bienes de la

posibilidad de embargo en todas sus modalidades y como medio para la

realización procesal de un derecho contra la Administración. El dominio

público marítimo-terrestre está excluido de la ejecución judicial; ni preventiva

ni ejecutivamente pueden ser trabados por los órganos judiciales.

II. EL DESLINDE: ASPECTOS GENERALES

1. El deslinde en el Derecho civil

El deslinde143 puede ser analizado desde dos aristas, una, como una

manifestación del poder del dueño sobre la cosa, que le permite fijar los

linderos de una finca, amojonarla, aislarla o cerrarla, y otra, como una acción

de defensa del dominio, pues corresponde al dueño en defensa de su

propiedad, o con el fin de evitar posibles futuras perturbaciones, las acciones

de deslinde, amojonamiento y de cierre de una finca144.

143 Ver Art. 384 del Código Civil Español, y 296 del Código Civil de Costa Rica.

144 ALBALADEJO, Manuel. Derecho Civil III Derecho de Bienes, Edifoser S.L. libros jurídicos, Décima Edición, Madrid, 2004, pág. 359

84

El deslinde es la operación consistente en fijar los límites de la finca,

los puntos de separación, constituyendo un problema físico pero de

relevancia jurídica, mientras que el amojonamiento es un acto material,

desprovisto en sí mismo de significado jurídico, que consiste en la

señalización o exteriorización mediante hitos, mojones o señales

permanentes de aquellos límites o linderos, adquiriendo sin embargo, una vez

colocados los mojones, una relevancia jurídica como elementos

determinantes de las propias lindes y como manifestación posesoria de

haberse practicado previamente una acción de deslinde145.

En otros términos, se entiende por deslinde el acto formal de distinguir

los límites de una propiedad (el deslinde no indica quién es el propietario de la

propiedad, sí su forma y dimensiones), es el procedimiento administrativo (no

judicial) o el proceso civil (expediente judicial de jurisdicción voluntaria) que

persigue la determinación exacta y precisa de los linderos de las fincas

colindantes, sean éstas de propiedad de la Administración (patrimoniales o de

dominio público) o de particulares. Por su parte, el amojonamiento sirve para

plasmar físicamente los límites de la propiedad. La acción de amojonar es

una operación posterior y consecuencia del deslinde146.

Para ROCA SASTRE147, el deslinde surge cuando entre dos predios

contiguos hay un trozo de terreno que, a modo de tierra de nadie, no puede

demostrarse concluyentemente a cuál de los dueños colindantes pertenece, y

entonces, a falta de convenio entre ellos, decide el juez, trazando un límite a

145 DIEZ- PICAZO, Luis y GULLON, Antonio. Sistema de Derecho Civil, Volumen III Derecho de Cosas y Derecho Inmobiliario Registral, Editorial Tecnos, Sétima Edición, Madrid, 2005, pág. 179. Ver además LASARTE, Carlos, Propiedad y derechos reales de goce, Principios de Derecho Civil IV, Editorial Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A. Madrid, Barcelona, 2006, pág 167

146 BENÍTEZ AGUADO, Emilio. “Deslinde y amojonamiento de términos municipales”. CT: Catastro Nº 60; 2007, pág. 91

147 ROCA SASTRE, Derecho Hipotecario tomo II, Barcelona 1954, pág. 141, citado por RIVERO YSERN, Enrique, “Concepto, naturaleza jurídica y elementos del deslinde administrativo”. Revista de Administración Pública Nº 52, 1967, pág. 214

85

base de presunciones de propiedad o en virtud de un reparto de la parcela

cuya titularidad es dudosa, de aquí que en estos juicios se produzca en rigor

una verdadera adjudicación o atribución de propiedad que obliga a catalogar

el caso entre los tipos o modos de adquirir el dominio por decisión judicial,

pues en ellos la propiedad posible se transforma en efectiva, y por esta razón

el juez profiere una sentencia constitutiva.

En el campo del Derecho privado, el deslinde se practica o se puede

actuar, a través de tres formas o vías: mediante acuerdo entre todos los

interesados, como un acto o procedimiento de jurisdicción voluntaria o

actividad no contenciosa y a través de un proceso declarativo148.

En el Derecho civil, el presupuesto fundamental para el ejercicio de la

acción, lo constituye la confusión o indefinición de los linderos en predios

confinantes y esta acción se distingue de la acción reivindicatoria. En el

deslinde no se reclama cosa cierta, sino determinar ciertamente la extensión

o márgenes físicos de una finca y en la acción reivindicatoria lo que se busca

es la restitución de una cosa149.

En otros términos, para el ejercicio de la acción de deslinde son

necesarios dos presupuestos: una situación de contigüidad entre dos o más

fincas y que la línea de división o separación entre fincas sea confusa150.

148 PALA MEDIANO, “Deslinde y amojonamiento”. Revista Jurídica de Cataluña Nº6 (1954) pág. 535, citado por DIAZ FRAILE, Juan María, El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentario del título primero de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Colegio de registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Hipotecarios. 1989 pág. 97

149 LASARTE, Carlos. Propiedad y derechos reales de goce. Principios de Derecho Civil IV, Editorial Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A. Madrid, Barcelona, 2006, págs. 167 y 168.

150 ALBENTOSA PRATS, Llorenc. “El conflicto de la acción de deslinde”. Revista Jurídica de Cataluñya, 1993 (3), pág. 810

86

El deslinde supone, como regla general, confusión de límites, mientras

que la acción reivindicatoria supone controversia de títulos151. El Tribunal

Supremo Español, en sentencia de la Sala Civil del 3 de julio de 1964,

diferencia ambas acciones, señalando que para la acción reivindicatoria es

necesario justo título de dominio, identificación del objeto de la acción en su

doble concepto de su descripción en la demanda cuanto de su comprobación

material, y por último, la del hecho, desposesión por el demandado, negativa

del alegado derecho o cualquier otro acto que hace precisa la defensa que

con la acción se pretende. El mismo tribunal, en otra sentencia del 13 de

mayo de 1959 señala que la acción de deslinde es semejante a la antigua

finium regundorum y con la que tiene puntos notorios de semejanza, aunque

no puede con ella identificarse, requiere como supuestos fundamentales el

dominio de las fincas cuyo deslinde se pretende, la confusión de linderos con

otra del demandado y cuya propiedad pertenece a éste, prescindiendo de la

legitimación de titulares de derechos reales que no juegan en el pleito a que

el presente recurso se contrae152.

Para el ejercicio de la acción de deslinde es presupuesto indispensable

no sólo la llamada incertidumbre objetiva, sino también la subjetiva, esto es,

aquella que es alegada y probada por uno de los propietarios colindantes,

destruyendo la apariencia de un linde inexacto, a través de una prueba que es

la originalmente propia del deslinde: la mesura, la medición de los terrenos.

Ahora bien, destruida la apariencia, se manifiesta aquella situación en la que

ambas partes deben suministrar al Juez elementos objetivos de

convencimiento respeto del trazado del linde.

En un plano de igualdad, ambas partes deben defender el trazado del

linde que consideren es la traducción más exacta de la descripción teórica

151 RIVERO YSERN, Enrique, “Concepto, naturaleza jurídica y elementos del deslinde administrativo”. Revista de Administración Pública Nº 52, 1967, pág. 230

152 Sentencia mencionada por RIVERO YSERN, Enrique, “Concepto, naturaleza jurídica y elementos del deslinde administrativo”. Revista de Administración Pública Nº 52, 1967, págs.230-231

87

que del objeto de su derecho se contiene en su título de propiedad. No están

reivindicando nada, estarán pidiendo en ese caso que se identifique su

predio153.

Conforme lo dispone el artículo 384 del Código Civil Español, para

promover la acción de deslinde están legitimados, no sólo el propietario, sino

aquellos que tengan derechos reales sobre la finca. Por otra parte,

corresponderá la legitimación pasiva a los propietarios de los predios

colindantes pero que tengan su linde incierta, con lo que se excluye a los

demás propietarios154.

2. El deslinde en el Derecho administrativo155

La necesidad de proteger y determinar las propiedades públicas, pero

de un modo administrativo, a finales del siglo XIX, provocó una recepción en

el Derecho Administrativo de esta construcción de la dogmática civilista, por lo

que tanto en la doctrina científica como en la jurisprudencia y el derecho

positivo se empieza a perfilar la figura del deslinde administrativo156.

153 ALBENTOSA PRATS, Llorenc. “El conflicto de la acción de deslinde”. Revista Jurídica de Cataluñya, 1993 (3), pág. 829

154 DIEZ- PICAZO, Luis y GULLON, Antonio. Sistema de Derecho Civil, Volumen III Derecho de Cosas y Derecho Inmobiliario Registral, Editorial Tecnos, Sétima Edición, Madrid, 2005, pág. 181.

155 SANCHEZ-CALERO ARRIBAS, Blanca. ”El Deslinde administrativo. Aspectos civiles y registrales”. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario Nº720, págs1647 a 1678 dice en lo conducente. Es preciso advertir que la regulación del procedimiento administrativo es variada, pues además de la recogida en la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas 33/2003 y su Reglamento de desarrollo 2594/2003, existe normativa específica para el deslinde de playas y de la zona marítimo-terrestre (artículo 12 de la Ley de Costas de 28/1988 y artículos 18 a 30 de su Reglamento, para el deslinde de montes públicos (artículo 21.8 de la Ley de Montes 43/2003 y los artículos correspondientes del Reglamento a la Ley de Montes), para el deslinde de cauces de dominio público (artículo 95 de la Ley de Aguas de 20 de julio del 2001), además de otra variada legislación estatal y autonómica.

156 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.310

88

La importación de este instituto privatista, no se hizo de forma pura y

simple, sino que fue necesario modularlo y matizarlo en aspectos sustanciales

para darle una peculiar diferencia con su homólogo civil, todo en armonía con

la posición jurídica exorbitante de la Administración Pública.

Para lograr esa armonía, primero fue preciso reconocer como cuestión

previa, la personalidad jurídica de la Administración, con la correspondiente

aptitud para ser sujeto de derecho, titular de derechos y obligaciones, y por

ende, propietaria de bienes. En segundo término, fue imprescindible el

reconocimiento de que el dominio público no era la expresión del poder

soberano, no era una jurisdicción, ni un título de intervención administrativa,

sino un verdadero derecho de propiedad157.

En ese orden de ideas, el deslinde administrativo, que al igual que el

civil de los artículos 384 y siguientes del Código Civil es una facultad

dimanante del derecho de propiedad, consiste en la potestad de fijar con

certeza los límites físicos concretos de las dependencias públicas respecto de

las fincas colindantes que pertenezcan a particulares o a otras

Administraciones públicas158.

El concepto de deslinde civil es aplicable al deslinde administrativo. El

deslinde administrativo es la administrativización de una institución del

Derecho privado que sigue conservando su esencia159.

157 SETUAIN MENDÍA, Beatriz. “El deslinde de los bienes públicos” Revista Justicia Administrativa año 2006, pág. 50

158 RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág. 194. Además ver Artículos 50 y ss. De Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas nº 33/2003. Y SANCHEZ-CALERO ARRIBAS, Blanca. ”El Deslinde administrativo. Aspectos civiles y registrales”. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario Nº720, págs. 1648 y sigs.

159 RIVERO YSERN, citado por VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El Deslinde de la Zona Marítimo Terrestre: Problemas Prácticos” Revista Vasca de Administración Pública. 1996. Enero-Abril Nº 44(1), pág. 286.

89

Resumiendo, supone la doble aceptación en cuanto a que la

Administración Pública tiene personalidad jurídica y que el dominio público es

una propiedad, lo que hace posible la recepción en el Derecho Administrativo

de los conceptos y las reglas del deslinde elaboradas por el Derecho Civil160.

No obstante lo anterior, la peculiaridad que diferencia el deslinde

administrativo de su análogo civil , consiste en que mientras un propietario

privado puede llegar a un acuerdo con sus colindantes, o de lo contrario debe

acudir a los Tribunales de Justicia a fin de identificar y determinar su

propiedad, la Administración Pública no necesita acudir a los Tribunales de

Justicia para determinar e identificar su propiedad, sino que puede hacerlo

unilateralmente por medio de un expediente administrativo, en el cual se

declara la extensión y límites del objeto de dominio, y posteriormente, ejecuta

la declaración materialmente sobre el terreno y por ello, el deslinde como

expresión de la posición jurídica exorbitante de la Administración, será un

acto administrativo unilateral.

De este modo, el deslinde administrativo puede ser definido como la

potestad de que goza la Administración para resolver un problema de límites

entre una finca propiedad de una persona jurídica pública y otra u otras

colindantes de propiedad particular. Se trata de una facultad exorbitante de la

Administración que le permite hacer por sí lo que los particulares deben

conseguir o por acuerdo mutuo o mediante la intervención judicial. La

igualdad de las partes que se someten a un órgano imparcial, en el caso del

deslinde civil, cambia cuando el deslinde se lleva a cabo por la

Administración, que al delimitar unilateral y privilegiadamente sus bienes, se

convierte en juez y parte del deslinde efectuado161.

160 CALERO RODRÍGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las Costas Españolas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra, 1995, pág.311.

161 VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El Deslinde La Zona Marítimo Terrestre: Problemas Prácticos”, Revista Vasca de Administración Pública. 1996 (enero-abril) número 44 (1), pág. 286

90

El deslinde administrativo tiene por objeto declarar el estado posesorio

de hecho que tiene la Administración sobre su bien, ya que las cuestiones de

propiedad y posesión corresponde a los Tribunales ordinarios resolverlas.

El deslinde que en el Derecho privado se realiza en acto de jurisdicción

voluntaria se paraliza ante la oposición formulada por alguno de los

interesados, acudiéndose entonces al juicio declarativo correspondiente. Lo

que interesa es destacar la situación de igualdad de las partes, que se

someten a un órgano dirimente imparcial. Esta situación cambia cuando el

deslinde se lleva a cabo por la Administración, que al delimitar unilateral y

privilegiadamente sus bienes, se convierte en juez y parte del deslinde

efectuado, rompiendo así la igualdad en la relación entablada con los

particulares162.

A mayor abundamiento, expusimos que en el Derecho Administrativo el

deslinde es una facultad exorbitante del Derecho Civil, por cuanto la iniciación

de un deslinde administrativo y su desarrollo no pueden paralizarse por los

propietarios y poseedores colindantes, pero el deslinde no debe convertirse

en una acción reivindicatoria simulada163.

De otra manera, el deslinde administrativo puede ser definido como

aquella potestad de que goza la Administración para resolver un problema de

límites entre una finca propiedad de una persona jurídico pública y otra u

otras colindantes de propiedad particular164, o como afirma RIVERO

162 RIVERO YSERN, Enrique, “Concepto, naturaleza jurídica y elementos del deslinde administrativo”. Revista de Administración Pública Nº 52, 1967, pág. 212

163 PARADA, Ramón. Derecho Administrativo III, Bienes públicos. Derecho Urbanístico, Editorial Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A. décima edición, Madrid, Barcelona 2004, pág. 25. Además, el artículo 50.2 de la Ley 33/2003, Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, literalmente dice que “Una vez iniciado el procedimiento administrativo de deslinde, y mientras dure su tramitación, no podrá instarse procedimiento judicial con igual pretensión.”

164 VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El deslinde la zona marítimo–terrestre: problemas prácticos”. Revista Vasca de Administración Pública Nº 44 (I), 1996.pág. 286

91

YSERN165, “es la institución administrativa que, mediante una serie de

valoraciones jurídicas y operaciones técnicas, declara los límites entre los

bienes de la Administración y los de los particulares, satisfaciendo de esta

forma la facultad de exclusión dimanante del derecho de propiedad”.

En resumen: el deslinde es un medio de defensa que otorga la ley al

propietario para asegurar la inviolabilidad de los confines o límites del objeto

de su dominio166.

III. EL DESLINDE EN LA LEY DE COSTAS Nº 22/1988

1. Introducción La Ley de Costas 22/1988 es, entre las leyes relativas al dominio

público marítimo terrestre que se han sucedido en España, la primera que

contiene una regulación del deslinde, pues no había en la legislación

española un procedimiento específico aplicable al litoral marítimo. Eran

simples Órdenes ministeriales, en realidad Circulares de la Dirección General

de Puertos, las que regulaban esta materia hasta el Reglamento de 23 de

mayo de 1980. La Ley de Costas de 1969 incluyó un precepto, el artículo 6,

pero fundamentalmente para decir que el deslinde debía detenerse ante los

títulos amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria167, es decir, la

165 RIVERO YSERN, Enrique, Concepto, naturaleza jurídica y elementos del deslinde administrativo. Revista de Administración Pública Nº 52, 1967, pág. 213

166 PALA MEDIANO. “Deslinde y amojonamiento”. Revista Jurídica de Cataluña Nº 6, 1954, pág.518, citado por DIAZ FRAILE, Juan María. “La protección registral del dominio público marítimo terrestre: Falsa antinomia entre la ley de costas y la ley hipotecaria”, La Ley, Revista jurídica española de doctrina, jurisprudencia y bibliografía, 1991 (3), pág. 1018.

167 El Artículo 34. [Buena fe del tercero] de la Ley Hipotecaria (aprobada por Decreto 886/1946), dice: “El tercero que de buena fe adquiera a título oneroso algún derecho de persona que en el Registro aparezca con facultades para transmitirlo, será mantenido en su adquisición, una vez que haya inscrito su derecho, aunque después se anule o resuelva el del otorgante por causas que no consten en el mismo Registro. La buena fe del tercero se presume siempre mientras no se pruebe que conocía la inexactitud del

92

situación del tercero hipotecario, pero no establecía un procedimiento para la

práctica de los deslindes. Es con la ley de Costas 22/1988 que encontramos

una regulación pormenorizada, que se detalla todavía más en el Reglamento

de 1990 que hay al menos un cuerpo normativo aplicable al deslinde de los

bienes de dominio público marítimo terrestre168.

Ahora corresponde destacar que en la ley de costas 22/1988, el

deslinde se constituye en una pieza clave dentro del conjunto de medidas de

protección del dominio público marítimo terrestre.

2. Fundamento de la facultad de deslindar 2.1. Fundamentación genérica

El fundamento genérico del deslinde se encuentra en el derecho de

propiedad, el cual tiene como características más acentuada, la exclusividad,

el uso y disfrute.

Ahora bien, para que sea posible la exclusividad, es necesario que el

propietario pueda pedir que se señalen los límites del objeto de dominio, ya

que sin esa precisión no está garantizada la exclusividad.

El fundamento genérico del deslinde también se encuentra como una

acción de defensa del dominio, ya que el propietario en defensa de su

propiedad, o con el fin de evitar posibles futuras perturbaciones, puede

ejercer las acciones de deslinde, amojonamiento y de cierre de una finca.

Registro. Los adquirentes a título gratuito no gozarán de más protección registral que la que tuviere su causante o transferente”.

168 MENÉNDEZ REXACH, Ángel. “Problemas jurídicos del deslinde del dominio público marítimo terrestre”. Jornadas sobre la ley de costas y su reglamento, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991 por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública. Editorial Instituto Vasco de Administración Pública. 1991, págs. 200-201

93

Así como la exclusividad y defensa de la propiedad constituyen el

fundamento para que el propietario civil deslinde sus bienes, el propietario

administrativo con el mismo fundamento, también podrá obtener la

delimitación y protección de su propiedad169, pues se acepta que el demanio

es una manifestación de propiedad170.

2.2. Fundamentación específica

A diferencia del propietario civil que ha de acudir a los órganos

judiciales, la Administración, con fundamento en sus poderes ejecutorios,

puede por sí misma, sin necesidad de intervención judicial, determinar la

existencia, extensión y linderos de un bien de dominio público, constatando

en la realidad que reúnen las circunstancias contenidas en la descripción

normativa. En otros términos, la Administración declara por sí misma su

derecho de dominio y lo impone en la práctica (autotutela declarativa y

autotutela ejecutiva)171.

La Administración cuando procede al deslinde de la zona marítimo-

terrestre, lo mismo que al de cualquier otro bien de dominio público, actúa

169 “El dominio público es, en esencia <imperium> no <dominium>, sin perjuicio de que los bienes que lo integran puedan, en muchos casos, ser susceptibles de apropiación. Lo permanente en esta categoría jurídica es la idea de imperio o dominio eminente y no la de propiedad. El dominio público es un concepto genérico bajo el que se agrupan diversas clases de bienes cada una con sus peculiaridades, pero caracterizadas por una serie de notas comunes, entre las que destaca la idea de control por el Estado, con prohibición de su utilización sin título administrativo expreso, salvo para los llamados usos comunes”. MENÉNDEZ REXACH, Ángel, “La configuración del dominio público marítimo-terrestre”, en: Ley de Costas, legislación y Jurisprudencia Constitucional. Jornadas sobre la ley de costas, celebradas en Santiago de Compostela, los días 7, 8 y 9 de noviembre de 1991. Editan Escola Galega de Administración Pública, Centro de Publicaciones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pág. 39

170 CALERO Rodríguez Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra, 1995, pág.317.

171 HORGUÉ BAENA, Concepción. El Deslinde de Costas. Editorial Tecnos S.A., Madrid 1995. pág. 101. Además ver DIAZ FRAILE, Juan María. “La protección registral del dominio público marítimo terrestre: Falsa antinomia entre la ley de costas y la ley hipotecaria”, La Ley, Revista jurídica española de doctrina, jurisprudencia y bibliografía, 1991 (3), pág. 1018

94

usando de facultades atribuidas al ius imperium, es decir, investida de sus

prerrogativas de poder, entre las cuales es importante el llamado privilegio de

la decisión ejecutoria, según la cual, los actos administrativos que contengan

declaraciones referentes a la existencia y límite de los propios derechos de la

Administración, son ejecutivos sin necesidad de una previa revalidación

judicial, pudiendo imponer la Administración tal declaración incluso por la vía

de hecho, y quedando el conocimiento judicial para una eventual revisión de

la validez y regularidad de esa declaración administrativa, efectuada a

posteriori de su pronunciamiento y ejecución, cuando el administrado

afectado insiste en su pretensión contraria, intrumentándola como una

impugnativa172.

3. Fundamentación en la Ley de costas de 1988

El deslinde es requisito imperioso para que operen los mecanismos de

protección y conservación del demanio. Si no está concretado en la realidad,

difícilmente podrá ser protegido un bien.

Aunque sea el legislador quien precisa los bienes que conforman el

dominio público marítimo terrestre, y las características físicas que los

definen, a tenor de lo dispuesto por el artículo 132.2 de la Constitución

Española, es la Administración Estatal la que a través del deslinde

administrativo constata en la práctica cuál es la extensión de dicho dominio

público, valiéndose para ello de los elementos descriptivos utilizados por el

legislador en la definición de cada uno de los bienes que lo integran173.

El deslinde es un procedimiento de naturaleza declarativa. El dominio

público natural y en consecuencia, el dominio público marítimo terrestre tiene

172 GONZALO RODRIGUEZ, Isidoro. “Doctrina del Tribunal Supremo sobre deslinde de la zona marítimo terrestre”. Revista de Administración Pública Nº 43, 1964, pág. 238.

173 MECO TEBAR, Fabiola. Deslinde de Costas. Editorial Tirant lo Blanch, Valencia 1998, pág. 17.

95

existencia real antes de practicarse el deslinde, que se limita a constatar

bienes tienen las características físicas determinantes de su inclusión en

alguno de los conceptos contenidos en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de

Costas. Por ejemplo, si las pruebas recibidas acreditan que el terreno tiene

las características físicas que determinan su consideración como playa, el

deslinde se limita a declarar esta realidad. Las consecuencias de esta

declaración no derivan del deslinde, sino del artículo 132 de la Constitución y

de la propia Ley de Costas.

MONTERO MARTÍNEZ174, dice que “tal y como se desprende de la

propia Ley de Costas de 28 de julio de 1988 y de su Reglamento de 1 de

diciembre de 1989, dicho procedimiento se contempla como un instrumento

de verificación de ciertos hechos a los que sus propias normas reguladoras y

en función de ciertas características, les viene a atribuir el carácter de bienes

pertenecientes al dominio público (…). A partir de tales premisas se explica

que al procedimiento de deslinde, tanto en seno de la doctrina como en la

jurisprudencia, se le atribuya naturaleza declarativa y por ello no constitutiva,

en relación con los bienes deslindados”.

IV. NATURALEZA JURÍDICA DEL DESLINDE DEL DEMANIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE 1. Su carácter de acto administrativo

El deslinde es un acto administrativo. La resolución por la que la

Administración determina unilateralmente los límites de su objeto de dominio,

tiene la naturaleza de acto administrativo175.

174 MONTERO MARTÍNEZ, Juan Antonio, “Efectos del deslinde de costas en el ámbito privado: especial consideración de la inclusión de fincas en el dominio público y su problemática jurídica” Revista de Derecho Privado, Setiembre-Octubre 2011, pág. 3

175 HORGUÉ BAENA, Concepción. El Deslinde de Costas. Editorial Tecnos S.A., Madrid 1995. pág. 142. Ver además MECO TEBAR, Fabiola. Deslinde de Costas. Editorial Tirant lo Blanch, Valencia 1998. pág. 30.

96

La afirmación anterior tiene varias consecuencias. En primer lugar, la

resolución del deslinde es la expresión de una voluntad de la Administración

efectuada en ejercicio de una potestad configurada por la Ley. Esa voluntad

resolutoria del deslinde se ha ido formando a través de un procedimiento, el

cual está compuesto por una serie continuada de actos regulados por normas

imperativas, cuyo incumplimiento dará lugar a la invalidez, en sus diversas

manifestaciones del acto resolutorio.

En segundo lugar, desde el momento en que se dicta el acto, éste goza

de la presunción de legitimidad, de la que deriva una singular eficacia previa y

de decisión ejecutiva (auto-tutela declarativa y auto-tutela ejecutiva)176. A esto

se debe agregar la prohibición de formular interdictos sobre el estado

posesorio de las fincas del Estado, una vez iniciado el deslinde177.

En tercer lugar, existe una duplicidad jurisdiccional para el control del

deslinde. Le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo el control

de legalidad del expediente, la pureza del procedimiento seguido, declarando

si es o no conforme a derecho y le corresponde a la jurisdicción civil, todas las

cuestiones que se planteen en el expediente de deslinde sobre aspectos de

propiedad y posesión.

Cabe señalar, que el fallo de la jurisdicción contencioso administrativo

en modo alguno prejuzga el fallo que se ha de dictar en la jurisdicción civil, y

que un sector de la doctrina aboga por la unidad jurisdiccional en el

enjuiciamiento del deslinde, pero no hay acuerdo en cuál sea la jurisdicción

competente en pronunciarse sobre la titularidad de los bienes en discusión178.

176 CALERO RODRÍGUEZ Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra, 1995, pág. 320

177 DIAZ FRAILE, Juan María, El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentario del título primero de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Colegio de registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Hipotecarios. 1989 pág. 100

178 MECO TEBAR, Fabiola. Deslinde de Costas. Editorial Tirant lo Blanch, Valencia 1998, págs. 66 y 67. Algunos autores, como DIAZ FRAILE.J.M, “La protección registral del

97

En cuarto y último lugar, se debe subrayar, que el acto administrativo

del deslinde no lo es libre o discrecional, sino todo lo contrario, es una

facultad típica reglada de mero alcance aplicativo o materializador de un

mandato legal que exige una declaración o juicio fundado179.

2. Su carácter declarativo

El deslinde es un acto declarativo, no sólo de la posesión, sino también

del dominio de la Administración. El artículo 13.1 de la Ley de Costas en

relación con el artículo 28.1 del respectivo Reglamento, expresamente

establecen que el deslinde declara la posesión y titularidad dominical a favor

del Estado180.

Para autores como SOSPEDRA NAVAS181, la Ley de Costas 22/1988

introdujo un nuevo concepto de deslinde administrativo, de carácter

constitutivo, donde se exorbitan los poderes de la Administración en el

ejercicio de esta facultad. El deslinde constitutivo ya no sólo señala los límites

de los fundos colindantes, sino que además la resolución que lo aprueba es

un título de dominio para la Administración, al que no pueden resistirse las

dominio público marítimo terrestre. Falsa antinomia entre la Ley de Costas y la Ley Hipotecaria”. Editorial la Ley, 1991, Vol. III, pág. 1033, citado por MECO TEBAR, Fabiola. Deslinde de Costas. Editorial Tirant lo Blanch, Valencia 1998, pág. 67, residencian el control en la jurisdicción civil. Otros, como HORGUÉ BAENA, Concepción, El Deslinde de Costas. Editorial Tecnos S.A. Madrid 1995. pág. 433, y CALERO Rodríguez Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra, 1995, pág. 320, entienden que es a la jurisdicción contencioso- administrativa a quien le corresponde la competencia exclusiva.

179 Vid. GUAITA, citado por CALERO Rodríguez Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra, 1995, pág. 321.-

180 DIAZ FRAILE, Juan María. “La protección registral del dominio público marítimo terrestre: Falsa antinomia entre la ley de costas y la ley hipotecaria”, La Ley, Revista jurídica española de doctrina, jurisprudencia y bibliografía, 1991 (3), pág. 1018. Ver además, DIAZ FRAILE, Juan María., El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentario del título primero de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Colegio de registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Hipotecarios. 1989 págs.100-101. El artículo 13.2 de la Ley de Costas Nº 22/1988 fue modificado por la ley Nº 3/2013 y por esa misma ley se le agregó un artículo 13 bis.

181 SOSPEDRA NAVAS, Francisco José. “La impugnación jurisdiccional del deslinde de bienes públicos”. Revista Actualidad Administrativa 2005-1. Editorial La Ley, pág. 1431.

98

inscripciones del Registro de la Propiedad, ni tan siquiera las amparadas en el

art. 34 de la Ley Hipotecaria182. En estos supuestos, la resolución aprobatoria

del deslinde es un título constitutivo que confiere la posesión y la titularidad

demanial a favor de la Administración correspondiente, sin que puedan

prevalecer las inscripciones del Registro de la Propiedad frente a la

naturaleza demanial de los bienes deslindados.

Respecto del demanio natural, entendiéndose éste como aquella

categoría de bienes que se integra por aquellos en los que concurren las

circunstancias y características previstas en la descripción normativa de los

mismos, la Administración, en el deslinde, se ha de limitar a constatar en la

realidad la existencia, extensión y límites de esos bienes, constando que en

ellos concurren precisamente las circunstancias previstas en la descripción de

la ley.

Cosa diferente es el deslinde sobre el denominado demanio artificial183,

entendiendo esta categoría de bienes integrada por aquellos en los que no

concurren las circunstancias físicas previstas por la ley, y por ende, su

condición demanial deriva de una decisión administrativa, donde

evidentemente el margen de discrecionalidad es amplio. En este supuesto de

demanio artificial, el deslinde tendrá la virtualidad declarativa de la

182 Artículo 34. [Buena fe del tercero]: “El tercero que de buena fe adquiera a título oneroso algún derecho de persona que en el Registro aparezca con facultades para transmitirlo, será mantenido en su adquisición, una vez que haya inscrito su derecho, aunque después se anule o resuelva el del otorgante por virtud de causas que no consten en el mismo Registro. La buena fe del tercero se presume siempre mientras no se pruebe que conocía la inexactitud del Registro. Los adquirentes a título gratuito no gozarán de más protección registral que la que tuviere su causante o transferente”. Ley hipotecaria, aprobada por Decreto de 8 de febrero 1946.

183 En la Ley de Costas hay supuestos de demanio artificial, como el artículo 4.8 de los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran para su incorporación al dominio público marítimo terrestre; y del artículo 4.7 de los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una concesión de dominio público marítimo terrestre que les haya sido otorgada, cuando así se establezca en la cláusulas de la concesión.

99

Administración, pero no del dominio público, ya que esa declaración

dependerá de otro acto administrativo, cual es el de la afectación184.

Para HORGUÉ BAENA185, no cabe otra conclusión que el dominio

público marítimo terrestre para la Ley de Costas de 1988 tiene naturaleza

jurídica declarativa, puesto que los bienes lo son en función de ciertos

presupuestos desconectados intelectivamente de este acto administrativo; y

para reafirmar lo expuesto en el artículo 11 de la Ley de Costas que dispone,

que en los deslindes la Administración debe atenderse a las características de

los bienes que integran el dominio público conforme a los artículos 3, 4 y 5 de

la norma. En ese sentido es que la Ley de Costas ratifica la naturaleza

jurídica declarativa de la extensión y límites de los bienes marítimos que tiene

el deslinde en costas, naturaleza que ha sido pacífica en el Derecho Español.

URTASUM AMANN186, de igual manera que HORGUÉ BAENA, afirma

que la definición del deslinde se extrae sin problemas de los artículos 11 y 13

de la Ley de Costas, los cuales permiten definir el procedimiento de deslinde

como aquel que tiene por finalidad, una vez constatado que determinado

bienes tienen las características físicas previstas en los artículos 3, 4 y 5 de

la Ley de Costas y, por lo tanto, que forman parte del dominio público

marítimo, declarar la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado.

184 CALERO RODRÍGUEZ Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra, 1995, pág. 323.

185 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, págs. 413 a 415.

186 URTASUN AMANN, Rafael. “Deslindes”, en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, página 128.

100

3. Supuestos en que procede el deslinde 3.1. Supuesto general

El artículo 11 de la Ley de Costas dispone imperativamente que para

“la determinación del dominio público marítimo terrestre se practicarán por la

Administración del Estado los oportunos deslindes, ateniéndose a las

características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los

artículos 3, 4 y 5 de la presente ley”187. En otros términos, de acuerdo con la

ley, haciendo abstracción de que exista o no conflicto, modificación de las

condiciones físicas o jurídicas de los bienes, se ha de practicar el deslinde en

toda la costa188.

VILLARINO SAMALEA189, afirma que la Ley de Costas 22/1988 no

impone el deslinde total del dominio público marítimo terrestre, tal y como lo

hacía la Ley de 1969, sino que utiliza un tono vagamente imperativo, tal y

como se desprende del artículo 11 antes transcrito, pero no obstante, la

exigencia del deslinde se concreta a tres supuestos. El primero, cuando se

trate de inmatricular en el Registro de la Propiedad fincas que están situadas

en la zona de servidumbre de protección190. El segundo, en los supuestos de

desafectación de los bienes enumerados en los apartados 5 y 10 del artículo

4, ya que de conformidad con el artículo 18.2, la desafectación deberá ser

expresa y antes de proceder a ella habrán de practicarse los

correspondientes deslinde. El tercer supuesto, que si bien no se impone, si se

187 El artículo 11 de la Ley de Costas Nº 22/1988 fue modificado por la ley Nº 2/2013,

transformando su párrafo único en apartado 1 y añadiendo un párrafo 2, que dice así: “2. Practicado el deslinde, la Administración del Estado deberá inscribir los bienes de dominio público marítimo-terrestre, de acuerdo con la Ley 33/ 2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas”

188 MECO TEBAR, Fabiola. Deslinde de Costas. Editorial Tirant lo Blanch, Valencia 1998, pág. 22. El artículo 11 de la ley de Costas Nº 22/1988 fue modificado por la ley Nº 2/2013.

189 VILLARINO SAMALEA Gonzalo. “El Deslinde La Zona Marítimo Terrestre: Problemas Prácticos”, Revista Vasca de Administración Pública. 1996 (enero-abril) número 44 (1), pág. 285

190 Ley de Costas, número 22/1988, artículo 15.4.

101

aprecia la necesidad del mismo, tal es el caso del artículo 6.2191, que dice que

los terrenos invadidos pasarán a formar parte del dominio público marítimo-

terrestre, según resulte del correspondiente deslinde.

En otros términos, el deslinde administrativo de costas se configura no

sólo como una facultad o potestad de la Administración, sino como un deber

de la misma192.

3.2. Conflicto de límites De igual forma que el deslinde civil tiene por finalidad el

esclarecimiento del conflicto de límites entre propiedades privadas

colindantes, el deslinde en la ley de costas tiene también por finalidad el

esclarecimiento de los conflictos entre los límites de los bienes de dominio

público marítimo, pero con bienes de dominio privado, o con bienes de

dominio público cuya propiedad ostentan otras administraciones.

3.3. La alteración de la configuración del demanio Acorde al artículo 12.6 de la Ley de Costas193, en relación con el 27

del Reglamento de la Ley de Costas, que procede el deslinde cuando por

cualquier causa se altere la configuración del dominio público marítimo-

terrestre, lo que puede tener lugar bien por modificaciones en la configuración

de la costa, como consecuencia de la dinámica del litoral, o bien por un

cambio de circunstancias jurídicas, que es justamente lo que ocurre o puede

ocurrir hoy en determinados tramos de costas, en que la aplicación de nuevas

definiciones legales, sobre todo de playa, de zona marítimo terrestre o por el

191 El artículo 6.1 de la Ley de Costas Nº 22/1988 fue modificado por la Ley Nº 2/2013.

192 MECO TEBAR, Fabiola. Deslinde de Costas. Editorial Tirant lo Blanch, Valencia 1998, pág.20.

193 El artículo 12 de la ley de Costas nº 22/1988, fue modificado por ley Nº 2/2013 y el aparte 6 de ese artículo fue derogado, pero su contenido aparece ahora en el nuevo art. 13 bis, apartado 1: “Los deslindes se revisarán cuando se altere la configuración del dominio público marítimo-terrestre. La incoación del expediente de deslinde tendrá los efectos previstos en el artículo 12”.

102

carácter de acantilado de la costa, sea necesaria la práctica de un nuevo

deslinde, para acomodar la delimitación del dominio público a las nuevas

definiciones establecidas en la Ley de Costas194.

La reforma de la Ley de Costas de 1988 por la Ley Nº 2/2013 ha

supuesto, como ya vimos, ciertas modificaciones en cuanto a la delimitación

de la ribera del mar (zona marítimo-terrestre y playas), por lo que en buena

lógica la Ley Nº 2/2013 prevé la realización, en su caso, de nuevos deslindes

acomodados a la nueva realidad jurídica195.

3.4. La modificación jurídica del demanio

En el supuesto del artículo 4.7 de la Ley de Costas en relación con el

numeral 5.7 del respectivo Reglamento, cuando se trata de una modificación

jurídica de bienes que se incorporan al demanio público marítimo-terrestre

originarios del patrimonio de un concesionario, que los había adquirido para

completar la superficie de una concesión del dominio público marítimo-

terrestre, o bien, en el supuesto del artículo 4.8 de la Ley de Costas en

relación con el numeral 5.8 del respectivo Reglamento, ni la Ley ni el

Reglamento de Costas prevén que se lleve a cabo un expediente de deslinde

con todos sus trámites, únicamente una actuación, según la norma transitoria

segunda.2 y transitoria quinta.1 del Reglamento, o una rectificación del

deslinde existente, según el artículo 27.3 del citado Reglamento196.

194 MENÉNDEZ REXACH, Ángel. “Problemas jurídicos del deslinde del dominio público marítimo-terrestre”. Jornadas sobre la ley de costas y su reglamento, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991 por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública. Editorial Instituto Vasco de Administración Pública. 1991, pág. 201 y ss.

195 Disposiciones adicionales segunda (Revisión de los deslindes: “La Administración General del Estado deberá proceder a iniciar la revisión de los deslindes ya ejecutados y que se vean afectados como consecuencia de la aprobación de la presente Ley”), quinta (Reintegro del dominio de los terrenos que dejan de formar parte del dominio público) y sexta (Reintegro del dominio de los terrenos de las urbanizaciones marítimo-terrestres que dejen de formar parte del dominio público marítimo-terrestre) de la Ley Nº 2/2013.

196 CALERO RODRÍGUEZ Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra, 1995, pág.330.

103

3.5. La ocupación del demanio

Procede también el deslinde en el supuesto de la disposición transitoria

sétima.2 de la ley y decimonovena del Reglamento de Costas, es decir, que

procederá el deslinde con carácter previo a cualquier ocupación del mismo,

cuando alguien, un particular o Administración Pública distinta del Estado,

solicite la ocupación de terrenos de dominio público mediante el otorgamiento

de una concesión o de una adscripción, y en el tramo de costa en el que se

solicite esa ocupación no exista deslinde aprobado. Cabe subrayar, que el

supuesto anterior contempla tanto los casos de concesión como de

autorización197.

En este supuesto, no estamos ante la necesidad del deslinde por un

conflicto, sino por la necesidad de identificar la parte del dominio que va a

constituir el soporte de un derecho real administrativo del particular que se

desea constituir. De otra manera, el mismo derecho real administrativo que

se pretende constituir quedaría impreciso en sus propios elementos

estructurales y su ejercicio práctico, exigen una mínima identificación locativa

del objeto sobre el que verse dicho derecho real administrativo198.

3.6. Actividades en la zona de servidumbre de protección199

Cuando se pretendan realizar actividades, no en el dominio público

sino en la zona de servidumbre de protección200 de 20 a 100 metros de

197 MENÉNDEZ REXACH, Ángel. “Problemas jurídicos del deslinde del dominio público marítimo terrestre”. Jornadas sobre la ley de costas y su reglamento, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991 por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública . Editorial Instituto Vasco de Administración Pública. 1991, pág. 202

198 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 331

199 Ver HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador), Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 403

104

anchura, según la clasificación del suelo, que constituye una limitación a la

propiedad de terrenos colindantes con el dominio público. En este supuesto,

si no existe deslinde actualizado conforme a las previsiones de la ley, la

Administración por disposición de la Ley de Costas 22/1988, fijará la

definición provisional de una línea probable de deslinde201, que servirá de

referencia para determinar el régimen de utilización del terreno privado en el

que se solicita la autorización.

En el evento de que el particular de la actividad cuya autorización se

solicita, no esté de acuerdo con la línea probable de deslinde trazado por la

Administración, debe entonces practicarse formalmente el deslinde, el cual se

tramitará con carácter de preferencia ante la discrepancia suscitada frente a

la delimitación provisional.

El motivo de esta normativa es que la Ley de Costas parte de que en

una gran longitud de la costa española todavía no está deslindada en su

integridad, como por ejemplo está deslindada la zona marítimo-terrestre, pero

no la playa, lo que es un supuesto típico de deslinde incompleto. Para saber

si la actividad cuya autorización se solicita está o no dentro de la zona de

protección, es menester contar con el deslinde, ya que la línea de deslinde es

la referencia para medir la anchura de la zona y si no existe deslinde

aprobado en ese tramo de costa, difícilmente se podrá saber si la actividad

está o no sujeta a este requisito y por ello incursa en las prohibiciones y

limitaciones de usos establecidas.

200 Ver Artículo 23 de la Ley de Costas 22/1988

201 La Ley de Costas 22/1988, disposición transitoria séptima dice: “1. En los supuestos de obras instalaciones o actividades en zona de servidumbre de protección en tramos de costas no deslindados conforme a lo previsto en esta ley la Administración del Estado exigirá la autorización a que se refiere el artículo 26, a cuyo efecto definirá provisionalmente y hará pública acompañada del correspondiente plano la línea probable de deslinde y la extensión de la zona de servidumbre en el plazo máximo de un mes, a contar desde la fecha de solicitud de la autorización o del requerimiento para que ésta se solicite. No obstante, en caso de discrepancia, el otorgamiento de la autorización quedará condicionado a la aprobación previa o simultánea del deslinde, que se tramitará con carácter preferente”.

105

Con la finalidad de que la inexistencia de deslinde o su carácter parcial

no sean un obstáculo a la realización de actividades que, en principio se van

a localizar en terreno privado, la ley prevé para agilizar la tramitación, un

procedimiento simplificado, el de la línea probable de deslinde, pero si la

simplificación no es útil por plantearse una discrepancia, debe aprobarse

formalmente el deslinde, con carácter previo o simultáneo al otorgamiento de

la autorización202.

4. Inmatriculación o inscripción de fincas que puedan colindar con el dominio público

Para prevenir la primera inmatriculación y posteriores inscripciones de

fincas que puedan ser en todo o en parte de dominio público por aplicación de

los criterios legales que definen las diferentes pertenencias del mismo, la ley

refuerza los mecanismos de coordinación entre la Administración de costas y

el Registro de la Propiedad, con el objeto de identificar la finca con la mayor

precisión posible y asegurar que el título registral no entra en colisión con la

calificación como dominio público de un determinado terreno o lámina de

agua en su caso.

Por lo dicho, cuando se intente la inmatriculación o inscripción de

fincas no claramente identificadas y de las que se sospecha que puedan

lindar con el dominio público o invadirlo, el Registrador debe poner en

conocimiento de la Administración la correspondiente solicitud dejando en

suspenso la inscripción hasta que aquella expida certificación favorable. Si no

estuviese aprobado el deslinde, debe iniciarse el correspondiente

202 MENÉNDEZ REXACH, Ángel. “Problemas jurídicos del deslinde del dominio público marítimo terrestre”. Jornadas sobre la ley de costas y su reglamento, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991 por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública. Editorial Instituto Vasco de Administración Pública. 1991, pág. 203.

106

procedimiento, en un plazo no superior a tres meses desde la solicitud de

inscripción, tramitándose a costa del interesado203.

V. ELEMENTOS DEL DESLINDE

1. Introducción

Distinguimos en el deslinde tres categorías de elementos, a saber:

personales o subjetivos, dentro de los que haremos la diferencia entre la

Administración competente, los demás sujetos de derecho legitimados para

intervenir en el procedimiento, y la intervención a manera de informadores de

otras Administraciones y de funcionarios.

Elementos objetivos que no son otra cosa que lo pretendido por la

Administración y lo que pretenden los demás intervinientes en el

procedimiento. Y elementos de actividad, dentro de los que haremos la

distinción entre lugar, tiempo y forma con que ha de practicarse el deslinde.

2. Elementos subjetivos 2.1. La administración deslindante

Acorde al numeral 110.a de la Ley de Costas, le corresponde la

práctica del deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre, a la

Administración del Estado, y el art. 113 LC dispone que: “Las competencias

que la presente Ley atribuye a la Administración del Estado serán ejercidas a

través de la estructura administrativa que reglamentariamente se determine”;

concretamente, el art. 203.3 RC atribuye la realización del deslinde al

Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, hoy Ministerio de Agricultura,

Alimentación y Medio Ambiente.

203 Ver artículos 15.4 de la Ley de Costas 22/1988 y 32.4 del Reglamento.

107

Según el art. 12.1 LC204, el deslinde se incoará de oficio o a petición de

cualquier interesado. La competencia para incoar el procedimiento la tiene,

según el art. 20.4 RC, el titular del Ministerio205.

El art. 20.3 RC prevé una serie de actuaciones o diligencias previas a

la incoación a cargo del Servicio Periférico de Costas, al disponer que deberá

realizar una propuesta de delimitación provisional del dominio público y de la

zona de servidumbre de protección, para lo cual efectuará las actuaciones

tendentes a verificar, en una primera aproximación, la extensión y límites

probables del dominio público y de la servidumbre de protección.

Esta propuesta, reflejada en el correspondiente plano, y acompañada

de fotografías y datos que resulten de la confrontación sobre el terreno, se

elevará a la Dirección General que ordenará la incoación si lo estimase

procedente (art. 20.3 y 4 RC) o, en caso contrario, se archivarán las

actuaciones.

Se deduce que, en el caso de incoarse el procedimiento, el plano

resultante de la delimitación provisional se incorpora automáticamente al

expediente de deslinde, erigiéndose en la pieza clave sobre la que girará su

tramitación.

204 El Artículo 12.2 de la Ley Nº 22/1988 fue modificado por ley Nº 2/2013, y actualmente dice:

“2. En el procedimiento serán oídos los propietarios colindantes, previa notificación, y demás personas que acrediten la condición de interesados. Asimismo, se solicitará informe a la Comunidad Autónoma y al Ayuntamiento correspondiente, que deberá ser emitido en el plazo de un mes. Cuando el deslinde afecte al dominio público portuario estatal, se remitirá el expediente de deslinde, antes de su aprobación, al Ministerio de Fomento para que en el plazo de dos meses emita un informe sobre las materias que afecten a sus competencias. En caso de discrepancia entre ambos Ministerios sobre el deslinde del dominio público portuario, decidirá el Consejo de Ministros. Asimismo se garantizará la adecuada coordinación entre los planos topográficos empleados en la tramitación del procedimiento y la cartografía catastral”.

205 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador), Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 431.

108

Ahora bien, todavía de modo más preciso, de conformidad con lo que

dispone el artículo 20.4 del Reglamento, el Departamento Ministerial será el

competente para ordenar la incoación del expediente, así como para dictar la

Orden Ministerial resolutoria del mismo, según lo establece el artículo 24.3 del

citado Reglamento, pero la tramitación del expediente le corresponde al

Servicio Periférico de Costas (artículo 22 y siguientes del Reglamento de

Costas)206.

Pero, tratándose del deslinde del denominado demanio marítimo, como

el mar territorial, aguas interiores y los recursos de la zona económica y

plataforma continental, ni se deslindan por el procedimiento establecido en la

Ley de Costas, ni es competente el Ministerio de Obras Públicas, Transportes

y Medio Ambiente para conocer del mismo207.

La potestad de deslindar y la competencia que se atribuye al Ministerio,

presenta dos características muy importantes, cuales son la exclusividad de la

facultad de deslindar y la indisponibilidad de esa facultad de deslindar.

La gran especialidad del deslinde administrativo radica en que se

practica en virtud de un privilegio exclusivo e indisponible de la

Administración, actuando a través de un procedimiento administrativo que

culmina de un acto de la misma naturaleza. Es un privilegio exclusivo porque

aun cuando los interesados aporten títulos de propiedad o aleguen derechos

civiles, éstos habrán de ser valorados por la Administración. La

indisponibilidad se apoya en la improrrogabilidad genérica del régimen

206 GONZALEZ SALINAS, Jesús. Régimen jurídico actual de la propiedad en las costas. Civitas Ediciones S.L., 2000, pág. 536 y ver HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador), Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 432

207 Para todo ver CALERO RODRÍGUEZ Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra, 1995, págs. 336 a 338.

109

administrativo establecido por el ordenamiento jurídico para suplir la

insuficiencia de medios procedentes del derecho privado208.

2.2. Los interesados La legitimación para intervenir en el procedimiento de deslinde, estará

determinada por la titularidad del derecho de propiedad de las fincas

colindantes con el demanio. Pese a lo anterior, teniendo en consideración que

el deslinde también determina la servidumbre de protección, algo que puede

incidir en propiedades no necesariamente colindantes con el demanio, el

derecho no puede excluir a ningún afectado, por lo que estará legitimada toda

persona que acredite tal condición, sea o no propietaria y así lo disponen los

artículos 12.1 de la Ley de Costas y el artículo 22.1 del Reglamento209.

2.3. Otros órganos y otras Administraciones intervinientes En el procedimiento de deslinde, serán oídos tanto la Comunidad

Autónoma como el Ayuntamiento correspondiente, por establecerlo así el

artículo 12.2 de la Ley de Costas.

También intervendrá el Registro de la Propiedad, cuando el Servicio

Periférico de Costas le remita la relación de los titulares de las fincas

colindantes y sus domicilios respectivos, a fin de que manifieste su

conformidad con dicha relación o formule las observaciones que considere

pertinentes.

208 VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El Deslinde La Zona Marítimo Terrestre: Problemas Prácticos”, Revista Vasca de Administración Pública. 1996 (enero-abril) número 44 (1), pág. 286

209 Ver RODRIGUEZ LÓPEZ, Pedro, Comentarios a la ley de costas. Editorial Dijusa 2003.pag. 72. Además ver GONZALEZ SALINAS, Jesús. Régimen jurídico actual de la propiedad en las costas. Civitas Ediciones S.L., 2000, pág. 536. Ver también, URTASUN AMANN, Rafael. “Deslindes”, en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador), Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, página 134. HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador), Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 432-433.

110

Finalmente, cabe mencionar la intervención del Ministerio de Hacienda,

mediante la Delegación o Subdelegación de Hacienda en cuya demarcación

radiquen los bienes a deslindar, se prevea o no que pudieran quedar terrenos

sobrantes210.

3. Elementos objetivos 3.1. Las pretensiones de las partes211

Desde la perspectiva de la Administración, al ejercer la facultad de

autodeterminar los bienes del demanio marítimo terrestre, lo que se pretende

es concretar en la realidad mediante unas referencias gráficas y materiales

precisas, los límites de esos bienes, verificando la existencia y extensión de

los mismos por la confluencia de las características físicas con que esos

bienes son descritos por la norma.

Desde la perspectiva de los interesados, su pretensión vendrá

determinada por la modalidad de su legitimación. De este modo, si se tratara

de propietarios colindantes o simplemente próximos, su interés no será otra o

que la línea interior de la ribera del mar o del demanio marítimo terrestre, no

afecte su propiedad, o afecte lo menos posible. Por esta razón su pretensión

será que esa línea se sitúe lo más próxima posible al mar, alejándose

espacialmente su propiedad del riesgo de ser declarada demanio marítimo

terrestre, o en su defecto, que recaigan sobre ella, las limitaciones y

210 CALERO RODRÍGUEZ Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra, 1995, pág.345.

211 Sobre el concepto de parte. ver MONTERO AROCA, Juan; GOMEZ COLOMER, José Luis; MONTÓN REDONDO, Alberto; BARONA VILAR, Silvia, El Nuevo Proceso Civil, Ley 1/2000, Editorial Tirant lo Blanch, 2001, págs. 63 y sigs.

111

servidumbres que implicaría estar situada en la zona de servidumbre de

protección212.

3.2. El espacio que se deslinda El deslinde que se regula en la Ley de Costas no tiene por objeto todo

el demanio marítimo-terrestre, sino que se excluyen categorías de esos

bienes que son objeto de regulación en otras leyes; no obstante lo anterior, no

todo el demanio marítimo-terrestre que está regulado en otras leyes distintas

de la de Costas está excluido del deslinde que contempla la legislación de

costas, tal es el caso de los puertos213, cuya regulación se contiene en otras

leyes, pero sí constituye objeto del deslinde regulado en la legislación

costera214.

A pesar de que la exposición de motivos de la Ley de Costas dice en

su epígrafe III que quedan fuera del ámbito de aplicación de la misma tanto

los puertos de titularidad estatal como los de las Comunidades Autónomas, y

a pesar de que su artículo 4.11 remite la regulación de los puertos a su

legislación específica, pesar de todo ello el artículo 18.3 del Reglamento

establece que en los puertos e instalaciones portuarias, cualquiera que sea su

titularidad, se practicará el deslinde del dominio público marítimo terrestre,

con sujeción a lo establecido en la Ley de Costas y este Reglamento, sea o

no coincidente con la delimitación de la zona de servicio portuaria. La

definición de la zona de servicio se ajustará a lo dispuesto en la legislación

específica215.

212 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 346

213 Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de setiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

214 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 347

215 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.348

112

El deslinde no se refiere a todo el demanio marítimo-terrestre, sino al

que podemos denominar demanio terrestre, es decir, la ribera del mar y las

demás pertenencias terrestres, quedando excluido lo que está

permanentemente cubierto por las aguas, tales como el mar territorial, aguas

interiores y recursos de la zona económica y plataforma continental, que

integran el demanio marítimo-terrestre en el tanto que se sitúan en la frontera

marítima que es la costa, pero se regulan por su legislación específica216.

4. Elementos de actividad

En relación con la actividad, debemos distinguir tres aspectos:

4.1. Lugar

Como todo procedimiento administrativo, el deslinde se desarrollará

básicamente en la sede del órgano administrativo competente para su

instrucción, y a ese efecto, el Servicio Periférico de Costas elevará al

Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, una propuesta que contendrá

plano de la delimitación provisional del dominio público y de la zona de

servidumbre de protección, acompañada de fotografías y datos resultantes de

la confrontación sobre el terreno y es a la vista de esa propuesta, que el

citado Departamento Ministerial ordenará, si lo estima procedente, la

incoación del expediente217.

En ese lugar se presentarán las alegaciones, informes y peticiones, y

asimismo, a ese lugar se dirigirán los escritos de los interesados y en ese

lugar se irá elaborando el expediente con la integración al mismo de la

216 Artículos 3.2 y 3.3 de la Ley de Costas 22/1988 y Artículo 3.2 y 3.3 del Reglamento, aprobado por Real Decreto 1471/1989.

217 Artículo 20.3 y 20.4 del Reglamento a la Ley de Costas, Reglamento Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre.

113

documentación que patentice el origen, el desarrollo y la conclusión de la

formación de la voluntad administrativa.

No obstante, en dos momentos del procedimiento, las actuaciones del

deslinde se practicarán fuera de la sede del órgano administrativo, llevándose

a cabo en el lugar en que se ubiquen los bienes objeto del deslinde, lugar al

que se desplazarán los funcionarios que tramitan el expediente y sobre el

terreno se desarrollarán los actos de procedimiento. Estos dos momentos

procesales son para el apeo218 y el amojonamiento219.

También, la Ley de Costas prevé que la incoación del expediente de

deslinde, faculta a la Administración del Estado, tanto para realizar como

autorizar, incluso en terreno privado220, trabajos de toma de datos y apeos

necesarios, sin perjuicio de las indemnizaciones que sean procedentes por

los daños y perjuicios causados y a resultas del deslinde que se apruebe

definitivamente221.

Acorde con URTASUN AMANN, en el procedimiento de deslinde, el

trámite del apeo, regulado en el artículo 22.3 de la Ley de Costas, apeo

218 Ver el artículo 22.3 del Reglamento de Costas: “El apeo es la actuación material dirigida a señalar sobre el terreno la línea probable del demanio marítimo, trasluciendo así hechos relevantes para la declaración de la extensión del espacio de esta condición que, del a tenor de la LC, no podrán ser otros que las características de los bienes conforme a los arts. 3,4, y 5 del texto legal. Mediante su práctica la Administración mostrará a los presentes, sobre la zona, los límites provisionales del dominio público permitiendo a los interesados comprobar su adecuación de una manera más directa y accesible que la que permite el acceso a los planos”. HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts. 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador), Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 446.

219 Ver artículo 28.1 y 28.4 del Reglamento de Costas.

220 Ver artículo 12.3 de la Ley de Costas y el artículo 21.1 del Reglamento de Costas.

221 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.351. Además ver GONZALEZ SALINAS, Jesús, Régimen Jurídico actual de la Propiedad en las Costas, Editorial Civitas Ediciones, Primera Edición, 2000, pág.538 y también RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Comentarios a la Ley de Costas, Editorial Dijusa, 1ª Edición, 2003, pág. 72

114

significa reconocer, deslindar una o varias fincas. El apeo supone, por tanto,

la plasmación sobre el terreno de la delimitación provisional a que se refiere el

artículo 21 del Reglamento de Costa y ese Reglamento no prohíbe que la

Administración proceda, con carácter previo, a una especie de apeo

provisional, por lo que resulta posible que la Administración proceda de esta

forma, que es perfectamente legal, dado que los artículos 12.3 de la Ley de

Costas y 21.1 del Reglamento de Costas establecen que la incoación del

expediente de deslinde faculta a la Administración del Estado para realizar o

autorizar, incluso en terreno privado, trabajos de toma de datos y apeos

necesarios sin perjuicio de las indemnización que sean procedentes por los

daños y perjuicios causados y a resultas del deslinde que se apruebe

definitivamente222.

4.2. Tiempo En relación con el tiempo que debe tardar la práctica del deslinde, la

Ley de Costas (art. 12.1) establece un plazo máximo para tramitar, resolver y

notificar la resolución de veinticuatro meses223, superior al general en materia

de deslindes de dieciocho meses (art. 52 de la Ley 33/2003, de 3 de

noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas).

Además de esto, en el respectivo Reglamento se establecen dos

referencias temporales. En primer lugar, cuando el procedimiento se inicia por

gestión de parte, el deslinde tendrá carácter preferente224, debiendo

entenderse esa preferencia no en términos absolutos, sino que esa

tramitación, en ningún caso se antepondrá a otra que se haya iniciado antes,

por entender la Administración que los intereses generales así lo exigen, pues

222 URTASUN AMANN, Rafael. “Deslindes”, en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, página 139

223 Plazo introducido por la reforma de dicho precepto llevada a cabo por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (inicialmente, no había ninguna previsión de plazo).

224 Ver artículo 20.2 del Reglamento de la Ley de Costas.

115

en la norma subyace la convicción de la escasez de recursos humanos y

técnicos en los Servicios Periféricos de Costas.

Por otra parte, se establece el plazo de un mes para que las

Comunidades Autónomas y Ayuntamientos remitan su informe, y transcurrido

ese plazo, se considera el informe positivo. Finalmente, se establece el plazo

de quince días para que el Registro de la Propiedad preste su conformidad a

la relación de titulares de fincas colindantes que la Administración deslindante

le hubiera enviado.

4.3. Forma

En relación con la forma de los actos que integran el procedimiento, los

mismos se documentarán por escrito, y se levantará acta225 de las

actuaciones materiales en el terreno. La constancia se realiza no sólo a través

de la escritura, sino también por la representación gráfica por medio de

planos y los datos informáticos226.

VI. EL PROCEDIMIENTO DEL DESLINDE: ACTOS DE INICIACIÓN

1. Introducción

Para regular el procedimiento de deslinde, la Ley de Costas,

únicamente dedica el artículo 12, que contiene reglas insuficientes para

regular normativamente todas las fases o etapas de un procedimiento

realmente complejo.

La mencionada insuficiencia normativa está compensada por el

Reglamento a la Ley de Costas, el cual le dedica los artículos dieciocho al

225 Ver artículo 22.3 del Reglamento de la Ley de Costas.

226 Ver artículo 18.2 del Reglamento de la Ley de Costas.

116

veintisiete, donde regula escrupulosamente todo el procedimiento del

deslinde.

Al mismo tiempo, habrá de tenerse en cuenta la normativa de la Ley de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento

Administrativo Común227, que contiene un procedimiento administrativo

común a todas las Administraciones Públicas y aplicable a todas ellas.

2. Incoación: actuaciones previas

Del examen del artículo 12.1 de la Ley de Costas, en relación con el

artículo 20.4 del Reglamento a la Ley de Costas se desprende que el deslinde

se iniciará de oficio o a petición de cualquier persona interesada228, pero ¿qué

sucede si la Administración no efectúa el deslinde?. Los particulares podrán

dirigirse a los Tribunales contencioso-administrativos, que no a los civiles,

para forzar a la Administración a abandonar su pasividad229. DIAZ FRAILE

señala cómo otra solución sugerida por otros autores es que sean los

tribunales contenciosos los que realicen directamente el deslinde230.

De un análisis literal de las citadas normas podemos llegar a la

conclusión errónea de que los actos de iniciación del procedimiento de

227 Ley 30/1992, de 26 de noviembre de 1992

228 Artículo 20.1 y 2. Reglamento a la Ley de Costas. Si el deslinde es iniciado a instancia de parte, ésta deberá abonar las tasas que corresponda y estos deslindes se tramitarán con carácter preferente. En el mismo sentido, el artículo 52 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas 33/2003

229 VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El deslinde la zona marítimo–terrestre: problemas prácticos”. Revista Vasca de Administración Pública Nº 44 (I), 1996.pág. 291. Además ver CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.357

230 DIAZ FRAILE, Juan María, El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentario del título primero de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Colegio de registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Hipotecarios, 1989 pág.111 cita a RIVERO y CLAVERO AREVALO. Ver también a SANCHEZ-CALERO ARRIBAS, Blanca. ”El Deslinde administrativo. Aspectos civiles y registrales”. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario Nº720, pág. 1655

117

deslinde se clasifican en dos categorías. En los que se inician por propia

iniciativa de la Administración y los iniciados por impulso de una persona

interesada.

Pese a lo anterior, tanto la Ley como su Reglamento no se están

refiriendo al acto de verdadera iniciación del procedimiento, sino a la

iniciación de unas actuaciones previas a la incoación, a cargo del Servicio

Periférico de Costas, actuaciones que son de carácter preparatorio de la

verdadera iniciación del procedimiento231.

Ya sea el impulso de oficio por parte de la Administración o a iniciativa

de parte interesada, lo que se da origen es a una actuación administrativa del

Servicio Periférico de Costas, la cual consiste en la elaboración y elevación al

Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo (Ministerio del Medio Ambiente) de

una propuesta de delimitación provisional del dominio público y de la zona de

servidumbre de protección, y con ese fin realizará una actuaciones tendentes

a verificar en una primera aproximación, la extensión y límites probables del

dominio público y la servidumbre de protección. Esa propuesta estará

reflejada en un plano de delimitación provisional del dominio público y de la

zona de servidumbre de protección, y tendrá además fotografías y datos

resultantes de la confrontación sobre el terreno232.

Ahora bien, únicamente con la vista de esa propuesta, con su plano de

delimitación provisional y fotografías y datos obtenidos en el terreno, será

231 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 356. Además ver HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador), Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 431

232 Ver Artículo 20.3 del Reglamento a la Ley de Costas. Además CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 356; HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág.431

118

cuando el Ministerio decida, si estima o no procedente la incoación del

expediente233. En consecuencia, el verdadero acto de iniciación estará

constituido por esta resolución ministerial en la que se ordena la incoación del

expediente respectivo, y en caso que estime que no es procedente la

incoación, se archivarán las actuaciones234.

Un deslinde no puede incoarse así porque sí, sino que es preciso

justificar la necesidad del mismo. Esa necesidad viene determinada por el

hecho del mar como fenómeno natural que confiere a los bienes a los que

afecta la calificación jurídica de bienes demaniales. El deslinde no es un acto

de voluntad discrecional sino la constatación de una realidad física. Por ello

resulta de capital importancia la información técnica sobre los terrenos para la

posterior delimitación de los que resultan de dominio público. Sin ese estudio

técnico previo, cualquier deslinde que se pudiera realizar resultaría arbitrario –

aun cuando fuera convenido entre la Administración y los interesados-, pues

no sería consecuencia de la realidad física marina, que es lo que la ley tiene

en cuenta a la hora de incluir los bienes en el demanio. De no realizarse

ningún estudio de campo, todo deslinde que se proponga resultará arbitrario,

se producirá indefensión a los particulares afectados y el expediente

devendrá ineficaz235.

233 Ver Artículo 20.4 del Reglamento a la Ley de Costas.

234 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.356. Además ver HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador), Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 431.

235 VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El deslinde la zona marítimo–terrestre: problemas prácticos”. Revista Vasca de Administración Pública Nº 44 (I), 1996. pág. 292.

119

3. Requisitos generales de la providencia del acto de incoación 3.1. Contenido

Como el deslinde del demanio marítimo-terrestre no tiene por objeto

todo el demanio marítimo-terrestre, ni se limita al demanio regulado en la Ley

de Costas, ni tampoco a señalar límites del demanio, por ello, para una

comprensión más exacta del deslinde, se requiere hacer una serie de

precisiones, tales como que el deslinde se refiere únicamente al demanio

terrestre, sea la ribera del mar y las demás pertenencias terrestres, y se

excluye por ende, lo que está permanentemente cubierto por las aguas, sea

el mar territorial, las aguas interiores y los recursos de la zona económica

plataforma continental, que tienen una regulación específica236.

Por lo tanto, obviamente, el contenido del acto de incoación,

necesariamente tiene y debe hacer referencia explícita sobre cuál es el

espacio concreto de la costa que se demarcará la operación de deslinde, con

indicación de cuantos datos sirvan para localizar ese espacio.

Además, por así ordenarlo el artículo 12.5 de la Ley de Costas, la

providencia de incoación del expediente, tiene que publicarse conjuntamente

acompañada del plano que refleje la delimitación provisional del dominio

público y de la servidumbre de protección237, y esa delimitación provisional al

localizar la operación delimitadora, constituye el contenido mínimo del acto de

incoación. No se establece que el acto de incoación del procedimiento

contenga una reminiscencia que justifique el deslinde, pero como viene

ocurriendo con esta memoria justificativa, aparece como práctica

generalizada en estos expedientes. En este aspecto es de suma importancia

236 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 347.

237 RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág. 224.

120

la observación que hace la Profesora HORGUÉ BAENA238, concerniente a

que la relacionada práctica hubiera sido conveniente que se elevara a

obligación por parte de la Administración, en razón de que supone que ésta,

muestra los criterios que han llevado a adoptar la conveniencia de incoar el

expediente para los iniciados de oficio, así como los que han servido para

establecer la delimitación provisional, con independencia de quien partiera la

iniciación del procedimiento.

3.2. Publicación de la providencia de incoación Con el fin de hacer de conocimiento de todos los interesados el inicio

del procedimiento, y así divulgar la apertura mismo y dar a conocer los límites

probables del dominio público, así como de las servidumbres que deben

soportar los terrenos colindantes, se debe publicar la providencia del deslinde

en el Boletín Oficial de la Provincia, en el propio tablón de anuncios del

Servicio Periférico donde se va a tramitar, así como en algún diario de los de

máxima circulación de la zona239.

La mencionada publicación supone la apertura de un trámite de

información pública con la finalidad de que dentro del plazo de un mes,

cualquier interesado pueda comparecer en el expediente, examinar el plano

de delimitación provisional de la zona de dominio público y de la servidumbre

de protección y formular las alegaciones que estime oportunas240.

238 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador), Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 4.

239 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 434.

240 URTASUN AMANN, Rafael. “Deslindes” en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, página 137-138. Además ver HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los

121

3.3. Notificación En primer término, la notificación de la apertura del procedimiento se

revela como una exigencia general en relación a todas aquellas personas que

reúnan la condición de interesados y especialmente, se manifiesta como el

medio de llamar al proceso a los que, sin haberlo iniciado, ostentan derechos

o intereses legítimos que puedan resultar afectados por la decisión final que

se adopte241.

De conformidad con lo estipulado por el artículo 12.2 de la Ley de

Costas242, en relación con el artículo 22.1 del Reglamento a la Ley, en el

proceso se escuchará a la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento

correspondiente, así como los propietarios colindantes previa notificación 243 y

a quienes acrediten su condición de interesados.

Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 434; RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág. 225.

241 HORGUÉ BAENA, Concepción. El deslinde de costas. Editorial Tecnos S.A. 1995, pág.332

242 El artículo 12.2 de la Ley de Costas Nº 22/1988 fue modificado por Ley Nº 3/2013 y actualmente dice así: “2. En el procedimiento serán oídos los propietarios colindantes, previa notificación, y demás personas que acrediten la condición de interesados. Asimismo, se solicitará informe a la Comunidad Autónoma y al Ayuntamiento correspondiente, que deberá ser emitido en el plazo de un mes. Cuando el deslinde afecte el dominio público portuario estatal, se remitirá el expediente de deslinde, antes de su aprobación, al Ministerio de Fomento para que en el plazo de dos meses emita un informe sobre las materias que afecten a sus competencias. En caso de discrepancia entre ambos Ministerios sobre el deslinde del dominio público portuario, decidirá el Consejo de Ministros. Asimismo se garantizará la adecuada coordinación entre los planos topográficos empleados en la tramitación del procedimiento y la cartografía catastral”.

243 “La notificación tiene por objeto dar noticia al interesado de una resolución, fija diligencia o actuación. No se trata de utilizar un mecanismo alguno de coerción para realizar una actuación procesal, sino que consiste en una puesta en conocimiento en estado puro”. MONTERO AROCA, Juan; GOMEZ COLOMER, José Luis; MONTÓN REDONDO, Alberto; BARONA VILAR, Silvia, El Nuevo Proceso Civil, Ley 1/2000, Editorial Tirant lo Blanch, 2001, págs. 203-204.

122

El tema de la notificación personal de la apertura del procedimiento,

plantea dos problemas, por una parte cuáles son los interesados a quienes

ineludiblemente debe notificárseles y el momento procesal en que deba

practicarse esa notificación.

El problema lo resuelve con gran acierto, la Profesora HORGUÉ

BAENA244, quien distingue dos tipos de interesados, los que lo están en la

delimitación demanial y los que está interesados en función del resto de las

delimitaciones que son objeto del deslinde de costas. Así las cosas, opina que

es congruente que en relación con los señalados en segundo término no se

exija la notificación personal, siendo suficiente la publicación de la incoación

para llamarlos al proceso, pero en lo relativo a los afectados por el deslinde

demanial, la reducción de la notificación personal de la apertura del

procedimiento a los propietarios, es una cuestión infundada, sobre todo en lo

que atañe a los titulares de posibles derechos reales limitados. La resolución

de cuáles sean los límites del dominio público fija un interés en el expediente

emanado de una situación subjetiva típica, ya que la declaración de la

naturaleza demanial y titularidad pública del bien sobre el que pudieran estar

constituidos los derechos reales limitados, implicará la extinción, por

imposibilidad jurídica de los mismos por consiguiente, por consiguiente es

precio, extender la notificación personal a estos titulares de derechos

afectados por el deslinde demanial, máxime si las compensaciones que la Ley

prevé en las Disposiciones transitorias, como consecuencia de la declaración

demanial de los bienes, se articulan a favor de los titulares de dominio y no de

otros derechos245.

244 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 435.

245 HORGUÉ BAENA, Concepción. El deslinde de costas. Editorial Tecnos, S.A., 1995, pág. 332.

123

Ahora bien, con el objeto de determinar cuáles sean estos titulares, el

Reglamento a la Ley de Costas246 establece una serie de medidas. La

primera vía de información está constituida por la relación de titulares

colindantes remitida, previa petición del Servicio Periférico, por los

Ayuntamientos quienes en virtud de la gestión de sus servicios públicos y

tributos locales, pueden tener constancia de los mismos. La misma norma

prevé la posibilidad de pedir la mencionada relación al Centro de Gestión

Catastral y Cooperación Tributaria. Una vez obtenida la información se

remitirá al Registro de la Propiedad para que el Registrador compruebe si

realmente la relación se adecúa a lo publicado en los asientos, manifestando

su conformidad o formulando las observaciones que considere pertinentes,

entendiéndose la conformidad si en el plazo de quince días el Registrador no

remite su comprobación.

El principal obstáculo que lía estas vías para obtener la relación de

estos interesados necesarios, es la falta de determinación de los inmuebles y

el desconocimiento de los titulares de ellos, habida cuenta de la dificultad que

puede implicar su localización en el plano de delimitación provisional. El

problema se agrava, cuando se intenta comprobar la información recaba por

la Administración con la que consta en el Registro de la Propiedad, debido a

los diferentes medios para referirse a una misma realidad física que emplean

los Servicios de Costas - quienes se basan en la planimetría – y los Registros,

que actúan fundamentándose en la descripción de su situación y sus linderos

que en muchos casos no tienen ninguna referencia fija, externa o visible247.

246 Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre, Reglamento a la Ley de Costas 22/1988, artículo 22.2.c.

247 DIAZ FRAILE, Juan María, La protección jurídica del litoral. Prontuario de aspectos registrales del Reglamento de Costas de 1989, Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, Centro de Estudios Registrales, Madrid, 1992, págs. 98 ss., citado por HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC)”, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 437.

124

A pesar de lo anterior, la Administración tiene la obligación de emplear

cuantos medios estén a su alcance para averiguar los titulares afectados por

el deslinde demanial, debiendo notificarles personalmente cuantas

actuaciones compresivas del mismo tengan trascendencia en la adopción de

la resolución final, siendo la providencia de incoación el primer acto que debe

ser puesto en su conocimiento.

Por otra parte, cabe señalar que la exigencia de la notificación personal

no puede quedar suplida por la publicación del acto al menos en relación a

estos interesados, pues los sujetos son determinados y en el caso de

desconocerse su identidad o paradero, procede la notificación por edictos248.

4. Efectos del acto de incoación 4.1. Faculta a la Administración del Estado para realizar o autorizar, incluso en terreno privado, trabajos de toma de datos y apeos necesarios, sin perjuicio de las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados a resultas del deslinde que se apruebe definitivamente249

Una de las consecuencias producidas directamente por el acto de

incoación es que permite a la Administración del Estado para realizar o

autorizar, incluso en terreno privado, trabajos de toma de datos y apeos

necesarios, sin perjuicio de las indemnizaciones que sean procedentes por

los daños y perjuicios causados y a resultas del deslinde que se apruebe

definitivamente250.

En terrenos de dominio público el precepto no plantea en principio,

problemas, mientras que en terrenos privados, se trata, obviamente, de un

248 HORGUÉ BAENA, Concepción. El deslinde de costas. Editorial Tecnos S.A. 1995, pág. 334.

249 Artículo 12.3 de la Ley de Costas Nº 22/1988, y Artículo 21 Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la ley de costas 22/1988

250 Ver artículo 12.3 de la Ley de Costas 22/1988

125

supuesto de ocupación temporal, subsumible en el régimen general de la

legislación expropiatoria (artículo 108.1 de la Ley de Expropiación Forzosa)

con arreglo a la cual se fijarán, en su caso las indemnizaciones. Los trabajos

pueden ser realizados por el Servicio de Costas o por un tercero autorizado

por aquel. Lo importante es que el ejercicio de esta facultad administrativa

debe ser compatible con el respeto al derecho fundamental de la inviolabilidad

del domicilio, lo que puede plantear algunos problemas en la práctica251 y

hacer necesaria la exigencia de un mandamiento judicial para los casos en

que haya que ingresar a un domicilio y exista oposición por parte del

afectado252, no así cuando se trate del ingreso a un terreno, ya que la norma

es clara en ese aspecto, y no podemos olvidar que la actividad del deslinde

consiste en constatar la existencia de las características físicas contenidas en

la descripción normativa, y es obvio que la actividad de instrucción la

desarrolla la Administración sobre el terreno.

Por lo anterior, el Reglamento a la Ley de Costas, prevé que sobre el

terreno se encuentren los funcionarios actuantes y de los titulares individuales

o representantes de las comunidades de propietarios, con el fin de que la

Administración les muestre la delimitación provisional del dominio público

mediante su apeo253, pudiendo el Servicio Periférico de Costas, levantar acta

donde se hará constar la conformidad o disconformidad de los asistentes,

quienes además dispondrán de un plazo de quince días para formular

alegaciones y proponer motivadamente una delimitación alternativa.

251 MENÉNDEZ REXACH, Ángel. “Problemas jurídicos del deslinde del dominio público marítimo terrestre”. Jornadas sobre la ley de costas y su reglamento, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991 por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública . Editorial Instituto Vasco de Administración Pública. 1991, pág. 206

252 HORGUÉ BAENA, Concepción. El deslinde de costas. Editorial Tecnos S.A. 1995, pág. 336 y HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 439

253 Artículo 22.3 del Reglamento a la Ley de Costas

126

En concreto, el apeo, tiene por misión fundamental señalar los linderos

de la propiedad administrativa y habrá de hacerse en base a los documentos

acreditativos de la titularidad de la Administración en confrontación con los de

los colindantes254.

En virtud de que el Reglamento a la Ley de Costas no dice que debe

entenderse por apeo, CALERO RODRÍGUEZ255, dice que acudiendo al

artículo 41 del viejo Reglamento de la Ley de Patrimonio del Estado,

encontramos que allí se efectúa una regulación acertada del apeo, en la que

respecto al demanio marítimo-terrestre, se deben subrayar dos

consideraciones: La primera, consistente en fijar con precisión los linderos de

la finca y extender el correspondiente acta y en segundo término, en nombre

de la Administración deslindante, asistirán al acto del apeo, los técnicos del

Servicio Periférico de Costas, pudiendo este órgano administrativo, designar

los prácticos que estime oportunos.

Finalizado el acto del apeo, la Administración deslindante efectuará

otros dos actos de instrucción, cuales son a saber la formulación del proyecto

de deslinde y el acta de replanteo256.

4.2. La suspensión de autorizaciones y concesiones en el dominio público y en la zona de servidumbre de protección257 Un segundo efecto del acto de incoación del deslinde, es la suspensión

de autorizaciones y concesiones no solo en el dominio público

previsiblemente deslindable sino también en lo que previsiblemente será la

254 DIAZ FRAILE, Juan María, El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentario del título primero de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Colegio de registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Hipotecarios. 1989 pág. 112.

255 CALERO RODRÍGUEZ Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra, 1995, pág.365

256 Artículo 24 del Reglamento a la Ley de Costas.

257 Artículo 12.5 de la Ley de Costas Nº 22/1988

127

futura zona de servidumbre de protección258, con el fin de garantizar con

anticipación, el resultado del deslinde, impidiendo que se realicen actividades

materiales o jurídicas que desvirtúen anticipadamente la posterior eficacia

declarativa de la resolución del expediente259.

4.3. Otras medidas cautelares: suspensión del otorgamiento de autorizaciones y concesiones, y autorización de obras de emergencia

El acto de incoación, tiene también como efecto o consecuencia la

suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones tal y como

antes se apuntó, pero aunque el artículo 12.5 de la Ley de Costas no se

refiere a la suspensión de licencias de obra, si lo hace el artículo 21.2 del que

el efecto suspensivo se extiende a éstas260.

En relación con lo anterior, el Servicio Periférico de Costas deberá

publicar, en el Boletín Oficial de la Provincia y en un periódico de los de

máxima circulación, el anuncio de la incoación del expediente respectivo, con

el objeto de que en el plazo de un mes, cualquier interesado pueda

comparecer en el expediente, examinar el plano de delimitación provisional de

258 Ver Artículo 12.5 de la Ley de Costas y el artículo 21.2 del Reglamento a la Ley de Costas. Ver además HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 440

259 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.357 Ver además HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 442

260 El artículo 21.2 del Reglamento de Costas en lo que interesa dice: “2. La providencia de incoación del expediente de deslinde implicará la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo terrestre y en su zona de servidumbre de protección, a cuyo efecto deberá publicarse acompañada de plano en que se limite provisionalmente la superficie estimada de aquél y de ésta. La resolución del expediente de deslinde llevará implícito el levantamiento de la suspensión”. Además ver URTASUN AMANN, Rafael. “Deslindes”, en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador), Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, página 136.

128

la zona de dominio público y de la servidumbre de protección y formular las

alegaciones que considere oportunas261.

Ahora bien, el señalado efecto suspensivo de autorizaciones y

concesiones, no se debe interpretar como absoluto, pues el Servicio

Periférico de Costas está facultado para autorizar la ejecución de obras de

emergencia para prevenir o reparar daños262.

Por otra parte, la suspensión del otorgamiento de concesiones y

autorizaciones como efecto de la incoación del deslinde, no implica la

suspensión de las obras que se estuvieren ejecutando con la correspondiente

licencia en ese momento inicial.

Aunque el artículo 22.2.b) del Reglamento de Costas prevé que la

solicitud de informe263 al Ayuntamiento incluya una petición de suspensión

cautelar del otorgamiento de licencias de obra en el ámbito afectado por el

deslinde, no cabe entender que se trata de una mera solicitud que permita a

la Corporación decidir si procede o no acceder a la suspensión. El efecto se

produce ex lege de forma que, solicitado el informe al Ayuntamiento, esta

261 Artículo 22.2.a) del Reglamento a la Ley de Costas. Ver además RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Comentarios a la Ley de Costas, Editorial Dijusa, 1ª Edición, 2003, pág. 72; RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág. 225. Ver además URTASUN AMANN, Rafael. “Deslindes” en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador), Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, página 136, HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 434;

262 Ver Artículo 12.7 de la Ley de Costas y el 21.3 del Reglamento a la Ley de Costas.

263 URTASUN AMANN, Rafael. “Deslindes” en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, página 139

129

Corporación debe proceder a suspender el otorgamiento de licencias incluso

aunque la petición del informe no contenga la petición de suspensión264.

Debemos señalar finalmente, que los efectos de la suspensión, se

extinguen en el momento de la resolución del expediente, o en términos más

exactos y precisos, la resolución del deslinde conlleva implícitamente el

levantamiento de la suspensión265.

4.4. La anotación preventiva de deslinde Como un tercer efecto de la incoación del deslinde es la anotación

preventiva registral del deslinde y por ello, para efectos de la publicidad

registral y con el fin de que nadie se llame a engaño y sepa que determinadas

fincas pueden ser declaradas demanio marítimo-terrestre, de conformidad con

lo que dispone el artículo 12.4 de la Ley de Costas266, cuando los interesados

en el expediente aporten títulos inscritos en el Registro de la Propiedad sobre

terrenos que pudieran resultar incluidos en el dominio público, el órgano que

264 URTASUN AMANN, Rafael. “Deslindes” en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador ) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, página 136

265 Ver Artículo 12.5 de la Ley de Costas en relación con el Artículo 21.2 del Reglamento a la Ley de Costas.

266 La Ley Nº 2/2013 ha modificado la redacción del art. 12.4, detallando más la regulación, que ahora dice así: “El acuerdo de incoación del expediente de deslinde, acompañado del plano del área afectada por el mismo y de la relación de propietarios afectados, se notificará al Registro de la Propiedad, interesando certificación de dominio y cargas de las fincas inscritas a nombre de los titulares que resulten del expediente y de cualesquiera otras fincas que resulten del plano aportado y de los sistemas de georreferenciación de fincas registrales, así como la constancia de la incoación del expediente en el folio de cada una de ellas. Con carácter simultáneo a la expedición de la referida certificación, el registrador extenderá nota marginal en el folio de las fincas de las que certifique, en la que hará constar: a) La incoación del expediente de deslinde. b) La expedición de la certificación de dominio y cargas de las fincas afectadas por el deslinde. c) La advertencia de que pueden quedar afectadas por el deslinde, pudiendo así, las fincas incorporarse, en todo o en parte, al dominio público marítimo-terrestre o estar incluidas total o parcialmente en la zona de servidumbre de protección. d) La circunstancia de que la resolución aprobatoria del procedimiento de deslinde servirá de título para rectificar las situaciones jurídico registrales contradictorias con el deslinde”.

130

tramite el expediente lo pondrá en conocimiento del Registrador a fin de que

por éste se practique anotación marginal preventiva de esa circunstancia267.

Así mismo, en las acciones preventivas se debe hacer constar las

circunstancias previstas con carácter general en la legislación hipotecaria, las

específicas que acrediten la incoación del expediente del deslinde y la

advertencia según proceda, de que en su virtud la finca pueda resultar en

todo o en parte de titularidad estatal o puede quedar incluida total o

parciamente en la servidumbre de protección268.

Como el Servicio Periférico de Costas podrá, una vez iniciado el

expediente de deslinde, solicitar del Registro que extienda anotación

preventiva acreditativa de la existencia de aquél en las fincas que pudieran

resultar afectadas. Si las fincas no estuvieran inscritas la anotación preventiva

se tomará, además, por la falta de previa inscripción269.

4.5. Suspensión de licencias de obras

Un tercer efecto preventivo que está previsto en el Reglamento a la Ley

de Costas, para la providencia de incoación del expediente de deslinde, es la

suspensión de las licencias de obra en el ámbito afecto por el deslinde270.

267 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 443 Además ver RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág. 229

268 RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág. 229. Además ver artículo 23.2 del Reglamento a la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre.

269 RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág. 229. Además ver artículo 23.2 del Reglamento a la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre.

270 Ver Artículo 22.2.b) del Reglamento a la Ley de Costas.

131

Desde luego, la competencia para suspender las licencias de obras es

municipal, por lo cual, la Administración de Costas debe limitarse a solicitar

que se acuerde la suspensión. Pero la Administración Municipal al recibir la

petición, debe acordar la suspensión cautelar pedida, por tratarse de un acto

reglado, no existiendo un margen de discrecionalidad para la decisión

municipal271.

Por otra parte, la suspensión cautelar de las licencias se mantendrá

hasta la resolución del expediente de deslinde, cabiendo advertir que se trata

de nuevas licencias, no afectando la incoación del expediente a las licencias

ya concedidas y de las que se está haciendo uso por los particulares.

VII. ACTOS DE DESARROLLO Y TERMINACION

1. La instrucción

La instrucción consiste en todas aquellas actividades de introducción y

acreditación en el expediente, de los datos necesarios para que la

Administración determine la existencia, cabida y linderos de los bienes

demaniales, constatando la presencia en la realidad de las características

físicas contenidas en la descripción normativa272.

La referida actividad puede ser realizada por la Administración

deslindante, por otras Administraciones Públicas, por otros órganos de la

misma Administración deslindante y por los interesados.

271 CALERO RODRÍGUEZ Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra, 1995, pág.362. Ver además MENÉNDEZ REXACH, Ángel. “Problemas jurídicos del deslinde del dominio público marítimo terrestre”. Jornadas sobre la ley de costas y su reglamento, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991 por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública. Editorial Instituto Vasco de Administración Pública. 1991, pág. 206.

272 RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág.223

132

En ese orden de ideas, incoado el procedimiento, la instrucción correrá

a cargo del Servicio Periférico de Costas correspondiente, procedimiento que

siguiendo el orden de las previsiones reglamentarias y a HORGUE BAENA273,

se puede sistematizar en las siguientes fases:

2. La información pública

El emplazamiento a un período de información pública se impone con

carácter obligatorio y se instrumenta con la publicación del inicio del

expediente, y en el procedimiento será oídos la Comunidad Autónoma y el

Ayuntamiento correspondiente, los propietarios colindantes, previa

notificación, y demás personas que acrediten la condición de interesados, procediendo simultáneamente el Servicio Periférico de Costas, a la

publicación del anuncio de incoación del expediente en el Boletín Oficial de la

provincia, en su propio tablón de anuncios y un diario de los de mayor

circulación en la zona, con el fin de que, en el plazo de un mes, cualquier

interesado pueda comparecer en el expediente, examinar el plano de

delimitación provisional de la zona de dominio público y de la servidumbre de

protección y formular las alegaciones que estime oportunas274.

La característica fundamental de este trámite está abierto a cualquier

persona o colectivo sin que se requiera la calidad de interesado en sentido

técnico. No obstante, el numeral 109 de la Ley de Costas consagra la acción

273 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág.444; HORGUÉ BAENA, Concepción. El deslinde de costas. Editorial Tecnos S.A., pág. 342.

274 Artículo 22 Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la ley de costas 22/1988. Además ver RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág. 225. HORGUÉ BAENA, Concepción. El deslinde de costas. Editorial Tecnos S.A. pág. 446; URTASUN AMANN, Rafael. “Deslindes” en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, págs. 137-138.

133

pública y ha suprimido el requisito de legitimación para la participación en los

procedimientos instruidos y por lo consiguiente, bastará la comparecencia de

cualquier persona que manifieste su intención en tal sentido para que

adquiera la condición de interesado, sin necesidad de que acredite un interés

cualificado275.

3. Informe del Ayuntamiento y de la Comunidad Autónoma Entre las competencias que la Ley de Costas, le confiere a los

Municipios, acorde al numeral 115 a), se encuentra el informar los deslindes

del dominio público marítimo terrestre, competencia que se extiende a la

Comunidad Autónoma, por disposición del artículo 22.1 del Reglamento de

Costas.

Como también el Reglamento a la Ley de Costas, ordena que en el

procedimiento serán oídos la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento

correspondiente y que el Servicio Periférico de Costas procederá a la solicitud

de informe a la Comunidad Autónoma y al Ayuntamiento, remitiéndoles al

efecto copia de los planos de emplazamiento y delimitación provisional del

dominio público y de la zona de servidumbre de protección276, lo que

obviamente será solicitado inmediatamente después de que sea acordado la

incoación del expediente.

Siguiendo a CALERO RODRÍGUEZ277, debemos decir que ante el

silencio del Reglamento y por aplicación del artículo 83.1 de la Ley 30/1992,

los informes no serán vinculantes.

275 GARCIA DE ENTERRIA-FERNÁNDEZ RORIGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, tomo II, pág. 460.

276 Artículo 22.2.b) del Reglamento a la Ley de Costas.

277 CALERO RODRÍGUEZ Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra, 1995, pág.367.

134

Además, es indiscutible que las Administración Autonómica y Municipal

están obligadas a emitir ese informe dentro del plazo de un mes, si no lo

hicieran, incurrirán en responsabilidad los funcionarios negligentes, que habrá

que exigir en sus respectivos ámbitos.

De no contestarse el informe dentro del plazo de un mes, se

entenderá que el mismo es favorable278. Pero el problema se plantea cuando

el informe se emita transcurrido el plazo de ese mes. Entonces, si fuere

desfavorable, ¿se deberá tener en cuenta o se tendrá que seguir

manteniendo la presunción de que era favorable?. CALERO RODRÍGUEZ279

es de la opinión que se tendrá que aplicar el párrafo último del artículo 83.4

de la Ley 307/1992, el cual dispone que el informe emitido fuera del plazo

podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la resolución correspondiente, pues

el informe no tiene carácter vinculante.

4. El apeo280

Es el acto281 que tiene por misión fundamental señalar en el terreno la

línea probable del demanio marítimo o lo que es lo mismo, los linderos de la

propiedad administrativa, y extender el acta debiendo mostrarse los hechos

relevantes para la declaración de la extensión del espacio y habrá de hacerse

en base a los documentos acreditativos de la titularidad de la Administración

278 Artículo 22.2.a) del Reglamento a la Ley de Costas.

279 CALERO RODRÍGUEZ Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra, 1995, pág.367.

280 Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la ley de costas 22/1988.

281 SANCHEZ-CALERO ARRIBAS, Blanca. ”El Deslinde administrativo. Aspectos civiles y registrales”. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario Nº 720, págs. 1658 y sigs., considera a propósito del deslinde administrativo en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas 33/2003, que si no pudiere terminarse el apeo en una sola jornada, proseguirán las operaciones durante las sucesivas o en otras que se convinieren, sin necesidad de nueva citación, y por cada una de ellas se extenderá la correspondiente acta. Si no se conviniese al terminar cada jornada la fecha en que proseguirán las actuaciones, el órgano instructor citará en forma a los interesados. Esta solución puede aplicarse al caso del deslinde de costas.

135

en confrontación con los de los colindantes y a tenor de lo dispuesto por la

Ley de Costas en sus artículos 3, 4, 5282.

La confrontación de las líneas de un plano con la realidad mediante el

apeo, es el momento culminante de la instrucción del deslinde, y según

CALERO RODRÍGUEZ283, el apeo consiste en fijar con precisión los linderos

de la finca y extender el acta. Al acto, en nombre de la Administración

asistirán al acto del apeo, los técnicos del Servicio Periférico de Costas y

también podrá designar ese órgano administrativo los prácticos que estime

oportunos y terminado el acto del apeo, la Administración deslindante efectúa

otros dos actos, la formulación del proyecto de deslinde y el acta de

replanteo.

Estimamos que aquí se incurre en un error de denominación al llamar

acta de replanteo, al acta del levantamiento preliminar o delimitación

provisional del dominio público y de las observaciones que se estimen

oportunas por parte de los interesados o la expresión de conformidad o

inconformidad total sobre aspectos concretos de la delimitación provisional y

su concreción material en el terreno284.

Aprobado deslinde, el paso siguiente es el amojonamiento, que

requiere se haga un replanteo en el terreno del deslinde y plano aprobados

por el Ministerio del Ambiente, para así proceder a su amojonamiento. Este

acto es previo e indispensable para poder hacer el amojonamiento.

282 VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El Deslinde La Zona Marítimo Terrestre: Problemas Prácticos”, Revista Vasca de Administración Pública. 1996 (enero-abril) número 44 (1), pág. 294. Los artículos 3 y 4 de la Ley de Costas Nº 22/1988 fueron modificados por la ley Nº 2/2013.

283 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 365-366.

284 Artículo 22.3 Reglamento a la Ley de Costas.

136

Como vemos, la prueba acerca de los hechos físicos o naturales

determinantes de la calificación del terreno como playa, zona marítimo

terrestre, acantilado u otro bien marítimo, se constituye en el verdadero nudo

gordiano del procedimiento de deslinde, en la medida que la Administración

ineludiblemente vinculada por los datos fácticos que para la Ley identifican a

los bienes marítimos siendo la potestad delimitadora de mero alcance

aplicativo285.

Tal y como se dijo antes, en el procedimiento del deslinde serán

citados sobre el terreno por el Servicio Periférico de Costas, los propietarios

colindantes individuales, o los representantes de la comunidad de

propietarios, cuando estuviese constituida, con una antelación mínima de diez

días, para mostrarles la delimitación provisional del dominio público mediante

su apeo debiendo consignarse en la citación, la hora, fecha y lugar donde se

practicará el apeo, con la posibilidad de que el interesado pueda nombrar

técnicos para que lo asistan les debe notificar la existencia del expediente de

acuerdo al citado artículo 12.2 de la Ley de Costas. Pudiendo dicho Servicio

levantar acta, donde se hará constar la conformidad o disconformidad de los

asistentes, quienes, en este último caso, dispondrán de un plazo de quince

días para formular alegaciones y proponer motivadamente una delimitación

alternativa286, tanto por los disconformes como de los interesados.

Cualquier propuesta de delimitación alternativa deberá ser motivada,

sólo podrá versar sobre la inadecuación del deslinde provisional con los

caracteres naturales de la zona, para lo cual podrán los interesados valerse

de cuantos medios de prueba estimen pertinente al punto de corregirlo. Ante

la improcedencia de alegar posibles derechos sobre la zona al objeto de

enervar los límites y extensión del dominio público o en su caso de la ribera

del mar, que estima la Administración, las pruebas morfológicas o geológicas

285 HORGUÉ BAENA, Concepción. El deslinde de costas. Editorial Tecnos S.A. 1995, pág. 345

286 Artículo 22.3 del Reglamento de la Ley de Costas 22/1988.

137

se convierten aquí en las protagonistas. La motivación de la delimitación

alternativa deberá dirigirse, si se pretende su estimación, a acreditar que el

terreno o parte del mismo abarcado por la delimitación provisional no reúne

los caracteres determinantes para su identidad de bien marítimo, lo que no

impide que se dirija en sentido contrario, es decir, a fundamentar que el

deslinde provisional no abarca en toda su extensión el dominio público

marítimo terrestre287.

En líneas anteriores se dijo que terminado el apeo, se daban dos actos

por parte de Administración, el proyecto de deslinde y el acta de replanteo.

En lo relativo al acta, la Profesora HORGUÉ BAENA288, opina que,

aunque del artículo 22.3 del Reglamento pueda desprenderse que el acta es

de realización facultativa, al establecer que el Servicio Periférico de Costas

puede levantar acta, la importancia de este acto instructorio revela lo

contrario.

El que consten las incidencias producidas en el apeo se manifiesta

como ineludible en la resolución final del expediente, en la medida en que es

contenido obligatorio del proyecto de deslinde y, sobre todo, porque sirve de

referencia para que los interesados puedan aportar las pruebas dirigidas a

proponer una delimitación alternativa.

287 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts. 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 448

288 HORGUÉ BAENA, Concepción. El deslinde de costas. Editorial Tecnos S.A. 1995, pág.345, nota al pie 38

138

5. El proyecto de deslinde289

Escuchados en el procedimiento, la Comunidad Autónoma y el

Ayuntamiento correspondiente, los propietarios colindantes, y demás

personas interesadas, previa notificación, así como publicado el anuncio de

incoación del expediente en el Boletín Oficial de la provincia y finalmente

hecha la solicitud de informe a la Comunidad Autónoma y al Ayuntamiento,

remitiéndoles a tal efecto copia de los planos de emplazamiento y delimitación

provisional del dominio público y zona de servidumbre de protección, y

transcurrido el plazo de un mes antes indicado, y habiendo incluido en la

solicitud del Ayuntamiento la petición de que se suspenda cautelarmente el

otorgamiento de licencias de obra en el ámbito afectado por el deslinde y en

general después de cumplirse con lo que disponen los artículos 22 y 23 del

Reglamento a la Ley de Costas, el Servicio Periférico de Costas formulará el

proyecto de deslinde que comprenderá290:

a) Una memoria con la descripción de las actuaciones practicadas e

incidencias producidas y con justificación de la línea de deslinde propuesta y

de la delimitación de la ribera del mar, si este límite no coincide con el del

demanio, la zona de protección y la localización de las servidumbre, todo ello

en función de las actuaciones, incidencias, informes y alegaciones.

b) Los planos topográficos a escala no inferior a 1/1000, con el trazado

de la línea de deslinde y delimitaciones indicadas.

289 Artículo 24 Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la ley de costas 22/1988. Además ver HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts. 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, págs. 454 a 458.

290 Artículo 24 Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la ley de costas 22/1988 y VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El Deslinde La Zona Marítimo Terrestre: Problemas Prácticos”, Revista Vasca de Administración Pública. 1996 (enero-abril) número 44 (1), pág. 295.

139

c) El pliego de condiciones para el replanteo y posterior amojonamiento

de los límites del dominio público, de la ribera del mar en su caso y la

localización de las zonas de servidumbre.

d) El presupuesto estimado.

6. Reposición de actuaciones en caso de modificación sustancial del deslinde provisional.

Cuando el proyecto de deslinde suponga una modificación sustancial

de la delimitación provisional realizada previamente, se abrirá un nuevo

período de información pública y de los Organismo anteriormente indicados,

así como de audiencia a los propietarios colindantes afectados291.

En virtud de que el artículo 25 del Reglamento de Costas292 no es lo

suficientemente claro, se debe entender que en caso de modificación

sustancial del deslinde provisional, la propuesta del deslinde implica una

nueva delimitación, y el Servicio Periférico de Costas debe proceder

nuevamente a la publicación de la propuesta de deslinde en el Boletín Oficial

de la provincia, en su propio tablón de anuncios y un diario de los de mayor

circulación en la zona. También deberá solicitar los informes a las

Administraciones afectadas, averiguar los posibles interesados que deben ser

llamados al expediente, previa notificación. Se debe abrir el período

probatorio y audiencia. En otros términos, todos los trámites a seguir desde la

incoación del expediente. En resumen, cuando la propuesta de deslinde

291 Artículo 25 Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la Ley de Costas 22/1988.

292 Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la Ley de Costas 22/1988.

140

pueda entenderse como uno nuevo respecto del provisional, la norma exige

que las actuaciones se repongan al momento de la incoación293.

El punto central está en determinar cuándo es esencial la variación de

los límites establecidos en la delimitación provisional, de modo que tal

variación justifique la retroacción del procedimiento, por cuanto se desplaza la

línea del deslinde hacia tierra adentro o hacia el mar, lo que supone una

modificación esencial en la calificación del terreno como demanial o no. Ahora

bien, por la finalidad de la norma, así como los intereses involucrados, puede

entenderse que hay modificación sustancial del desplazamiento, cuando

ocurre hacia tierra adentro de los límites provisionales del deslinde, lo que

trae como consecuencia una mayor extensión del dominio público,

desplazando también hacia el interior las servidumbres, de modo que puedan

existir nuevos interesados o derechos hasta ese momento sin oposición, se

entiendan como vulnerados294.

7. Conclusión del procedimiento: resolución aprobatoria del deslinde de costas.

Una vez finalizada la tramitación, señala el art. 24.3 RC, que se elevará

junto con el proyecto y el acta de replanteo, acta que en estricto sensu es el

acta del apeo tal y como lo explicamos antes, al órgano competente para su

aprobación. Normalmente se produce con la resolución aprobatoria del

deslinde, resolución que adoptará la forma de Orden ministerial.

293 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 459

294 HORGUÉ BAENA, Concepción. El deslinde de costas. Editorial Tecnos S.A. 1995, págs.

141

La competencia para la aprobación del deslinde del dominio público

marítimo-terrestre corresponde actualmente al titular del Ministerio de Medio

Ambiente mediante Orden Ministerial295.

La orden aprobatoria deberá reflejar con precisión el límite interior del

dominio público marítimo-terrestre, y en el supuesto de no coincidir, el límite

de la ribera del mar; así como el de la ribera del mar y cuando no coincida con

aquel296. Además se hará constar la localización de las servidumbres

impuestas a los terrenos colindantes297. A estos efectos, la resolución del

deslinde deberá aprobar el plano en que se localizan los diferentes espacios

señalados.

La Orden Ministerial aprobatoria del deslinde deberá reflejar con

precisión el límite interior del dominio público marítimo terrestre, así como el

de la ribera del mar cuando no coincida con aquél, mediante una línea

poligonal que una los distintos puntos utilizados como referencia, rectificando,

en su caso, las curvas naturales del terreno, pues debe recordase que las

zonas de servidumbre se miden, en principio, a partir del límite interior de

dicha ribera.

Teniendo en cuenta el respeto que el Reglamento de Costas manifiesta

sobre la intervención de los interesados que se puedan ver afectados por los

resultados del deslinde, la Orden ministerial que decida aprobarlo, lo hará en

los términos planteados en el proyecto por el Servicio Periférico de Costas,

sin introducir ninguna modificación sustancial, ni ninguna cuestión que no

haya sido planteada en el expediente, ya que en caso contrario pudiera dar

295 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 461

296 Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la ley de costas 22/1988.

297 Ver artículo 26 del Reglamento de Costas.

142

lugar a una indefensión por parte de los afectados. El acto será motivado,298

pero la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación de la

resolución, cuando se incorporen al texto de la misma. El Tribunal Supremo

en sentencia de 8 de junio de 1990 (RJ 1990,5181) ha destacado la

necesidad de esta motivación al indicar que deben constar en la resolución

del expediente de deslinde, los fundamentos que llevan a asegurar que se

dan las circunstancias físicas exigidas299.

8. Notificación de la aprobación del deslinde

La mencionada Orden Ministerial de aprobación del deslinde se

notificará a los interesados que hayan comparecido en el expediente, así

como a la Comunidad Autónoma, al Ayuntamiento y al Registro de la

Propiedad300.

Cabe hacer la observación en cuanto a que ni la Ley ni el Reglamento

exigen la publicación en un periódico oficial, bastando la notificación personal

a los interesados comparecientes en los términos expuestos301.

Como fácilmente se denota, la norma no establece la obligación de

notificar a todos los afectados por la resolución, por ello HORGUE BAENA302,

298 DIAZ FRAILE, Juan María, El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentario del título primero de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Hipotecarios. 1989 pág. 115

299 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 375

300 Artículo 26 Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la ley de costas 22/1988.

301 MENÉNDEZ REXACH, Ángel. “Problemas jurídicos del deslinde del dominio público marítimo terrestre”. Jornadas sobre la ley de costas y su reglamento, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991 por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública. Editorial Instituto Vasco de Administración Pública. 1991, pág. 208.

302 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde

143

es de la opinión que es de aplicación el artículo 58.1 LRJ-PAC que ordena

que en cualquier procedimiento de las Administraciones Públicas, las

resoluciones que dicten se les debe notificar a todos los interesados que los

afecte. Agrega además la Profesora HORGUÉ BAENA303, que sin perjuicio de

la notificación personal, se debería haber previsto en la norma, la orden de

publicación de la resolución aprobatoria del deslinde pues la resolución al

mostrar la extensión y límites del dominio público y localizar las servidumbres

hubiera requerido debió hubiera valerse de otros medios de publicidad de

mayor alcance, tal como es el caso de una publicación en el diario oficial.

VIII. LOS EFECTOS DEL DESLINDE DEL DEMANIO MARÍTIMO TERRESTRE: MARCO GENERAL 1. Eficacia del deslinde realizado conforme a la ley de costas: ejecutividad y ejecutoriedad del acto de deslinde

La ejecutividad, como mayoritariamente admite la doctrina, hace

referencia a las características de los actos administrativos de producir

efectos que le son propios y a su fuerza obligatoria, regla consagrada

actualmente en el art. 57 LRJ-PAC. Es, pues, trasunto de la potestad de

autotutela declarativa de la Administración que faculta a ésta para tutelar sus

propios derechos de forma que su actuación se presume válida, eficaz y crea

la obligación de su cumplimiento.

Por ejecutoriedad, tal como hemos empleado el término, se entiende la

posibilidad de la Administración de imponer por medios coactivos las

obligaciones derivadas de los actos administrativos ante el incumplimiento

reiterado de su destinatario, igualmente consagrada en el art. 95 LRJ-PAC.

provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 462.

303 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 462.

144

2. Eficacia declarativa y la eficacia ejecutiva

Tal y como afirma MORENO MARTÍNEZ304, en lo esencial el

procedimiento de deslinde de costas se presenta como un acto jurídico

dirigido a la fijación de los límites del dominio público marítimo terrestre.

Ahora bien, tal y como se desprende de la propia Ley de Costas 22/1988 y de

su Reglamento, el Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre, dicho

procedimiento se contempla como un instrumento de verificación de ciertos

hechos a los que sus propias normas reguladoras y en función de ciertas

características físicas les viene atribuir el carácter de bienes perteneciente al

dominio público. Así pues305, el propio legislador es el que determina el que

ciertos bienes al reunir determinadas exigencias, deban formar parte del

dominio público marítimo terrestre, limitándose la Administración, a través del

correspondiente procedimiento de deslinde, a constatar el cumplimiento de

tales condicionantes legales. A partir de tales premisas se explica que al

procedimiento de deslinde, tanto en el seno de la doctrina como en la

jurisprudencia, se le atribuya naturaleza declarativa y por ende no constitutiva

en relación con los bienes deslindados.

El acto de deslinde se configura en la Ley de Costas como un acto

ejecutivo por cuanto se presume válido y es eficaz desde que se dicta, es

decir, desde la resolución aprobatoria de éste306, pero la normativa de costas

articula, un sistema particular para que el acto de deslinde sea ejecutorio, es

304 MONTERO MARTÍNEZ, Juan Antonio. “Efectos del deslinde de costas en el ámbito privado: especial consideración de la inclusión de fincas en el dominio público y su problemática jurídica”, Revista de Derecho Privado, Setiembre-Octubre 2011, pág. 5

305 Artículos 3-5 de la Ley de Costas 22/1988 y Artículos 3-9 del Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la ley de costas 22/1988

306 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 463.

145

decir, para que pueda ser ejecutado forzosamente por la Administración en

caso de que el obligado se resista a cumplir los efectos que despliega307.

Ahora bien, para CALERO RODRIGUEZ, la resolución del deslinde es

un acto administrativo, una manifestación de voluntad por la que la

Administración unilateralmente declara la existencia, cabida y límites de las

pertenencias del demanio. Como acto administrativo, el deslinde goza de

presunción de legitimidad308 y está amparado por los privilegios posicionales

de la Administración, que dogmáticamente se conocen como autotutela

declarativa309, que consiste en que la Administración define derechos

unilateralmente, sin necesidad de que intervenga ningún órgano del Poder

Judicial, y autotutela ejecutiva, que no es otra cosa, que la Administración

impone coactivamente los de derechos declarados, los realiza en el terreno

de los hechos, sin necesidad tampoco de que intervenga ningún órgano

judicial310.

La autotutela declarativa se manifiesta en el deslinde del demanio

marítimo-terrestre en relación a la propiedad y a la posesión de estos bienes

de dominio público. La autotutela ejecutiva se manifiesta en el deslinde en la

recuperación de oficio, el amojonamiento, e incluso el desahucio, aunque este

último efecto lo desvincula la ley del deslinde.

307 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 463.

308 RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la ley de Costas. Editorial Dijusa, Madrid, 2003, pág. 78 y RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág. 238.

309 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 463.

310 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 377-378. Ver además, sobre el tema de la autotutela, GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, 5ª Edición Madrid 1989, págs. 426 y sigs.

146

En esta eficacia material, es donde se aprecia en toda su dimensión, la

función protectora que el deslinde cumple para el demanio. El deslinde hace

posible que el dueño del bien lo use y aproveche, con exclusión de cualquier

interferencia ajena. Así, al concretar materialmente los límites del bien objeto

del dominio, y al posibilitar su uso y aprovechamiento exclusivo el deslinde se

convierte en el requisito previo de cualquier actividad de conservación y

protección de la integridad del demanio311.

Así pues, la declaración de la naturaleza demanial de los bienes

(efectos sobre la titularidad y posesión), es la eficacia principal del deslinde

del dominio público marítimo-terrestre, de la que surgirán una serie de efectos

conectados a la demanialidad. La eficacia del deslinde administrativo de las

dependencias del dominio público marítimo terrestre, está regulada en los

artículos 13 de la Ley de Costas y en los artículos 28 a 30 del Reglamento de

Costas312.

3. Proyección temporal de la eficacia declarativa

Ante todo, debemos preguntarnos, ¿a partir de qué momento, produce

sus efectos el deslinde y hasta cuándo se producen sus efectos?, ¿bastará

con la aprobación del deslinde o se requiere que el acto de aprobación se

encuentre firme?

De conformidad con lo que dispone la Ley de Costas y su Reglamento,

la resolución que apruebe el deslinde es título suficiente –sin estar firme el

311 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 378.

312 VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El Deslinde La Zona Marítimo Terrestre: Problemas Prácticos”, Revista Vasca de Administración Pública. 1996 (enero-abril) número 44 (1), pág. 286.

147

acto- para rectificar en la forma y condiciones que se determinen

reglamentariamente las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el

deslinde. La resolución aprobatoria del deslinde es título suficiente para que la

Administración proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio público

marítimo terrestre en el Registro de la Propiedad, cuando aquélla vaya

acompañada del correspondiente plano313.

VILLARINO SAMALEA314, discrepa de la solución que antecede y

opina que esta solución perturba per se la seguridad jurídica inmobiliaria y

tanto más si tenemos en cuenta el Artículo 13.1 según el cual el deslinde

declara la titularidad demanial y da lugar al amojonamiento. Estima que

hubiera sido mejor exigir la firmeza del acto, análogamente como lo hace la

Ley de Montes, artículo 15 y su Reglamento, artículo 133, lo cual en nada

perjudicaría la titularidad pública del demanio que gozaría en el interin de la

publicidad registral de la anotación preventiva.

IX. SOBRE LA TITULARIDAD Y POSESIÓN. EFECTOS JURÍDICOS MATERIALES. LA DECLARACIÓN DE LA NATURALEZA DEMANIAL DE LOS BIENES. 1. Efectos sobre la naturaleza jurídica de los bienes: la declaración de la naturaleza demanial de los terrenos incluidos en el deslinde

Tras la promulgación de la Ley de Costas de 1988, de lo que se trata es

de comprobar en qué momento adquieren esos bienes su demanialidad,

estableciendo si ésta viene dada por la propia Ley, en cuyo caso el deslinde

tendría carácter declarativo, o, por el contrario, si es el propio deslinde el que

313 Artículo 13.2 de la Ley de Costas en relación con el 29.1 del Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la ley de costas 22/1988.

314 VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El Deslinde La Zona Marítimo Terrestre: Problemas Prácticos”, Revista Vasca de Administración Pública. 1996 (enero-abril) número 44 (1), págs. 297-298.

148

otorga dicha demanialidad, en cuyo supuesto éste tendrá naturaleza

constitutiva315.

La declaración de la naturaleza demanial de los terrenos incluidos en el

deslinde, es la eficacia principal del deslinde y de esa declaración surgirán

una serie de efectos conectados a la demanialidad.

Ahora bien, esa eficacia principal que la nueva legislación atribuye al

deslinde, se encuentra en el artículo 13.1 de la Ley de Costas, que en lo que

interesa dice:

“Artículo 13.1 El deslinde aprobado, al constatar las características físicas relacionadas en los artículos 3,4 y 5, declara la posesión y titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento y sin que las inscripciones del Registro de la propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados” Lo que es cierto es que la Ley de Costas continúa afirmando la

naturaleza declarativa del deslinde y como hemos visto, en el artículo

transcrito vino a confirmarla, al decir que el deslinde aprobado declara la

posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, es decir, la norma da un

paso más respecto de lo establecido, al indicar que esa declaración no queda

limitada a la simple posesión, sino que se amplía igualmente sobre la

titularidad demanial a favor del Estado316.

Aquí el deslinde supera, en relación con los bienes de dominio público

marítimo terrestre, la eficacia tradicional que al ejercicio de esta potestad le

ha reconocido el ordenamiento jurídico español, al juntar en éste tanto una

operación delimitadora de establecimiento de perímetros, como también una

315 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo-terrestre: titularidad y

sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, pág. 285

316 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, pág. 285.

149

operación calificadora, consistente en la declaración demanial de los bienes

que a resultas de la verificación de su identidad como marítimos se abarcan

por el deslinde317.

Refiriéndose al deslinde administrativo, señala SANCHEZ-CALERO ARRIBAS318, que siendo presupuesto ineludible del deslinde la confusión de

linderos y su finalidad la fijación de los mismos, su eficacia se desenvuelve en

el ámbito estrictamente posesorio, no afectando, por tanto al derecho de

propiedad. Se distingue, así, el deslinde de la acción reivindicatoria, pues,

como afirma RIVERO YSERN319, aquél supone, como regla general,

confusión de límites, mientras que ésta, controversia de títulos. Además

señala la citada autora320, que se debe advertir que la legislación sectorial en

materia de costas (artículo 13 de la Ley 22/1988 de 28 de julio) otorga al

deslinde una eficacia mucho mayor que la que le confiere la legislación

general, pues del mismo se derivan efectos declarativos de la posesión y de

la titularidad demanial, a la vez que concede al título de deslinde eficacia

prevalente respecto de las titularidades contradictorias, sin perjuicio, como ha

declarado la jurisprudencia, de que los titulares inscritos puedan hacer valer

sus derechos ante la jurisdicción civil.

317 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts. 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 465.

318 SANCHEZ-CALERO ARRIBAS, Blanca. ”El Deslinde administrativo. Aspectos civiles y registrales”. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario Nº720, págs1666

319 RIVERO YSERN, Enrique, Concepto, naturaleza jurídica y elementos del deslinde administrativo. Revista de Administración Pública Nº 52, 1967, pág. 230, citado por SANCHEZ-CALERO ARRIBAS, Blanca. ”El Deslinde administrativo. Aspectos civiles y registrales”. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario Nº720, págs1667

320 SANCHEZ-CALERO ARRIBAS, Blanca. “El Deslinde administrativo. Aspectos civiles y registrales”. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario Nº720, págs. 1671-1672.

150

2. Efectos sobre la titularidad y posesión: el deslinde como acto declarativo de la titularidad dominical y posesión a favor del Estado

De la Ley de Costas 22/1988, entre otros aspectos, cabe destacar la

fuerza expansiva, respecto a la normativa anterior, del ámbito territorial sobre

el que se extienden los bienes demaniales y en consonancia con la mayor

protección del dominio público que se procura con la legislación actual, si bien

ya desde el punto de vista de los efectos del deslinde, la constatación a través

del artículo 13.1 de la Ley de Costas de que tras la aprobación del deslinde se

producen a favor del Estado efectos declarativos sobre la titularidad y

posesión de los bienes.

Este reconocimiento legal motivó la interposición de un recurso de

inconstitucionalidad, por entender los recurrentes que tal previsión legal

suponía contradecir el principio de separación de poderes, con infracción del

artículo 106 de la Constitución Española, al equiparar el acto de deslinde a

una sentencia judicial firme. El Tribunal Constitucional, en sentencia del Pleno

149/1991, de 4 de julio, rechazó el recurso, entre otros motivos, por la

posibilidad que sobre el acto de deslinde existe de poder interponerse los

correspondientes recursos judiciales321, pues estima que los recurrentes

parten de una interpretación errónea del contenido del precepto. Se

puntualiza en la sentencia a este respecto:

“No se rinde cuenta exacta del contenido real del precepto la caracterización del acto aprobatorio del deslinde como acto dotado de la firmeza propia de las sentencias judiciales e invulnerable al control jurisdiccional. Que esto no es así, lo evidencia el inciso final del apartado 2º del artículo, en donde se reconoce, de modo quizás innecesario, el derecho de los afectados por el deslinde a ejercer las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, acciones que podrán ser objeto de anotación preventiva en el Registro de la Propiedad y que, sin duda, podrán seguirse tanto en

321 MORENO MARTÍNEZ, Juan Antonio. “Efectos del deslinde de costas en el ámbito privado: especial consideración de la inclusión de fincas en el dominio público y su problemática jurídica”, Revista de Derecho Privado, Setiembre-Octubre 2011, pág. 5.

151

la vía contencioso-administrativa, como en la civil, aunque sólo a estas últimas se refiere el art. 14”322

Como ya antes lo hemos señalado, el primer efecto del deslinde es la

declaración de la posesión, su ius possidendi, como una de las facultades que

integran el derecho de propiedad, y la titularidad dominical a favor del Estado

del terreno incluido en el deslinde.

En otros términos, la resolución aprobatoria del deslinde es, según el

artículo 113 de la Ley de Costas, además título declarativo de posesión de los

bienes a favor del Estado. Esta declaración manifiesta un estado posesorio

derivado de la titularidad y no de una situación posesoria efectiva, atañe al ius

possidendi y no al ius possessionis, es el derecho a poseer323 lo que declara

el deslinde y aquí se sitúa la radical diferencia con el sistema anterior. En la

322 MORENO MARTÍNEZ, Juan Antonio. “Efectos del deslinde de costas en el ámbito privado: especial consideración de la inclusión de fincas en el dominio público y su problemática jurídica” Revista de Derecho Privado, Setiembre-Octubre 2011, pág. 5 y 6, nota al pie de página 2.

323 VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El Deslinde La Zona Marítimo Terrestre: Problemas Prácticos”, Revista Vasca de Administración Pública. 1996 (enero-abril) número 44 (1), pág. 285. HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág.469. Sobre el tema posesorio, para todo consultar ALBALADEJO, Manuel, Derecho Civil III Derecho de Bienes, puesta al día con la colaboración de GONZALEZ PORRAS, José Manuel, Librería Bosch, Editorial Ortega Ediciones Gráficas, 2002, pág. 37, que nos enseña: "Derecho de posesión y derecho a poseer. También se dice que constituye un derecho de posesión, ius possessionis, el conjunto de facultades que el poseerla otorga en orden a la cosa. Así, la de seguir poseyéndola, de adquirir sus frutos, de usarla, de ser protegido en la posesión que se tiene, etc. Ahora bien, evidentemente, aunque se estime que ese conjunto de facultades constituye un derecho subjetivo, éste no es una posesión (de forma que pudiera decirse que tal posesión sería un derecho) sino un derecho originado por la posesión. Pero es por llamar posesión, tanto a ese derecho de posesión como al propio hecho de la posesión, por lo que se dice que la posesión tiene una doble naturaleza: como derecho y como hecho. A ese derecho de posesión (ius possessionis) visto, se contrapone el derecho a poseer (ius possidendi) que es el que, independientemente de que se sea o no poseedor, compete a la persona a quien, según la ley, corresponde la facultad de poseer la cosa (por ejemplo, al dueño de la misma, o al arrendatario, etc…)”. También sobre el tema de posesión puede consultarse a LACRUZ BERDEJO, José Luis, y otros, Elementos de Derecho Civil III. Derechos Reales Posesión y Propiedad. Volumen Primero nueva edición revisada y puesta al día por LUNA SERRANO, Agustín, Editorial Dikinson, 2000, pág. 21. Para todo, también puede consultarse HERNANDEZ GIL, Antonio, La Posesión, Editorial Civitas, 1980.

152

conformación jurisprudencial dada al deslinde del demanio marítimo se

recalcaba insistentemente que aunque el alcance del deslinde era meramente

posesorio, la posesión que establecía era una situación de mera tenencia de

hecho y no posesión derivada de título. Ahora el deslinde tiene le eficacia de

declarar la posesión, el derecho a poseer y, en consecuencia, no pueden

esgrimirse situaciones posesorias que impidan que se haga efectiva.

Afirmado el mencionado efecto declarativo básico del deslinde, que

deriva inmediatamente de su propia naturaleza de acto administrativo y de su

función protectora del demanio, la pregunta estriba en determinar la

virtualidad de esta declaración administrativa, su fuerza real. Dicho de otra

manera: conocer sus límites, saber dónde frena y hasta dónde llega esta

eficacia declarativa. Pues si bien es cierto que el deslinde declara una

situación jurídica concreta, un derecho de propiedad y una posesión de la

Administración del Estado. Ahora la interrogante es: ¿esta declaración se

frena ante las situaciones jurídicas creadas por otros títulos distintos del acto

administrativo?, ¿hasta dónde las situaciones jurídicas amparadas por una

sentencia judicial o por los asientos del Registro de la Propiedad o por la

publicidad que el hecho posesorio implica, constituyen un límite a la eficacia

declarativas del deslinde?324.

El deslinde no es un acto administrativo que tenga carácter constitutivo

del dominio público, es decir, un bien no es de dominio público marítimo-

terrestre, no es playa o zona marítimo-terrestre porque haya un acto

administrativo que le atribuya esa condición. Un bien es de dominio público

marítimo-terrestre, porque lo dice la Ley, y en los casos más importantes la

propia Constitución, y el acto de deslinde se limita a constatar que en un caso

concreto, o en una serie de casos concretos, el bien en cuestión reúne las

características que la ley ha establecido como definitorias de esas

pertenencias al dominio público. Se trata, pues de una operación típica de

324 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.379-380

153

subsunción de las características de un bien en concreto en la definición legal

abstracta de ese bien. De manera que la Administración lo que está haciendo

jurídicamente, es aplicar la ley, sin discrecionalidad alguna. Que esa

aplicación pueda ser razonable, discutible o, simplemente, errónea es otra

cuestión, para cuyo control existen los mecanismos oportunos325.

Esto es una innovación introducida por la Ley de Costas y en este

aspecto tiene enorme trascendencia, pues elimina el límite institucional del

alcance del deslinde, que como ejercicio de una potestad administrativa, no

podía contener pronunciamientos acerca de titularidades reales. Toda la

doctrina vertida a propósito del deslinde podía resumirse en un aserto harto

repetido por la jurisprudencia: el deslinde, como mero acto administrativo, no

puede implicar una autorreivindicación de bienes por parte de la

Administración al margen de los Tribunales. Todas las posibilidades de acción

otorgadas a la Administración en cuanto titular de bienes, para su protección,

se han circunscrito al ámbito posesorio, por cuanto excedía de sus poderes el

declarar unilateralmente, por acto administrativo, los derechos de naturaleza

civil Y, en este sentido, la declaración acerca de la naturaleza jurídica

demanial de un bien se ha entendido como un pronunciamiento que afecta a

un derecho de corte civil, el de propiedad326.

La Ley de Costas, al otorgar esta eficacia al deslinde, consigue no sólo

un apartamiento de la tradicional conformación de este acto administrativo

sino también que la Administración pueda, mediante un acto unilateral,

325 MENÉNDEZ REXACH, Ángel. “Problemas jurídicos del deslinde del dominio público marítimo terrestre”. Jornadas sobre la ley de costas y su reglamento, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991 por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública. Editorial Instituto Vasco de Administración Pública. 1991, pág. 211.

326 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 465.

154

pronunciarse acerca de titularidades y conformar para sí un título de

propiedad excluyente de titularidades privadas327.

3. Eficacia del deslinde frente a situaciones jurídicas amparadas por una sentencia judicial En relación con la sentencia judicial, el legislador no podía ignorar su

realidad, pues ello hubiera significado eludir, o incluso infringir el artículo 117

de la Constitución Española. Como el deslinde no es más que un acto

administrativo, sujeto a revisión judicial, y, además a una doble revisión: la de

la jurisdicción contencioso administrativa, en cuanto a los requisitos formales

del acto administrativo, y a la de la jurisdicción civil, en lo relativo al derecho

de propiedad. Una sentencia judicial que en adelante, aplicando la Ley de

Costas, establezca unas delimitaciones de la propiedad particular, declare o

cree una situación jurídica, no puede ser ignorada por la Administración, y, si

lo hace, si desborda este límite, en la revisión judicial ulterior podrá ser

declarado ineficaz el acto de deslinde. Igualmente, y además de este límite

previo, cuando en ejercicio de su función la jurisdicción civil declare unos

límites distintos a los contenidos en un deslinde administrativo, es evidente

que la Administración tendrá que proceder a ejecutar la sentencia en los

estrictos términos que marque la resolución judicial328.

Como vemos, la sentencia judicial que aplique la vigente Ley de Costas

es un claro límite a la facultad administrativa de deslindar, pero no ocurre lo

mismo con las sentencias dictadas anteriormente, en otros términos, con las

sentencias dictadas anteriormente, aplicando la legislación de costas vigente

para esa época. Las sentencias que se hayan dictado al amparo de la

legislación anterior, se respetan, pero las situaciones jurídicas en ellas

327 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 465.

328 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 383.

155

reconocidas o constituidas no pueden prolongar sus efectos indefinidamente,

en cuanto son situaciones contrarias a lo que son las características naturales

del demanio, tal y como lo entendió la Constitución en su artículo 132 y tal y

como lo describe la nueva Ley. Por esa razón, la disposición transitoria

primera se prevé que esas situaciones jurídicas amparadas por sentencia

firme, que reconocen o crea derechos a los particulares sobre bienes del

demanio natural, han de convertirse forzosamente en derechos reales

administrativos329.

X. EFECTOS REGISTRALES 1. La prevalencia del deslinde frente a las inscripciones registrales

Anteriormente, cuando en la práctica de un deslinde se alegaban títulos

de dominio inscritos en el Registro de la Propiedad, la Administración estaba

obligada a respetar el estado posesorio creado a su amparo, no pudiendo

ocuparlos inmediatamente. En esta hipótesis, era la Administración la que

debía acudir a los Tribunales ordinarios y ejercitar la acción reivindicatoria con

previa o simultánea demanda de nulidad o cancelación de la inscripción

Registral correspondiente. Como vemos, puede afirmarse que hasta la

promulgación de la Ley de Costas de 1988, el Registro de la Propiedad, actuó

como límite y oposición a la eficacia del deslinde de los bienes de dominio

público marítimo terrestre, en virtud de los principios hipotecarios de

“legitimación”330 y de “fe pública registral”331 conformándose así como uno de

329 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 384.

330 El principio de legitimación puede definirse como “aquel en cuya virtud se presume la veracidad del Registro, es decir, presume que los asientos registrales reflejan la verdadera situación jurídica de los inmuebles inscritos, mientras no se demuestre lo contrario”. Este principio se encuentra formulado mediante una doble presunción: sustantiva: positiva en el artículo 38.1 de la Ley Hipotecaria y negativa en el artículo 97 de la Ley Hipotecaria: y Procesal en el artículo 1º, pº 3, también de la Ley Hipotecaria. Los preceptos citados dicen lo siguiente: Art. 38.1: “A todos los efectos legales se presumirá que los derechos reales inscritos en el Registro existen y pertenecen a su

156

los principales obstáculos a la demanialidad absoluta del litoral español y

como un factor determinante de la inoperancia de dicho acto332.

titular en la forma determinada por el asiento respectivo”. Art. 97: “Cancelado un asiento se presume extinguido el derecho a que dicho asiento se refiera”. Art. 1º, pº 3º “Los asientos del Registro practicado en los libros que se determinan en los artículos 238 y siguientes, en cuanto se refieren a los derechos inscribibles, están bajo la salvaguardia de los Tribunales y producen todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud en los términos establecidos en esta Ley”. De este último precepto, a contrario sensu, se deduce que no están bajo la salvaguardia de los Tribunales los derechos no inscribibles- cfr. Art. 98 de la Ley Hipotecaria- aunque consten (indebidamente) inscritos. RODRIGUEZ OTERO, Lino, Instituciones de Derecho Hipotecario, Primera Parte. Tomo I.- 2ª Edición, Editorial Bosch, 2012, pág. 128.

331 “El principio de la fe pública del Registro es adoptado por aquellos ordenamientos jurídicos inmobiliarios que quieren proteger de forma inatacable, las adquisiciones que, por negocio jurídico, efectúen los terceros adquirentes confiando en el contenido del Registro. En nuestro Derecho, en favor de los terceros adquirentes de buena fe, la LH. Reputa exacto el contenido de los libros del Registro, aunque los términos de sus asientos no concuerden con la realidad jurídica extrarregistral, como luego veremos. La doctrina no es acorde a la hora de relacionar este principio con los demás. Así (1) Roca Sastre considera que es una variante de lo que él llama principio de exactitud del Registro. (2) Jerónimo González y Núñez Lagos consideran que la fe pública registral no es más que una modalidad de lo que genéricamente se denomina principio de publicidad. Tampoco la doctrina es unánime respecto a la cuestión de si la FPR está recogida en el artículo 34 de la LH, del cual sería complemento el 32 de ésta, o si esos dos preceptos responden a dos sistemas distintos de protección. En este punto, hay dos concepciones: la tradicional o monista, y la dualista. Concepción tradicional o monista. Para Roca Sastre la publicidad registral provoca una doble protección a través de dos presunciones: I.- Presunción ius tantum de que los derechos reales inscritos existen, pertenecen y son poseídos por el titular registral en la forma determina por el asiento respectivo: principio de legitimación –art. 38.1º LH. II.- Presunción iuris de iure: en favor de los terceros adquirentes que reúnan ciertos requisitos establecidos por la Ley, y cuya posición deviene INATACABLE. Es el principio de la fe pública registral, que puede desdoblarse, a su vez, en otras dos presunciones: 1.- De exactitud del Registro. El tercero que adquiere un derecho confiando en lo que el Registro publica, lo hace con la extensión y contenido con que aparece tal derecho en el Registro, siendo mantenido en su adquisición , aunque la titularidad del transmitente resulte ineficaz por causas de nulidad o de resolución, que no consten explícitamente en el Registro. Esta presunción se recoge fundamentalmente en el art. 34 LH. 2.- De integridad del Registro. Lo que el Registro no contiene ni publica en el momento de la adquisición debe ser considerado como inexistente. Se trata de una presunción negativa de veracidad: lo no inscrito no perjudica a tercero. Se contiene en el art. 32 LH: “Los títulos de dominio o de otros derechos reales sobre bienes inmuebles que no están debidamente inscritos o anotados en el Registro de la Propiedad, no perjudican a tercero”. Precepto este que se complementa con los arts 13, 29 y 37 LH. Esta concepción entiende que, en la legislación española, hay UN SOLO TERCERO protegido por la fe pública registral: el del art. 34 LH. De este artículo son complementarios los demás que hemos citado. Defienden esta postura Roca Sastre, Sanz Fernández, Hermida Linares, Peña y Benaldo de Quirós y Pau Pedrón” RODRIGUEZ OTERO, Lino, Instituciones de Derecho Hipotecario, Primera Parte. Tomo I.- 2ª Edición, Editorial Bosch, 2012. Págs. 157 y 158

332 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, pág. 298-299

157

En otros términos, en las anteriores hipótesis, prevalecía el Registro de

la Propiedad sobre el acto de deslinde, con lo que debía ceder la ejecutividad

del acto administrativo y por otra parte, la Administración se veía obligada a

respetar la posesión del tercero hipotecario333 de buena fe, adquirente a título

oneroso, y a ejercitar la correspondiente acción reivindicatoria ante los

Tribunales Civiles, como requisito para poder adquirir la titularidad y la toma

de posesión sobre el bien en litigio, apoyando su pretensión en el título del

deslinde334.

333 “La LH –según la doctrina monista- lleva el concepto de tercero al art. 34; y como este artículo no hace otra cosa que determinar a quién protege la FPR –fe pública registral- podemos decir que el concepto legal de tercero es el siguiente: “ES TERCERO EL TITULAR INSCRITO PROTEGIDO POR LA FPR. Pero con esto no puede afirmarse que se haya dado un concepto del tercero. Todo lo más, se ha aclarado a quién se refiere la LH al hablar de tercero. …El concepto de tercero.- Dice De Castro- es privativo del Derecho Civil. En el D. Civil el concepto de tercero se forma de un modo relativo: con relación a determinado acto o contrato y negativo: son terceros todos los que no sean partes en dicho acto o contrato. Así se deduce de los arts. 1219, 1227, 1257, y1280 del Cc. Este concepto puramente civil es perfectamente aplicable al Dº Hipotecario; únicamente debe hacerse la salvedad de que el acto o contrato, con relación al cual se hace la determinación del tercero, ha de referirse a bienes inmuebles y ha de ser productor de efectos reales. El que no es parte en algún acto o contrato de esa naturaleza ES TERCERO. Más este tercero puede estar en situaciones diferentes: puede ser meramente poenitus extraneus del acto o contrato, o puede haber adquirido algún derecho sobre el objeto de dicho acto o contrato convirtiéndose en tercer adquirente. El tercer adquirente puede hallarse en una doble situación: o no ha inscrito su derecho, o lo ha inscrito. En este último caso interesa su situación a la LH, puesto que si ha inscrito su derecho y reúne los requisitos establecidos por el art. 34 LH este tercero está protegido por la FPR. No es pues el concepto lo que caracteriza al tercero, sino su situación, idea que ya destacaron González Palomino y Sanz Fernández. Con las salvedades apuntadas, el tercero es el mismo en Dº Civil y en Dº Hipotecario; pero su situación es distinta: para nuestra LH hay terceros protegidos por la fe pública registral y terceros no protegidos por ella- los adquirentes que no sean de buena fe o a título oneroso según la propia letra del art. 34 LH- sin que por eso dejen de tener la consideración de terceros.” RODRIGUEZ OTERO, Lino, Instituciones de Derecho Hipotecario, Primera Parte. Tomo I.- 2ª Edición, Editorial Bosch, 2012, págs183-184

334 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, pág. 298-299

158

La Ley de Costas 22/1988 le otorga un escaso valor a los títulos

registrales y es el determinante de la extensión de los efectos del deslinde,

concretamente de esa declaración de titularidad y posesión que conlleva su

práctica. Frente al tradicional protagonismo que se le había concedido a las

inscripciones registrales como límites de la ejecutoriedad del deslinde, por la

Ley de 1969, la Ley de Costas de 1988 zanja la cuestión afirmando que la

publicidad extrarregistral que es característica del dominio público marítimo

terrestre, no puede ser obstaculizada por la institución registral y así resuelve

la antinomia entre dominio público marítimo terrestre y Registro de la

Propiedad. Para esto, la Ley de 1988 establece una clara primacía del

dominio público marítimo terrestre frente a posibles inmatriculaciones o

inscripciones obstativas. El mero hecho de la inscripción registral, por sí

mismo, no es suficiente para desvirtuar el carácter demanial de un

determinado espacio, es necesario demostrar que ese terreno es propiedad

privada por otras razones, sin que fuere suficiente que estuviere inscrito en el

Registro de la Propiedad.

El Artículo 13.1 de la Ley de Costas 22/1988 es muy clara, niega la

prevalencia de las inscripciones registrales frente a la naturaleza demanial de

los bienes deslindados. Proclama la plena eficacia y ejecutoriedad inmediatas

del acto administrativo de deslinde, sin las limitaciones anteriores a la auto-

tutela administrativa. Se produce una inversión de la carga de accionar, que

recae ahora sobre los particulares afectados, a diferencia de la legislación de

1969, en la que se tenía que respetar la inscripción registral y en los casos

controvertidos era a la Administración a quien le correspondía accionar a

través de la acción reivindicatoria sobre los bienes controvertidos335.

335 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, págs.312-313

159

Finalmente, siguiendo a HORGUE BAENA, “cabe señalar que el

deslinde le otorga a un acto administrativo la fuerza de cancelar asientos

registrales que publican derechos de dominio u otros de naturaleza civil; es

más, estos derechos están bajo la salvaguarda de los Tribunales por la que la

legislación registral solo admite la modificación de los asientos que publica

por dos vías: a) cuando participa la anuencia del titular del derecho inscrito y

b) cuando bien impuesta por una sentencia judicial firme336. Sin embargo,

ahora, la resolución aprobatoria del deslinde de costas es título suficiente

para rectificar, en la forma y condiciones que se determinen

reglamentariamente, las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el

deslinde. De lo anterior puede concluirse que en tratándose del demanio

marítimo terrestre, se ha añadido un nuevo medio de rectificación del

Registro: la resolución aprobatoria del deslinde. Al dotar de esta fuerza

rectificadora a la resolución del deslinde se persigue, adecuar el Registro a la

realidad extrarregistral, haciendo efectiva la extracomercialidad por modos

privados del dominio público337.

336 Artículos 39 y 40 Ley Hipotecaria.

337 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 472

160

Señala CALERO RODRIGUEZ338, que algún sector de la doctrina se

sorprende, y entre ellos cita a MIRALLES GONZALEZ339, por el inmenso valor

que se le ha atribuido al deslinde en la nueva legislación de costas, incluso

desproporcionado con el que previamente el mismo legislador le otorgó, pero

para la mayor parte de autores que se han dedicado a este asunto, la

solución de la nueva Ley no es otra cosa que la consagración de los

principios correctos, que en la teoría colocan a la institución del demanio en el

sitio que merece, por la alta calidad de fines que con estos bienes se

persigue, y que en la práctica permitirá que la Administración defienda y

conserve el demanio público marítimo terrestre frente a las usurpaciones y

especulaciones que desde hace varios años estaban anidando a la sombra

de los asientos del Registro de la Propiedad.

2. Acerca de la firmeza del deslinde como título para proceder a las rectificaciones registrales El artículo 13.2 de la Ley de Costas 22/1988 establece: a) que la

resolución del deslinde es título suficiente para rectificar las situaciones

jurídicas registrales contradictorias con el deslinde, b) que las rectificaciones

se harán conforme a las condiciones y forma que se determinen

reglamentariamente y c) que los titulares inscritos afectados podrán ejercitar

las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, siendo

susceptible de anotación preventiva en el Registro de la Propiedad, la

correspondiente reclamación judicial340.

338 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 384.

339 MIRALLES GONZALEZ, Isabel, Dominio Público y Propiedad Privada en la nueva Ley de Costas, Cuadernos Civitas. Editorial Civitas S.A. 1991, pág. 88

340 Ley de Costas de España, número 22/1988, de 28 julio, artículo 13.2 en relación con el Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la ley de costas 22/1988. Reglamento General para el Desarrollo y ejecución de la ley 22/1988 Artículo 29.2. El artículo 13.2 de la Ley de Costas Nº 22/1988 fue modificado por ley Nº 2/2013 y actualmente dice: “2. La resolución de aprobación del deslinde será título suficiente para rectificar en la forma y condiciones que se determinen reglamentariamente, las

161

Por otra parte, el artículo 29.2 del Reglamento a la Ley de Costas

regula el procedimiento para la rectificación de las inscripciones registrales

que resulten contradictorias con la resolución que aprueba el deslinde.- En el

mencionado procedimiento, el Reglamento omite referencia alguna a la

firmeza de la resolución que aprueba el deslinde. La mencionada normativa

no lleva hasta sus últimas consecuencias la eficacia de la resolución que

aprueba el deslinde en orden de la rectificación de las situaciones

contradictorias con la resolución del deslinde, ya que cuando se producen las

contradicciones entre las inscripciones registrales y lo que aprueba la

resolución del deslinde, la resolución aprobatoria es título suficiente para la

anotación preventiva del dominio público marítimo terrestre sobre los bienes

incluidos y la práctica de la anotación registral será notificada por el

Registrador de la Propiedad a los titulares inscritos que puedan resultar

afectados, estableciendo la norma341, el término de un año para que ingresen

al Registro anotaciones preventivas de acciones judicial contra la resolución

aprobatoria del deslinde y en el evento de que no se produzcan, será

procedente la rectificación del asiento Registral342.

situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde. Dicha resolución será título suficiente, asimismo para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio público. En todo caso los titulares inscritos afectados podrán ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, siendo susceptible de anotación preventiva la correspondiente reclamación”

341 Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la ley de costas 22/1988. Reglamento General para el Desarrollo y ejecución de la ley 22/1988 Artículo 29.2.b.

342 RODRIGUEZ OTERO, Lino, Instituciones de Derecho Hipotecario, Primera Parte. 2ª Edición, Editorial Bosch, 2012.- tomo I, pág. 485 en relación con el concepto de asiento registral dice: “Presentado en el Registro un documento- título en sentido formal -, en el que se contenga un hecho, acto o contrato – título en sentido material -, que deba ser publicado en el Registro, en los libros de este se toma razón o constancia, si procede, de las particularidades de aquel título que deben ser publicadas. Esta operación de traslado a los libros, toma de razón o constancia en ellos, es lo que se denomina <asiento registral>, que Roca define como la constatación formal y solemne hecha en los libros del Registro de la Propiedad, de los hechos, actos o contratos que por su naturaleza pueden tener acceso al mismo, para que surtan los efectos hipotecarios procedentes”. También ver Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la ley de costas 22/1988, Reglamento General para el Desarrollo y ejecución de la ley 22/1988 Artículo 29.2.c.

162

El acto de aprobación del deslinde, siendo ejecutivo, de obligatorio

cumplimiento, no es ejecutorio o apto para que la Administración pueda

hacerlo efectivo, ante la falta de consentimiento del particular, hasta tanto no

se den dos requisitos: a) que corra el plazo del año tras la anotación

preventiva de dominio público, retrasando entre tanto su fuerza rectificadora,

y b) que dentro del plazo del año no ingrese al Registro de la Propiedad,

anotación preventiva de demanda del titular inscrito, suspendiendo de

producirse este asiento, su carácter de título suficiente para practicar la

rectificación. Como vemos, la norma reglamentaria establece un sistema

particular para hacer de la resolución del deslinde un acto ejecutorio frente a

los titulare registrales, pues combina la posibilidad de imponer la declaración

del deslinde frente a las inscripciones registrales, mantiene que de no

producirse la anotación de demanda del particular, el acto administrativo de

deslinde será bastante para la rectificación343.

3. Alcance de la rectificación registral El alcance dependerá de la medida en que se vea afectado el derecho

inscrito en el Registro de la Propiedad, pues a) El derecho inscrito

desaparece si recae en toda su expansión sobre un bien declarado de

dominio público. En otros términos, el asiento registral se cancela totalmente,

el derecho afectado desaparece porque recae en toda su extensión sobre un

bien declarado de dominio púbico, y b) En el evento de que recaiga en parte

sobre el bien declarado dominio público, lo que se genera es una rectificación

del asiento registral, que puede ser de ajuste del asiento al objeto posible del

derecho, ya sea a) rectificando linderos, b) disminuyendo la cabida o c) de

343 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 472-473

163

cancelación del asiento, cuando, como se dijo antes, si recae en toda la

extensión del derecho inscrito344.

4. Procedimiento de rectificación

El procedimiento de rectificación de los asientos registrales, está

regulado por el Artículo 29 del Reglamento a la Ley de Costas 22/1988, el

Artículo 13.2 de la Ley y el Artículo 40 de la Ley Hipotecaria.

Acorde con el artículo 29 del Reglamento a la Ley de Costas, la

resolución de aprobación del deslinde, será título suficiente para rectificar, en

la forma y condiciones que determina el citado Artículo del Reglamento a la

Ley de Costas, las situaciones contradictorias con el deslinde. Además, esa

resolución también será título suficiente para que la Administración registre

los bienes de dominio público, cuando lo considere conveniente345.

Los titulares inscritos afectados podrán ejercitar las acciones que

estimen convenientes en defensa de sus derechos, siendo susceptible de

anotación preventiva la correspondiente reclamación judicial.

La aprobación del deslinde será título suficiente para la anotación

preventiva del dominio público sobre los bienes incluidos en aquél, cuando

344 RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, págs. 313 a 317. Además, puede consultarse a VILLARINO SAMALEA, Gonzalo, en “El deslinde la Zona Marítimo Terrestre: Problemas Prácticos”, Revista Vasca de Administración Pública. 1996. Enero-abril. Nº 44 (1) pág. 297 y 298.

345 URTASUN AMANN, Rafael. Deslindes en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, página 151-152

164

esa anotación no hubiere sido practicada acorde a lo dispuesto por los

artículos 12.4 de la Ley de Costas y 23 del Reglamento346.

El Registrador de la Propiedad notificará la mencionada anotación a

todos los titulares inscritos que resulten afectados.

Si dentro del plazo de un año desde la notificación no se produce el

ingreso al Registro de las anotaciones preventivas de demandas derivadas de

las acciones promovidas por los titulares inscritos, la anotación del deslinde

se cancelará o se convertirá en inscripción, a criterio del Ministerio,

rectificándose las inscripciones existentes contradictorias con el dominio

público, conforme a lo previsto en la legislación hipotecaria. En otro caso, se

estará al resultado del juicio correspondiente.

Estos juicios comprenden tanto los que puedan promoverse ante la

jurisdicción civil, como los que se radique en la jurisdicción contenciosa-

administrativa, estando, como se dijo antes, legitimados para promoverlos,

todos los titulares registrales que se consideren afectados y como en el

proceso contencioso administrativo, la interposición del recurso contencioso y

la demanda como tal, son actos procesales distintos, la anotación preventiva

de demanda a que se refiere el numeral 23.1 del Reglamento de Costas,

comprende la anotación preventiva derivada de la interposición del recurso

contencioso.

La rectificación del derecho inscrito no llega a ejecutarse, sino

únicamente cuando derive de una sentencia judicial que anule el acto

346 MENÉNDEZ REXACH, Ángel. “Esquema general del contenido de la ley y problemas de aplicación”, en MENÉNDEZ REXACH, Ángel, MARCO FERNANDEZ, Ana de, RODRÍGUEZ CHAVES MIMBRERO, Blanca, BERMUDEZ SÁNCHEZ, Javier, y CHINCHILLA PEINADO, Juan Antonio. La Ley de Costas en la Jurisprudencia. Sentencias del Tribunal Constitucional, Editorial Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural. 2010, pág.61.

165

administrativo por vicios invalidantes del acto, o por no adecuarse al dato

fáctico de ser el bien deslindado de la categoría de marítimo. En el evento de

que en la sentencia reconozca al particular su derecho sobre los bienes que

hoy pertenecen al dominio público marítimo terrestre.

Conforme a la interpretación del Tribunal Constitucional (STC

149/1991), cabe deducir que la Ley efectúa una expropiación de las

titularidades legítimas que pudieran recaer sobre los bienes que conforme a la

Ley son dominio público, cuya compensación se establece en una concesión

por los usos existentes durante 30 años, prorrogables por otros treinta, sin

pago de canon, pero en ningún caso el mantenimiento de la mencionada

titularidad privada347.

Practicada la rectificación de los asientos registrales y si no ha

precluido el plazo para el ejercicio de las acciones contra el deslinde,

establecida para las civiles en cinco años conforme al artículo 14 de la Ley de

Costas y llegare a promoverse proceso judicial, el particular no se verá

favorecido con la anotación preventiva de demanda para los efectos de la

suspensión de la ejecutoriedad del deslinde. En consecuencia, la

Administración podrá realizar, aunque se oponga el particular, cuantas

actuaciones se dirijan a dar efectividad a la declaración del deslinde.

Cuando se trate de la inmatriculación de bienes del dominio público

marítimo terrestre en el Registro de la Propiedad, se estará a lo previsto en la

legislación hipotecaria, siendo la resolución del deslinde, acompañada del

correspondiente plano, título suficiente para practicarla. En el evento de que

existan inscripciones contradictorias, se seguirá el procedimiento establecido

347 La Ley Nº 2/2013 (art. 2) ha ampliado el plazo de duración de las concesiones otorgadas al amparo de las disposiciones transitorias de la Ley de Costas de 1988, previendo una posibilidad de prórroga de las mismas de hasta setenta y años más.

166

en el aparte cinco que precede, y para ese fin se extenderá anotación

preventiva del deslinde sobre los bienes y derechos afectados por aquél.

Se considerará conveniente, con carácter general, la inmatriculación de

los bienes de dominio público marítimo terrestre cuya publicidad posesoria no

sea ostensible por sus características naturales, así como cuando

cualesquiera otras circunstancias físicas o jurídicas lo aconsejen348.

5. Inmatriculación de los bienes de dominio público El Artículo 13.2 de la Ley de Costas, en su redacción inicial,

establecía349:

“La resolución aprobatoria del deslinde será título suficiente para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio público marítimo terrestre, cuando lo estime conveniente” (la cursiva es nuestra)

RODRÍGUEZ GONZÁLEZ350, señala que la regla jurídica anterior es

realmente innovadora y supone un cambio de rumbo radical sobre el criterio

348 Ver DIAZ FRAILE Juan María, “Problemas Jurídicos del Deslinde del dominio Público marítimo terrestre”, Jornadas sobre la Ley de Costas y su Reglamento, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991 y organizadas por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública, Edita Instituto Vasco de Administración Pública, 1991, págs. 212-13.

349 El artículo 13.2 de la Ley de Costas Nº 22/1988, fue modificado por Ley Nº 2/2013, suprimiendo el inciso “cuando lo estime conveniente”, de modo que la inmatriculación es ahora obligatoria, como se desprende igualmente del nuevo apartado 2 del art. 11: “Practicado el deslinde, la Administración del Estado deberá inscribir los bienes de dominio público marítimo-terrestre, de acuerdo con la Ley 33/2003, de 3 de noviembre de Patrimonio de las Administraciones Públicas”.

350 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, pág.318. En el mismo sentido, HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág.477 y MENÉNDEZ REXACH, Ángel, “Problemas Jurídicos del deslinde de dominio público

167

tradicional de protección de los bienes de dominio público. La posibilidad de

inscripción no es obligatoria, sino facultativa de la Administración.

Afirma también RODRIGUEZ GONZALEZ, que la inmatriculación del

dominio público marítimo terrestre, es una facultad de la Administración,

tendente a reforzar la protección del dominio público y no una obligación

legalmente impuesta, pues los bienes de dominio público siguen siendo, en

general, extra-registrales. Además, que debe reconocerse que la evolución de

la demanialidad de las costas, ha demostrado que no basta con la declaración

legal como “demaniales” de todos los bienes de una misma naturaleza

jurídica (playas, zona marítimo-terrestre), sino que además es necesario

deslindarlos y también resulta conveniente inscribirlos en el Registro de la

Propiedad ayudando de ese modo a evitar la usurpación de parcelas del

dominio público marítimo terrestre por parte de determinados sujetos. Que en

consecuencia, es posible sostener que mientras no se lleve a cabo el deslinde

de todo el litoral español determinando hasta dónde llega el dominio público

marítimo terrestre y mientras no se proceda a la inmatriculación registral de

los bienes demaniales se estará facilitando el hecho de que con el paso del

tiempo se cree y consoliden situaciones jurídicas, las cuales se evitarían con

el deslinde y la inscripción por virtud de la conveniente publicidad351.

Otros autores352 consideran que en principio, frente a la tradicional

exclusión del dominio público del Registro de la Propiedad, el artículo 5 del

Reglamento Hipotecario, en redacción dada por Real Decreto 1867/1998, de

marítimo terrestre”. en Jornadas sobre la Ley de Costas y su Reglamento, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991, y organizadas por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública. Edita Instituto Vasco de Administración Pública. 1991, pág.211-214

351 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, pág.319.-

352 URTASUN AMANN, Rafael. “Deslindes” en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, pág. 153

168

4 de setiembre, permite la inscripción de los bienes de dominio público,

estableciendo que:

“Los bienes inmuebles de dominio público también podrán ser objeto de inscripción, conforme a su legislación especial”

y el artículo 36 de la Ley 33/2003 establece la obligatoriedad de la inscripción:

“Las Administraciones públicas deben inscribir en los correspondientes registros los bienes y derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales, que sean susceptibles de inscripción, así como todos los actos y contratos referidos a ellos que puedan tener acceso a dichos registros. No obstante, la inscripción será potestativa para las Administraciones públicas en el casos de arrendamientos inscribibles conforme a la legislación hipotecaria”.

Como vemos, es obligatoria, con carácter general, la inscripción de los

bienes de dominio público.

La cuestión resulta ahora clara en relación con los bienes del dominio

público marítimo-terrestre, tras la reforma de la Ley de Costas por la Ley Nº

2/2013, que ha modificado el artículo 13.2, suprimiendo el inciso “cuando lo

estime conveniente”, de modo que la inmatriculación es ahora obligatoria,

como se desprende igualmente del nuevo apartado 2 del art. 11: “Practicado

el deslinde, la Administración del Estado deberá inscribir los bienes de

dominio público marítimo-terrestre, de acuerdo con la Ley 33/2003, de 3 de

noviembre de Patrimonio de las Administraciones Públicas”.

XI. OTROS EFECTOS 1. Actuaciones de ejecución del deslinde: represión de situaciones posesorias contrarias y amojonamiento Como procedimiento de ejecución del deslinde, se prevé la práctica del

amojonamiento por parte de la Administración y también puede considerarse

la represión de cuantas situaciones posesorias se muestren contrarias a la

169

demanialidad de los bienes declarada por el deslinde. El tema del

amojonamiento ya fue analizado antes en esta investigación.

2. La represión de situaciones posesorias contrarias. Conexión del deslinde y la recuperación de oficio Tanto el deslinde como la recuperación de oficio son manifestaciones

de la autotutela ejecutiva de los bienes de la Administración pública. La

eficacia posesoria del deslinde permite que este se convierta en título

ejecutivo para impedir cualquier situación posesoria que se muestre contraria.

Surge entonces, la recuperación de oficio destinada a materializar la eficacia

del deslinde. También puede surgir la recuperación de oficio como una

potestad autónoma destinada a impedir ocupaciones indebidas del dominio

público marítimo terrestre y está vinculada con el deslinde, por la declaración

que se da en él, de la titularidad y posesión que va a servir de apoyo y medio

de prueba de la condición pública del bien.

Cabe recordar, que en el reintegro posesorio o interditum proprium, no

se exige que el bien esté delimitado, todo si existe prueba entre la identidad

del bien poseído por la Administración y el usurpado por un particular. Por

otra parte, la Recuperación Posesoria que se persigue con el ejercicio de esta

potestad, tiene como causa una usurpación que puede haber ocurrido tiempo

después de haberse realizado el deslinde, con lo que se diferencia con la

remoción de posesiones contrarias al deslinde, ya que en este caso debe

existir una relación temporal en la que haya podido generarse la posesión que

no ha sido tomada en cuenta en el procedimiento de deslinde.

170

3. La represión de ocupaciones en contradicción con la declaración del deslinde.

La resolución del deslinde declara la posesión y la titularidad dominical

a favor del Estado353 que en muchas ocasiones está en contradicción con la

posesión de hecho. Desde esta arista, la recuperación posesoria, también

denominada reintegro posesorio o interdictum proprium no sería otra cosa

que una ejecución de la resolución del deslinde. Ahora bien, ¿cuáles son las

posesiones de hecho que aparecen contradictorias con la resolución del

deslinde? y ¿cuándo puede entenderse la resolución del deslinde un título

ejecutivo para detenerlas?

Respecto a la primera interrogante, deben excluirse de ellas las

posesiones que tienen como origen títulos jurídicos que presuponen la

demanialidad de los bienes y que la legislación de costas contempla tales

como autorizaciones, concesiones, adscripciones y reservas. Las posesiones

que son contrarias a la declaración de posesión y titularidad dominical del

deslinde, entonces serán aquellas que no estén avaladas por algún título. De

lo anterior tenemos, que son contrarias a la declaración de la posesión y

titularidad dominical, las posesiones que lo sean a título de dueño, lo mismo

las que se sustenten en un derecho real privado menor, tales como el

usufructo, el uso, o el arrendamiento, ya que no tienen como fundamento una

ocupación contemplada por el demanio marítimo-terrestre.

Cuando el tercero carece de título alguno, es obvio que la

Administración puede ocupar el bien y si el tercero se niega a abandonarlo,

puede emplear la fuerza para ello. Cuando el tercero opone un título, si

voluntariamente abandona el bien, no existe problema alguna, pero si se

niega a ello, recordemos que la Administración debe esperar un año a partir

de la notificación, pues si en ese plazo ingresa al Registro de la Propiedad,

anotación de demanda, tendrá que esperar hasta que el proceso tenga

353 Art. 13 de la Ley de Costas 22/1988.

171

sentencia y le sea favorable. Si dentro del plazo del año no ingresa al

Registro de la Propiedad, anotación alguna de la demanda o no se promueve

demanda alguna, entonces la Administración podrá hacer ejecutiva la

resolución del deslinde, o sea, remover la posesión del tercero. Todo lo dicho,

debe relacionarse con la premisa de que el tercero tenga la condición de

propietario y entonces su derecho se convierte en un derecho de uso y

aprovechamiento, pues en estos casos el titular de la concesión se mantiene

en la posesión, pues no es contraria a la declaración de posesión y titularidad

que hace el deslinde354.

4. El deslinde y la potestad de recuperación de oficio La Ley de Costas 22/1988 concede a la Administración del Estado, la

potestad de recuperación de oficio de los bienes de dominio público marítimo

terrestre, como una potestad autónoma a la del deslinde, al establecer que la

Administración355:

“tendrá la facultad de recuperación posesoria, de oficio y en cualquier tiempo sobre dichos bienes, según el procedimiento que se establezca reglamentariamente”

Como la recuperación de oficio puede ser promovida en cualquier

tiempo, esto quiere decir que la Administración puede promoverla de oficio o

a petición de cualquier persona, previa al deslinde, o posterior al mismo,

porque pueden darse posesiones contrarias que han surgido posteriores a la

realización del deslinde.

354 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, págs. 481 a 483

355 Ley de Costas de España, número 22/1988, de 28 julio, artículo 10.2

172

Tanto el procedimiento como los presupuestos para la recuperación de

oficio están regulados por el Reglamento a la Ley de Costas356, y los

presupuestos son: a) posesión y titularidad públicas, y b) posesión indebida

del tercero. En cuanto a la prueba, el Art. 16.2 del Reglamento de Costas,

establece:

“…Cuando no exista deslinde sólo podrá referirse a porciones de la ribera del mar o de éste último, respecto de las que pueda acreditarse de forma plena e indubitada su carácter demanial.”

Lo anterior significa: a) que la recuperación posesoria se podrá ejercer

en todo caso respecto de bienes incluidos por el deslinde como dominio

público marítimo terrestre, por la eficacia del deslinde en relación con la

declaración de titularidad y posesión pública, por lo que es suficiente que el

bien quede incluido como dominio público marítimo terrestre, para que la

Administración demuestre la condición pública a los fines de reprimir

posesiones indebidas, y b) que de no existir deslinde, únicamente podrá

referirse a porciones de la ribera del mar357 o de éste último, en los que pueda

demostrarse de manera plena e indubitada su carácter demanial. c) No hay

problema cuando sobre el bien que la Administración estima demanial,

existen situaciones posesorias contrarias que carezcan de la mínima

apariencia de legitimidad, en otros términos, simples detentaciones. d) La

356 Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la ley de costas 22/1988. Reglamento General para el Desarrollo y ejecución de la ley 22/1988. Arts. 16 y 17

357 DIAZ FRAILE, Juan María, El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentario del título primero de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Colegio de registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Hipotecarios. 1989 pág. 14. También ver MENÉNDEZ REXACH, Ángel, “La configuración del dominio público marítimo terrestre”. En Ley de Costas, legislación y Jurisprudencia Constituciona”. Jornadas sobre la ley de costas, celebradas en Santiago de Compostela, los días 7, 8 y 9 de noviembre de 1991. Editorial Escola Galega de Administración Pública (EGAP). Centro de Publicaciones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pág. 41 Igualmente ver MENÉNDEZ REXACH, Ángel. “Problemas jurídicos del deslinde del dominio público marítimo terrestre”. Jornadas sobre la ley de costas y su reglamento, celebradas en San Sebastián los días 10 y 11 de diciembre de 1991 por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos, adscrita al Instituto Vasco de Administración Pública. Editorial Instituto Vasco de Administración Pública. 1991, pág. 209 a 214. RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Mª del Pino, El dominio público marítimo terrestre: titularidad y sistemas de protección. Editorial Marcial Pons. Madrid, Barcelona 1999, pág. 318.

173

situación es diferente cuando la posesión del tercero está amparada por una

inscripción registral, donde parece entrar en juego la llamada publicidad

natural de los bienes de dominio público marítimo terrestre, a los que la

Exposición de Motivos, la ley otorga un valor prevalente respecto de otros

medios de dar publicidad a situaciones jurídicas, en especial la inscripción

Registral.

De no existir deslinde y de estar el bien inscrito en el Registro de la

Propiedad a nombre de un tercero, se da una antinomia entre los sistemas de

publicidad, por un lado el establecido por la Ley de Costas y por el otro, la Ley

Hipotecaria358.

HORGUE BAENA359, opina que no es muy claro cuál publicidad deba

prevalecer, pues, por una parte, la protección que otorga el Registro de la

Propiedad a la situación que publica mediante el respectivo asiento registral

no puede excepcionarse, excepto por una norma legal de igual rango

disponga lo contrario. Continúa indicando HORGUE BAENA que podría

considerarse que el artículo 8 de la Ley Costas rechaza el valor obstativo de

las inscripciones registrales frente a la demanialidad de los bienes, pero

parece que sus efectos están dirigidos a no estimar titularidades dominicales

sobre el dominio público. Ahora, el problema es en cuanto al tema provisional

y sumario de la posesión, que no parece tener igual aplicación porque,

cuando la Ley de Costas rechaza su eficacia en el terreno posesorio lo ha

establecido expresamente como lo hace en relación a la potestad de deslinde.

358 DIAZ FRAILE, Juan María, La Protección Registral del Litoral. Prontuario de Aspectos Registrales del Reglamento de Costas de 1989 Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Centro de Estudios Registrales. 1991, pág.77 a 92. Ver también MENENDEZ REIXACH, Ángel, “La Nueva Ley de Costas: el dominio público como régimen jurídico de especial protección” en Revista de Estudios Regionales Nº 22, 1988, pág. 121

359 HORGUÉ BAENA, Concepción. 2El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4,D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 484

174

En principio, la cuestión se centra en la posibilidad de que la Administración

pueda demostrar de forma plena e indubitada el carácter demanial del bien,

que frente a la apariencia en contra que se deriva del asiento Registral,

resulta cuando menos cuestionable360.

De faltar la prueba de la inclusión del bien como demanio público

marítimo terrestre por el deslinde, la prevalencia de un sistema de publicidad

frente al otro, la solución debe ser resuelta caso por caso, correspondiendo a

los Tribunales el control de la actuación administrativa.

Continúa sosteniendo HORGUE BAENA, que existen varias razones

que la inclinan a pensar que si el bien que la Administración aprecia demanial

está inscrito como propiedad particular, resultaría lo siguiente:

a) Como una cuestión paradójica que en relación al deslinde se

establezca un plazo de un año durante el cual el titular registral no pueda ser

removido en su posesión, plazo que se amplía la resolución judicial, si dentro

del mismo promueve acciones judiciales y las anota en el Registro de la

Propiedad.

b) Que a través de la recuperación de oficio o interdictum proprium, la

Administración pudiera sin más alterar la situación posesoria del tercero que

tiene inscrito su derecho en el Registro de la Propiedad.

Por otra parte, aunque el Artículo 16 del Reglamento de Costas

legitima la recuperación de oficio, de no existir deslinde, en función de la

prueba de la identidad demanial, no hay que olvidar que ello supone que la

Administración ha establecido implícitamente cuáles son los límites del

360 HORGUÉ BAENA, Concepción. El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4,D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 484

175

dominio público, con lo que puede sostenerse que es lógico que le vinculen

los presupuestos a los que se conectan la ejecutoriedad del deslinde

formalmente realizado.

Finalmente, no puede olvidarse que los bienes marítimos dependen de

fenómenos naturales en la mayoría de los casos, por lo que un bien privado

puede adquirir la condición de marítimo, por ello si se entendiera que la

Administración, tras comprobar esta nueva configuración del bien, puede

acudir a remover una situación posesoria amparada por el Registro de la

Propiedad sin previamente realizar el deslinde, se estaría abriendo una vía a

que se prescindiera del cauce que la Ley de Costas arbitra para declarar la

naturaleza demanial, y al que se conectan toda una serie de medidas

garantizadoras para que los interesados intervengan en la determinación de

hasta dónde llega el límite del demanio marítimo.

Concluye HORGUE BAENA361, que por lo anterior, a su juicio, si la

Administración comprobara que existen situaciones jurídicas amparadas por

una inscripción registral que son contrarias a la naturaleza demanial de los

bienes, el procedimiento que debe iniciar es el deslinde, o de rectificación del

existente si el realizado no abarca en su totalidad los bienes marítimos,

porque acudir a un procedimiento sumario como es el interdictum proprium

para remover, menoscabaría las debidas garantías que la Ley de Costas

reconoce a los titulares registrales sería en definitiva instar un procedimiento

distinto del legalmente previsto y en consecuencia se trataría de una vía de

hecho.

Cabe aclarar que la posesión del tercero tiene que ser una posesión

indebida para legitimar la recuperación de oficio, pues si la posesión deriva de

361 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 485

176

un título administrativo de ocupación, en ningún caso evidencia una

usurpación del dominio público, pues presupone que el derecho a poseer

pertenece al titular del dominio público. Caso distinto es que posteriormente

dicho título se extinga y ante la resistencia del ocupante, ahora ilegítimo, sea

procedente acudir al desahucio administrativo para lograr su lanzamiento o

desalojo de los bienes y se conecta el desahucio administrativo con la

recuperación de oficio, como medio para proceder al lanzamiento de los

ocupantes de bienes demaniales sin título. 5. El desahucio administrativo Se trata de un supuesto de recuperación de la posesión inmediata por

parte de la Administración sin intervención judicial. Puede ser una

consecuencia de un deslinde, en cuyo expediente se haya apreciado que hay

usuarios de pertenencias del demanio que no tienen título, o el que tienen es

insuficiente o se ha extinguido.

Generalmente, la necesidad de su ejercicio se planteará como

consecuencia de un expediente de extinción, en cualquiera de sus

modalidades de un derecho de aprovechamiento del demanio. El tema del

desahucio administrativo, lo tratamos al abordar la protección del demanio

marítimo terrestre, en págs. 42 y siguientes, por lo que remitimos a lo

analizado allí.

En relación con el procedimiento del desahucio administrativo, la

referencia al mismo la encontramos en el artículo 17 del Reglamento de

Costas, el cual remite a los artículos 108 de la Ley de Costas y 201 del

Reglamento.

177

6. Amojonamiento En cuanto al amojonamiento, éste, como un efecto de la resolución

aprobatoria del deslinde ya lo desarrollamos cuando abordamos el tema del

procedimiento de deslinde, por lo que remito a lo ahí expuesto362.

7. Efectos jurídicos procesales El principal efecto jurídico procesal del deslinde, consiste en que la

carga de la impugnación que corre a cargo del que se considere

perjudicado363 y deriva de la presunción de que el acto administrativo se

presume válido y acorde con el ordenamiento jurídico.

Existan o no titularidades registrales, el deslinde tiene la eficacia de

declarar la posesión y la titularidad del Estado, razón por la cual la carga de la

impugnación correrá siempre a cargo del que se oponga, ya sea que radique

su impugnación ante lo contencioso administrativo o en lo civil.

8. El levantamiento de las medidas cautelares364 La providencia de incoación del expediente de deslinde, acorde con los

numerales 12.5 de la Ley de Costas, en relación con el artículo 21.2 del

362 RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág.241

363 VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El Deslinde La Zona Marítimo Terrestre: Problemas Prácticos”, Revista Vasca de Administración Pública. 1996 (enero-abril) número 44 (1), pág. 299

364 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 487-488

178

Reglamento365, conlleva la suspensión del otorgamiento de concesiones y

autorizaciones en el dominio público marítimo terrestre y en su zona de

protección. Ahora bien, una vez dictada la resolución aprobatoria del deslinde,

ésta resolución lleva comprendida otros efectos procesales, a saber:

a) El levantamiento de la suspensión del otorgamiento de concesiones

y autorizaciones tanto en el mencionado dominio público como en su zona de

servidumbre de protección.

b) La cancelación de las anotaciones preventivas practicadas en el

Registro de la Propiedad con ocasión del deslinde, relativas a fincas que no

hayan resultado incluidas en el dominio público marítimo terrestre en virtud

del deslinde.

Respecto de la suspensión de la solicitud de construcción o inscripción

de fincas situadas en la zona de servidumbre de protección cabe observar:

a) La aprobación del deslinde abre nuevamente su acceso al Registro,

siempre y cuando el derecho que se pretenda acceder no recaiga sobre un

bien de dominio público y así lo acredite el Servicio Periférico de Costas a

través de la certificación correspondiente.

b) Respecto de las anotaciones preventivas sobre las fincas que no

hayan sido incluidas por la resolución del deslinde como dominio público, esa

resolución determinará la cancelación de las mismas.

c) En el evento de que las fincas que hayan sufrido la anotación

preventiva de la incoación del expediente de deslinde, sean incluidas como

365 Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la ley de costas 22/1988. Reglamento General para el Desarrollo y ejecución de la ley 22/1988

179

dominio público, la anotación prorrogará su vigencia, incorporándose al

procedimiento de rectificación de inscripciones registrales contradictorias.

XII. LA IMPUGNACIÓN JURISDICCIONAL: CONTROL Y REVISIÓN JUDICIAL DEL DESLINDE

1. Dualidad jurisdiccional

Los actos administrativos de deslinde pueden ser impugnados ante una

doble jurisdicción: la contencioso-administrativa ante la que se ventilará lo

referente a la validez del acto administrativo en sí mismo: competencia,

procedimiento, forma, motivación, y la civil ante la que se resolverán las

cuestiones que atañen a la propiedad de los particulares y demás de índole

civil366. En otros términos, como dice VILLARINO SAMALEA367, los actos

administrativos de deslinde pueden ser impugnados ante una doble

jurisdicción: la contencioso-administrativa, ante la que se ventilarán las

cuestiones de competencia y procedimiento o de adecuación del deslinde a

los actos que le preceden, y la civil ante las que se resolverán las cuestiones

de propiedad y demás de índole civil.

La Ley Orgánica del Poder Judicial368 establece en su artículo 22.1,

que en el orden civil, los Juzgados y Tribunales españoles será competentes

con carácter exclusivo en materia de derechos reales y arrendamientos de

inmuebles que se hallen en España, con lo que las cuestiones de dominio

público, tanto por ser concebidas como un derecho de propiedad, así como

366 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 405.

367 VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El Deslinde La Zona Marítimo Terrestre: Problemas Prácticos” Revista Vasca de Administración Pública. 1996 (enero-abril) número 44 (1), pág. 299. Ver además SOSPEDRA NAVAS, Francisco José. “La impugnación jurisdiccional del deslinde de bienes públicos”. Revista Actualidad Administrativa 2005-1. Editorial La Ley, pág. 1431

368 Ley Orgánica 6/1985.

180

por poder afectar la delimitación a propiedades privadas y otros derechos

reales de los particulares, deben ser conocidas por la jurisdicción civil.

Por otra parte, de la relación del numeral 24 de la referida ley que

establece:

“En el orden contencioso-administrativo será competente, en todo caso, la jurisdicción española cuando la pretensión que se deduzca se refiera a disposiciones de carácter general o a actos de las Administraciones Públicas españolas”.

con el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa369, que dice:

“1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación”.

al ser el deslinde un acto administrativo, es sin duda alguna, esta jurisdicción

la competente para su revisión.

Para unos autores370, la distribución de materias se complica cuando

se trata de impugnar el deslinde administrativo de los bienes que integran el

demanio natural, especialmente en lo relativo al dominio público marítimo

terrestre, por las siguientes razones:

a) En primer término, el deslinde administrativo es un acto complejo

que señala y limita los terrenos que integran el dominio marítimo terrestre por

reunir las características de los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas. Junto al

369 Ley 29/1998.

370 SOSPEDRA NAVAS, Francisco José. “La impugnación jurisdiccional del deslinde de bienes públicos”. Revista Actualidad Administrativa 2005-1. Editorial La Ley, pág.1434.

181

señalamiento de los terrenos integrantes del dominio público, de conformidad

con el artículo 26.1 del Reglamento de Costas371, la resolución aprobatoria del

deslinde debe fijar las limitaciones de la propiedad colindante, haciendo

constar la localización de las servidumbres impuestas a los terrenos

colindantes.

b) En segundo lugar, la Ley de Costas 22/1988, en cumplimiento de lo

ordenado por el artículo 132.2 de la Constitución Española de 1978, supuso el

cese de las titularidades privadas que pudieran haberse podido adquirir sobre

las pertenencias demaniales y configuró el régimen expropiatorio de coste

cero (cuya constitucionalidad fue sancionada por la sentencia del Tribunal

Constitucional 149/1991, de 4 de julio), en virtud de la cual los derechos

preexistentes se transformaron en derechos concesionales a modo de

compensación ope legis.

Tal y como lo señala SOSPEDRA NAVAS372, la Ley de Costas 22/1988

en su disposición transitoria 1ª distingue tres supuestos:

b1) El caso de los propietarios de terrenos que han sido declarados de

propiedad particular por sentencia judicial firme anterior a la Ley de Costas.

b2) El de los propietarios de terrenos deslindados antes de la vigente

Ley de Costas que no pudieron ser ocupados por la Administración al estar

amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria.

371 Real Decreto número 1471/1989 de 1 de diciembre a la ley de costas 22/1988. Reglamento General para el Desarrollo y ejecución de la ley 22/1988

372 SOSPEDRA NAVAS, Francisco José. “La impugnación jurisdiccional del deslinde de bienes públicos”. Revista Actualidad Administrativa 2005-1. Editorial La Ley, pág. 1431

182

b3) El supuesto de los propietarios de terrenos comprendidos en

costas no deslindadas o que lo han sido parcialmente o se haga un nuevo

deslinde.

Esta situación ha dado lugar a una serie de controversias en relación

con los propietarios de terrenos deslindados antes de la ley y que no fueron

ocupados por la Administración, para quienes el apartado 2 de la disposición

transitoria 2ª de la Ley de Costas contemplaba una compensación

concesional de menor duración temporal. En el caso del apartado 2 de la

Disposición Transitoria 1ª de la Ley de Costas, contempla los casos en que la

Administración no ejerció las acciones de reclamación de propiedad,

precisamente por el pronóstico desestimatorio que derivaba del hecho de que

el titular estuviera amparado por un título de los recogidos en el artículo 6.3

de la Ley de Costas de 1969, o simplemente por causa de la inactividad de la

Administración tras la práctica del deslinde, compensando con una concesión

de diez años. La Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 de 4 de julio,

se refería a dicha situación poniendo de manifiesto que la aplicación del

apartado 2 de la Disposición Transitoria 1ª podía verse desfavorecida por el

sólo hecho que la Administración no hiciere uso tras el deslinde de las

acciones judiciales tendientes a invalidar el título que se le oponía y, en

consecuencia, el titular registral se ve colocado injustamente en situación más

desfavorable como consecuencia de la inactividad de la Administración. El

Tribunal Constitucional indica que la posibilidad que tienen estos titulares

registrales de ejercitar las acciones civiles dirigidas a obtener la declaración

de su propiedad les equipara a los demás titulares, pues entonces, pueden

acogerse a lo dispuesto en el apartado primero de la misma disposición

transitoria 1ª – de treinta años más treinta años de concesión, lo cual ha dado

lugar a diferentes procesos con ese objeto.-

En tercer lugar, la Ley de Costas 22/1988 no supuso la desaparición

completa de los enclaves de propiedad privada en la zona marítimo terrestre,

de tal forma que aún subsisten los enclaves a que se refiere el artículo 5 de la

183

Ley de Costas y la disposición transitoria 2ª de la Ley, por lo que es posible

que dentro de los terrenos deslindados, se incluyan en claves que siguen

siendo de titularidad privada.

Los siguientes, son los supuestos de enclaves de titularidad privada

que aún subsisten:

a) Las islas de propiedad privada de los particulares o entidades

públicas o que procedan de la desmembración de la propiedad373.

b) Los islotes de propiedad particular anteriores a la entrada en vigor

de la Ley374.

c) Los terrenos sobrantes y desafectados conforme a la Ley de Costas

de 1969 que fueron enajenados o recuperados por sus antiguos propietarios,

y

d) Los terrenos ganados o a ganar en propiedad al mar y los

desecados en su ribera en virtud de cláusula concesional establecida con

anterioridad a la promulgación de la Ley de Costas, entre las cuales se

encuentran las marismas desecadas y la propiedad privada en los puertos

deportivos375.

373 Ley de Costas de España, número 22/1988, de 28 julio, artículo 5

374 Ley de Costas de España, número 22/1988, de 28 julio, Disposición transitoria 2ª apartado 3.

375 Ley de Costas de España, número 22/1988, de 28 julio, Disposición transitoria 2ª apartado 2º.

184

2. La esfera de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa 2.1. Introducción Como comentamos antes, los actos administrativos de deslinde

pueden ser impugnados ante una doble jurisdicción, a saber, la contencioso-

administrativa ante la que se ventilarán las cuestiones de competencia y

procedimiento, o impugnación de los actos donde la Administración actúa

revestida del ius imperium, y la civil, ante la que se resolverán las cuestiones

de propiedad y demás de índole civil, o conflictos derivados del dominio y

demás derechos reales376.

2.2. Pretensiones y motivos de impugnación en vía contencioso administrativa En virtud de que el deslinde es un acto administrativo y como tal puede

ser impugnado ante la jurisdicción contencioso-administrativa, los motivos de

impugnación serán todos aquellos por los que se pueden impugnar los actos

administrativos, tales como falta de competencia del órgano, defectos

formales, falta de motivación, desviación de poder, delimitación arbitraria del

deslinde, entre otros377.

RODRIGUEZ-CHAVES MIMBRERO378, nos dice que constituye una

doctrina jurisprudencial consolidada entender que en la medida en que el

acuerdo aprobatorio del deslinde es un acto declarativo que señala los

376 SOSPEDRA NAVAS, Francisco José. “La impugnación jurisdiccional del deslinde de bienes públicos”. Revista Actualidad Administrativa 2005-1. Editorial La Ley, pág. 1431

377 URTASUN AMANN, Rafael. “Deslindes” en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador ) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, página 164

378 RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, Blanca, “Bienes de Dominio Público Marítimo Terrestre y Deslindes”, en MENÉNDEZ REXACH, Ángel, MARCO FERNANDEZ, Ana de, RODRÍGUEZ CHAVES MIMBRERO, Blanca, BERMUDEZ SÁNCHEZ, Javier, y CHINCHILLA PEINADO, Juan Antonio. La Ley de Costas en la Jurisprudencia. Sentencias del Tribunal Constitucional, Editorial Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural. 2010,pág 131-132

185

terrrenos que pertenecen ope legis al demanio costero, sin creación o

innovación en este sentido, su control como tal corresponde a los órganos del

orden jurisdiccional contencioso-administrativo. De tal modo, corresponde a la

jurisdicción contencioso-administrativa la determinación de si un deslinde

realizado por la Administración es o no conforme con los criterios expresados

por la Ley de Costas para definir el dominio público, así como declarar si tal

poder público ha justificado o no la inclusión de unos terrenos en dichos

criterios legales. Este control jurisdiccional tiene como límite, en lo que

respecta al objeto de su actuación, todo lo referente a la resolución de las

controversias planteadas en torno a la propiedad de los terrenos

controvertidos, que es competencia de los Tribunales Civiles. De tal forma

que los afectados por una resolución de deslinde pueden oponerse a ella

judicialmente. Y aunque el artículo 14 de la Ley de Costas se refiere a las

“acciones civiles sobre relativos a terrenos incluidos en el dominio público

deslindado”, ello no excluye la posibilidad de impugnar el acto aprobatorio del

deslinde en vía contencioso-administrativa, pudiéndose en ésta revisar todas

las decisiones adoptadas por la Administración a lo largo del procedimiento.

Acorde con el artículo 4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa379, los órganos de esta jurisdicción podrán extender su

competencia a conocer y pronunciarse sobre cuestiones de propiedad, pero

se debe advertir, que este conocimiento y este pronunciamiento se realizarán

incidenter tantum, y no producirán efecto fuera del proceso, hasta el punto de

que podrán ser revisados por la jurisdicción civil, en el correspondiente

proceso que haya iniciado el interesado.

379 Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998, Artículo 4, textualmente dice: “1. La competencia del orden jurisdiccional contencioso administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados Internacionales. 2. La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente”

186

En sentencias dictadas por La Sala Tercera del Tribunal Supremo,

entre ellas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2011 se

afirma:

“Esta jurisdicción del orden contencioso-administrativo como venimos reiterando (así lo hemos declarado en nuestras Sentencias de 15 de marzo, 16 de abril, 28 de mayo, 4 y 10 de junio, 23 de septiembre y 4 de diciembre de 2003) no puede limitarse a decidir sobre la corrección procedimental del deslinde practicado, ya que éste, conforme a lo establecido por los artículos 11 y 13.1 de la referida Ley de Costas, tiene como finalidad constatar la existencia de las características físicas de los bienes, relacionadas en los mencionados artículos 3,4 y 5 de la misma Ley, para la posesión y titularidad dominical a favor del Estado, de modo que a tal actividad administrativa debe extender su control jurisdicción contencioso-administrativa para resolver si aquélla se ajusta o no a lo dispuesto en los indicados preceptos”380

CALERO RODRIGUEZ381, señala que en la Jurisprudencia del Tribunal

Supremo se han abordado dos importantes cuestiones relativas al ámbito

contencioso-administrativo.

a) Referente a la justificación objetiva de la pretensión incidental de

que se suspenda la ejecutividad de la Orden Ministerial resolutoria del

deslinde382, el Tribunal ha sostenido la posibilidad de una suspensión parcial

de los efectos del deslinde. Las operaciones jurídicas que la Orden Ministerial

resolutoria implica (declaración de dominio y de la posesión del Estado,

cancelación de los títulos registrales contradictorios, inmatriculación) y la

operación material de amojonamiento son efectos directamente queridos por

la Ley, y no pueden ser alegados como daños o perjuicios irreparables para

solicitar el amparo del artículo 122.2 de la Ley Jurisdiccional, la suspensión

380 URTASUN AMANN, Rafael. “Deslindes” en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador ) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, página 164

381 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág. 409

382 Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de enero y 21 de julio de 1994.

187

del deslinde. Por el contrario, el desapoderamiento que la atribución de

posesión implica, sí que puede originar daños y perjuicios irreparables y, por

tanto, estaría justificada la suspensión de este efecto, aunque, en todo caso, y

como cuida de aclarar el propio Tribunal Supremo, sólo el estudio de las

circunstancias del caso concreto nos dará la solución adecuada.

b) El segundo punto se refiere al ámbito mismo de la función judicial

revisora del acto administrativo de deslinde. Existía la duda de si era aplicable

el artículo 14 de la Ley de Patrimonio del Estado383 al deslinde del demanio

marítimo-terrestre, y, por tanto, la revisión judicial se habría de limitar al

examen de una posible “infracción del procedimiento”. El Tribunal384 ha

resuelto que al tratarse el deslinde de bienes de dominio público, no

patrimoniales, la función revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa

383 La Ley de Patrimonio del Estado, Ley 89/1962 y su Texto Articulado aprobado por Decreto 1022/1964 fue derogada por la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas 33/2003 y su artículo 14 establecía: “El deslinde de las fincas patrimoniales del Estado podrá acordarse de oficio o a instancia de los colindantes. La aprobación del deslinde compete al Ministerio de Hacienda cuya resolución será ejecutiva y sólo podrá ser impugnada en vía contenciosa-administrativa por infracción del procedimiento, sin perjuicio de que cuantos se estimen lesionados en sus derechos pueden hacerlos valer ante la jurisdicción ordinaria”. Actualmente, La Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, Ley 33/2003, que fue la que derogó a la de Patrimonio del Estado número 89/1962, en su Artículo 50.1 dice: “Las Administraciones públicas podrán deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio de otros pertenecientes a terceros cuando los límites entre ellos sean imprecisos o existan indicios de usurpación”. El Artículo 52.a) establece: “El procedimiento se iniciará de oficio, por iniciativa propia o a petición de los colindantes. En este caso, serán a su costa los gastos generados, debiendo constar en el expediente su conformidad expresa con ellos. Para el cobro de dichos gastos podrá seguirse la vía de apremio”. El Artículo 43 de dicha Ley dice: “1. Frente a las actuaciones que, en ejercicio de las facultades y potestades enumeradas en el artículo 41 de esta Ley y de acuerdo con el procedimiento establecido, realicen las Administraciones públicas no cabrá acción para la tutela sumaria de la posesión prevista en el artículo 250.4º de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. Las demandas en las que se ejercite esta pretensión no será admitidas a trámite. 2. Los actos administrativos dictados en los procedimientos que se sigan para el ejercicio de estas facultades y potestades que afecten titularidades y derechos de carácter civil solo podrán ser recurridos ante la jurisdicción contencioso-administrativa por infracción de las normas sobre competencia y procedimiento, previo agotamiento de la vía administrativa. Quienes se consideren perjudicados en cuanto a su derecho de propiedad u otros de naturaleza civil por dichos actos podrán ejercitar las acciones pertinentes ante los órganos del orden jurisdiccional civil, previa reclamación en la vía administrativa conforme a las normas del título VIII de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.

384 Tribunal Supremo, sentencias de 8 de junio y 17 de diciembre de 1990 (RJ 1990, 5181 y10539)

188

se extiende no sólo a “las actuaciones formales del procedimiento sino

también al contenido sustantivo del acto administrativo resolutorio sobre el

deslinde”, es decir, a si se ha apreciado correctamente, o no, la concurrencia

de “las circunstancias físicas que definen la zona de dominio público”.

Ahora bien, ¿quiénes están legitimados para impugnar el acto?. Los

titulares inscritos afectados, pero esto no quiere decir que quienes no tengan

inscrito su título no puedan impugnar, ya que el art. 19.1 a) de la Ley 29/1998,

de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa,

dispone que están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-

administrativo “Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o

interés legítimo”385.

2.3. Infracciones formales o de procedimiento Es también necesario hacer la distinción entre motivos de nulidad de

pleno derecho o motivos que sólo determinan la anulabilidad que habrán de

articularse en relación a las reglas que disciplinan la competencia y el

procedimiento dispuesto para el acto administrativo del deslinde. De este

modo, será determinante de nulidad del acto de deslinde la incompetencia

manifiesta por razón de la materia o del territorio o la falta total de

procedimiento, por contra las irregularidades procedimentales únicamente

determinan la invalidez del acto si éste careciera de los requisitos formales

indispensables para alcanzar su fin o dieran lugar a la indefensión de los

interesados (arts.62 y 63 LRJ-PAC)386.

385 Antes, el art. 28 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 disponía que estaban legitimados para demandar la anulación de los actos administrativos, quienes tuvieren interés directo, y, según VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El deslinde la zona marítimo–terrestre: problemas prácticos”. Revista Vasca de Administración Pública Nº 44 (I), 1996.págs. 299 y sigs., dentro de ellos había que entender incluidos los titulares de derechos o intereses legítimos.

386 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en

189

En relación con el procedimiento de deslinde, el desarrollo del

procedimiento de deslinde ha de acomodarse a las previsiones

procedimentales comunes previstas en la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y Procedimiento Común387.

Señala RODRÍGUEZ CHAVES MIMBRERO que, en ese sentido, el

Tribunal Supremo de forma reiterada insiste en afirmar que el deslinde del

demanio marítimo, como procedimiento administrativo que es, debe sujetarse

en su desarrollo a los principios y trámites comunes establecidos en la Ley de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimientos

Administrativo y el régimen procedimental especial previsto en la propia Ley

de Costas388.

Continúa afirmando la mencionada autora, que el Tribunal Supremo

en sentencia de 28 de diciembre del 2005, ha señalado:

“La nulidad de los actos administrativos sólo era apreciable en los supuestos tasados del art. 47 LPA (art. 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo común. Ley 30/1992 de 26 de noviembre) y la anulabilidad por defectos formales, sólo procedía cuando el acto

España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág.495.- RODRÍGUEZ CHAVES MIMBRERO, Blanca, “Bienes de Dominio Público Marítimo Terrestre y Deslindes”, en MENÉNDEZ REXACH, Ángel, MARCO FERNANDEZ, Ana de, RODRÍGUEZ CHAVES MIMBRERO, Blanca, BERMUDEZ SÁNCHEZ, Javier, y CHINCHILLA PEINADO, Juan Antonio. La Ley de Costas en la Jurisprudencia. Sentencias del Tribunal Constitucional, Editorial Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural. 2010

387 RODRÍGUEZ CHAVES MIMBRERO, Blanca, “Bienes de Dominio Público Marítimo Terrestre y Deslindes”, en MENÉNDEZ REXACH, Ángel, MARCO FERNANDEZ, Ana de, RODRÍGUEZ CHAVES MIMBRERO, Blanca, BERMUDEZ SÁNCHEZ, Javier, y CHINCHILLA PEINADO, Juan Antonio. “La Ley de Costas en la Jurisprudencia. Sentencias del Tribunal Constitucional” Editorial Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural. 2010 pág. 115

388 RODRÍGUEZ CHAVES MIMBRERO, Blanca, “Bienes de Dominio Público Marítimo Terrestre y Deslindes”, en MENÉNDEZ REXACH, Ángel, MARCO FERNANDEZ, Ana de, RODRÍGUEZ CHAVES MIMBRERO, Blanca, BERMUDEZ SÁNCHEZ, Javier, y CHINCHILLA PEINADO, Juan Antonio. La Ley de Costas en la Jurisprudencia. Sentencias del Tribunal Constitucional, Editorial Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural. 2010 pág.115-116

190

carecía de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o producía indefensión de los interesados, según el art. 48.2 LPA (art. 63.2 LRJPAC9), por ello, cuando existen suficientes elementos de juicio para resolver el fondo del asunto y ello permite presuponer que la nulidad de actuaciones y la repetición del acto viciado no conduciría a un resultado distinto, esto es, cuando puede presumirse racionalmente que el nuevo acto que se dicte por la Administración, una vez subsanado el defecto formal, ha de ser idéntico en su contenido material o de fondo, no tiene sentido apreciar la anulabilidad del acto aquejado de vicio formal.”

HORGUÉ BAENA afirma que, con carácter general, es doctrina del

Tribunal Supremo la necesidad de demostrar por parte del recurrente que el

defecto procedimental aducido determina efectivamente una indefensión, en

otro caso no atiende la pretensión. En ese sentido se ha pronunciado en

relación con la omisión del trámite del apeo, del trámite de audiencia, de

notificación del acto de deslinde, etc389.

3. La esfera de conocimiento de la jurisdicción civil Empezaremos por señalar cuáles normas hacen referencia a la

competencia de la Jurisdicción Ordinaria para la revisión del deslinde, las que

podemos encontrar en las normas que señalaremos, para posteriormente

analizar las acciones posibles en esta jurisdicción:

Los artículos 14 de la Ley de Costas y 30 del Reglamento dicen: “Las acciones civiles sobre derechos relativos a terrenos incluidos en el dominio público deslindado prescriben a los cinco años, computados a partir de la fecha de aprobación del deslinde” El artículo 13.2 de la Ley de Costas, que en lo que interesa dice: “La resolución de aprobación del deslinde será título suficiente para rectificar, en la forma y condiciones que se determinen

389 HORGUÉ BAENA, Concepción. “El Deslinde Administrativo del Dominio Público Marítimo Terrestre y de los Bienes colindantes (arts 12.6, 13, 15.4, D.TR. 7º,1 y 2 LC) Deslinde provisional”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 495

191

reglamentariamente, las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde. Dicha resolución será título suficiente, asimismo, para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio público cuando lo estime conveniente. En todo caso los titulares inscritos afectados podrán ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, siendo susceptible de anotación preventiva la correspondiente reclamación judicial.” La disposición transitoria primera, párrafo 2º de la Ley de Costas que

en lo que interesa dice:

“2. Los terrenos de la zona marítimo-terrestre o playa que no hayan podido ser ocupados por la Administración al practicar un deslinde anterior a la entrada en vigor de esta Ley, por estar amparados por los títulos a que se refiere el artículo 6.3 de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969, quedarán sujetos al régimen establecido en la presente Ley para la utilización del dominio público, si bien los titulares inscritos podrán solicitar en el plazo de un año, a contar desde la entrada en vigor de esta Ley, la legalización de usos existentes, mediante la correspondiente concesión, en los términos de la disposición transitoria cuarta. Asimismo, tendrán preferencia, durante un período de diez años, para la obtención de los derechos de ocupación o de aprovechamiento que, en su caso, puedan otorgarse sobre dichos terrenos. Todo ello sin perjuicio de las acciones civiles que aquéllos puedan ejercitar en defensa de sus derechos.” En igual forma a la anterior, la disposición Transitoria Segunda 1 del

Reglamento a la Ley de Costas.

3.1. Acciones civiles posibles Recapitulando, tenemos que la jurisdicción contencioso-administrativa

puede pronunciarse: a) sobre la competencia y el procedimiento, b) sobre el

fondo, es decir, sobre la naturaleza demanial de los terrenos comprendidos

en la resolución aprobatoria del deslinde, y c) sobre las limitaciones

impuestas a los fundos colindantes.

La jurisdicción contenciosa-administrativa puede decidir en relación a si

los terrenos incluidos en el deslinde reúnen las características definitorias del

dominio público conforme a los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas de 1988.

192

Siguiendo a SOSPEDRA NAVAS, en relación con la jurisdicción civil, ésta

tiene competencia para resolver las cuestiones derivadas del deslinde,

siempre y cuando exista controversia sobre la naturaleza de los terrenos

incluidos en el deslinde.

La jurisdicción civil puede decidir en cuanto a los terrenos incluidos en

el deslinde si sobre ellos alguna persona es titular del dominio o algún

derecho real, no solo pretérito, sino también actual, ora por no reunir los

terrenos incluidos en el deslinde las características definitorias del dominio

público, ora por tratarse de un enclave susceptible de titularidad privada

conforme a la propia Ley de Costas de 1988.

Los procesos de impugnación del deslinde se han venido sucediendo

habitualmente mediante la impugnación de la resolución aprobatoria del

deslinde ante la jurisdicción contenciosa-administrativa y el ejercicio de la

acción civil, normalmente simultáneo, ejercitando la acción declarativa de

dominio390 para que se declarara la titularidad pretérita del solicitante a la

entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 y solicitando los derechos

concesionales contemplados en la disposición transitoria 1ª de la Ley de

Costas de 1988391.

390 Entre las acciones protectoras de la propiedad tenemos que a) “La acción reivindicatoria es una acción de naturaleza real, que es definida como la acción de que dispone el propietario no poseedor frente al poseedor no propietario para obtener la restitución de la cosa.” y b) “La acción declarativa también como la reivindicatoria, es de naturaleza real, pero se distingue de la reivindicatoria en que no pretende la recuperación de la cosa en el mismo procedimiento. No se trata aquí de recuperar la posesión. Bien porque el propietario está poseyendo, bien porque en ese procedimiento no se pretende la recuperación de la posesión. Y esa es la gran diferencia que la distingue de la acción reivindicatoria. Sólo pretende una declaración o constatación de la propiedad, frente a quien la niega” BERCOVITZ RODRÍGUEZ-CANO, Rodrigo (coordinador), Manual de Derecho Civil. Derechos Reales. Editorial Bercal. S.A. 2012.págs. 175 y 178

391 SOSPEDRA NAVAS, Francisco José. “La impugnación jurisdiccional del deslinde de bienes públicos”. Revista Actualidad Administrativa 2005-1. Editorial La Ley, pág. 1436 y 1437

193

En lo que respecta a la jurisdicción civil, debe tenerse en cuenta que

los numerales 13.2 y 14392 de la Ley de Costas se remiten al ejercicio de las

acciones civiles que los afectados estimen convenientes en defensa de sus

derechos, pero con la peculiaridad que el plazo de prescripción es de cinco

años computados a partir de la fecha de aprobación del deslinde, e idéntica

remisión se recoge en la disposición transitoria 1ª, apartado 2, para el caso de

titulares registrales amparados por los títulos a que se refiere el artículo 6.3

de la Ley de Costas de 1969.

Cuando se trata de reclamar titularidades dominicales sobre

pertenencias demaniales, resulta que como en el dominio público no puede

existir propiedad privada ni posesión por parte de los particulares, como

consecuencia de esto no cabría o sería improcedente la acción reivindicatoria.

La situación difiere cuando se trata de enclaves que siguen siendo de

titularidad privada y resultan afectados por el deslinde administrativo. En esta

hipótesis, el propietario podría ejercer la acción reivindicatoria, reclamando la

titularidad y la reintegración de la posesión, sin que sea óbice a ello el

pronunciamiento que se pudiera haber realizado eventualmente en el orden

contencioso administrativo393.

392 El artículo 13.2 de la Ley de Costas 22/1988 dice: “La resolución de aprobación del deslinde será título suficiente para rectificar, en la forma y condiciones que se determinen reglamentariamente, las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde. Dicha resolución será título suficiente, asimismo, para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio público cuando lo estime conveniente. En todo caso los titulares inscritos afectados podrán ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, siendo susceptible de anotación preventiva la correspondiente reclamación”. El artículo 14 de la citada ley, textualmente dice: “Las acciones civiles sobre derechos relativos a terrenos incluidos en el dominio público deslindado prescriben a los cinco años, computados a partir de la fecha de aprobación del deslinde”.

393 SOSPEDRA NAVAS, Francisco José. “La impugnación jurisdiccional del deslinde de bienes públicos”. Revista Actualidad Administrativa 2005-1. Editorial La Ley, pág.1437

194

Entre la acción reivindicatoria y la acción civil de deslinde (ambas

acciones protectoras de la propiedad)394 puede darse una confluencia, en

aquellos supuestos en que no hay acuerdo entre los lindes lo que, en caso de

deslinde de costas, se traduce en que el particular se habrá visto privado de

la titularidad y de la posesión sobre una determinada finca o porción de finca

que la Administración ha incluido dentro del dominio público, cuando éste

entiende que no se trata de una pertenencia demanial. Como ya hemos visto,

el objeto principal de los procesos contencioso-administrativos que se siguen

contra las resoluciones aprobatorias del deslinde suele ser éste, a saber,

determinar si los terrenos incluidos en el deslinde reúnen las características

físicas del dominio público395.

Pues bien, cabe la pregunta, La impugnación de la aprobación del

deslinde por no reunir los terrenos incluidos en él las características físicas

del dominio público, podrá ser objeto de un proceso civil, e incluso ejercitando

directamente la acción de deslinde contra la Administración, sin acudir a la vía

Contencioso Administrativa. En este punto, SOSPEDRA NAVAS396 afirma que

la respuesta de los tribunales civiles no es homogénea: por regla general los

tribunales civiles parten de su jurisdicción para conocer de los conflictos

derivados del dominio y demás derechos reales, lo que en el caso del dominio

marítimo deslindado supone que la decisión del tribunal civil es determinante

de la propiedad de los terrenos incluidos en el deslinde. En otras ocasiones,

dice SOSPEDRA NAVAS, encontramos matices en algunos de los

394 “Conforme al artículo 384 CC, todo titular de derechos reales sobre una finca, especialmente el propietario, tiene derecho a deslindar la misma. Piénsese que ello puede interesar no solamente al propietario, sino a un tercero que ostente derecho en cosa ajena (usufructuario, acreedor hipotecario, etc.) La finalidad es clara: precisar los límites de la finca para que quede perfectamente determinado el ámbito objetivo sobre el que puede ejercer las facultades derivadas de su derecho real.” BERCOVITZ RODRÍGUEZ-CANO, Rodrigo (coordinador), Manual de Derecho Civil. Derechos Reales. Editorial Bercal. S.A. 2012. Pág. 179

395 SOSPEDRA NAVAS, Francisco José. “La impugnación jurisdiccional del deslinde de bienes públicos”. Revista Actualidad Administrativa 2005-1. Editorial La Ley, pág.1437-1438

396 SOSPEDRA NAVAS, Francisco José. “La impugnación jurisdiccional del deslinde de bienes públicos”. Revista Actualidad Administrativa 2005-1. Editorial La Ley, pág.1438

195

razonamientos de la jurisdicción civil, de los que se puede deducir que no

debe invadirse el ámbito de control del deslinde atribuido al orden

jurisdiccional contencioso-administrativo.

En relación a la acción declarativa del dominio, debe decirse que es la

ejercida con mayor frecuencia, pues es la que abre el camino a los derechos

concesionales previsto en la disposición Transitoria 1ª de la Ley de Costas.

La declaración de dominio que se pretende en el proceso civil ha de

ser pretérita, sucedida o antigua, por cuanto no puede haber dominio privado

sobre las pertenencias demaniales. Como la acción civil se dirige a solicitar la

declaración de una titularidad anterior al deslinde, entonces, el

pronunciamiento civil no incide en la resolución aprobatoria del deslinde, en

cambio la vía contencioso-administrativa es actual, es el control del acto de

aprobación, es determinar si el deslinde ha sido practicado conforme a

derecho, por incluirse pertenencias demaniales que responden en el

momento de su aprobación a las características relacionadas en los artículos

3, 4397 y 5 de la Ley de Costas398. Lo que deben hacer los particulares es

argumentar dentro del proceso civil, que sus heredades no se encuentran en

zona de dominio público, pues la Administración pudo haber reconocido,

expresa o tácitamente la propiedad privada de los terrenos que ahora

pretende deslindar399.

CALERO RODRIGUEZ opina que de la literalidad del artículo 14 de la

Ley de Costas, y de una consideración analítica y sistemática de la naturaleza

del deslinde del demanio público, se puede diferenciar:

397 Los artículos 3 y 4 de la ley de Costas Nº 22/1988

398 SOSPEDRA NAVAS, Francisco José. “La impugnación jurisdiccional del deslinde de bienes públicos”. Revista Actualidad Administrativa 2005-1. Editorial La Ley, pág.1439

399 VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El Deslinde La Zona Marítimo Terrestre: Problemas Prácticos”, Revista Vasca de Administración Pública. 1996 (enero-abril) número 44 (1), pág. 300

196

a) Un primer grupo de acciones civiles de posible ejercicio para revisar

la eficacia declarativa del deslinde.

b) Otro grupo de acciones posibles, pero a las que no les afecta la

limitación temporal establecida por Ley de Costas y

c) Finalmente otro grupo, de ejercicio jurídicamente imposible, por

vetarlo la propia esencia de la institución del deslinde demanial.

3.2. Un primer grupo de acciones de posible ejercicio para revisar la eficacia declarativa del deslinde

El prototipo del primer grupo señalado, lo constituye la acción

reivindicatoria que es una acción de naturaleza real, de la que dispone el

propietario no poseedor frente al poseedor no propietario para obtener la

restitución de la cosa400, por lo que la finca a reivindicar ha de ser un terreno

incluido en el demanio público deslindado. El ámbito objetivo del artículo 14

incluye no solo los enclaves en el demanio, sino también las fincas

colindantes con las pertenencias demaniales, cuya cabida en alguno o

algunos de sus metros hayan quedado incluidos en el dominio público

deslindado, todo como consecuencia del deslinde. Cabe destacar, que será

necesario también, pedir la nulidad o cancelación de la inscripción del dominio

público que se haya efectuado en el Registro de la Propiedad401.

Teóricamente, es posible que quien se crea titular de un derecho de

propiedad afectado por el deslinde ejerza una acción declarativa de dominio

(que se distingue de la reivindicatoria en que no pretende la recuperación de

la cosa en el mismo procedimiento. No se trata de recuperar la posesión, bien

porque el propietario está poseyendo, bien porque en este procedimiento no

400 BERCOVITZ RODRÍGUEZ-CANO, Rodrigo (coordinador), Manual de Derecho Civil. Derechos Reales. Editorial Bercal. S.A. 2012, pág. 175

401 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, págs. 410-411

197

pretende la recuperación de la posesión, sólo pretende una declaración o

constatación de la propiedad, frente a quien la niega402), acción que no exige

como requisito para ejercerla que el demandado sea poseedor403, para que se

declarare la titularidad pretérita del solicitante a la entrada en vigor de la Ley

de Costas de 1988 y solicitando los derechos concesionales contemplados en

la disposición transitoria 1ª de la Ley de Costas de 1988, pues esta acción es

la que abre el camino a los derechos concesionales previstos en la

disposición Transitoria 1ª de la Ley de Costas404

3.3. Un segundo grupo de acciones a las que no las afecta la limitación temporal establecida en la Ley de Costas: las que deriven sobre derechos sobre terrenos que, afectados por el deslinde, no se encuentren en el dominio público

El segundo grupo de acciones señalado, comprende aquellas de

ejercicio posible, pero que no se incluyen en el ámbito de aplicación del

artículo 14 de la Ley de Costas y por lo consiguiente, no se ven afectadas por

la limitación temporal que la citada norma prevé para su ejercicio. Son todas

aquellas acciones que deriven de derechos sobre terrenos que, afectados por

el deslinde, no se encuentren sin embargo, incluidos en el dominio público

deslindado. Se debe recordar que el deslinde no sólo define los límites del

demanio marítimo-terrestre, sino que también define la llamada zona de

402 BERCOVITZ RODRÍGUEZ-CANO, Rodrigo. (coordinador) Manual de Derecho Civil. Derechos Reales. Editorial Bercal. S.A. 2012.pág. 178

403 Entre las acciones protectoras de la propiedad tenemos que a) “La acción reivindicatoria es una acción de naturaleza real, que es definida como la acción de que dispone el propietario no poseedor frente al poseedor no propietario para obtener la restitución de la cosa.” y b) “La acción declarativa también como la reivindicatoria, es de naturaleza real, pero se distingue de la reivindicatoria en que no pretende la recuperación de la cosa en el mismo procedimiento. No se trata aquí de recuperar la posesión. Bien porque el propietario está poseyendo, bien porque en ese procedimiento no se pretende la recuperación de la posesión. Y esa es la gran diferencia que la distingue de la acción reivindicatoria. Sólo pretende una declaración o constatación de la propiedad, frente a quien la niega” BERCOVITZ RODRÍGUEZ-CANO, Rodrigo. (coordinador) Manual de Derecho Civil. Derechos Reales. Editorial Bercal. S.A. 2012.págs. 175 y 178.

404 VILLARINO SAMALEA, Gonzalo. “El Deslinde La Zona Marítimo Terrestre: Problemas Prácticos”, Revista Vasca de Administración Pública. 1996 (enero-abril) número 44 (1), pág. 300

198

servidumbre de protección405, cuya anchura se mide hacia tierra a partir de la

línea interior de la ribera del mar, fijada en el deslinde, la que expresamente

ha de contener la Orden del Ministerio que resuelve el deslinde, así como su

localización –y las demás servidumbres que se le hayan impuesto a los

terrenos colindantes-, que dependerá de por dónde haga el deslinde discurrir

la línea interior delimitadora del demanio.

Existen muchas posibilidades de que uno o varios titulares de algún

derecho de propiedad o cualquier otro derecho real se vean afectados por el

deslinde y tengan interés en que un Juez Civil revise y modifique esa

delimitación hacia afuera, hacia el mar, o que aprecie que esas servidumbres

localizadas en el deslinde no existían antes, o no son necesarias para la

protección del demanio o para garantizar su uso general, o simplemente que

la Administración deslindante a la hora de constatar sobre el terreno la

concurrencia de las circunstancias físicas previstas en la descripción de la

normativa del demanio marítimo-terrestre, no ha interpretado ni aplicado

correctamente la ley, que ha ampliado excesivamente el ámbito espacial del

demanio y ello ha originado que propiedades que de haber hecho bien el

deslinde quedarían libres, se encuentren ahora sometidas a limitaciones y

servidumbres. Indudablemente, en estos casos, la acción protectora de la

propiedad que se deberá ejercer es la acción negatoria406, en este caso de

servidumbre.

405 Artículo 23 y ss. de la Ley de Costas 22/1988

406 “La acción negatoria persigue la declaración de que la propiedad está libre de cargas, erradicando inmisiones indebidas. En cierto modo se trata de una acción similar a la declarativa. Pero aquí, en vez buscarse la declaración de la propiedad a favor del actor, se busca la declaración de la inexistencia de derechos sobre cosa ajena (la cosa del demandante) a favor de terceras personas. Por ejemplo, se ejercitará la acción negatoria para <negar> - de ahí su nombre – el derecho de usufructo de un tercero sobre la cosa del demandante; o para que se declare la inexistencia de una servidumbre, de una hipoteca, o de cualquier otro derecho real en cosa ajena. Con ello el demandante logra eliminar la pretendida existencia de derechos que limitan el ejercicio de su propiedad. La carga de la prueba de la existencia de un derecho sobre la cosa ajena corresponde al demandado, una vez que el demandante haya probado su derecho o titularidad sobre la cosa, pues la propiedad se presume libre de cargas. Junto con la declaración, a veces se pretende también la cesación en la perturbación, medidas precautorias, y, en su caso la indemnización de los daños sufridos” BERCOVITZ RODRÍGUEZ-CANO, Rodrigo.

199

De lo anterior, con facilidad se podrá comprender, que en el fondo se

está cuestionando el deslinde en sí mismo y esta posibilidad de reabrir la

polémica sobre el deslinde no está sujeta a la prescripción de los cinco años

que establece el artículo 14 de la Ley de Costas, pues esta norma limita su

campo de aplicación a un supuesto muy concreto: acciones civiles sobre

derechos relativos a terrenos incluidos en el dominio público deslindado. En

los demás supuestos, cuando la acción no derive de un derecho sobre

terrenos incluidos en el demanio deslindado, no opera la prescripción de los

cinco años, sino la de treinta años que para las acciones reales prevé el

artículo 1963 del Código Civil.

3.4. Un tercer grupo de acciones de ejercicio jurídicamente imposible por vetarlo la propia esencia de la institución del deslinde demanial

Finalmente, existe un tercero grupo de acciones cuyo ejercicio no es

posible, si consideramos la naturaleza y los efectos del deslinde.

Entre estas acciones se encuentran las acciones registrales que dan

lugar al procedimiento del artículo 41 de la Ley Hipotecaria. Este

procedimiento es imposible en la legislación de costas, porque uno de los

efectos de la resolución del deslinde es la virtual cancelación de los asientos

registrales contradictorios, así como la posibilidad de que el demanio

marítimo-terrestre, su titularidad acceda al Registro de la Propiedad. En

segundo lugar, no caben interdictos, entre otras cosas, no caben interdictos

contra las resoluciones dictadas por la Administración en ejercicio de las

competencias configuradas en la Ley de Costas, conforme a lo establecido en

el artículo 10.3 de la Ley y 14.3 del Reglamento. Se debe señalar que el

(coordinador) Manual de Derecho Civil. Derechos Reales. Editorial Bercal. S.A. 2012 págs 178-179.-

200

precepto no se refiere sólo al deslinde, pero es indudable que también se

refiere a él407.

4. Un caso testigo de la problemática que plantea la dualidad jurisdiccional: el caso de la Colonia de Nueva Berria

El profesor VALENCIA MARTIN408 plantea un caso que pone de

manifiesto las perturbaciones ocasionadas por la dualidad jurisdiccional en

materia de deslindes, y que revela la conveniencia de una unificación

jurisdiccional: el caso de la Colonia de Nueva Berria.

4.1. Los hechos

Según relata VALENCIA MARTIN, la Comunidad de propietarios de la

Colonia “Nueva Berria” interpuso recurso contencioso-administrativo contra la

Orden ministerial de 25 de septiembre de 1990, aprobatoria del deslinde de la

playa de Berria en el municipio cántabro de Santoña, que incluía sus

propiedades dentro del dominio público marítimo-terrestre. El recurso fue

estimado por Sentencia de la Audiencia Nacional de 11 de octubre de 1996,

que anuló el referido deslinde en la parte afectante a dicha Comunidad de

propietarios, por entender que los terrenos sobre los que se asentaba la

construcción no tenían carácter de playa. Esta Sentencia sería confirmada

más tarde en casación por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-

Administrativo del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2001.

407 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, págs. 410 a 415.

408 VALENCIA MARTIN, Germán, “Jurisprudencia constitucional: Ley de Costas y otros incidentes”, en: López Ramón (Coord.), Observatorio de Políticas Ambientales 2010, Thomson Reuters-Aranzadi, 2010, págs. 247 y sigs.

201

La mencionada Comunidad de propietarios interpuso también recurso

contencioso-administrativo contra la resolución de la Demarcación de Costas

de Cantabria de 6 de mayo de 1993, dirigida al Registro de la Propiedad, por

la que se instaba (de conformidad con las previsiones del art. 29.2 del

Reglamento General de la Ley de Costas) la cancelación de la anotación

preventiva derivada del deslinde y su conversión en inscripción definitiva de

los terrenos afectados como dominio público. El recurso fue inicialmente

inadmitido por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 21

de julio de 1994, por entender que el enjuiciamiento de dicha resolución

correspondía a la jurisdicción civil, pero posteriormente estimado en casación

por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal

Supremo de 22 de octubre de 2001, que apreció diversos vicios en el

procedimiento seguido por Costas para ordenar aquella inscripción en el

Registro de la Propiedad.

Paralelamente a estas actuaciones, la Comunidad de propietarios

entabló demanda civil contra la Administración del Estado con el fin de que se

declarara la propiedad privada de los terrenos litigiosos. Inicialmente, la

demanda fue estimada por Sentencia del Juzgado de Primera Instancia núm.

3 de Santander de 24 de octubre de 1996, pero luego desestimada en

apelación por Sentencia de la Audiencia Provincial de Santander de 11 de

enero de 1999. En esta Sentencia se reconoce la propiedad privada de los

terrenos hasta la entrada en vigor de la Ley de Costas, pero su posterior paso

al dominio público (con la consiguiente entrada en juego de la compensación

prevista en la transitoria primera de la Ley de Costas) por reunir las

características físicas de playa e incluso de zona marítimo-terrestre ex

artículo 3 de la Ley de Costas, en base a una apreciación de los hechos

completamente distinta a la efectuada en su día por la Audiencia Nacional.

Esta Sentencia fue recurrida en casación. Por Sentencia de 28 de

noviembre de 2005, la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo desestimó el

recurso de casación, confirmando la Sentencia dictada por la Audiencia

202

Provincial, por entender, entre otras cosas, que la determinación de si en una

finca se dan las características físicas a que se refiere la Ley de Costas “es

una cuestión de hecho que, como tal, corresponde su declaración a los

Tribunales de instancia”, pero sin hacer mención alguna a las Sentencias de

la Sala de lo Contencioso-Administrativo, y partiendo incluso en algunos

apartados de su argumentación de la validez del deslinde administrativo y de

la falta de firmeza de su anulación.

Finalmente, frente a esta última Sentencia la Comunidad de

propietarios interpuso recurso de amparo por error patente vulnerador de su

derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), dando lugar a la STC

211/2009, de 26 de noviembre, que reconoce su existencia, otorga el amparo,

declara la nulidad de la Sentencia recurrida y ordena “la retroacción de

actuaciones para que se dicte nueva resolución respetuosa con el derecho

fundamental reconocido”.

4.2. La problemática jurídica subyacente

Para el profesor VALENCIA MARTIN, lo que ha hubo en este caso es

un pronunciamiento radicalmente diferente de las dos jurisdicciones

(contencioso-administrativa y civil) acerca de la cuestión capital de la que

depende el desenlace del asunto, la pertenencia o no de los terrenos litigiosos

a la ribera del mar, discrepancia que no está claro que resida sólo en la

apreciación de los hechos, sino que parece alcanzar también a la

interpretación de las normas.

En su opinión, el desenlace del asunto admite un doble planteamiento,

desde el punto de vista de la legalidad ordinaria y desde el punto de vista

constitucional.

En términos de legalidad ordinaria, la respuesta parece más sencilla.

La jurisdicción civil sigue siendo competente para decidir sobre la propiedad

203

de los terrenos (arts. 14 de la Ley de Costas y 43 de la Ley de Patrimonio de

las Administraciones Públicas), aunque la jurisdicción contencioso-

administrativa (que ha extendido su esfera de conocimiento en materia de

deslindes a la determinación de si los terrenos se incluyen o no en alguna de

las categorías que legalmente integran el dominio público marítimo-terrestre -

jurisprudencia constante, según recuerda la propia STS de 24 de octubre de

2001) ya se haya pronunciado indirectamente sobre ella con carácter firme, y

sin vinculación a lo decidido por ella. A este respecto, la decisión de la

jurisdicción contencioso-administrativa sería sólo incidenter tantum, a efectos

prejudiciales y sin efectos materiales de cosa juzgada (Sentencia de la Sala

Primera del Tribunal Supremo de 25 de abril de 2007).

Constitucionalmente, no obstante, y aunque no exista cosa juzgada,

del derecho a la tutela judicial efectiva, en conexión con el principio de

seguridad jurídica (art. 9.3 CE), se deriva un límite adicional a la capacidad de

la jurisdicción civil para revisar el juicio previamente efectuado en sede

contencioso-administrativa, pues, según jurisprudencia reiterada del Tribunal

Constitucional, “unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para

los órganos del Estado”. Lo que no cabe, pues, es ignorar sin más lo

previamente decidido en sede contencioso-administrativa. Aunque la

discrepancia fuera sólo fáctica, un apartamiento motivado podría tal vez

excluir la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva. Si la discrepancia es,

además, jurídica ya no entraría en juego ese límite constitucional.

En conclusión, para VALENCIA MARTIN resulta fácilmente

comprensible que en algunas Sentencias las dos jurisdicciones vengan

reclamando de lege ferenda “la existencia de un único cauce para articular la

protección dominical frente a la eficacia declarativa del deslinde y de una

única jurisdicción competente para conocer de tales pretensiones” (STS –Sala

de lo Civil- de 25 de abril de 2007; y STS –Sala de lo Contencioso-

Administrativo- de 22 de septiembre de 2009).

204

205

CAPITULO III. LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA SOBRE TERRENOS CONTIGUOS A LA ZONA MARITIMO-

TERRESTRE EN EL DERECHO ESPAÑOL

I. LAS SERVIDUMBRES SOBRE EL DOMINIO PRIVADO 1. Introducción La Constitución Española es clara cuando señala que se reconoce el

derecho de propiedad privada y a la herencia. La función social de estos

derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. Nadie podrá ser

privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad

pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de

conformidad con lo dispuesto por las leyes. Estos conceptos tan meridianos

deben ser tenidos en cuenta cuando aplicamos unas limitaciones a la

propiedad como las establecidas en la Ley de Costas, so pena de ignorar la

protección de uno de los bienes jurídicos establecidos en la Constitución

Española409.

La Constitución reconoce un derecho de propiedad privada que se

configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales

sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de

deberes y obligaciones establecidos, der acuerdo con las leyes, en atención

a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad

social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a

cumplir. Lo anterior comporta como consecuencia que el contenido esencial

de la propiedad privada no tenga que ser rigurosamente, uniforme. La

función social de la propiedad con arreglo a la cual las leyes han de delimitar

el contenido propio de ésta, opera, en efecto, no sólo para establecer el

contenido de la institución constitucionalmente garantizada, sino también en

300 RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág. 357

206

relación con las distintas clases de bienes sobre los que el dominio recae.

De ahí que el legislador pueda establecer regulaciones distintas de la

propiedad en razón de la naturaleza propia de los bienes y en atención a

características generales de éstos, como sería, en el supuesto que ahora

nos ocupa, la de su contigüidad o proximidad al dominio marítimo

terrestre410.

Siguiendo en el tema de las servidumbres al Profesor BERCOVITZ

RODRÍGUEZ-CANO, las servidumbres se pueden definir como un derecho

real en cosa ajena, que permite a su titular utilizar predios ajenos de una

manera limitada (para, por ejemplo, pasar por ellos para llegar al camino

público) o impedir a su dueño determinados actos que, de no existir la

servidumbre, podría realizar lícitamente (por ejemplo, elevar una casa más

de una cierta altura)411. Dentro de esta definición genérica, la práctica ha

evolucionado hasta configurar un amplio abanico de modalidades de

servidumbres prediales y personales.

2. Algunas características de las servidumbres prediales

Algunas de las características de las servidumbres prediales que

podemos enumerar, son las siguientes:

410 RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, págs. 358-359

411 La Resolución de la Dirección General de los Registros de 11 de abril de 1930, citado por BAENA RUIZ, Eduardo. (Director) “Las Servidumbres”, Cuadernos de Derecho Judicial. Consejo General del Poder Judicial, 1994, pág.18 define la servidumbre: “La servidumbre es un gravamen impuesto sobre un inmueble en beneficio de otro perteneciente a distinto dueño y en cuya virtud el titular del predio dominante puede utilizar el predio sirviente para ciertas finalidades o poner al aprovechamiento del mismo limitaciones que redundan en beneficio de su particular dominio o privar al dueño del predio gravado de alguna especial facultad contenida en el derecho de propiedad normalmente constituido”. También, un elenco de distintas definiciones de servidumbres, puede ser consultado en BAENA RUIZ, Eduardo. (Director) “Las Servidumbres”, Cuadernos de Derecho Judicial. Consejo General del Poder Judicial, 1994, págs. 15 a 19

207

a) Suponen un gravamen para el dueño del predio que las sufre

(predio sirviente), una limitación de su propiedad.

b) Recaen sobre fincas ajenas para utilidad del fundo dominante, por

lo que en principio no cabe una servidumbre sobre una finca propiedad del

dueño del predio dominante.

c) Se caracterizan por estar ligadas permanentemente y como

accesorio a las fincas, no a sus titulares, de ahí que la servidumbre es

inseparable de la propiedad del fundo dominante y constituya un gravamen

ineludible para el propietario del predio sirviente y no se puede dividir.

3. Clases de servidumbres

Las clases de servidumbres son:

a) Prediales y personales.

b) Continuas y discontinuas.

c) Aparentes y no aparentes.

d) Positivas y negativas.

e) Voluntarias y forzosas

Las servidumbres legales412 se establecen por la ley, mientras que las

voluntarias son creadas por la voluntad de los propietarios. Muchas de las

412 “Son, pues, servidumbres legales, las que se establecen por imposición legal y, por tanto, aunque se oponga a ello el dueño del predio destinado a sufrirlas Su FUNDAMENTO está en el hecho de darse determinadas situaciones entre predios, que la ley considera que no pueden depender de la autonomía privada, sino que deben ser atendidas en todo caso porque lo reclama: el interés general o un interés que, aun siendo particular, se considera innegociable dada su índole. Por eso, según el art. 549 Cc, “las servidumbres impuestas por la ley tienen por OBJETO: la utilidad pública o el interés de los particulares” Y por eso los arts. 550 y 551 señalan el RÉGIMEN de dichas servidumbres distinguiendo según su objeto: Así, “las servidumbres establecidas para utilidad pública o

208

servidumbres que el Código llama legales413, no son auténticas

servidumbres sino límites generales al dominio, por lo que la mayoría de la

doctrina estima más correcto distinguir entre auténticas servidumbres

forzosas, aquellas a las que el dueño del predio sirviente no puede oponerse

o, en otros términos, aquellas cuya constitución puede ser pedida por las

personas que la ley señala y que son decretadas por la autoridad aún contra

la voluntad del dueño de la cosa sobre la que recaen (facultan para exigir su

constitución, no existiendo jurídicamente hasta entonces, tal es el caso de la

servidumbre de paso del artículo 564 del Código Civil), y servidumbres

legales (por ejemplo, la ley puede declarar establecida una servidumbre

dado un determinado estado físico de los predio, tal es el caso del artículo

552 del C.C. que obliga al predio inferior a recibir las aguas que

naturalmente descienden del superior), que más bien hacen tránsito a las

servidumbres administrativas414 y a figuras que no son en realidad

comunal” se regirán: “por las leyes y reglamentos especiales que las determinan” y en su defecto, por las disposiciones del Título que el Código civil dedica a las servidumbres” ESPINOZA INFANTE, José Miguel, “Servidumbres legales” http://libros-revistas-derecho.vlex.es/vid/tema-servidumbres-legales- 72732881.

413 “Se suelen agrupar bajo la denominación de relaciones de vecindad o derecho de vecindad, el conjunto de normas establecidas para resolver los conflictos entre varios derechos de propiedad que se derivan de la proximidad entre las fincas que constituyen su objeto. Lógicamente esas normas imponen restricciones a la propiedad, habiéndose planteado si debían considerarse como limitaciones excepcionales a un dominio ilimitado, o si se trata de límites que definen el contorno normal del derecho de propiedad. De acuerdo con lo que hemos dichos sobre el concepto de propiedad, no parece posible establecer diferencias sustantivas entre los conceptos de límite y limitación del dominio, aunque utilizaremos preferentemente este último por ser el empleado en el artículo 348 CC para aludir a las restricciones dominicales. Muchas de las limitaciones al derecho de propiedad derivadas de la proximidad entre las fincas se encuentran agrupadas en el capítulo II del Título VII del Libro II del Código, bajo la genérica y engañosa denominación de servidumbres legales. La diferencia entre la limitación legal y la servidumbre consiste en que la primera es un precepto abstracto y general, que considera a todas la fincas en plano de igualdad y reciprocidad, mientras que la servidumbre en sentido estricto es un derecho real limitado, que afecta a dos fincas determinadas beneficiando a una en detrimento de otra (art. 530 CC).” BERCOVITZ RODRÍGUEZ-CANO, Rodrigo (coordinador) Manual de Derecho Civil. Derechos Reales. Editorial Bercal. S.A. 2012, pág. 170.

414 “Por su parte, las servidumbres administrativas se diferencian de las limitaciones del dominio en que se encuentran establecidas en favor de un determinado inmueble o espacio. Responden por tanto al concepto civil de servidumbre (gravamen impuesto sobre un inmueble en beneficio de otro perteneciente a distinto dueño, art. 530 del Código Civil), si bien lo que en el orden civil es el predio dominante suele ser en el ámbito administrativo y espacio natural o una obra-pública”. DÍAZ FRAILE, Juan María

209

servidumbres sino límites al derecho de propiedad415. Finalmente tenemos

las servidumbres voluntarias, es decir las que nacen a partir de un negocio

jurídico libremente concertado entre los dueños de los predios, o por

usucapión o destino del propietario de la cosa, aunque en la práctica las

servidumbres forzosas pueden constituirse tanto en virtud de una decisión

judicial o administrativa (a petición del beneficiado) como por un acuerdo

entre los dueños de los predios dominante y sirviente que dé cumplimiento a

la regulación legal416.

Cuando aparece la idea de dominio público, aparece paralelamente la

necesidad de protegerlo, lo que se realiza a través de dos resortes

fundamentales: la declaración de indisponibilidad de los bienes que lo

integran y de su sumisión a un régimen exorbitante al Derecho común417.

La protección del dominio público marítimo-terrestre comprende la

defensa de su integridad y de los fines de uso general a que está destinado;

la preservación de sus características y elementos naturales y la prevención

de las perjudiciales consecuencias de obras e instalaciones.

Así las cosas, frente a la degradación y usurpación del demanio

marítimo-terrestre, como formas de protección en la Ley de Costas,

encontramos claramente la regulación de la indisponibilidad de los bienes,

(imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad), los deslindes y las

HERRANZ DÍAZ, Miguel “Limitaciones del dominio derivadas de la legislación especial. En particular su régimen de publicidad registral”, Revista Crítica de Derecho Inmobiliario - Núm. 638, Enero - Febrero 1997, pág 32. http://vlex.com/vid/ 325662

415 ESPINOZA INFANTE, José Miguel, “Servidumbres legales” pág. 3. http://libros-revistas-derecho.vlex.es/vid/tema-servidumbres-legales-72732881

416 BERCOVITZ RODRÍGUEZ-CANO, Rodrigo (coordinador) Manual de Derecho Civil. Derechos Reales. Editorial Bercal. S.A. 2012.págs 271 y sgtes.

417 CANO TELLO, Celestino, “Notas para un estudio de las servidumbres sobre bienes de dominio público”, Revista General de Derecho Nº 561 junio/1991 págs. 4727

210

infracciones y sanciones administrativas, y además, las limitaciones y

servidumbres a los terrenos o propiedad colindante418.

En otros términos, de igual forma que se protege la integridad de

propiedad privada otorgándole al propietario la acción de recuperación a

través de la acción reivindicatoria, entre otras acciones protectoras, el

dominio público marítimo-terrestre está protegido contra los ataques o

usurpaciones ilegítimas de terceros, en términos generales por la misma

cobertura penal y por toda la normativa civil aplicable a la protección de los

bienes privados, y además por una serie de potestades administrativas de

acción más directa y contundente419, que se concretan entre otras como se

dijo antes, en las reglas sustantivas de la imprescriptibilidad, inalienabilidad,

inembargabilidad, y las procesales como el deslinde y el reintegro posesorio,

protección que se amplía con la imposición de limitaciones y servidumbres a

los terrenos que colindan con la zona marítimo-terrestre.

Siguiendo a CALERO RODRIGUEZ420, afirmamos que no existe

inconveniente en importar del Derecho civil el concepto de “servidumbres

legales”. Se trata de un ius in re aliena, por el cual se sustantiviza una de las

facultades que conforman el dominio de un inmueble y se atribuye a otra

persona como un derecho independiente.

El Código Civil, en el artículo 530 define las servidumbres legales

como un gravamen impuesto sobre un inmueble en beneficio de otro

perteneciente a distinto dueño. Además, dicho Código al definir en el artículo

531 las servidumbres personales desaparece la idea de fundo dominante,

418 PARADA, Ramón. Derecho Administrativo III. Bienes públicos. Derecho Urbanístico. Editorial Marcial Pons, décima edición, Madrid, 2004, pág. 161

419 PARADA, Ramón. Derecho Administrativo III. Bienes públicos. Derecho Urbanístico. Editorial Marcial Pons, décima edición, Madrid, 2004, pág. 70

420 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995. Págs. 604 a 606

211

pudiéndose establecer servidumbres a favor de una o más personas, o de

una comunidad a quienes no pertenezca la finca gravada. Por otra parte, el

artículo 536 del susodicho Código, clasifica las servidumbres en legales o

voluntarias. Las primeras se establecen por ley, las que acorde al artículo

549 tienen por objeto la utilidad pública o el interés de los particulares. Las

segundas, las voluntarias, se constituyen por voluntad de los propietarios.

Lo anterior nos permite decir que las servidumbres que regula la Ley

de Costas son servidumbres legales y por razones de utilidad pública, que

como derechos reales administrativos, se regirán por el Derecho

Administrativo y supletoriamente por el código Civil.

4. Diferencia entre servidumbre y limitación

La mayor dificultad teórica y práctica se presenta al momento de

hacer la diferencia entre servidumbre y limitación al dominio, por lo que

conviene precisar lo siguiente:

a) La servidumbre es un derecho en cosa ajena, una facultad que se

sustantiviza y adquiere autonomía, en cambio, la limitación del dominio no

es un derecho real limitado que suponga un poder concreto y directo sobre

finca ajena, se trata de una restricción de su contenido, de sus condiciones

de ejercicio. En puridad, los límites no merman la sustancia del derecho,

sino que definen internamente sus contornos. Los límites de la propiedad no

atribuyen ninguna ventaja o aprovechamiento a un sujeto distinto del titular,

ya que su única finalidad es asegurar de modo constante la legítima

pretensión de que el derecho no se salga de su órbita. Las limitaciones, por

el contrario, son restricciones externas que achican la esfera del derecho tal

y como ésta es definida por sus límites o contornos naturales. Se trata de un

género que contiene distintas especies diferenciadas por su intensidad. Así,

la limitación puede afectar a lo “absoluto” de la propiedad, constriñendo su

212

contenido, con carácter singular (como lo hacen, por ejemplo, las cargas

reales o las obligaciones propter rem); o pueden incidir en lo “exclusivo” del

dominio, produciendo como efecto su desmembración (como ocurre con la

imposición de derechos reales). No obstante, la idea de “limitación” es

equívoca cuando aparece referida al dominio, porque también suele

hablarse de “limitación” en un sentido diferente: como “delimitación”,

configuración normal o fijación del contorno del derecho, lo que la acerca

notablemente las nociones de límites y limitaciones421.

b) La servidumbre, aunque prevista en la ley, requiere de un acto

concreto de constitución, en cambio la limitación no.

c) La servidumbre predial como un derecho real de goce, de

contenido limitado a utilidad concreta, se le atribuye al propietario de un

fundo ajeno422, por lo que se podría afirmar, que al tener una titularidad,

tiene un sujeto, en cambio la limitación no la tiene.

d) La servidumbre sólo afecta a inmuebles, en cambio, la limitación

puede referirse tanto a la propiedad de inmuebles como de muebles.

e) La servidumbre por regla general implica un non facere, un

soportar, excepción hecha del artículo 533 del Código Civil, en cambio la

limitación consiste tanto en un no hacer como un hacer.

f) La limitación se establece con carácter general, la debe soportar

pasivamente el administrado como una carga de la vida social, sin recibir

421 CARRILLO DONAIRE, Juan Antonio. “Las servidumbres administrativas”. Justicia Administrativa. Revista de Derecho Administrativo, Propiedades Públicas, número extraordinario 2006. Editorial Lex Nova, pág.80

422 ROCA JUAN, Comentarios al Código Civil y compilaciones forales t. VII, vol 2º, 2ª edición. Editorial Edersa. Madrid, 1990, pág. 11, citado por REBOLLEDO VARELA, Angel Luis (Coordinador) Tratado de las servidumbres, Editorial Aranzadi, Navarra, 2002, pág.66

213

contraprestación económica alguna y por ende sin derecho a una

indemnización. En cambio, la servidumbre significa una privación singular de

una facultad y por ende es indemnizable.

La Ley de Costas establece, en general, como servidumbres, las

siguientes: a) la servidumbre de protección423, la cual recae sobre una zona

de 100 metros medidos tierra adentro desde el límite anterior de la ribera del

mar; b) la servidumbre de tránsito424 que recae sobre una franja de 6 metros

medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar, y en

lugares de tránsito difícil o peligroso, la mencionada anchura puede

ampliarse hasta un máximo de 20 metros; c) la servidumbre de acceso

público y gratuito al mar; d) la zona de influencia cuya anchura será como

mínimo de 500 metros a partir del límite interior a la ribera del mar.

No olvidemos, que las disposiciones del título II de la Ley de Costas,

tiene el carácter de regulación mínima y complementaria de las que dicten

423 Para CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen jurídico de las costas españolas, Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 606, no se trata de una servidumbre, pese a su denominación, sino de una limitación del dominio. De la misma opinión es FANLO LORAS, Antonio. “El Contenido Patrimonial de la Servidumbre de Acceso al Mar. (A propósito de la STC 149/1991 de 4 de julio)”. La protección jurídica del ciudadano procedimiento administrativo y garantía jurisdiccional, 3. pág. 2003, para quien las llamadas servidumbres de protección, del artículo 23 de la Ley de Costas y la de tránsito, del artículo 27 de la mencionada ley, son delimitaciones en stricto sensu de la propiedad privada colindante con el dominio público marítimo-terrestre, razón por la cual, resulta incorrecto calificar esas restricciones como servidumbres, incluidas en el Capítulo II de la Ley que lleva por rúbrica <limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo-terrestre>, puesto que el citado título, además de <delimitaciones>, contiene <servidumbres>. Como a la inversa, es incorrecto incluir las que sí son servidumbres legales (la de acceso al mar) como una limitación. Por lo anterior opina, que hubiera sido más adecuado técnicamente referirse en el Título II de la ley tanto las <limitaciones> como a las >servidumbres>, pues son categorías distintas con consecuencias jurídicas también diferentes. Por ello, no es suficiente para excluir el contenido patrimonial (la indemnización) el nomen iuris dado a una determinada restricción de la propiedad privada, sino que ha de estarse a los efectos materiales de dicha operación.

424 Ver FANLO LORAS, Antonio. “El Contenido Patrimonial de la Servidumbre de Acceso al Mar. (A propósito de la STC 149/1991 de 4 de julio”), La protección jurídica del ciudadano procedimiento administrativo y garantía jurisdiccional, 3., pág. 2003 en cuanto a la servidumbre de tránsito.

214

las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias425. En este

tema, son de suma importancia, las afirmaciones de JIMENEZ-BLANCO

CARRILLO DE ALBORNOZ, quien dice: “el artículo 21.3 de la Ley dice una

cosa un poco equívoca y así lo recogerá el Tribunal Constitucional más tarde

al indicar que las disposiciones de este título tienen el carácter de regulación

mínima y complementaria de las que dicten las Comunidades Autónomas en

el ámbito de su competencia. Entre las palabras mínima y complementaria

parece haber una cierta contradicción en los términos: lo complementario es

lo que viene después, lo que se añade; lo mínimo es lo inicial. Más bien lo

que querrá decir es que la Ley tiene carácter de regulación mínima y la que

será complementaria será la de las Comunidades Autónomas, pero no

mínima y complementaria la del Estado”426.

425 RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la ley de Costas, Doctrina y jurisprudencia. Editorial Dijusa, Madrid, 2003. pág. 95

426 JIMÉNEZ-BLANCO CARRILLO DE ALBORNOZ, Antonio. “Protección del Dominio Público: Limitaciones a la Propiedad.” Consejo General del Poder Judicial. Cuadernos de Derecho Judicial, 1993.III, págs. 176 y sigs.

215

II. LA SERVIDUMBRE DE PROTECCIÓN427

1. Concepto

Para algunos autores428, esta servidumbre, corresponde a la

servidumbre de salvamento, artículo 4.2 de la anterior Ley de Costas de

427 Artículo 23 a 26 Ley de Costas y 43 a 50 Reglamento de Costas.

428 NOGUERA DE LA MUELA, Belén. Las Servidumbres de la ley de costas de 1988. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A. Madrid 1995, pág. 140. Otros autores afirman: “Aunque el legislador evita expresamente conferir autonomía legislativa a esta servidumbre –la de salvamento- tradicionalmente admitida en el Derecho español, e intenta dar a entender en la Exposición de Motios de la LC que se corresponde con la nueva servidumbre de protección, y que no supone más que un aspecto particular de la misma las disposiciones contenidas en el art. 24.2 hacen pensar otra cosa. En efecto, esta norma atribuye a la servidumbre de salvamento un régimen jurídico sustancialmente

216

1969, y para otros429, estamos de modo evidente en presencia de una figura

nueva, diferente de las viejas servidumbres que tradicionalmente regulaba la

legislación de costas.

La nueva Ley ha previsto la existencia de una franja de terreno de

anchura variable y paralela a la zona marítimo terrestre a la que denomina

“servidumbre de protección” o “zona de servidumbre de protección” para

someterla a un régimen particular, que tanto desde el punto de vista

sustantivo como formal, constituye una de las principales novedades de la

ley y la principal de esta materia430.

No se puede considerar esa servidumbre como una nueva regulación

revisada, ampliada y actualizada de la vieja servidumbre de salvamento, por

cuanto ni siquiera es una verdadera servidumbre legal, no es otra cosa una

limitación a los derechos de los particulares sobre los bienes contiguos al

demanio público marítimo-terrestre431.

No nos encontramos ante una auténtica y verdadera servidumbre –

iura in re aliena– sino ante una limitación al derecho de propiedad

idéntico al que ha tenido a lo largo de su ya dilatada historia, sin que las pequeñas diferencias existentes con el régimen anterior pueda llevar a otra conclusión, por más que en el suelo urbano y en el suelo urbanizable programado coincida espacialmente con la zona de protección y se superponga a ella.” LOBATO GÓMEZ, J. Miguel. “Limitaciones del derecho privado en el litoral español”, en Estudios de derecho civil en homenaje al Profesor Dr. José Luis Lacruz Berdejo. 1993, 2 pág. 1554. También ver a FANLO LORAS, Antonio. “El Contenido Patrimonial de la Servidumbre de Acceso al Mar. (A propósito de la STC 149/1991 de 4 de julio”, La protección jurídica del ciudadano procedimiento administrativo y garantía jurisdiccional, 3, pág. 2003. quien niega que en la especie se trate de una servidumbre, sino que estamos en presencia de una delimitación a la propiedad privada colindante con el dominio público marítimo terrestre.

429 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 630

430 LOBATO GÓMEZ, J. Miguel. “Limitaciones del Dominio Privado en el Litoral Español”, Estudios de Derecho Civil en homenaje al Profesor Dr. José Luis Lacruz Berdejo, 1993, 2, págs. 1535 y sigs.

431 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 632

217

relacionado con la función social que han de cumplir los bienes demaniales

costeros432.

Tal y como lo indica su nombre, con el afán de proteger el dominio

público comporta una prohibición general de determinadas actividades,

consideradas enormemente dañinas y perjudiciales, para el dominio, y de

modo las construcciones, que se estiman dañinas para la adecuada

protección de un medio natural tan sensible como el costero. Es una

manifestación de la supremacía del interés general sobre situaciones activas

de los particulares, y el interés general prevalerte no es otra cosa que la

conservación de las características naturales del medio ambiente litoral.

2. Objeto

Esta servidumbre recaerá433:

Por regla general, sobre una zona de 100 metros de anchura, medida

tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar434, y es

indispensable señalar que además, la disposición adicional primera de la

432 En ese sentido ver RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la ley de Costas, Doctrina y jurisprudencia. Editorial Dijusa, Madrid, 2003. pág. 99; CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen jurídico de las costas españolas, Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 631; PEREZ CONEJO, Lorenzo. Las costas marítimas: régimen jurídico y competencias administrativas. Editorial Comares, Granada, 1999, pág. 100.- LOBATO GÓMEZ, J. Miguel. “Limitaciones del Dominio Privado en el Litoral Español”, Estudios de Derecho Civil en homenaje al Profesor Dr. José Luis Lacruz Berdejo, 1993, 2, págs. 1536-1537 opina: “Por eso mismo, y a pesar de la terminología legal empleada, parece más correcta la denominación de zona de protección, pues no sólo no constituye una verdadera servidumbre en sentido técnico sobre los terrenos en ella incluidos, sino más bien una variada serie de determinaciones de carácter urbanístico que ni siquiera pueden considerarse en todos los casos, como luego se verá, límites o limitaciones al derecho de propiedad”.

433 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen jurídico de las costas españolas, Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 636 a 638.

434 Artículo 23.1 Ley de Costas y Artículo 43.1 Reglamento Costas.

218

Ley establece que “las distancias contenidas en esta Ley se consideran

aplicadas en proyección horizontal. Los términos exterior e interior se

consideran referidos hacia el mar y hacia la tierra respectivamente”

Como primera regla especial, la Ley de Costas contempla la posibilidad

de ampliar la servidumbre en otros 100 metros (200 en total), para lo que se

debe tener en cuenta:

En primer lugar, que opera el principio de proporcionalidad y por ende

la decisión de ampliar debe estar objetivamente justificada, es decir,

únicamente se podrá tomar el acuerdo de ampliación, cuando en atención a

las peculiaridades del tramo de costa de que se trate, sea necesario asegurar

la efectividad de la servidumbre.

En segundo lugar, la decisión de ampliar requiere el acuerdo de la

Administración del Estado, de la Administración de la Comunidad Autónoma y

del Ayuntamiento respectivo435.

Como segunda regla especial, la legislación de costas contempla la

posibilidad de una reducción de la anchura de la servidumbre a 20 metros, en

aquellos casos que se trate de terrenos que a la entrada en vigor de la Ley

estaban clasificados como suelo urbano o urbanizable programado o apto

para la urbanización con Plan parcial aprobado definitivamente, o bien se

trata de áreas urbanas en que la edificación estuviere consolidada o los

terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en

435 Artículo 23.2 Ley de Costas. DÍAZ FRAILE Juan María - HERRANZ DÍAZ, Miguel “Limitaciones del dominio derivadas de la legislación especial. En particular su régimen de publicidad registral.” Revista Crítica de Derecho Inmobiliario - Núm. 638, Enero - Febrero 1997. http://vlex.com/vid/325662

219

la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera

reconocido expresamente ese carácter436.

Otro supuesto lo constituye, cuando se produzca una alteración de la

línea interior de la ribera del mar, ya sea por avance o retroceso de éste.

Cuando estemos en presencia de un retroceso del mar y por lo

consiguiente de la línea interior de la ribera del mar, una vez comprobado el

hecho a través del correspondiente deslinde, quedan liberados de la

servidumbre de protección, los terrenos que antes afectaba, si no les alcanza

ya la anchura de la zona contada a partir de la nueva línea interior de la ribera

del mar437.

Si se diera el supuesto contrario, es decir, un avance del mar,

igualmente, una vez constatado el hecho a través del deslinde

correspondiente que fijará la nueva línea interior de la ribera del mar, la

anchura será de 20 metros si se trata de suelo urbano o urbanizable

programado con Plan parcial o urbanísticamente consolidado; se respetan los

usos y los edificios e instalaciones que eran legales con anterioridad438. En el

resto de los supuestos la anchura será de 100 metros. En otros términos, se

aplican las disposiciones transitorias tercera y cuarta de la Ley y

concordantes del Reglamento.

En el supuesto en el que la modificación de la línea interior de la ribera

se produzca como consecuencia de la ejecución de las obras de una

urbanización de las denominadas “marítimo-terrestres”, las cuales tengan

como resultado “la invasión por el mar o por las aguas de los ríos hasta donde

se haga sensible el efecto de las mareas de terrenos que con anterioridad a

436 Artículo 43.4 Reglamento de Costas y disposiciones transitoria tercera de la Ley de Costas Nº 22/1988 y octava y novena del Reglamento.

437 Artículo 43.5 Reglamento de Costas.

438 Artículo 43.5 Reglamento de Costas.

220

dichas obras no sean de dominio público marítimo-terrestre, ni estén

afectados por la servidumbre de protección, se producen los siguientes

efectos:

En primer lugar, la servidumbre de protección preexistente con

anterioridad a las obras mantendrá su vigencia.

En segundo término, alrededor de a los espacios invadidos no se

origina una nueva servidumbre de protección. En esos terrenos que antes no

estaban sujetos a la servidumbre de protección, solo será de aplicación la

servidumbre de tránsito.

Cabe agregar que también el Reglamento de Costas señala que los

terrenos inundados se incorporarán al dominio público marítimo-terrestre, y

que esas obras que alteran la línea interior de la ribera del mar, requieren

título administrativo para su realización439.

3. Contenido Desde el perfil del sujeto titular de los derechos afectados, la

servidumbre de protección se define por aquellas facultades que pueda

ejercer sin autorización de ninguna índole, en otros términos, por el conjunto

de facultades que queda libre en ese derecho limitado.

En contraste, por otra parte, también desde ese mismo perfil se

configura por lo que queda prohibido; y entre lo que está libre y lo prohibido

tenemos lo autorizable, es decir, aquello que en principio está prohibido,

pero que de modo ordinario o extraordinario, la Administración puede

autorizar.

439 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 638. Ver además Artículo 43.6 del Reglamento de Costas.

221

3.1. Actuaciones o usos libres o permitidos

Se podrán realizar en esta zona, sin necesidad de autorización

alguna440, cultivos y plantaciones, si bien se deben respetar los primeros 6

metros afectados por la servidumbre de tránsito441. En otros términos, por lo

menos 6 metros de anchura deberán quedar expeditos para el paso público

peatonal y para vehículos de vigilancia y salvamento.

El titular del derecho sobre los bienes afectados por la zona de

servidumbre, puede ejecutar todas las operaciones propias de la actividad

agrícola, sin necesidad de autorización. Lo anterior se deduce de una

interpretación sistemática de la Ley de Costas y su respectivo Reglamento, y

de la aplicación del principio “favor libertatis” que impera tratándose de

limitaciones de derecho, pues si sólo se exigen autorizaciones para

concretas operaciones, tales como movimientos de tierra y tala de árboles,

eso significa que todas las demás actividades agrícolas, pecuarias y

forestales, sea, las propias de terrenos no urbanos ni urbanizables, están

permitidas442.

3.2. Actuaciones o usos prohibidos

3.2.1. Las edificaciones destinadas a residencia o habitación

Del conjunto de actividades y obras que la Ley de Costas prohíbe

dentro de la zona de servidumbre de protección, interesa, por lo que a las

440 RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la ley de Costas, Doctrina y jurisprudencia. Editorial Dijusa, Madrid, 2003. pág. 105

441 Artículo 24.1 en relación con el Artículo 27 ambos de la Ley de Costas y Artículo 44.1 del Reglamento de Costas.

442 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 639.

222

limitaciones a la propiedad privada se refiere, la prohibición general de

ejecutar edificaciones destinadas a residencia-habitación [art. 25.1.a,)], pero

la regla admite dos excepciones (art. 25.3): a) De un lado, excepcionalmente

y por razones debidamente acreditadas, puede autorizarse el tendido de

líneas de alta tensión o la construcción o modificación de vías de transporte.

b) De otro, se permiten las obras, instalaciones y actividades que, por su

naturaleza, no puedan tener otra ubicación o presten servicio al dominio

público-marítimo-terrestre443.

No se puede obviar la repercusión que tiene sobre el dominio público

marítimo-terrestre, la ejecución de obras de este tipo, por lo que el

mantenimiento del dominio público marítimo-terrestre se ofrece como una

justificación correcta, proporcionada y ajustada a derecho para limitar

actuaciones que se pretenden incardinar dentro del derecho de propiedad444.

Esta prohibición incluye las edificaciones hoteleras, cualquiera que

sea su régimen de explotación, y excluye445 los campamentos debidamente

autorizados con instalaciones desmontables.

443 DÍAZ FRAILE Juan María - HERRANZ DÍAZ, Miguel “Limitaciones del dominio derivadas de la legislación especial. En particular su régimen de publicidad registral.” Revista Crítica de Derecho Inmobiliario - Núm. 638, Enero - Febrero 1997. Pág. 33 http://vlex.com/vid/325662

444 RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la ley de Costas, Doctrina y jurisprudencia. Editorial Dijusa, Madrid, 2003. pág. 106. Y RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág.380

445 Artículo 25.1.a de la Ley de Costas y 45.2 del Reglamento de Costas.

223

3.2.2. La construcción o modificación de vías de transporte inter-urbanas y las de intensidad de tráfico superior a la que se determine reglamentariamente, así como sus áreas de servicio446 Se debe entender la susodicha prohibición, a las vías que transcurren

longitudinalmente a lo largo de la zona de servidumbre de protección, por lo

que quedan exceptuadas de esa prohibición, aquellas otras en que su

incidencia sea transversal, accidental o puntual.

El límite para la intensidad de tráfico de las vías de transporte, se fija

en 500 vehículos/ día de media anual en el caso de carreteras447.

3.2.3. Las actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos448 Ahora bien, no se entenderá incluido dentro de esta prohibición, el

aprovechamiento de los áridos449 para su aportación a las playas450.

3.2.4. El tendido de líneas eléctricas de alta tensión Cabe aclarar, que MORENOS CÁNOVES, sostiene que si cabrían los

tendidos aéreos que sean distintos a las líneas eléctricas de alta tensión,

446 Artículo 25.1 b) Ley de Costas y Artículo 45.4 del Reglamento de Costas.

447 Artículo 45.3 del Reglamento de Costas. RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág. 381

448 Artículo 25.1c) Ley de Costas, que ha sido modificado por la Ley Nº 2/2013, y ahora dice así: “Las actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos naturales o no consolidados, entendiéndose por tales los lugares donde existen acumulaciones de materiales detríticos tipo arenas o gravas”.

449 Para JAQUENOD DE ZSÖGÖN, Silvia, Derecho Ambiental. Preguntas y Respuestas Editorial Dykinson S.L. Madrid, 2001, pág. 39, “Árido es el conjunto de fragmentos de materiales duros, casi siempre rocosos y de tamaños inferiores a 15 cm, empleados en la fabricación de hormigones.”

450 Artículo 45.4 Reglamento de Costas.

224

tales como las de baja y media tensión, antenas, líneas telefónicas, cables

portantes de señal de televisión, entre otros451. Por el contrario DIAZ

FRAILE, opina que excepcionalmente y por razones debidamente acreditas,

puede autorizarse el tendido de líneas de alta tensión o la construcción o

modificación de las vías de transporte452.

3.2.5. El vertido de residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración453 Esta prohibición también es recogida por el artículo 56.3 de la Ley de

Costas y el artículo 113.3 del Reglamento de Costas, aunque añadiendo una

salvedad: se permite el vertido de aquellos al mar y su ribera, así como a la

zona de servidumbre de protección, cuando estén debidamente autorizados

y sean utilizables como rellenos454.

3.2.6. La publicidad a través de carteles o vallas o por medios acústicos o audiovisuales455 No se considerarán incluidos en esta prohibición, los rótulos

indicadores de establecimientos, siempre que se coloquen en su fachada y

no supongan una reducción del campo visual456.

451 MORENO CÁNOVES, Antonio. Régimen jurídico del litoral. Editorial Tecnos, Madrid, 1990, pág. 156.

452 DÍAZ FRAILE Juan María - HERRANZ DÍAZ, Miguel “Limitaciones del dominio derivadas de la legislación especial. En particular su régimen de publicidad registral.” Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, Núm. 638, Enero-Febrero 1997, pág. 33 http://vlex.com/vid/ 325662

453 Artículo 25.1 e) y 56.3 de Ley de Costas. ”Agua residual es el vertido de agua después de haber sido empleada en actividades humanas (domésticas, urbanas, industriales, etc.) suele ser un líquido turbio con diversas sustancias disueltas y otras sólidas en suspensión”. JAQUENOD DE ZSÖGÖN, Silvia, Derecho Ambiental. Preguntas y Respuestas Editorial Dykinson S.L. Madrid, 2001, pág. 31

454 Ver NOGUERA DE LA MUELA, Belén. Las servidumbres de la ley de costas de 1988. Editorial Marcial Pons, Ediciones jurídicas S.A. Madrid, 1995, pág. 144 y RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la ley de Costas, Doctrina y jurisprudencia. Editorial Dijusa, Madrid, 2003. pág. 107.

455 Artículo 25.1 f) Ley de Costas, y artículo 45.5 Reglamento Costas

225

3.3. Actuaciones o usos autorizables de modo ordinario457 Con carácter ordinario, la legislación de costas prevé se autoricen los

siguientes usos:

3.3.1. Las obras, instalaciones y actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación458 3.3.2. Obras, instalaciones y actividades que presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público marítimo-terrestre. En cuanto a las instalaciones de tratamiento de aguas residuales se

emplazarán fuera de los primeros 20 metros de la zona de servidumbre de

protección, estando prohibida la instalación de colectores paralelos a la

costa en los primeros 20 metros fuera de la ribera del mar459.

456 Ver NOGUERA DE LA MUELA, Belén. Las servidumbres de la ley de costas de 1988. Editorial Marcial Pons, Ediciones jurídicas S.A. Madrid, 1995, pág. 144; RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la ley de Costas, Doctrina y jurisprudencia. Editorial Dijusa, Madrid, 2003. pág. 107; también CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 640. Y LOBATO GÓMEZ, J. Miguel. “Limitaciones del Dominio Privado en el Litoral Español”, Estudios de Derecho Civil en homenaje al Profesor Dr. José Luis Lacruz Berdejo, 1993, 2, págs. 1539

457 Artículo 25.2 Ley de Costas 22/1988, también modificado por la Ley Nº 2/2013, y que ahora dice así: “Con carácter ordinario, solo se permitirán en esta zona, las obras, instalaciones y actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, como los establecimientos de cultivo marino o las salinas marítimas, o aquellos que presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público marítimo-terrestre, así como las instalaciones deportivas descubiertas. En todo caso, la ejecución de terraplenes, desmontes o tala de árboles deberán cumplir las condiciones que se determinen reglamentariamente para garantizar la protección del dominio público”.

458 Artículo 25.2 de la Ley de Costas 22/1988

459 Artículo 44.4 del Reglamento a la Ley de Costas, en relación con los artículos 44.6 de la Ley de Costas 22/1988 y 95 del Reglamento a la Ley de Costas. y RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág. 382

226

3.3.3. Cuando se trate de instalaciones deportivas descubiertas460 3.3.4. También se puede autorizar la ejecución de terraplenes y desmontes Siempre y cuando la altura de aquellos sea inferior a 3 metros, no

perjudiquen el paisaje y se realice un adecuado tratamiento de sus taludes

con plantaciones y recubrimientos. A partir de la mencionada altura, deberá

efectuarse una previa evaluación de su necesidad y su incidencia sobre el

dominio público marítimo-terrestre y sobre la zona de servidumbre de

protección461.

3.3.5. La tala de árboles Se permite la tala de árboles cuando exista autorización previa del

órgano competente en materia forestal, no merme significativamente las

masas arboladas debiendo recogerse expresamente en la autorización la

exigencia de reforestación eficaz con especies autóctonas, que no dañen el

paisaje y el equilibrio ecológico462.

3.3.6. Cerramiento de fincas La facultad del propietario para cerrar su finca que reconoce el

artículo 388 del Código Civil, podrá ejercerse libremente en toda la zona de

460 Artículo 25.2 de la Ley de Costas 22/1988

461 Artículo 25.2 Ley de Costas 22/1988. CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 640 y 641

462 Artículo 25.3 de la Ley de Costas 22/1988, Artículo 46.3 Reglamento de la Ley de Costas, y RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la ley de Costas, Doctrina y jurisprudencia. Editorial Dijusa, Madrid, 2003. pág. 109 y RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág.383. Además CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.641

227

servidumbre de protección, y únicamente será necesaria la autorización en

los primeros 20 metros a contar de la línea interior de la ribera del mar.

Lo anterior se deduce: a) de una interpretación sistemática de los

artículos 24.2 de la Ley de Costas que dice “no podrá llevarse a cabo

cerramientos, salvo en las condiciones que se determine

reglamentariamente”, en el mismo párrafo que regula la servidumbre de

salvamento que se extiende en los primeros 20 metros. Por otra parte, el

Reglamento a la Ley de Costas, se refiere a estos cerramientos en el párrafo

3 del artículo 44, a continuación también de la regulación de la referida

servidumbre de salvamento; b) de la aplicación del principio favor libertatis.

En todo caso, estos cerramientos deberán dejar libre los primeros 6 metros

destinados a la servidumbre de tránsito463. El cerramiento se autorizará: a) si

se trata de cerramientos vinculados a los de concesiones en el dominio

público marítimo-terrestre con las características que se determinen en el

título concesional; y b) también se autorizarán los cerramientos opacos

“hasta una altura máxima de 1 metro, debiendo ser diáfanos por encima de

dicha altura con al menos un 80% de huecos, salvo que se empleen

elementos vegetales vivos”464.

3.3.7. Obras de reparación y mejora de construcciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de costas

En el supuesto de construcciones existentes con anterioridad a la

entrada en vigor de la Ley de Costas, se podrán autorizar obras de

reparación y mejora “siempre que no impliquen aumento de volumen de las

463 Artículo 44.3 del Reglamento de Costas.

464 Artículo 44 del Reglamento de Costas. Además ver, CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 641.

228

construcciones existentes y sin que el incremento de valor que aquéllas

comporten pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios”465.

3.4. Actuaciones o usos autorizables de modo extraordinario466 De manera excepcional, la legislación de costas prevé se autoricen

por el Consejo de Ministros, por razones de utilidad pública debidamente

acreditadas, los siguientes usos:

3.4.1. La construcción o modificación de vías de transporte interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a 500 vehículos/ día de media anual, y sus áreas de servicio 3.4.2. El tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión 3.4.3. Edificaciones destinadas a residencia o habitación y las instalaciones industriales Tanto las edificaciones destinadas a residencia o habitación y las

industriales que, pese a poder tener otra ubicación o pese a no ser

necesarias ni convenientes para el uso del dominio público marítimo-

terrestre “sean de excepcional importancia y que por razones económicas

justificadas, sea conveniente su ubicación en el litoral, siempre que, en

ambos casos, se localicen en zonas de servidumbre correspondientes a

tramos de costas que no constituyan playa, ni zonas húmedas u otros

ámbitos de especial protección467.

465 Disposiciones transitorias cuarta 2 c) de la Ley y decimotercera 1 c) del Reglamento. Además ver, CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 641.

466 Artículo 25.3 Ley de Costas.

467 Artículo 25.3 Ley de Costas y Artículo 47 del Reglamento de Costa, Disposición Transitoria cuarta 2c de la Ley y decimotercera 1,c del Reglamento. Además ver, CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 642.

229

III. LA SERVIDUMBRE DE TRÁNSITO468 1. Concepto Es un derecho en cosa ajena (ius in re aliena), una servidumbre

establecida por la Ley por razones de interés público, impuesta sobre los

inmuebles que lindan con la ribera del mar, que afecta tanto al suelo como al

vuelto, que consiste en dejar expedido el paso para peatones, que será

general y público, y, más restringidamente, para los vehículos utilizados en

las funciones de vigilancia del litoral o de salvamento marítimo. Se inspira en

la anterior servidumbre de vigilancia del litoral, tiene una configuración muy

parecida. La servidumbre recaerá sobre una franja horizontal, paralela al

mar, con una anchura de 6 metros, medidos tierra adentro a partir del límite

interior de la ribera del mar469. Y como señala la propia Exposición de

Motivos de la Ley de Costas, la idea rectora para establecer esta

servidumbre es actualizar la denominación y el régimen de la anterior

servidumbre de vigilancia, que venía configurada por el artículo 4.6 de la Ley

de Costas de 1969 como la obligación de dejar expedita una vía de 6 metros

contigua a la línea de mayor pleamar, sustituyéndola por la de tránsito

público470.

Para GONZÁLEZ GONZÁLEZ471, esta servidumbre puede ser asimilada

a la anterior servidumbre de vigilancia del litoral472 y se encuentra

468 Artículo 27 Ley de Costas.

469 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 678. Además este autor, distingue como servidumbres separadas, con identificación propia a la servidumbre de tránsito y la servidumbre de vigilancia. Pág. 677

470 LOBATO GÓMEZ, J. Miguel. “Limitaciones del derecho privado en el litoral español”, en Estudios de derecho civil en homenaje al Profesor Dr. José Luis Lacruz Berdejo. 1993, 2 pág. 1548

471 GONZÁLEZ GONZÁLEZ, Oscar “Limitaciones y servidudmbres marítimas”. Revista de Derecho Urbanísticos Nº 117, 1990, pág. 71

230

superpuesta físicamente sobre la de protección, aunque es más reducida

que ésta en extensión es, sin embargo más intensa al tenerse que dejar

permanentemente expedita y citando a GUAITA indica que esta servidumbre

no sólo puede ocupar los predios privados, sino eventualmente el dominio

público, pero es claro que en tales casos no se trata de servidumbres, ya

que éstas no pueden recaer sobre dicho dominio, sino de una de las

afectaciones o destino de él.

A diferencia de la antigua servidumbre de vigilancia, implantada para

permitir las actividades de salvamento y vigilancia costera, la actual

servidumbre de tránsito presenta una función mixta, más amplia, dirigida no

sólo a permitir el salvamento y vigilancia costera, sino también, y muy

cualificadamente, a garantizar, en palabras de la sentencia del Tribunal

Constitucional 149/1991, la defensa del uso general del dominio público

marítimo terrestre que a la titular de ese dominio corresponde hacer efectivo.

Por ello, si algo caracteriza a esta servidumbre es la especial y reforzada

intensidad con la que se protege al espacio por ella afectado frente a usos

que puedan mínimamente entorpecer o alterar su destino de servir para el

tránsito por el común de los vecinos o el salvamento marítimo473.

Siguiendo a CALERO RODRIGUEZ474, su estructura de servidumbre

no ofrece duda alguna, ya que se trata de un derecho cuyo titular es la

Administración del Estado. Teóricamente, el fundo dominante es el dominio

público marítimo-terrestre, o más concretamente la ribera del mar. Aunque

pueda parecer artificioso considerar al demanio público marítimo-terrestre,

472 En el mismo sentido LOBATO GÓMEZ, J. Miguel. “Limitaciones del Dominio Privado en el Litoral Español”, Estudios de Derecho Civil en homenaje al Profesor Dr. José Luis Lacruz Berdejo, 1993, 2, págs. 1548

473 RUIGÓMEZ MOMEÑE, Adolfo, “Limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar.” en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, pág. 226

474 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 676.

231

como fundo dominante, mucho más artificioso resultaría recurrir al concepto

de servidumbre personal, de conformidad con el artículo 531 del Código

Civil, en virtud de la cual, el titular de este derecho sería toda la comunidad,

representada o sustituida, por la Administración Pública estatal, la cual si

tiene personalidad jurídica y por ende, capacidad para ostentar titularidades.

Es por ello que es preferible entender que estamos en presencia de una

servidumbre real, con predio dominante y predio sirviente, impuesta por ley.

2. Objeto El objetivo fundamental de esta servidumbre consiste únicamente en

garantizar su utilización por los ciudadanos475, recaerá sobre los terrenos

particulares que lindan con la ribera del mar, cuyo titular:

a) Por regla general, en los primeros 6 metros, contados desde la

línea interior de aquella476, ha de dejar libre y expedito el paso, afectando

tanto el suelo como vuelo477, espacio que tradicionalmente se ha

considerado por el legislador, como suficiente para el paso de los peatones y

de vehículos.

475 LOBATO GÓMEZ, J. Miguel. “Limitaciones del derecho privado en el litoral español”, en Estudios de Derecho civil en homenaje al Profesor Dr. José Luis Lacruz Berdejo, 1993, 2 págs. 1550

476 “En el caso de los acantilados, como los mismos pertenecen al dominio público marítimo terrestre hasta su coronación, y de ahí habrá que medir los seis metros de la servidumbre de tránsito, en la forma que dispone la Disposición Final Primera de la Ley de Costas. En este sentido, las distancias a que se refiere la Ley se considerarán aplicadas en proyección horizontal”. Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero 2002 (sentencia de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera), recurso de casación núm. 7660/1995, citada por DE MARCOS FERNANDEZ, Ana. “Limitaciones y servidumbres legales” en MENÉNDEZ REXACH, Ángel, MARCO FERNANDEZ, Ana de, RODRÍGUEZ CHAVES MIMBRERO, Blanca, BERMUDEZ SÁNCHEZ, Javier, y CHINCHILLA PEINADO, Juan Antonio. La Ley de Costas en la Jurisprudencia. Sentencias del Tribunal Constitucional, Editorial Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural. 2010, pág.280.En igual sentido RUIGÓMEZ MOMEÑE, Adolfo, “Limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar.” en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador), Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, pág. 226

477 LOBATO GÓMEZ, J. Miguel. “Limitaciones del Dominio Privado en el Litoral Español”, Estudios de Derecho Civil en homenaje al Profesor Dr. Lacruz Berdejo, 1993, 2, págs. 1550

232

b) Como primera regla especial, en los casos de tránsito difícil o

peligroso, dicha anchura podrá ampliarse en lo que resulte necesario, hasta

el máximo de 20 metros478.

c) Como segunda regla especial, la servidumbre de tránsito podrá ser

variada, sustituyéndola por otra nueva, que se localizará fuera del dominio

público marítimo-terrestre y de forma preferente dentro de la servidumbre de

protección, en condiciones análogas, en la forma en que se señale por la

Administración del Estado, cuando la zona originaria esté ocupada

excepcionalmente por obras a realizar en el dominio público marítimo-

terrestre, o por la ejecución de paseos marítimos. La ocupación de la zona

de servidumbre de tránsito no ha de ser por las obras en sí mismas, ya que

éstas se efectúan en el dominio público marítimo terrestre, sino por

depósitos de materiales, instalaciones de maquinarias y andamiajes u otros

elementos necesarios para la ejecución de las mismas479.

Por otra parte, cabe preguntarse si la servidumbre de tránsito debería

existir en toda la costa, sin excepción alguna, pues responde a una finalidad

de uso general y de vigilancia y salvamento, pero la verdad es que la misma

ley contiene excepciones:

a) Como primera excepción, quedan excluidos los terrenos de costa

que hayan sido declarados expresamente de interés para la seguridad y

defensa480.

b) Como segunda excepción, tampoco se aplicará en espacios

especialmente protegidos481.

478 Artículo 27.2 Ley de Costas 22/1988

479 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 680.

480 Artículo 21.2 Ley de Costas y Artículo 40.2 del Reglamento de Costas.

233

Finalmente cabe hacer algunas observaciones sobre el tratamiento

que le ha dado la jurisprudencia a la ocupación de esta franja de seis metros

que está reservada al tránsito:

a) La servidumbre de tránsito no se altera por la ejecución o

existencia de un paseo marítimo:

“…habiendo quedado fijado el límite interior de la ribera del mar en el correspondiente expediente de deslinde, la ejecución de un paseo marítimo no altera esa delimitación de la ribera del mar ni modifica, por tanto, el ámbito espacial de la servidumbre de tránsito, pues esta sigue afectando la franja de 6 metros medidos desde el límite interior de la ribera del mar. Por tanto, no cabe aceptar el argumento de la recurrente –que coincide con el que aparece plasmado en la resolución administrativa anulada por la sentencia– según el cual la ejecución del paseo marítimo habría convertido el límite interior de la ribera del mar en una línea puramente teórica y el mencionado paso habría suplantado a la servidumbre de tránsito” (STS de 20 de octubre de 2008)482

b) La servidumbre de tránsito no existe en zona portuaria.

En tal sentido se pronuncia el Tribunal Supremo de Canarias, Las

Palmas, en sentencia de 1 de diciembre de 2006, a propósito de una

resolución de la Administración en la que se declaraba que la existencia de

una zona de servicios del puerto no elimina la necesidad de respetar las

servidumbres establecidas en la Ley de Costas y, en particular, la de

tránsito483.

481 Artículo 27.1 Ley de Costas y Artículo 51.1 del Reglamento de Costas.

482 Citada por GARCIA PÉREZ, Marta, “La Servidumbre Protección, de Tránsito y de Acceso al Mar y la Zona de Influencia”. en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 587

483 Citada por GARCIA PÉREZ, Marta, “La Servidumbre Protección, de Tránsito y de Acceso al Mar y la Zona de Influencia”. en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador) Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, pág. 587

234

3. Contenido Desde la arista del sujeto titular de los derechos afectados por la

servidumbre, siempre y cuando no menoscabe la efectividad de la

servidumbre, el titular del fundo sirviente podrá:

3.1. Realización de cultivos

Podrá realizar cultivos, excepto las plantaciones de especies que

dificulten el paso. Ahora bien, de conformidad con el Reglamento de

Costas484, si como consecuencia del paso de personas o de vehículos esos

cultivos resultasen daños, no serán objeto de indemnización.

3.2. Obras e instalaciones legalizadas o amparadas en licencia o concesión De conformidad con la disposición transitoria cuarta.2,b) de la Ley y la

disposición transitoria decimotercera 1, b) del Reglamento, se respetan las

obras e instalaciones legalizadas o amparadas en licencia o concesión que

se emplacen en la zona de servidumbre de tránsito, pero no se permitirán

obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento

de su valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones que exija la

higiene, ornato y conservación, previa autorización de la Administración del

Estado, que no se otorgará si no se garantiza cuando sea necesario la

localización alternativa de la servidumbre485.

484 Artículo 51.5 Reglamento de Costas.

485 Aparte modificado por la Ley Nº 2/2013, y que ahora dice así: “Si se emplazan en la zona de servidumbre de tránsito, los titulares de las construcciones e instalaciones podrán realizar las obras de reparación, mejora, consolidación y modernización siempre que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie de las construcciones existentes y sin que el incremento de valor que aquellas comporten pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios. Tales obras no podrán ser autorizadas por el órgano urbanístico competente, sin que con carácter previo, la Administración del Estado emita un informe favorable en el que conste que la servidumbre de tránsito queda garantizada. Este informe deberá emitirse en el plazo de dos meses desde su solicitud, si en dicho plazo no se emitiera se entenderá que tiene carácter favorable”.

235

4. Extinción de la servidumbre

Esta servidumbre puede desaparecer o extinguirse, cuando sobre esa

zona se construya un paseo marítimo. Es obvio que el paseo marítimo

permitirá el paso peatonal y el de vehículos de vigilancia y salvamento y por

ello, la finalidad institucional de la servidumbre queda suficientemente

atendida. Los terrenos ocupados por el paseo marítimo habrán cambiado de

titularidad y de naturaleza, ya no serán de propiedad privada, sino de

dominio público y sobre los bienes de dominio público no caben

servidumbres486.

IV. SERVIDUMBRE DE ACCESO AL MAR487

1. Concepto

Corresponde a la antigua servidumbre de paso (artículo 4.7 de la Ley

de Costas de 1969488) y consiste en un gravamen sobre los predios

486 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 681.

487 Se encuentra regulada en Artículo 28 Ley de Costas 22/1988 y los Artículos 52 a 55 del Reglamento a la Ley de Costas.

236

colindantes o contiguos al demanio público marítimo-terrestre, que les

impone el deber de soportar el paso público peatonal y de vehículos sin

obstáculos, para el acceso libre y gratuito al mar, para su uso general, lo

mismo que de su ribera489.

Esta servidumbre, de igual forma que la servidumbre de tránsito, tiene

por finalidad, garantizar el uso público o común del mar, su ribera y del resto

de dicho demanio natural, y es aplicable cualquiera que sea la clasificación

del suelo490.

Esta es una servidumbre legal, que constituye un caso típico de un

derecho real en cosa ajena, un ius in re alinea, donde existe un predio

dominante, el demanio marítimo-terrestre y un fundo sirviente que

corresponden a las fincas o inmuebles sobre los que discurre el paso. En

otros términos, se cumple acá con el requisito de la ajeneidad de los fundos

para que se configure la servidumbre, es decir, que nos encontramos con

una ortodoxa servidumbre legal de paso, acorde con la concepción que de

este derecho real limitativo del dominio nos ofrece el Código Civil en sus

artículos 564 a 570. Así, el artículo 28.1 de la Ley (en iguales términos,

artículos 52.1 del Reglamento) establece que esta servidumbre recaerá

488 NOGUERA DE LA MUELA, Belén. Las servidumbres de la Ley de Costas de 1988. Editorial Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A. Madrid 1995, pág. 150. De igual opinión RUIGÓMEZ MOMEÑE, Adolfo, “Limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar.” en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, pág. 237-238 quien además señala la Sentencia 149/1991 (RTC 1991, 149) del Tribunal Constitucional, que nos dice que es “una medida indispensable para la efectividad de la defensa del uso general del dominio público marítimo-terrestre”.

489 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 690,691.Ver también RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág.391

490 RUIGÓMEZ MOMEÑE, Adolfo, “Limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar.” en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, pág. 237. Además, NOGUERA DE LA MUELA, Belén. Las servidumbres de la Ley de Costas de 1988. Editorial Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A. Madrid 1995, pág. 150.

237

sobre los terrenos colindantes o contiguos al dominio público marítimo-

terrestre, en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y finalidad

del acceso, precepto que nos recuerda al artículo 566 del Código Civil491.

2. Objeto Como ya se expresó antes, esta servidumbre recaerá sobre los

terrenos, fincas o fundos particulares, colindantes o contiguos al demanio

marítimo-terrestre, en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y

finalidad del acceso, buscando con la implantación de esta servidumbre

reforzar la de tránsito492. Ahora, tiene mucha importancia determinar el

alcance que tienen los términos “colindantes” y “contiguos”.

Cuando la ley hace referencia que la servidumbre recaerá sobre no

sólo sobre los fundos o predios colindantes, sino además sobre los

contiguos, necesariamente se debe entender, que la servidumbre deben

soportarla todos los predios o fundos privados, existentes entre un camino

público o de uso público y la ribera del mar, sean o no colindantes esos

predios con el demanio marítimo-terrestre493.

491 RUIGÓMEZ MOMEÑE, Adolfo, “Limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar.” en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador), Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, pág. 238.

492 LOBATO GÓMEZ, J. Miguel. “Limitaciones del Dominio Privado en el Litoral Español”, Estudios de Derecho Civil en homenaje al Profesor Dr. José Luis Lacruz Berdejo, 1993, 2, págs. 1557

493 Ver CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón. Régimen Jurídico de las costas españolas. Editorial Aranzadi, Pamplona, Navarra, 1995, pág. 691. BLASCO DIAZ, José Luis, Régimen Jurídico de las propiedades particulares en el Litoral. Editorial Tirant lo Blanch, Valencia 1999, pág. 237. MORENO CÁNOVES, Antonio, Régimen Jurídico del Litoral, Editorial Tecnos, Madrid, 1990, pág. 174.

238

3. Contenido La longitud y anchura de esta servidumbre será la que demanden la

naturaleza y finalidad del acceso494. Se trata de una medida indispensable

para la efectividad de la defensa del uso general del dominio público

marítimo-terrestre y a diferencia de las anteriores servidumbres, no tiene una

medida fija, sino variable, en función de las necesidades reales y por ende,

la Administración para fijarla debe tener en cuenta dos principios: a) El del

dominio civiliter de extracción ius privatista, conforme al cual la servidumbre

habrá de imponer en la forma menos onerosa para el predio sirviente, y b) El

de proporcionalidad o congruencia, a cuyo tenor el contenido de la

servidumbre será el adecuado a los fines que la justifiquen no pudiendo

imponerse mayores anchuras cuando ello no sea necesario para lograr el

pretendido acceso al mar495. Por lo anterior es necesario diferenciar dos

situaciones diferentes: que se configura como un auténtico estándar

urbanístico e implica la fijación de un criterio mínimo inderogable.

Para garantizar el uso público del dominio público marítimo-terrestre,

los planes y normas de ordenación territorial y urbanística del litoral

establecerán, excepto en espacios calificados como de especial protección,

la previsión de suficientes accesos al mar y aparcamientos, fuera del

dominio público marítimo-terrestre. A estos fines, en las zonas urbanas y

urbanizables, los de tráfico rodado deberán estar separados entre sí, como

máximo, 500 metros, y los peatonales, 200 metros, es decir, no basta la

creación y ejecución de la servidumbre, sino que es necesario además, que

a su terminación estén señalizados y abiertos al público496. Afirma FANLO

LORAS, que estamos ante nuevos estándares urbanísticos, pese a que

están fijados en una ley sectorial y no urbanística, que deben tener en

494 Artículo 28.1 Ley de Costas.

495 GONZÁLEZ GONZÁLEZ, Oscar, “Limitaciones y servidumbres marítimas”. Revista de Derecho Urbanísticos Nº 117, 1990, pág. 304

496 RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la ley de Costas, Doctrina y jurisprudencia. Editorial Dijusa, Madrid, 2003. pág. 116. Ver además artículo 28.2 Ley de Costas.

239

cuenta los municipios costeros y que garantizar la apertura al uso público de

las servidumbres de paso al mar existentes, así como de los accesos

públicos construidos en virtud de planeamiento urbanístico aprobado con

anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas, es la finalidad de la

Disposición Transitoria 3ª, apartados 5 y 6 y 11 del Reglamento a la Ley de

Costas 22/1988. El precepto es una norma de aplicación directa que, caso

de desconocerse al planificar el litoral, habilita a los Servicios Periféricos de

Costas para proceder al señalamiento de accesos en número suficiente y,

en todo caso se procederá de conformidad con lo previsto en el artículo 28.2

de la Ley de Costas, como así lo señala la Disposición Transitoria 11.3 del

Reglamento497.

Siguiendo a FANLO LORAS, el párrafo 3. del artículo 28 de la Ley de

Costas dice:

“3.- Se declaran de utilidad pública, a efectos de la expropiación o de la imposición de la servidumbre de paso por la Administración del Estado, los terrenos necesarios para la realización o modificación de otros accesos públicos al mar y aparcamientos, no incluidos en el apartado anterior.” Entonces cabe hacerse las siguientes preguntas: ¿Por qué en ese

párrafo se hace referencia a la Administración del Estado?, ¿Por qué aquí se

habla de utilidad pública y de la garantía expropiatoria?, ¿Qué otros accesos

al mar no incluidos en el párrafo 12º quedan amparados por esa garantía?.

El mencionado párrafo tiene como destinatario la Administración del

Estado y no se desconocen por ello competencias de otras

Administraciones, como ya lo ha expresado y confirmado el Tribunal

Constitucional en la sentencia 149/1991, de 4 de julio. Garantizar la

existencia de las servidumbres previstas en la ley es una función que

497 FANLO LORAS, Antonio. “El Contenido Patrimonial de la Servidumbre de Acceso al Mar. (A propósito de la STC 149/1991 de 4 de julio”, La protección jurídica del ciudadano procedimiento administrativo y garantía jurisdiccional, 3, pág. 2009, así como la nota 26 de esa misma página, y pág.2010.

240

corresponde a la Administración estatal por razones de protección y uso del

dominio público marítimo terrestre. El artículo 28.3 de la Ley de Costas

reconoce a la Administración estatal una potestad sustitutoria para cuando

los instrumentos de planeamiento municipal o regional no existan o no

prevean suficientes accesos al mar. Es lógico en este caso que al no

disponer de las técnicas propias de la legislación urbanística se dé solución

al problema del contenido patrimonial atendiendo a otros mecanismos

garantizadores. La ley declara la utilidad pública de la ocupación de los

terrenos necesarios para su apertura, a los efectos expropiatorios o de la

constitución de la servidumbre de paso por la Administración del Estado.

Con ello se respetan las garantías expropiatorias (declaración de utilidad

pública y justiprecio), sin que esta previsión sirva de argumento antes al

contrario, para negar que exista un indiscutible contenido patrimonial en los

accesos que se construyan en aplicación del párrafo 2º del artículo 28 de la

Ley de Costas498.

4. Fórmulas para efectividad de servidumbre gratuita de acceso al mar

Para la obtención de los terrenos necesarios para la efectividad de la

servidumbre gratuita de acceso al mar, se establecen cuatro fórmulas, a

saber499:

a) En primer término tenemos la utilización de los mecanismos

previstos en la legislación urbanística, artículo 52.4 Reglamento a la Ley de

Costas500.

498 FANLO LORAS, Antonio. “El Contenido Patrimonial de la Servidumbre de Acceso al Mar. (A propósito de la STC 149/1991 de 4 de julio”. La protección jurídica del ciudadano procedimiento administrativo y garantía jurisdiccional, 3, pág. 2011

499 BLASCO DÍAZ, José Luis. Régimen jurídico de las propiedades particulares en el litoral. Editorial Tirant lo Blanch, Valencia 1999, págs. 238 a 243. Ver también, RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág.393-394

500 Artículo 52.4 Reglamento de Costas.

241

b) En los trechos de costa en los que no estuviesen abiertos al

público accesos suficientes, donde dar cumplimiento a lo establecido en la

Ley de Costas y su Reglamento Costas, Artículos 28.2 de la Ley de Costas y

52.2 del Reglamento, sobre distancias máximas entre aquellos501, los

servicios Periféricos de costas procederán al señalamiento de los que haya

de servir a esa finalidad. Cuando se trate de caminos que aún no hayan sido

recibidos por los Ayuntamientos, la Administración estatal podrá asumir la

carga de su conservación hasta que se produzca dicha recepción,

evitándose así que tales accesos permanezcan cerrados al público502.

c) En el supuesto de que no estén previstos en el planeamiento y no

existan viales o caminos suficientes para hacer efectivo el acceso en los

términos expuestos En tales casos se declaran de utilidad pública a efectos

de expropiación o de la imposición de servidumbres de paso por la

Administración del Estado, los terrenos necesarios para la realización o

modificación de otros accesos públicos503.

Esta misma solución es aplicable a lo que se refiere a los

aparcamientos, pues el Servicio Periférico de Costas formulará el

correspondiente proyecto y lo someterá a la información pública durante

treinta días y a informe de la Comunidad Autónoma y del Ayuntamiento,

conllevando la aprobación del proyecto implícita, la declaración de

necesidad de ocupación, procediéndose conforme a la legislación de

501 Artículos 28.2 Ley de Costas y 52.2 Reglamento de Costas.

502 DT undécima, 3 Reglamento de Costas. RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, págs. 293-294

503 Artículo 28.3 Ley de Costas.

242

expropiación forzosa504, quedando los terrenos expropiados incorporados al

dominio público marítimo-terrestre505.

d) La cuarta fórmula, es un supuesto especial que lo constituye el

contenido de la DT 14.6 del Reglamento de Costas.

5. Conservación de los accesos existentes al mar

La ley, con el objeto de garantizar la suficiencia de los accesos

públicos al mar, establece principios dirigidos a conservar y mantener el

estado de cosas existente en cada momento, garantizando por una parte el

mantenimiento de los accesos preexistentes a la entrada en vigor de la ley y por otro, los accesos establecidos con posterioridad, una vez aprobada y

vigente la ley506. V. OTRAS LIMITACIONES A LA PROPIEDAD507 Bajo este epígrafe, la Ley de Costas prevé una serie de limitaciones

que comportan una especial protección de determinados ámbitos ribereños,

y que según la Exposición de motivos, tratan “de paliar la grave situación

producida por la disminución de aportaciones de áridos a la costa, obligando

a soluciones alternativas para la continuidad de su aprovisionamiento, así

como otorgando a la Administración derecho preferente para la explotación,

a este fin, de yacimientos de áridos”.

504 Artículo 53.2 Ley de Costas y 337 Reglamento de Costas.

505 Artículo 55 Reglamento de Costas. RODRÍGUEZ LÓPEZ, Pedro, Playas y Costas en el Derecho Español, Primera Edición Editorial Bosch S.A. 2010, pág. 394

506 RUIGÓMEZ MOMEÑE, Adolfo, “Limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar” en FUENTES BARDAJÍ, Joaquín (coordinador) Manual de Dominio Público Marítimo-Terrestre y Puertos del Estado, Editorial Aranzadi S.A. Primera Edición, 2011, pág. 238

507 Artículo 29 Ley de Costas, 56 y 57 Reglamento de Costas.

243

Además, dice la Exposición de Motivos, que:

“la disminución de los aportes sólidos de los ríos y arroyos ha ocasionado la regresión del 17 por 100 de la línea de costa debido a que los embalses construidos y las repoblaciones forestales realizadas el 80 por 100 del territorio nacional, que incluye los terrenos abruptos y, por tanto, los principales suministradores de sedimentos, ya no aporta áridos a aquélla, a lo que hay que añadir en otros casos su reducción por la disminución del caudal debido a las captaciones de aguas. A este olvido de que los áridos son un recurso escaso con su largo y costo proceso de renovación, hay que añadir la destrucción de dunas litorales, las extracciones abusivas de áridos y, en muchas ocasiones, la ejecución de obras marítimas, sin tener en cuenta sus perjudiciales efectos, con barreras que bloquean el flujo de arena a lo largo de la costal”.

Esta limitación dominical es aplicable en todo caso, cualquiera que

sea la clasificación del suelo508, y se concreta en los artículos 29.1 de la Ley

de Costas y en el 56.1 del Reglamento de Costas, al disponer: “en los

tramos finales de los cauces deberá mantenerse la aportación de áridos a

sus desembocaduras. Para autorizar su extracción, hasta la distancia que en

cada caso se determine, se necesitará el informe favorable de la

Administración del Estado en cuanto a su incidencia en el dominio público

marítimo-terrestre”, y tal exigencia, en opinión del Tribunal Constitucional,

viene a garantizar el mantenimiento de la integridad física del demanio y, en

consecuencia, ha de considerarse como una facultad dimanente de la

titularidad sobre él (STC 149/1991)509.

El organismo de Cuenca o la Administración Hidráulica competente,

de previo a la resolución de un expediente de extracción de áridos en cauce

público, o a la ejecución de un proyecto de acondicionamiento de cauces,

solicitará informe del correspondiente Servicio Periférico de Costas, sobre

508 DT séptima, 2 del Reglamento de Costas

509 NOGUERA DE LA MUELA, Belén. Las servidumbres de la Ley de Costas de 1988.Editorial Marcial Pons, Madrid, 1995, pág. 153

244

las necesidades de aportación de áridos a las playas, cuando la distancia

medida a lo largo del cauce, entre los puntos de extracción y

desembocadura en el mar sea inferior a la que se haya fijado para cada

cauce por acuerdo entre ambos Organismos510.

Por otra parte, se convierte concretamente al Ministerio de Obras

Públicas y Transportes, en titular de un derecho de tanteo y retracto511 en

relación de las operaciones de venta, cesión o cualquier otra forma de

transmisión de los yacimientos de áridos enclavados en la zona de influencia

para su aportación a las playas.

En relación con el ejercicio del derecho de tanteo, los propietarios de

los terrenos afectados deberán notificar al Servicio Periférico de Costas su

propósito de llevar a cabo su transmisión, con expresión del precio y forma

de pago previstos, y aquel elevará una propuesta motivada al órgano

competente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes para que éste

adopte la resolución que corresponda.

VI. ZONA DE INFLUENCIA La zona de influencia es una faja de terreno512 en la cual la

ordenación territorial y urbanística sobre los terrenos incluidos en ella, se

determinará en los instrumentos correspondientes y tendrá 500 metros

mínimo de ancho, a partir del límite interior de la ribera del mar, donde se

respetarán las exigencias de protección del dominio público marítimo

terrestre, a través de los siguientes criterios.

510 NOGUERA DE LA MUELA, Belén. Las servidumbres de la Ley de Costas de 1988.Editorial Marcial Pons, Madrid, 1995, pág. 153

511 Artículo 29.2 Ley de Costas y 57.1 Reglamento de Costas.

512 Ver artículo 30 de la Ley de Costas Nº 22/1988

245

a) En tramos con playa y con acceso de tráfico rodado, se preverán

reservas de suelo para aparcamientos de vehículos en cantidad suficiente

para garantizar el estacionamiento fuera de la zona de servidumbre de

tránsito.

b) Las edificaciones se habrán de adaptar a lo establecido por la

legislación urbanística y se deberá evitar la formación de pantallas

arquitectónicas o acumulación de volúmenes, sin que, a estos efectos, la

densidad de edificación pueda ser superior a la media del suelo urbanizable

programado o apto para urbanizar en el término municipal respectivo.

c) Para el otorgamiento de licencias de obra o de uso que impliquen

la realización de vertidos al dominio público marítimo terrestre se requerirá la

previa obtención de la autorización de vertido correspondiente.

VIII. BREVE REFERENCIA AL REGIMEN DE USOS 1. La utilización y ocupación del dominio público marítimo terrestre513

La utilización del dominio público marítimo terrestre y, en todo caso,

del mar y su ribera será libre, pública y gratuita para los usos comunes y

acordes con la naturaleza de aquel, tales como pasear, estar, bañarse,

navegar, embarcar y desembarcar, varar, pescar, coger plantas y mariscos y

otros actos semejantes que no requieran obras e instalaciones de ningún

tipo y que se realicen de acuerdo con las leyes y reglamentos o normas

aprobadas conforme a esta Ley.

Respecto de los usos que tenga especiales circunstancias de

intensidad, peligrosidad o rentabilidad y los que requieran la ejecución de

obras e instalaciones sólo podrán amparase en la existencia de reserva,

513 Ver artículo 31 de la ley de Costas Nº 22/1988.

246

adscripción, autorización y concesión, con sujeción a lo previsto en la Ley de

Costas, en otras especiales, en su caso, y en las normas generales o

específicas correspondientes, sin que se pueda invocar derecho alguno en

virtud de usucapión, cualquiera que sea el tiempo transcurrido.

En el dominio marítimo terrestre, únicamente se podrá permitir la

ocupación, para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza

no puedan tener otra ubicación.

A efectos de ocupación, cualquier título habilitante y cualquiera que

sea la Administración que la otorgue, quedarán excluidas expresamente las

utilizaciones a que se refiere el artículo 25.1 de la ley, excepto las del

apartado b, sea la construcción o modificación de vías de transporte

interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a la que se determine

reglamentariamente, así como de sus áreas de servicio, para la que se

requiere previa declaración de utilidad pública por el consejo de Ministros y

el vertido de escombros utilizables en rellenos debidamente autorizados.

De forma previa al otorgamiento de un título habilitante para la

ocupación del dominio público, deberá quedar garantizado el sistema de

eliminación de aguas residuales, de conformidad con la legislación vigente.

El incumplimiento posterior de esta obligación dará lugar a la declaración de

caducidad del título administrativo y al levantamiento de las instalaciones sin

perjuicio de la sanción que en su caso corresponda.

2. Utilización y ocupación de las playas514

Las playas no serán de uso privado, todo sin perjuicio de lo

establecido en la Ley de Costas sobre reservas demaniales.

514 Ver artículo 33 de la Ley de Costas Nº 22/1988, que ha sido modificado por ley Nº 2/2013,

distinguiendo ahora entre tramos naturales y tramos urbanos de playa, con un régimen más flexible de ocupación para estos últimos, que habrá de concretar el Reglamento.

247

Las instalaciones que en ellas se permitan, además de cumplir con lo

establecido en el caso anterior, serán de libre acceso público, salvo que por

razones de policía, de economía u otras de interés público, debidamente

justificadas, se autoricen otras modalidades de uso.

Las edificaciones de servicio de playa se ubicarán preferentemente,

fuera de ella, con las dimensiones y distancias que reglamentariamente se

determinen.

La ocupación de la playa por instalaciones de cualquier tipo,

incluyendo las correspondientes a servicios de temporada, no podrá

exceder, en conjunto, de la mitad de la superficie de aquella en pleamar y se

distribuirá de forma homogénea a lo largo de la misma.

Están prohibidos el estacionamiento y la circulación no autorizada de

vehículos, así como los campamentos y acampadas.

Por reglamento se desarrollará el régimen de ocupación y uso de las

playas, atendiendo a su naturaleza. Se dotará a los tramos naturales de las

playas de un elevado nivel de protección, que restrinja ocupaciones,

autorizando únicamente las que sean indispensables o estén previstas en la

normativa aplicable. La ocupación y el uso de los tramos urbanos de playas,

se regulará de modo que se garantice una adecuada prestación de los

servicios que sea compatible con el uso común.

En los tramos urbanos podrá autorizarse la celebración de aquellos

eventos de interés general con repercusión turística que cumplan los

requisitos que se establezcan, en particular, los relativos a superficie y

tiempo de ocupación física, así como la adopción de todas las medidas

preventivas tendentes a evitar cualquier afección ambiental y a garantizar el

mantenimiento del tramo de playa en el estado anterior a la ocupación. En

248

todo caso, una vez concluida la ocupación, se procederá de forma inmediata

al levantamiento de las instalaciones, a la completa limpieza del terreno

ocupado y a la ejecución de las demás actuaciones precisas para asegurar

la integra conservación de la playa.

En la delimitación de los tramos urbanos y naturales de las playas

participarán las administraciones competentes en materia de ordenación del

territorio y urbanismo, en la forma que reglamentariamente se determine.

249

CAPITULO IV. LOS DERECHOS REALES ADMINISTRATIVOS

I. LOS DERECHOS REALES ADMINISTRATIVOS 1. Introducción

Desde la Edad Media, se llaman derechos reales a aquellos que tienen

como objeto cosas (jura in re). Son los derechos subjetivos de carácter

absoluto que tienen por objetos cosas.

Dicho de otra manera, el derecho real es un poder directo e inmediato

sobre una cosa, que concede a su titular un señorío, bien pleno (propiedad), o

bien parcial (derecho real en cosa ajena) sobre aquella, de forma que en el

ámbito de poder concedido (que varía según el derecho real de que se trate),

tiene la cosa sometida a su dominación.

Es importante señalar que el origen de la expresión “derechos reales”

tiene como origen o punto de partida, el sistema jurídico romano, en el que se

denominaban iura in re (esto es, derecho sobre la cosa) ciertas facultades

recayentes sobre los bienes que podían ser ejercitadas por su titular o

titulares, con independencia de quién ostentase la propiedad de tales

bienes515.

515 Para TORRES LANA, José Ángel, Conceptos jurídicos. Derechos Reales. Cuaderno I. Introducción al estudio de los derechos reales. La posesión (Septiembre 2010) http://vlex.com/vid/315229074. “En una primera aproximación, derecho real es el derecho que recae sobre una cosa, que se denomina objeto del derecho real. La categoría de los derechos reales es la solución técnica que el ordenamiento jurídico ha diseñado para resolver el problema de la atribución patrimonial, Los derechos reales conforman la parte estática del Derecho patrimonial, ya que no organizan el intercambio de bienes y servicios entre patrimonios, sino la forma de integración de aquellos en éstos. La organización de la atribución patrimonial plantea, a su vez, dos cuestiones: la primera exige articular el aprovechamiento de la cosa objeto del derecho por el titular de éste; la segunda, exige que tal aprovechamiento dependa de la voluntad del titular y sea, en principio, exclusivo de éste y, por tanto, excluyente de los demás. La primera cuestión se resuelve reconociendo al titular del derecho un señorío directo e inmediato sobre la

250

Como es sabido, los derechos reales en general son aquellas

situaciones de poder en que el sujeto titular ejercita un poder inmediato sobre

una cosa, estableciéndose una relación directa entre la persona y la cosa con

eficacia erga omnes En ese orden de ideas, el poder del titular le permite

disponer, gravar, utilizar, entre otras cosas, de manera exclusiva y excluyente,

el bien objeto de su derecho.

En el campo del Derecho Administrativo, el Estado, al igual que los

particulares, puede ser el sujeto titular de derechos reales sobre

determinados bienes sometidos a su dominio. Del mismo modo, los

particulares podrían eventualmente contar con derechos reales

administrativos sobre bienes de dominio público.

2. Concepto

Siguiendo a GONZÁLEZ PÉREZ516, los derechos reales

administrativos son los derechos reales cuyo objeto son cosas de dominio

público, y para que puedan considerarse derechos reales administrativos, es

necesario que se den los tres elementos que integran la definición, a saber:

primero, que exista un auténtico derecho subjetivo, segundo, que el derecho

sea real, y tercero, que el objeto del mismo sea un bien de dominio público.

3. Naturaleza jurídica La naturaleza jurídica de los derechos reales administrativos viene se

define por dos notas fundamentales: Primero, son derechos reales, participan,

cosa objeto del mismo; la segunda, otorgándole la facultad de excluir, si quiere, a los demás del aprovechamiento del objeto. Éstos constituyen los dos caracteres fundamentales y básicos de todo derecho real. Como corolario, la exclusividad del aprovechamiento de la cosa puede defenderse frente a cualquiera, es decir, erga omnes, a diferencia de lo que ocurre en los derechos de crédito. En vista de lo anterior, el derecho real puede definirse como el derecho que ostenta una persona sobre una cosa que confiere a su titular un poder directo e inmediato sobre la misma y la posibilidad de excluir a cualquier otra persona de su aprovechamiento.”

516 GONZALEZ PEREZ, Jesús. Los derechos reales administrativos. Cuadernos Civitas, Editorial Civitas S. A. Madrid, segunda edición, reimpresión, 1989, pág. 29

251

en principio, de las características propias de esos derechos, recaen sobre

cosas, su titular puede hacer uso de los medios de defensa inherentes a los

derechos reales, y tienen eficacia erga omnes. Segundo: son administrativos,

no se trata de los derechos tradicionales del Derecho Privado, se trata de una

figura propia del Derecho Administrativo, el hecho de que recaigan sobre un

bien de dominio público implica su sometimiento al régimen jurídico especial

propio del dominio público, que no es más que una manifestación especial del

régimen administrativo. Así, encontramos que el titular del bien es un sujeto

con poderes diferentes al de cualquier sujeto, ya que es la Administración

Pública con sus potestades de imperio517.

II. ESTRUCTURA O ELEMENTOS DEL DERECHO REAL ADMINISTRATIVO

Los derechos reales administrativos tienen varios elementos

constitutivos esenciales.

1. Sujetos 1.1. Sujeto activo

Es la persona física o jurídica –pública o privada- a la que se confía la

situación de poder concreto en que el mismo consiste. En principio, se aplican

las normas jurídicas comunes sobre la aptitud para ser titular de derechos

reales. Sin embargo, en atención a la naturaleza de los bienes objeto de los

mismos, la legislación administrativa establece algunas limitaciones al excluir

en algunas ocasiones a los extranjeros de la posibilidad de ser titulares de

aquellos518.

517 GONZALEZ PÉREZ, Jesús. Los derechos reales administrativos. Cuadernos Civitas, Editorial Civitas S. A. Madrid, segunda edición, reimpresión, 1989, pág. 36

518 GONZALEZ PEREZ, Jesús. Los derechos reales administrativos. Cuadernos Civitas, Editorial Civitas S. A. Madrid, segunda edición, reimpresión, 1989, pág. 49

252

1.2. Sujeto pasivo

A diferencia del sujeto activo, en los derechos reales administrativos,

como en los demás derechos reales no existe un sujeto pasivo determinado,

es sujeto pasivo cualquiera. El derecho real despliega su eficacia erga

omnes519.

2. Objeto

Cuando se trata de derechos reales administrativos, el objeto no puede

ser otro que una cosa de Dominio Público. Existen bienes de dominio público

que constitucionalmente no podrían ser objeto de uso por los particulares;

existen otros que si los admiten520:

“..El concepto y régimen del bien de dominio privado, así como los del bien de dominio público, están dados por el artículo 261 del C.C., que dice: Artículo 261.- “Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas la demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes, para el caso, como personas civiles no se diferencian de cualquier otra persona.” En general, hoy la doctrina mantiene y a la luz de este más amplio concepto debe interpretarse la norma citada, que es bien de dominio público todo el que está especialmente acondicionado para la prestación de un servicio público, esté o no entregado al uso público. El desarrollo de este concepto corresponde a la parte especial del programa”.

519 GONZALEZ PEREZ, Jesús. Los derechos reales administrativos. Cuadernos Civitas, Editorial Civitas S. A. Madrid, segunda edición, reimpresión, 1989, pág. 49

520 GONZALEZ PEREZ, Jesús. Los derechos reales administrativos. Cuadernos Civitas, Editorial Civitas S. A. Madrid, segunda edición, reimpresión, 1989, pág. 53

253

3. Contenido

Es el haz o conjunto de facultades que se reconocen al titular del

derecho real administrativo, respecto del bien de Dominio Público.

En general, dependen de la naturaleza del bien y de la normativa

existente al respecto521.

III. CICLO DE VIDA

Como todo derecho subjetivo, los derechos reales administrativos, del

mismo modo que los civiles, tienen un aspecto dinámico, su ciclo de vida, es

decir, su nacimiento, su vida jurídica y su extinción.

1. Nacimiento

Como el derecho real administrativo recae sobre una cosa de dominio

público, sustraída al comercio jurídico privado, su nacimiento es incompatible

con cualquiera de los modos que tradicionalmente se han reconocido en el

derecho privado. No puede nacer, su creación no puede tener lugar por los

modos tradicionales del derecho privado. Nace por un acto típicamente

administrativo, la concesión y al lado de este modo normal, cabe otros

especiales, tales como la ley y la prescripción522.

1.1. La ley

En primer lugar, cabe que la ley o una disposición general, cree

directamente el derecho real administrativo. Debe tenerse claro que es la

disposición general la que crea el derecho real administrativo, sin que se

521 GONZALEZ PEREZ, Jesús. Los derechos reales administrativos. Cuadernos Civitas, Editorial Civitas S. A. Madrid, segunda edición, reimpresión, 1989, pág. 55

522 GONZALEZ PEREZ, Jesús. Los derechos reales administrativos. Cuadernos Civitas, Editorial Civitas S. A. Madrid, segunda edición, reimpresión, 1989, pág. 57-58

254

requiera de un acto posterior o del transcurso del tiempo por prescripción. No

se debe confundir este supuesto de nacimiento con aquellos otros en que se

exige la ley como requisito previo al acto concesional523.

1.2. La concesión

Sin pretender hacer un estudio de la concesión administrativa, ya que

no es el momento de hacerlo, se podría decir que es un acto de derecho

público, realizado por el Estado en concepto de poder, y en relación con la

zona marítimo terrestre, se puede decir que es un acto por el cual se le

confiere al titular un derecho nuevo, de carácter real administrativo, para uso

y disfrute del bien, con apego a la ley, al acto de otorgamiento y respectivo

contrato. Derecho que es oponible erga omnes, inscribible en el Registro

Público, de contenido patrimonial y transmisible, con autorización

administrativa524.

1.3. La prescripción

En el Derecho español se admite este modo de adquisición del

derecho real administrativo, y el ejemplo concreto lo tenemos con el uso de

una ruta marítimo portuaria por cierto tiempo, pero en relación con la ley de

zona marítimo terrestre en Costa Rica no es aceptable este modo de

adquisición de la concesión, incluso en el caso de los ocupantes especiales a

que hace referencia el artículo 70 de la ley.

523 GONZALEZ PEREZ, Jesús. Los derechos reales administsrativos. Cuadernos Civitas, Editorial Civitas S. A. Madrid, segunda edición, reimpresión, 1989, pág.58

524 Procuraduría General de la República de Costa Rica, dictámen Nº026-2001. Además ver GONZALEZ PEREZ, Jesús. Los derechos reales administrativos. Cuadernos Civitas, Editorial Civitas S. A. Madrid, segunda edición, reimpresión, 1989, pág.58

255

2. Comercio jurídico

Siguiendo a GONZÁLEZ PÉREZ525, debemos decir, que una vez que

ha nacido el derecho real administrativo, surge un nuevo bien susceptible de

tráfico jurídico privado. El hecho de que el dominio público esté sustraído al

tráfico jurídico ordinario no impide que los derechos reales reconocidos sobre

el mismo puedan ser objeto de los negocios jurídicos típicos del derecho

civil526.

3. Extinción

Un derecho real administrativo puede extinguirse por varios motivos.

Atendiendo al sujeto, cuando éstos renuncian o dejan de cumplir los

requisitos esenciales exigidos para el disfrute del Derecho. Asimismo, la

Administración puede extinguir el derecho por incumplimiento del

concesionario o por causas de interés público. También puede darse

extinción por la desaparición de la cosa o la desafectación de la misma al

régimen de Dominio Público. Finalmente hay modos de extinción naturales,

como el cumplimiento del plazo otorgado para su disfrute527.

En el caso de la Zona Marítimo Terrestre, se encuentra regulada toda

la vida jurídica de los Derechos Reales Administrativos que pueden

constituirse, lo cual se verá luego.

525 GONZALEZ PEREZ, Jesús. Los derechos reales administrativos. Cuadernos Civitas, Editorial Civitas S. A. Madrid, segunda edición, reimpresión, 1989, pág. 63

526 Sala Constitucional de Costa Rica, voto Nº (hipoteca concesion)

527 GONZALEZ PEREZ, Jesús. Los derechos reales administrativos. Cuadernos Civitas, Editorial Civitas S. A. Madrid, segunda edición, reimpresión, 1989, pág. 66 y sigs.

256

IV. TIPOLOGÍA DE LOS DERECHOS REALES ADMINISTRATIVOS

Utilizando como criterio básico las facultades que confieren al sujeto,

los derechos reales administrativos pueden clasificarse en tres grandes

categorías, a saber:

1. Derechos de goce

Constituyen el núcleo más importante de los derechos reales

administrativos, pero lo que no es aceptable es la clasificación del derecho

privado en derechos de goce perpetuos y temporales, por cuanto los

derechos reales administrativos suelen ser temporales.

Estaremos en presencia de derechos administrativos de goce, cuando

el derecho implique el aprovechamiento o utilización del bien de dominio

público. Del mismo modo, también estaremos en presencia de un derecho

real administrativo cuando la facultad consista en disfrutar esos bienes, es

decir, obtener todos los productos y frutos que ellos produzcan. En el caso de

una concesión prácticamente existe un usufructo por parte del particular, con

las distinciones obvias a la figura del Derecho Civil528.

En el plano administrativo, el derecho de uso, disfrute o

aprovechamiento que cabe obtener sobre un bien del demanio público por

medio de concesión o autorización no conviene que se identifique

genéricamente con ninguna de aquellas categorías del Derecho privado.

Dicho de otra forma: será lo convenido o impuesto por la Administración para

el otorgamiento del pertinente título concesional, siempre de acuerdo a la ley,

528 GONZALEZ PEREZ, Jesús. Los derechos reales administrativos. Cuadernos Civitas, Editorial Civitas S. A. Madrid, segunda edición, reimpresión, 1989, págs.38 a 44.

257

el que determine el contenido y amplitud de ese goce, pudiendo sólo a partir

del título hacer las analogías del caso529.

2. Derechos de garantía

Si bien es cierto en el Derecho privado se reconoce la existencia de los

derechos de garantía y entre estos la prenda y la hipoteca, en tratándose del

derecho administrativo y propiamente de dominio público, se ha discutido

sobre la posibilidad de la existencia de estos derechos, ya que los bienes

demaniales no pueden ser dados en garantía, pero cabe aclarar que si bien

los bienes de dominio público no podrían ser dados en garantía hipotecaria,

esto no quiere decir, que los derechos limitados otorgados sobre ellos no

puedan gravarse. En ese sentido, se ha admitido en el caso de las

concesiones, que las mismas sean dadas en garantía hipotecaria, y en caso

de remate, lo que se adjudica es el derecho sobre el bien, no el bien

propiamente (lo cual necesariamente ha de afectar en el precio del remate530.

El interés hacia nuevos medios de financiación de infraestructuras

públicas es el que ha motivado la expresa recepción legislativa de la

categoría de los derechos reales administrativos en destacados países del

entorno español. Sin un sistema acorde de garantía, no habría financiación,

de ahí la necesidad de remozar las consecuencias tradicionales que se han

predicado de la inalienabilidad en todo esta materia531.

529 DE REINTA TARTIERI, Gabriel. “Los derechos reales administrativos: fundamentos para una categoría”. Revista de Derecho Inmobiliario Nº 714, julio-Agosto 2009. Págs. 1670 a 1713. http://vlex.com/vid/ 66977647

530 Sala Constitucional de Costa Rica, voto Nº 5210-1997

531 DE REINTA TARTIERI, Gabriel. “Los derechos reales administrativos: fundamentos para una categoría”. Revista de Derecho Inmobiliario Nº 714, julio-Agosto 2009. Págs. 1670 a 1713. http://vlex.com/vid/ 66977647

258

3. Derechos de adquisición532

Constituyen la categoría más discutida de los derechos reales en

general, siendo sus figuras típicas la opción, el tanteo y el retracto. El derecho

de opción se caracteriza por atribuir la facultad de adquirir una cosa si se

ejerce en el plazo y por el precio antes convenido; el de retracto, por la

posibilidad de subrogarse en el lugar del comprador operada ya la transmisión

de una cosa, mediante el abono del precio que haya pagado más, en su caso,

los gastos; y el tanteo, por la preferencia que se ostenta para adquirir un bien,

en caso de que su propietario se decida enajenarlo. Para este último caso,

por supuesto que si el propietario enajenara la cosa sin habérselo

comunicado, el titular del derecho de tanteo habría de contar, igualmente, con

el de retracto, al objeto de poder inutilizar la transmisión ya realizada. En el

ámbito administrativo, los derechos reales de adquisición se muestran

verdaderamente funcionales. Destacan, así el tanteo y el retracto para la

adquisición por parte de la Administración de ciertos bienes de especial

interés cultural, el derecho de reversión en la expropiación y el que sobre los

bienes incorporados por el concesionario a la explotación del servicio público

puede ejercer la Administración, siempre y cuando no sean de los que, por el

juego del clausulado concesional, haya de adquirir automáticamente al

cumplirse el plazo de la concesión. Junto a ellos, el derecho de opción ínsito a

toda operación de leasing refleja especial relevancia de cara al desarrollo de

infraestructuras públicas533.

Por tratarse de un bien de Dominio Público, al momento de analizar el

régimen jurídico de la Zona Marítimo Terrestre, la teoría de los derechos

reales administrativos es muy útil.

532 GONZALEZ PEREZ, Jesús. Los derechos reales administrativos. Cuadernos Civitas, Editorial Civitas S. A. Madrid, segunda edición, reimpresión, 1989, págs 45 y sgtes.

533 DE REINTA TARTIERI, Gabriel. “Los derechos reales administrativos: fundamentos para una categoría”. Revista de Derecho Inmobiliario Nº 714, julio-Agosto 2009. Págs. 1670 a 1713. http://vlex.com/vid/ 66977647

259

CAPITULO V. DETERMINACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARITIMO TERRESTRE EN LA LEY DE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE DE COSTA RICA Nº 6043, DE 2 DE MARZO DE 1977

I. BREVE HISTORIA DE LA LEGISLACIÓN SOBRE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE

1. Introducción Uno de los bienes de dominio público de mayor importancia lo

constituye la zona marítimo terrestre, no solo por su trascendencia

económica, y complejidad jurídica, sino por la fragilidad del medio a preservar

y proteger.

Por otra parte, también en Costa Rica corren los fuertes vientos de la

privatización y es evidente la voracidad de ciertos sectores por privatizar el

litoral bajo la excusa de una defensa a ultranza de la propiedad privada y en

aras de un mal pretendido despegue económico del país, aunado esto a una

normativa poco conocida y peor aplicadas, y también, desde un

desconocimiento de la materia por los jueces y la corrupción de los

funcionarios públicos, hasta el casuismo legislativo y la falta de recursos en

los órganos competentes de administrar los sectores costeros. Como prueba,

invitamos al lector a hacer un recorrido por nuestros litorales, para que visiten

lugares y proyectos, tales como Gandoca Manzanillo Limón, Zona Atlántica, el

Polo Turístico de Papagayo, Punta Leona, y Sol y Sombra en Quepos,

Flamingo, Sámara en el Pacífico, entre otras, donde encontrará restaurantes

y otras construcciones, edificadas dentro de los cincuenta metros de la

pleamar ordinaria y en ocasiones hasta sin concesión alguna, así como

Marinas que no son tales sino un verdadero foco de contaminación ambiental,

e incluso, empresarios verdaderos homicidas de la naturaleza, que han

llegado al extremo de rellenar manglares y humedales, obviamente sin

260

autorización alguna y en aras diz, de desarrollar sus proyectos que servirán

de base para el despegue económico de nuestro país.

La creación del Polo Turístico de Papagayo, en la Península de Nicoya,

provincia de Guanacaste, Océano Pacífico ha dado lugar a que sectores

económicos muy poderos traten de privatizar las playas de ese paradisíaco

escenario de la madre naturaleza, a través de los expedientes de impedir el

acceso la playa a través de las inmensas masas de tierra que les ha dado en

concesión, así como desafortunados reglamentos emitidos por el Instituto

Costarricense de Turismo, que regulan el tránsito en la zona534.

En este capítulo haremos un rápido estudio tanto de la Ley sobre la

Zona Marítimo Terrestre535 de Costa Rica, así como del respectivo

Reglamento536 a esa ley, haciendo mención de nuestra Constitución

Política537 en relación con ese mismo tema.

2. Evolución histórica legislativa de la demanialidad de la zona marítimo terrestre en el ordenamiento jurídico costarricense

A lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran

importancia económica, comercial y también de seguridad –para la defensa

del territorio nacional– que tiene la costa para cualquier país u organización

estatal.

Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el

litoral ha permanecido destinado al uso púbico. En un principio, el área

reservada era de una milla de ancho, por lo que se le conocía -y aún en

534 Decreto Ejecutivo No. 30175-MP-TUR de 13 de febrero del 2002, publicado en La Gaceta No. 43 de 01 de marzo del 2002

535 Ley 6043 del 2 de marzo de 1977.

536 Reglamento Nº7841-P del 16 de diciembre de 1977

537 Constitución Política de Costa Rica de 1949

261

nuestra época- como la "milla marítima". La normativa de mayor relevancia en

la regulación de la zona litoral costarricense inicia con la Ley número 162, de

veintiocho de junio de mil ochocientos veintiocho538, recién declarada la

independencia de la Corona Española, y en la etapa de formación del Estado

costarricense. En esta ley se estableció la reserva de una milla marítima en

las costas de ambos mares, con lo que se recogió un precepto anterior, de la

época colonial (Real Cédula, del quince de octubre de mil setecientos

cincuenta y cuatro). Esta disposición se mantuvo a lo largo de toda la

legislación emitida en el siglo XIX. Es importante resaltar que en algunas

normas de ésta época, expresamente se resalta el carácter demanial de esta

zona, como en el caso del Código General de mil ochocientos cuarenta y uno,

que consideraba el flujo y reflujo del mar y sus riberas de dominio público539.

Asimismo, en la Ley número 7, de treinta y uno de agosto de mil

ochocientos sesenta y ocho, se ratifica la "idenunciabilidad" de los terrenos de

la milla marítima, esto es, la imposibilidad de titular las tierras de esta zona.

En la Ley de Aguas, número 8, de veintiséis de mayo de mil ochocientos

ochenta y cuatro, se califica esta franja de tierra con la denominación de

"zona marítimo terrestre", que expresamente se afecta como bien demanial –

como bien de dominio público–, y en consecuencia, se incorpora al patrimonio

nacional. En el Código Fiscal de mil ochocientos ochenta y cinco se dispuso

la prohibición de enajenar los terrenos comprendidos en una milla de latitud a

lo largo de la costa de ambos mares.

Ya en el siglo XX., la primera normativa a que hizo referencia la zona

marítimo terrestre fue la Ley número 75, de treinta de agosto de mil

novecientos veinticuatro, que reafirmó el carácter demanial de estas tierras,

538 CASTRO LIZANO, Mauricio. “Tutela del Demanio Costero” en Derecho agrario sustantivo y procesal. Colecciones Derecho y Justicia, pág. 208 Http://sitios.poder-judicial.go.cr/publicacionesO6

539 CASTRO LIZANO, Mauricio. “Tutela del Demanio Costero” en Derecho agrario sustantivo y procesal. Colecciones Derecho y Justicia, pág. 208 Http://sitios.poder-judicial.go.cr/publicaciones O6

262

así como la imposibilidad de explotar y usufructuar de ellos. Por su parte, la

Ley número 11, de veintidós de octubre de mil novecientos veintidós, precisó,

con exactitud, su extensión, al delimitarla en mil setecientos sesenta y dos

metros –medida que corresponde a una milla exacta–, a partir de la pleamar

ordinaria, y de quinientos metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos.

Esta medida se mantuvo hasta mil novecientos cuarenta y dos, en que a partir

de las Leyes número 19, de doce de noviembre, y la Ley número 201, de

veintiséis de enero de mil novecientos cuarenta y tres, se redujo su extensión,

a doscientos metros para ambas costas; provocando así, las primeras

desafectaciones de este bien, en relación a todos aquellos terrenos más allá

de la determinación hecha, y su consecuente apropiación particular.

Es decir, a partir de estas dos disposiciones y a excepción de los

doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, el resto de los mil

seiscientos setenta y dos metros dejaron de ser de dominio público desde el

momento en que pudieron ser reducidos a dominio privado. Sin embargo, los

terrenos contenidos en los doscientos metros exceptuados por las dos leyes

precitados, continuaron siendo bienes de dominio público, no reducibles a

dominio privado por ser inalienables e imprescriptibles. Entonces, es correcto

sostener que la zona marítimo terrestre quedó, a partir de las leyes

mencionadas, con una extensión de doscientos metros contados a partir de la

pleamar, que es la que actualmente tiene, manteniendo su carácter de bien

demanial. Esta medida, junto con el carácter demanial de los terrenos allí

comprendidos, se reafirmó en el entonces vigente artículo 7 de la Ley de

Tierras y Colonización No. 2825 de catorce de octubre de mil novecientos

sesenta y uno, y se repitió en la Ley Forestal No. 4465, de veinticinco de

noviembre de mil novecientos sesenta y nueve y en la Ley de Urbanización

Turística de la Zona Marítimo Terrestre No. 4558, de veintidós de abril de mil

novecientos setenta.

Especial mención debe hacerse de la Ley número 4558, de veintidós

de abril de mil novecientos setenta, en tanto al tenor de lo dispuesto en su

263

Transitorio III, se desafectaron ciento cincuenta metros de los doscientos

metros, después de los primeros cincuenta metros contados a partir de la

pleamar, al autorizarse a los particulares que hubiesen poseído por más de

treinta años, en forma quieta, pública, pacífica y sin interrupción, lotes o fincas

en ese sector, a inscribirlos por medio del trámite de informaciones

posesorias ante las autoridades jurisdiccionales (no administrativas).

Ante la gran cantidad de abusos que se cometieron al tenor de la

vigencia de esta disposición, sea, desde el doce de mayo de mil novecientos

setenta, es que se deroga mediante Ley número 5602, de cuatro de

noviembre de mil novecientos setenta y cuatro, la cual entra en vigencia a

partir de su publicación en La Gaceta número 206, del catorce de octubre de

mil novecientos setenta y uno; sea que tuvo una vigencia de diecisiete meses

y dos días540.

540 Un importante recuento de la evolución histórica de la zona marítimo terrestre en Costa Rica, la encontramos en la sentencia 007-93, de las 15:05 horas del 20 de enero de 1993, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica.

264

II. DETERMINACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1949

A diferencia de España, en Costa Rica no existe regulación alguna de

la Zona Marítimo Terrestre a nivel Constitucional, por lo que la misma

solamente está regulada por ley, -y se evidencia en ese aspecto, una mayor

protección y ejemplo a seguir en la normativa Española,- y en relación con los

bienes de dominio público, no enumera cuáles tienen esta calificación, sino

cuáles bienes no podrán salir definitivamente del dominio del estado541,

señalando expresamente que no podrán salir definitivamente del dominio del

Estado, a) las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público

en el territorio nacional, b) los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos

de petróleo, y cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas, así como los

541 Constitución Política de Costa Rica, artículo 121 inciso 14)

265

depósitos de minerales radioactivos existentes en el territorio nacional, c) los

servicios inalámbricos, y d) los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales

–éstos últimos mientras se encuentren en servicio- no podrán ser enajenados,

arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir de forma alguna del

dominio y control del Estado.

No obstante lo anterior, han existido algunos proyectos de ley que han

pretendido reformar nuestra Constitución Política para incluir dentro del

dominio del Estado a la Zona Marítimo Terrestre -que han terminado

archivados en la Asamblea Legislativa-, tal es el caso del Proyecto del

ExDiputado José Merino del Río, Expediente nº 17.066542.

Cabe la aclaración en cuanto a que en aplicación del artículo 121 inciso

14) de la Constitución Política543, para la afectación de los bienes demaniales

a usos públicos, es necesario que la misma sea decretada por la Asamblea

Legislativa, y con aplicación del principio de que las cosas se deshacen como

se hacen normalmente, su desafectación debe ser decretada por la Asamblea

Legislativa544.

542http://www.asamblea.go.cr/Centro_de_Informacion/Consultas_SIL/Pginas/Detalle%20Proyectos%20de%20Ley.aspx?Numero_Proyecto=17066. En el transcurso de esta investigación y siendo diputado de la Asamblea Legislativa, don José Merino del Río, mediante email le sugerimos presentar un proyecto de ley para modificar el texto constitucional y elevar a garantía constitucional la zona marítimo terrestre, aprovechando en esa ocasión que su asesor lo era quien posteriormente lo sustituyó como diputado a la Asamblea Legislativa, el Lic. José María Villalta, en el período 2010-2014 y en las elecciones presidenciales del 2014 fue candidato a la Presidencia de la República y quien fue uno de nuestros brillantes estudiantes en la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica

543 “Además de las otras atribuciones que le da esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa”. 14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación…”, dice el Artículo 121 de la Constitución Política de Costa Rica.

544 Sala Constitucional Votos 5026-1997 y 2408-2007. Además, para el Tribunal Superior Contencioso Administrativo en sentencias 2771 de 1994 y 4060 de 1995, la sustracción de un bien demanial a su destino público por acto administrativo es ilegal.

266

No existe una legislación que determine la naturaleza y clasificación de

los bienes de dominio público ni una regulación global de ellos, por lo que hay

que remitirse a las diferentes leyes especiales dictadas para cada categoría

como por ejemplo: para ríos, lagos, fuentes, manantiales y toda clase de

aguas que discurran sobre la superficie de la tierra, habrá que remitirse a la

Ley de Aguas545. Si se tratara de yacimientos de carbón y depósito de todo

tipo de minerales, ya sea para su exploración o explotación, su regulación la

encontramos en el Código de Minería546, si se tratara de bosques, la Ley

Forestal547, de caminos públicos, la Ley General de Caminos Públicos548, y si

se trata de la zona marítimo terrestre, la ley de Zona Marítimo Terrestre549.

545 Ley de Aguas Nº 276 de 27 de agosto de 1942

546 Código de Minería, Ley Nº 6797 de 1982

547 Ley Nº 7575 de 1996

548 Ley Nº 5060 de 1972

549 Ley Nº 6043 de 1977.

267

III. DETERMINACIÓN LEGAL DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE SEGÚN LA LEY DE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE 6043550

550 La Zona Marítimo Terrestre está regulada por la Ley Nº6043 del 2 de marzo de 1977, y por el Reglamento Nº 7841-P de 16 marzo de 1977.

268

Imagen obtenida de CAJIAO JIMENEZ, María Virginia, y otros. “Régimen legal de los recursos marinos y costeros en Costa Rica”. Fundación Ambio. San José, Costa Rica, 2003. HTTP://WWW.ELAW.ORG/SYSTEM/FILES/COSTA.RICA.MARINO_0.PDF

269

La zona marítimo terrestre es551:

1. La franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los

litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su

naturaleza552 medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar

ordinaria553.

2. Las playas marítimas destinadas al uso de todos los habitantes, y

que se encuentran incluidas en la zona pública554.

551 El Dictamen de la Procuraduría General de la República 159-2013, hace la diferencia entre zona costera y zona marítimo terrestre, al afirmar que en Costa Rica ...“El concepto de zona costera, más que un término jurídico, se encuentra asociado a variables de muy diferente índole técnica: geográfica, económica, sociológica, cultural, ambiental, etc.; por lo que nuestro ordenamiento jurídico no presenta una definición unívoca de ella, sino que su referencia está más ligada a la realidad o materia que se quiera normar en un determinado momento histórico…” y que como “señalaron en el dictamen No. C-100-95 de 10 de mayo de 1995: “Comenzaremos definiendo la zona costera, contentiva de la marítimo terrestre, como "la zona de influencia directa y mutua entre el mar litoral y el borde continental, donde los factores y procesos ambientales de ambas presentan un grado de traslape efectivo, o dan origen a otros procesos ambientales y bióticos específicos" (Salas Durán, Sergio, cit. por Bermúdez Méndez, Alfredo. "Modelo para la elaboración de los planes reguladores de la zona marítimo terrestre". Departamento de Recursos Turísticos, Instituto Costarricense de Turismo, 1982. p. 24)… no se puede afirmar que zona costera y zona marítimo terrestre legalmente hablando sean lo mismo, al no existir norma jurídica que defina aquella con un concepto único y que permita compararlo al de zona marítimo terrestre, que sí está precisado en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977 (la negrita y el subrayado no es del original)

552 Párrafo primero del Artículo 9 Ley Nº 6043 de 1977

553 La línea de pleamar ordinaria es, para el litoral Pacífico, el contorno o curva de nivel que marca la altura de 115 centímetros sobre el nivel medio del mar, y para el litoral Atlántico es el contorno que marca la altura de 20 centímetros sobre el nivel medio del mar; Artículo 2 ch) Reglamento Nº 7841-P de 16 marzo de 1977 a la ley de la zona marítimo terrestre Nº 6043 de 1977.

554 Párrafo uno del artículo 10 de Ley de Zona Maritimo Terrestre Nº 6043 de 1977.- La Procuraduría General de la República, en la Opinión Jurídica 253-2003, dice: “...II.1.1) INCLUSIÓN DE LAS PLAYAS.- La zona pública incluye las playas marítimas, destinadas al uso de todos los habitantes. "Aunque la orilla del continente puede estar constituida por riberas abruptas o rocosas o algún otro material no consolidado (piedras pequeñas, conchas, guijarros, etc.), transportado a las costas y moldeado por el movimiento de las olas, las playas suelen consistir en una franja arenosa, descubierta durante la bajamar o repliegue del mar. En la noción más frecuente, es el espacio dilatado de la ribera del mar, de superficie casi plana, formada de arena, con leve declive o pendiente hacia el agua marina. Es de dimensiones variables, en razón de los diferentes factores naturales a que está sujeta. A las playas desde el Derecho romano

270

3. Los terrenos y rocas que deje el mar en descubierto en la marea

baja555.

4. Las islas, pero advirtiendo como adelante se verá, que se excluyen

algunas por tener una regulación singular -islotes y peñascos marítimos, así

como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano

dentro del mar territorial de la República556. Se exceptúa la Isla del Coco que

antiguo se les consideró bienes fuera del comercio, no susceptibles de relaciones jurídicas privadas, que están al servicio de todos. En nuestro medio, esa condición se desprende de las regulaciones de la Ley 6043 sobre la zona pública, la Ley de Aguas N° 276 de 26 de agosto de 1942, artículos 1°, incs. II y VIII, 3°, inciso I, 10, 69, 70, el enunciado del Capítulo III, y el artículo 7 inciso a de la Ley 2825, a tono con los cuales las playas son propiedad pública de la Nación, como las aguas de éstas que se comunican permanente o intermitentemente con el mar. Los diversos factores naturales a que están sujetas las playas, hace que sean bastante indeterminadas hacia el interior o poco estables en sus dimensiones, que -en su mayoría- tienen ensanchamientos o reducciones constantes. En general, las playas conforman un recurso frágil, de gran valor y utilidad, y presentan tipos, formas, longitud y distribución variables, con procesos dinámicos de erosión y depósito naturales, entre otros". Sobre el tema, también pueden consultarse los Dictámenes C—002-1999; C-026-2001 y Opinión Jurídica O.J. 210-2003

555 Párrafo primero del Artículo 9 Ley Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 del 2 de marzo de 1977

556 Artículo 9 párrafo 2º Ley Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977.- Sobre el concepto de ISLA, en la Opinión Jurídica 045-J-2006, la Procuraduría General de la República dice:”…El Diccionario de la Lengua Española, define isla como aquella “porción de tierra rodeada de agua por todas partes”.-…Bajo estas condiciones, se encuentran los territorios insulares previstos en los artículos 3 inciso VI), y 75 de la Ley de Aguas: Artículo 3º.- Son igualmente de propiedad nacional: … VI.-Las islas que se forman en los mares territoriales, en los vasos de los lagos, lagunas o esteros o en cauces de las corrientes de propiedad nacional, siempre que éstas no procedan de una bifurcación del río en terrenos de propiedad particular.” “Artículo 75.- Son propiedad del Estado las islas ya formadas o que se formen en la zona marítima o en la parte navegable de los ríos y en las rías y desembocaduras…” …Asimismo, la Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua suscrita en Ginebra el 29 de abril de 1958 (Ley Nº 5031 de 27 de julio de 1972), en su artículo 10 establece el siguiente término: “Una isla es una extensión natural de tierras rodeada de agua que se encuentra sobre el nivel de ésta en pleamar”. El concepto lo reitera el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, firmado en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982 (Ley Nº 7291 de 23 de marzo de 1992, Alcance Nº 10 a La Gaceta Nº 134 del 15 de julio de 1992): “Artículo 121…Régimen de las islas …Una isla es una extensión natural de tierra, rodeada de agua, que se encuentra sobre el nivel de ésta en pleamar.”... En virtud de lo anterior, para determinar si un terreno es insular deben observarse siempre los ciclos naturales que regulan los niveles de caudal y mareas de las aguas circundantes, y no es válido para calificar un terreno de insular el hecho de encontrarse permanentemente rodeado de agua, pues como vimos nuestro ordenamiento jurídico lo reputa como tal con sólo estarlo en marea alta (pleamar).” (El subrayado no es del original).- Sobre el concepto de

271

estará bajo el dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas

cuyo dominio la administración se determinen en la presente ley o en leyes

especiales557.

En el tema de la concesión de las isla y la de su necesaria aprobación

por parte de la Asamblea Legislativa, que disponen los numerales 42 párrafo

3º de la Ley de Zona Marítimo Terrestre en relación con el artículo 43 del

Reglamento a esa misma ley, es importante lo resuelto por la Sala

Constitucional en sentencia 454-2006, que sostiene que es necesaria y

conveniente la exigencia de la aprobación legislativa en este tipo de contratos

(concesión sobre islas e islotes), en tanto actúa a modo de control político

respecto de un "bien de la Nación" de fundamental importancia, al estar

ubicado en el mar territorial, sobre el que el Estado ejerce su soberanía, en

forma completa y exclusiva (artículo 6 constitucional). Asimismo, es útil y

necesario un amplio debate en el Plenario Legislativo, a fin de que los

diputados examinen el objeto, fin, oportunidad y legalidad de la concesión,

pues la explotación y aprovechamiento de este "bien de la Nación" tiene

fuertes repercusiones a nivel económico, social, además de las ambientales y

ecológicas, e inclusive políticas; motivo por el cual debe darse participación a

todas las fracciones representadas en la Asamblea. Que también es

importante advertir que la doctrina ha entendido que la mencionada

aprobación representa una declaración fundada en valoraciones sobre el

mérito, oportunidad, utilidad y legalidad del acto sometido a conocimiento del

Plenario Legislativo. Que de lo anterior se constata que el sujeto que aprueba

no coopera a la formación del acto sometido a su aprobación, únicamente

declara que el acto sometido a su examen es útil y oportuno, para tener así

por realizada la condición de la cual la ley hace depender la eficacia del acto.

Es decir, que la actuación legislativa en esta materia actúa como

condicionante de eficacia jurídica de este tipo de contratos, en tanto el

ISLA puede consultarse la resolución del Tribunal Superior Agrario, Nº 770- 1995; y la 020-2008 del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección IV.

557 Artículo 9 Ley Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 del 2 de marzo de 1977.

272

contrato no queda completo ni produce efectos naturales hasta tanto no

sobreviene esta aprobación; constituyéndose en un control, no sólo de

legalidad, sino también de orden político. Así las cosas, la Asamblea

Legislativa no está legitimada para integrar su voluntad al contrato que

aprueba, por cuanto ésta fue expresada por el sujeto que tramitó y ante quien

se gestionó la concesión, sea, la respectiva municipalidad que formula la

consulta ante la Asamblea Legislativa. En otros términos, el órgano

legislativo, puede aprobar o improbar en su totalidad el contrato -no

parcialmente-, dependiendo de la oportunidad, legalidad y bondad misma del

contrato, pero sin modificarlo o transformarlo, porque la potestad de

suscripción de la concesión corresponde exclusivamente a las

municipalidades. De manera que una eventual intervención de la Asamblea

en cuanto al contenido de las concesiones de islas o islotes por parte de los

legisladores, haría inconstitucional el acto, en perjuicio de la autonomía

municipal, constitucionalmente reconocida en el artículo 170 de la

Constitución Política.

5. Los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del

territorio nacional558 -en la actualidad con la categoría de humedales, los

manglares son áreas protegidas, de dominio público que integran el

Patrimonio Natural del Estado y están bajo la Administración del Ministerio de

Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación

regionales-.

6. La franja de doscientos metros aledaña a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado559.

558 Artículo 11 Ley Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977.- En relación con la protección legal histórica de los manglares ver Dictamen de la Procuraduría General de la República 197-2011 y resolución de la Sala Constitucional 2408-2007. Ver además ley 7317-1992 sobre Sistemas de Áreas de Conservación.

559 Artículo 75 Ley Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977. Ver Dictamen de la Procuraduría General de la República 191-1996 sobre competencia en zona aledaña a los canales en general.

273

En cuanto al tema mencionado de los canales principales que unen los

puertos de Moín con Barra del Colorado, la Procuraduría General de la

República se ha pronunciado en el sentido de que se debe concluir que los

terrenos ubicados dentro de la zona marítimo terrestre a que alude el artículo

75 de la Ley No. 6043, dejaron de pertenecer a la Junta de Administración

Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica para entrar

nuevamente dentro del patrimonio inalienable del Estado (artículos 1º y 7º

ibíd), y bajo la administración de las municipalidades respectivas y que por

otra parte, el concepto de "zona marítimo terrestre" es aplicable sólo a los

"canales principales que unen los puertos de Moin y Barra del Colorado", por

lo que los terrenos contiguos del resto de los canales a que se refiere el

artículo 41, inciso b), de la Ley No. 5337, seguirán bajo administración de

JAPDEVA; lo mismo que la franja de dos kilómetros ochocientos metros

contigua a la de "zona marítimo terrestre" creada en el artículo 75 de la Ley

No. 6043. Ahora bien, en lo que toca a la determinación de cuáles canales

entre los puertos de Moín y Barra del Colorado deben entenderse como

principales para aplicación de esta nueva normativa, debe recurrirse al

Instituto Geográfico Nacional, organismo público con competencia técnica y

jurídica al efecto (Ley No. 59 de 4 de julio de 1944 y Decreto No. 20531-

MOPT de 11 de junio de 1991)560.

7. La faja de doscientos metros contiguos a las rías, a que se extiende el litoral.

Se entiende por ría -conforme lo dispone el artículo 2 inciso f) del

Reglamento 7841-1977 a la ley 6043-1977- la parte del río próxima a su

entrada en el mar, hasta donde llegan las mareas, ya que acorde con el

párrafo 2º del artículo 69 de la Ley de Aguas561, la zona marítima se extiende

también por las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o

560 Dictamen de la Procuraduría General de la República 191-1996.

561 Ley 276-1942

274

se hagan sensibles las mareas, con un ancho de doscientos metros desde

cada orilla, contados desde la línea que marque la marea alta.

IV. NATURALEZA JURIDICA

La Zona marítimo terrestre, constituye parte del patrimonio nacional,

pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible562. Su protección, así

como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus

instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento

están sujetos a las disposiciones de la ley de Zona Marítimo Terrestre Nº

6043 de 1977.

La Sala Constitucional Costarricense563 ha acogido la tesis de que la

zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del

artículo 261 del Código Civil que dispone:

"Son cosas públicas las que por ley están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso como personas civiles no se diferencian de cualquier otra persona."

Ha agregado además la Sala, que el artículo 262 de dicho Código, deja

fuera del comercio las cosas públicas y hasta tanto no se disponga lo

contrario legalmente, y afirma, que el carácter demanial de la zona marítimo

terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce

desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese status,

como "res communes" y "extra comercium", y que en el medio costarricense,

562 Artículo 1 Ley Zona Marítimo Terrestre Nº6043 del 2 de marzo de 1977.

563 Sala Constitucional de Costa Rica, Voto 447- 1991

275

con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público

de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona

marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía564.

En su jurisprudencia, la Sala Constitucional565 ha sentado los principios

básicos del régimen jurídico de los bienes dominiales; determinando las

siguientes reglas, que han seguido siendo aplicadas en forma permanente a

partir de dicha resolución:

"… El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa…"

Corolario de lo anterior es que solamente por ley se les pueda privar

del régimen especial que los regula, desafectándolos, separándolos del fin

público al que están vinculados. Se requiere de un acto legislativo expreso y

concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del

legislador de sacar del dominio público un bien determinado e individualizado.

564 Sala Constitucional de Costa Rica, Voto 447- 1991

565 Sala Constitucional de Costa Rica Voto 2306-1991

276

En razón de lo anterior, la Sala estima que no es posible una

desafectación implícita, y por tratarse de un acto legislativo, estará sujeta a

los controles jurisdiccionales correspondientes566.

V. COMPOSICIÓN, SECCIONES O ELEMENTOS QUE INTEGRAN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE

1. Concepto

La zona marítimo-terrestre está constituida por una franja de

doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico

de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a

partir de la línea de la pleamar ordinaria, y los terrenos y rocas que deja el

mar en descubierto en la marea baja. Comprende las islas, islote y peñascos

marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel

del océano dentro del mar territorial de la República. Se incluye dentro de

esta franja, ambos lados del sistema de canales principales que unen los

puertos de Moín y Barra del Colorado567.

Se compone o divide en dos secciones, a saber: la zona pública y la

zona restringida.

2. La zona pública

Está conformada por la faja de cincuenta metros de ancho contigua a

la línea de pleamar ordinaria, incluyendo además, las áreas que quedan al

descubierto durante la marea baja. Está destinada al uso público y en

especial al libre tránsito de personas, por lo que no puede ser, salvo

excepción de ley, objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso.

566 Sala Constitucional de Costa Rica Voto 10466-2000 y Voto 8321 -2002

567 Artículo 9 y 75 Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 2 de marzo de 1977

277

Corresponden a esta zona, los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y

formaciones naturales que sobresalgan del mar568. También será zona

pública, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de

los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional569.

En relación con el concepto de estero, dice la Procuraduría General de

la República de Costa Rica570, que tanto la Ley de Zona Marítimo Terrestre

como su Reglamento571 recogen el concepto que acoge el Instituto

Panamericano de Geografía e Historia, como "terreno inmediato a la orilla de

una ría por la cual se extienden las aguas de las mareas", siendo ría la "parte

próxima a su entrada en el mar y hasta donde llegan las mareas" (art. 2 incs.

e y f de su Reglamento. Diccionario de Geografía. Instituto Panamericano de

Geografía e Historia, Organismo especializado de la O.E.A. Guatemala. 1965,

pgs. 17 y 159).

No obstante lo anterior, dicha Procuraduría General572 ha hecho ver la

existencia de una duplicidad de significados de estero, ya que con arreglo a la

Ley de Aguas (artículos 1 y 3, inciso 2), son de dominio público las porciones

territoriales de esteros cubiertas por árboles de mangle573 y por otra parte,

conservan la condición demanial, aún las áreas desprovistas de manglares

(Decreto 23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994), hoy integrantes de la

categoría de humedales, cualquiera sea su extensión (arts. 9 de la Ley 6043 y

4° de su Reglamento).

568 Artículo 10 Ley de Zona Marítimo terrestre Nº 6043 de 2 de marzo de 1977,

569 Ver Procuraduría General de la República, Dictamen Nº212-1998; Sobre el régimen jurídico de los manglares, ver también Opinión Jurídica Nº 253-J-2003 y Dictamen 093 del 2007. También puede verse resolución de la Sala Constitucional Nº 2408 del 2007

570 Dictamen 026-2001Procuraduría General de la República

571 Artículo 11 y 61 de la Ley Nº6043 de 1977 y Reglamento Nº 7841 de 1977

572 Procuraduría General de la República de Costa Rica, Opinión Jurídica Nº 122-2000

573 Antigua Sala de Casación de Costa Rica, sentencia 121 de 16 horas de 14 de noviembre de 1979, hoy Sala Primera de la Corte

278

En la zona pública hay libre acceso a ella para todas las personas, y no

se admiten construcciones ni ocupación alguna, bajo ningún título, aunque

cabe aclarar que se establecen ciertas excepciones, y así tenemos que en

cierto tipo de costa, la cual por su geografía no puede ser de uso público, tal

es el caso de los acantilados o desfiladeros o en los casos de parques

nacionales, se admiten ciertas construcciones por parte de las autoridades

públicas, todo con el fin de dar una mejor atención al público o por la

necesidad del estado, tal es el caso de los muelles, y de los puertos

deportivos o marinas, así como ciertos kioscos574.

Otro ejemplo interesante, es el caso de una desalinizadora y un

astillero que se pretendía construir en la costa pacífica de la Cruz,

Guanacaste, frontera Norte con Nicaragua. La Planta se pretendía ubicar

fuera de la zona marítimo terrestre, es pero era menester la construcción de

tuberías de plástico bajo tierra a través tanto de la zona pública como de la

restringida para hacer una toma directa del mar, pues los pozos playeros

están prohibidos, y el astillero se pretendía construir en la zona pública. La

Municipalidad del lugar le consultó a la Procuraduría General de la República

si podía otorgar la autorización del caso.

En respuesta a la consulta, la Procuraduría General de la República en

el dictamen Nº 263 del 2011 sostuvo que era claro el artículo 4 del Decreto

Ejecutivo Nº 35870 del 2010, que es Reglamento de Concesiones de Agua

Marina para Desalinización, en cuanto a que únicamente existen dos formas

de tomar el agua para los proyectos de desalinización. La primera es a través

de pozos playeros ubicados necesariamente en zona restringida de la zona

marítimo terrestre, pero el decreto prohíbe expresamente la realización de

estos pozos y la consecuente toma de agua en la zona pública. La segunda

forma de tomar el agua, es a través de la toma abierta en el mar y que esa

posibilidad de tomar el agua directamente del mar, los lleva a la conclusión de

574 Artículos 21 y 22 Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977.

279

que el Decreto en cuestión autoriza el paso de tuberías a través de la zona

pública de la zona marítimo terrestre (y también de la zona restringida), pues

de otra forma no podría lograrse esta posibilidad. Lo que no estaría permitido,

sería la toma directa en pozos ubicados en zona pública, pues el mismo

decreto lo prohíbe.

En relación con las Islas, el concepto desarrollado de zona pública se

mantiene igual, pero el de zona restringida se amplía, como adelante se verá

y también queda incluido dentro de la zona pública los islotes, peñascos y

demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar.

3. La zona restringida Está constituida por la franja de los ciento cincuenta metros restantes,

o por los demás terrenos en caso de islas575. Esta zona es susceptible de uso

y disfrute por particulares a través del otorgamiento de concesiones a los

particulares por la Municipalidad respectiva y bajo el plazo y condiciones que

la Ley576 estipula. Además se pueden dar construcciones autorizadas por las

autoridades competentes y de conformidad con el plan regulador que debe

ser aprobado en la zona577.

Respecto de las Islas, el concepto se amplía a todo el territorio insular,

con lo que se reconoce la posibilidad de otorgar concesiones en cualquier

sitio de una isla, obviamente, siempre y cuando se respete la faja de

cincuenta metros de la zona pública, destinada al uso público, y siempre que

575 Artículo 10 y 11 Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 2 de marzo de 1977, publicada en el Diario Oficial La Gaceta Nº del . Sobre régimen jurídico de las Islas, ver Procuraduría General de la República dictámenes Nº 108-1996; Nº 038-1997; Nº 212-1998; Nº 050-2005

576 Artículos 39,40 y 41 Ley Zona Marítimo Terrestre Nº6043 de 2 de marzo de 1977,

577 Procuraduría General de la República Dictamen Nº D212-1998

280

se reúnan las condiciones legales578, tal es el caso de la exigencia de la

aprobación legislativa de la respectiva concesión, tratándose de la concesión

que se refiera a una isla o islote marítimos o parte de las mismas579.

En el tema de las islas marítimas, para su definición debemos

remitirnos al Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar,

firmado en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982580, que a su vez es una

reiteración del contenido en el la Convención sobre el Mar Territorial y la Zona

Contigua581, suscrita en Ginebra el 29 de abril de 1958582.

Para el Convenio primeramente citado y en el numeral también

mencionado, define la isla como una extensión natural de tierra, rodeada de

agua, que se encuentra sobre el nivel de ésta en pleamar. De lo descrito

vemos que el parámetro lo constituye la pleamar, entendiendo ésta como el

fin o término de la creciente o marea del mar. Entonces, no podrán

considerarse como islas, aquellas porciones de tierra que están sumergidas

totalmente en la pleamar y que emergen en la bajamar, pero si serán islas,

aquellas porciones de tierra que el mar en su reflujo deja unidas a tierra firme

por una franja de terreno, pero que son rodeadas por agua en la marea

alta583.

Finalmente, tampoco pueden estimarse como islas, las porciones de

tierra que en su mayoría estén rodeadas por agua, pero están unidos al

578 Artículo 10 Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 2 de marzo de 1977, Ver Procuraduría General de la República, Dictámen Nº212-1998

579 Artículo 42 Ley Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 2 de marzo de 1977,

580 Ley Nº 7291 de 23 de marzo de 1992, publicado en el Alcance Nº10 al Diario Oficial La Gaceta Nº 134 del 15 de julio de 1992

581 Artículo 10 párrafo primero.

582 Ratificado por Ley Nº 5031 de 27 de julio de 1972

583 Artículo 13 de la Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, suscrita en Ginebra el 29 de abril de 1958, ratificado por Ley Nº 5031 de 27 de julio de 1972

281

continente, de modo permanente por una pequeña franja de tierra o caleta,

aún en pleamar, por estrecha que sea esa franja de tierra, pero si la faja de

terreno es cubierta por el nivel del agua en pleamar, quedando la porción de

terreno totalmente rodeada de agua, si estaríamos en presencia de una

isla584.

584 Procuraduría General de la República, Dictamen NºC-038-1997

282

283

CAPITULO VI. REGÍMENES ESPECIALES O DE EXCEPCION DENTRO DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE

La misma Ley expresa que ella no se aplicará en los siguientes casos:

I. LOS CASOS DE ISLAS SUSTRAIDAS AL REGIMEN JURIDICO DE LA LEY DE ZONA MARITIMO TERRESTRE585

Existen una serie de islas que expresamente se encuentran sustraídas

a la aplicación de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, tal es el caso de:

1. Isla del Coco, hoy Parque Nacional Patrimonio de la Humanidad

La ISLA DEL COCO, por así disponerlo la Constitución Política, forma

parte del territorio nacional586. Actualmente es un parque nacional y se

encuentra localizado en el Océano Pacifico a 535 Km de Cabo Blanco, Costa

Pacífica de Costa Rica. Entre los paralelos 5"30' y 5"34' y los meridianos

87"10 y 87"6'. Tiene una superficie de 24 kilómetros cuadrados y un área de

ecosistemas marinos protegidos de 972.35 kilómetros cuadrados. Tiene una

profusa vegetación y una particular biodiversidad que la dotan de especial

interés para científicos y turistas.

Fue creado por Decreto Ejecutivo 8748 de 1978, que luego fue

ratificado como ley de la República por ley 6794 de 1982. Ha sido declarado

sitio Patrimonio Mundial de la Humanidad por la UNESCO desde 1997; Sitio

humedal Ramsar desde 1998 y Patrimonio Histórico de Costa Rica en el

2002. De este modo, la Isla del Coco constituye un sitio estratégico a nivel

nacional, ya que su ubicación en el Pacífico Este Tropical permite al país

incrementar su zona económica exclusiva ZEE en más de 290.000 Km2.Por

585 Artículo 9, párrafo 2º, ley 6043-1977

586 Constitución Política de Costa Rica de 1949 Artículo 5, párrafo 3º

284

sus características, la Isla del Coco constituye uno de los sitios naturales más

privilegiados a nivel mundial. Es reconocido como reservorio de biodiversidad

y endemismo, sitio de belleza paisajística excepcional y se considera como

uno de los diez mejores sitios para buceo recreativo en el mundo.

BIODIVERSIDAD El territorio de la Isla del Coco se caracteriza por una

accidentada topografía, frecuentemente nublada y azotada por copiosas y

torrenciales lluvias. En torno a la Isla del Coco, islotes y bajos circundantes

convergen cinco corrientes marinas, creando condiciones oceanográficas de

alta productividad que favorecen la presencia de abundante vida marina.

Además de su gran belleza paisajística, el PNIC ofrece hábitat para más de

300 especies de peces marinos (10% endémicas); más de 600 especies de

moluscos marinos (7,5% endémicas); más de 800 especies de insectos (15%

endémicas); más de 100 especies de aves (13 residentes, 3 endémicas);

cinco especies de peces de agua dulce (3 endémicas) y cerca de 400

especies de plantas (7% endémicas).

Se han identificado 235 especies de plantas, 400 de insectos (65

endémicos), 5 de reptiles (2 endémicos terrestres), 3 de tortugas marinas, 100

de aves (13 residentes, 3 endémicas y en peligro de extinción), 50 artrópodos

(7 son endémicos), 57 de crustáceos, 600 de moluscos marinos y 250

especies de peces marinos. En sus aguas proliferan los tiburones de aleta

blanca, tiburones martillo, atún aleta amarilla, peces loro, mantas y jureles.

Entre los árboles más distintivos destacan el copey, palo de hierro y la

palma endémica. Por doquier se encuentran ríos, quebradas y cascadas e

innumerables helechos y bromelias587.

587 http://www.isladelcoco.go.cr/es/areas-silvestres-protegidas.aspx

285

2. Isla San Lucas 588

De conformidad con la ley de la zona marítimo terrestre, la isla de San

Lucas, que tiene una superficie de 472 hectáreas, conservará su situación

jurídica actual bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas, para

su explotación como centro turístico,589 pero en el año 2001 fue convertida en

Refugio Nacional de Vida Silvestre por decreto ejecutivo Nº 29277-Minae del

13 de febrero.

Actualmente es un Refugio Nacional de Vida Silvestre. Es una isla

continental ubicada en el Golfo de Nicoya de Costa Rica, 5,4 Km. al suroeste

de la Ciudad de Puntarenas. Cuenta con presencia de agua dulce, bosque

secundario regenerado y manglares, la altura oscila entre 0 y 220 metros

msnm, y se encuentra en la zona de vida bosque húmedo Premontano

transición a basal, de acuerdo con el mapa de zonas de vida de Costa Rica

(Bolaños, Watson y Tosi, 1999).

La precipitación media anual registrada en Puntarenas es de 1596 mm;

y el Refugio se encuentra en una región que presenta dos estaciones

climáticas bien diferenciadas: estación seca de diciembre a abril, y la estación

lluviosa que va de mayo a noviembre. La temperatura ambiental media se

encuentra entre los 25 a 30 grados, la alta entre 30 a 35 grados mientras que

la baja entre los 20 a 25 grados.

De acuerdo a la división político-administrativa del país, el Refugio

Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas se encuentra en el Cantón Central

de la Provincia de Puntarenas.

588 Artículo 78 Ley Zona Marítimo Terrestre Nº 6043-1977

589 Ley Nº 5469 de 25 de abril de 1974 y Decretos Nº 16933 de 31 de marzo de 1986 y Nº 19703 de 3 de mayo de 1990

286

Como área protegida la isla San Lucas se declaró Refugio de Vida

Silvestre el 12 de febrero del 2001, mediante el Decreto Ejecutivo Nº 29277-

MINAE590, el cual fue impugnado por la Municipalidad de Puntarenas ante la

Sala Constitucional, impugnación que fue declarada sin lugar por resolución

del 18 de agosto del 2004 y por ende ratificó la posesión de la Isla por parte

del Ministerio de Ambiente y Energía, quedando bajo la jurisdicción del Área

de Conservación del Pacífico Central (ACOPAC), una de las que conforman

el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAE.

A su vez el Decreto Ejecutivo No. 30714-C del 26 de septiembre de

2002, declara e incorpora la Isla San Lucas al Patrimonio Histórico

Arquitectónico de Costa.

Según el Decreto Ejecutivo No. 34282-Tur-Minae-C, de febrero de

2008 y el Voto 13099- 2010 de la Sala Constitucional se amplían los límites

del Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas de manera que en la

parte marina se extienden hasta abarcar los islotes Aves, Pan de Azúcar y

Cocineras (210,17 Ha)591.

3. Islas Guayabo, Negritos y Pájaros

En realidad se trata de cuatro islas, ya que Negritos son dos, y están

localizadas en el Golfo de Nicoya, en el Océano Pacífico, con una superficie

la Isla de Guayabo de 6,8 hectáreas; de 80 hectáreas Negritos y 3,8

hectáreas la Isla de Pájaros.

590 El Decreto Ejecutivo Nº 29277-MINAE- 2001, en su Artículo 1º indica: “Declárese en Refugio Nacional de Vida Silvestre de propiedad estatal el área comprendida por una porción terrestre conformada por la Isla San Lucas, ubicada en el Golfo de Nicoya, Hoja Cartográfica del IGN denominada Golfo, Edición 3-IGNCR en la Latitud Norte 9º 56’ y Longitud Oeste 84º 54. 5’ con una extensión de 4,62 Km. cuadrados y el área marino costero, compuesta por las aguas alrededor de la isla con una profundidad de hasta 6 m.”

591http://www.sinac.go.cr/AC/ACOPAC/RNVSISanLucas/Paginas/default.aspx

287

3.1. Isla Guayabo592

Es el hogar de la mayor población de pelícanos pardos en Costa Rica,

y aproximadamente 200 aves residen aquí. La isla fue una vez una pieza muy

montañosa de la tierra, pero con el paso de millones de años, la isla se

desvaneció lentamente en el agua, dejando sólo la parte superior del terreno

montañoso por encima de la superficie. La isla está compuesta principalmente

de rocas sedimentarias. Como las aguas del golfo son ricas en nutrientes,

islas como Guayabo son el hogar de una abundancia de vida silvestre. La isla

no dispone de una densa vegetación, por lo que los visitantes pueden ver la

vida silvestre fácilmente: Pequeños arbustos, plantas y arbustos espinosos

son la única flora de la isla. Aparte de las especies de aves que residen aquí,

la vida silvestre incluye crustáceos e insectos, además de las gaviotas y los

piqueros.

3.2. La Reserva Biológica Isla Negritos593

Tiene una superficie de 80 hectáreas que protege la vida silvestre local.

Entre los animales que habitan esta área se encuentran las fragatas,

gaviotas, y los loros. Otros miembros de las especies de aves de la reserva

biológica son las palomas, pájaros bobos cafés y pelícanos marrones que se

encuentran en la zona. La reserva biológica es también el hogar de varias

especies de aves y peces. Los visitantes también podrían detectar el loro de

nuca amarilla, un ave cuyos colores festivos son una fuente de admiración y

asombro para los ornitólogos. El bosque ofrece refugio a las aves de la zona.

Los árboles más comunes en la reserva biológica son el grumbo, el pochote y

el frangipani. La escalera de mono, una enredadera, es también muy

abundante en la reserva biológica. Las palmas también son comunes en esta

Reserva Biológica.

592 http://www.govisitcostarica.co.cr/region/city.asp?cID=435

593 http://www.govisitcostarica.co.cr/region/city.asp?cID=436

288

La Isla, está compuesta de basalto y las aguas de las Reserva

Biológica también están llenas de vida silvestre. El pargo rojo, el

huachinango, el pargo regular y el de color amarillo se avistan todo el baño en

el mar de esta parte de Costa Rica. Así mismo, el atún, delfín, cangrejos

ermitaños y las ostras también se encuentran en las aguas de la reserva.

3.3. Reserva biológica isla Pájaros594

Es un lugar importante de anidación para muchas especies de aves

marinas, como el pelícano pardo, la fragata, los loros de nuca amarilla y las

gaviotas. Al ser una de las áreas más remotas y vírgenes de Costa Rica, la

isla está deshabitada por los seres humanos.

Los visitantes a la isla podrán caminar alrededor de la circunferencia

total de la isla durante la marea baja, ya que está bordeada por dos playas.

Gran parte de la isla está cubierta de bosques bajos, pastizales y arbustos, lo

que significa que siempre que los turistas están en la isla, los puntos de vista

de los alrededores del golfo y las islas cercanas serán siempre

impresionantes.

El clima de esta región es cálido y soleado la mayor parte del año con

la mayor precipitación de la isla que cae entre mayo y noviembre. Como se

trata de una isla de alrededor de 4 hectáreas de terreno, la misma puede ser

explorada en una sola tarde.

Por habitar en las mencionadas islas, grandes poblaciones de pájaros

marinos residentes y migratorios se les declaró como Reservas Biológicas595,

y por lo consiguiente al estar incluidas en los parques nacionales y reservas

594 http://www.govisitcostarica.co.cr/region/city.asp?cID=437

595 Decretos Nº2858-A de 28 de febrero de 1973; Nº 5963-A de 28 de abril de 1976, ratificados por la Ley Nº 6794 de 25 de agosto de 1982.

289

equivalentes, se rigen por su legislación respectiva, correspondiéndole su

administración al Ministerio de Energía y Minas596.

II. LAS AREAS DE LAS CIUDADES SITUADAS EN LOS LITORALES

Haciendo una aplicación sistemática tanto del actual Código

Municipal597, como del anterior598, que se encontraba vigente al momento de

promulgarse la actual ley de zona marítimo terrestre599, con la normativa de la

Ley de División Territorial Administrativa600, ciudad es la población cabecera

del cantón601.

La Ley de Zona Marítimo terrestre, no se aplica a las áreas de las

ciudades situadas en los litorales602, y resulta que la categoría de ciudad la

otorga la Asamblea Legislativa por medio de una ley, siguiendo para ello

criterios demográficos y de desarrollo.

A propósito del concepto de ciudad, la Procuraduría General de la

República ha afirmado que el mismo aparece como una circunscripción

territorial administrativa central, que agrupa un número considerable de

habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de un sistema

de vida urbano, bajo un gobierno local, siendo la ciudad el eje del cantón que

596 Artículo 73 Ley Zona Marítimo Terrestre Nº6043 del 2 de marzo de 1977. Ver además Procuraduría General de la República, dictámenes O.J. Nº115-2000; O.J.Nº 006-2004; y O.J.Nº 050-2005

597 Código Municipal, Artículo 3 de la ley Nº 7794 -1998

598 Código Municipal Artículo 3 de la Ley Nº4574 -1970 (derogado)

599 Ley Nº 6043-1977

600 Ley Nº4366 del 5 de agosto de 1969

601 Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica Nº 004-2005

602 Artículo 6, Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043-1977

290

concentra: la sede del gobierno local, los más destacados servicios públicos,

comercios, actividades financieras, industriales, desarrollo urbano603.

La ciudad configura un espacio geográfico que ha sido transformado

por el hombre a través de la realización de un conjunto de construcciones o

edificaciones con carácter de continuidad y contigüidad, ocupado por una

población relativamente grande, permanente y socialmente heterogénea, en

la que se dan funciones de residencia, transformación e intercambio, con un

grado de equipamiento de servicios que asegura las condiciones de vida

humana, y en Costa Ricas hay una ciudad por cantón y Municipio. De lo

anterior tenemos, que la ciudad constituye fundamentalmente un centro

administrativo unitario, y esa unidad es el municipio. Entonces tenemos la

siguiente trilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo

gobierno tiene su sede en la ciudad, con lo que se da un amalgamiento de

conceptos604.

En la creación de nuevos cantones, el título de Ciudad lo concede la

Asamblea Legislativa a los poblados, a través de una ley, siguiendo para ello

criterios demográficos y de desarrollo, oyendo previamente el criterio de la

Comisión Nacional de División Territorial605.

Finalmente cabe señalar que para la Procuraduría General de la

República de Costa Rica606, las únicas ciudades litorales, cabeceras de

cantón, que ostentan ese rango por declaratoria legal en el país son

603 Procuraduría General de la República Opinión Jurídica Nº253-2003

604 Ver Procuraduría General de la República, Dictamen Jurídico C-002-1999, así como la Opinión Jurídica O.J. 122-2000; 253-2003 ,171-2004 y 004-2005

605 Artículo 15 párrafo final Ley sobre División Territorial Administrativa Nº 4366 de 5 de agosto de 1969

606 Procuraduría General de la República de Costa Rica, O.J.Nº004-2005

291

Puntarenas607, Limón608, Puerto Cortés de Osa609, Jacó (Garabito)610, Golfito

y Quepos (Aguirre)611.

III. LAS PROPIEDADES INSCRITAS CON SUJECION A LA LEY612

La vigente ley de la zona marítimo terrestre es una ley que sienta

como pilar el principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo

terrestre, respetando eso sí, la propiedad privada adquirida debidamente. Por

ello tampoco se aplica, a las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a

nombre de particulares, ni a aquellas cuya legitimidad reconozcan las

leyes613, y en ese orden de ideas, la actual ley de zona marítimo terrestre, no

puede desconocer los derechos adquiridos al amparo de la ley.

En otros términos, la ley de zona marítimo terrestre no puede

desconocer los derechos de propiedad que al entrar en vigencia ya estaban

incorporados al patrimonio de sus titulares.

En este tema, consideramos de importancia el análisis de tres casos

concretos, a saber:

607 Decreto Legislativo 10 de 17 de setiembre de 1858.

608 Decreto Legislativo 59 de 1 de agosto de 1902.

609 Ley Nº2155 de 13 de setiembre de 1957

610 Artículo 3, Ley Nº 6512 de 25 de setiembre de 1989

611 Procuraduría General de la República de Costa Rica, Dictamen Jurídico Nº C-002-1999

612 Artículo 6 Ley de la Zona Marítimo Terrestre Nº6043-1977

613 Ley Nº 3201 de 21 de setiembre de 1963 (creación de las ciudades de Quepos y Golfito)

292

1. Inmuebles titulados al amparo del transitorio III de la ley Nº 4558 de 22 de abril de 1970 Para una mejor comprensión de la situación que presenta la existencia

de propiedad privada dentro de la zona marítimo terrestre, todo al amparo del

transitorio tercero de la ley Nº 4558 del 22 de abril de 1970, es de rigor hacer

una rápida reseña histórica sobre la extensión superficial de la zona marítimo

terrestre, antes más conocida como milla marítima.

Durante todo el siglo XIX, desde la primera disposición jurídica que se

promulgó en la época republicana614, las distintas leyes establecieron y

reafirmaron el concepto de la reserva de una milla marítima a lo largo de las

costas de ambos mares, siendo de mucha importancia para nuestro estudio,

destacar la determinación en toda la legislación promulgada en el siglo XIX de la

denominada milla marítima como un bien de dominio público y su carácter de

inalienabilidad e indenunciabilidad.

En otros términos, Costa Rica, desde su nacimiento como Estado

independiente, la reserva de terrenos a todo lo largo de ambos litorales, siempre

ha estado sometido a un régimen jurídico distinto, el propio de los bienes de

dominio público y por lo consiguiente no reducibles a propiedad privada.

Ahora bien, en la legislación promulgada durante todo el siglo pasado,

hasta culminar con la vigente Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre615, se ha

mantenido el calificativo de bienes de dominio público a todos los terrenos

comprendidos en esa zona, y es la legislación del siglo pasado, la que fue

precisando no solo la extensión de la zona marítimo terrestre, sino los

elementos que formaban parte de ella, sin negar nunca su condición de bien de

dominio público imprescriptible e inalienable.

614 Ley No.162 de 28 de junio de 1828

615 Ley Nº 6043 del 2 de marzo de 1977

293

No es sino en una Ley promulgada en 1922616, que reformó el Código

Fiscal de 1855, que precisa por primera vez, la extensión de la zona marítimo

terrestre en 1672 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de las costas

de ambos litorales y de 500 metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos,

manteniéndose esta medida hasta el año 1942.

En año de 1942617, la zona marítimo terrestre de la costa Atlántica sufre

una reducción en su extensión, de 1672 metros a 200 metros a partir de la

pleamar ordinaria, ocurriendo lo mismo para la costa del Pacífico en el año

1943618.

En virtud de la desafectación de la zona marítimo terrestre que hicieron

estas dos leyes, los primeros 200 metros a partir de la pleamar ordinaria

continuaron bajo el régimen del dominio público, no reducibles a propiedad

privada, y por ende inalienables e imprescriptibles, pero no así el resto de la

franja original de 1672 metros, por lo que se permitió a fin de cuentas, la

adquisición privada o la reducción a dominio privado de un resto de 1462 metros

de ancho de la medida original de la zona marítimo terrestre.

La extensión de 200 metros de la zona marítimo terrestre introducida por

las dos mencionadas leyes se ha mantenido hasta nuestros días, lo mismo que

la condición demanial de la misma, lo que fue reafirmado por la Ley de Tierras y

Colonización619 y la Ley Forestal de 1969620.

616 Ley Nº 11 de 22 de octubre de 1922

617 Ley Nº 19 de 12 de noviembre de 1942

618 Ley Nº 201 del 26 de enero de 1943

619 Ley Nº 2825 de 14 de octubre de 1961, artículo 7

620 Ley Nº 4465 de 25 de noviembre de 1969

294

Luego, el legislador, con la promulgación de la Ley de Urbanización

Turística de la Zona Marítimo Terrestre621, con la idea de desarrollar zonas

turísticas, tuvo la intención de traspasar a las Municipalidades, significativas

áreas ubicadas dentro de los 200 metros de la zona inalienable, que estaba bajo

la administración del Instituto de Tierras y Colonización y es de ese modo

únicamente 50 metros siguieron como absolutamente inalienables y los

restantes 150 metros pasaron a la administración de las respectivas

municipalidades, cuando así lo definiera el Instituto de Turismo, pero quedando

bajo la administración del Instituto de Tierras y Colonización, aquellas áreas de

aptitud agraria y no turística.

La mencionada Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo

Terrestre622, en su transitorio III, literalmente estableció:

“TRANSITORIO III.- Aquellas personas que demuestren haber poseído en forma quieta, pública, pacífica y a título de dueños, lotes o fincas en la zona marítimo-terrestre, por más de treinta años, pueden solicitar título de propiedad sobre ellos, salvo la reserva a que se refiere el artículo 6º de esta ley, aun cuando hubieren poseído tales inmuebles durante parte de ese tiempo como arrendatarios, mediante contratos suscritos con el Estado o sus Instituciones. El procedimiento será el que marca la actual ley de Informaciones Posesorias. En este caso no habrá limitación en cuanto a la extensión del lote o finca a inscribir en cabeza del interesado”

Esta norma transitoria, realmente tuvo un período de vida sumamente

corto, ya que por medio de una ley del año 1971623 se le derogó, y el resto de

621 Ley Nº 4558 de 22 de abril de 1970 Colección de Leyes y Decretos, año 1970, Semestre 1, tomo 2, pág. 791

622 Ley Nº 4558 de 22 de abril de 1970 , Colección de Leyes y Decretos, año 1970, Semestre 1, tomo 2, pág. 791

623 Ley Nº 4847 del 4 de octubre de 1971, Colección de Leyes y Decretos año 197, Semestre 2, tomo 2, pág. 886

295

la ley a su vez fue derogada en el año 1974624, pero gracias al mencionado

transitorio III, es que en Costa Rica existen inscripciones registrales como

propiedad privada, de fundos ubicados dentro de los 150 metros de los 200

metros de la Zona Marítimo Terrestre. En otros términos, existen inscripciones

de propiedad privada dentro de la zona marítimo terrestre, pues se autorizó a

aquellas personas que hubieren poseído lotes o fincas, situados en la zona

marítimo terrestre, en la franja de los 150 metros -hoy denominada por la

actual ley 6043, como zona restringida- por más de treinta años a solicitar su

título de propiedad mediante los trámites de información posesoria.

Finalmente para concluir, debemos señalar dos aspectos de suma

trascendencia en cuanto al punto en análisis:

a) Por una parte, el mencionado transitorio III, rigió entre el 22 de abril

de 1970 y el 14 de octubre de 1971, fecha en que se publicó en el Diario

Oficial La Gaceta, la ley que derogó ese transitorio III625 y que las diligencias

de información posesoria presentadas a los tribunales de justicia a partir del

12 de mayo de 1970 y antes del 14 de octubre de 1971, pudieron seguirse

tramitando y hasta obtener sentencia aprobatoria si cumplían con los

requisitos exigidos por el Transitorio III de la Ley 4558 y la Ley de

Informaciones Posesorias.

b) Ante la situación que planteaban las inscripciones registrales dichas,

y ante el principio constitucional que prohíbe conculcar los derechos

adquiridos al amparo de la ley preexistente, al promulgarse la actual ley de

Zona Marítimo Terrestre Nº 6043, fue necesaria la existencia de una

624 Ley Nº 5602 del 4 de noviembre 1974

625 Ley Nº4847 del 4 de octubre de 1971. Además, para una relación histórica de las principales leyes sobre la Zona Marítimo Terrestre, puede consultarse el Voto Nº 097 del año 1993 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica. También sobre el tema de las titulaciones de la zona marítimo terrestre al amparo del transitorio III de la ley Nº 4558 de 22 de abril de 1970, pueden consultarse los siguientes dictámenes de la Procuraduría General de la República: Nºs 238-1991; 157-1995; 050-1996; 078-1998, y O.J. 210-2003

296

norma626 que excluyera de la órbita de aplicación de la nueva ley, a las

propiedades inscritas a nombre de particulares, con sujeción a la ley, pues la

declaratoria de afectación genérica a uso público de esa faja del litoral, nunca

puede ni podía tener efectos retroactivos en perjuicio de los derechos de

propiedad que entraron de forma legítima al patrimonio de sus respectivos

titulares. Lo contrario, hubiere requerido de los trámites de expropiación con

la respectiva compensación de su valor económico para lograr el ingreso de

esos terrenos al dominio público627.

2. Inmuebles adquiridos al amparo de la ley Nº 35 de 5 de julio de 1915, y de la ley Nº 166 de 22 de agosto de 1935

Con el objeto de ayudar en el desarrollo urbano de la costa Atlántica,

en los inicios del siglo XX, el legislador con carácter excepcional frente a la

normativa de la época que denominaba la zona marítimo terrestre como milla

marítima y constituía dominio público inalienable e imprescriptible, promulgó

una ley en 1915628, la cual exigió un mínimo de ordenamiento geográfico, y la

construcción de viviendas de interés social con infraestructura básica, y

destinó en Buff, Cahuita, costa Atlántica, un extensión de 17 hectáreas,

descritas en un plano municipal y que eran susceptibles de ampliación,

destinadas para el cuadrante del poblado de Cahuita, compuesto de 22

porciones divididas en lotes, traspasables gratuitamente a los beneficiados, y

reserva de espacios de utilidad general tales como calles, escuelas, plazas,

edificios y jardines públicos.

626 Artículo 6, Ley 6043 del de 1977.

627 La antigua Sala de Casación de Costa Rica, en Voto Nº35 de 10:20 horas del 8 de marzo de 1964 en lo conducente dijo: "los derechos consumados al amparo del Derecho creado proyectan su validez en el régimen de jure"; "la derogatoria de una ley no tiene el efecto de anular o eliminar las situaciones jurídicas consolidadas o los derechos adquiridos durante su vigencia". Ver además Procuraduría General de la República de Costa Rica, Dictamen Nº 128-1999

628 Ley Nº 35 de 5 de julio de 1915 Colección de Leyes y Decretos, año 1915, semestre 2, tomo 2, página 11

297

La competencia para la adjudicación de los lotes, la encomendó la ley

al Gobernador de Limón y resumidamente, el procedimiento consistió en lo

siguiente: a) se iniciaba con una solicitud del peticionario con sus respectivas

calidades, identificación del inmueble y la promesa de cercarlo, desmontarlo y

cultivarlo dentro de tres meses, y además, construir en él una casa de cierta

área durante el año siguiente a la ocupación provisoria, que podía autorizar el

Gobernador hallándose en regla el escrito de solicitud. b) luego, en forma

sumaria se comprobaba a través de testigos o peritos el cumplimiento de los

mencionados requisitos, lo que c) facultaba al gobernador para dictar una

resolución acogiendo la solicitud, adjudicar el lote respectivo, y d) se otorgara

posteriormente, el título de propiedad mediante escritura pública, en el que se

insertaba la resolución. Caso contrario, el Gobernador denegaba la solicitud.

Respecto de los ocupantes ya establecidos en el lugar, éstos, gozaron

de un plazo de 6 meses para pedir la adjudicación del lote en posesión,

gozando además del derecho de prioridad.

La Ley 166 de 22 de agosto de 1935 dedica en Puerto Viejo, costa Sur

de Limón, una cabida de trece hectáreas a cuadrante de la población del

lugar y consagra parecidas regulaciones a la ley Nº 35 de 1915.

Frente a la demanialidad –milla marítima para esa época- que

predicaba el artículo 20 de la Ley de Aguas Nº 11 de 1884 y artículos 509 y

510 del Código Fiscal, ley Nº 8 de 1885, las mencionadas leyes Nº 35 de

1915 y 166 de 1935 tuvieron un carácter excepcional.

Ahora bien, en relación con la vigencia actual de las leyes Nº 35 y 166,

frente a la vigente ley de Zona Marítimo Terrestre 6043 de 1977, las mismas

no pudieron subsistir por la simple razón de que la actual ley de Zona

Marítimo Terrestre, no las incluyó entre las que sobrevivían a su

promulgación.

298

También cabe agregar que tanto la ley Nº 11 como la 35 citadas,

establecen un mecanismo administrativo que permite la propiedad particular

de inmuebles en áreas delimitadas de la zona marítimo terrestre, y al

contrario, la ley 6043-1977 establece que todos los terrenos adyacentes a los

litorales no reducidos a dominio privado o excluidos expresamente por esa

ley, ubicados en la franja de doscientos metros de ancho a partir de la

pleamar ordinaria, así como en otros espacios de la zona marítimo terrestre,

son inalienables y de dominio público, asignándoles una modalidad de uso,

aprovechamiento, planificación y régimen diversos629.

La actual ley de zona marítimo terrestre Nº 6043 de 1977, establece

como pilar esencial el principio publicista en la titularidad y uso del demanio

marítimo terrestre, respetando la propiedad privada adquirida debidamente,

contra la privatización de inmuebles que consintieron las leyes Nº 35 de 1915

y 166 de 1935.

En resumen, por una parte, cuando entró en vigencia la Ley de Zona

Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977, las Leyes números 35 del 5 de julio de

1915 y 166 de 22 de agosto de 1935, quedaron insubsistentes, por la simple

razón de que la primera es de orden público, deroga todas las demás que se

le opongan630 y no las incluyó entre las que sobreviven a su promulgación,

pero los derechos adquiridos con fundamento en las Leyes 35 y 166 cabe

reconocer los títulos de propiedad particular obtenidos en su momento por los

beneficiarios que cumplieron los requisitos legales y trámites administrativos,

y por ende se hallen incorporados a su patrimonio e inscritos en el Registro

Público631.

629 Ver los artículos 1, 9, 20, 31, 38, 39 y 41 de la ley Nº 6043 de 1977

630 Ver artículo 82 Ley Nº 6043 de 1977

631 Ver artículos 267, 455 y 459. del Código Civil y 6 de la Ley Nº 6043 de 1977. Sobre el tema se puede consultar también el Dictamen C-321-2003 y las Opiniones Jurídicas C-062-1989; 172 2004, de la Procuraduría General de la República

299

Ahora bien, la ley de la zona marítimo terrestre Nº 6043 de 1977 al

excepcionar de su aplicación a las propiedades debidamente inscritas a

nombre de particulares y cuya legitimidad reconozcan las leyes, simplemente

lo que hace es cumplir con el mandato constitucional de respetar los derechos

adquiridos al amparo de leyes anteriores, es decir, las propiedades que

habían ingresado a formar parte del dominio privado y patrimonio de los

pobladores, al entrar en vigencia la ley Nº 6043 de 1977632.

Por otra parte, conforme se ha explicado antes, existe una ciudad por

cantón y municipio y por lo consiguiente, Cahuita y Puerto Viejo no

constituyen ciudades y excepciones a las que no se les aplique la Ley de

Zona Marítimo Terrestre 6043-1977.

IV. LOS PARQUES NACIONALES Y RESERVAS EQUIVALENTES633

En Latinoamérica, Costa Rica fue uno de los primeros países en

reconocer la importancia de la protección de los recursos naturales, lo que se

ha traducido en que casi el 25% de su superficie terrestre y parte de la zona

marítima del país hayan sido declarados Parques Nacionales y Zonas de

Protección desde los años 70 y que existan además varias iniciativas privadas

que se dedican a proteger el medio ambiente, muchas veces con la ayuda de

organizaciones internacionales o de las universidades.

Por diferentes factores que afectaron a Centro América en la década

de los años 80 del siglo pasado, sus distintos países se vieron obligados a la

búsqueda de préstamos para pagar los intereses de deudas que ya tenían

pendientes, todo hasta que esos intereses se convirtieron en impagables, de

632 Al respecto pueden consultarse los siguientes pronunciamientos de la Procuraduría General de la República de Costa Rica: O.J.Nº 004-2005; OJ. Nº 012-2005 Dictamen Nº 172-2004; Nº 062-1989

633 El artículo 73 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre 6043 de 1977, dispone que esa Ley no se aplica a las zonas marítimo terrestres incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva.

300

donde surgió la idea de comprar la deuda de estos países del tercer mundo a

un valor reducido y pagarla en moneda local al valor nominal verdaderos,

invirtiéndola después en proyectos de conservación.

Fue así, que Costa Rica, entre los años 1987 y 1989, convirtió parte de

su deuda comercial externa en bonos de conservación y los fondos se

utilizaron en el fortalecimiento de instituciones conservacionistas públicas y

privadas, educación ambiental, financiamiento en sus parques nacionales y

áreas protegidas, manejo sostenible de los bosques, adquisición de tierras

para la expansión de los parques y el ecoturismo.

1. Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)

La ley de Biodiversidad Nº 7788 del 30 de abril de 1998, mediante el

artículo 22, creó el SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACIÓN,

con personería jurídica propia, siendo un sistema de gestión y coordinación

institucional, desconcentrado y participativo que integra las competencias en

materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente,

Energía y Telecomunicaciones, con el fin de dictar políticas, planificar y

ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los

recursos naturales de Costa Rica y de ese modo, la Dirección General de

Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques

Naciones ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia,

mediante la estructura administrativa del Sistema, incluyéndose dentro de la

competencia del Sistema, la protección y conservación del uso de cuencas

hidrográficas y sistemas hídricos.

En otros términos, la conservación y manejo sostenible de la vida

silvestre, los recursos naturales, las áreas silvestres protegidas, las cuencas

hidrográficas y los sistemas hídricos, se gestionan integralmente en Costa

301

Rica, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación – SINAC-, lo

que se hace en conjunto con actores de la sociedad634.

El artículo 58 de la mencionada Ley de Biodiversidad Nº 7788 de 1998,

dispone que las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas

delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar, y han

sido declaradas como tales por representar significado especial por sus

ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la

reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural.

Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el

suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los

ecosistemas en general.

Agrega la mencionada norma, que los objetivos, la clasificación, los

requisitos y mecanismos para establecer o reducir estas áreas se determinan

en la Ley Orgánica del Ambiente Nº 7554 del 4 de octubre de 1995.

Siguiendo el anterior orden de ideas, tenemos que el artículo 32 de la

Ley Orgánica del Ambiente Nº 7554 de 1995, dispone que el Poder Ejecutivo,

por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas

silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se

establezcan y en las que señala ese norma, cuales son a saber:

2. Diferentes Categorías de Manejo de las Áreas Silvestres Protegidas

2.1. Reservas forestales

2.2. Zonas protectoras

2.3. Parques Nacionales

2.4. Reservas Biológicas

2.5. Refugios nacionales de vida silvestre

634 http://www.sinac.go.cr/Paginas/Inicio.aspx

302

2.6. Humedales

2.7. Monumentos naturales

Que son creados por el Ministerio de Ambiente y Energía, pero

administrados por las municipalidades respectivas.

3. Estructura del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)

El sistema está compuesto por:

3.1. El Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), que de

conformidad con la Ley de Biodiversidad635, está integrado por

a. El Ministro del Ambiente y Energía, quien lo presidirá;

b. El Director Ejecutivo del Sistema, que actuará como secretario del consejo;

c. El Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la

Gestión de la Biodiversidad;

d. Los Directores de cada Área de Conservación y

e. Un representante de cada Consejo Regional de las Áreas de Conservación,

designado del seno de cada Consejo.

En cuanto a las funciones del Consejo Nacional de Áreas de

Conservación, las mismas las encontramos definidas en el artículo 25 de la

Ley de Biodiversidad636.

635 Ley de Biodiversidad Nº 7788-1998, artículo 24

636 Ley Nº 7788-1998

303

3.2. La secretaría ejecutiva del sistema

En el Decreto Ejecutivo No. 34433-MINAET del 8 de abril del 2008, que

es Reglamento a la Ley de Biodiversidad Nº7788-1988 se establecen las

funciones de la Secretaría Ejecutiva del Sistema.

3.3. Las Áreas de Conservación637 El Sistema está constituido por unidades territoriales denominadas

Áreas de Conservación, bajo la supervisión general del Ministerio del

Ambiente y Energía, por medio del Consejo Nacional de Áreas de

Conservación, con competencia en todo el territorio nacional, según se trate

de áreas silvestres protegidas, áreas con alto grado de fragilidad o de áreas

privadas de explotación económica.

Cada área de conservación es una unidad territorial del país,

delimitada administrativamente, regida por una misma estrategia de desarrollo

y administración, debidamente coordinada con el resto del sector público. En

cada uno se interrelacionan actividades tanto privadas como estatales en

materia de conservación sin menoscabo de las áreas protegidas.

3.3.1. Funciones de las áreas de conservación638

a) Las Áreas de Conservación tienen como función, encargarse de

aplicar la legislación vigente en materia de recursos naturales, dentro de su

demarcación geográfica.

637 Artículo 28 Ley de Biodiversidad Nº7788-1998

638 Artículo 28 Ley de Biodiversidad Nº7788-1998

304

b) Deberán ejecutar las políticas, las estrategias y los programas

aprobados por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, en materia de

áreas protegidas.

c) Asimismo, tendrán a su cargo la aplicación de otras leyes que rigen

su materia, tales como la Ley de conservación de la vida silvestre, No. 7317,

de 30 de octubre de 1992, y la Ley Forestal, No. 7575, de 13 de febrero de

1996, Ley Orgánica, No. 7554, de 4 de octubre de 1995, y la Ley de Creación

del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977.

3.3.2. División territorial de las áreas de conservación La definición de la división territorial y las modificaciones, que

técnicamente sean más aconsejables para las Áreas de Conservación del

país, las hará el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones,

basado en las recomendaciones del Consejo639.

El reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto 34433-MINAE- 2008

establece en el artículo 20 que los límites geográficos de cada área de

conservación serán establecidos por Decreto Ejecutivo y los mismos se

fundamentarán en estudios técnicos que procuren mantener los procesos

ecológicos, científicamente identificados, así alcanzar los objetivos del SINAC

y de la Ley de Biodiversidad.

Así mismo, las áreas de conservación podrán dividirse en subunidades

territoriales con base en los estudios técnicos respectivos, las que serán

regidas por la misma estrategia de desarrollo y administración

639 Artículo 28 Ley de Biodiversidad Nº7788-1998

305

3.3.3. Estructura administrativa de las áreas de conservación

La Estructura Administrativa de las Áreas de Conservación, se

encuentra compuesta de la siguiente manera640:

a. El Consejo Regional del Área de Conservación

b. La Dirección Regional del Área de Conservación

c. El comité científico-técnico

d. El órgano de administración financiera de las áreas protegidas

Dirección de las áreas de conservación Las Áreas de Conservación son unidades territoriales regidas por una misma estrategia de desarrollo y administración, donde interactúan tanto actividades privadas como estatales para el manejo y conservación de los recursos naturales. Cada una de las Áreas de Conservación está bajo la responsabilidad de un Director, quien no solo es el encargado de la aplicación de la Ley de Biodiversidad Nº 7788-1998 y otras leyes que rigen la materia, sino también de implementar las políticas nacionales y ejecutar las directrices del Consejo Regional de su Área de Conservación o las del Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, ante quien responde. El Director de cada Área de Conservación, también deberá velar por la integración y el buen funcionamiento del comité técnico y del órgano de administración financiera, así como por la capacitación, la supervisión y el bienestar del personal. El Consejo Regional (CORAC) La Administración de las Áreas de Conservación, la ejercerá el Sistema de Áreas de Conservación, a través de un Consejo Regional641, que se integrará mediante convocatoria pública que realizará el representante regional del Sistema, a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área. Integración del Consejo regional del sistema

640 Artículo 27 Ley Nº 7788-1998

641 Artículo 29 Ley Nº 7788 de 1998

306

a.- El Director Regional del Área de Conservación, quien funge como Secretario Ejecutivo b.- Los representantes de los distinto sectores presentes en el Área de Conservación, electos por la Asamblea de las organizaciones e instituciones convocadas, eligiendo siempre a un representante municipal. Funciones del Consejo regional 642 Entre otras, las funciones del Consejo Regional del Sistema de Áreas de Conservación, son las siguientes:

a.- Velar por la aplicación de las políticas en la materia.

b.- Velar por la integración de las necesidades comunales en los planes y actividades del Área de Conservación. c.- Fomentar la participación de los diferentes sectores del Área en el análisis, la discusión y la búsqueda de soluciones para los problemas regionales relacionados con los recursos naturales y el ambiente. d.- Presentar al Consejo Nacional la propuesta para el nombramiento del Director del Área, mediante una terna. e.- Aprobar las estrategias, las políticas, los lineamientos, las directrices, los planes y los presupuestos específicos del Área de Conservación, a propuesta del Director del Área y del comité científico-técnico. f.- Definir asuntos específicos para el manejo de sus áreas protegidas, y presentarlos al Consejo Nacional para su aprobación. g.- Recomendar, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación, la creación, modificación o el cambio de categoría de sus áreas silvestres protegidas. h.- Supervisar la labor del Director y del órgano de administración financiera establecidos. i.- Aprobar, en primera instancia, lo referente a las concesiones y los contratos de servicios establecidos en el artículo Nº 39. j.- Cualquier otra función asignada por la legislación nacional o por el Consejo Nacional.

642 Artículo 30 Ley Nº 7788-1998

307

De los Consejos locales643 En las Áreas de Conservación, donde por su complejidad sea necesario, se podrán crear mediante acuerdo del Consejo Regional del Sistema de Áreas de Conservación -CORAC-, Consejos Locales, cuya constitución se definirá en el acuerdo de creación. Estos Consejos Locales serán un elemento contemplado dentro del Acta Constitutiva del Consejo Regional del Área de Conservación, a la vez que en el Reglamento de cada Consejo Regional, se especificará su funcionamiento. Una vez que esté definida y justificada la Constitución del Consejo Local, se elaborarán los reglamentos específicos que detallen el tipo de funciones que ejecutarán, entre los que se encuentran el ser un mecanismo de resolución de conflictos y de participación ciudadana en la gestión ambiental responsable. 4. Enumeración y localización en mapa cartográfico de las áreas de Conservación existentes en Costa Rica y enumeración de las Areas Silvestres Protegidas contenidas en ellas644

a.- (ACAHN) Área de Conservación Arenal Huetar Norte

b- (ACAT) Área de Conservación Arenal Tempisque

c.- (ACCVC) Área de Conservación Cordillera Volcánica Central

d.- (ACG) Área de Conservación Guanacaste

e.- (ACLAC) Área de Conservación La Amistad Caribe

f.- (ACLAP) Área de Conservación La Amistad-Pacífico

g.- (ACMIC) Área de Conservación Marina Isla del Coco

h.- (ACOSA) Área de Conservación Osa

i.- (ACOPAC) Área de Conservación Pacífico Central

j.- (ACT) Área de Conservación Tempisque

k.- (ACTO) Área de Conservación Tortuguero

643 Artículo 29 Ley Nº 7788-1998

644 http://www.sinac.go.cr/Paginas/Inicio.aspx

308

a.- Área de Conservación Arenal Huetar Norte (ACAHN) Parque Nacional Volcán Arenal Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Maquenque b.- Área de Conservación Arenal-Tempisque (ACAT) Parque Nacional Palo Verde Parque Nacional Volcán Tenorio Refugio de Vida Silvestre Cipancí Reserva Biológica Lomas Barbudal c.- Área de Conservación Guanacaste (ACG) Estación Experimental Horizontes

309

Parque Nacional Guanacaste Parque Nacional Rincón de la Vieja Parque Nacional Santa Rosa Refugio de Vida Silvestre Junquillal d.- Área de Conservación Cordillera Volcánica Central (ACCVC) Monumento Nacional Guayabo Parque Nacional Braulio Carrillo Parque Nacional Volcán Irazú Parque Nacional Volcán Poás Parque Nacional Volcán Turrialba Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes Reserva Forestal Grecia e.- Área de Conservación La Amistad Caribe (ACLAC) Parque Nacional Barbilla Parque Nacional Cahuita Reserva Biológica Hitoy Cerere Refugio Nacional Mixto de Vida Silvestre Gandoca –Manzanillo Parque Internacional La Amistad Refugio Nacional Mixto de Vida Silvestre Limoncito. f.- Área de Conservación La Amistad-Pacífico (ACLAP) Parque Nacional Chirripó Parque Nacional Tapantí Macizo de la Muerte Parque Internacional La Amistad Reserva Forestal Río Macho Zona Protectora Las Tablas Zona Protectora Río Navarro - Río Sombrero g.- Área de Conservación Marina Isla del Coco (ACMIC) Parque Nacional Isla del Coco Área Marina de Manejo de Montes Submarinos.- h.- Área de Conservación Osa (ACOSA) Humedal Nacional Térraba Sierpe Parque Nacional Corcovado Parque Nacional Marino Ballena Parque Nacional Piedras Blancas Refugio Nacional de Vida Silvestre Golfito Reserva Biológica Isla del Caño.- Reserva Forestal Golfo Dulce.-

310

i.- Área de Conservación Tempisque (ACT). Humedal Lacustrino Río Cañas. Humedal Palustrino Corral de Piedra Parque Nacional Barra Honda Parque Nacional Diriá Parque Nacional Marino Las Baulas Refugio de Vida Silvestre Camaronal Refugio de Vida Silvestre Ostional Refugio Nacional de Vida Silvestre Caletas Arío Refugio Nacional de Vida Silvestre Cipancí Refugio Nacional de Vida Silvestre Hacienda El Viejo Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita Refugio Nacional de Vida Silvestre Mata Redonda Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Conchal Reserva Natural Absoluta Cabo Blanco Zona Protectora Montealto.- j.- Área de Conservación Tortuguero (ACTO) Parque Nacional Tortuguero Acuíferos Guácimo-Pococí Refugio de Vida Silvestre Barra del Colorado k.- Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) Parque Nacional Carara Parque Nacional La Cangreja Parque Nacional Manuel Antonio Parque Nacional Los Quetzales Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas Refugio Nacional de Vida Silvestre Playa Hermosa-Punta Mala

En el anterior cuadro, encontramos enumerados no solo los diferentes

tipos de áreas silvestres protegidas, sino además como se encuentra

compuesta o integrada cada una de ellas. También ese cuadro nos permite

concluir que existen 28 parques nacionales, 9 reservas forestales, 8 reservas

biológicas, 2 reservas naturales absolutas, 31 zonas protectoras, 71 refugios

de vida silvestre, 13 humedales y 4 de otras categorías, con lo que está

protegido más de un 20 por ciento del territorio nacional.

En síntesis, los parques nacionales y las áreas silvestres protegidas del

Patrimonio Natural del Estado, se encuentran excluidas de la aplicación de la

311

aplicación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre Nº 6043645 por disponerlo

así expresamente su artículo 73 y se rigen por su legislación respectiva646. En

el Anexo se da una descripción más detallada de cada una de estas Areas.

V. JUNTA DE ADMINISTRACION PORTUARIA Y DESARROLLO ECONOMICO DE LA VERTIENTE ATLANTICA (JAPDEVA) La creación de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo

Económico de la Vertiente Atlántica, conocida como Japdeva647, fue con el

objeto de que como ente autónomo del Estado, con carácter de empresa de

utilidad pública, asumiera las prerrogativas y funciones de Autoridad

Portuaria, se encargara de construir, administrar, conservar y operar el puerto

de Limón y su extensión a Cieneguita, así como otros puertos marítimos y

fluviales de la Vertiente Atlántica. Además se le encargó administrar la

canalización del Atlántico y las tierras y bienes que su ley constitutiva le

otorga648.

En ese orden de ideas, el artículo 41 de la Ley Constitutiva de Japdeva

Nº 3091649, en lo que interesa dispone:

“ARTÍCULO 41.- Son propiedad de JAPDEVA,….

645 Ley Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 del 2 de marzo de 1977

646 Respecto de la no aplicación de la Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 del 2 de maro de 1977, ver los siguientes votos de la Sala Constitucional de Costa Rica: Voto 5173-1994; Voto 1886-1995; Votos 1887-1995; Voto 1822-1998. También ver los siguientes dictámenes de la Procuraduría General de la República de Costa Rica: Dictámen Nº 015—1982; Nº154--1995: Nº 191-1996, Nº 026—2001; O.J. Nº 093-2004; Nº297- 2004 entre otros

647 Ley Nº 3091 del 18 de febrero de 1963, Colección de Leyes y Decretos año 1963 Semestre 1, tomo 1 pág. 157

648 Artículo 1, Ley Nº 3091 de 18 de febrero de 1963, Colección de Leyes y Decretos, año 1963, Semestre 1, tomo 1, pág 157

649 Ley Nº 3091 de 18 de febrero de 1963, Colección de Leyes y Decretos, año 1963, Semestre 1, tomo 1, pág 157

312

b) Todos los terrenos del Estado situados en el área habilitada por canales navegables, comprendidos en una área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior, paralela a la costa y un faja de tres kilómetros de ancho, paralela a ambos lados de los ríos y canales que administre la Junta.”

Por otra parte, la ley de la Zona Marítimo Terrestre650, en su artículo 75 literalmente dispone:

ARTÍCULO 75.- La Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica continuará con el dominio sobre los terrenos que le fueron traspasados en virtud del artículo 41, inciso b) de la ley N° 5337 de 27 de agosto de 1973, excepto en la zona marítimo terrestre correspondiente a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado. En esa zona regirán con pleno vigor las estipulaciones de esta ley.

Así las cosas, de lo anterior debemos concluir que:

a.- Corresponde a JAPDEVA la propiedad y administración de la faja de 3

kilómetros de ancho, paralela a ambos lados de los ríos y canales situados en

un área de 10 kilómetros desde el mar hacia el interior, con exclusión de una

franja de 200 metros también a ambos lados, de los canales principales que

unen los puertos de Moín y Barra del Colorado y los terrenos que hubiesen

sido objeto de una declaratoria de área protegida o de alguna otra forma

oficial de calificación forestal por parte de MINAE.

b.- Corresponde a las municipalidades la administración de la zona marítimo

terrestre a ambos lados del sistema de canales que unen los puertos de Moín

y Barra del Colorado, salvo los terrenos calificados como forestales por el

MINAE, MAG o MIRENEM651.

650 Ley Nº6043 del 2 de marzo de 1977

651 Ver Dictamen Nº 303-2000 de la Procuraduría General de la República, Costa Rica

313

VI. ZONA DE MATA DE LIMON Mata de Limón forma parte del estero y manglar con el mismo nombre

y constituyen junto con el manglar de Tivives, la importante Zona Protectora

Tivives, de gran valor ecológico porque en ella convergen las 7 especies de

mangle existentes en el país y es el último reducto de bosque seco tropical de

la provincia de Puntarenas.

La zona de Mata de Limón se reservó para construir y desarrollar el

complejo portuario de Caldera, bajo directriz y planeamiento exclusivo del

MOPT y en ella no tiene vigencia la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre,

completa, del primero al último artículo652, sino la 5582 de 11 de octubre de

1974, aprobatoria del Convenio de préstamo con el Gobierno Japonés a

efecto de llevar a cabo el proyecto portuario; la Ley 6309 de 4 de enero de

1979, que aprueba el segundo empréstito, y el Decreto de ampliación del

área, número 114-T de 19 de mayo de 1980653.

La Ley 5582 de 11 de octubre de 1974, aprobó el contrato de préstamo

suscrito entre el Banco de Exportación e Importación de Japón y el Gobierno

de Costa Rica, destinado a construir el Puerto de Caldera, a través de un

proyecto a cargo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, declaró

como Zona Portuaria Reservada con fines de utilidad e interés público, la

comprendida por los límites ahí descritos (próxima a la costa), mediante

derroteros cartográficos cuya interpretación encomendó al Instituto

Geográfico Nacional.

También, la ejecución del proyecto necesitó de un segundo acuerdo de

empréstito y modalidades adicionales, que fueron aprobados por la Ley 6309

652 Artículo 79, Ley Nº 6043 del 2 de marzo de 1977

653 Procuraduría General de la República, dictámenes 237-1988; c-150 de 1989; c-025 de 1990 y 119 de 1990

314

de 4 de enero de 1979. Finalmente, la Zona de Reserva vino a ampliarse a

través del Decreto Ejecutivo número 11494-T de 19 de mayo de 1980654.

La zona de Mata de Limón, excluida de la aplicación de la Ley de Zona

Marítimo Terrestre, se rige por lo dispuesto en la ley N° 5582 de 11 de

octubre de 1974, referente al contrato de financiación para el desarrollo y

construcción del actual Puerto de Caldera655, y el estero y la playa de Mata de

Limón, se encuentran dentro del área reservada a la construcción del Puerto

de Caldera y el Artículo 3 de la Ley 5582 de 1974, prohíbe a los poseedores o

arrendatarios de los terrenos comprendidos dentro de la reserva, llevar a cabo

trabajos, construcciones o instalaciones que aumenten el valor de adquisición

de los bienes y sanciona a los contraventores de la norma, con la pérdida de

las mejoras, salvo las indispensables, legalmente aprobadas en la explotación

de los predios, con arreglo su destino original.

Es evidente, que la construcción del Puerto de Caldera y la carretera

costanera sur, han propiciado cambios en el funcionamiento natural del

sistema de corrientes, tanto al interior como fuera del humedal, de Mata de

Limón, produciendo cambios en los patrones de distribución del sedimento y

generando la disminución por colmatación (que ocurre cuando se rellena un

espacio por arrastre de materiales sedimentarios) del sistema lagunar Mata

de Limón.

Algunas investigaciones han planteado que el sistema lagunar Mata de

Limón ha experimentado una reducción considerable en su capacidad de

almacenamiento o su volumen de agua debido al aporte excesivo de

sedimentos, los cuales son movilizados y depositados en forma irregular por

distintos factores que incluyen: la construcción del Complejo Portuario de

Caldera; y la construcción de un sector de la carretera costanera sur,

654 Procuraduría General de la República, dictamen 237-1988

655 Ver Procuraduría General de la República, Dictámenes Nº 087-1980; 150-1989; 237-1988

315

incluyendo la reducción de la entrada de agua al sistema por la construcción

de un puente en dicha ruta.

No existe duda en cuanto a que los proyectos de ingeniería y desarrollo

están modificando considerablemente los ecosistemas costeros. Todos estos

factores, unidos a la contaminación, deforestación, represamiento de ríos y

otros, han provocado una serie de modificaciones y formación de sedimentos

dentro del humedal Mata de Limón.

Después de una serie de análisis de variables teóricas y prácticas,

queda claro que el proceso de transporte y sedimentación del sistema lagunar

de Mata de Limón tiene su explicación en una serie de cambios en la

hidrodinámica regional y local, pues con la construcción del Puerto Caldera

las corrientes que transportan sedimentos desde Playa Tivives, tienen que

bordear el rompeolas. La construcción de la carretera costanera sur ha

provocado una aceleración en la corriente de flujo tipo embudo que facilita la

entrada de materiales gruesos, que al no tener una salida de gran tamaño,

como la tenía antes el sistema lagunar (antes de la construcción del puerto),

los materiales se quedan formando bancos de gran tamaño.

Por otro lado, los cambios en el uso de la tierra, en los alrededores del

sistema, facilitan la erosión de las quebradas que drenan el humedal, las

cuales en época lluviosa, adoptan corrientes torrenciales que transportan

arenas y otras fracciones más pequeñas a la parte trasera del humedal,

aumentando la colmatación del sistema.

El proceso de sedimentación y colmatación en el sistema lagunar de

Mata de Limón, ha producido un cambio en la morfología del humedal.

Mientras en el año 1974 éste presentaba un sistema con pocos bancos y un

manglar en buen estado, actualmente el humedal posee bancos de carácter

arenoso en casi todo el sistema, además de presentar nuevas áreas sin

316

coberturas de mangle, denominadas bajos, que se formaron por el exceso de

aportes de fracciones de partículas de suelo de tipo limoso-arcillosas656.

VII. TIVIVES657

Otro caso de excepción, es la zona de la Playa de Tivives que está

arrendada a la Cooperativa Tivives. R.L. –fundada en noviembre de 1964-

con base en un contrato con el Estado anterior a la Ley de Zona Marítimo

Terrestre.658 La playa Tivives está situada entre Mata de Limón y lo que se ha

conocido como el Peñón de Tivives, ubicado en la desembocadura del río

Jesús María.

En la década de los años 60 del siglo pasado, el ingreso a la playa se

hacía a través de la desembocadura del río Jesús María pues por tierra se

tenía que pasar por una finca privada y su propietario, puso muchos

obstáculos para dificultar el paso, pero finalmente el primer acceso por tierra,

fue un camino por el Alto de las Mesas659.

La zona protectora de Tivives incluye los manglares de la

desembocadura del Río Jesús María, con una extensión aproximada de 600

hectáreas y son considerados los más desarrollados y protegidos de Costa

Rica. En estos manglares se encuentran representados todas las especies de

manglar de la costa Pacífica de Costa Rica y constituyen el hábitat de muchos

mamíferos y aves, cuyo hábitat natural fue destruido con la destrucción del

bosque tropical seco aledaño. Este manglar debe ser considerado de uso

exclusivo para la conservación de la flora y fauna debido a la posición que

656http://www.meralvis.com/Downloads/Gestion-Socioecologica-de-la-Diversidad/Ecosistemas-y-comunidades/Manglares.pdf

657 Por Decreto Ejecutivo Número N° 17023 de1986, se declaró zona protectora.

658 Artículo 80 Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº6043 del 2 de marzo de 1977. Ver además Procuraduría General de la República Opinión Jurídica Nº 123-J-2003 y Nº 253-J-2003

659http://www.coopetivives.net/images/stories/Documentos/leyes/ResennaHistorica.pdf por OBANDO, Uriel.

317

ocupa en una faja de transición entre bosque tropical seco y bosque tropical

lluvioso660.

VIII. MARINAS TURISTICAS

En lo relativo a las Marinas Turísticas o Puertos Deportivos, estas se

encuentran excluidas de la aplicación de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, y

se rigen por la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas661.

1. Definición de marina turística y de atracadero turístico:

Marina turística es el conjunto de instalaciones, marítimas o terrestres,

destinadas a la protección, el abrigo y la prestación de toda clase de servicios

a las embarcaciones de recreo, turísticas y deportivas, de cualquier bandera e

independientemente de su tamaño, así a los visitantes y usuarios de ellas,

nacionales o extranjeros, comprende además, las instalaciones que se

encuentren bajo la operación, la administración y el manejo de una empresa

turística.

Se considerarán partes de una marina, los inmuebles, las

instalaciones662, las vías de acceso a las distintas áreas y a los demás bienes

en propiedad privada destinados por sus dueños, a brindar servicios a la

marina turística y que se hayan considerado en la concesión. Para la

afectación de estos bienes, se requiere que sus dueños acepten

expresamente la afectación, afectación que deberá ser incorporada a la

660 VASQUEZ RODRÍGUEZ, Alberto. Producción Forestal, Fundamentos, Antología, Universidad Estatal a Distancia, Costa Rica, 1999. http://books.google.co.cr/books?id=7Ac9VwokCmAC&pg=PA145&lpg=PA145&dq=lagartos+en+tivives&source=bl&ots=Nq5Lrm4yZu&sig=WQ6_Klw9PV6CdIB5JOmOzamUBEM&hl=es&sa=X&ei=AnUQU73LC6SO7QbvmoCIDA&ved=0CD0Q6AEwBQNºv=onepage&q=lagartos%20en%20tivives&f=false

661 Ley Nº 7744 del 19 de diciembre de 1997

662 Sobre el tema de si las construcciones deben ser o no para fines turísticos, ver Dictamen Nº 299 del 2011 de la Procuraduría General de la República.

318

planificación del proyecto. También, se deberán ceder al Estado, las áreas

requeridas para usos públicos663.

Son atracaderos turísticos, los desembarcaderos, los muelles fijos o

flotantes, las rampas y otras obras necesarias, a fin de permitir el atraque de

embarcaciones turísticas, recreativas y deportivas, para el disfrute y la

seguridad de los turistas. Son parte del atracadero turístico, el inmueble, las

instalaciones, las vías de acceso a las distintas áreas y los demás bienes en

propiedad privada, destinados, por sus dueños, a brindar servicios al

atracadero turístico y que se hayan considerado en la concesión664.

2. Garantía del uso y disfrute de la zona pública

Se garantiza el derecho de toda persona a usar la zona pública y

disfrutar de ella en toda su extensión, sin perjuicio de las restricciones de la

COMISIÓN INTERINSTITUCIONAL DE MARINAS Y ATRACADEROS

TURISTICOS665.

3. Clasificación de las marinas y atracaderos deportivos y su contenido mínimo. Se clasificarán por parte de la COMISIÓN INTERINSTITUCIONAL DE

MARINAS Y ATRACADEROS TURISTICOS, acorde con los siguientes

criterios técnicos666:

a) Capacidad para albergar embarcaciones.

b) Facilidad y servicios para las embarcaciones, sus tripulantes y visitantes,

tanto en tierra como en agua.

663 Artículo 2 Ley Nº7744 de 19 diciembre 1997

664 Artículo 2, párrafo 3º Ley Nº7744 de 19 diciembre 1997

665 Artículo 2, párrafo 4º Ley Nº7744 de 19 diciembre 1997.- Ver Opinión Jurídica Nº 216-J-2003 de la Procuraduría General de la República sobre el acceso a la zona pública marítimo terrestre.

666 Articulo 3 Ley Nº 7744 de 19 de diciembre de 1997

319

c) Calidad en la prestación de los servicios.-

Los elementos mínimos con que debe contar una marina son los siguientes:

a) Señalamiento marítimo y facilidades de navegación, de acuerdo con las normas técnicas internacionales. b) Instalaciones y servicios de agua que le permitan atender el atraque, el amarre, el varado y la botadura de las embarcaciones. c) Suministro de agua potable y energía eléctrica. d) Suministro de combustibles y lubricantes. e) Iluminación adecuada y vigilancia permanente. f) Oficina de radiocomunicaciones para informar sobre las condiciones climáticas y rutas de navegación. g) Equipo contra incendios, acorde a la normativa establecida. h) Servicios sanitarios. i) Recolección y disposición de residuos sólidos y aceite; planta de tratamiento de aguas residuales, negras y servidas, según los términos previstos en las normas jurídicas aplicables y la evaluación del impacto ambiental. j) Oficina administrativa del concesionario, en la que se lleve un registro de los usuarios presentes de la marina. k) Póliza de seguros que cubra la responsabilidad civil del concesionario. l) Parqueo con capacidad de operación. m) Instalaciones y servicios en tierra, que le permita ponerse a disposición de las instituciones del Estado, para el ejercicio de las competencias públicas, según corresponda. n) Un área física sin costo alguno, que deberá ponerse a disposición de las Instituciones del Estado para el ejercicio de las competencias públicas, según corresponda. ñ) Edificios comerciales. o) Cumplir las disposiciones de la ley Nº 7600, sobre la Igualdad de Oportunidad para las Personas con Discapacidad.

En relación con los Atracaderos Turísticos, los mismos deben contar

como mínimo con lo siguiente:

a) Instalación para el atraque, amarre de embarcaciones y desembarque de personas. b) Señalamiento para la entrada y salida de embarcaciones de acuerdo con las normas técnicas vigentes. c) Agua potable e iluminación. d) Instalaciones sanitarias. e) Infraestructura para la disposición y el tratamiento de aguas residuales

320

4. La Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT) Se crea la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos

Turísticos (CIMAT), como un órgano de desconcentración en grado máximo

del Instituto Costarricense de Turismo, y es el órgano técnico especializado

en el desarrollo y operación de marinas y atracaderos turísticos en el país.

Tendrá su sede en el Instituto Costarricense de Turismo y contará con

un consejo director integrado por la persona que ocupe el cargo de mayor

jerarquía o la persona representante de cada una de las siguientes

instituciones:

a) Del Instituto Costarricense de Turismo, cuyo representante presidirá la Comisión. b) Del Ministerio de Ambiente y Energía. c) Del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. d) Del Ministerio de Salud. e) Del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

Contará con una Dirección Ejecutiva, cuya función será ejecutar los

acuerdos, asesorar técnica y legalmente a la COMISIÓN

INTERINSTITUCIONAL DE MARINAS TURISTICAS y cualquier otra función

determinada en el Reglamento de la Ley de Marinas y Atracaderos

Deportivos:

a) Ejercer, en forma permanente, la vigilancia, el control y la fiscalización de las actividades relacionadas con la materia objeto de la Ley de Marinas y Atracaderos Turísticos, sin perjuicio de las potestades de otros entes u órganos de la Administración Pública. b) Analizar las solicitudes de las marinas y los atracaderos turísticos y emitir su resolución administrativa, debidamente fundamentada, sobre la viabilidad técnica. c) Establecer, vía reglamento, la documentación técnica que han de presentar los interesados en desarrollar una marina o un atracadero turístico, y las

321

obligaciones técnicas a las que se sujeta la realización de obras y la operación de las marinas o los atracaderos turísticos. d) Clasificar cada tipo de marina y atracadero turístico. e) Recibir en forma conjunta con la municipalidad del cantón correspondiente, las obras de infraestructura de las marinas y atracaderos turísticos, cuya explotación sea dada en concesión. f) Otorgar el visto bueno a las obras o proyectos por desarrollar, en etapa previa a que la municipalidad otorgue los permisos de construcción. g) Cualquier otra que determine la ley o su reglamento. 5. Régimen concesional El plazo máximo de la concesión será de hasta treinta y cinco años, el

cual podrá ser prorrogado por períodos de diez años cada uno, y el plazo

mínimo será de quince años para la marinas y cinco años para los

atracaderos turísticos. Los plazos del contrato de concesión. Se dará la

prórroga siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:

a) El aval técnico extendido por la COMISIÓN INTERINSTITUCIONAL DE

MARINAS TURISTICAS, de que el interesado ha cumplido los requisitos

legales y técnicos establecidos en la ley de Marinas y el contrato de

concesión y su prórroga se determinarán tomando en cuenta las

características, la complejidad y la magnitud de los proyectos, así como su

viabilidad económica y rentabilidad financiera.-

b) La certificación emitida por la SETENTA, sobre el cumplimiento de los

requisitos ambientales.

c) La certificación de que el interesado se encuentra al día en el cumplimiento

de sus obligaciones con la Caja Costarricense del Seguro Social.

Las embarcaciones extranjeras que empleen los servicios ofrecidos por

una marina turística, gozará de un permiso de permanencia de dos años, en

322

aguas y territorio nacionales, prorrogables por períodos iguales. Dichas

embarcaciones ni su tripulación podrán practicar actividades lucrativas de

transporte acuático, pesca, buceo ni otras afines al deporte y el turismo. La

inobservancia de esta disposición conlleva una multa equivalente al uno por

ciento del valor de la embarcación y la expulsión del lugar por parte de las

autoridades del país. El concesionario está obligado a comunicar a la

municipalidad del lugar donde se haya cometido la citada infracción, cuando

tenga conocimiento de ello. La inobservancia de dicha disposición por parte

del concesionario implicará la aplicación de la declaración de la caducidad de

la concesión por incumplimiento de sus obligaciones legales, artículo 20

inciso b) de la ley.

De comprobarse la comisión de un ilícito contemplado en la legislación

vigente en la embarcación, ésta será incautada, sin perjuicio para el Estado.

La concesión, sus edificaciones, mejoras e instalaciones, podrán ser

dadas en garantía por el concesionario, para efectos de solicitudes crediticias,

según el artículo 16 de esta ley.

La Municipalidad será quien podrá otorgar concesiones para el

desarrollo de marinas y atracaderos turísticos, a personas físicas o jurídicas,

nacionales o extranjeras, quedando sujetos los titulares, a la legislación

nacional y la jurisdicción de los tribunales costarricenses667.

En lo concerniente a las concesiones relativas a las áreas del Proyecto

Golfo de Papagayo, regidas por el artículo 74 de la ley Nº 6758 de 1982 y sus

demás leyes conexas, se regirán por la presente ley, salvo que al INSTITUTO

COSTARRICENSE DE TURISMO le corresponderá otorgar la concesión668.

667 Artículo 12 Ley Nº 7744 de 19 de diciembre de 1997

668 Artículo 25 Ley Nº 7744 de 19 de diciembre de 1997

323

Son concesionables la áreas del dominio público como la zona

marítimo terrestre y/o el área adyacentes a las ciudades costeras, a

excepción de los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común,

podrán otorgarse concesiones para la construcción, administración y

explotación de marinas y atracaderos turísticos669.

También podrán otorgarse concesiones para la construcción,

administración y explotación de atracaderos turísticos en lagos, ríos,

embalses y canales navegables670.

Se exceptúan las áreas de manglar, los parques nacionales y las

reservas biológicas. Tampoco se otorgarán concesiones en áreas donde

existan ecosistemas coralinos. Del mismo modo se exceptúan de estas

disposiciones al Ministerio de Ambiente y Energía, el cual no podrá

concesionar ningún bien que forme parte del patrimonio natural del Estado, de

conformidad con los artículos 13 y 14 de la ley Forestal Nº 7575 y sus

reformas.

669 Artículo 1º Ley 7744 del 19 de diciembre de 1997

670 Artículo 1º párrafo 31 Ley 7744 del 19 de diciembre de 1997

324

325

CAPITULO VII. EL REGIMEN ESPECIAL DEL POLO TURISTICO GOLFO DE PAPAGAYO. LITORAL PACIFICO NORTE671 I. CONTEXTO, HISTORIA Y OBJETIVOS

El tema del POLO TURISTICO GOLFO DE PAPAGAYO en COSTA

RICA, no es solo un tema muy amplio y polémico, que puede ser objeto de

una tesis doctoral, sino además apasionante, por el entorno y eventos

mundiales y regionales dentro de los que estaba inserta la economía de

Costa Rica, al momento en que fue aprobada la ley que declara de Interés

Público el Proyecto Bahía Culebra o Papagayo en setiembre de 1979672.

1. El contexto internacional

Nos encontramos con el enfrentamiento ideológico entre los bloques

occidental-capitalista, liderado por Estados Unidos, y el bloque oriental-

comunista, liderado por la Unión Soviética.

La expresión "guerra fría" es un término acuñado para caracterizar esa

zona intermedia entre la paz y la guerra —entre una paz perturbada por

frecuentes conflictos bélicos locales y una guerra generalizada sólo impedida

por el terror que inspiraba el holocausto nuclear— que ha mantenido a la

humanidad en vilo desde la terminación de la Segunda Guerra Mundial.

671 Sobre este tema puede consultarse un muy buen trabajo final de graduación de ARAYA SÁNCHEZ, Allan Ricardo y RODRÍGUEZ RÍOS, Natalia María Derecho y Realidad: “Pertinencia Constitucional y jurisprudencial de la normativa que regula el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, a la luz del Siglo XXI”, dirigido por el doctor HERNÁNDEZ BRICEÑO, Oscar, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, 2010. http://www.iij.ucr.ac.cr/sites/default/files/documentos/t10-derecho_y_realidad._pertinencia_constitucional_y_jurisprudencial_de_la_normativa_que_regula_el_proyecto_turistico_golfo_de_papagayo_a_la_luz_del_siglo_xxi.pdf

672 ley número 6370 de 3 de setiembre de 1979

326

La guerra fría designa un período del siglo pasado que abarcó dos

generaciones y se refieren al inestable equilibrio internacional signado por la

inevitable hostilidad entre dos sistemas de organización social

fundamentalmente antagónicos: el del capitalismo, liderado por Estados

Unidos y basado en la propiedad privada de los medios de producción y en el

que el poder es naturalmente ejercido por quienes son sus dueños, y el

bloque oriental comunista, liderado por la Unión Soviética, basado en la

propiedad colectiva de esos mismos medios y en que el poder lógicamente

corresponde —o debe corresponder, si se quiere— a la colectividad.

Para los Estados Unidos, los gobiernos debían garantizar el ejercicio

de las libertades individuales, la existencia de organizaciones políticas y

sindicales y la libertad ideológica. Para la Unión Soviética, en cambio, se

debía garantizar primeramente la igualdad de oportunidades y la justicia

social. Luego sí, se tendrían en cuenta las libertades individuales.

El proceso que condujo a la caída del Muro -y a sucesivos cambios-

fue iniciado a mediados de la década de 1980 por el secretario general del

Partido Comunista de la Unión Soviética, Mijaíl Gorbachov. El propósito de

Gorbachov era la reforma del sistema soviético, que condensaba en dos

términos: perestroika -que aludía a la reestructuración económica- y glasnost

-que remitía a la transparencia y a la apertura política-.

Este proceso suponía, además, una progresiva eliminación de los

conflictos estratégico-militares con el bloque occidental, es decir, la

terminación programada de la Guerra Fría. Esta tendencia de

desmilitarización se puso de manifiesto con los acuerdos para el desarme

celebrados con los Estados Unidos.

La reforma "desde arriba" del sistema soviético no tuvo el desarrollo

imaginado por sus iniciadores. En pocos años, el régimen comunista se

desmoronó, la Unión Soviética se desmembró y prácticamente desapareció

327

como potencia mundial, encerrada en los problemas provocados por la

transición de la economía centralmente planificada y el sistema de partido

único, a la economía de mercado y la democracia representativa.

Este enfrentamiento tuvo lugar desde 1945 con el fin de la Segunda

Guerra Mundial hasta la descomposición de la Unión de Repúblicas

Socialistas Soviéticas (URSS) y la puesta en ejecución de la Perestroika y

que culminó en 1989 con la caída del Muro de Berlín673.

2. El contexto o marco regional de América Latina Con el éxito de la Revolución Cubana que se asentó tras la fracasada

invasión de bahía de Cochinos, se acrecentó el número de simpatizantes en

la América Central y meridional, por lo que el gobierno norteamericano

desarrolló una estrategia en todo el continente, para evitar más revoluciones

de corte socialista al estilo de la cubana, y por ello, el presidente Kennedy de

los Estados Unidos, propugnó cambios en la política tradicional de ese país

hacia los Estados latinoamericanos y señaló la necesidad de apoyar el

desarrollo económico de los países latinoamericanos, bajo sistemas

democráticos.

Fue así que en agosto de 1961, se celebró en Punta del Este

(Uruguay) una reunión del Consejo Interamericano Económico y Social

(CIES), que contó con delegados de todos los países miembros de la

Organización de Estados Americanos (OEA), incluida Cuba (representada por

Ernesto Che Guevara).

673 http://www.portalplanetasedna.com.ar/guerrafria.htm página visitada el 28 febrero 2014

328

En esta reunión se aprobó la creación de LA ALIANZA PARA EL

PROGRESO674 (ALPRO); y en el texto oficial de su Constitución se establece

su objetivo general: "mejorar la vida de todos los habitantes del continente";

para ello se proclamaron varias medidas de carácter social (educación,

sanidad, vivienda...), político (defendiendo la formación de sistemas

democráticos, según el principio de autodeterminación de los pueblos) y

económico (limitación de la inflación, mejora de la balanza de pagos, siempre

bajo la iniciativa privada).

Para garantizar estos objetivos, Estados Unidos se comprometía a

cooperar en aspectos técnicos y financieros, Pese a que la opinión pública

recibió con entusiasmo esta declaración, el programa fracasó debido al

asesinato de Kennedy, y a que sus sucesores limitaron la ayuda financiera

estadounidense para América Latina, prefiriendo acuerdos bilaterales en los

que primaba la cooperación militar.

La Alianza para el Progreso fue un programa para el desarrollo

socioeconómico de Latinoamérica que preveía un plan de carácter decenal,

aprobado por la Organización de Estados Americanos (excepto Cuba) el 17

de agosto de 1961.

Cuba no firmó este programa por pretender evitar básicamente el

mismo, la extensión de los principios políticos que pudiera aportar al resto de

Latinoamérica la triunfante Revolución Cubana liderada por Fidel Castro.

El plan, diseñado para el periodo 1961-1970, buscaba la cooperación y

ayuda mutua de los estados firmantes, el refuerzo de sus comportamientos

democráticos y la redistribución justa de la riqueza obtenida con la inyección

económica que procuraría la inversión de 20.000 millones de dólares

previstos.

674 Sobre el tema Alianza para el Progreso ver KRAUSE Walter La Alianza para el Progreso http://www.jstor.org/stable/165285 página consultada el 4 de marzo del 2014

329

El fracaso de la Alianza se debió a la falta de realización de las

necesarias reformas agrarias675 y fiscales de los países latinoamericanos, así

como en la propia dirección de la política exterior estadounidense, que

suspendió determinadas ayudas y abusó del intervencionismo en algunos

estados676.

También se debe tener presente que, desde el punto de vista político,

la preocupación de Estados Unidos nace del riesgo de que la situación

política, social y económica de los países de la región generara el potencial

para el establecimiento de regímenes anti-norteamericanos que sirvieran de

base a la Unión Soviética, lo que lesionaría su seguridad al sur de sus

fronteras, pues estimaban que la actividad cubano-soviética y su acción

formativa de grupos revolucionarios locales, era lo que ocasionaba la

inestabilidad política en algunos estados de la región, y el triunfo de uno de

estos movimientos en Nicaragua, y las perspectivas de victoria que tenía el de

El Salvador, amenazaba con extender a toda el área, la formación de

regímenes hostiles a Estados Unidos.

Como lo hemos señalado antes, las políticas puestas en práctica por

ambas potencias, pero básicamente por los Estado Unidos, se hicieron sentir

en los países Latinoamericanos tanto en el ámbito político, influyendo en la

forma de Estado y tipo de gobierno adoptados por estos países, como en el

ámbito económico, debido fundamentalmente a la dependencia en las

relaciones comerciales que mantenían con Estado Unidos y a las ayudas que

recibían por medio de programas como Alianza para el Progreso y finalmente

en el ámbito social.

675 En Costa Rica no se dio una verdadera reforma agraria, pues entre otras cosas, los

grandes latifundistas negociaron con el Estado la venta de parte de sus grandes extensiones

676 http://www.portalplanetasedna.com.ar/el_mundo07e.htm página visitada el 28 de febrero del 2014.

330

3. El contexto o marco regional centroamericano

En Centro América, en el teatro de la guerra fría, se produce una

inestabilidad política, social y económica, gracias a la pugna entre los dos

grandes bloques ideológicos– capitalista y socialista- por extender su

influencia sobre nuevos países.

Un área estratégica para Estados Unidos, a fin de colocar sus

excedentes de producción y extender su ideología, lo fue indudablemente

América Latina y fue así que al poco tiempo, América Central llegó a recibir

una creciente inversión de los Estados Unidos y a ser objeto de enclaves

agrícolas.

Paralelamente a lo anterior, se empezó a sentir la presencia militar de

fuerzas armadas de Estados Unidos y ejemplo de esto lo fueron países como

Haití, República Dominicana y Nicaragua, los que prácticamente ocuparon por

muchos años.

De lo narrado, fácilmente también podemos llegar a concluir, que es

innegable la enorme influencia que tuvieron ambos bloques en la zona, con

presencia militar, armas y ayudas, apoyando los norteamericanos los

regímenes de derecha que garantizaban sus intereses y la Unión Soviética

los focos revolucionarios populares de corte socialista.

En América Central, el antecedente de la Revolución Cubana fue

fundamental y con él se dan movimientos revolucionarios de guerra de

guerrillas entre otros, en El Salvador y Nicaragua, triunfando los

Sandinistas677 en este último y reinando en el istmo centroamericano de la

segunda mitad del siglo XX, la inestabilidad política, las dictadura y el

677 El triunfo de la Revolución Sandinista se da con su entrada triunfal en Managua, Nicaragua, con todo el apoyo del pueblo el 20 de julio de 1979.

331

militarismo que quedó dibujado en la innumerable cantidad de revoluciones,

golpes de estado, contrarrevoluciones678 y guerrillas.

En ese contexto, Costa Rica, se mantuvo ajena a los enfrentamientos

armados internos, lo que obedeció a varios factores, tales como:

a) la abolición del ejército el uno de diciembre de 1948, por el expresidente

José Figueres Ferrer679, nacido en San Ramón, Alajuela, Costa Rica, pero

hijo de padres emigrantes catalanes y líder indiscutible de la revolución civil

de 1948, quien entre sus logros tiene la creación del Instituto Costarricense

de Electricidad, la nacionalización bancaria, la aprobación del sufragio

femenino, la creación del Instituto Mixto de Ayuda Social y la Universidad

Nacional con sede en Heredia680.

b) la fuerte clase media, y

678 El mundialmente conocido como escándalo Irán-Contra, ocurre entre 1985 y 1986 en el que Estados Unidos, bajo el mandato del Presidente Ronald Reagan, le vendió armas al gobierno Iraní, inmerso en la guerra contra Irak y con el producto de la venta de las armas, financió el movimiento contrarrevolucionario de los denominados “CONTRA”, que era un movimiento armado creado y financiado por los norteamericanos para derrocar el gobierno revolucionario Sandinista de Nicaragua, y tanto la venta de armas a Irán como el financiamiento de los CONTRAS estaba prohibido por el Senado de los Estados Unidos. http://www.bbc.co.uk/spanish/specials/1555_corrupcion/page2.shtml también puede consultarse http://www.ecured.cu/index.php/Ir%C3%A1n-Contra. En Costa Rica, propiamente en el cantón de San Carlos, Alajuela, frontera Norte, un ciudadano de los Estados Unidos de América, bajo la imagen de representar a inversionistas estadounidenses que invertían en fincas ganaderas en esa zona, era el contacto con la contra revolución sandinista y el famoso Comandante Cero (Edén Pastora) líder contra revolucionario. Contra el mencionado estadounidense, se dictó orden de captura en Costa Rica y el mismo se fugó a su patria. En esa época, el gobierno de Estados Unidos presionó económicamente y de forma muy fuerte a nuestro presidente Luis Alberto Monge Álvarez quien había declarado nuestra neutralidad en el conflicto. Por otra parte, nuestra población de las zona fronteriza vivió una época de miedo, pues incluso se dieron situaciones en que a personas las ajusticiaban en territorio de Nicaragua y lanzaban el cuerpo a territorio costarricense.-

679 ARIAS SÁNCHEZ, Raúl Francisco, Historia de Costa Rica, INA, pág. 79 http://www.ina.ac.cr/biblioteca/biblioteca_central/bib_HISTORIADECOSTARICA.pdf página consultada el 4 de marzo del 2014

680 La primera Universidad estatal, la Universidad de Costa Rica, fue fundada en 1940

332

c) la gran inversión en educación y salud a partir de 1940, lo que tuvo como

consecuencia la falta de existencia de partidos de izquierda revolucionarios y

de derecha ultraconservadores, con lo que Costa Rica se ha diferenciado de

sus países vecinos por su estabilidad política, social y económica.

Tampoco podemos olvidar que en el período analizado, se dieron dos

hechos de trascendencia mundial, como fueron la crisis mundial del Petróleo

y a la crisis del Sistema Monetario Internacional.

4. La crisis mundial del petróleo

En el año 1973 y luego en 1979, la OPEP –Organización de Países

Exportadores de Petróleo- unilateralmente aumentaron los precios del

petróleo y dieron al traste con el petróleo barato que había sido el facilitador

del crecimiento de la posguerra, creciendo la inflación, el desempleo y

generando un gran flujo de dólares a los países árabes en pago de las

facturas petroleras a contrapartida para las otras naciones que empezaron a

endeudarse externamente.

Ante ese gran flujo de dólares, los países árabes entraron en duda

sobre qué hacer con tanto dinero y tomaron la decisión de invertirlo en bancos

occidentales y de los Estados Unidos, quienes a su vez afrontaron el

problema de cómo invertir ese dinero, pues de lo contrario les generaría el

pago de grandes sumas de dinero por concepto de intereses.

La solución para los bancos fue colocar el exceso de dinero en las

economías subdesarrolladas para que con ese dinero esas economías

pudieran comprar petróleo caro y mejorar su consumo y producción, pues las

materias primas que eran su principal fuente de ingresos se habían visto

afectadas por la recesión mundial.

333

De este modo fue que comenzó la historia de la deuda en América

Latina. El aumento de los precios fue un problema para los países

desarrollados, mientras que el exceso de dinero fue para los países petroleros

que tiraron ese problema a los bancos, quienes transmitieron esos recursos a

los países pobres a quienes en la década de los años 80 se le dio inicio a la

época de cobro de esos préstamos, -que se habían multiplicado por la

continua alza de intereses- por parte de los bancos, lo que ahogó a América

Latina por pagar sumas tan enormes de dinero, y desencadenó una época de

inflación y de crisis, encontrando su solución en la venta de empresas

públicas, pero a pesar de ello, la deuda continuaba creciendo681.

5. La crisis del sistema monetario internacional

En 1971, Estados Unidos devaluó su moneda, el dólar, y el sistema

monetario internacional entró en crisis. El sistema de tipos de cambio fijos,

establecido en Bretton Woods, se rompió, y desde entonces, los tipos de

cambio han sido variables, es decir, sus valores son determinados solamente

por el mercado.

Con este cambio en el sistema monetario, el Fondo Monetario

Internacional (FMI) ya no podía cumplir con su función original de mantener

los tipos de cambio, y empezó a cambiar su enfoque. Durante los años 70, el

Fondo hizo muchos más préstamos que antes, añadiendo a los que antes

otorgaba, otros a mediano y largo plazo, y empezó también a distinguir entre

países más y menos pobres y a ofrecerles diferentes tipos de préstamos.

Fue durante esta década que empezó a dispararse la deuda externa de

los países pobres del mundo.

681 http://www.monografias.com/trabajos57/crisis-petroleo-peru/crisis-petroleo-peru.shtml consultado el 3 de marzo del 2014

334

En síntesis, el escenario mundial de la década de los 70 se vio

marcado por acontecimientos que desestabilizaron la economía, política y

consecuentemente el ámbito social de gran parte de las naciones del mundo,

y con mayor fuerza a los Estados dependientes de los bloques hegemónicos

como es el caso de los Estados Latinoamericanos.

6. Contexto de Costa Rica en la década de finales de los 70 e inicios de los 80 en la que se declaró de interés público la Zona del Polo Turístico de Papagayo. La realidad política, social y económica de Costa Rica, es la que se ha

conocido como la del Estado Gestor, el cual tiene dos etapas, el modelo del

ESTADO BENEFACTOR y ante su agotamiento, el surgimiento del

denominado modelo del ESTADO EMPRESARIO.

Al Estado se le asigna un papel protagónico en la reforma económica y

social, hasta constituir un Estado intervencionista, interviene y compite en el

plano económico682.

En el modelo del Estado Benefactor como en el Estado Empresario,

una de sus principales características es que el tamaño del Estado aumentó

grandemente a comparación con el estado de 1914-1948.

El modelo económico del Estado Benefactor683 se conoció como un

Modelo de Sustitución de Exportaciones. Este modelo se caracterizó por unir

682 CHARPENTIER ACUÑA, Gilbert, “El estado gestor en Costa Rica” http://www.slideshare.net/gcharpentieracuna/el-estado-gestor-en-costa-rica, página consultada el 4 de marzo del 2014

683 “Siempre se consideró el Estado de Bienestar como el que puede satisfacer todas las necesidades primordiales de los miembros de la sociedad a través de medidas sociales que afectan la distribución de los factores económicos; su meta ideal sería coadyuvar a la edificación de una sociedad en la cual se garantice el acceso a adecuadas condiciones de vida de manera permanente, garantizando por tanto el bienestar de los miembros de la sociedad.” CARRASCO REYES, Ella, ROZAS PAGAZA, Margarita, Políticas sociales en la crisis, Revista Acción Crítica, Nº 26. Diciembre 1989. Lima – Perú Publicación del Centro Latinoamericano de Trabajo Social y de la Asociación

335

al modelo industrial al modelo agroexportador, así teniendo como

consecuencia la llegada de empresas transnacionales a suelo nacional, las

cuales generaban empleos para el pueblo costarricense. Las empresas

transnacionales eran regidas por una serie de pautas fiscales, pero a la

misma vez recibían exenciones en el pago de impuestos. Este fenómeno

laboral pudo ocurrir gracias a la inversión previa que hubo de parte del estado

en la educación del pueblo, haciéndolos lo suficientemente capaces de

laborar en las diferentes empresas. Además el Modelo de Sustitución de

Exportaciones tenía como propósito fortalecer la economía interna y proteger

la producción nacional684.

La estrategia consistía en: a) Impulsar un proceso de industrialización

sustitutiva de importaciones, consistente en que el país produjese

internamente bienes industriales de consumo nacional, dejando la

dependencia de las importaciones del extranjero (decrecimiento productivo).

b) Estimular los productos de exportación (crecimiento productivo), implicando

una mayor eficiencia y capacidad en la producción de bienes terminados para

el mercado internacional. c) La Nacionalización de servicios públicos y

bancarios, ejerciendo un más efectivo control sobre la captación de capitales

por concepto de depósitos y cuentas corrientes. d) Impulsar a la educación,

mejorando los niveles de educación formal en primaria y en secundaria y con

ello se lograría aumentar la eficiencia técnica y productiva del aparato estatal

y del sector industrial685.

Con estos mecanismos, se pretendía incentivar un desarrollo “hacia

adentro”, con una gran participación del sector industrial. El Estado se abocó

a crear las instituciones públicas necesarias para generar y administrar

Latinoamericana de Escuelas de Trabajo Social. http://www.ts.ucr.ac.cr/binarios/accioncritica/ac-cr-026-03.pdf

684http://analizandohistoriaconmariale.wordpress.com/2012/04/28/estado-benefactor-1948-1980/

685 ARIAS SANCHEZ, Raúl Francisco. Historia de Costa Rica, Ina,Págs. 82-83 http://www.ina.ac.cr/biblioteca/biblioteca_central/bib_HISTORIADECOSTARICA.pdf

336

servicios públicos básicos como electricidad, telefonía, vivienda y agua. Se

crearon el Instituto Costarricense de Electricidad (I.C.E.), la Compañía

Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), y se nacionalizaron los bancos: Banco

Anglo Costarricense, Banco Nacional de Costa Rica y Banco de Costa Rica;

todos dirigidos por el Banco Central, como entidad encargada de formular la

política económica del Estado. El Servicio Nacional de Acueductos y

Alcantarillados, actual Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Entre los años 1950 a 1960, el desarrollo se orientó al desarrollo

industrial interno, la administración de servicios públicos por parte del Estado

y un extensivo programa de creación de escuelas primarias y colegios de

educación secundaria, permitió que se formara una clase media que

disfrutaba de privilegios y ventajas profesionales y sociales que las

generaciones anteriores a 1950 no tuvieron.

Entre 1960 y 1970, debido a que el modelo de sustitución de

importaciones no generó los resultados esperados, debido a un

estancamiento de la producción industrial interna, Costa Rica tomó la decisión

de ingresar al Mercado Común Centroamericano686, incentivando el

intercambio de productos entre los países de la región, formando un mercado

integrado. Este nuevo esquema de desarrollo regional tampoco fue exitoso,

por lo que el país tuvo que replantear su modelo industrial productivo.

El relativo éxito y mayor grado de fracaso que tuvo el Estado Gestor,

no en la administración de servicios públicos, sino en la política de incentivos

para lograr una producción industrial que disminuyera las importaciones e

686 El Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Centroamericano, firmado en 1958, estableció un área de libre comercio en un plazo de diez años. Dos años después, en diciembre de 1960, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua firmaron el Tratado General de Integración Económica Centroamericano por el cual se crea el marco básico para la integración económica y se establece el Mercado Común Centroamericano – MCCA. El Tratado General previó el establecimiento de un mercado común y una unión aduanera en el plazo de cinco años. Costa Rica adhirió al tratado en 1962. http://www.sice.oas.org/sica/bkgrd_s.asp página consultada el 4 de marzo del 2014

337

incrementaran las exportaciones, orientando el modelo de desarrollo “hacia

adentro”, lo mismo que ocurrió con la integración al Mercado Común

Centroamericano; hizo que entre 1970 y 1996 el Estado costarricense optara

por convertirse en generador de bienes industriales, en cooperación con el

sector privado. A este período se le conoce como “ESTADO EMPRESARIO”.

En 1972, el Gobierno del Presidente José Figueres Ferrer creo la

CORPORACIÓN COSTARRICENSE DE DESARROLLO (CODESA)687,

mediante la Ley número 5122 del 16 de noviembre de 1972, con un capital

inicial de 100 millones de colones; pero empezó sus labores a principios de

1973 como una empresa de capital mixto, con personería jurídica y patrimonio

propios.

Se constituyó con las características de una sociedad anónima,

rigiéndose mediante las disposiciones de la ley y reglamentos y demás

disposiciones sobre la materia contenidas en el Código de Comercio.

CODESA funcionó como organismo estatal de fomento para favorecer

el desarrollo económico del país, fortaleciendo además la empresa privada y

fomentando la creación de empresas productivas.

Durante los primeros seis años luego de su creación, la producción

nacional presentó un importante auge manifestado en el desarrollo económico

y social de Costa Rica y su expansión industrial. Se crearon importantes

empresas, entre ellas: CEMENTOS DEL PACÍFICO S. A. (CEMPASA),

ALUMINIOS NACIONALES S. A. (ALUNASA), CENTRAL AZUCARERA DEL

TEMPISQUE S.A (CATSA), ALGODONES DE COSTA RICA S. A.

(ALCORSA), TRANSPORTES METROPOLITANOS S.A. (TRANSMESA),

FERROCARRILES DE COSTA RICA, S. A. (FECOSA), TEMPISQUE FERRY

687 www.archivonacional.go.cr/isad-g/codesa.

338

BOAT688, CEMENTOS DEL VALLE SOCIEDAD ANÓNIMA (CENVASA) y LA

BOLSA NACIONAL DE VALORES. Esto repercutió en el desarrollo del

mercado de capitales, en la promoción de la mano de obra, la incorporación

de tecnología en la producción agrícola y de artículos estratégicos. Hubo

inversiones en empresas del sector privado y se convirtió en una matriz de

empresas estatales en diferentes ramas de la producción industrial (por

ejemplo: minera, agropecuaria, financiera, de transporte, de pesca, de

mercadeo y servicios).

A pesar de que CODESA surgió con gran fuerza como empresa de

corte estatal, al igual que las demás empresas administradas por el Estado, a

escasos diez años de iniciar operaciones, estas empresas fueron afectadas

por la crisis económica de los años ochenta, generando pérdidas progresivas

que poco a poco se transformaron en déficit irreversible. La misma CODESA

comenzó a ser deficitaria, provocando pérdidas millonarias que llevaron al

Gobierno del Presidente Ing. José María Figueres Olsen, a declarar su

liquidación.

En 1996 se cerró la etapa del estado empresario, aunque ya desde los

años ochenta había perdido la efectividad empresarial. Otras empresas

públicas también se cerraron como el Instituto Costarricense de Ferrocarriles

(INCOFER), por generar pérdidas al Estado689.

688 El ferry prestaba el servicio para acortar la distancia entre la masa continental de Costa Rica y la Península de Nicoya. Actualmente está construido sobre el río Tempisque el Puente de la Amistad, gracias a una donación del Gobierno de Taiwán.

689 ARIAS SANCHEZ, Raúl Francisco. Historia de Costa Rica, Ina,Págs. 82-83 http://www.ina.ac.cr/biblioteca/biblioteca_central/bib_HISTORIADECOSTARICA.pdf

339

7. Algunas referencias históricas del Polo Turístico de Golfo de Papagayo

Anterior a la década de los 70, el aporte del sector turismo a la

economía costarricense no era relevante, debido a que tradicionalmente el

país mantuvo una economía basada en la producción agropecuaria.

No obstante lo anterior, esta situación empezó a variar en la década de

los 70, época en la cual el turismo empezó a dinamizarse como fuente

generadora de divisas para el país.

Los antecedentes del Polo Turístico Golfo de Papagayo, están muy

ligados a los procesos de integración política y económica que se realizaron

en la región centroamericana desde la creación de la Organización de

Estados Centroamericanos (ODECA) a finales de los años cincuenta.

Como parte de ese escenario regional, en 1960 también se creó el

Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), para canalizar

recursos financieros que permitieran un despegue de los países del istmo y

definió una política de impulso al turismo en la región, que sería ejecutada por

la Secretaría de Integración Turística de Centroamérica (SITCA).

Como resultado, se contrataron los servicios de la empresa consultora

estadounidense Porter International Company para elaborar un estudio con

recomendaciones para desarrollar un Plan Maestro de Turismo de

Centroamérica.

En 1970, el BCIE obtuvo recursos de la Agencia Internacional de

Desarrollo de los Estados Unidos (USAID) para la elaboración del plan, y fue

contratada la firma española Tecniberia, quién lo expuso en 1972 en

Guatemala. Ese mismo año se celebró la primera reunión entre el BCIE, los

organismos nacionales de turismo y las oficinas de planificación nacional para

adoptar un Programa Regional de Desarrollo Turístico. El resultado fue el

340

lanzamiento de un Plan Regional de desarrollo turístico, con su propio

Programa Promocional y Financiero del Turismo en Centroamérica.

En este escenario de apogeo del sector turismo y dadas las precarias

circunstancias económicas en las que se encontraban inmersos los Estados

Centroamericanos, el BCIE empezó a promover una política de desarrollo

económico, centrada en este nuevo sector en crecimiento. En este contexto

nace el PROYECTO TURISTICO GOLFO DE PAPAGAYO como parte de

esta política de atracción de inversión extranjera ofrecida a nuestro gobierno

por parte del BCIE y la AID.

Se escogió a Costa Rica, como el mejor lugar para el desarrollo de un

polo turístico, concretamente en la zona geográfica conocida como Bahía

Culebra, en la costa norte de la Provincia de Guanacaste, considerada como

zona de estancia de primer orden.

La variedad de playas y paisajes costeros, la larga duración del clima

soleado, las necesidades de desarrollo económico de Guanacaste y la

cercanía con la cabecera provincial de Liberia fueron factores que influyeron

en la escogencia de Bahía Culebra como el sitio más apto para un proyecto

de estadía del tipo sol-mar y playa.

El proyecto fue fuertemente respaldado por el Presidente Daniel

Oduber Quirós (1974-78), quien estimuló nuevos tipos de desarrollo

económico en el área de la provincia de Guanacaste.

En 1979, el gobierno promulgó la ley Nº 6370 que declaró al Polo

Turístico Golfo de Papagayo como un proyecto de interés público e inició las

expropiaciones de tierra en los cantones de Liberia y Carrillo para ser

incorporadas en el nuevo proyecto turístico. Mediante este proceso, la

propiedad de la tierra pasó de un diverso grupo de propietarios privados, la

mayoría ganaderos, al gobierno nacional costarricense.

341

Al día de hoy, EL PROYECTO POLO TURISTICO GOLFO DE

PAPAGAYO, ha representado la única gran inversión del gobierno central, vía

el Instituto Costarricense de Turismo, en un proyecto de desarrollo de resorts

de gran escala. La idea general fue arrendar, por medio de la concesión, la

tierra de propiedad estatal a desarrolladores privados, con el gobierno

brindando la infraestructura y estableciendo algunos de los términos de ese

desarrollo. Mientras que en Costa Rica, el modelo no ha sido usado más

allá de Bahía Culebra, el PROYECTO DE PAPAGAYO jugó un rol crítico en

incrementar el clima para el desarrollo residencial y de resorts a lo largo de la

costa Pacífica690.

690 HONEY, Martha; VARGAS Erick. “Impacto del Turismo Relacionado con el Desarrollo en la Costa Pacífica de Costa Rica” pág. 38, abril del 2010. http://www.responsibletravel.org/resources/documents/Coastal-tourism-documents/Informe%20Ejecutivo/Informe_Ejecutivo_-_Impacto_del_Turismo_Relacionado_con_el_Desarrollo_en_la_Costa_Pac%C3%83%C2%ADfica[1].pdf

342

8. Objetivos del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo691

Dentro de los objetivos del Proyecto, se encuentran entre otros:

a) El desarrollar un polo turístico, cuyo fin primordial será la atracción

del turismo nacional e internacional, aprovechando al máximo los recursos de

la región, mediante la exploración de diferentes puntos del circuito y de la

imagen para competir en el mercado internacional con el producto sol-playa-

mar, en combinación con lo atractivos ecológicos, que conforman los

volcanes, parques, reservas y tomando en cuenta otros proyectos turísticos

de la zona. La actividad será plasmada en un Plan Maestro de desarrollo

como guía del ordenamiento físico y un plan a largo plazo para determinar las

facilidades de realización y fases de posibles intervenciones públicas y

privadas, tratando de lograr el óptimo aprovechamiento de los terrenos

destinados al Proyecto a fin de que sea un modelo de desarrollo turístico

sostenible para el mundo.

b) Promover la actividad económica de la región mediante la

generación de empleos e ingresos, y la obtención de divisas para la economía

nacional.

c) Formular alternativas para el uso adecuado de las tierras,

aprovechando correctamente los recursos naturales y turísticos, así como la

infraestructura existente.

d) Definir y planear los puntos del circuito que se requieran para

promover un verdadero desarrollo integral, regional y nacional, de manera

que en la modalidad de proyecto controlado sea el principal del país.

691 http://visitcostarica.com/ict/paginas/papagayo.asp página consultada el 10 de marzo del 2014

343

e) Coordinar con diferentes entes la planificación y construcción de las

obras de infraestructura primaria por etapas, de acuerdo con los presupuestos

y necesidades regionales, mediante convenios bilaterales o colaboraciones

institucionales.

f) Implementar el Fondo de Desarrollo Turístico –FONDETUR-

enunciado en la Ley 6758 para agilizar el desarrollo de la infraestructura del

proyecto y sus obras complementarias.

II. MARCO JURIDICO DEL PROYECTO POLO TURISTICO GOLFO DE PAPAGAYO

En su evolución histórica, el PROYECTO del POLO TURISTICO

encuentra su fundamento en dos leyes:

1. La ley Nº 6370 del 20 de agosto de 1979, que declara de utilidad pública el Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo, reformada por las leyes Nº 6811 de 10 de setiembre de 1982 y la Nº 6936 de 31 de julio de 1984. Esta ley declara de utilidad pública692 los bienes inmuebles, sean

fincas completas, porciones, derechos o intereses patrimoniales legítimos,

que por su ubicación sean necesarios para realizar y ejecutar el proyecto

turístico en Bahía Culebra, en jurisdicción de la provincia de Guanacaste, en

la ubicación que indica el artículo 1 de esa ley.

Además, autoriza al Instituto Costarricense de Turismo para adquirir en

forma directa, prescindiendo del trámite de licitación, pero con refrendo de la

Contraloría General de la República, los bienes inmuebles dentro de la zona

descrita en el artículo 1 de la ley, que a su juicio sean necesarios para

desarrollar el proyecto de Bahía Culebra.

692 Artículo 1 Ley número 6370 de 20 de mayo de 1979

344

2. La ley Nº 6758 del 4 de junio de 1982 que regula la Ejecución del Proyecto Turístico de Papagayo, que entre otras cosas dispone: a) En el área destinada al desarrollo del proyecto, deberán llevarse a

cabo, únicamente las obras previstas en el Plan Maestro, aprobado por el

Instituto Costarricense de Turismo, lo mismo que aquellas obras

concordantes con el mismo, acorde con las disposiciones de esta ley y de

acuerdo con las normas técnicas que el Instituto emita al efecto693.

b) Las áreas destinadas al desarrollo del proyecto, que no estén

debidamente inscritas en el Registro Público de la Propiedad, por ser

derechos de posesión, se inscribirán a nombre del Instituto Costarricense de

Turismo sin más trámites que la presentación de los planos catastrados y del

documento o documentos de compra-venta del derecho o derechos, sin

perjuicio de terceros694.

3. Gestión del Proyecto Polo Turístico Golfo de Papagayo 3.1. La Oficina Ejecutora

La ley número 6758 del 4 de junio de 1982, dispuso la creación por

parte del Instituto Costarricense de Turismo, de una OFICINA

EJECUTORA695, que tiene de modo exclusivo, las facultades de dirigir,

coordinar, administrar y controlar el desarrollo turístico a que se refiere la ley.

Esa oficina se encuentra adscrita al Instituto Costarricense de Turismo,

es un órgano con desconcentración máxima, depende directamente de la

693 Artículo 2 ley 6758-1982

694 Artículo 3 ley 6758-1982

695 Artículo 9 ley 6758-1982 y artículo 3 Reglamento 25439-MP-TUR 1996

345

Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo696, y está integrada por

el Consejo Director y la Dirección Ejecutiva697.

3.2. El Consejo Director Es un órgano con funciones de dirección, fiscalización y

recomendación. No tiene responsabilidades en el campo de la administración

ejecutiva del proyecto698. Es presidido por el Presidente Ejecutivo de Instituto

Costarricense de Turismo, y en sus ausencias será sustituido por quien la

Junta Directiva designe; dos representantes del Instituto y dos de la iniciativa

privada699.

Los integrantes del Consejo Director son elegidos por la Junta Directiva

del Instituto Costarricense de Turismo700.

Son funciones del Consejo Director, entre otras701

a) Revisar y ajustar periódicamente el Plan Maestro702 y recomendarle a la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo las modificaciones que fueren necesarias. b) Recomendar a la Junta Directiva el dictado o la reforma de los reglamentos de operación del Proyecto.

696 Artículo 9 ley 6758-1982 y artículo 3 Reglamento 25439-MP-TUR 1996

697 Artículo 10 ley 6758-1982 y artículo 3 Reglamento 25439-MP-TUR 1996

698 Artículo 3 Reglamento 25439-MP-TUR 1996 a la Ley 6758-1982

699 Artículo 10 Ley 6758-1982 y Artículo 3 Reglamento 25439-MP-TUR 1996

700 Artículo 10 Ley 6758-1982 y Artículo 3 Reglamento 25439-MP-TUR 1996

701 Artículo 3 bis Reglamento 25439-MP-TUR 1996 a la Ley 6758-1982

702 El Plan Maestro es una herramienta para el control del uso de la tierra, a través de la zonificación y la planificación del desarrollo urbano aprobado por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo. Es una figura directiva de planeamiento, en tanto señala las grandes directrices o líneas maestras que han de orientar y coordinar la ordenación urbanística o edificatoria y el uso del suelo del Proyecto Turístico de Papagayo, dentro de las limitaciones legales previstas, en armonía con el medio ambiente natural y cultural, cuya naturaleza además de técnica es de alcance normativo y obligatorio. Artículo 2 inciso h) Reglamento 25439-MP-TUR 1996 a la Ley 6758-1982

346

c) Autorizar la realización de concursos públicos para la adjudicación de áreas libres en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, previo dictamen técnico y jurídico. d) Recomendar a la Junta Directiva, el otorgamiento, prórroga, cesión, gravamen, traspaso en fideicomiso, sometimiento en condominio o al régimen de sociedad de inversión, cancelación, extinción y el rescate de concesiones, todo con fundamento en criterios técnicos y legales. e) Establecer el monto del canon que se debe pagar al Instituto Costarricense de Turismo por concepto del otorgamiento de la concesión. f) Aprobar el presupuesto y sus modificaciones de la Oficina Ejecutora. g) Fiscalizar el trabajo de la Dirección Ejecutiva y ejercer la potestad disciplinaria sobre el Director Ejecutivo y el personal contratado con cargo al fondo especial previsto por el artículo 7 de la ley 6758. h) Emitir la normativa interna que regule su actividad y funcionamiento como órgano colegiado. i) Aprobar los planes de desarrollo propuestos por los concesionarios para la adecuada ejecución de su concesión. j) Todas las que703 se deriven del marco jurídico que regula el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. 4. La Dirección Ejecutiva Es el órgano responsable directo de la administración total del proyecto

y responde plenamente por su adecuado funcionamiento. Tal órgano podrá

tener sus propios niveles de subdirección, jefaturas y personal, siendo el

DIRECTOR EJECUTIVO el funcionario de mayor jerarquía administrativa y es

designado por el CONSEJO DIRECTOR704

Son funciones de la Dirección Ejecutiva: a) Ejecutar todos los acuerdos que el Consejo Director le encomiende.

703 Artículo 3 ter Reglamento 25439-MP-TUR 1996 a la Ley 6758-1982

704 Artículo 11 Ley 6758-1982 y Artículo 3 ter Reglamento 25439-MP-TUR 1996

347

b) Ejercer la dirección, coordinación, administración y control constante sobre el desarrollo general del Proyecto con el propósito de asegurar que el mismo se ejecute de conformidad con la normativa y disposiciones internas y externas vigentes. c) Emitir el criterio técnico correspondiente para el otorgamiento, prórroga, cesión, gravamen, traspaso en fideicomiso, sometimiento en condominio o al régimen de sociedad de inversión, cancelación, extinción y el rescate de concesiones. d) Elaborar el proyecto de presupuesto de la Oficina Ejecutora, así como sus modificaciones. e) Ejecutar el presupuesto aprobado por el Consejo Director. f) Recomendar cuando corresponda la revisión y ajuste periódico del Plan Maestro. g) Recomendar la realización de concursos públicos para la adjudicación de áreas libres en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. h) Proponer la emisión de la normativa interna necesaria para la correcta y oportuna ejecución del proyecto. i) Velar por una adecuada coordinación del Proyecto Papagayo con las distintas instituciones públicas involucradas y relacionadas con el mismo. j) Desarrollar un sistema de información para llevar los expedientes archivos y registro en donde conste toda la documentación y gestiones acerca de las concesiones y de las obras de infraestructura. k) Fiscalizar, en conjunto con el proceso financiero del Instituto Costarricense de Turismo, el control contable y presupuestario que sobre los procesos, transacciones, operaciones relativas a las obras de infraestructura le compete desarrollar al Proyecto. l) Administrar el recurso humano y financiero. m) Comunicar a la Municipalidad respectiva, una vez adjudicada en firme una concesión o autorizada una cesión total o parcial de una concesión, el concesionario responsable del pago del canon municipal. n) Las que le instruya el Consejo Director y todas las que se deriven del marco jurídico que regula el Proyecto.

348

f) El otorgamiento de las concesiones sobre el uso de las tierras del proyecto en la zona destinada al mismo, está a cargo de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo705. g) Es muy importante la disposición que dice que No podrá variarse el concepto de zona pública, a que se refiere el artículo 20 de la Ley número 6043 del 2 de marzo de 1977706.

4. Reglamento a la ley reguladora del Polo Turístico Golfo de Papagayo, reglamento número 25439 de 1996: régimen concesional Junto a las indicadas leyes, el marco jurídico del Proyecto se encuentra

conformado, en primer término, por el Reglamento a la ley reguladora del

Polo Turístico Golfo de Papagayo, Nº 25439-mp-tur del 27 de agosto de

1996707.

De este Reglamento, lo que cabe rescatar es lo relativo a las

concesiones, pues podrán ser otorgadas a personas físicas, nacionales o

extranjeras y en cuanto a las personas jurídicas sólo se otorgarán

concesiones a entidades constituidas y domiciliadas en el país708.

4.1. Otorgamiento de las concesiones

a) Las personas físicas, los representantes legales, miembros de Junta

Directiva, Apoderados y Administradores en representación de una persona

jurídica que pretendan convertirse en adjudicatarios de una concesión,

705 Artículo 12 Ley 6758 de 1982 y Artículo 3 bis e). Reglamento 25439-MP-TUR 1996

706 Artículo 18 Ley 6758 de 1982

707 Reglamento Nº 25439-mp-tur del 27 de agosto de 1996, a la ley 6758 de 1982, publicado en el diario oficial la gaceta Nº 173 del 11 de setiembre de 1996, Reformado por Decreto Ejecutivo Nº 29794-MP-TUR del 30 de agosto del 2001, por Decreto Ejecutivo Nº 30259.MP-TUR del 21 de febrero del 2002, por Decreto Ejecutivo Nº 31991-MP-TUR del 21 de mayo del 2004. Modificado y adicionado por Decreto Ejecutivo Nº 35962-MP-TUR del 12 de abril del 2010.- CONCESIONES.

708 Artículo 4 párrafo 1 Reglamento 25439-MP-TUR 1996

349

deberán acreditar su carencia de antecedentes penales y su capacidad

económica para la ejecución de los proyectos, ante el Consejo Director709.

b) Las concesiones son otorgadas, previo concurso, por la Junta

Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, previa recomendación que le

hará la OFICINA EJECUTORA después del estudio que hagan su asesoría

jurídica y personal técnico710.

c) El plazo original de las concesiones será de un máximo de 50 años y

su determinación debe estar debidamente motivada y fundamentada en un

análisis objetivo y técnico a realizar por la Administración.

En aquellos casos en que el plazo de la concesión sea menor a

cincuenta años, el concesionario puede solicitar en cualquier momento y

debidamente justificada y razonada, el ajuste del plazo de su concesión, el

cual no podrá exceder de 50 años y el acto que apruebe la ampliación del

plazo, debe fundarse en estudios técnicos realizados al efecto711.

d) Una vez adjudicada una concesión se debe publicar la resolución

que así lo disponga en el diario oficial La Gaceta.

4.2. Rescate de las concesiones

Por razones de evidente interés público, procederá, previo pago de las

indemnizaciones que correspondan, el rescate de la o las concesiones.

Además, el Instituto Costarricense de Turismo podrá en forma temporal y

precautoria la administración de un proyecto turístico en el Polo Turístico

Golfo de Papagayo, pero para ello debe fundamentarse en un interés público,

709 Artículo 4 párrafo 2º Reglamento 25439-MP-TUR 1996

710 Artículos 5 y 6 Reglamento 25439-MP-TUR 1996

711 Artículo 9 Reglamento 25439-MP-TUR 1996

350

fuerza mayor, caso fortuito y en peligro de afectación a derechos de terceros

de buena fe, todo debidamente acreditado y justificado y debiendo el Instituto

Costarricense de Turismo, notificar y poner en conocimiento la medida

adoptada, a quienes considere oportunos y que resulten con un interés

legítimo712

4.3. De las cesiones totales o parciales de las concesiones En cuanto a las cesiones totales o parciales de las concesiones, la

segregación, toda clase de gravámenes, arrendamiento, traspasos en

propiedad fiduciaria de las concesiones, al igual que el sometimiento de la

concesión en condominio, el traspaso de las concesiones a sociedades

administradoras de fondos de inversión y las fusiones mercantiles de las

personas jurídicas concesionarias por absorción de las que resulte un nuevo

concesionario y en general todo acto que afecte el derecho real administrativo

de la concesión.

a) Le corresponde autorizarlas a la Junta Directiva del Instituto

Costarricense de Turismo y los adquirentes por cesión o traspaso de una

concesión deberán demostrar que cumplen con todos los requisitos para ser

concesionarios.

En aquellos casos de cesiones totales o parciales para uso residencial

turístico individual o porque se trate de adjudicatarios en los procesos de

ejecución de las garantías constituidas sobre las concesiones sin interés en el

desarrollo de la concesión, deberán acreditar los requisitos que

específicamente el Instituto Costarricense de Turismo disponga para cada

caso713.

712 Artículo 11 Reglamento 25439-MP-TUR 1996

713 Artículo 12 Reglamento 25439-MP-TUR 1996

351

b) Todos los actos antes enumerados y en general, aquellos que

afecten el derecho real administrativo registrado, debe inscribirse en el

Registro de Concesiones del Registro Nacional714.

4.4. Régimen disciplinario715 a) Se considerará falta disciplinable del concesionario, el incumplimiento por su parte o por la del arrendatario, de sus obligaciones legales, reglamentarias y contractuales, aplicables específicamente a su condición. b) Las sanciones aplicables a los concesionarios son: b1) Amonestación escrita. En casos en que se demuestre una falta leve, será aplicable la amonestación escrita y las anteriores sanciones podrán ser aplicadas concurrentemente si no son excluyentes. b2) Restitución de daños y perjuicios. Procederá cuando se incurra en daño ambiental o arqueológico y se aplicará sin perjuicio de las sanciones penales que puedan corresponder y sin perjuicio de la eventual cancelación de la concesión y de la ejecución de la respectiva garantía. b3) Ejecución de garantías. Ya sea parcial o total, procederá en aquellos casos en que se incumplan las obligaciones que se garantizan y será independiente de una eventual cancelación de la concesión. b4) Cancelación de la concesión. Procederá en los casos previstos por el artículo 13 de la Ley Reguladora del Polo Turístico, cuando las violaciones estipuladas en los incisos a) al d) constituyan hechos graves, correspondiendo a la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo imponer la cancelación de la concesión, previo informe del CONSEJO DIRECTOR716.

4.5. Registro general de concesiones. Decreto ejecutivo Nº 22489-MT-TURDEL 2 de setiembre de 1993, y sus reformas

En lo que interesa para esta investigación, como aspectos más

destacables cabe indicar, que mediante este decreto ejecutivo, se crea el

Registro de Concesiones del Proyecto Turístico de Golfo de Papagayo en

714 Artículo 13 Reglamento 25439-MP-TUR 1996

715 Artículos 18-19-20-21 Reglamento 25439-MP-TUR 1996

716 Artículo 24 Reglamento 25439-MP-TUR 1996

352

Bahía Culebra, como una Sección del Registro General de Concesiones del

Registro Público de la Propiedad, ubicado en el Registro Nacional, quien

tendrá a su cargo la inscripción de todas las concesiones que otorgue dicho

Instituto, en el Proyecto de Desarrollo Golfo de Papagayo717.

Igualmente el decreto dispone que se tendrán que inscribir las

prórrogas, cesiones, modificaciones y cancelaciones y los gravámenes

hipotecarios que se constituyan, así como cualquier otro acto o contrato que

afecte, limite, modifique o extinga los derechos derivados de las concesiones

del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

De la misma forma, en cuanto a los gravámenes que se puedan

constituir cuando se otorguen créditos con los bancos del Sistema Bancario

Nacional y las Instituciones del Estado, serán hipotecarios en el grado que

corresponda, siguiendo el mismo régimen jurídico-registral fijado para la

inscripción y gravámenes de los bienes inmuebles718.

Finalmente se debe señalar, que se dispone que la ejecución de los

gravámenes se hará a través de los medios que establece el derecho común,

para lo cual, basta la certificación registral del mismo719.

717 Ver Artículo 1º Decreto Ejecutivo Nº 22489 del 02 de setiembre del 1992, publicado en la Gaceta Nº 174 del 10 de setiembre de 1993. En cuanto a las inscripciones en el Registro de Concesiones, consultar “Guía de Calificación del Registro Inmobiliario- Área Registral-2011” Página consultada el 12 de marzo del 2014.- http://www.rnpdigital.com/bienes_inmuebles/documentos/BI_Guia_Calificacion_Registral.pdf

718 Ver Decreto Ejecutivo Nº 29794 del 30 de agosto del 2001, publicado en el Diario La Gaceta Nº 180 del 19 de setiembre del 2001, que regula el otorgamiento de las garantías reales que graven las concesiones del Polo Turístico Golfo de Papagayo.

719 Artículo 7 Decreto Ejecutivo Nº 22489 del 02 de setiembre del 1992, publicado en la Gaceta Nº 174 del 10 de setiembre de 1993

353

6. Reglamento para el otorgamiento de garantías reales que gravan las concesiones del Polo Turístico de papagayo. Decreto ejecutivo número 29794-MP-TUR del 30 de agosto del 2001, y sus reformas

Regula el procedimiento para la autorización de las garantías reales

que graven las concesiones del Polo Turístico Golfo de Papagayo, como

respaldo de créditos concedidos a los concesionarios, los cuales podrán ser

otorgados ya sea por bancos estatales o privados que formen parte del

Sistema Bancario Nacional o por Instituciones del Estado, o por entidades

financieras extranjeras de primer orden, acreditadas por el Banco Central de

Costa Rica, o debidamente acreditadas en las entidades de control financiero

del país de origen.

Cuando los créditos fueren otorgados por entidades extranjeras, éstas

deberán acreditar un lugar dentro del territorio nacional para recibir

cualesquiera notificaciones por parte del Instituto Costarricense de Turismo.

6.1. Autorización para el sometimiento a garantía de una concesión Le corresponde a la Junta Directiva del Instituto Costarricense de

Turismo, autorizar el sometimiento a garantía de una concesión dentro del

Polo Turístico Golfo de Papagayo.

El producto de los créditos que se pretendan solicitar, poniendo como

garantía el derecho real de la concesión, sólo podrán ser invertidos o

utilizados en la misma concesión, lo que deberá ser acreditado por la

concesionaria en la respectiva solicitud que presente720.

720 Artículo 1º Decreto Ejecutivo Nº 29794 del 30 de agosto del 2001, publicado en la Gaceta Nº 180 del 19 de setiembre del 2001.

354

En el contrato en que se constituya una garantía real sobre la

concesión y los bienes y derechos inherentes721 a ésta, el Instituto

Costarricense de Turismo deberá velar porque se salvaguarden sus derechos

y se proteja tanto el interés público como la naturaleza de la concesión.

Si bien, le corresponde a la Junta Directiva del Instituto, dar la

autorización la autorización para el sometimiento a garantía real de la

concesión, es al Consejo Director de la Oficina Ejecutora quien debe

recomendar a la Junta Directiva, todo con fundamento en criterios técnico y

legal, el gravamen de la concesión y el criterio técnico está a cargo de la

Dirección Ejecutiva722.

Finalmente se debe mencionar que el Instituto Costarricense de

Turismo notificará inmediatamente al acreedor cualquier acción que el

Instituto inicie contra el concesionario y que pueda afectar la concesión723.

6.2. Caso de ejecución de la garantía sobre la concesión Cuando se ejecutare una garantía que pese sobre una concesión del

Polo Turístico Golfo de Papagayo se procederá de la siguiente manera:

a) Quien resulte adjudicatario de la misma, se tendrá como nuevo titular de la

concesión y debe cumplir todos los requisitos que exige la normativa a los

concesionarios.

721 Artículo 5 Decreto Ejecutivo Reglamento que regula el otorgamiento de las garantías reales que graven las concesiones del Polo Turístico Golfo de Papagayo, Nº 29794 del 30 de agosto del 2001, publicado en la Gaceta Nº 180 del 19 de setiembre del 2001.

722 Artículo 3 bis. ) y 3 ter. c) del Reglamento a la Ley para el Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, Decreto Ejecutivo Nº 25439 del 27 de agosto de 1996

723 Artículo 5 Decreto Ejecutivo Reglamento que regula el otorgamiento de las garantías reales que graven las concesiones del Polo Turístico Golfo de Papagayo, Nº 29794 del 30 de agosto del 2001, publicado en la Gaceta Nº 180 del 19 de setiembre del 2001.-

355

b) Cuando la concesión fuere cancelada o se extinguiere724 se tendrá por

vencida la obligación garantizada y si no se diere el pago correspondiente se

rematarán los bienes y derechos gravados.

En estos casos, el Instituto Costarricense de Turismo formalizará con el

rematario el correspondiente contrato, a fin de que se continúe el proyecto

concesionado o bien se reformule, y algo muy importante que se debe señalar

es que el Instituto no podrá ejercer su derecho de rescate725 sin pagar o

asumir la obligación garantizada726.

c) En evento de que producto del proceso de ejecución de una garantía real

que grave una concesión resultare adjudicatario el acreedor ejecutante, ya

sea nacional o extranjero, pueden darse varios escenarios.

d) Cuando el acreedor extranjero ejecutante no tiene interés en desarrollar la

concesión sino únicamente en propiciar la recuperación del pago de su

crédito:

Ante todo, este el acreedor ejecutante cuenta con el plazo de 30 días

computados a partir de la ejecución, para solicitar a la Junta Directiva, su

condición de acreedor ejecutante sin interés en el desarrollo de la concesión.

El Instituto le concederá a este ejecutante, un plazo no mayor a tres

meses para que acredite una entidad constituida y domiciliada en el país que

724 Artículo 3 Decreto Ejecutivo Reglamento que regula el otorgamiento de las garantías reales que graven las concesiones del Polo Turístico Golfo de Papagayo, Nº 29794 del 30 de agosto del 2001, publicado en la Gaceta Nº 180 del 19 de setiembre del 2001.- Relativo a las motivos de cancelación y causas de extinción de la concesión, ver Artículos 13 y 14 Ley que Regula la Ejecución del Proyecto Turístico de Papagayo, Nº 6758 del 4 de junio de 1982, publicada en la Gaceta 122 del 26 de junio de 1982.

725 Artículo 15 Ley que Regula la Ejecución del Proyecto Turístico de Papagayo, Nº 6758 del 4 de junio de 1982, publicada en la Gaceta 122 del 26 de junio de 1982.

726 Artículo 3 Decreto Ejecutivo Reglamento que regula el otorgamiento de las garantías reales que graven las concesiones del Polo Turístico Golfo de Papagayo, Nº 29794 del 30 de agosto del 2001, publicado en la Gaceta Nº 180 del 19 de setiembre del 2001.

356

se convertirá en el titular de las obligaciones en representación del acreedor

ejecutante, pues de conformidad con el artículo 12 de la Ley Nº 6758 de 1982,

que regula la Ejecución del Proyecto Turístico de Papagayo, el otorgamiento

de las concesiones sobre el uso de las tierras del Proyecto Turístico, pero

acorde con el numeral 4 del Reglamento a la Ley para el Desarrollo y

Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, número 25439 del 27 de

agosto de 1996, el Instituto Costarricense de Turismo podrá otorgar

concesiones a personas físicas, nacionales o extranjeras y en cuanto a

personas jurídicas sólo se otorgarán a entidades constituidas y domiciliadas

en Costa Rica.

Por otra parte, este acreedor ejecutante goza del plazo de dos años,

computados a partir del reconocimiento de su condición por la Junta Directiva

del Instituto Costarricense de Turismo para trasladar el derecho de concesión

a un tercero, quien debe cumplir todos los requisitos para ser concesionario

ante el Instituto.

Vencido el plazo de los dos años, el acreedor ejecutante deberá indicar

a la Junta Directiva si tuviere interés en el desarrollo de la concesión y realizar

el pago del canon de la cesión a fin de que se le reconozca como nuevo

concesionario.

Este acreedor ejecutante, debidamente reconocido por la Junta

Directiva, deberá velar por el mantenimiento y conservación del bien

ejecutado, tomando todas las acciones necesarias para cumplir con esta

obligación, pues también será responsable por el cumplimiento de las

obligaciones del área concesionada con otras instituciones del Estado, tales

como el canon municipal y los servicios públicos.

e) Cuando el acreedor que ejecutó la concesión, tuviere interés en el

desarrollo de la misma.

357

Deberá acreditar ante el Instituto Costarricense de Turismo que cumple

con todos los requisitos para ser concesionario, incluido el pago del canon

correspondiente y le corresponderá a la Junta Directiva reconocerlo como

nuevo concesionario.

Cuando un acreedor ejecutante se adjudica una concesión que posee

un establecimiento comercial debidamente construido y estima que puede

dársele continuidad a la operación del mismo, podrá darlo en administración o

arrendamiento 727 a un tercero por el plazo que indica el artículo 72 de la Ley

Nº 1644, Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, debiendo pedir

autorización para ello a la Junta Directiva el Instituto Costarricense de

Turismo.

El acreedor ejecutante que opte por continuar con la operación del

negocio, éste deberá respetar y cumplir la normativa especial que rige las

concesiones dentro del Polo Turístico Golfo de Papagayo, así como las

obligaciones con los demás entes del Estado que tengan parte en el giro

comercial del negocio.

También, la cesión total o parcial de una concesión ejecutada que se

efectúe a favor de un tercero, requiere la autorización del Instituto

Costarricense de Turismo y deberá cancelar el canon correspondiente.

III. EL REGLAMENO DE VIALIDAD 1. Reglamento de Vialidad para el Proyecto Península Papagayo. Decreto ejecutivo número 30175-MP-TUR de 13 de febrero del 2002

Entre los aspectos más importantes a resaltar, según este Reglamento,

está la regulación de un sistema vial que en forma general, gratuita y

727 Reglamento Nº 5740 del 27 de marzo del 2012 publicado en la Gaceta Nº 105 del 31 de mayo del 2012 que es Reglamento para El arrendamiento de las concesiones otorgadas en el Polo Turístico Golfo de Papagayo

358

sostenible garantiza en condiciones de igualdad y seguridad, el acceso y

disfrute indiscriminado por el público a la zona pública de la Zona Marítimo

Terrestre, 728 y durante el tiempo que el Estado no brinde vías de acceso a la

zona pública, las vías de comunicación que las empresas concesionarias

construyan dentro del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, corresponderá

utilizarse con ese fin, de modo que contribuyan al cumplimiento de los

criterios de sostenibilidad establecidos en la legislación ambiental e

incorporados en este reglamento y a la realización de los principios

orientadores del Plan Maestro729.

Agrega el Reglamento que con la finalidad de no comprometer la

sostenibilidad de la Península de Nacascolo donde se ubica el Proyecto

Turístico Golfo de Papagayo, se disminuirá al máximo, la circulación de

vehículos automotores impulsados por combustibles fósiles, y en la medida

de lo necesario se autorizará el acceso de estos vehículos para lo siguiente:

a. Los proveedores de bienes o servicios a los diferentes proyectos y

desarrollos turísticos de la zona, siempre y cuando su acceso se limite a

entregar y/o retirar mercadería, debiéndose estacionar en las zonas

designadas para carga y descarga durante el período de tiempo razonable

para realizar dichas actividades.

b. Los titulares de derechos reales inscritos, cuyo paso sea indispensable para ingresar o salir de sus concesiones. c. Las autoridades públicas nacionales y municipales en el cumplimiento de sus funciones. d. Los vehículos dedicados a la atención de emergencias y siniestros, en el cumplimiento de dichos fines.

728 Artículo 1 Decreto Ejecutivo 30175 de 13-02-2002, publicado en la Gaceta Nº 43 del01-03-2002, Reglamento de Vialidad para el Proyecto Península de Papagayo.

729 Artículo 2 Decreto Ejecutivo 30175 de 13-02-2002, publicado en la Gaceta Nº 43 del01-03-2002, Reglamento de Vialidad para el Proyecto Península de Papagayo.

359

e. Los vehículos relacionados con la construcción y desarrollo de proyectos,

mientras las obras estén en proceso730.

Dentro del Proyecto Turístico, donde existan construidas vías de

acceso a las Zonas Públicas, ya sea públicas o privadas, los concesionarios

del Proyecto implementarán y conservarán un sistema de transporte y uso de

la vialidad cuyos elementos fundamentales será los siguientes:

a. Una amplia área de estacionamiento para visitantes con vehículos

autopropulsados con combustibles fósiles tradicionales, a la entrada del

Proyecto, que contará con su respectiva caseta de control, seguridad y

vigilancia que además estará provista de servicios sanitarios para hombres,

mujeres y con facilidades para discapacitados.

b. Un sistema de transporte público interno a base de vehículos impulsados

por motores menos contaminantes, con horario fijo y permanente todos los

días, así como la transferencia de los pasajeros de vehículos impulsados por

combustibles fósiles a un modo de transporte impulsado por motores menos

contaminantes que privarán dentro del proyecto, acorde con el plan operativo

que se establecerá al efecto, y que deberá ser aprobado por el Instituto

Costarricense de Turismo.

c. Cualquiera que sea la alternativa de transporte contemplada en el plan

operativo, su uso y disfrute deberá ser generalizado, en condiciones de

igualdad y en forma gratuita para el público, independientemente de quienes

sean los propietarios de los proyectos o titulares de las concesiones

relevantes.

730 Artículo 3 Decreto Ejecutivo 30175 de 13-02-2002, publicado en la Gaceta Nº 43 del01-03-2002, Reglamento de Vialidad para el Proyecto Península de Papagayo.

360

d. El Instituto Costarricense de Turismo velará porque el servicio de

transporte permita a los visitantes movilizarse entre el estacionamiento

ubicado a la entrada del proyecto y las áreas desarrolladas del mismo donde

pretendan disfrutar de la zona pública, por lo que el servicio tendrá que cubrir

rutas regulas a lo largo de las vías principales de la península sur y norte, con

paradas albergadas que proporcionen acceso a través de senderos

peatonales a la zona pública de las playas cercanas.

f) Cada desarrollo turístico que tenga acceso a una playa, tendrá su

respectivo estacionamiento, techado para el servicio público de transporte.

2. Principales observaciones al Reglamento de Vialidad por la Procuraduría General de la República. Entre las principales observaciones que le hiciera en su oportunidad la

Procuraduría General de la República al mencionado Reglamento, se

encuentran las siguientes:

2.1. Deber de respeto a zona pública En el desarrollo del Proyecto Turístico de Papagayo se debe respetar

la Zona Pública, pues a tenor de lo que dispone el artículo 18 de la Ley 6758,

para la ejecución de ese Proyecto: "…No podrá variarse tampoco el concepto

de zona pública, a que se refiere el artículo 20 de la ley N° 6043 de 2 de

marzo de 1977", lo que ratifica el artículo 2 de la Ley N° 7744 del 19 de

diciembre de 1997, de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, a la que

se supeditan las concesiones de "las áreas del Proyecto Golfo de Papagayo",

además de las Leyes Nº 6043 de 1977, Ley de Zona Marítimo Terrestre,

artículo 74; Ley Nº 6758 de 1982 que regula la Ejecución del Proyecto

Turístico Golfo de Papagayo y leyes conexas que garantizan "el derecho de

361

toda persona a usar la zona pública y disfrutar de ella en toda su

extensión"731.

Afirma la Procuraduría General de la República, que según lo disponen

los artículos 9° y 93 Reglamento Nº 7841 de 1977 a la Ley de Zona Marítimo

Terrestre Nº 6043 de 1977, la zona pública es de uso común, para el libre

tránsito, la práctica de deportes y actividades de sano esparcimiento físico y

cultural. El respeto a la misma lleva consigo el deber de garantizar en todo

momento el acceso a esa zona, acceso sin el cual no podría ejercerse el uso

común y que además, en cuanto a la obligación de respeto de la Zona Pública

en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, se han referido en los

dictámenes C-028-94; C-045-94 y C-210-2002.

2.2. Dominio público de las vías de acceso Son de dominio público las vías de comunicación en general, sean

carreteras nacionales, calles locales o caminos vecinales, o no identificados,

de acuerdo con la clasificación que hace la Ley de Caminos Públicos 732

estando las primeras- las carreteras nacionales- confiadas a la administración

y tutela del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y las demás al

municipio de la localidad733.

Así mismo, la Procuraduría General de la República ha expresado que

no es factible sustraer el Proyecto Turístico de Papagayo del resto del

ordenamiento jurídico y que las leyes especiales para su desarrollo no

conforman un régimen de excepción, por lo que deben respetarse las

731 Ver Opinión Jurídica 216-2003 Procuraduría General de la República.

732 Artículos 1 y 2 de la Ley General de Caminos, en relación con los artículos 4-5-6 Ley de Construcciones y 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana.

733 Ver Opinión Jurídica 216-2003 Procuraduría General de la República. Sobre el atributo demanial de las vías públicas ver resoluciones de la Sala Constitucional Nº 0846-95; 6758-93 y 3145- 1996.

362

competencias singulares que incumben a otros entes u organismos del

Estado, a los que no puede sustituir el Instituto de Turismo a través de sus

directrices734.

Cuando la Procuraduría contestó la acción de inconstitucionalidad N°

02-001922-0007-CO contra el Reglamento de Vialidad para el Proyecto de

Papagayo, Decreto Ejecutivo 30175-MP-TUR, dijo que el texto del artículo 4

del Reglamento es erróneo en cuanto alude a calles o vías privadas en bienes

demaniales, tal es el caso del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, pues las

que se destinen al uso común a consecuencia del proceso de urbanización,

ya tienen per-se el carácter de dominio público y en modo alguno pueden

obviarse las atribuciones municipales.

Que "la tutela y administración de las vías públicas construidas dentro

del Proyecto Turístico de Papagayo, corresponde al Ministerio de Obras

Públicas y Transportes o la Municipalidad del lugar, según el caso” y que con

el fin de combatir la privatización del litoral, los esquemas legales deben

posibilitar el libre acceso a la costa.

Citando la sentencia Nº 5210-1997 de la Sala Constituciones, afirma

que esa Sala ha conceptuado la zona pública como "núcleo inamovible de la

ley reguladora de la zona marítimo terrestre" y que "La demanialidad de esa

franja, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse

prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador".

Que La garantía de uso común es fin prioritario de la zona pública y

pilar fundamental del principio publicista en la titularidad y uso del demanio

marítimo terrestre, salvo los tramos de propiedad privada debidamente

inscrita. El libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, es manifestación

734 Dictámenes Nos. C-028 y C-181, ambos de 1994 y dictamen C-210-2002 de la Procuraduría General de la República.

363

de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a

disfrutar de un ambiente adecuado735.

El acceso a la zona pública es funcional (para posibilitar la recreación,

práctica de deportes, esparcimiento, libre tránsito, etc.) y se ejercita, por regla,

a través de la vía pública. El libre y seguro tránsito que se garantiza en la

zona pública es esencialmente para el disfrute colectivo, protección y

vigilancia del demanio marítimo (mar, playas, etc.); no en función de intereses

privados736. 2.3. Características del uso común Estos bienes son recursos de los que todos pueden aprovecharse,

obviamente con las limitaciones impuestas por las normas de policía y las que

exija su conservación y destino a uso público.

La apertura de esos bienes al uso común general, implica la utilización

indiferenciada que puede realizar cualquier persona, sin excepción alguna, ni

necesidad de habilitación o calidad especial, acorde con la naturaleza de los

bienes, eso sí, sin deteriorarlos.

Sigue afirmando la Procuraduría General de la República, que estos

bienes se caracterizan por los principios de libertad, gratuidad,

impersonalidad e igualdad, y son de ejercicio libre, aunque sujetos a las

reglamentaciones administrativas pertinentes (no una libertad omnímoda), sin

trastocar la afectación al uso colectivo, ni crear categorías discriminatorias.

735 Ver además entre otros Dictamen 077-2001 de la Procuraduría General de la República.-

736 Ver además entre otros el Dictamen C-228-1998 de la Procuraduría General de la República.

364

Que la naturaleza gratuita de esos bienes, en ciertos casos, no excluye

la imposición legal de peajes con el fin de sufragar los gastos de su

conservación o mantenimiento, tal es el caso de las autopistas.

En cuanto a la impersonalidad la misma hace alusión al carácter

anónimo, no individualizado, de los usuarios737.

En relación al libre ejercicio, cabe destacar en palabras de la

mencionada Procuraduría, que en la prohibición o en impedir o estorbar el

uso general de la zona pública, por parte del concesionario, motivo de

cancelación de la concesión, va sobreentendido que los actos impeditivos

pueden ser directos o indirectos, mediante ardides que lleven al mismo

resultado y que además no es lícito obtener con subterfugios lo que la ley

veda.

2.4. Presuntas violaciones contenidas en el Reglamento, señaladas por la Procuraduría General de la República. a) El derecho de toda persona a usar y disfrutar la zona pública del Proyecto

Turístico Golfo de Papagayo configura uno de los ámbitos o esferas del

ejercicio de la libertad individual, garantizado constitucionalmente, las

expresadas limitaciones carecen de suficiente justificación y conculcan el

principio de libre acceso a la zona pública, amén de ordenarse por

reglamento.

b) El sistema implementado coarta a los visitantes el libre acceso a la zona

pública de las playas y es deber del Instituto Costarricense de Turismo, velar

porque en la respectiva planificación del desarrollo turístico de Papagayo,

quede garantizado en debida forma un sistema de vialidad pública que

737 Ver además entre otros el Dictamen C-230-2001 de la Procuraduría General de la República.

365

permita a todo ciudadano ingresar libremente a los espacios de uso común,

sin cortapisas que privaticen en realidad el Proyecto738.

c) Las limitaciones reglamentarias al derecho de libre tránsito e ingreso a la

zona pública del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, y los consiguientes

controles e impedimentos puestos a la circulación vehicular hasta los sitios

próximos en que por ley es permitido para disfrutar de la playa, mar y otros

sitios públicos por vías destinadas al uso pública, se levantan en obstáculos

que transgreden la libertad de movimiento ciudadano, libre de

responsabilidad, cuando así convenga a los intereses individuales739.

d) El Reglamento de Vialidad de Papagayo interfiere en la esfera de libertad y

en el derecho que tienen los particulares para acceder a la zona pública,

playas y bienes de uso común, imponiéndoles restricciones sin respaldo en la

ley, ni mediar razones de orden público, que trascienden los límites de

razonabilidad y proporcionalidad740.

e) El Reglamento pone trabas u obstáculos para acceder al libre uso y goce

colectivo de los bienes medioambientales del litoral –playas, mar, riscos y

otros- Las vías públicas tendrían un carácter instrumental en conexión con

ellos. La Administración por sí misma no puede cambiar la asignación de un

recurso natural de libre uso y fruición, a usos más restringidos o, aún, someter

el uso público al interés propio de algunos particulares741.

f) El Reglamento de Vialidad emitido, por una parte privilegia el acceso de los

concesionarios -o titulares de derechos reales administrativos inscritos- de

Papagayo a la zona pública en mejores condiciones que los visitantes, pues

738 Ver Opinión Jurídica 216-J-2003 de la Procuraduría General de la República.

739 Ver Opinión Jurídica 216-J-2003 de la Procuraduría General de la República.

740 Ver Opinión Jurídica 216-J-2003 de la Procuraduría General de la República

741 Ver Opinión Jurídica 216-J-2003 de la Procuraduría General de la República

366

los primeros pueden ingresar a ella incluso en vehículo propio. Y por otra

introduce un distinto trato, desprovisto de justificación objetiva y razonable,

entre los concesionarios del desarrollo turístico de Papagayo y el resto de

concesionarios de la zona marítimo terrestre estatal, quienes están en

supuesto de hecho análogos, colocando a aquellos en una situación de

ventaja al permitirles tener un sistema restringido de vialidad, administrado

por particulares –concesionaria y ulterior comunidad de vecinos- y de acceso

a la zona pública742.

g) Afirma la Procuraduría, que es de recibo el alegato que se hace en la

demanda (de inconstitucionalidad) en cuanto a que a la Municipalidad de

Liberia se le despoja de calles urbanas, las cuales deben ser públicas, de uso

irrestricto, para garantizar el libre acceso a playas y riscos, lo cual se une a

que la administración de la vialidad se encomienda a Ecodesarrollo Papagayo

y luego a una asociación de vecinos, con exclusión municipal743.

3. Sentencia Nº 18483 del 19 de diciembre del 2007 de la Sala Constitucional en acción de inconstitucionalidad contra el reglamento de vialidad para el Proyecto Península Papagayo

La Sala Constitucional, con un voto de mayoría en su sentencia,

declaró sin lugar la Acción de Inconstitucionalidad, pero existen dos votos

salvados, concretamente de los Magistrados Doctores Gilbert Armijo y

Fernando Cruz, que declaran con lugar la acción y anulan los artículos 3, 4, 5,

6 y 8 del Decreto Ejecutivo Nº 30175 de 13 de febrero del 2002. Se debe

señalar que el Magistrado Cruz salva el voto, declara con lugar la acción pero

se funda en razones diferentes.

742 Ver Opinión Jurídica 216-J-2003 de la Procuraduría General de la República

743 Ver Opinión Jurídica 216-J-2003 de la Procuraduría General de la República

367

3.1. Aspectos más importantes del voto de mayoría de la sentencia, en lo que interesa para esta investigación. 3.1.1. Considerando V, defensa del aprovechamiento común del dominio público.

La Sala Constitucional afirma en este considerando, que la defensa del

aprovechamiento común del dominio público, frente a cualquier supuesta

alteración o restricción en su régimen de uso, es un típico interés legítimo

colectivo de carácter difuso, invocable por cualquier persona, que le permite a

la Sala ejercer el control abstracto de constitucionalidad, sin necesidad de la

existencia de un asunto previo.

3.1.2. Considerando VI, distinción entre uso común y privativo del dominio público constitucional En este considerando afirma la Sala, que tratándose de la utilización -

por los particulares o los administrados – del domino público constitucional o

de los bienes de los bienes de la Nación y del demanio infraconstitucional o

legal, se puede distinguir entre el uso común y el uso privativo.

a) USO COMÚN: Se trata de la utilización general e indiscriminada que puede

efectuar un sujeto, un grupo determinable de éstos o la colectividad en su

conjunto de los bienes de titularidad pública en la medida que lo necesiten,

consecuentemente, este tipo de bienes dominicales tienen un uso abierto a

todos o librado al público –sin necesidad de ningún título.- Se trata de un uso

que corresponde, por igual, a todos los administrados, indistintamente, de

manera que el uso de uno o uno no impide el de los demás, esto es, no se

trata de un uso excluyente, sino compatible. El uso común y general es libre y

gratuito para los administrados. Ejemplos de este tipo de uso se da respecto

del área pública en la zona marítimo terrestre, los parques y plazas

municipales y la red vial –nacional o territorial-. A este tipo de uso se refiere el

Código Civil cuando en su artículo 261, párrafo 1º, indica que “son cosas

públicas (…) aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar

368

entregadas al uso público”. Este tipo de uso, da origen a situaciones jurídicas

sustanciales específicas como lo son los intereses legítimos- personales o

colectivos- para su defensa y protección, siendo que no dan origen a un

derecho subjetivo.-

b) USO PRIVATIVO: Es el régimen de aprovechamiento o de utilización de

los bienes dominicales contrario al uso común, puesto que, supone el

aprovechamiento de una porción o dependencia del dominio público, de

manera que limita o excluye la utilización por el resto de los administraos,

puesto que, se reconocer a favor de una persona física o jurídica o de un

grupo de éstas por virtud de un título habilitante y suficiente. Se excluyen,

entonces, los demás usos privativos de la misma naturaleza y los que sean

incompatibles con el uso o aprovechamiento privativo formalmente reconocido

u otorgado por la administración respectiva. Este tipo de uso privativo supone

en cabeza del administrado al que le es otorgado o reconocido, un derecho

subjetivo o derecho real administrativo. A diferencia del uso común privativo

no es libre y gratuito, sino que supone por el administrado el pago de un

canon. La adquisición del derecho de uso privativo se produce en virtud de un

título administrativo que es la concesión demanial o concesión administrativa

del dominio público. No debe confundirse el uso privativo con el uso común

especial y provisional –a diferencia del común general- que se produce

cuando concurren ciertas circunstancias de peligrosidad o intensidad en el

uso del bien, que precisan de un simple permiso en precario, esencial y

unilateralmente revocable, por la administración pública respectiva, por

ejemplo instalaciones fácilmente removibles en un parque, plaza, área pública

de la zona marítimo terrestre y otros y que debe ser siempre compatible con

el uso común del resto de los administrados.

369

3.1.3. Considerando VII de la sentencia. Régimen jurídico administrativo excepcional o especial del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. Régimen específico de uso o aprovechamiento de los bienes demaniales Afirma la Sala en este considerando, que el Proyecto Turístico Golfo de

Papagayo ha estado sometido a un régimen jurídico administrativo especial y

que la ley Nº 6370 de 1979, lo declaró de interés público, disponiendo el

artículo 1º de esa ley, que constituye de utilidad pública la adquisición de

bienes inmuebles, fincas completas, porciones, derechos o intereses

patrimoniales legítimos que, por su ubicación, sean necesarios para realizar y

ejecutar el proyecto turístico. Que por otra parte, la Ley Reguladora del

Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo Nº 6758

de 1982, lo somete a un intenso régimen público excepcional, por la

importancia estratégica del proyecto para el desarrollo turístico nacional, en el

que se prevé la inscripción de los terrenos a nombre del Instituto

Costarricense de Turismo y una serie de medidas de fomento para

desarrollarlo. En ese orden de ideas, el numeral 12 indica que la Junta

Directiva del Instituto Costarricense de Turismo podrá otorgar concesiones

sobre el uso de las tierras del proyecto en la zona destinada al mismo y los

artículos 13, 14 y 15 prevén las figuras de la cancelación, extinción y rescate

de la concesión.- De otra parte, se enfatiza la figura de la concesión y por el

decreto ejecutivo Nº 22489-MP-J-TUR de 1982 se creó el Registro de

Concesiones del Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo, como una

sección del Registro General de Concesiones del Registro Público de la

Propiedad del Registro Nacional.

Afirma la Sala, que de lo expresado antes resulta muy claro que el

régimen de uso por los particulares, previsto por la normativa jurídica que

regula el proyecto turístico dicho, es claramente privativo, con lo que se

excluye el uso común y general por parte de cualquier otra persona, todo a

través de la figura de la concesión que le otorga al concesionario derechos

reales administrativos.

370

3.1.4. Régimen jurídico administrativo de aprovechamiento o uso de los bienes del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo y Reglamento de vialidad Expresa la Sala, que ante el argumento medular del accionante, es que

el Reglamento de Vialidad para el Proyecto Turístico Papagayo, Decreto

Ejecutivo Nº 30175-MP-TUR, restringe o limita el derecho fundamental a la

libre circulación –artículo 22 de la Constitución Política- y, más

concretamente, la libertad de tránsito para trasladarse, acceder, permanecer y

egresar del área pública de la zona marítimo terrestre de las playas o costas

comprendidas en el aludido proyecto.

Sobre este argumento, señala la Sala, que las personas físicas o

jurídicas que obtienen una concesión en el Proyecto Turístico Golfo de

Papagayo, tienen un título legítimo suficiente –representado- por la propia

concesión otorgada por la administración turística- para hacer uso privativo y

exclusivo de los bienes demaniales incluidos en la concesión. Que tal y como

se explicó antes, el uso privativo limita o excluye el uso del bien por otros

administrados o particulares, puesto que, resulta incompatible. En ese orden

de ideas, la red de vías que el concesionario pueda o deba construir,

rehabilitar y mantener dentro de los bienes que constituyen el objeto de la

concesión, no adquieren, bajo ningún concepto el carácter de caminos

públicos, se trata de una red vial privada para que el concesionario pueda

explotar, aprovechar o usar de manera privativa y exclusiva el bien demanial

concesionado. Ninguna persona puede pretender ejercer sobre esa red de

caminos privados el denominado uso, o aprovechamiento común y general

propio e inherente de los caminos públicos que integran la red vial nacional o

cantonal. Otorgarle naturaleza o carácter público a la red o conjunto de

caminos abiertos y habilitados por el concesionario desnaturalizaría el uso

privativo y exclusivo otorgado mediante la respectiva concesión.

371

3.2. Aspectos más relevantes del voto de la minoría 3.2.1. Sobre los alcances de la libertad de circulación El voto de minoría conceptualiza la libertad de circulación como la

facultad que asiste a toda persona de desplazarse o circular libremente por

todo el territorio de un Estado, así como de entrar o salir del mismo. Dice que

esta libertad ha sido reconocida en el artículo 22 de la Constitución Política,

así como por el artículo 32 de la mencionada Constitución, que establece en

relación con los nacionales, que ningún costarricense podrá ser compelido a

abandonar el territorio nacional.

Dice el voto de minoría, que la libertad de tránsito o circulación también

ha sido consagrada en diversos Instrumentos Internacionales sobre Derechos

Humanos, entre ellos el artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos

Humanos, los artículos 12 y 13 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Políticos, el artículo VIII de la Declaración Americana de los Derechos y

Deberes del Hombre y el artículo 22 de la Convención Americana sobre

Derechos Humanos.

Se afirma además, que como se puede deducir de lo anterior, es

evidente que la libertad de tránsito no admite restricciones que no sean

aquellas derivadas de la privación legítima de la libertad personal, o por

motivos de seguridad o salubridad públicas, o porque su ejercicio sea

contrario a la moral, las buenas costumbres o el orden público. 3.2.2. Sobre los bienes de dominio público Dice el voto salvado, que el dominio público se encuentra integrado por

bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino

especial de servir a la comunidad, al interés público. Que no pertenecen

372

individualmente a los particulares y están destinados a un uso público, y

sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.

Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia,

esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto,

están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en

virtud de norma expresa.

La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a

la figura y alude a la posibilidad de que la administración, en cualquier

momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar

plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por

razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a

existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso

otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.

Es posible distinguir distintos tipos de bienes de dominio público de

acuerdo con su finalidad y vocación. Así, entre los bienes de dominio público

de uso común se puede mencionar, los caminos públicos, las playas, el agua

y los ríos, en los cuales el Estado tiene la obligación de garantizar el acceso

casi irrestricto de los particulares, de modo que únicamente puede ser

limitado o restringido bajo circunstancias muy calificadas y que lógicamente

deben adecuarse al riguroso examen de razonabilidad y proporcionalidad.

Es distinto el caso de otros bienes de dominio público que no están

destinados al uso común, sino a la conservación, la prestación de un servicio

público, o el fomento de la riqueza nacional, en los cuales la razón y la lógica

no admiten tal grado de libre circulación, tal es el caso del cierre de un camino

público, único acceso a dos pueblos en la Zona de Tortuguero, por razones

de tutela del medio ambiente744, lo mismo se han considerado válidas las

744 Ver sentencia Sala IV Nº 2918 de 1999

373

restricciones de ingreso a zonas de mayor interés ecológico, como la Isla del

Coco, donde se restringe el ingreso a 60 personas745 y regulaciones de

ingreso a Parques Nacionales como el Parque Nacional de Manuel

Antonio746.

En estos últimos casos, la Sala ha admitido mayores restricciones a la

libertad de circulación, teniendo en cuenta el destino o el fin que dio pie a la

consideración de tales bienes como de dominio público, el cual es distinto al

uso común. En ambos tipos de bienes, el examen de la proporcionalidad de

las restricciones a la libertad de circulación es distinto, siendo mucho más

severo en el caso de los bienes destinados al uso común, como son las

playas.

3.2.3.Sobre el principio de razonabilidad y proporcionalidad Afirma el voto salvado, que el principio de razonabilidad surge del

llamado “debido proceso sustantivo”, según el cual, los actos públicos deben

contener un substrato de justicia intrínseco. Cuando de restricción a

determinados derechos se trata, esta regla impone que dicha limitación se

encuentre justificada por una razón de peso suficiente para legitimar su

contradicción con el principio general de igualdad y con el ejercicio pleno de la

libertad. Un acto limitativo de derechos, es razonable cuando cumple con una

triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional.

La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de

una base fáctica que haga precio proteger algún bien o conjunto de bienes de

la colectividad –o de un determinado grupo- mediante la adopción de una

medida de diferenciación. En otros términos, si dicha actuación no es

realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación

745 Ver sentencia Sala IV Nº 7084 de 1998

746 Ver sentencia Sala IV Nº 5826-1995

374

no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable y por lo

consiguiente, constitucionalmente válida.

La idoneidad. Importa un juicio a si el tipo de restricción a ser adoptado

cumple con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad

de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor

manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir

con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión.

La proporcionalidad. Remite a un juicio de necesaria comparación

entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone

o se pretende imponer, de modo que la limitación no sea de entidad

marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en

beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que

el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de

una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados747.

Principio de razonabilidad. Tanto de las leyes como de otras normas o

actos públicos, o incluso privados, como requisito de su propia validez

constitucional, en el sentido de que deben ajustarse, no sólo a las normas o

preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia

contenido en ella, el cual implica a su vez, el cumplimiento de exigencias

fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas

éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios

supuestos y los valores presupuesto en el Derecho de la Constitución.

Las leyes y en general las normas y los actos de autoridad requieren

para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y

procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su

concordancia con las normas, principios y valores supremos de la

747 Ver sentencias de la Sala IV Nº 1739- 1992; 7089-1998 y 8858.1998

375

Constitución – formal y material- como lo son lo de orden, paz, seguridad,

justicia, libertad y otros, que se configuran como patrones de razonabilidad.

Una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su

conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y

justificado conforme a la ideología constitucional. Se distingue entre

razonabilidad técnica, que es, la proporcionalidad entre medios y fines;

razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en

especial a los derechos y libertades reconocidas o supuestos por ella; y

finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el

sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las

razonablemente derivada de la naturaleza y régimen de los derechos mismos,

ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la

vida de la sociedad.

Continúa diciendo el voto salvado, que un aporte importante al tema de

la razonabilidad, lo hizo la doctrina alemana, al identificar los componentes de

la razonabilidad: la legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el

acto o disposición impugnado no debe estar, al menos legalmente prohibido;

la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada debe ser apta para

alcanzar

efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias

medias igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad

competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la

persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del

requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe

estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea

exigible al individuo, y cita el voto de la Sala Nº 3933-1998.

Concluyendo, el voto salvado afirma que una norma o acto público o

privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la

Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la

ideología constitucional. De este modo se procura, no sólo que la ley no sea

376

irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados

tengan una relación substancial con su objeto.

El Reglamento de Vialidad, regula el acceso al Proyecto de Papagayo,

bajo el supuesto de que permitir el uso irrestricto de los caminos del proyecto

por vehículos impulsados por combustibles fósiles provocaría pérdidas en el

patrimonio forestal y arqueológico nacional. También en la parte considerativa

del Reglamento impugnado se dice que la regulación del acceso a la zona

pública constituye una necesidad y una garantía para el disfrute de dicho

derecho por parte del público y por ello es imperativo regular el uso de las

vías de acceso al proyecto, de modo que sin detrimento del principio de libre

acceso a la zona pública, en forma efectiva, igualitaria y sostenible, se

preserven y mantengan los valores ambientales señalados.

Continúa diciendo el voto salvado, que si bien es cierto que la actividad

humana produce alteraciones en el ambiente y esa actividad debe ser

regulada por el Estado, no deben afectarse los valores y principios supremos

de la Constitución y en los casos en que dicha actividad deba ser restringida

debe procurarse que se atienda a los principios de razonabilidad y

proporcionalidad. Que confrontando esos fines manifiestos con el contenido

de las normas objeto de impugnación, los alcances del derecho protegido en

los artículos 22 y 32 de la Constitución Política, así como en diversos

Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos, así como la obligación

estatal de asegurar el acceso casi irrestricto de las personas a los bienes de

dominio público de uso común, no se encuentra la observancia del requisito

de razonabilidad, pues no se demuestra la idoneidad ni la proporcionalidad de

la medida de regular el ingreso de vehículos impulsados por combustibles

fósiles ni tampoco se evidencia la necesidad de instaurar un sistema

exclusivo de transporte colectivo en las vías del proyecto. Lo que si se

evidencia es que tales imposiciones sobre el ingreso vehicular, los accesos

limitados a los parqueos, constriñen la libertad de tránsito de manera

innecesaria. Tampoco se ha acreditado, en qué medida el libre acceso de los

377

particulares a esas playas afecte el ambiente, a tal grado que justifique la

implementación de esas disposiciones. No se observa la idoneidad y

necesidad de la medida para alcanzar el fin propuesto y en ese sentido, la

normativa impugnada infringe el principio de razonabilidad, así como la

libertad de circulación. 3.3. Valoración personal

En nuestra opinión, resulta desacertado el voto de mayoría de la Sala

que declara sin lugar la acción de Inconstitucionalidad contra el Reglamento

de Vialidad del Proyecto Papagayo y nos inclinamos en favor de los

argumentos dados al respecto por la Procuraduría General de la República, el

voto salvado y en los argumentos adicionales del Magistrado Cruz Castro.

Creemos que el voto de mayoría lo que logró fue privatizar la zona

pública de la zona marítimo terrestre en el Proyecto Turístico Golfo de

Papagayo y que constituye un antecedente funesto para la protección del

dominio público marítimo terrestre y en la constitución de regímenes de

excepción como ese en el tema de turismo de sol, mar y playa, pues da lugar

a más privilegios para unos pocos en un mundo donde cada día son menos

los ricos pero más ricos y más los pobres pero más pobres. En resumen, es la

expresión del capitalismo despiadado que estamos viviendo hoy día en el

mundo, donde la división entre ricos y pobres cada día es mayor.

En sus argumentos adicionales, el Magistrado Cruz Castro, asume

como argumento medular, que la franja de cincuenta metros de ancho a partir

de la pleamar ordinaria, como núcleo de la zona pública, no puede sufrir

ninguna apropiación y debe ser puesta al servicio de todas las personas sin

excepción, lo que ha reconocido la Sala en el Voto Número 5210 de 1997,

precedente que es incompatible con el Decreto Ejecutivo impugnado, que

resulta inconstitucional, pues impone limitaciones que impiden que la zona

378

pública de la zona marítimo terrestre se ponga al servicio de todas las

personas.

Se debe asegurar a la ciudadanía un espacio libre para el paso

expedito al espacio público citado, sin crear privilegios discriminatorios, tal es

el caso del Decreto Ejecutivo impugnado, cuya vigencia provoca en la

práctica, la privatización del demanio marítimo, pues el libre acceso a la costa

en condiciones paritarias, es una manifestación de la libertad individual, del

principio de igualdad y del derecho que tienen todos los ciudadanos de

disfrutar de un ambiente adecuado.

La protección que merece el dominio público marítimo terrestre es

incompatible con las limitaciones impuestas al uso general de la zona pública,

que debe ser libre, gratuito e ininterrumpido, sin más limitaciones que las que

se deriven de exigencias de orden sanitario o de seguridad.

El reglamento de vialidad para la Península de Papagayo –artículos 2,

4, 5, 6, 7, y 8- contravienen los artículos 22 y 28 párrafo segundo de la

Constitución748 al crear limitaciones y controles injustificados, conculcando el

principio de libre acceso a la zona pública, sin desconocer, además, que se

crean por vía reglamentaria. Las limitaciones que impone el reglamento

impugnado privatiza, en la práctica, el Proyecto.

Las limitaciones que impone el Reglamento, restringe

injustificadamente el libre tránsito e ingreso a la zona pública del Proyecto

Turístico Papagayo. El Reglamento interfiere en la esfera de libertad y en el

derecho que tienen los particulares de acceder a la zona pública, playas y

bienes de uso común, imponiendo restricciones que sólo son admisibles

748 El Artículo 22 de la Constitución Política dice:” Todo costarricense puede trasladarse y permanecer en cualquier punto de la República o fuera de ella, siempre que se encuentre libre de responsabilidad, y volver cuando le convenga. No se podrá exigir a los costarricenses requisitos que impidan su ingreso al país.” El párrafo 2º del Artículo 28 Constitucional, en lo conducente dice: “… Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley…”

379

mediante una ley, sin que medien razones de orden público que lo justifiquen,

excediendo los límites de razonabilidad y proporcionalidad que lo ligitimarían.

El Reglamento configura un privilegio para un sector minoritario, en

este caso los concesionarios de Papagayo, quienes tienen acceso

privilegiado a la zona pública, estableciéndose un injustificado régimen de

privilegio para los concesionarios, siendo más restrictivo para los visitantes,

que son ciudadanos costarricenses a los que se les debe asegurar el disfrute

de los bienes citados. La constitución de un régimen de privilegio, contraviene

el artículo 33 de la Constitución, se pretende establecer una diferenciación,

creando una singularidad que no se justifica conforme a los parámetros de

razonabilidad y proporcionalidad.

IV. EL REGLAMENTO PLAN MAESTRO GENERAL

1. El Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo de 10 de julio de 1995, y sus modificaciones posteriores749

Este Reglamento norma el desarrollo físico del Proyecto Turístico Golfo

de Papagayo, representado gráficamente en el Plano Maestro General anexo

al Reglamento.

Comprende la regulación de los usos del suelo, una zonificación, la

vialidad, las densidades, bases para el diseño de sitio y especificaciones

generales para el desarrollo del proyecto.

749 Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, aprobado por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, en sesión ordinaria de Junta Directiva No 4572, artículo 2, inciso VIII, celebrada el día 10 de julio de 1995, publicado en el diario la gaceta Nº 140 del 24 de julio de 1995. modificado por sesión de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo Nº 5302 del 4 de mayo del 2004, publicado en la gaceta Nº 95 de 17 de mayo del 2004.- modificado por sesión ordinaria de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, Nº 4572, artículo 2, inciso VIII, celebrada el 10 de julio de 1995, publicado en la gaceta Nº 95 de 17 de mayo de 2004 y finalmente modificado por sesión de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo Nº 5740 de 27 de marzo del 2012.

380

En este Reglamento se establecen entre otros, los siguientes principios

orientadores.

2. Principios orientadores de tipo general 2.1. Fin primordial Es promover el Desarrollo Turístico Integral, mediante la inversión

pública y privada, para el beneficio de los turistas, los inversionistas y la

ciudadanía, para lo que deberá aprovechar del área bajo su directa

administración y aquella colindante de la región, a través de diseño de

diferentes puntos de circuito, que le confieran al país una imagen con la que

se pueda competir dentro del mercado internacional, con el principal atractivo

turístico de sol-playa-mar, combinad con los atractivos regionales ecológicos

que conforman los volcanes, parques y reservas750.

2.2. Participación sector público-sector privado

La ejecución del plan a largo plazo se basará en la articulación y

consolidación de una red de actores públicos y privados relacionados con el

desarrollo del Polo Turístico, mediante el enlace sistemático en la ejecución

de actividades para desarrollar las obras necesarias en la planificación751.

2.3. Corresponsabilidad de los concesionarios

Los concesionarios del Polo Turístico, como partícipes del desarrollo

turístico dirigido por la Oficina Ejecutora, deben incorporar a sus proyectos los

principios orientadores definidos por ese Reglamento, así como las política de

750 Artículo 3.3.1a) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

751 Artículo 3.3.1b) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.-

381

Responsabilidad Social Empresarial, de tal forma que éstos se conviertan en

co-responsables por el desenvolvimiento turístico y social no sólo del área del

Polo Turístico sino también de las zonas de influencia de éste752.

3. Principios orientadores sobre la infraestructura y los servicios 3.1. Recurso hídrico

El recurso hídrico dentro del área del Polo Turístico debe administrarse

cuidadosamente, reservándose los mantos acuíferos para el consumo

humano con prioridad sobre otros usos y promoviendo la reutilización del

agua tratada.

A este principio orientador de tipo general se le debe hacer una

remisión, que es una resolución de la Sala Constitucional, voto Nº 6054 del 24

de mayo del 2005, en un recurso de amparo interpuesto en favor de la

Asociación Confraternidad Guanacaste contra el Ministerio de Ambiente y

Energía, Ecodesarrollo Papagayo S.A., el Servicio Nacional de Aguas

Subterráneas, Riego y Avenamiento y la Municipalidad de Liberia,

Guanacaste, que permitió el regadío de una cancha de golf con agua potable

en vez de exigir hacerlo con agua tratada.

En nuestra opinión, lo resuelto por la Sala es otro ejemplo de creación

de privilegios para que unos pocos jueguen golf -deporte de adinerados-, en

perjuicio de las poblaciones circunvecinas que requieren del agua como

líquido vital de vida, producto de una desacertada sentencia de la Sala

Constitucional que evidentemente desconoció el artículo 50 de nuestra

Constitución, y por el contrario debió obligar a los recurridos a la utilización de

sus aguas recicladas.

752 Artículo 3.3.1d) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.-

382

El recurrente manifestó que Ecodesarrollo Papagayo S.A., con la

finalidad de dar riego a una cancha de golf, ha estado construyendo un

acueducto que se extiende del lugar conocido como Las Trancas, Cantón de

Carrillo, hasta su proyecto ubicado en el Cantón de Liberia, tomando las

aguas, directamente del acuífero Tempisque, lo que pone en grave riesgo de

desabastecimiento a las comunidades circunvecinas y se aparta del

compromiso adquirido ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental por la

empresa cuando autorizó la construcción del proyecto “Papagayo”, ocasión

en la que refirió a esa institución que construiría un sistema de riego,

aprovechando las aguas que obtendría de la planta de tratamiento de aguas

residuales.

El punto medular del objeto del recurso, es determinar si la utilización

de aguas del acuífero Tempisque para regar canchas de golf del Proyecto

Papagayo, amenaza el derecho a un ambiente sano y ecológicamente

equilibrado de las comunidades aledañas al proyecto hotelero de

Ecodesarrollo Papagayo S.A.

La Sala resolvió que no existían elementos de convicción que

permitieran concluir razonablemente que las obras que realiza Ecodesarrollo

Papagayo S.A. comprometieran el recurso hídrico del acuífero Las Trancas y

desde esa perspectiva amanece el derecho a un ambiente sano y

ecológicamente equilibrado de los pobladores de las comunidades aledañas

al proyecto hotelero por lo que el Tribunal descarta la violación del artículo 50

Constitucional753.

753 El Artículo 50 de la Constitución Política dice: “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes”

383

El Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas,

Riego y Avenamiento, al rendir su informe, indicó lo siguiente: “...los estudios

muestran que en ese acuífero, la extracción se encuentra a menos del 50%

del volumen que tiene capacidad de almacenar, por lo que no existe base

técnica que justifique prohibir más explotaciones...”.

La Sala estimó que en el estado actual de explotación del Acuífero Las

Trancas, no existe siguiera una amenaza a los derechos fundamentales de

los pobladores del entorno. Agregó, cabe advertir que, en caso de elevarse

ostensiblemente los niveles de explotación del acuífero, los entes

competentes de la gestión y manejo del recurso hídrico deben dar siempre

prioridad a la extracción de agua para efectos de consumo humano. El

Tribunal estima que por aplicación del principio de prudencia constitucional en

toda actividad humana de explotación de los recursos naturales debe

efectuarse una ponderación equilibrada entre factores tales como el

desarrollo socioeconómico de una región determinada, las actividades

turísticas desarrolladas, los niveles de empleo, y, por supuesto, la protección

de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Lo anterior, todo con el

propósito de lograr el más adecuado reparto de la riqueza, evitándose de esa

forma las asimetrías regionales (artículo 50 de la Constitución Política). Es

menester indicar que en la sentencia Nº 2004-01923 del 25 de febrero del

2004, se señaló que en caso de acercarse la utilización del acuífero a niveles

de sobreexplotación, las autoridades competentes deberán así declararlo y

ordenar una restricción de la explotación y un reparto de las extracciones y

aprovechamientos existentes con el objeto de lograr una explotación racional

así como suspender el otorgamiento de solicitudes nuevas o la modificación

de las concesiones existentes.

De la misma manera debe llamarse la atención que en esa misma

sentencia se indicó que se deben implementar medidas de ahorro y buena

utilización de los recursos hídricos como el tratamiento y depuración de las

aguas residuales para ser reutilizadas en el riego de ciertos cultivos

384

y actividades deportivas como los campos de golf, sistemas de riego por

goteo o nocturno para paliar los efectos de la evapotranspiración y la recarga

artificial, etc.

3.2. Diseños arquitectónicos y acabados externos adecuados a la zona y la finalidad del Polo Turístico Se debe incentivar que los diseños arquitectónicos de los proyectos de

desarrollo turístico que ejecuten los concesionarios se integren

apropiadamente al paisaje circundante, procurando un mínimo impacto visual

y un máximo aprovechamiento de las vistas panorámicas en los sitios que así

lo permitan754.

3.3. Infraestructura técnica

A efecto de evitar el impacto visual derivado de los tendidos eléctrico y

telefónico, las obras públicas ejecutadas por el Instituto Costarricense de

Turismo u otras instituciones públicas, deberán ser diseñadas de modo que

las redes de distribución se construyan en forma subterránea. La

infraestructura técnica dentro de los proyectos de desarrollo turístico que

desarrollen los concesionarios o sujetos de derecho privado en general,

igualmente deberán ser diseñadas para que se construyan en forma

subterránea para lo que deberán contar en forma previa con las

autorizaciones correspondientes755.

754 Artículo 3.2d) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

755 Artículo 3.2e) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

385

3.4. Sistema de circulación

El sistema de circulación peatonal y de tránsito de vehículos en las

áreas externas de las concesiones otorgadas conlleva la construcción de

carreteras periféricas, accesos directos a zonas del proyecto, vías de servicio,

vías peatonales, ciclo vías, parqueos públicos y paradas de autobuses que

podrán ser ejecutadas por el Instituto Costarricense de Turismo según su

disponibilidad presupuestaria, los concesionarios o sujetos de derecho

privado en general. A lo interno de las áreas concesionadas, dada su

condición de vías internas de uso privativo del concesionario, el diseño de la

circulación para peatones y vehículos se interconectará con las vías externas

del Polo Turístico y sus características serán aprobadas por la Oficina

Ejecutora de acuerdo con la reglamentación aplicable. Es una obligación del

Instituto Costarricense de Turismo y de los concesionarios, garantizar el libre

acceso a la zona pública de la zona marítima terrestre, que debe estar

dedicada al uso público y al libre tránsito de los turistas. Sólo en los casos de

excepción previstos expresamente por la ley, está facultado que espacios de

la zona pública de la zona marítimo terrestre sean concesionados756.

4. Principios orientadores para los concesionarios Valoración de los atractivos naturales

Los diseños de los proyectos turísticos que propongan los

concesionarios deben potenciar en primera instancia, los atractivos naturales

originales o recuperados del Polo Turístico, de manera tal de que, los

756 Artículo 3.2f) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. También son válidos en este aparte, todo lo comentado páginas atrás sobre el Reglamento de Vialidad del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, en especial la opinión de la Procuraduría General de la República y el voto salvado de la Sala Constitucional citado.

386

atractivos creados por el desarrollo de cada proyecto en particular, se

articulen armónicamente para permitir un desarrollo sostenible757.

Utilización de materiales autóctonos

En la definición de los materiales que se incluirán en el diseño de los

proyectos turísticos concesionados deberá darse preferencia al uso de

materias autóctonos, en tanto no existan restricciones dispuestas por la

autoridad competente que lo impidan758.

Estudio climatológico del área

Se debe propiciar que los concesionarios incluyan en sus proyectos el

estudio del recorrido de las brisas y el sol para aprovechar al máximo la

abertura en paredes y el contacto con la naturaleza circundante, de la que

debe tomarse en lo posible la sombra que producen grandes árboles.

También se debe procurar la tamización del exceso de luz por medio de la

vegetación759.

Manejo de desechos

El manejo y la clasificación de desechos es responsabilidad prioritaria

de los concesionarios. Los concesionarios deben participar y tener amplio

conocimiento sobre la política de reducir, volver a usar y reciclar los

desechos.- Lo que no puede ser utilizado de nuevo durante la operación

turística debe al menos formar parte de un programa de reciclado. En todo

757 Artículo 3.3.b) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

758 Artículo 3.3.c) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

759 Artículo 3.3.e) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

387

caso se debe cumplir con lo establecido en la Ley Nº 8839 del 2010, ley para

la Gestión Integral de Residuos760.

Reducción y control de posibilidades de contaminación

Con fundamento en los estudios técnicos apropiados y las regulaciones

emitidas por las autoridades competentes, se propia la minimización de los

focos de contaminación identificados, de cualquier tipo761.

Fomento de uso de energías alternativas

Corresponde a la Oficina Ejecutora fomentar en el Polo Turístico, la

utilización de energías alternativas tanto en las obras públicas que se lleve a

cabo como en los proyectos que desarrollen los concesionarios. El

aprovechamiento de la energía solar en sistemas de calentamiento de agua y

en sistemas de reciclaje de aguas servidas, son factores a promover en los

servicios que se ubiquen en el Polo Turístico, así como las alternativas para el

ahorro de energía y sistemas de alerta energética en alojamientos762.

Prohibición de tirar desechos al mar y playas

No se permitirá en ningún caso que los proyectos turísticos

concesionados diseñen o construyan instalaciones que lancen al mar y a las

playas sus desechos. Esta prohibición incluye aún las aguas tratadas

resultantes de las plantas de tratamiento, cuyo efluente se debe reutilizar para

760 Artículo 3.3.i) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

761 Artículo 3.3.j) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

762 Artículo 3.3.k) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

388

el riego de zonas verdes. Sobre el manejo de aguas residuales se aplicará el

Decreto Ejecutivo Nº 33601 del 9 de agosto del 2006763.

5. Principios orientadores sobre el espacio turístico

5.1. Libre uso de playas y acceso a vistas panorámicas

De acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la zona pública de

cincuenta metros de ancho de la zona marítimo terrestre en las playas debe

estar dedicada al uso público y al libre tránsito de turistas. Sólo en los casos

de excepción previstos expresamente por la ley, está facultado que espacios

de la zona pública de la zona marítimo terrestre estén concesionados764.

5.2. Lineamientos específicos para el diseño y construcción de su proyecto turístico por parte de los concesionarios 5.2.1. Altura de las edificaciones

Para mantener la uniformidad y respeto a la belleza paisajística del

Polo Turístico, el diseño y construcción de las edificaciones no deberá

superar los catorce metros de altura, medidos desde el nivel natural del

terreno, según las características que ofrezca cada área de desarrollo según

valoración técnica de la Oficina Ejecutora y en cumplimiento de lo establecido

en la Ley y Reglamento de Construcción vigente765.

763 Artículo 3.3.l) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.-

764 Artículo 3.4.a) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.-

765 Artículo 5.1.g) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.- Ver también Decreto Ejecutivo Nº 34456-MP-DEL 2008, Metodología y Directrices Generales para el Ordenamiento Territorial de la Región Chorotega

389

5.2.2. Límite de veinte habitaciones promedio por hectárea

Sin perjuicio de las consideraciones específicas que deba realizar la

Oficina Ejecutora para un determinado proyecto de desarrollo, según su

magnitud y ubicación topográfica, únicamente podrá construirse por hectárea

de terreno concesionada veinte habitaciones en promedio,

independientemente si el desarrollo involucra unidades habitacionales de

hospedaje o residenciales766.

5.2.3. Coeficiente de ocupación de superficie

Deberá mantenerse un coeficiente de ocupación de superficie no

mayor al 30% (treinta por ciento) máximo del área total originalmente

concesionada, al cual deberán ajustarse los diseños de los proyectos

turísticos propuestos767.

6. Regulación de la presencia de animales domésticos

Se debe regular apropiadamente por la Oficina Ejecutora la

introducción por parte de los concesionarios o de los turistas, de especies de

animales domésticos dentro del Polo Turístico, a efecto de evitar el

alejamiento, enfrentamiento, muerte o transmisión de enfermedades exóticas

a especies silvestres nativas de fauna que hace uso o pasan por el área768.

766 Artículo 5.1.i) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.- Ver también Decreto Ejecutivo Nº 34456-MP-DEL 2008, Metodología y Directrices Generales para el Ordenamiento Territorial de la Región Chorotega

767 Artículo 5.1.i) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.- Ver también Decreto Ejecutivo Nº 34456-MP-DEL 2008, Metodología y Directrices Generales para el Ordenamiento Territorial de la Región Chorotega

768 Artículo 5.1.j) del Reglamento Nº 4572 del 10 de julio de 1995 y sus reformas, Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.- Ver

390

7. Enumeración de otra normativa que rige el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. Únicamente para efectos de completar la enumeración de la normativa

más importante que conforma el marco jurídico del Proyecto Turístico Golfo

de Papagayo, mencionaremos el Decreto Ejecutivo número 21828mt-meic,

del 17 de diciembre de 1992, publicado en el diario oficial la gaceta número

23 del 4 de febrero de 1993, que es la creación del fondo de desarrollo

turístico de proyecto turístico del golfo de papagayo; el Reglamento de

operación del Consejo Director del Polo Turístico Golfo de Papagayo,

publicado en la gaceta número 213 del 5 de noviembre del 2003; y finalmente

el Decreto Ejecutivo número 33132-mp-t del 9 de febrero del 2005, publicado

en la gaceta número 97 del 22 de mayo del 2006, que Declara de

Conveniencia Nacional el Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo

de Papagayo.

también Decreto Ejecutivo Nº 34456-MP-DEL 2008, Metodología y Directrices Generales para el Ordenamiento Territorial de la Región Chorotega

391

CAPITULO VIII. PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE EN COSTA RICA

I. TÉCNICAS GENERALES DE PROTECCIÓN

1. La facultad de investigar los bienes de dominio público marítimo terrestre

Recordemos que la Administración, al igual que cualquier otro

propietario, tiene el derecho y deber de investigar la situación de los bienes o

derechos que se presuman de su propiedad, siempre que ésta no conste, a

fin de determinar la titularidad de los mismos.

La superior y general vigilancia de todo lo referente a la zona marítimo

terrestre, le corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, en nombre del

Estado769.

Por otra parte, las municipalidades tienen el usufructo y administración

de la zona marítimo terrestre de su jurisdicción, y la competencia de velar

directamente por el cumplimiento de las normas referentes al dominio,

desarrollo, aprovechamiento y uso de la franja costera, en especial de las

áreas turísticas de los litorales770. Ahora bien, estas funciones genéricas

suponen, a su vez, competencias específicas que permiten caracterizar el

papel que ostentan el ICT y las municipalidades.

Algunas de las atribuciones concretas que la ley y su respectivo

reglamento, le encomiendan al ICT son: dictar y hacer cumplir las medidas

769 Artículo 1 Ley Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977 y Artículo 5 Reglamento número 7841-P, a la Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977

770 Artículo 3 Ley Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977, Artículo 21 Reglamento número 7841-P, a la Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977

392

que estimen necesarias para la conservación o para evitar que se perjudiquen

las condiciones originarias de la zona costera771; dar su autorización para la

construcción de instalaciones industriales, mineras o de artesanía772; autorizar

los planos y proyectos de las obras de infraestructura y construcción que

excepcionalmente se permita instalar en la zona pública773; otorgar su

avenencia para el uso particular de la zona pública, tratándose de

propiedades debidamente inscritas774; elaborar el plan general de uso de la

tierra ubicada en la zona marítimo-terrestre775; hacer la declaratoria de zonas

turísticas o no turísticas, ya sea por propia iniciativa o a solicitud de las

municipalidades776; formular proyectos de desarrollo turístico integral que

comprendan parte o el total de una zona turística777; dictar las disposiciones

necesarias para el mejor aprovechamiento de las zonas declaradas de aptitud

turística778; aprobar los planes de desarrollos urbanos o turísticos que afecten

la zona marítimo terrestre779; aprobar las solicitudes de concesiones780;

aprobar o en su caso, denegar las solicitudes de prórroga de las

concesiones781; entre otras782.

771 Artículo 17 Ley Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977

772 Artículo 18 Ley Zona Marítimo Terrestre y artículo 8 Reglamento número 7841-P, a la Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977

773 Artículo 22 Ley Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977.y artículo 11 del Reglamento número 7841-P, a la Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977

774 Artículo 25 Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 de 2 de marzo de 1977

775 Artículo 26 Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 de 2 de marzo de 1977

776 Artículo 27 Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 de 2 de marzo de 1977 y artículo 6 Reglamento número 7841-P, a la Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977

777 Artículo 28 Ley Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977

778 Artículo 29 Ley Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977

779 Artículo 31 Ley Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977

780 Artículo 42 Ley Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977

781 Artículo 50 y 53 Ley Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977

393

También, la facultad de investigar los bienes del dominio público

marítimo terrestre, la ejerce la Procuraduría General de la República, quien

debe ejercer el control jurídico para el debido cumplimiento de las

disposiciones de la ley783.

Igualmente, le corresponderá hacer las gestiones pertinentes en lo

tocante a cualesquiera acciones que violaren o tendieren a infringir las

disposiciones de la Ley de Zona Marítimo Terrestre o de las leyes conexas, o

que pretendan obtener derechos o reconocimiento de estos contra aquellas

normas, o para anular concesiones, permisos, contratos, actos, acuerdos o

disposiciones obtenidos en violación a las mismas. Lo anterior, sin perjuicio

de lo que corresponda a otras instituciones o dependencias de conformidad

con sus facultades legales.

Ahora bien, en España, el artículo 10.1 de la Ley de Costas y el artículo

14.1 del Reglamento, expresamente dice:

“La administración del Estado tiene el derecho y el deber de investigar la situación de los bienes y derechos que se presuman pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre, a cuyo efecto podrá recabar todos los datos e informes que considere necesarios y promover la práctica del correspondiente deslinde.”

Por el contrario, en Costa Rica, tanto la Ley de Zona Marítimo

Terrestre, como su respectivo Reglamento, adolecen de una regulación

expresa al respecto, como si lo hace la española, por lo que estimamos que

en este aspecto se impone una reforma a la Ley de Zona Marítimo Terrestre o

que se contemple este aspecto en una nueva ley de Costas, que pareciera lo

óptimo.

782 Procuraduría General de la Republica, Dictamen número 461 del 21 de diciembre del 2007

783 Artículo 4 Ley Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977.

394

2. La autotutela posesoria, la recuperación de oficio o reintegro posesorio o interdictum proprium

La potestad que tiene la Administración para la defensa de sus bienes

constituida por la recuperación de oficio, o también denominado reintegro

posesorio o interdictum proprium, por medio de la cual el ente público, sin

necesidad de recurrir al órgano jurisdiccional, puede recuperar la posesión de

un bien que ha sido usurpado por parte de un particular, constituye una

facultad extraordinaria de la Administración.

La mencionada potestad para la protección del dominio público

marítimo terrestre, la encontramos en la Ley de Zona Marítimo Terrestre784,

donde dispone que tan pronto las autoridades de la jurisdicción que

corresponda, como las respectivas municipalidades tengan noticias de que en

esa zona, constituida también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por los

manglares litorales continentales e insulares y exteriores del territorio

nacional, se contravenga la prohibición de explotar la flora y fauna existentes,

o cortar árboles y la extracción de productos forestales, o deslindar con

cercas, carriles o en cualesquier otra forma, levantar edificaciones o

instalaciones, sin el permiso de construcción de la municipalidad

correspondiente y del Ministerio de Salud, o realizar cualquier otro tipo de

desarrollo o actividad u ocupación, previa información levantada al efecto y si

lo estimaren necesario, procederán al desalojo de los infractores y a la

destrucción o demolición de las construcciones, remodelaciones o

instalaciones realizadas por los infractores, sin responsabilidad alguna para la

autoridad o la municipalidad, y el costo de la demolición o destrucción se le

cobrarán al dueño de la construcción o instalación, todo sin perjuicio de las

sanciones penales que correspondan785.

784 Artículos 12 y 13 Ley Nº 6043 de 1977

785 Artículo 3 Reglamento número 7841-P de 1977 a la Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 de 1977.-

395

En el tema de las construcciones hechas sin autorización a que alude

el artículo 12 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, nuestra Sala

Constitucional786 ha afirmado que en reiteradas resoluciones ha declarado

que tratándose de bienes de dominio público y en ese caso de la zona

marítimo terrestre, las administraciones pueden remover o demoler las

construcciones ilegales. Que la Zona Marítimo Terrestre es un régimen de

propiedad especial dividido en dos zonas. La zona pública que por definición

está excluida de cualquier tipo de explotación o construcción en manos de

particulares, que no puede ser objeto de ocupación en ningún caso, destinada

al uso público, excepción hecha de aquellos terrenos que por su topografía

sean inaccesibles; zona en que se permite el desarrollo de obras mínimas

que se destinarán al uso público. La zona restringida es un poco más libre, sin

que ello signifique que tal terreno se privatice porque sigue siendo propiedad

del Estado. En la zona restringida se permite la explotación, pero siempre

restringida y sujeta a condicionamientos de la ley y los planes urbanos de la

zona, por parte de los particulares mediante una concesión, que en todo caso

será para el uso, disfrute y explotación, completamente regulados por ley. En

aquellos casos en que por un procedimiento administrativo o jurisdiccional se

impute la infracción de disposiciones legales relacionadas con la zona

marítimo terrestre, sin duda alguna, todo lo construido o edificado sin

autorización por los entes correspondientes, debe ser demolido o destruido,

ya sea que la edificación o construcción se ubique en la zona pública o la

restringida. Que la comprobación que ha de realizarse es en cuando se trate

de la zona pública que no estemos en uno de los casos de excepción que

señala la misma ley, y en-tratándose de la zona restringida, en primera

instancia, si se contaba con concesión, en qué condiciones estaba otorgada y

si existía autorización para realizar las obras o construcciones o mejoras que

se hayan hecho y sean objeto de discusión en el proceso. Que una vez

constatada la ausencia de autorización, lo procedente es el desalojo de los

786 Ver Sala IV resoluciones Nº 6460 del 2006; Nº 9593 del 2005; Nº 5559 de 1996

396

ocupantes y la demolición de lo construido, sin perjuicio de las

responsabilidades penales que correspondiere.

En otra sentencia, la Sala Constitucional787 ha afirmado también que la

aplicación del artículo 13 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, en los

procesos jurisdiccionales pendientes, que aún no concluyen con sentencia

firme, no se viola el debido proceso y el derecho de defensa del imputado,

siempre que se interprete que es deber del juzgador, previo a la adopción de

la medida de destrucción o demolición, el constatar que los terrenos o las

obras involucradas, efectivamente se encuentran dentro de la zona marítimo

terrestre y que se realizaron al margen de lo dispuesto por la ley.

Ahora bien, no solo las municipalidades respectivas, deberán dictar y

hacer cumplir las medidas que estimaren necesarias para la conservación y

evitar que se perjudiquen las condiciones originarias de la zona marítimo

terrestre y sus recursos, sino además, el Instituto Costarricense de Turismo y

el Ministerio del Ambiente.

3. El desahucio administrativo En virtud de este procedimiento administrativo, las Administraciones

públicas podrán recuperar en vía administrativa la posesión de sus bienes

demaniales cuando decaigan o desparezca el título, las condiciones o las

circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros.

Es una potestad similar al “interdictum proprium,” pero la ilicitud no es

originaria, tal y como sucede en el “interdictum proprium”, sino que ha

aparecido como consecuencia de la desaparición de las condiciones que

legitimaban una ocupación legítima en su origen.

787 Sala IV sentencia N° 5756 de 1996

397

El desahucio administrativo en Costa Rica se encuentra regulado por el

artículo 455 del Código Procesal Civil, que dice:

“ ARTÍCULO 455.- Desahucio administrativo. El desahucio administrativo procederá en los casos que establece el artículo 7 de la Ley general de arrendamientos urbanos y suburbanos. En tales casos, no habrá necesidad de promover desahucio judicial y quienes ocupen el bien deberán desalojarlo tan pronto como se lo solicite el dueño, el arrendador o la persona con derecho a poseerlo o su representante. De existir oposición, la autoridad de policía correspondiente, a solicitud del interesado con derecho a pedir la desocupación, procederá al desalojamiento, sin trámite alguno. En casos especiales, la autoridad de policía, a su juicio, podrá conceder verbalmente un plazo prudencial para la desocupación. Cuando se trate de trabajadores de fincas rurales necesariamente deberá concedérseles, para el desalojamiento, un plazo no menor de quince días ni mayor de treinta, que comenzará a correr a partir del día en que la autoridad de policía les haga la prevención, mediante acta que firmará con el interesado o, si este no quiere o no puede firmar, con dos testigos. (Así reformado por el artículo 131 de la Ley de Arrendamientos Urbanos No.7527 del 10 de julio de 1995)”

En el tema del desahucio administrativo, según la Sala Constitucional

la norma transcrita del artículo 455 del Código Procesal Civil, autoriza

claramente los desahucios en los casos que cese la relación laboral entre el

peón que habita una vivienda propiedad del patrono, o incluso por voluntad

del propietario. La norma no establece que se deba otorgar audiencia previa

al dictado de la resolución que ordena el desahucio, pero, el acto es recurrible

ante el Ministro, con lo que se garantiza el derecho a ser oído que contempla

el artículo 39 de la Constitución Política788.

En otra sentencia, afirma que reiteradamente ha analizado el

procedimiento tratándose de desalojos administrativos, y se ha llegado a la

conclusión de que el Ministerio de Seguridad Pública en el uso de sus

competencias otorgadas por la Ley de Arrendamientos Urbanos y

788 Sala Constitucional. Resolución No.3825-1992

398

Suburbanos, debe una vez recibida la interposición de la acción de desalojo,

constatar mediante un trámite sumarísimo el derecho que ostenta el

gestionante sobre el inmueble que se pretende desocupar. Una vez que ello

se constata, se debe brindar un tiempo prudencial a la persona ocupante del

bien, para que lo desaloje voluntariamente y se le debe informar sobre la

posibilidad que posee de recurrir la decisión adoptada, otorgándole

nuevamente un tiempo razonable para que presente sus alegatos y las

pruebas que tenga a bien, siendo que con la interposición del recurso se

suspenden de inmediato los efectos de la resolución que acoge el desalojo, y

por lo tanto se suspende la ejecución del mismo789.

Ante una acción de Inconstitucionalidad contra el artículo 455 del

Código Procesal Civil, por no disponer este audiencia a la parte afectada, la

Sala resolvió que no hay inconstitucionalidad del artículo 455 del Código

Procesal Civil, por no disponer audiencia para la parte afectada, previa al

dictado de la resolución que ordene el desahucio, porque el acto es recurrible

ante el Ministro, con lo cual se garantiza el derecho a ser oído que contempla

el artículo 39 de nuestra Constitución y por lo consiguiente el no otorgamiento

de audiencia previa al dictado de la resolución que ordena el desalojo

administrativo, no implica una violación a la garantía del debido proceso790.

4. La inmunidad interdictal en el ámbito de la Ley de zona marítimo terrestre Nº 6043 de 1977 Habitualmente se ha entendido como un privilegio procesal de la

Administración Pública, el que no se admitan interdictos contra sus actos,

dictados por órgano competente y según el procedimiento legalmente

establecido. El fundamento de este privilegio radica en el principio de

789 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, resolución número 04124, del 2002

790 Resolución Nº 04584 del 2006, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica.

399

separación de poderes, ya que admitir estos interdictos significaría que el

poder judicial invadiría una esfera de actuación propiamente administrativa, a

través de un proceso sumario, en el que las posibilidades de defensa están

limitadas, precisamente por la sumariedad. Ahora bien, en un Estado de

Derecho, la actuación administrativa, está siempre sometida a revisión

judicial, pero ésta no puede articularse a través de todo tipo de procesos. De

lo anterior tenemos, que si la Administración no ha actuado la debida

competencia, o ha prescindido de trámites sustanciales, no se trata de una

verdadera actuación administrativa, sino de una vía de hecho, contra la cual si

se admitirán los interdictos posesorios791.

En Costa Rica, el artículo 357792 de la Ley General de Administración

Pública, Nº 6227 del 2 de mayo de 1978, disponía, previa a su derogatoria:

“….1. No será necesario agotar previamente la vía administrativa para accionar judicialmente, inclusive por la vía interdictal, contra las simples actuaciones materiales de la Administración, no fundadas en un acto administrativo eficaz. 2. En tales casos, la autoridad judicial podrá inclusive detener prima facie la actuación impugnada en la forma prevista por la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para la suspensión del acto administrativo. 3. En los demás casos no será admisible la vía interdictal.”

Aplicando la garantía procesal de la inmunidad procesal y la norma

citada, podemos mencionar como antecedentes las resoluciones del

Tribunal Superior Contencioso Administrativo Sección I Nº 400 del 2003 y

Nº 102 del 2002 y de la Sección II de ese mismo Tribunal, la Nº 406 del

2003.

791 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.579

792 Artículo derogado por Ley Nº 8508 del 2006

400

Luego, con la promulgación del Código Procesal Contencioso-

Administrativo, éste derogó793 el mencionado artículo 357, disponiendo hoy

día ese Código lo siguiente:

“ARTÍCULO 60.- 1) En caso de que el juez tramitador, de oficio o a gestión de cualquiera de las partes, estime que el asunto bajo su instrucción reviste urgencia o necesidad o es de gran trascendencia para el interés público, directamente lo remitirá al conocimiento del tribunal de juicio al que por turno le corresponda, para que este decida si se le da trámite preferente, en los términos de este artículo, mediante resolución motivada que no tendrá recurso alguno. 2) Si el tribunal estima que el trámite preferente no procede, devolverá el proceso al juez tramitador, para que lo curse por el procedimiento común. 3) De dársele trámite preferente, se dará traslado de la demanda y se concederá un plazo perentorio de cinco días hábiles para su contestación. Cuando resulte necesario, el tribunal dispondrá celebrar una única audiencia en la que se entrará a conocer y resolver sobre los extremos a que alude el artículo 90 de este Código, se evacuará la prueba y oirán conclusiones de las partes. De no haber pruebas por evacuar se prescindirá de la audiencia oral y pública. Únicamente cuando surjan hechos nuevos o deba completarse la prueba a juicio del tribunal, podrá celebrarse una nueva audiencia. 4) El señalamiento de la audiencia tendrá prioridad en la agenda del tribunal. 5) Si la conversión del proceso se produce en una oportunidad procesal posterior a la regulada en el párrafo tercero de este artículo, el tribunal dispondrá el ajuste correspondiente a las reglas de dicho párrafo. 6) La sentencia deberá dictarse en un plazo máximo de cinco días hábiles, contados a partir del día siguiente a aquel en que se decidió darle trámite preferente al proceso o, en su caso, a partir de la celebración de la última audiencia. 7) En caso de ser planteado, la resolución del recurso de casación tendrá prioridad en la agenda del Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo o de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, según corresponda. El recurso deberá resolverse en un plazo de diez días hábiles. “

793 Artículo 200, inciso 11, del Código Procesal Contencioso-Administrativo, ley número 8508 del 28 de abril del 2006

401

De lo transcrito se desprende que en el nuevo Código Procesal

Contencioso-Administrativo, se ha establecido un proceso de trámite

preferente o Amparo de legalidad, ante el Juez Tramitador, trámite

intraprocesal, es decir, que exige la existencia previa de un procedimiento,

con lo que al derogarse el mencionado artículo 357 de la Ley General de

Administración Pública, nos da la impresión que en Costa Rica, la

Administración ha quedado desprovista de la inmunidad interdictal.

En España, la Ley de Costas en su artículo 10.3 y en el Reglamento a

la ley, artículo 14.3, expresamente se refieren a este privilegio y dispone:

“…3.- No se admitirán interdictos contra las resoluciones dictadas por la Administración del Estado en ejercicio de sus competencias configuradas en la presente Ley y de acuerdo con el procedimiento establecido “

En Costa Rica, ni la Ley de Zona Marítimo Terrestre, ni su Reglamento

establece el privilegio de la inmunidad interdictal a que hemos hecho

referencia antes, y en una futura reforma o en una nueva legislación sobre la

zona marítimo terrestre, estimamos necesario consignar expresamente esta

regulación.

5. La publicidad posesoria. La innecesaria inscripción del dominio público maritimo terrestre en el Registro de la Propiedad.

La eficacia del régimen demanial de la zona marítimo terrestre es per-

se. En otros términos, su existencia y publicidad se dan con autonomía del

Registro Público y el titular registral no puede alegar desconocimiento como

medio para desvirtuarlo y contrarrestar la afectación. No se puede esgrimir la

figura del tercero registral para consolidar la propiedad ilícitamente sustraída

de ese régimen, pues los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad,

característicos del dominio público, lo impiden. El demanio público tiene

publicidad legal, material, lo que va aparejado al principio de la

inmatriculación de los inmuebles del dominio público.

402

Frente al dominio público, las detentaciones privadas carecen de valor

obstativo, incluso por prolongadas que sean en el tiempo y aparezcan

amparadas por asientos del Registro de la Propiedad. La condición de

dominio público y uso público, afecta a terceros, aunque tal cualidad no

resulte del Registro de la Propiedad, pues se trata de bienes que por su

naturaleza no requieren de inscripción registral794.

Relativo a los efectos de la inscripción ilícita del dominio público, en

Costa Rica, su Código Civil dispone795 que la inscripción en el Registro no

convalida los actos o contratos nulos o anulables conforme a la ley. Con esto

se quiere indicar que la inscripción en el Registro no purga la eventual nulidad

del título, por lo que los vicios subsisten con prescindencia de la inscripción,

ya que no son buenos títulos porque estén inscritos, sino que están inscritos

porque se presumen buenos796.

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica,

ha sostenido que ante una eventual inscripción ilegítima de la zona marítimo

terrestre, por su condición demanial, el particular no adquiere ningún derecho

sobre el bien, pues el acto es absolutamente nulo, tesis también sostenida por

la Sala Primera de Casación de la Corte Suprema de Justicia797.

También la Sala Constitucional reiteró798 que ya en una sentencia799 a

propósito de una acción de inconstitucionalidad sobre las normas jurídicas

794 Voto N° 019 del 2009-SVII.Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VII.-

795 Artículo 456 del Código Civil

796 GARCIA GARCIA, José Manuel. Derecho Inmobiliario Registral o hipotecario Tomo II. Edit. Civitas S.A., Madrid 1993, Página 230

797 Votos N° 1975 de 1991 y 06170 de 1998 de la Sala Constitucional, y Nº 104 de 1996 de la Sala Primera de Casación de la Corte Suprema de Justicia.

798 Resolución número 2081-1998 de las dieciséis horas del veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y ocho de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica.

403

vigentes que establecen la presunción iuris tantum de la naturaleza pública de

los bienes del dominio municipal o estatal, se puede prescindir de la

inscripción de esos bienes en el Registro Nacional, porque basta la indicación

en un plano existente de la Municipalidad o en documentos que consten en

archivos oficiales, museos o bibliotecas públicas, para presumir tal naturaleza.

La presunción de la naturaleza demanial de eso bienes de dominio público,

por ser una categoría especial de los bienes demaniales, hace que sean

excluidos del ordenamiento jurídico común de la propiedad ordinaria, lo que

implica la existencia de un régimen jurídico propio, singular y privativo,

regulado por el Derecho administrativo y dentro de ese contenido se

desarrolla el principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del

bien afectado, en virtud del cual, la Administración puede recobrar la posesión

perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de

que el mejor derecho se discuta en la vía jurisdiccional.

A propósito del tema de la inscripción indebida de una propiedad sobre

un inmueble ubicado en la zona marítimo terrestre, la inscripción inhibe el

despliegue directo de las potestades de la administración y la autotutela

demanial del mismo, mientras subsista la inscripción, pero no elimina el deber

del Estado para instar, según el caso, los actos correctivos o de impugnación

que prevé la ley, en procura del reconocimiento de su legítima condición de

dominio público.

En estos casos, a pesar de que pueda constar la secuencia histórica

del inmueble en cuestión, la sentencia que aprueba la información posesoria

constituye título registrable, pero es necesario demostrar que la información

posesoria se tramitó bajo la vigencia y beneficio de una ley objeto de

desafectación temporal de la zona marítimo terrestre. El espíritu del

Transitorio V de la Ley 6043 es el de exceptuar los derechos de particulares

que entonces estuvieren consolidados o en vías de reconocimiento por

799 Número 3145-1996 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica

404

información posesoria, en el entendido de que la sentencia que aprueba la

información tiene efectos presuntivos; no constitutivos -Artículo 10, párrafo 1°,

Ley de Informaciones Posesorias y artículo 456 del Código Civil- es a los

particulares interesados a quienes compete demostrar la adquisición de su

título adecuado al ordenamiento, es decir, deben necesariamente acreditar

los presupuestos de exclusión a la regla de demanialidad, porque se trata de

un régimen excepcional, de imprescindible comprobación800.

Ni la Ley de Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica801, ni su

respectivo Reglamento, a diferencia de la Ley de Costas Española802,

contienen disposición alguna que de modo expreso permita la

inmatriculación de la zona marítimo terrestre en el Registro Público de la

Propiedad, inmatriculación que pareciera aconsejable pues de ese modo

podría saberse cuántas y cuáles inmatriculaciones indebidas se ha hecho

de la zona marítima y finalmente sabríamos cuáles áreas de dicha zona

son poseídas ilegalmente, para proceder a recobrar las mismas.

6. Inventarios y catálogos Sabemos, que la primera medida indispensable para la protección de la

titularidad y la posesión pública de los bienes públicos, y entre estos, la zona

marítimo terrestre, está la obligación de inventariarlos.

800 Tribunal Contencioso Administrativo, resolución de diez horas quince minutos del dieciséis de octubre del año dos mil uno.

801 Ley Zona Marítimo Terrestre, número 6043 de 1977

802 El Artículo 13.2 del texto consolidado de la Ley de Costas Nº 22 de 1988 dice: “…2. La resolución de aprobación del deslinde será título suficiente para rectificar, en la forma y condiciones que se determinen reglamentariamente, las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde. Dicha resolución será título suficiente, asimismo, para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio público. En todo caso los titulares inscritos afectados podrán ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, siendo susceptible de anotación preventiva la correspondiente reclamación judicial…”

405

En ese orden de ideas, como le corresponde al Instituto Costarricense

de Turismo, en nombre del Estado, la superior y general vigilancia de todo lo

referente a la zona marítimo y a las municipalidades velar directamente por el

cumplimiento de las normas de esa ley referentes al dominio, desarrollo,

aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las

áreas turísticas de los litorales, correspondiéndole a la municipalidad de la

jurisdicción respectiva, el usufructo y administración de la zona marítimo

terrestre, en principio es al Instituto Costarricense de Turismo y a las

municipalidades a quienes le corresponde hacer los respectivos inventarios

del demanio público marítimo terrestre.

7. La indisponibilidad del dominio público marítimo terrestre 7.1. Planteamiento general del problema en el Derecho costarricense Con las notas de inalienabilidad, imprescriptiblidad e inembargabilidad,

del dominio público, lo que ha pretendido la Constitución española es

introducir el dominio público en un régimen de total indisponibilidad, en la

medida que se quiere proteger de todo acto consciente o inconsciente, directo

o indirecto que pueda suponer la adquisición del bien por parte del particular.

Se introduce, en este sentido, el bien configurado como demanial en una

especie de cámara acorazada para protegerlo del régimen general de

adquisición de bienes del Código Civil803.

En Costa Rica, expresamente, la Ley zona marítimo terrestre804

dispone que esa zona constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al

Estado y es inalienable e imprescriptible.

803 PEÑA BERNALDO DE QUIRÓS, Manuel. Derechos Reales. Derecho Hipotecario. Tomo I. Cuarta Edición. Editorial Centro de Estudios Registrales, Madrid, 2001, pág. 80

804 Artículo 1º Ley Zona Marítimo Terrestre, número 6043 de 1977

406

En ese orden de ideas, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de

Justicia de Costa Rica, en una de sus sentencias dijo que805, en

consideración a lo concerniente a la calidad de vida de la colectividad

costarricense, tradicionalmente ha tutelado la naturaleza demanial de la franja

de Zona Marítimo–Terrestre, y que en sus numerosas sentencias al respecto,

ha acogido la tesis de que la zona marítimo terrestre es un bien de dominio

público en los términos del artículo 261 del Código Civil que dispone:

“…Son cosas públicas las que por ley están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso como personas civiles no se diferencian de cualquier otra persona.”

El artículo transcrito, deja fuera del comercio las cosas públicas y hasta

tanto no se disponga lo contrario legalmente. El carácter demanial de la zona

marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se

reconoce desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese

status, como ‘res communes’ y ‘extra comercium’806.

Ha afirmado nuestra Sala Constitucional, que el dominio público se

encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del

legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.

Así, son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas

públicos, aquellos que no pertenecen individualmente a los particulares y que

están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera

del comercio de los hombres; es decir, afectados por su naturaleza y

vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido

más amplio del concepto; están afectados al servicio que prestan y que,

805 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica. Resolución Nº 014685 del 2006

806 Sentencia número 3578-2000 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica.

407

invariablemente, es esencial en virtud de norma expresa. Es precisamente

por estas razones que, como notas características suyas, pueden señalarse

su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad; no pueden

hipotecarse ni son susceptibles a gravamen en los términos de Derecho Civil

y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.

Dado que están fuera del comercio, tales bienes no pueden ser objeto de

posesión, de tal manera que se puede adquirir un derecho a su

aprovechamiento, pero no un derecho de propiedad sobre ellos807.

En este sentido, retomando el tema de la franja marítima terrestre,

cabe indicar que en nuestro medio desde el siglo diecinueve se ha reconocido

el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del

Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que éste

ejerce su soberanía. El carácter de 'cosa pública' (para usar los términos del

Código Civil) de la zona marítimo terrestre, no hacen más que plasmar con

carácter mandatorio algo que la misma doctrina ha aceptado como un 'destino

natural', dadas las particularidades de las playas y costas, otorgándoles a

éstas, entonces un 'destino de afectación'. Pero, por todo esto, queda claro

que quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa

zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues -como ya se dijo- es

aceptado desde tiempo inmemorial que se trata de bienes imprescriptibles en

favor de particulares y que están fuera del comercio. Ese es el alcance de

'cosa común' a que se referían los romanos. De este modo, el permiso de uso

que sobre tales bienes, y en determinadas condiciones, pudiera llegar a dictar

la Administración, es un mero acto jurídico unilateral que aquella emana en el

uso de sus funciones; y lo que se pone en manos del particular es el dominio

útil del bien, pues el Estado se reserva siempre, por obvias razones, el

dominio directo sobre la cosa. De ahí que todo derecho o permiso tenga un

807 Sentencia número 3578-2000 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica. También sobre el tema de la indisponibilidad de los bienes de dominio público, pueden verse las sentencia de la Sala Constitucional Nº 12462 del 2008; 447 del 1991; 5295 del 2000 y 1975 de 1991, así como sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV 083 del 2013.

408

carácter de precariedad de uso que es consustancial a la figura, y que alude a

la posibilidad de que la administración en cualquier momento lo revoque, ya

sea por la necesidad Estatal de ocupar plenamente el bien por la construcción

de una obra pública, al igual que por razones de seguridad, higiene, estética,

en forma tal que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin

del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa

pública. Dicho de otro modo, el régimen patrio de los bienes de dominio

público los coloca fuera del comercio de los hombres, y por ello los permisos

que se otorguen serán siempre a título de precario y revocables por la

Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés

general así lo señalan808.

Tal y como antes lo expusimos, en la legislación española, la

Constitución de 1978, expresamente dispone:

“Artículo 132. 1.- La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación. 2.- Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.”. Artículo 7.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 132.1 de la Constitución (RCL 1978, 2836), los bienes de dominio público marítimo-terrestre definidos en esta Ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Como se puede ver de lo transcrito, por una disposición del máximo

rango, se clasifican determinados bienes como de dominio público, así como

los que determine la ley, con la particularidad de que los únicos bienes a los

que la Constitución atribuye directamente esa definición, pertenecen al

dominio público marítimo terrestre, para cortar con ello y de una vez por todas

808 Sentencia número 06505 del 2001 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica.

409

con las confusiones y actitudes contrarias a la demanialidad de espacios tan

importantes.

Tal y como ocurre en otros países del mundo, como España, nuestro

litoral está afectado por un incremento de la población, sobre todo de

extranjeros, a tal punto, que las grandes firmas de diversos colectivos

profesionales han abierto sucursales en distintos lugares del litoral -

ingenieros, arquitectos, economistas y abogados–, todo por la consiguiente

intensificación de usos turísticos en la zona -construcción de un aeropuerto

internacional en la provincia de Guanacaste, edificación de grandes hoteles y

complejos turísticos, campos de golf, segundas y terceras habitaciones para

nacionales y extranjeros y proyectos de marinas deportivas- y por los cambios

generados en el sector agrícola con la zona de riego, el mejoramiento del

transporte público y la industria pesquera –con cultivos de peces, camarones

y eficientes plantas procesadoras.

En términos más simples, se desencadenó un proceso de traslado de

población desde las zonas interiores de país hacia el litoral, tal y como ha

sucedido en España, antes del inicio de la gran crisis económica inmobiliaria

en el año 2008 -que también ha tenido gran repercusión económica en Costa

Rica, donde la industria de la construcción también ha decrecido

sensiblemente produciéndose un considerable aumento en el número de

desempleados- ejerciéndose presión sobre esta zona para urbanizarla y en

otros casos ya se han producido grandes proyectos urbanísticos, tales como

playa Tamarindo, Brasilito, Potrero, Jacó, Manuel Antonio en Quepos, el Golfo

de Papagayo, Hacienda Pinilla y otras, casos en los que no solo se afecta lo

que conocemos como Zona marítimo terrestre, sino toda aquella porción de

tierra aledaña al mar y que están en influencia recíproca, y que son parte de

propiedad privada, no teniendo usos claramente definidos.

410

Diversos son los factores que han incidido negativamente sobre la

conservación de este escenario natural, revalorizado por el cambio en las

costumbres humanas y por la civilización del ocio como fenómeno de masas.

Se ha producido además con demasiada frecuencia la

desnaturalización de porciones del dominio público litoral, no sólo porque se

ha reconocido la propiedad particular, sino también por la privatización de

hecho que ha supuesto el otorgamiento de determinadas concesiones y la

carencia total y en otros casos insuficiente, de accesos públicos, con el

resultado de que ciertas extensiones de la ribera del mar han quedado

injustificadamente sustraídas al disfrute de la colectividad809.

Entre los casos más lamentables de degradación física puede citarse la

destrucción de los más importantes núcleos generadores de vida en el medio

marino, los manglares. Muchos de estos espacios vitales para la producción

orgánica y biológica han sido destruidos bajo pretendidos motivos sanitarios,

económicos o agrícolas, incluso con financiamiento de la Banca Estatal, tal es

el caso de la transformación y ampliación de las salinas en camaroneras y

pisicultura y en las transformaciones con fines de edificación.

A lo anterior, se le deberán agregar los múltiples esfuerzos que han

realizado ciertos sectores económicos y políticos en la Asamblea Legislativa

con el fin de que se dicten leyes que declaren ciertas poblaciones litorales

como “ciudades litorales”810 y así sustraer esos territorios de la aplicación del

artículo 6 de la ley de Zona Marítimo Terrestre, número 6043-1977 que

dispone que: “Las disposiciones de esta ley no se aplicarán a las áreas de las

809 Tal es el caso de la zona conocida como “Polo Turístico del Golfo de Papagayo“, en el litoral Pacífico, provincia de Guanacaste, donde la Sala Constitucional, por sentencia Nº18483 del 2007 que declaró constitucional el Decreto Ejecutivo No. 30175 del 2002 Reglamento de Vialidad del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo reconociendo como privadas las vías de acceso al proyecto y prácticamente privatizar las playas de ese sector turístico.

810 Ley Nº 8464 del 2005, por la que se declara ciudad a Cahuita y Puerto Viejo, Cantón de Talamanca, provincia de Puerto Limón, declarada inconstitucional.

411

ciudades situadas en los litorales, ni a las propiedades inscritas, con sujeción

a la ley, a nombre de particulares, ni a aquellas cuya legitimidad reconozcan

las leyes” y permitir así la apropiación privada de la franja de terreno de zona

restringida de dicha ley. Esos intentos han sido detenidos por resoluciones de

la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que han declarado

esas leyes como inconstitucionales811.

De no detenerse a tiempo el proceso de privatización y depredación,

por quienes anteponen el aspecto económico antes del ambiental, corremos

el riesgo de hacer irreconocibles numerosas zonas, donde encontraremos un

litoral de altas murallas, de edificios al borde de la playa o del mar y vertidos a

los esteros o al mar sin depuración812.

Este doble fenómeno de destrucción y privatización del litoral, que

amenaza extenderse en toda su longitud, exige de modo apremiante una

solución clara e inequívoca, acorde con la naturaleza de estos bienes, y que,

con una perspectiva de futuro, tenga como objetivos la defensa de su

equilibrio y su progreso físico, la protección y conservación de sus valores y

virtualidades naturales y culturales, el aprovechamiento racional de sus

recursos, la garantía de su uso y disfrute abierto a todos, con excepciones

plenamente justificadas por el interés colectivo y estrictamente limitadas en el

tiempo y en el espacio, y con la adopción de las adecuadas medidas de

restauración.

Y, así, son fallos graves de la legislación vigente, el deficiente deslinde

que se hace de la zona marítimo terrestre, que incluye solo el deslinde de la

811 Sentencia Nº 3113 del 2009, que declara como inconstitucional la Ley Nº 8464 del 2005 que declara como ciudad a Cahuita y Puerto Viejo, en el Cantón de Talamanca, provincia de Limón.

812 El Hotel Allegro Papagayo en el Proyecto Polo Turístico Golfo de Papagayo es advertido de un posible cierre por parte del Ministerio de Salud, por el vertido a través de tuberías clandestinas que dan al estero en playa Nacascolo. Periódico La Nación del 1º de febrero del 2008

412

zona pública y se omite el de la zona restringida, es decir, no se separa el

dominio público del privado813, falta de tutela del dominio público marítimo

terrestre a nivel constitucional814, la prevalencia de la posesión particular

amparada al Registro de la Propiedad, con reivindicación a cargo del estado,

la ausencia total de medidas de protección en el territorio colindante con la

zona marítimo terrestre, la privatización de la zona restringida mediante leyes

especiales815, el decreto de leyes especiales para sustraer amplias

extensiones del litoral de la aplicación de la zona marítimo terrestre816.

Por Decreto Ejecutivo Nº 34456-MP-MIVAH-TUR-MINAE-COM del

2008, Metodología y Directrices Generales para el Ordenamiento Territorial

de la Región Chorotega, de aplicación en aquellas áreas que no cuenten con

un Plan Regulador, se estableció que en la zona pública no se permiten

desarrollos urbanísticos y cualquier construcción se regulará por la legislación

vigente. En la zona restringida o área comprendida desde el final de la zona

pública hasta 150 metros tierra adentro, o sea, 200 metros desde la pleamar

ordinaria, para efectos residenciales, el área mínima de un lote será de 300

metros cuadrados, con una cobertura máxima del 60%, un frente mínimo de 8

metros y una altura máxima de 16 metros y una densidad de 30 viviendas por

hectárea y multifamiliar de 100 personas por hectárea por piso, con retiros

frontales y posteriores de 3 metros.

Para comercios y servicios, el área mínima del lote también será de

300 metros cuadrados, con una cobertura máxima del 65%, con un frente

813 Ver Decreto Ejecutivo Nº 31045 del 2003 Especificaciones sobre el Reglamento para la Delimitación de la Zona Marítimo Terrestre

814 Mediante un proyecto de reforma al artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política, expediente Nº 17066, del mes de agosto del 3008, presentado por el Diputado José Merino del Río y otros, se pretendió elevar a garantía constitucional la Zona Marítimo Terrestre. Este proyecto se encuentra en archivo

815 Caso del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo

816 Caso de Papagayo Turístico Golfo de Papagayo.

413

mínimo de 10 metros, una altura máxima de 16 metros y retiro frontal de 5

cinco metros y posterior de 3 metros.

Para edificaciones turísticas de hospedaje, lotes con un área mínima

de 500 metros cuadrados, una cobertura máxima del 65%, una densidad

hotelera de máximo de 80 habitaciones por hectárea, con retiro frontal de 5

metros y posterior de 3 metros.

En la Zona Intermedia, que es la comprendida desde el final de la zona

restringida hasta 800 metros tierra adentro, es decir un kilómetro desde la

pleamar ordinaria, tiene la siguiente regulación:

Para uso residencial, los lotes tendrán un área mínima de 300 metros

cuadrados, con una cobertura máxima del 65%, una altura máxima de 24

metros, una densidad de 20 viviendas por hectárea por piso y una densidad

de población de 100 personas por hectárea por piso, con retiros frontales de 3

metros y posteriores de 3 metros.

Para edificaciones turísticas de hospedaje, el área mínima del lote será

de 500 metros cuadrados, con un frente mínimo de 10 metros, una cobertura

máxima del 65 %, con una altura máxima de 24metros, una densidad hotelera

máximo de 120 habitaciones por hectárea, con retiros frontales de 5 metros,

posterior de 3 metros y laterales de 3 metros.

Para comercio y servicios un área mínima del lote de 300 metros

cuadrados, un frente mínimo de 10 metros, una altura máxima de 20 metros,

con retiro frontal de cinco metros y posterior de 3 metros.

Para industria, el área máxima de lote de 300 metros cuadrados.

En la Zona Interna, sea en la franja desde el final de la zona intermedia

hasta 3 kilómetros tierra adentro, para uso residencial, lotes con un área

414

mínima de 300 metros cuadrados, una cobertura máxima del 65%, un frente

mínimo de 10 metros, una altura máxima de 36 metros, una densidad máxima

de 25 viviendas por hectárea por piso, con retiros frontales de 3 metros y

posteriores de 3 metros.

Para edificaciones turísticas de hospedaje, el área mínima del lote es

de 500 metros cuadrados, con un frente mínimo de 10 metros, con una

cobertura máxima de 36 metros y una densidad hotelera de 160 habitaciones

por hectárea, con retiros frontales de 5 metros, posterior de 5 metros y lateral

de 3 metros.

Para comercio y servicio, el área mínima del lote será de 300 metros

cuadrados, con un frente mínimo de 10 metros, una cobertura máxima del

65% y un altura máxima de 20 metros, con retiro frontal de 5 metros y

posterior de 3 metros.

Para industria, el área máxima del lote es de 300 metros cuadrados.

Para Vivienda de interés social y local, en soluciones de vivienda multifamiliar

de interés social se permitirán lotes con un mínimo de 120 metros cuadrados

y una densidad máxima de 40 viviendas por hectárea por piso.

7.2. Inalienabilidad

La inalienabilidad supone la imposibilidad de venta de los bienes y es

el rasgo más característico del dominio público. Como consecuencia de esta

característica, no se puede realizar por parte de los entes públicos, ningún

acto traslativo de dominio, tenga la forma jurídica que tenga. Esta regla no

supone que no se puedan realizar mutaciones demaniales, ni transferencias

de bienes a otros entes públicos, como consecuencia de traspasos de

competencia o de servicios, ni tampoco que se impida que se otorguen

concesiones.

415

La inalienabilidad no significa otra cosa que su no pertenencia al

comercio de los hombres. Por lo tanto, dichos bienes no pueden ser

enajenados -por ningún medio de Derecho privado ni de Derecho público-,

siendo consustancial a su naturaleza jurídica su no reducción al dominio

privado bajo ninguna forma. De allí que otra de sus características sea su

imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el

transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión

ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa

el tiempo durante el que se haya poseído817.

En Costa Rica, La ley de Zona Marítimo Terrestre818, es sumamente

clara al disponer expresamente:

“La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible…”

Reiteradamente ha resuelto la Sala Constitucional de la Corte Suprema

de Justicia de Costa Rica que como lo deja entrever el Código Civil, el

dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por

voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad,

al interés público. Así, son llamados bienes dominicales, bienes demaniales,

bienes o cosas públicos, aquellos que no pertenecen individualmente a los

particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un

régimen especial, fuera del comercio de los hombres; es decir, afectados por

su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al

Estado en el sentido más amplio del concepto; están afectados al servicio que

prestan y que, invariablemente, es esencial en virtud de norma expresa. Es

precisamente por estas razones que, como notas características suyas,

pueden señalarse su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad;

no pueden hipotecarse ni son susceptibles a gravamen en los términos de

817 Ver Dictamen Procuraduría General de la República Nº 020 de 1995

818 Ley número 6043 del 2 de marzo de 1977. Artículo 1º

416

Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para

recuperar el dominio. Dado que están fuera del comercio, tales bienes no

pueden ser objeto de posesión, de tal manera que se puede adquirir un

derecho a su aprovechamiento, pero no un derecho de propiedad sobre

ellos819.

7.3. Imprescriptibilidad La jurisprudencia constitucional se ha referido sobre los bienes que

integran el dominio público en los siguientes términos: “son aquellos que

tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los

cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de

la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador se

encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al

interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de

modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden

pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto,

por cuanto éste se limita a su administración y tutela.

Así, se trata de bienes cuya titularidad ostenta el Estado en su

condición de administrador, debe entenderse que se trata de bienes que

pertenecen la "Nación", con lo cual, conforman parte del patrimonio público; y

que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos:

son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no

puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera

posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como

tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de

uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter

precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad

o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos

819 Sentencia número 3578 del año 2000, reiteradas entre otras por la número 14685 del año 2006 y número 14771 del año 2006, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica.

417

previstos en los artículos 154 y 155 de la Ley General de la Administración

Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su

aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto;

Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto,

por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos

de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a

través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso

de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte

de la Administración Pública820.

7.4. Inembargabilidad El embargo es inaplicable en los bienes de dominio público, ya que por

su fin y naturaleza, dicho bien, no debe ser restringido, con limitaciones como

las que impone un embargo. Los bienes dominiales se encuentren fuera del

comercio de los hombres y de los medios de garantía previstos en el derecho

privado.

La inembargabilidad implica que los bienes del Estado están cubiertos

contra cualquier acción judicial tendiente a minar la propiedad del Estado de

tales bienes, por lo que no es dable cobrarse créditos en contra del Estado

mediante el secuestro, desposesión, o embargo de los bienes así protegidos.

Las deudas del Estado no son susceptibles de ser pagadas mediante la

conversión de bienes del Estado821.

El Profesor Doctor Ernesto Jinesta, relativo al tema “Principales

innovaciones del Nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo en

Costa Rica”, dice que el Código como una poderosa herramienta para

820 Sentencia Nº 799 del 2013 de la Sala Primera de Casación de la Corte Suprema de Justicia. Ver también sentencias de la Sala Constitucional Nº 2408 del 2007 y 189 del 2011.Ver también Opinión Jurídica Nº 110-J-de 1998 de la Procuraduría General de la República.-

821 Ver Opinión Jurídica Nº 110-J-1998 PGR

418

garantizar el cumplimiento efectivo en sentencia el CPCA admite el embargo

de bienes del dominio fiscal y de algunos del público.

Conforme al artículo 169 del mencionado Código, el embargo será

procedente, a petición de parte y según el criterio del Juez ejecutor, respecto

de los siguientes bienes:

a) Los del dominio privado de los entes públicos, en cuanto no se

encuentran afectados a un fin público.

b) La participación accionaria o económica del ente público condenado

en una empresa pública- 50% o más de capital público- o privada, siempre

que la totalidad del embargo no supere un 25% del total participativo.

c) Los ingresos percibidos por transferencias presupuestarias previstas

en la ley a favor del ente público condenado, siempre que no superen un 25%

del total de la transferencia correspondiente a ese período presupuestario.

El CPCA en el artículo 170 rompe con el viejo dogma de la

inembargabilidad de los bienes del dominio público, en aras del imperativo

constitucional de una justicia cumplida. Es así como el artículo 209 del CPCA

deroga expresamente varias leyes preconstitucionales que establecían la

inembargabilidad de los bienes del dominio público (Nº 12 de 1918 y sus

reformas y Nº 70 de 1925). El artículo 170 enuncia cuáles bienes del dominio

público no pueden ser objeto de embargo, así se indica que no lo pueden ser

los de titularidad pública destinados al uso y aprovechamiento común, esto

es, los que están sujetos a los usos generales y comunes, por ejemplo, el

área pública de la zona marítimo terrestre, parques, plazas, ríos, lagos,

caminos públicos, mercados y otros, como tampoco los que están vinculados

directamente con la prestación de servicios públicos de salud, educación o

seguridad o cualquier otro que sea considerado y calificado, por el juez

419

ejecutor, de naturaleza esencial, calificativo que debe obedecer a razones

objetivas y claramente justificadas822.

II. SOBRE EL DESLINDE Y AMOJONAMIENTO EN GENERAL.

1. Concepto

Se puede ver el deslinde823 desde dos aristas, una, como una

manifestación del poder del dueño sobre la cosa, que le permite fijar los

linderos de una finca, amojonarla, aislarla o cerrarla, y otra, como una acción

de defensa del dominio, pues corresponde al dueño en defensa de su

propiedad, o con el fin de evitar posibles futuras perturbaciones, las acciones

de deslinde, amojonamiento y de cierre de una finca824.

El deslinde, es la operación consistente en fijar los límites de la finca,

los puntos de separación, constituyendo un problema físico pero de

relevancia jurídica, mientras que el amojonamiento es un acto material,

desprovisto en sí mismo de significado jurídico, que consiste en la

señalización o exteriorización mediante hitos, mojones o señales

permanentes de aquellos límites o linderos, adquiriendo sin embargo, una vez

colocados los mojones, una relevancia jurídica como elementos

determinantes de las propias lindes y como manifestación posesoria de

haberse practicado previamente una acción de deslinde825.

822 JINESTA, Ernesto. Derecho administrativo iberoamericano, volumen I, Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo. Tomado de www.ernestojinesta.com el 28 de marzo del 2014.

823 Ver Art. 384 del Código Civil Español y 296 del Código Civil de Costa Rica

824 ALBALADEJO, Manuel. Derecho Civil III Derecho de Bienes, Edifoser S.L. libros jurídicos, Décima Edición, Madrid, 2004, pág. 359

825 DIEZ- PICAZO, Luis y GULLON, Antonio. Sistema de Derecho Civil, Volumen III. Derecho de Cosas y Derecho Inmobiliario Registral, Editorial Tecnos, Sétima Edición, Madrid, 2005, pág. 179. Ver además LASARTE, Carlos, Propiedad y derechos reales de

420

Se denomina acta de deslinde e identificación826 a la que se levanta en

el propio terreno, de acuerdo con las formalidades de la ley de Catastro

Nacional827. El propietario o poseedor, o su representante, suscribirá tal acta,

haciendo constar que acepta los datos referentes a ubicación y linderos de su

inmueble, que figuran en ella.

Para deslindar un predio828, es necesario convocar a todos los

propietarios, poseedores y sus colindantes para que concurran a la hora y

lugar que se les indique, personalmente o por medio de representante, a fin

de efectuar el reconocimientos de sus linderos y levantar el acta de deslinde e

identificación, debiéndose notificar con ocho días de anticipación al acto de

deslinde, personalmente o por medio de telegrama, carta certificada o edicto

que se publicará en La Gaceta, o en uno de los diarios de mayor circulación

nacional, si se ignora el domicilio de alguno de los colindantes.

Cuando los propietarios legalmente convocados no concurriesen a la

diligencia, se presume su conformidad con la misma, y no habrá nulidad de

actuaciones si el propietario, poseedor o colindante, no convocado, acepta

posteriormente lo actuado.

En el campo del Derecho privado, el deslinde se practica o se puede

actuar, a través de tres formas o vías: mediante acuerdo entre todos los

interesados, como un acto o procedimiento de jurisdicción voluntaria o

actividad no contenciosa829 y a través de un proceso declarativo.

goce, Principios de Derecho Civil IV, Editorial Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A. Madrid, Barcelona, 2006, pág. 167

826 Ley del Catastro Nacional, número 6545 del 25 de marzo de 1981, Artículo 11

827 Número 6545 del 25 de marzo de 1981,

828 Ley del Catastro Nacional, número 6545 del 25 de marzo de 1981, Artículo 16

829 Código Notarial, ley Nº7764 del 17 de abril de 1998 artículo 129.- Además, Código Procesal Civil, Ley número 7130 del 16 de agosto de 1989, artículo 819 inc. 9 , y sigtes.

421

Por su parte, en el Derecho administrativo, el deslinde es una facultad

exorbitante del Derecho civil pues la iniciación de un deslinde administrativo y

su desarrollo no puede paralizarse por los propietarios o poseedores

colindantes, pero que no debe convertirse en una acción reivindicatoria

simulada830.

La fijación de los límites del dominio público marítimo terrestre, es una

potestad de la administración, que se muestra como una manifestación de los

poderes de autotutela que la Administración como sujeto ostenta tanto en el

derecho español como en el costarricense831. Esta noción tiene dos

manifestaciones: autotutela declarativa y autotutela ejecutiva. Con la primera

se alude a la potestad de la Administración de definir unilateralmente

derechos y obligaciones de acuerdo con la Ley, pudiendo por lo tanto tutelar

por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso innovadoras del statu

quo; por consiguiente, a diferencia de lo que sucede en el ámbito privado, no

necesita acudir a un proceso judicial de cognición para el reconocimieno de

su propio derecho. En este sentido, la Administración tiene poder suficiente

para dictar actos unilaterales que se presumen válidos y son eficaces en

principio desde que se dictan, por lo que obligan con independencia de la

voluntad de los sujetos afectados. La autotutela ejecutiva hace referencia al

privilegio de la Administración de materializar, incluso coactivamente, el

contenido de las obligaciones declaradas ante la resistencia a su

cumplimiento por el sujeto afectado, sin necesidad de acudir a un proceso de

ejecución como sucede en el ámbito privado832.

830 PARADA, Ramón. Derecho Administrativo III, Bienes públicos. Derecho Urbanístico, Editorial Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A. décima edición, Madrid, Barcelona 2004, pág. 25

831 Decreto Ejecutivo número 31045 del 6 de marzo de 1977, Artículos 62 y 63, Reglamento a la Ley de Zona Marítimo terrestre, número 6043 del 2 de marzo de 1977.

832 HORGUE BAENA, Concepción. El deslinde de costas. Editorial Tecnos S.A, Madrid, 1995, pág.101

422

2. Presupuesto fundamental del ejercicio de la acción en el Derecho civil El presupuesto fundamental para el ejercicio de la acción, lo constituye

la confusión o indefinición de los linderos en predios confinantes y en esto

esta acción se distingue de la acción reivindicatoria. En el deslinde no se

reclama cosa cierta, sino determinar ciertamente la extensión o márgenes

físicos de una finca y en la acción reivindicatoria lo que se busca es la

restitución de una cosa833.

3. Legitimación activa y pasiva para el ejercicio de la acción de deslinde en el Derecho civil costarricense Conforme lo dispone el Código Civil834 de Costa Rica, están

legitimados para promover la acción de deslinde, o de obligar a los dueños de

los predios confinantes, a que concurran a la demarcación de linderos entre

su predio y los de los de ellos, no solo el propietario, sino el usufructuario, el

usuario y cualquiera que posea como dueño. Tienen además derecho, si se

ha quitado alguno de los mojones que deslindan su propiedad, para pedir que

el que lo ha movido lo ponga a su costo y le indemnice los perjuicios que le

hubiere causado.

Por otra parte, corresponderá la legitimación pasiva a los propietarios

de los predios colindantes pero que tengan su linde incierta, con lo que se

excluye a los demás propietarios835.

833 LASARTE, Carlos. Propiedad y derechos reales de goce. Principios de Derecho Civil IV, Editorial Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A. Madrid, Barcelona, 2006, págs. 167 y 168

834 Código Civil de Costa Rica, artículo 296

835 DIEZ- PICAZO, Luis y GULLON, Antonio. Sistema de Derecho Civil, Volumen III Derecho de Cosas y Derecho Inmobiliario Registral, Editorial Tecnos, Sétima Edición, Madrid, 2005, pág. 181.

423

4. Procedimiento del deslinde civil como acto de jurisdicción voluntaria o no contenciosa en la legislación de Costa Rica

El deslinde como acto de jurisdicción voluntaria, puede tramitarse,

tanto en la jurisdicción notarial como ante los tribunales civiles comunes. 4.1. Procedimiento notarial El trámite del deslinde ante Notario Público836 es optativo y solo podrán

ser sometidos al conocimiento de ellos, cuando no figuren como interesados

menores de edad ni incapaces y para todos los efectos legales, sus

actuaciones en los asuntos de su competencia, tendrán igual valor que las

practicadas por funcionarios judiciales837.

La intervención del Notario deberá ser requerida en forma personal y

esa gestión se hará constar en un acta, con la que se iniciará el expediente

respectivo, pudiéndose hacer otras intervenciones por escrito, pero el Notario

siempre será responsable de la autenticidad de toda actuación o presentación

que se formule ante él. Sus actuaciones838 serán extra-protocolares y se

ajustarán a los procedimientos previstos en la legislación, por lo que el

deslinde y amojonamiento se tramitará conforme a las disposiciones del

Código Procesal Civil839.

836Código Notarial, ley número 7764 del 17 de abril de 1998 Artículo 129

837 Código Notarial, ley número 7764 del 17 de abril de 1998, Artículo 133

838 Código Notarial, ley número 7764 del 17 de abril de 1998, Artículo 130

839 Código Procesal Civil, ley número 7130 del 16 de agosto de 1989. Artículo 887 y sigtes. en relación con el Código Civil de Costa Rica, artículos 296 al 301

424

El Notario está obligado a llevar un registro de los expedientes que

tramite, los cuales numerará en forma continua y una vez concluidos los

remitirá al Archivo Judicial para su custodia definitiva840.

4.1.1. Pérdida de la competencia notarial El Notario se abstendrá de continuar tramitando el asunto contencioso,

cuando algún interesado se lo solicite; por oposición escrita ante la Notaría;

cuando surja contención o declinatoria; cuando el tribunal respectivo lo

disponga, a solicitud de parte interesada.

En lo caso anteriores, el Notario suspenderá todo trámite y pasará el

expediente respectivo al tribunal al que le competa conocerlo. Si el Notario

persistiere en seguir conociendo del asunto a pesar de la oposición expresa,

las resoluciones y actuaciones posteriores serán absolutamente nulas y será

juzgado y sancionado por el delito de usurpación de autoridad841.

4.1.2. Asuntos pendientes ante los tribunales El deslinde y amojonamiento que estuviere pendiente de resolución

ante los Tribunales, si todos los interesados así lo solicitaren por escrito,

podrán ser continuados y concluidos por el Notario que se escoja al efecto.

4.1.3. Nombramiento de peritos

Los Notarios no podrán nombrar como peritos a empleados o allegados

suyos, ni a los intérpretes o testigos instrumentales. Tampoco podrán

nombrar a sus respectivos cónyuges o convivientes, ascendientes y

descendientes, hermanos, tíos o sobrinos por consanguinidad o afinidad.

Tampoco podrán hacerlo, cuando en una persona jurídica o una entidad, el

840 Código Notarial, ley número 7764 del 17 de abril de 1998 Artículo 131

841 Código Notarial, ley número 7764 del 17 de abril de 1998 Artículo 134

425

notario, sus padres, cónyuge o conviviente, hijos y hermanos por

consanguinidad o afinidad tengan o ejerzan cargos como directores, gerentes,

administradores o representantes legales842.

El Notario deberá designar como perito a personas idóneas que reúnan

los requisitos dispuestos por el Código Procesal Civil843, y los respectivos

honorarios se les pagarán con base en las tarifas fijadas por la Corte

Suprema de Justicia.

4.2. Procedimiento civil del deslinde y amojonamiento En el escrito inicial, se debe indicar si el deslinde debe practicarse en

toda la extensión del perímetro del terreno, o solamente en una parte que

confine con un inmueble determinado844.

Así mismo se indicará en ese escrito, los nombres y la residencia de

las personas que deban ser citadas al acto, o que se ignoran esas

circunstancias y se acompañará el título de propiedad.

Recibido el escrito, el juez señalará día y hora en la que haya de

comenzar el acto845, previa citación a todos los interesados para que

concurran con sus títulos o los remitan. Los desconocidos y los de ignorada

residencia serán citados por un edicto que se publicará una vez en el Boletín

Judicial.

No se suspenderá la práctica del deslinde y amojonamiento por la falta

de asistencia de alguno de los colindantes. Ese colindante podrá debatir su

842 Código Notarial, ley número 7764 del 17 de abril de 1998 Artículo 7 Inc.c).-

843 Código Procesal Civil, ley número 7130 del 16 de agosto de 1989. Artículo 404

844 Código Procesal Civil, ley número 7130 del 16 de agosto de 1989, artículo 886, inciso 1.

845 Código Procesal Civil de Costa Rica. Artículo 886, inciso 2.

426

pretensión en proceso abreviado, si se creyere despojado en virtud del

deslinde practicado846.

Según lo ordena el Código Procesal Civil847, el deslinde se hará

conforme lo tiene establecido el capítulo V, título II, libro II del Código Civil848,

pudiendo concurrir al acto, agrimensores y peritos de nombramiento de los

interesados. En cuanto a la demarcación de linderos, se hará conforme a los

títulos de cada colindante, y a falta de títulos suficientes para el caso,

conforme a lo que resultare de la posesión en que estuvieren los

confinantes849.

En el evento de que los títulos no determinaren los límites del área de

cada terreno y la cuestión no pudiere resolverse por la posesión o por otro

medio de prueba en juicio contencioso, se hará la demarcación,

distribuyéndose el terreno objeto de la contienda por iguales partes850.

Si la extensión que resultare del conjunto de todos los títulos de los

confinantes fuere mayor o menor que la de la totalidad del terreno, el exceso

o falta se distribuirá proporcionalmente entre ellos851.

Ahora bien, si los mojones hubieren sido colocados equivocadamente

por un título no contestado, se rectificará el error sin que pueda oponerse la

prescripción852.

846 Código Procesal Civil de Costa Rica, artículo 886, inciso 3.

847 Código Procesal Civil de Costa Rica, artículo 886, inciso 4.

848 Código Civil de Costa Rica, artículos 296 al 301 inclusive.

849 Código Civil de Costa Rica, Artículo 297.

850 Código Civil de Costa Rica, Artículo 298.

851 Código Civil de Costa Rica, Artículo 299.-

852 Código Civil de Costa Rica, Artículo 300.-

427

Finalmente dispone el Código Civil853 que la mesura de un terreno, sea

o no protestada, no basta por sí sola para probar la posesión del mismo

terreno.

En cuanto a esto último, la Sala Primera de Casación854 del Poder

Judicial de Costa Rica, ha resuelto en punto al valor de un plano levantado e

inscrito en la Oficina de Catastro, éste, no es de por sí prueba absoluta de lo

que en él se consigna, su valor probatorio debe ser examinado en unión y

armonía con las demás pruebas que obren en el proceso, pues un plano

levantado unilateralmente por el interesado, aunque esté inscrito, por sí

mismo no puede afectar la propiedad ni la posesión, pues conforme el artículo

301 del Código Civil, a la doctrina que lo informa y a la jurisprudencia, la

mesura de un terreno, sea o no protestada, no basta por sí sola para probar la

posible propiedad o posesión del terreno.

En otra sentencia de la Sala Primera Civil855 antes indicada, dispuso:

que la misma legislación especial, concretamente los artículos 30 de la Ley de

Catastro856 y 42 del Reglamento857 de la ley, resultan congruentes con el

artículo 301 del Código Civil mencionado, al establecer el alcance probatorio

de los planos catastrados, primeramente, al prescribir ambas normas que,

únicamente los planos de agrimensura inscritos en el Catastro, surten efectos

legales y, luego al disponer la segunda norma mencionada que la registración

853 Código Civil de Costa Rica, Artículo 301.-

854 Sala Primera de Casación Civil del Poder Judicial de Costa Rica, resolución número 56-1994, de las trece horas cincuenta minutos del 4 de agosto de 1994, que reitera la Resolución de la antigua Sala Primera Civil número 95-1979, de las nueve horas diez minutos del 6 de abril de mil novecientos setenta y nueve.

855 Resolución número 66-1994, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 17 de agosto de 1994.

856 Ley de Catastro Nacional número 6545 del 26 de marzo de 1981.

857 Decreto Ejecutivo número 13607-J del 24 de abril de 1982 a la Ley de Catastro Nacional número 6545 del 26 de marzo de 1981

428

catastral no convalida los documentos que sean nulos o anulables conforme

a la ley, ni subsanará sus defectos.

III. EL DESLINDE EN LA LEY DE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE LEY Nº 6043 DE 1977

1. Introducción

Si bien con carácter general podría afirmarse que la práctica del

deslinde administrativo por la Administración estatal, tiene como finalidad

primordial, al igual que la práctica del deslinde civil, el esclarecimiento del

conflicto entre límites que se suscita entre diferentes propiedades, esta

afirmación debe ser matizada. De este modo, mientras la finalidad del

deslinde civil es la fijación de los linderos entre propiedades privadas

colindantes, el deslinde administrativo determina los límites existentes entre

bienes del dominio público y bienes de propiedad privada, o bienes cuya

propiedad ostentan otras Administraciones Públicas858.

El deslinde es el instrumento jurídico que conoce el Derecho para

verificar los límites terrestres del dominio público marítimo terrestre, el cual se

estructura a través de un procedimiento específico que persigue la

comprobación de qué parte de la realidad natural presenta esta identidad.

Esta fijación de los límites del dominio público marítimo terrestre es una

potestad de la Administración y se muestra como una manifestación de los

poderes de autotutela ejecutiva, tal y como se explicó antes859.

858 MECO TEBAR, Fabiola. Deslinde de Costas. Editorial Tirant lo Blanch, Colección Privado, Valencia 1988, pág. 21

859 HORGUE BAENA, Concepción. El deslinde de costas. Editorial Tecnos S.A, Madrid, 1995, pág.101

429

En Costa Rica, conforme lo establece el Reglamento a la Ley de la

Zona Marítimo Terrestre860, el deslinde que las Municipalidades están

obligadas a practicar de la zona marítimo terrestre -que es la zona que se

encuentra dentro de su territorio y por ende bajo su administración- lo deben

llevar a cabo contratando para ello los servicios necesarios con el Instituto

Geográfico Nacional.

Ahora bien, lo que el Reglamento ordena deslindar es la zona pública

de la zona restringida, ambas zonas que a su vez componen la zona marítimo

terrestre, en otros términos, lo que se hace es deslindar entre sí, dos zonas

que conforman el dominio público marítimo terrestre y que están bajo la

administración de una misma Municipalidad. Entendemos que esta operación

tiene por principal finalidad, establecer cuál es la porción de la zona

restringida que puede ser otorgada en concesión y ser edificada, de la

totalmente indisponible.

En sentido estricto, y como una de las acciones de protección del

dominio público marítimo terrestre, debe entenderse el deslinde de la zona

marítimo terrestre, como la fijación de los confines entre el dominio privado y

el dominio público marítimo terrestre, o la fijación de los confines del dominio

público bajo la administración de diferentes municipalidades o entes

administrativos. Hasta dónde se extiende el dominio público y dónde empieza

el dominio privado.

Con la aplicación del deslinde en los términos que lo estatuye el

Reglamento a la Ley de Zona Marítimo Terrestre -como lo veremos más

adelante con el decreto ejecutivo Nº 36642 DEL 2011-, no se protege

efectivamente el dominio público por no fijar dónde comienza el dominio

privado y dónde finaliza el dominio público. Esta situación permite que la zona

860 Reglamento número 7841-P, a la Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977. Artículo 62

430

restringida del dominio público sea invadida, cuando menos parcialmente, por

particulares, la edifiquen y la traten como propiedad privada, todo en

detrimento del resto de la población.

La situación revelada nos permite afirmar que en estricto sentido, la

legislación costarricense no establece el deslinde del dominio púbico como

una acción de protección de ese dominio y que necesariamente se debe

legislar sobre este punto, pues si se pretende proteger algo, primero se debe

identificar. Se debe hacer una reforma o redactar una nueva ley de zona

marítimo terrestre o de costas, teniendo la Legislación de Costas Española

como un modelo a seguir pero sin perder de vista o consideración la realidad

costarricense.

Gracias a una serie de sugerencias o recomendaciones que hiciera la

Procuraduría General de la República, se emitió el Decreto Ejecutivo número

36642 DEL 2011,- Especificaciones sobre el Reglamento para la Delimitación

de la Zona pública de la Zona Marítimo Terrestre- que derogó el Reglamento

denominado “Especificaciones para la Delimitación de la Zona Marítimo

Terrestre”, promulgado mediante Decreto Ejecutivo Nº 31045-MOPT de fecha

06 de marzo del 2003.

2. Delimitación de la zona pública de la zona marítimo terrestre, Decreto ejecutivo Nº 36642 del 2011 2.1. Introducción Tal y como se explicó antes, la demarcación de la Zona Pública de la

Zona Marítimo Terrestre es función exclusiva del Instituto Geográfico

Nacional, sin que exista posibilidad de que otra entidad asuma dichas

funciones.

La delimitación de la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre es

imprescindible a fin de otorgar concesiones en la Zona Restringida y resulta

431

que ni la Ley de Zona Marítimo Terrestre861 ni su respectivo Reglamento862

establecen especificaciones técnicas para proceder con respectiva

demarcatoria, por ello, con ocasión de la suscripción del Convenio Préstamo

Nº 1284-OC-CR” entre el Gobierno de Costa Rica y el Banco Interamericano

de Desarrollo, se emitió el decreto Nº 33797-MJ-MOPT del 30 de marzo del

2007, mediante el cual se determina la Red Geodésica Nacional de

Referencia Horizontal CR05, como el sistema oficial, al cual deben estar

referidas las coordenadas de todos los trabajos geodésicos, cartográficos y

catastrales.

La nueva metodología combina las técnicas modernas de

posicionamiento horizontal vertical sin dejar de lado el componente

convencional de las mediciones, basándose en el establecimiento de

poligonales altimétricas y poligonales planimétricas medidas con estaciones

totales y en combinaciones con técnicas de medición apoyados en la

tecnología de sistema de satélites de navegación global (GNSS)863.

Tal y como se dijo antes, con fundamento en el Decreto Ejecutivo Nº

33797-MJ-MOPT del 30 de marzo de 2007, se crea el sistema de

coordenadas horizontales para Costa Rica, denominado CR05, el cual tiene

carácter oficial y sustituye al sistema de coordenadas Lambert, datum de

Ocotepeque. Será el marco de referencia para todos los trabajos topográficos,

cartográficos, geodésicos y catastrales oficiales. El sistema de coordenadas

CR05 está amarrado al Marco de Referencia Terrestre Internacional,

realización del 2000 (ITRF00, por sus siglas en inglés), reducido a la época

2005.83, que es la de definición del sistema. El sistema CR05 está

materializado por una red de 33 estaciones GPS de primer orden (34 si se

considera el punto ETCG1), distribuidas en todo el territorio nacional. Estas

861 Ley Nº 6043 de 1977

862 Reglamento Nº 7841-P de 1977

863 Considerandos I al V del Decreto Ejecutivo Nº 36642 del 2011

432

tienen coordenadas geodésicas referidas al elipsoideWGS84 y coordenadas

de cuadrícula, definidas por una proyección Gauss-Krüger, mejor conocida

como Transversal Mercator864.

2.2. La administración deslindante El artículo 1º de la Ley de Zona Marítimo Terrestre865, estipula que esa

Zona es patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e

imprescriptible. Conforme al artículo 2º de dicha ley, le corresponde al

Instituto Costarricense de Turismo, en nombre del Estado, la superior y

general vigilancia de todo lo referente a la zona marítimo terrestre, pero, sin

perjuicio de las atribuciones de ese Instituto, compete a las municipalidades

velar directamente por el cumplimiento de las normas de la ley de zona

marítimo terrestre, referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso

de esa zona y en especial de las áreas turísticas de los litorales. Finalmente,

el usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona

pública como de la restringida, corresponde a la municipalidad de la

jurisdicción respectiva866. Algunas de las atribuciones concretas que la ley y

su respectivo reglamento, le encomiendan al Instituto Costarricense de

Turismo son: dictar y hacer cumplir las medidas que estimen necesarias para

la conservación o para evitar que se perjudiquen las condiciones originarias

de la zona costera867; dar su autorización para la construcción de

instalaciones industriales, mineras o de artesanía868; autorizar los planos y

864 Sistema de Referencia CR05 y la Proyección Transversal de Mercator para Costa Rica CR7M05. Regularización de Catastro y Registro. http://www.uecatastro.org/phocadownload/documentos-tecnicos/Datun.pdf

865 Ley Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 2 de marzo de 1977.-

866 Procuraduría General de la República, dictamen número 461 del 21 de diciembre del 2007

867 Ley Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 2 de marzo de 1977.- Artículo 17

868 Ley Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 2 de marzo de 1977.- Artículo 18 y Reglamento número 7841-P, a la Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977, Artículo 8.-

433

proyectos de las obras de infraestructura y construcción que

excepcionalmente se permita instalar en la zona pública869; otorgar su

acuerdo para el uso particular de la zona pública, tratándose de propiedades

debidamente inscritas870; elaborar el plan general de uso de la tierra ubicada

en la zona marítimo terrestre871; hacer la declaratoria de zonas turísticas o no

turísticas, ya sea por propia iniciativa o a solicitud de las municipalidades872;

formular proyectos de desarrollo turístico integral que comprendan parte o el

total de una zona turística873; dictar las disposiciones necesarias para el mejor

aprovechamiento de las zonas declaradas de aptitud turística874; aprobar los

planes de desarrollos urbanos o turísticos que afecten la zona marítimo

terrestre875; aprobar876 o denegar las solicitudes de prórroga de las

concesiones877; entre otras.

De lo expuesto se entiende que además de las funciones genéricas y

específicas, el legislador optó por disponer de competencias compartidas

entre el Instituto y las Municipalidades, lo que supone sin duda, la necesaria

coordinación entre ambas entidades, y un ejemplo claro es la planificación de

la zona marítimo terrestre y las áreas adyacentes.

869 Ley Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 2 de marzo de 1977.- Artículo 22 y Reglamento número 7841-P, a la Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977, Artículo 11.

870 Ley Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 2 de marzo de 1977.- Artículo 25

871 Ley Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 2 de marzo de 1977.- Artículo 26

872 Ley Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 2 de marzo de 1977.- Artículo 27 y Reglamento número 7841-P, a la Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 del 2 de marzo de 1977, Artículo 6.

873 Ley Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 2 de marzo de 1977.- Artículo 28

874 Ley Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 2 de marzo de 1977.Artículo 29

875 Ley Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 2 de marzo de 1977.- Artículo 30

876 Ley Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 2 de marzo de 1977.- Artículo 42

877 Ley Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 2 de marzo de 1977.- Artículo 50 y 53.

434

Si bien la planificación del territorio, incluyendo el ordenamiento de la

zona costera, es una competencia de las municipalidades –tal y como está

regulada en la Ley de Planificación Urbana y es reconocida a nivel

constitucional-, lo cierto es que se trata de una función pública que requiere la

necesaria coordinación con otros entes y órganos administrativos. En efecto,

y como parte del enfoque integral que caracteriza la ordenación del territorio

costero a nivel nacional, hay que decir que el Instituto Costarricense de

Turismo ostenta un importante papel, pues además de brindar apoyo técnico

y solventar las carencias de las municipalidades como una forma de apoyo

institucional (asumiendo la elaboración del plan regulador en las zonas

declaradas de interés turístico), le corresponde la aprobación de los planes

reguladores costeros, noción que equivale a dar el visto bueno al proceso de

elaboración del mismo. Lo que permite además, controlar y fiscalizar que el

plan es conforme con los lineamientos de la planificación territorial, sea

regional o nacional que éste lleva a cabo.

En resumen, la superior vigilancia de la zona marítimo terrestre, en

tanto competencia genérica de la que derivan funciones específicas, supone

el ejercicio de competencias compartidas entre el Instituto Costarricense de

Turismo y las Municipalidades, más no implica la sustitución de las

competencias autónomas que ostentan los gobiernos locales. Antes bien, la

normativa aplicable a la materia establece la posibilidad y necesidad de

coordinación y colaboración institucional de los entes y órganos

administrativos con competencias en la zona costera.

Por otra parte, el artículo 62 del Reglamento878 a la mencionada ley,

establece la obligación de las respectivas Municipalidades de demarcar la

zona pública a lo largo del litoral de su jurisdicción, debiendo contratar

obligatoriamente los estudios necesarios para este fin con el Instituto

Geográfico Nacional, el cual demarcará de acuerdo con lo establecido en el

878 Reglamento número 7841-P de 1977, a la Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 de 1977

435

artículo 2º del mencionado reglamento, salvo en los litorales que presenten

procesos formadores de costas muy dinámicos, en los que se demarcará la

zona pública según las delimitaciones que fije el Instituto Geográfico Nacional

de conformidad con los estudios que realice en cada caso.

En términos más simples, de conformidad con el Reglamento879 a la

Ley de Zona Marítimo Terrestre, es a la Administración Local, entiéndase, la

Municipalidad o Ayuntamiento respectiva, a quien le corresponde ordenar el

deslinde de la zona pública de la zona marítimo terrestre a lo largo de su

respectivo litoral y al Instituto Geográfico Nacional la práctica de ese deslinde,

pero de acuerdo con el Reglamento Nº 36642 DEL 2011, Reglamento de

Especificaciones para la Delimitación de la Zona Pública de la Zona Marítimo

Terrestre, establece que tanto la Municipalidad interesada, como el Instituto

Costarricense de Turismo o el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a

través del Área de Conservación respectiva, quien deberá presentar la

documentación correspondiente y solicitar al Instituto Geográfico Nacional, la

prestación de servicios para la delimitación de la zona pública en la zona

marítimo terrestre. En el evento de que se solicite la reposición de mojones o

densificación de los mismos, no será necesario la autorización por parte del

Consejo Municipal, resultando suficiente la petición del Alcalde y en el caso

de las Áreas de Conservación, con la petición del Director Regional respectivo

880.

2.3. De las nuevas delimitaciones El Instituto Geográfico Nacional no actuará de oficio para la demolición

o el establecimiento de un nuevo amojonamiento o la oficialización de una

nueva delimitación digital georreferenciada de una línea de la Zona Pública ya

879 Reglamento número 7841-P, a la Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 de 1977

880 Artículo 4 Decreto Ejecutivo Nº 36642 DEL 2011

436

demarcada, a excepción de que se hayan modificado las condiciones

originales que hagan exigible un nuevo amojonamiento o delimitación.

Detectada una discordancia entre líneas como consecuencia de un

cambio de pleamar ordinaria, se advertirá tal situación al ente administrador a

fin de que tome las previsiones del caso y en lo que corresponde, ordenar una

nueva delimitación881.

2.4. Costo de los servicios Le corresponde al área competente del Instituto Geográfico Nacional,

confeccionar un presupuesto para la prestación del servicio, en el cual se

tomarán en cuenta el costo horas hombre, viáticos, tiempo extraordinario,

peajes, seguros, combustible y materiales. El costo de los trabajos será

cubierto en su totalidad por el interesado y deberá depositarlo en la cuenta

bancaria que a los efectos se le designe, de previo a la ejecución de las

labores para el amojonamiento de la zona marítimo terrestre882.

2.5. Del contrato El Instituto Geográfico Nacional remitirá una propuesta de contrato y el

expediente a la dependencia administrativa competente, para que elabore el

proyecto de formalización contractual y gestione su respectiva suscripción.

Estudiado el proyecto y ajustado a los lineamientos correspondientes,

se confeccionará el contrato, caso contrario se devolverá conjuntamente con

el expediente al Instituto Geográfico Nacional para su corrección.

881 Artículo 7 Decreto Ejecutivo Nº 36642 del 2011

882 Artículo 6 Decreto Ejecutivo Nº 36642 DEL 2011

437

El contrato debe contener cuando menos las obligaciones y derechos

contractuales de las partes, el plazo de vigencia y el costo de los servicios de

delimitación de la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre, sea que se

trate de delimitación por primera vez, reamojonamiento, reposición o

densificación de mojones.

Una vez suscrito el contrato, el interesado deberá depositar en la

cuenta bancaria oficial que se le señale, el coste indicado en el contrato, so

pena de no dar la orden de inicio de los trabajos ante la ausencia del depósito

bancario. Efectuado el ingreso bancario, se dará orden de inicio de los

trabajos dentro de los quince días posteriores al depósito bancario y la firma

del contrato.

El Instituto Geográfico Nacional ejecutará únicamente lo contratado ya

sea por la Municipalidad, el Instituto Costarricense de Turismo o el Sistema

Nacional de Áreas de Conservación. En ningún caso alterará los mojones o

modificará las líneas de georreferenciación de las coordenadas de líneas

colindantes a la contratada.

El mencionado Instituto Geográfico debe entregar una copia de cada

registro por sección contratada ya sea a la Municipalidad respectiva, al

Instituto Costarricense de Turismo o al Sistema Nacional de Áreas de

Conservación, facilitándoles a esas entidades la aplicación de los mandatos

establecidos para la protección de la Zona Marítimo Terrestre883.

Los trabajos los ejecutará el Instituto Geográfico Nacional en el estricto

orden de las fechas en que se los contraten, pero por razones de

conveniencia y oportunidad y optimización de los recursos humanos y

materiales con que cuenta el Estado, podrá ejecutar los trabajos por zonas

geográficas, independientemente de la fecha de presentación de la solicitud,

883 Artículos 9 y 10 Decreto Ejecutivo Nº 36642 del 2011

438

todo cuando los trabajos a ejecutar corresponden a un mismo sector a

delimitar, situación que implicaría una reducción proporcional no solo en los

plazos de ejecución sino de los costos económicos del trabajo, lo que deberá

constar debidamente razonado y acreditado en el expediente respectivo.

2.6. Ejecución de los trabajos El personal que designe el Instituto Geográfico Nacional, se presentará

al sitio correspondiente determinando a los efectos del caso, la planificación

de poligonales, levantamientos geodésicos y topográficos, así como a revisar,

calcular y realizar los cierres de levantamiento topográfico.

El Instituto, tendrá un plazo de seis meses contados a partir de la fecha

de emisión de la orden de inicio, para la conclusión de los trabajos

contratados para la demarcación de la Zona Pública, plazo que podrá ser

prorrogado por otro período igual previo acuerdo de las partes.

La supervisión técnica de los trabajos estará a cargo de un profesional

en topografía encargado de la revisión técnica del levantamiento topográfico,

consignando los datos en el documento denominado “Revisión Técnica de

Trabajos Topográficos”884.

2.7. Publicación del aviso en el diario oficial la gaceta Efectuada la delimitación de la Zona Pública de la Zona Marítimo

Terrestre, el Instituto Geográfico Nacional publicará en el Diario Oficial La

Gaceta, el aviso de ejecución de la delimitación de la Zona Pública,

especificando el tipo de delimitación realizado y las especificaciones de cada

uno de ellos, aviso que se publicará en el plazo de un mes contado a partir de

la revisión técnica de los trabajos topográficos.

884.- Artículos 12, 13, 14 y 15 Decreto Ejecutivo Nº 36642 del 2011

439

La publicación en el Diario La Gaceta de la delimitación de la Zona

Pública, consolidará la situación jurídica de la delimitación realizada, a los

efectos de aplicar la Ley y el Reglamento sobre la Zona Marítimo Terrestre.

En razón de lo anterior, tal situación jurídica no podrá ser alterada de

oficio y podrá ser modificada únicamente cuando se autorice un nuevo

amojonamiento o una nueva delimitación digital georreferenciada o se varíen

las condiciones originales.

En el evento de discordancia entre líneas por su ejecución distante en

el tiempo y por el mismo dinamismo de la costa, se advertirá al ente

administrador para que tome las previsiones del caso en futuras decisiones y

en lo que corresponde a la correcta delimitación ordenar un nuevo

amojonamiento cuando lo estime oportuno y conveniente.

El elemento fundamental para el visado de planos de agrimensura por

parte del Instituto Geográfico Nacional, lo constituye el mencionado aviso en

el Diario Oficial La Gaceta.

El visado será a instancia de parte y representa requisito fundamental

para la inscripción de los planos en la Subdirección de Catastro Nacional del

Registro Inmobiliario. De esta formalidad no se eximen aquellos planos

ubicados en litorales con presencia de manglares y esteros sin delimitar, por

lo que requerirán demarcación de la Zona Pública con la monumentación de

mojones o la delimitación digital georreferenciada y así proceder al visado

correspondiente885.

885. Artículos 16 y 17 del Decreto Ejecutivo Nº 36642 del 2011

440

2.8. Delimitación de la zona pública a través de colocación de mojones El Instituto Geográfico Nacional, podrá acudir a dos metodologías

diferentes de ejecución de la demarcación, siendo una de ellas la delimitación

a través de la colocación de mojones.

Con este método, la demarcación de la Zona Pública se hará con la

instalación de mojones, los cuales deben estar debidamente

georreferenciados al sistema nacional de coordenadas, como puntos producto

del trazo de 90º perpendiculares a la cura de nivel de 115 centímetros en el

litoral Pacífico y a la curva de nivel de 20 centímetros en el litoral Caribe. La

línea descrita por los mojones es la que delimita la Zona Pública como franja

de 50 metros entre la línea y el mar y desde la línea de mojones hasta 150

metros hacia tierra firme, corresponde a la franja de la Zona Restringida.

En caso que lo que se pretende delimitar es el sector costero, será

necesario la colocación de postes de concreto reforzados con varilla de acero,

con un diámetro de 12 centímetros por un metro de longitud, empotrado 60

centímetros, pintados de color amarillo Caterpillar y una base piramidal

rectangular de concreto de 10 centímetros de altura y de 45 y 50 centímetros

de lados sobre la que se gravará su número y año de instalación.

En las áreas de manglar, cada mojón corresponderá a un poste de

concreto circular, cuadrado o rectangular de una longitud total mínima de 1,50

metros, empotrados 50 centímetros en concreto, pintado de color amarillo

Caterpillar y se grabará o pintará su número.

441

Con base en estudios técnicos que lo justifiquen, se podrá instalar otro

tipo de mojón o poste, siempre que cumpla efectivamente su función de

delimitar de manera clara y precisa la Zona Pública886.

Cuando se utiliza el método de delimitación a través de mojones, la

distancia entre un mojón y otro, o el trazo de la línea digital georeferenciada,

debe obedecer a la descripción con mayor exactitud de aproximación al

contorno mismo, de la pleamar ordinaria, de manera que se permiten en

costas irregulares una densificación mayor, y en costas regulares mojones

más distanciados. Esa distancia máxima es de 50 metros entre uno y otro

mojón en aquellos sectores de litorales regulares y en las secciones

irregulares, se colocarán en cada inflexión determinante de la línea de la zona

pública, con el fin de definir de forma certera el contorno de dicha línea. En

los casos de áreas de manglar, los mojones se colocarán en cada inflexión

determinante de la línea de zona pública.

2.9. Delimitación de la zona pública a través del método geo referencial Otro método que puede utilizar el Instituto Meteorológico Nacional para

delimitar la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre, es mediante una

metodología que permita la georreferenciación de la pleamar ordinaria, a

partir de coordenadas en el sistema de referencia oficial del país, establecido

por el Decreto Nº 33797 del 2007 publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº

108 del 6 de junio del 2007, sin que sea necesario la colocación de mojones.

En el caso de que la Zona Pública se encuentre delimitada mediante el

sistema de georeferenciamiento de la pleamar ordinaria al sistema nacional

de coordenadas, los planos respectivos se referenciarán a un vértice de la red

geodésica nacional.

886 Artículo 19 Decreto Ejecutivo Nº 36642 del 2011

442

Con los datos de los puntos que se materializan en el campo se podrá

conformar una base geoespacial, conteniendo el número de mojón, la fecha

de instalación y cualquier información adicional que se requiera887.

Cuando se utiliza este método, se podrán colocar mojones a mayores

distancias de las ya indicadas, siempre y cuando no excedan de 200 metros

entre mojón y mojón o la distancia que técnicamente determine el Instituto

Geográfico Nacional en su caso888.

2.10. Delimitación mediante el método mixto, geo referenciado e instalación de mojones Finalmente, cabe la posibilidad de utilizar ambas metodologías, en

aquellos casos en los cuales efectuada la delimitación digital georreferenciada

se considera necesario u oportuno la instalación de mojones e referencia

sobre la línea que delimita la Zona Pública, estos podrán ser colocados por el

Instituto Geográfico Nacional a solicitud de las Municipalidades, el Instituto

Costarricense de Turismo y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

El Instituto Geográfico Nacional podrá verificar, en cualquier momento

que la colocación de los mojones de referencia correspondan a las

coordenadas establecidas en la delimitación digital georreferenciada.

Se entenderá que la línea de contorno entre mojones de referencia en

los casos que exista delimitación digital georreferenciada de la pleamar

ordinaria y las distancias diversas entre mojón y mojón, en el caso de pleamar

ordinaria no georreferenciada, continúan siendo fundamento sin restricción,

en el tanto no exista estudios costeros integrales y oficiales que evidencien

una variación de la pleamar ordinaria para los visados que el Instituto

887 Artículo 20 Decreto Ejecutivo Nº 36642 del 2011

888 Artículo 22 Decreto Ejecutivo Nº 36642 del 2011

443

Geográfico Nacional le corresponda hacer de la zona marítimo terrestre, a

solicitud de los usuarios para el registro de planos en la Subdirección de

Catastro Nacional del Registro Inmobiliario889.

2.11. Delimitación en zonas de condiciones especiales En las secciones con una configuración particular geográfica,

topográfica o de condiciones especiales, –riscos, acantilados- se podrá acudir

a la delimitación digital georreferenciada o bien a la colocación de mojones,

en cuyo caso y observando razones de seguridad, se podrá colocar mojones

de referencia de la línea que delimita la Zona Pública, con la posibilidad de

alejarse hasta 10 metro del borde o distancia que técnicamente determine el

Instituto Geográfico Nacional en cada caso890.

IV. LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA EN TERRENOS COLINDANTES CON LA ZONA MARITIMO TERRESTRE 1. Las servidumbres sobre el dominio privado En el derecho civil costarricense, el instituto de las servidumbres está

regulado en el título IV, capítulos I y II artículos 370 al 395 y título V, capítulo

III, artículos 395 al 400 del Código Civil.

En el título IV, capítulo I, en las disposiciones generales, el artículo 370

dispone:

“Las servidumbres no pueden imponerse a favor ni a cargo de una persona, sino solamente a favor de un fundo o a cargo de él.”

889 Artículo 21 Decreto Ejecutivo Nº 36642 del 2011

890 Artículo 23 Decreto Ejecutivo Nº 36642 del 2011

444

Y el numeral 371 a su vez prescribe:

“Las servidumbres son inseparables del fundo a que activa o pasivamente pertenecen.”

En la jurisprudencia de la Sala Primera de Casación de la Corte Suprema

de Justicia de Costa Rica, las servidumbres son derechos reales en cosa

ajena o en re aliena. Constituyen un poder real sobre un predio ajeno para

servirse de él parcialmente en algún aspecto. Para el dueño del predio

sirviente implica un límite al ejercicio de su derecho de propiedad.

El Código Civil regula las servidumbres en forma general891, en

consecuencia no existen servidumbres típicas reguladas expresamente en su

contenido, con excepción de ciertos tipos como sería el de la obligación

forzosa de paso, ubicada fuera del capítulo respectivo892 y algunas

establecidas en el Código de Minería Nº 6797 de 4 de octubre de 1982 y Ley

de Aguas Nº 276 de 27 de agosto de 1942.

Las servidumbres recaen en favor y a cargo únicamente de fundos. El

inmueble que la sufre se denomina predio sirviente y el que la disfruta predio

dominante. Como rasgos o características comunes a todas las servidumbres

se pueden indicar, entre otras, las siguientes:

891 Artículos 370 a 382 del Código Civil.

892 Artículos 395 a 400 del Código Civil.

445

2. Características de las servidumbres

2.1. La inseparabilidad893

La servidumbre es indisoluble con el fundo al que activa o pasivamente

pertenece.

2.2. La indivisibilidad894

Aún, cuando el predio dominante se divida, la servidumbre subsiste

íntegra, y los nuevos propietarios la gozarán, sin incrementar el gravamen del

predio sirviente y si es el predio sirviente el dividido la servidumbre

permanece y cada uno de los predios segregados soportará en la parte

correspondiente el ejercicio de la misma.

2.3. La utilidad

Toda servidumbre debe reportar al fundo dominante alguna ventaja,

aun cuando sean personas las que disfruten de la utilidad (aspectos

económicos y de comodidad), y para el caso específico de la de paso además

de la utilidad es indispensable una necesidad efectiva, de carácter real y

objetivo.

2.4. La permanencia o perpetuidad

Deriva de su carácter accesorio para el uso de un fundo, pues se

supone que la servidumbre debe brindar una utilidad duradera al predio

dominante.

893 Artículos 371-410.4 del Código Civil.

894 Artículo 372 Código Civil.

446

2.5. Ajenidad

Presentan el principio nemini res sua servit895 es imposible constituir

una servidumbre en terreno propio, entonces predio dominante y sirviente

deben pertenecer a distintos titulares.

2.6. La predialidad896

Solo un fundo es útil a otro, no pudiendo establecerse a cargo o a favor

de una persona.

3. Tipos de servidumbres

Existen diversos tipos de servidumbres

3.1. Aparentes y no aparentes897

Las primeras suponen la existencia de signos externos de carácter

permanente que las revelen898, en tanto que las no aparentes no se

manifiestan a los sentidos.

3.2. Continuas y discontinuas899

Las primeras no requieren para su ejercicio una actividad o acto del

hombre, y son o pueden ser usadas innecesariamente; en tanto que las

895 Artículo 381.3 del Código Civil.

896 Artículo 370 Código Civil

897 Artículos 378-379 Código Civil.

898 Casación Nº 110 de 9 horas 05 minutos del 20 de abril de 1979

899 Artículos 378-379 Código Civil

447

segundas suponen para su ejercicio o disfrute la actividad del hombre,

además de un uso a intervalos más o menos largos.

3.3. Positivas y negativas

Las primeras imponen al dueño del predio sirviente la obligación de

dejar hacer alguna cosa o de hacerla por sí mismos, y la negativa le prohíbe

al dueño del predio sirviente hacer algo que le sería lícito sin la servidumbre.

3.4. Forzosas y voluntarias

Las primeras son las que la Ley faculta a los particulares para obtener

su imposición, a pesar de la oposición del dueño del predio sirviente; en

cuanto a esta última categorización nuestro Código Civil 900 establece la

llamada obligación de paso, que en realidad es una servidumbre forzosa de

paso, pues se constituye por resolución del órgano jurisdiccional en los casos

establecidos por la Ley.

Así, se puede distinguir entre servidumbre voluntaria y la obligación de

paso, la última nace por disposición de ley y la primera por acuerdo de

voluntades, o por última disposición. Entre ellas existen diferencias: a) en

cuanto a la constitución, la voluntaria lo es por negocio jurídico inter vivos o

mortis causa, en tanto la forzosa lo es por declaración judicial; b) las

voluntarias pueden ser establecidas en favor de un fundo enclavado o no, en

la forzosa favorece a predios enclavados o que no tengan salida bastante a la

vía pública901 (Art. 395); la indemnización es un elemento inherente a la

servidumbre forzosa de paso no siendo indispensable en la otra; d) la

900 Artículos 395-400 del Código Civil

901 Artículo 395 del Código Civil

448

servidumbre voluntaria, estaría regulada por la normativa genérica de las

servidumbres, en tanto la forzosa le está por la ley902.

4. Modos de adquisición de las servidumbres

Pueden adquirirse por distintos modos, sea por voluntad de los

interesados, mediante negocio jurídico mortis causa o inter vivos. También se

constituyen por disposición de la autoridad judicial; tal es el caso de la

obligación de paso903; y por prescripción positiva904 cuando son al propio

tiempo continuas y aparentes.

5. Extinción de las servidumbres

Se extinguen por a) resolución del derecho de que ha constituido la

servidumbre; b) cumplimiento del plazo o condición, si fue constituida a

término o plazo; c) por confusión, reunión de los predios sirviente y dominante

en manos de un solo dueño; d) por remisión o renuncia del dueño del predio

dominante; y e) por el no uso durante el tiempo necesario para prescribir, y

por venir los predios a un estado en que no pueda usarse la servidumbre905.

Es el artículo 381 inciso 5º del Código Civil el que se refiere a la

extinción de la servidumbre por el no uso durante el tiempo necesario para

prescribir. Este artículo no hace diferencia entre servidumbres continuas y

discontinuas906.

902 Ver Resolución de la Sala de Casación de 15 horas 30 minutos del 27 de diciembre de 1927, Sentencia del II semestre, II tomo, p. 1048).

903 Artículo 395 del Código Civil

904 Artículo 378 del Código Civil.

905 Artículo 381 del Código Civil.

906 Ver sentencias de la Sala de Casación de 9 horas 50 minutos del 16 de octubre de 1924, del II semestre, p. 512; Sala Primera Civil Nº 82 de las 9 horas 5 minutos del 28 de

449

Este principio opera en todos los derechos reales de goce y se

encuadra en el otro más general contenido en el artículo 868 del Código Civil,

pues todo derecho y su correspondiente acción prescriben por diez años. Ello

implica que ninguna servidumbre se sustrae a la posible extinción. Mientras la

adquisición por prescripción positiva se limita a las servidumbres continuas y

aparentes, la extinción por el no uso es general. El no uso significa falta de su

ejercicio, y requiere del término de 10 años de la prescripción ordinaria907.

V. SOBRE LA TRANSPOSICIÓN DE ALGUNA O ALGUNAS DE LAS SERVIDUMBRES O LIMITACIONES DE LA LEY DE COSTAS ESPAÑOLA Nº 22/1988 A LA LEGISLACIÓN DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE DE COSTA RICA: REALIDADES DIFERENTES En principio pareciera que básicamente no es necesaria esa

transposición por varias razones, entre las cuales tenemos:

Las costas españolas han sido desde hace muchas décadas, uno de

los principales y más famosos destinos turísticos del mundo de sol, mar y

playa; de la segunda, tercera y hasta más residencias y constituir la industria

del turismo la principal fuente de ingresos para España.

La costa española ha sido objeto de una edificación masiva, agresiva y

desmedida, lo mismo que ha sido el nicho ideal para amasar grandes fortunas

tanto por parte del sector bancario, como de las constructoras y de las

inmobiliarias, donde prácticamente toda la costa se ha edificado, fenómeno

que únicamente se ha visto frenado no por obra del legislador protector del

ambiente, sino por el fenómeno de la crisis inmobiliaria mundial, que se inició

marzo de 1974; Sala Primera de la Corte Nº 95 de las 16 horas del 12 de noviembre de 1982.

907 Para todo ver Sala Primera de Casación de la Corte Suprema de Justicia Sentencia número 26 de las 8 horas y 30 minutos del 16 de marzo de 1991.

450

a finales del 2007 e inicios del 2008 que ha azotado fuertemente a la

economía mundial y por ende a la de España, donde se han suscitado

grandes escándalos por corrupción urbanística en algunos Ayuntamientos y

Comunidades Autónomas.

El boom inmobiliario llegó a tal grado, que España se convirtió para un

gran número de emigrantes de Europa del Este, Africanos y especialmente

suramericanos -ecuatorianos, peruanos, colombianos, bolivianos, uruguayos,

argentinos y otros-, legales o ilegales, en su gran mayoría mano de obra no

calificada principalmente para la construcción, en el sueño utópico de su

prosperidad, que de tener salarios hasta de tres mil euros mensuales pasaron

a tener en sus espaldas el letrero de parados y por ello se han visto obligados

a regresar a sus respectivos países, gracias a las ayudas de ONGs como la

Cruz Roja y Cáritas entre otras.

Al contrario, en Costa Rica, su economía hasta por allá de la década

de los años 70, ha sido agropecuaria y la primera gran apuesta por el

desarrollo turístico en esa época, no fue idea de nuestros políticos, sino que

nació como una idea del Banco Centroamericano de Integración Económica,

que buscó recursos económicos de la Agencia Internacional de Desarrollo de

los Estados Unidos (USAID) para crear una nueva fuente de desarrollo para

Costa Rica, cuya economía estaba sustentada como se dijo en el sector

agropecuario, y de allí nació el Polo Turístico Golfo de Papagayo como

proyecto estatal y nuestra primera gran experiencia en ese campo. Muchos

años después, le han seguido otra serie de proyectos particulares, -Hacienda

Pinilla, Los Sueños y otros- tal y como se ha explicado en páginas anteriores.

Con el Polo Turístico Golfo de Papagayo como primer proyecto

turístico a gran escala, se han cometido muchos yerros tales como el libre

tránsito o acceso y uso a la zona pública de la zona marítimo terrestre o

problemas con el agua, y ya en páginas anteriores hemos citado sentencias

de la Sala Constitucional, que hemos calificado de poco felices, que en vez de

451

proteger nuestro artículo 50 de la Constitución, han convertido la zona pública

y el agua en el privilegio para un pequeño grupo de ricos y poderosos y

sustraer ese Polo Turísticos a la aplicación de la Ley de la Zona Marítimo

Terrestre Nº 5063 de 1977 entre otros.

Pese a la incontrolable masa de nicaragüenses –mano de obra no

calificada que se queda radicando en Costa Rica sin continuar su ruta al

Norte- que ha emigrado y que continúa emigrando hacia Costa Rica, y que se

han convertido en un problema migratorio de imposible solución por la

situación de nuestras fronteras, la cual se ha visto engrosada en menor

número por colombianos, venezolanos, peruanos, haitianos y dominicanos, y

también pese al boom y caída de la industria de la construcción, nuestra costa

no ha sido tan dañada comparativamente con la española y se ha logrado

proteger, al igual que el 25% de la superficie del país bajo el sistema de áreas

de protección entre otros.

El sistema seguido por la legislación de costas española de enumerar

los diferentes bienes que constituyen el demanio público marítimo terrestre y

de ese modo tenemos el demanio público marítimo terrestre con rango

constitucional del artículo 132 de la Constitución Política, según el cual son

bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la

zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales

de la zona económica y la plataforma continental; y por otra parte se

encuentra el demanio público marítimo terrestre determinado o enumerado

por la ley de costas Nº 22 de 1988, modificada por ley Nº 3/2013.

Al contrario de la legislación española, la costarricense, utiliza un

sistema más simple, más sencillo, evidentemente más proteccionista y cuyo

resultado es una mayor superficie la protegida, pues por regla general,

obviamente salvo excepciones, será dominio público marítimo terrestre, todo

el territorio que se encuentre dentro de los doscientos metros de ancho a

partir de la pleamar ordinaria hacia tierra adentro. También, la costa no está

452

edificada totalmente y se está a tiempo de protegerla aún más como

corresponde, evitando crear regímenes de excepción como el Polo Turístico

Golfo de Papagayo.

Los doscientos metros de ancho de la zona marítimo terrestre, se

dividen en dos sectores, la denominada zona pública, -totalmente

indisponible- de los primero cincuenta metros a partir de la pleamar ordinaria

y el sector o porción restringida,-los ciento cincuenta metros restantes que

pueden ser objeto de uso bajo la figura de la concesión.

En la legislación española, acorde con el artículo 3.1.a) de la Ley de

Costas Nº 22 de 1988, modificada por la ley Nº 2 del 2013, la zona marítimo

terrestre es el espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o

máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcancen las olas en los

mayores temporales conocidos, de acuerdo con los criterios técnicos que se

establezcan reglamentariamente, o cuando lo supere, el de la línea de

pleamar máxima viva equinoccial, extendiéndose esta zona por los márgenes

de los ríos hasta el sitio en donde se haga sensible el efecto de las mareas y

considerándose incluidas en esta zona, las marismas, albuferas, marjales,

esteros y, en general, las partes de los terrenos bajos que se inundan como

consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del

agua de mar. No obstante, no pasan a formar parte del dominio público

marítimo terrestre, los terrenos que sean inundados de forma artificial y

controlada, que sean consecuencia de obras o instalaciones realizadas al

efecto, siempre y cuando, antes de la inundación no fueren de dominio

público, conjuntamente con las playas, - que es un terreno de determinadas

características de cuota superior a la zona marítimo terrestre, de modo que no

resulta inundado y en el caso de las dunas se incluirán hasta que el límite

resulte necesario para garantizarla estabilidad dela playa y la defensa de la

costa- conforman la ribera del mar, y ésta en unión con el mar territorial y las

aguas interiores, con su lecho y subsuelo, definidos y regulados por su

legislación específica, junto con los recursos naturales de la zona económica

453

y la plataforma continental, definidos y regulados por su legislación específica

constituyen el dominio público marítimo terrestre español.

Por el contrario, para la legislación costarricense, salvo ciertas

excepciones, de conformidad con lo que dispone el artículo 9 de la ley de

Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977, el dominio público marítimo

terrestre o zona marítimo terrestre es la franja de doscientos metros de ancho

a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera

que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de

pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deja el mar en descubierto en la

marea baja, comprendiendo además, las islas, islotes y peñascos marítimos,

así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano

dentro del mar territorial de la República.

Como se dijo antes, acorde con el artículo 10 de la ley de zona

marítimo terrestre Nº 6043 de 1977, la zona marítimo terrestre se compone de

dos secciones: La zona pública que es la faja de cincuenta metros de ancho a

contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante

la marea baja, así como los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y

formaciones naturales que sobresalgan del mar. La zona restringida que está

constituida por la franja de ciento cincuenta metros restantes o por los demás

terrenos en caso de islas. Además, la zona marítimo terrestre, acorde al

artículo 1 de la relacionada ley, constituye parte del patrimonio nacional,

pertenece al Estado y es inalienable, inembargable e imprescriptible.

Costa Rica, igualmente que España, no tiene completamente

“deslindada” su zona costera, pero Costa Rica además, carece de un

verdadero procedimiento de deslinde del dominio público marítimo terrestre,-

como sí lo tiene España- del dominio privado, sino además, de planes

reguladores costeros aprobados y actualizados, así como avalúos de la

Dirección General de Tributación y declaratorias de aptitud turística o no de la

zona por parte del Instituto Costarricense de Turismo, lo que impide entre

454

otras cosas concesionar la denominada zona restringida y regular los accesos

al mar o la zona pública de los cincuenta metros y no caer en los errores

cometidos con la regulación del Polo Turístico Golfo de Papagayo, y las

desacertadas sentencias de nuestra Sala Constitucional que en nuestra

opinión han conducido a la privatización de la zona marítimo terrestre, en

especial los cincuenta metros de la zona pública.

Lo primero, es elevar a garantía constitucional el dominio público

marítimo terrestre, reformando el artículo 121 inciso 14 de la Constitución

Política, agregando un nuevo inciso “a bis” que diga:

Artículo 121- Además de las otras atribuciones que le confiere esta

Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: ...14)

Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios

de la Nación. No podrán salir definitivamente del dominio del Estado:

“a bis) los bienes del dominio público marítimo terrestre que determine la ley y en todo caso será dominio público marítimo terrestre estatal, la zona marítimo terrestre constituida por la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deja el mar en descubierto en la marea baja, comprendiendo las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Dichos bienes son inalienables, inembargables, e imprescriptibles”…

Creemos que de esta manera evitaríamos las malas tentaciones en

contra del dominio público marítimo terrestre, para crear regímenes de

excepción o zonas donde no tenga aplicación la ley como el caso de

Papagayo.

455

VI. LAS COMPETENCIAS SOBRE EL DOMINIO PUBLICO MARITIMO TERRESTRE DE COSTA RICA De cara a la reforma que apadrinamos del Derecho costarricense, es

preciso analizar el tema de las competencias en lo concerniente al dominio

público marítimo terrestre.

Volviendo a la Ley de Zona Marítimo Terrestre número 6043 de 1977,

el artículo 2 establece que le corresponde al Instituto Costarricense de

Turismo, en nombre del Estado, la superior y general vigilancia de todo lo

referente a la zona marítimo terrestre y el artículo 3 dispone que compete a

las municipalidades velar directamente por el cumplimiento de las normas de

esa ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona

marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales. Como

vemos, los dos artículos señalados establecen competencias genéricas, pero

que a su vez suponen competencias específicas que permiten caracterizar el

papel que ostentan el Instituto Costarricense de Turismo y las

Municipalidades908.

1. Algunas de las atribuciones concretas que la ley y su respectivo reglamento, le encomiendan al Instituto Costarricense de Turismo, entre otras son: a) Conforme al artículo 17 de la mencionada ley, le corresponde dictar

y hacer cumplir las medidas que estimen necesarias para la conservación o

para evitar que se perjudiquen las condiciones originarias de la zona marítimo

terrestre y sus recursos naturales.

b) Por el artículo 18 de la Ley y 8 del Reglamento909 a la ley, dar su

autorización para la construcción de plantas industriales, instalaciones de

pesca deportiva o instalaciones artesanales, de obras portuarias, programas

908 Dictamen Nº 461 de 2007 Procuraduría General de la República

909 Reglamento Nº 7841- de 1977

456

de maricultura u otros establecimientos o instalaciones similares, para cuyo

funcionamiento sea indispensable su ubicación en las cercanías del mar.

c) Acorde a los artículos 22 de la ley y 11 de su reglamento, autorizar

los planos y proyectos de las obras de infraestructura y construcción que

excepcionalmente se permita instalar en la zona pública, atendiendo al uso

público a que se destinen, o que se trate del establecimiento y operación de

instalaciones turísticas estatales de notoria conveniencia para el país.

d) Por su parte, por el artículo 25 de la Ley, le corresponde en su caso,

otorgar su acuerdo para el uso particular de la zona pública, tratándose de

propiedades debidamente inscritas910.

e) Según lo dispone el artículo 26 de la Ley, debe elaborar el plan

general de uso de la tierra ubicada en la zona marítimo-terrestre.

f) Por disposición del artículo 27 de la ley y 6 del Reglamento a la ley,

le corresponde hacer la declaratoria de zonas turísticas o no turísticas, ya sea

por propia iniciativa o a solicitud de las municipalidades.

g) Por disponerlo el artículo 28 de la ley le corresponde formular

proyectos de desarrollo turístico integral que comprendan parte o el total de

una zona turística.

h) El numeral 29 de la ley establece que le corresponde dictar las

disposiciones necesarias para el mejor aprovechamiento de las zonas

declaradas de aptitud turística.

i) También, por el artículo 30 de la ley, le corresponde llevar el registro

general de concesiones, pero esta función pasó a ser parte del Registro

910 Opinión Jurídica Nº 253-J-2003 Procuraduría General de la República

457

Nacional por decreto ejecutivo número 21756, del 24 de noviembre de 1992,

en concordancia con el Transitorio I de la ley número 5695, del 28 de mayo

de 1975).

j) Según el numeral 31 de la ley, le corresponde aprobar los planes de

desarrollos urbanos o turísticos que afecten la zona marítimo terrestre.

k) Acorde al artículo 42 de la Ley, le corresponde aprobar las

solicitudes de concesiones en las áreas turísticas.

l) Por el artículo 50 y 53 de la Ley, debe aprobar o en su caso, denegar

las solicitudes de prórroga de las concesiones, o cancelar las mismas.

Existen además, competencias compartidas entre el Instituto y los

ayuntamientos, lo que supone la ineludible coordinación entre ambas

instituciones, y ejemplo de esto es la planificación de la zona marítimo

terrestre y zonas contiguas.

La ordenación del territorio e inclusive la zona costera es una

competencia que pertenece a los ayuntamientos911, pero por disponerlo así el

legislador, en lo relativo al ordenamiento territorial costero cantonal, el

Instituto Costarricense de Turismo debe darles apoyo técnico y solventar las

carencias de las municipalidades, asumiendo la elaboración del plan

regulador de las zonas declaradas de aptitud turística. 912 Además le debe dar

la aprobación a los planes reguladores costeros y de ese modo controla que

esos planes sean conformes con los lineamientos de planificación territorial

regional o nacional913.

911 Artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley Nº 4240 de 1968

912 Procuraduría General de la República OJ-130-j-2004

913 Dictamen Procuraduría General de la República Nº 461 del 007

458

2. Competencia del Instituto Costarricense de Tierras y Colonización, transformado después en el Instituto de Desarrollo Agrario y finalmente en el Instituto Nacional de Desarrollo Rural Haciendo una relectura de la ley Nº 6043 de 1977, Ley de Zona

Marítimo Terrestre, pues esa ley está modificada por la Ley Nº 9036 del 2012,

encontramos que se eliminaron las competencias del Instituto de Tierras y

Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Rural, pero pese a ello, podemos ver

con detenimiento las competencias que eliminó esta última ley.

Conforme al artículo 42 de la Ley Nº 6043 de Zona Marítimo Terrestre,

en las áreas de la zona que no se clasifiquen como turísticas, las concesiones

tienen que ser aprobadas por el Instituto de Tierras y Colonización.

El artículo 43 dispone, aunque no se exprese en los documentos

respectivos, todas las concesiones otorgadas de conformidad con esa ley

están sujetas a la condición de que los concesionarios no podrán variar el

destino de su parcela y las edificaciones o instalaciones que hagan en ella,

sin el consentimiento de la municipalidad respectiva y del Instituto de Tierras y

Colonización o del Instituto Costarricense de Turismo, según corresponda.

Acorde con el artículo 45 de la ley, es prohibido ceder o comprometer,

o en cualquier otra forma traspasar o gravar, total o parcialmente, las

concesiones o los derechos derivados de ellas, sin la autorización expresa de

la municipalidad respectiva y del Instituto Costarricense de Turismo o del

Instituto de Tierras y Colonización, según sea el caso, y carecerán de toda

validez los actos o contratos que infringieren esta disposición.

En cuanto a las prórrogas sucesivas de las concesiones, éstas puede

otorgarse si se solicitan al término de su vencimiento o de la prorroga anterior

y siempre y cuando, la solicitud se presente dentro de los tres meses

siguientes al aviso que dé la municipalidad al interesado sobre su vencimiento

del plazo de su concesión y según lo estipula el artículo 50 de la ley, la

459

apruebe el Instituto correspondiente, lo que debe entenderse por el Instituto

de Tierras y Colonización.

Por disponerlo así el artículo 51 de la Ley Nº 6043 de 1977, la prórroga

de la concesión que se solicite, puede ser denegada por la Municipalidad o el

Instituto correspondiente, léase Instituto de Tierras y Colonización entre otros,

por motivos de utilidad pública o conveniencia general, o porque la parcela

haya quedado ubicada en la zona pública o se requiera para planes o

desarrollos urbanísticos o turísticos debidamente aprobados por el Instituto

Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo, o

por incumplimiento de las obligaciones del concesionario establecidas en la

ley, sus reglamentos o en el contrato. En todo caso los motivos deberán ser

debidamente comprobados.

El artículo 53 de la Ley Nº 6043 de 1977 enumera las causales para la

cancelación de una concesión y entre los organismos con facultades para ello, obviamente están las Municipalidades, pero también se incluye al

Instituto de Tierras y Colonización cuando corresponda.

El artículo 82 de la ley Nº 9036 del 2012 literalmente dispone:

ARTÍCULO 82.- Ley Nº6043. Deróganse las obligaciones contempladas en la Ley Nº 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, en relación con el Instituto de Desarrollo Agrario.

El artículo transcrito, eliminó las competencias atribuidas al Instituto de

Tierras y Colonización hoy Instituto de Desarrollo Rural, en relación con la

zona marítimo terrestre. Así, y en lo que tiene que ver con la aprobación de

las concesiones en las zonas declaradas como no turísticas, artículo 42 de la

Ley de Zona Marítimo Terrestre, ya no se requiere de la aprobación del

entonces Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Rural

y en la misma forma ha de entenderse lo dispuesto en el resto del articulado.

460

Allí donde se atribuya una competencia al Instituto de Tierras y Colonización

simplemente ha de leerse como si tal atribución no existiera, ya que lo

dispuesto en el artículo 82 de la ley Nº 9036 hizo inaplicable lo dispuesto en

el artículo 72 de la ley Nº 6043 para el caso del Instituto de Tierras y

Colonización, es suficiente su aprobación por la municipalidad respectiva914.

3. Competencia del Ministerio del Ambiente Energia, Minas y Telecomunicaciones

La ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977 no se aplica a los

parques nacionales y reservas equivalentes915, que se regirán por la

legislación respectiva y le corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía, la

administración del patrimonio natural del Estado916, constituido por los

Bosques forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas

inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a

municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la

Administración Pública, excepto los inmuebles que garanticen operaciones

crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su

patrimonio.

Además, el Ministerio del Ambiente y Energía podrá establecer áreas

silvestres protegidas917, en cualquiera de las categorías manejo que

establezca y en las siguientes: a) Reservas forestales, b) Zonas protectoras,

c) Parques nacionales, d) Reservas biológicas, e) Refugios nacionales de

vida silvestre, f) Humedales, g) Monumentos naturales, las que serán

administradas, así como las que se creen en el futuro, por el Ministerio del

Ambiente y Energía.

914 Ver dictamen Nº 30 del 2014, Procuraduría General de la República.

915 Artículo 73 Ley Nº 6043 de 1977

916 Artículo 12 Ley Nº 7575 de 1996

917 Artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, ley Nº 7554 de 1995

461

En otros términos, el Instituto Geográfico Nacional, hoy una

dependencia del Registro Nacional, es a quien corresponde delimitar la zona

marítimo terrestre, pero el Patrimonio Natural del Estado debe ser deslindado

por el SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACIÓN y excluido de

la planificación territorial costera y por ende de su plan regulador costero918,

pero obviamente utilizando los servicios del Instituto Geográfico Nacional.

4. Competencias de las Municipalidades en la zona marítimo terrestre919

Las municipalidades son las encargadas de velar directamente por el

cumplimiento de las normas de la Ley de Zona Marítimo Terrestre920

referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo

terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales. Es decir, por

disposición expresa de la ley, el usufructo y administración de la zona

marítimo terrestre, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción

respectiva y entre sus tareas podemos señalar las siguientes:

4.1. Control y planificación

En lo que atañe a la planificación y control del desarrollo urbano de la

zona marítimo terrestre del sector de esa zona que esté dentro del territorio

de una Municipalidad, le corresponderá a ésta su planificación y control para

lo que dispondrá e implantará un plan regulador921, plan sin el cual no podrá

918 Regularización de los derechos relacionados con la propiedad inmueble en áreas bajo regímenes especiales en costa rica, pág 109 consultado el 28 de abril del 2014. http://www.uecatastro.org/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=1:documentos-institucionales&Itemid=50Nº

919 Ver el Artículo 73 bis de la Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977 por el cual, todas las atribuciones y competencias conferidas por la Ley a las municipalidades, corresponderán a los respectivos consejos municipales de distrito que posean territorio en la zona costera.

920 Artículo 3 Ley Nº 6043 de 1997.

921 Ley de Planificación Urbana y sus reformas, artículo 15 Ley Nº 4240 de 1968

462

otorgar concesiones por así disponerlo el artículo 19 del Reglamento Nº 7841

de 1977.

De lo anterior tenemos que la responsabilidad legal para la elaboración

de los Planes Reguladores costeros corresponde a la Municipalidad del

cantón respectivo922, pero se requiere la necesaria coordinación y aprobación

por parte del Instituto Costarricense de Turismo y del Instituto Nacional de

Vivienda y Urbanismo923, y se debe integrar la variable de impacto ambiental,

por lo que deben enviarse a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y

cumplir con la viabilidad ambiental correspondiente, todo como requisito

previo a su aprobación924.

4.2. Velar por cumplimiento de las normas de la ley de Zona Marítimo Terrestre

Tal y como se dijo al inicio, a las municipalidades y a las autoridades

de la jurisdicción, les corresponde velar directamente por el cumplimiento de

las normas de la Ley de Zona Marítimo Terrestre referentes al dominio,

desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial

de las áreas turísticas de los litorales, por ese motivo, tan pronto tengan

noticia de que sin autorización legal se explote la flora y fauna existentes en

esa zona, o se deslinde con cercas o carriles o en cualquier otra forma, o se

levanten edificaciones o instalaciones, se corten árboles, extraigan productos

o se realice cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación,

procederán, previa información levantada al efecto si se estimare necesaria,

al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las

922 Procuraduría General de la República, Dictamen Nº 170 del 2013, OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000 y OJ-096-2005

923 Artículo 26 Ley Nº 6043 de 1977 y artículo 17 de su Reglamento Nº 7841 de 1977. Ver dictamen Procuraduría General de la República, Nº C-461 del 2007

924 Procuraduría General de la República, dictamen Nº 170 del 2013

463

construcciones, remodelaciones o instalaciones realizadas por aquellos, sin

responsabilidad alguna para la autoridad o municipalidad respectiva925.

Por resolución Nº 5756 del 30 de octubre de 1996, la Sala

Constitucional declaró que la aplicación del artículo 13 de la Ley de Zona

Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977, en los procesos jurisdiccionales

pendientes, que aún no concluyen con sentencia firme, no es violatorio del

debido proceso y del derecho de defensa del imputado, siempre y cuando se

interprete que es deber del juzgador, previo a la adopción de la medida de

destrucción o demolición, constatar que los terrenos o las obras involucradas

se encuentran efectivamente dentro de la zona marítimo terrestre y que éstas

se realizaron al margen de lo dispuesto por la Ley de Zona Marítimo

Terrestre.

Igualmente ha afirmado la Sala Constitucional926 que existe una

delegación del Estado en las Municipalidades para la administración y

protección de la zona marítimo terrestre, lo que se refleja en la citada norma

del artículo 13 de la citada ley, pero que se debe precisar que la potestad

señalada por esa norma de levantar una información previa si se estima

necesaria, la información siempre será necesaria por cuanto la frase "si se

estima necesaria" como excepción a la regla, solamente puede entenderse en

casos en que el posible infractor acepte expresamente su condición de tal y

se avenga a la actuación municipal, o de la autoridad respectiva, lo que

deberá constar de modo fehaciente.

4.3. Cuidado y conservación de la zona marítimo terrestre. Nombramiento de inspectores

Con el fin de atender directamente el cuidado y conservación de la

zona marítimo terrestre y sus recursos naturales en sus respectivas

925 Artículo 13 Ley Nº 6043 de 1977

926 Sala Constitucional, resolución Nº 2636 del 2007

464

jurisdicciones, y el cumplimiento de las disposiciones de la Ley de Zona

Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977, los ayuntamientos nombrarán los

inspectores necesarios927, quienes en el desempeño de sus funciones están

investidos de plena autoridad para lo que tendrán libre acceso a todos los

terrenos e instalaciones, excepto a los domicilios particulares todo conforme a

la ley.

Ello es así, porque el ingreso a los domicilios particulares requiere de

permiso, o en su defecto, de autorización judicial, salvo cuando sea necesario

impedir la comisión o impunidad de delitos, o evitar daños graves a las

personas o a la propiedad, con sujeción a lo que prescribe la ley928.

En otros términos, los inspectores municipales pueden ingresar, para el

ejercicio de sus funciones, a terrenos de la zona marítimo terrestre de dominio

público, excluyendo las áreas que han sido reducidas a dominio privado

mediante título legítimo, debidamente identificados, tanto en aquellas áreas

con concesión o sin ella, quedando a salvo los domicilios particulares en los

términos previstos por el artículo 23 de la Constitución Política.

4.4. Construcción de vías

Otra función muy importante a cargo de las Municipalidades que tienen

zona marítimo terrestre dentro de su territorio, es la obligación de construir

vías para garantizar el acceso a la zona pública929.

927 Artículo 34 Ley Nº 6043 de 1977

928 Ver Artículo 23 de la Constitución Política y Dictamen C-84 de 1995 de la Procuraduría General de la República.

929 Artículo 23 Ley Nº 6043 de 1977

465

4.5. Otorgamiento, traspaso y extinción de concesiones

Otra función muy importante a cargo de los Ayuntamientos o

Municipalidades en el tema de la Zona Marítimo Terrestre es lo relativo a las

concesiones, pues éstas podrán otorgar concesiones en las zonas

restringidas correspondientes a la Zona Marítimo Terrestre de su respectiva

jurisdicción, salvo las excepciones que establece la ley930.

Esas concesiones serán únicamente para el uso y disfrute de áreas

determinadas en la zona restringida, por el plazo y bajo las condiciones que

esa ley establece931.

Cabe señalar que aunque los documentos respectivos no lo expresen,

todas las concesiones otorgadas conforme a la Ley Nº 6043 de 1977, están

sujetas a la condición de que los concesionarios no podrán variar el destino

de su parcela y las edificaciones o instalaciones que hagan en ella, sin el

consentimiento de la municipalidad correspondiente y del Instituto

Costarricense de Turismo932, y en aquellos casos en que pese a la existencia

de una concesión, el concesionario llegue a excederse en el área de

construcción tal como edificar una casa de habitación con una superficie

mayor a la autorizada, y al momento de una inspección en el sitio,

encontrarse el inspector, con un muro o tapia de concreto, una caseta para

una bomba de agua, un rancho, un bar y una piscina cuyas construcciones no

fueron autorizadas, la Procuraduría General de la República, sin pronunciarse

sobre el fondo de un caso, ha considerado con fundamento en su

jurisprudencia, que la Municipalidad podría seguir un proceso de desalojo y

destruir lo construido933.

930 Artículo 40 Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977

931 Artículo 41 Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977

932 Artículo 43 Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977

933 Ver Dictamen Nº 123 del 2008 de la Procuraduría General de la República.

466

Del mismo modo, sin la autorización de la municipalidad del caso o del

Instituto Costarricense de Turismo, es prohibido ceder o comprometer, o en

cualquier otra forma traspasar o gravar, total o parcialmente las concesiones

o los derechos derivados de ella y los actos o contratos que infringieren esa

disposición carecerán de toda validez934, pero por disponerlo así el artículo

67 de la Ley Nº 6043 de 1977, los bancos del Sistema Bancario Nacional e

instituciones del Estado quedan autorizados para conceder préstamos a los

concesionarios de la zona restringida en la zona marítimo terrestre, con

garantía de la respectiva concesión y sus edificaciones, mejoras e

instalaciones.

Excepcionalmente, como en aquellos casos de la construcción de

plantas industriales, instalaciones de pesca deportiva o instalaciones

artesanales, de obras portuarias, programas de maricultura, u otros

establecimientos o instalaciones similares, para cuyo funcionamiento se

indispensable su ubicación en las cercanías del mar, se podrá autorizar el uso

de las áreas de la zona marítimo terrestre que fueren necesarias para facilitar

su edificación y operación, siempre y cuando se cuente con la aprobación

expresa de la Municipalidad respectiva, del Instituto Costarricense de

Turismo, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y demás instituciones

encargadas de autorizar su funcionamiento, así como del Ministerio de Obras

Públicas y Transportes935.

4.5.1. No se pueden otorgar concesiones en zonas turísticas sin aprobación de desarrollo previo

En el otorgamiento de las concesiones, la Municipalidad no podrá

otorgarlas en las zonas en las zonas turísticas, sin que el Instituto

934 Artículo 45 Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977

935 Artículo 18 Ley Nº 6043 de 1977

467

Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

hayan aprobado o elaborado los planos de desarrollo de esas zonas.

Ahora bien, las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de

primero en tiempo es primero en derecho, pero el Reglamento a la Ley podrá

establecer un orden de prioridades atendiendo a la naturaleza de la

explotación y a la mayor conveniencia pública de ésta, pero en igualdad de

condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que lo haya poseído

quieta, pública y pacíficamente en forma continua936.

4.5.2. Casos en que no se otorgarán concesiones

No se otorgarán concesiones en la Zona Marítimo Terrestre en los

siguientes casos937:

a.- A extranjeros que no hayan residido en el país por lo menos durante

cinco años;

b.- A sociedades anónimas con acciones al portador;

c.- A sociedades o entidades domiciliadas en el exterior;

d.- A entidades constituidas en el país por extranjeros; y

e.- A entidades cuyas acciones o cuotas o capital, correspondan en

más de cincuenta por ciento a extranjeros.

Las entidades que tuvieren concesiones no podrán ceder o traspasar

cuotas o acciones, ni tampoco sus socios, a extranjeros. En todo caso, los

traspasos que se hicieren en contravención a lo dispuesto aquí, carecerán de

toda validez.

936 Artículos 38 y 44 de la Ley Nº 6043 de 1977

937 Artículo 47 Ley Nº 6043 de 1977

468

4.5.3. Plazo y prórroga de las concesiones

Acorde lo dispone el artículo 48 de la ley Nº 6043 de 1977, las

concesiones deberán indicar el canon a pagar y su forma de pago,

sustituyendo ese canon el impuesto territorial. Se otorgarán por un plazo no

menor de cinco ni mayor de veinte años, que podrá prorrogarse

sucesivamente, al término de su vencimiento o de la prórroga anterior, por un

plazo no mayor a veinte años, siempre y cuando lo solicite el interesado, lo

acuerde la municipalidad correspondiente y lo apruebe el Instituto

Costarricense de Turismo.

La solicitud para la prórroga deberá presentarse dentro de los tres

meses siguientes al aviso que de la municipalidad al interesado sobre su

vencimiento del plazo de su concesión. También, los avisos podrá darlos la

municipalidad, directamente o por medio de publicación en el Diario Oficial.

Cabe advertir, que para tramitar la solicitud es indispensable que el

interesado se encuentre al día en el pago del canon respectivo y que esté a

derecho en el cumplimiento de las obligaciones que establece la ley. En el

evento de que no estuviere al día en el pago del canon o en el cumplimiento

de sus obligaciones, la solicitud se tendrá como presentada en la fecha en

que haga el pago o cumpla sus obligaciones y la solicitud de prórroga

presentada extemporáneamente se tendrá como una nueva solicitud de

concesión938.

4.5.4. Denegatoria de la prórroga de la concesión

El Ayuntamiento o el Instituto Costarricense de Turismo, podrán

denegar la prórroga de la concesión por motivos de utilidad pública o

conveniencia general, porque la parcela haya quedado ubicada en la zona

pública o se requiera para planes o desarrollos urbanísticos o turísticos

938 Artículo 50 Ley 6043 de 1977

469

debidamente aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo o

del Instituto Costarricense de Turismo, o por incumplimiento de las

obligaciones establecidas al concesionario, en la ley, el reglamento o en el

contrato, incumplimiento que deberá ser debidamente comprobado939.

4.5.5. Traspaso intervivos de la concesión En líneas que preceden, ya manifestamos que sin la autorización

expresa del ayuntamiento del caso y del Instituto Costarricense de Turismo,

está prohibido ceder o comprometer, o en cualquier otra forma traspasar o

gravar total o parcialmente las concesiones o los derechos derivados de ellas,

careciendo de toda validez los actos o contratos que infrinjan ésta disposición.

4.5.6. Traspaso mortis causa de la concesión

De acaecer el fallecimiento o la ausencia declarada del concesionario,

sus derechos podrán adjudicarse a sus herederos o presuntos herederos

parientes. En el evento de que no los hubiere, la concesión se tendrá por

cancelada y volverá a la municipalidad respectiva incluyendo las mejoras y

construcciones existentes940.

4.5.7. Causas de extinción de las concesiones

Las mismas se extinguirán por las siguientes causas941:

a.- Por vencimiento del plazo fijado sin haber solicitud de prórroga en forma

legal;

b.- Por renuncia o abandono que hicieren los interesados;

939 Artículo 51 Ley Nº 6043 de 1977

940 Artículo 49 Ley Nº 6043 de 1977

941 Artículo 52 Ley Nº 6043 de 1977

470

c.- Por fallecimiento o ausencia legal del concesionario sin hacerse

adjudicación a los herederos o presuntos herederos parientes;

d.- Por no acordarse su prórroga.

e.- Por cancelación de la concesión.

En aquellos casos en que se extinguiere una concesión, el uso y

disfrute plenos de la parcela revertirán a la municipalidad respectiva. Si la

extinción fuere por causas ajenas al concesionario, se le deberá reconocer a

éste el valor de las edificaciones y mejoras que existieren en la parcela objeto

de la concesión, pero si se extinguiere por motivos imputables a él, las

mejoras, edificaciones e instalaciones que hubiere en la parcela, quedarán en

favor de la municipalidad respectiva, sin que ésta deba reconocer suma

alguna por aquellas. Lo anterior sin perjuicio del derecho de la municipalidad

para demandar al concesionario la reparación civil correspondiente por su

incumplimiento o por los daños y perjuicios respectivos, rebajándose de éstos

el valor de dichas mejoras y edificaciones942.

4.5.8. Causas para la cancelación de la concesión943

El Ayuntamiento correspondiente o el Instituto Costarricense de

Turismo, podrán cancelar una concesión en los siguientes casos:

a.- Por falta de pago de los cánones respectivos;

b.- Por incumplimiento de las obligaciones del concesionario conforme a la

concesión otorgada o su contrato;

c.- Por violación de las disposiciones de esta ley o de la ley conforme a la

cual se otorgó el arrendamiento o concesión;

d Si el concesionario impidiere o estorbare el uso general de la zona pública;

y

942 Artículos 55 y 56 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977

943 Artículo 53 Ley Nº 6043 de 1977

471

e.- Por las demás causas que establece esta ley.

Una vez firme la cancelación, se deberá informar al Instituto

Costarricense de Turismo, si éste no la hubiere decretado y las cancelaciones

deberán anotarse en la inscripción de la concesión en el Registro Nacional,

conforme lo ordena el artículo 30 de la Ley Nº 6043 de 1977.

4.5.9. Otras disposiciones significativas aplicables a las concesiones de zona marítimo terrestre

En el tema relativo a las concesiones a que nos hemos referido antes,

a propósito de las competencias a cargo de las Municipalidades que dentro

de su territorio tengan Zona Marítimo Terrestre, es imperativo indicar que en

las zonas que sean declaradas turísticas por parte del Instituto Costarricense

de Turismo:

a. Los lotes o parcelas destinados a edificar en ellos residencias o quintas de

recreo para uso del concesionario y sus allegados, y que no constituyan

actividad lucrativa, serán concedidos de acuerdo con el plan de desarrollo de

la zona. Estos planes procurarán una distribución y uso racional de la tierra de

acuerdo con las técnicas urbanísticas, determinarán la localización, el tamaño

y el destino de los lotes, sin permitir cabidas menores a las mínimas

establecidas por las normas sanitarias.

b. Las parcelas destinadas a establecimientos de centros de recreo,

instalaciones hoteleras, restaurantes y similares, residencias o quintas para

alquilar, negocios comerciales, u otra clase de actividades fuera de las

indicadas, podrán otorgarse por el área máxima que sea técnicamente

necesaria de conformidad con los respectivos proyectos, de acuerdo con la

planificación de la zona previa aprobación del Instituto Costarricense de

Turismo;

472

c Hasta una cuarta parte de la zona deberá ofrecerse, como concesiones,

para fines de esparcimiento, descanso y vacaciones, a cooperativas de

turismo, agrupaciones gremiales o asociaciones de profesionales, sindicatos

de trabajadores, federaciones de estudiantes, federaciones o confederaciones

sindicales, juntas progresistas, asociaciones comunales o de desarrollo de la

comunidad, o entidades de servicio social o clubes de servicio, sin ánimo de

lucro. En estos casos las concesiones llevan la condición implícita de que las

instalaciones que se construyan no podrán dedicarse a fines lucrativos ni

usarse para fines político electorales, todo lo cual les estará prohibido.

d En ningún caso podrán darse parcelas para industrias que no sean las

relacionadas con la explotación turística; y

e Ninguna persona junto con su cónyuge e hijos menores, podrá tener más de

una concesión.

f. Ninguna persona junto con su cónyuge e hijos menores, podrá tener más

de una concesión.

g Cuando las concesiones sean para fines agropecuarios, deberá indicarse el

destino que se dará a los terrenos, lo mismo que la cabida de la parcela o

lote, siendo necesario un plano del lote que se solicita Estas concesiones

están sujetas a que el concesionario no podrá impedir, sino más bien facilitar,

la construcción de vías de acceso a la zona sin que el Estado o sus

Instituciones, ni las Municipalidades deba reconocer suma alguna por las

áreas tomadas para esas vías ni por los trabajos para hacerlas.

5. Competencia de la Asamblea Legislativa

De conformidad con el artículo 42 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre

Nº 6043 de 1977, cuando se trate de la concesión de una islas o islote o parte

de las mismas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa, y de

igual modo, por disponerlo así el artículo 5 de la mencionada ley, salvo

473

disposición legal en contrario, solamente la Asamblea Legislativa podrá

conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas

permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales, exceptuándose

aquellas instalaciones de protección y salvamento, autorizadas por la

respectiva municipalidad, que se hagan en resguardo de las personas y la

seguridad en la navegación y en el caso de construcción, instalación y

operación de astilleros y diques secos o flotantes, se podrá autorizar el uso de

las áreas de la zona marítimo terrestre que fueren necesarias para su

funcionamiento, previa autorización expresa de la municipalidad respectiva,

pero cuando su vigencia exceda de quince años o sus prórrogas sumadas al

plazo original sobrepasen ese plazo, se requerirá autorización legislativa.

VII. ENTORNO JURÍDICO DE QUIENES OCUPAN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE

1. Concesionario944: es la persona que ostenta una concesión debidamente

otorgada, que le faculta el uso y disfrute especial de un terreno en la zona

marítimo terrestre.

2. Arrendatario: Es aquel que suscribió un contrato de arrendamiento, -tales

como los que fueron suscritos con el Instituto de Tierras y Colonización,

después denominado Instituto de Desarrollo Agrario y hoy Instituto de

Desarrollo Rural- con anterioridad a la Ley 6043, que pasaron a control del

ayuntamiento correspondiente y que a su vencimiento, de acordarse su

prórroga, debían modificarse con arreglo a la nueva normativa vigente; 945 y

siempre y cuando el contrato se hubiere remitido al Instituto Costarricense de

944 Ver Artículo 39 y ss. Ley Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977 y Dictamen Nº C-063 del 2007 de la Procuraduría General de la República.

945 Ver Transitorio I Ley Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977 y Dictamen Nº C-063 del 2007 de la Procuraduría General de la República.

474

Turismo dentro de los seis meses posteriores a la vigencia de la Ley 6043,

pues en caso contrario, una vez vencido ese plazo sin haberse presentado

dichos contratos, carecerán de validez y se tendrán como extinguidos946.

3. Ocupante: Es la persona que ocupa la zona marítimo terrestre sin un

contrato de arrendamiento previo a la vigencia de la Ley No. 6043. Para ese

efecto debe cancelar un canon. No tiene derecho al pago de mejoras, pero sí

tiene un derecho de prioridad en el otorgamiento de la concesión si la solicitud

es conforme al plan regulador947.

4. Poblador: son aquellos costarricenses por nacimiento, con más de diez

años de residencia continua en la zona marítimo terrestre, según información

de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del

Registro Electoral, y en forma previa a la vigencia de la Ley No. 6043 de

1977. Deben haber estado ocupando la zona costera como único bien

inmueble. También debe pagar un canon. En caso de reubicación tiene

derecho al pago de mejoras948.

5.- Permisos de Uso: El permiso de uso entendido como un acto unilateral de

la Administración, de carácter precario, que concede a un particular el uso

privativo sobre un bien de dominio público, como figura genérica también es

aplicable a la zona marítimo terrestre, siempre y cuando no perjudique sus

condiciones naturales ni el libre tránsito sobre la zona pública, y su ejercicio

no menoscabe de manera alguna la futura planificación del sector.

946 Ver Transitorio II Ley Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977

947 Ver Transitorio VII Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977 y Artículo 75 Reglamento Nº 7841-P de 1977 a la Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977 y Dictamen Nº C-157-1995 y C-063 del 2007 de la Procuraduría General de la República.

948 Artículo 70 y Transitorio VII de Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977 y Artículo 75 del Reglamento Nº 7841-P de 1977 y Dictamen Nº C-063 del 2007, y C-157 de 1995 de la Procuraduría General de la República.

475

Con fundamento en lo anterior y a que el permiso de uso se aplica sólo

a obras sencillas de fácil remoción para no lesionar el bien demanial, se

excluye del mismo todo tipo de edificación que implique una adherencia

permanente a la tierra.

Por sus mismas características, nunca podría considerársele como un

sustituto de la concesión en ausencia de plan regulador dentro de una zona

de aptitud turística. Su otorgamiento es puramente excepcional y tampoco es

válido usarlo como vehículo para legitimar la indebida ocupación de la zona

marítimo terrestre949.

VIII. DESORDEN EN LA TENENCIA DE LA TIERRA EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE Y LAS ISLAS Costa Rica posee 524 islas distribuidas en ambos litorales, cauces de

los ríos y en el embalse Arenal, embalse que en Costa Rica se conoce como

la Laguna de Arenal, islas que en la mayoría de ellas no tienen ni siquiera un

nombre asignado y en general se conoce muy poco de estos territorios.

Sobre las que se tiene mayor conocimiento es sobre algunas islas del

Golfo de Nicoya por ser las más habitadas y otras por su gran riqueza en

recursos naturales, tales son los casos de la Isla de Chira, isla del Caño,

frente a la península de Osa y la Isla del Coco localizada a 532 kilómetros de

Cabo Blanco, en aguas territoriales del Océano Pacífico950.

949 Ver Dictamen D-100 de 1995 de la Procuraduría General de la República.

950 ARRIETA, Irene. Consultora. Estudio sobre la situación de la tenencia de la tierra en las Islas de Costa Rica. Unidad ejecutora del programa de regularización del Catastro y Registro Nacional de la Propiedad Inmueble y su compatibilización con el registro. Pág. 1 Enero del 2007.- Página consultada el 5 de mayo del 2014 http://www.uecatastro.org/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=1:documentos-institucionales&itemid=50

476

Entre otras causas, por la falta de información sobre el movimiento de

las islas, se ha generado un mercado de tierras ilegal, privado y foráneo951,

sin ningún respaldo legal, pues como ya sabemos, las islas pertenecen al

Estado, que también ha afectado la toma de decisiones por parte de los entes

responsables de la administración de esos territorios, decisiones que van en

contra de la calidad de vida de las personas que han habitado esas islas por

generaciones y su entorno social, así como en territorios de la Zona Marítimo

Terrestre.

A lo expuesto se le debe sumar que se produce entonces, una

inversión sin base jurídica que lo que hace es promover la inseguridad, el

caos en el uso y tenencia de la tierra. Las ocupaciones son de hecho y no de

derecho y lo más grave es que las Municipalidades en algunos casos han

optado por otorgar permisos de uso precario a fin de resolver los problemas

de los ocupantes952, con lo que han agravado la inseguridad jurídica de todas

esas personas.

En gran número de casos, cuando se obtiene alguna concesión sobre

un terreno, el mismo se comercializa como si se tratara de propiedad privada

y en evidente violación de las disposiciones de la Ley de Zona Marítimo

Terrestre Nº 6043 de 1977.

Como medio de transmitir sus supuestos derechos como “poseedores”,

“ocupantes”, “pobladores” o “arrendatarios” o también como concesionarios,

ha sido a través de las denominadas “cartas-ventas privadas”, incluso por

escrituras públicas autorizadas por un Notario que son absolutamente nulas y

951 Página consultada el 5 de mayo del 2014. Sobre promoción de venta de Isla Plata, ver www.inversiones-brasil.es/portal/index.php?option=com

952 Ver el oficio n°04811 de 24 de junio, 2011, dfoe-ae-0159 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Servicios Ambientales y de Energía de la Contraloría General de la República a la Presidenta del Concejo Municipal de Talamanca, página consultada el 5 mayo del 2014. www.caribesur-realestate.com/.../docs/DFOE-AE-0159_04811_2011.

477

sin ningún valor, pues su condición no puede ser objeto de cesión o traspaso

alguno, tal y como se dijo antes y debemos enfatizar que lo único transmisible

son las concesiones, siempre y cuando se cuente la con autorización del

respectivo Ayuntamiento953.

Los pobladores y ocupantes necesitan, entre otros requisitos, de una

solicitud expresa en ese sentido al Ayuntamiento respectivo y además de un

acto administrativo que les reconozca esa situación provisional, la cual, en todo

caso, cesará cuando entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva

zona. Cabe enfatizar que esa autorización no produce derecho alguno en lo que

a concesión se refiere.

Debemos agregar que un permiso de uso no confiere derechos

subjetivos, pues como acto unilateral, es revocable sin derecho a

indemnización en los términos del artículo 154 de la Ley General de

Administración Pública. Ello impide también autorizar su cesión al no

encontrarse en los supuestos del artículo 45 de la Ley 6043 954 y esta figura

no da lugar al desarrollo de edificaciones y no debe utilizarse cuando hay

instrumentos de planificación costera, ya sea en áreas declaradas o no de

aptitud turística, pues en estos casos lo que corresponde es ajustarse al

procedimiento para el otorgamiento de concesiones955.

Respecto al artículo 70 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, la

Procuraduría General de la República opina que para tener la condición de

“poblador”, al momento de entrar a regir la Ley Nº 6043 de 1977, el interesado

debía haber residido por más de diez años en el lugar, y que no cabe

953 Ver Resoluciones del Tribunal Contencioso Administrativo Sección Segunda, Nº 307 de 1998; Tribunal de Guanacaste, Nº 17 del 2004; Pronunciamientos de la Procuraduría General de la República C-100-95; C-157-95; C-77-2001; C-191-2002; C-155-2003 y OJ-17-2001

954 Ver Pronunciamiento Nº C-157-1995 de la Procuraduría General de la República.

955 Ver Pronunciamiento de la Procuraduría General de la República C-097 de 1997

478

reconocer esa condición a quienes hubiesen nacido con posterioridad a 1949,

pues al entrar en vigencia la Ley Nº 6043 de 1977, esas personas no sólo

debían tener una ocupación superior a la decenal, sino además, contar para

entonces con la mayoría de edad para ejercerla, por lo que es impropio

reconocer esa figura a quienes hubiesen nacido después de 1949 y que esas

categorías de pobladores y ocupantes no se debe tergiversar y por ende no

utilizarlas para pretender legitimar ocupaciones irregulares posteriores a la

vigencia de la Ley Nº 6043, pues en ese caso, previa información levantada al

efecto –salvo si el infractor se allana expresamente a la actuación del

ayuntamiento- hay obligación de desalojarlo y destruir las edificaciones con el

auxilio de la Fuerza Pública si fuere necesario cobrando el costo de tales

tareas al responsable, y sin perjuicio de interponerse la respectiva denuncia

penal956.

La falta de recursos económicos y personal capacitado por parte de los

ayuntamientos que han tenido bajo su administración y usufructo esa zona, es,

y ha sido otro de los motivos generadores del desorden e inseguridad jurídica

en el dominio público marítimo terrestre, así como el traslape de leyes que

legitiman el accionar de ciertas instituciones que llevaron al entonces Instituto de

Tierras y Colonización, luego Instituto de Desarrollo Agrario, hoy Instituto de

Desarrollo Rural a otorgar títulos de arrendamiento y hasta de propiedad sobre

terrenos ubicados total o parcialmente dentro de la zona marítimo terrestre.

Incluso, cuando estuvo en vigencia la ley que se conoció con el nombre

de “Ley de Titulación de Vivienda Campesina”, ley Nº 6154 de 1977 que luego

fue anulada por la Sala Constitucional en Resolución Nº 2802 de 1999, por el

artículo 2 de esa ley, se autorizó la titulación e inscripción en el Registro de la

Propiedad Inmueble, de terrenos de una superficie de hasta dos hectáreas, que

fuere destinado a habitación familiar, sin necesidad de notificar a los colindantes

por quienes carecieren de título inscrito a su nombre, que acreditaran con

956 Ver Opinión Jurídica Nº 088-J-1988 de la Procuraduría General de la República.

479

prueba testimonial su posesión por más de cinco años, a título de dueño, en

forma quieta, ininterrumpida y pública957.

También el Instituto Mixto de Ayuda Social, en ocasiones ha otorgado

bonos de vivienda a ocupantes o meros tenedores de terrenos ubicados

dentro de la zona marítimo terrestre, quienes obviamente han carecido de

título inscrito en el Registro y de plano catastrado y por otra parte, sin ningún

tipo de autorización, el Ministerio de Educación Pública ha construido

escuelas en la zona pública958.

957 Ver contestación a la audiencia por el Procurador General de la República, en escrito con fecha 9 de setiembre de 1998 agregada al expediente respectivo en Acciones acumuladas de Inconstitucionalidad Nos. 98-002778-007-CO-M Y 98-005485-007-CO-M, de la Sala Constitucional y resolución de ese Tribunal Nº 05416 de 1999

958 Ver Estudio sobre la situación sobre la tenencia de la tierra en las Islas de Costa Rica, elaborado por ARRIETA IRENE, para la Unidad Ejecutora del Programa de Regularización del Catastro y Registro Nacional de la Propiedad Inmueble y su compatibilización con el Registro, 2007

480

481

CONCLUSIONES

PRIMERA. Esta investigación nos permite comprobar indubitablemente

que el dominio público marítimo terrestre español está parcialmente más

protegido que el costarricense, por poseer el primero y carecer el segundo,

del blindaje constitucional, que previene las actitudes contrarias a la

demanialidad, las malas interpretaciones y tentaciones de desnaturalizar

porciones de ese dominio a través del reconocimiento de la propiedad

privada, del otorgamiento de concesiones que conduzcan a privatizaciones de

hecho por la carencia de accesos públicos, tal y como ha sucedido en Costa

Rica con el régimen jurídico del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

SEGUNDA. La gran diferencia entre ambos regímenes jurídicos estriba

en el concepto de “zona marítimo terrestre”. En el sistema costarricense, ese

concepto tiene un ámbito más amplio que el español, pues se le identifica o

es sinónimo de dominio público, concretamente “dominio público marítimo

terrestre”.

Para la legislación costarricense, “zona marítimo terrestre” o “dominio

público marítimo terrestre” es, o está integrado por una franja de doscientos

metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la

República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a

partir de la línea de la pleamar ordinaria, y los terrenos y rocas que deja el

mar en descubierto en la marea baja. Comprende las islas, islotes y peñascos

marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel

del océano dentro del mar territorial de la República. Se incluye dentro de

esta franja, ambos lados del sistema de canales principales que unen los

puertos de Moín y Barra del Colorado.

La “zona marítimo terrestre” se divide a su vez en dos secciones, a

saber: a) La “zona pública”, conformada por la franja de cincuenta metros de

482

ancho contigua a la línea de pleamar ordinaria, que abarca las áreas que

quedan al descubierto durante la marea baja. Está destinada al uso público y

en especial al libre tránsito de personas, por lo que no puede ser, salvo

excepción de ley, objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso.

Pertenecen a esta zona, los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y

formaciones naturales que sobresalgan del mar. De igual forma es zona

pública, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de

los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional.

Y b) “La zona restringida” está constituida por la franja de los ciento

cincuenta metros restantes, o por los demás terrenos en caso de islas. Esta

zona es susceptible de uso y disfrute por particulares a través del

otorgamiento de concesiones a los particulares por la Municipalidad o

Ayuntamiento respectivo, por el plazo y condiciones que establezca la Ley.

En el régimen jurídico español, “zona marítimo terrestre” es el espacio

comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y

el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos,

de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente

o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial,

extendiéndose además esta zona, por las márgenes de los ríos hasta el sitio

donde se haga sensible el efecto de las mareas, incluyéndose también en

esta zona, las marismas, albuferas, marjales, esteros y en general, los

terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las

mareas, de las olas o de la filtración del agua de mar. No obstante, no

formarán parte del dominio público marítimo terrestre aquellos terrenos que

sean inundado artificial y controladamente como consecuencia de obras o

instalaciones realizadas al efecto, siempre que antes de la inundación no

fueren del dominio público.

En síntesis, el concepto costarricense es más amplio que el español

pues se protege una porción de suelo muy superior al protegido en España,

483

por lo que de adoptarse en España, ignorando las dos diferentes realidades,

la técnica costarricense, se tendrían que derribar la mayor parte de las

edificaciones hechas dentro de esa zona y poner en colisión la principal

fuente de ingresos en España, inmersa en una conmovedora crisis económica

y social en el mundo, frente a la protección de la naturaleza y la subsistencia

de las familias españolas.

Este último razonamiento nos obliga a aceptar y tener por muy

acertada la reciente reforma a la Ley de Costas Española Nº 22/1988,

modificada por ley Nº 2/2013, que verdaderamente responde a la realidad de

España, donde el daño, perjuicio o deterioro a la costa ya está consumado y

lo visionario es proteger lo aún no dañado o no edificado.

TERCERA. Otro aspecto que debemos rescatar en esta investigación

es el relativo al libre acceso a la playa o al mar. España garantiza ese libre

acceso con la llamada “servidumbre de acceso público y gratuito al mar”,

regulada en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Costas Nº 22/1988

reformada por la Nº 2/2013, servidumbre que recae sobre los terrenos

colindantes o contiguos al dominio público marítimo terrestre, en la longitud y

anchura que demanden la naturaleza y finalidad del acceso, y para asegurar

el uso público del dominio público marítimo terrestre, los planes y normas de

ordenación territorial y urbanística del litoral, establecerán, salvo en espacio

calificados como de especial protección, la previsión de suficientes accesos al

mar y aparcamientos, fuera del dominio público marítimo terrestre. A estos

efectos en las zonas urbanas y urbanizables, los de tráfico rodado deberán

estar separados entre sí, como máximo, 500 metros, y los peatonales, 200

metros - Se declaran la utilidad pública a efectos de la expropiación o de la

imposición de la servidumbre de paso por la Administración del Estado, los

terrenos necesarios para la realización o modificación de otros accesos

públicos al mar y aparcamientos, no incluidos en el apartado anterior.

484

Costa Rica, por tener una franja tan ancha de protección –doscientos

metros- no necesita una modificación a la Ley de Zona Marítimo Terrestre que

adopte alguna de las servidumbres contenidas en la Ley de Costas Nº

22/1988 modificada por Ley Nº 2/2013 de España y mucho menos una

servidumbre como la mencionada “servidumbre de acceso al mar”, pues en el

peor de los casos esos accesos pueden lograrse mediante los respectivos

planes reguladores de la zona marítimo terrestre o incluso utilizando la Ley

General de Caminos Públicos Nº 5060 de 1972 que en su artículo 7 establece

que el Estado, para la construcción de caminos público, tendrá derecho a

utilizar, sin indemnización alguna los porcentajes señalados como reserva

para tal fin en las propiedades inscritas o pendientes de inscripción en el

Registro Público de la Propiedad Inmueble y hasta un doce por ciento del

área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las

Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones

de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y

todos aquellos otros derechos que otorgue el Estado por cualquier otra causa

en los baldíos nacionales. Esa reserva se aplicará en cualquier momento a

caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros.

Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca

afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponde a otorgar la

escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las

mismas y el Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan

dichas restricciones y cargas.

En Costa Rica, el problema se presenta en los regímenes de excepción

o en los terrenos excluidos de la aplicación de la Ley de Zona Marítimo

Terrestre, tal es el caso del Polo Turístico Golfo de Papagayo, excepciones

en las que sí son de aplicación la franja de cincuenta metros de “zona pública”

totalmente indisponible, según lo afirma la Sala Constitucional en su

Jurisprudencia, pero en esa misma jurisprudencia, la Sala ha establecido que

en el caso del Polo Turístico Golfo de Papagayo, a través del Reglamento de

Vialidad pueden establecerse regulaciones que permitan sólo a unos pocos

485

como lo son los concesionarios, la utilización de las vías de acceso a la zona

pública, ya sea construidas esas vías de acceso por los privados o por el

Estado, en otros términos, con ello privatizó esos sectores del dominio público

costarricense, tal y como lo dijo la misma Procuraduría General de la

República al contestar la audiencia que le concedieron en la acción de

inconstitucionalidad contra el Reglamento de Vialidad del Polo Turístico Golfo

de Papagayo, así como el voto de minoría de esa sentencia.

CUARTA. En lo que corresponde a las competencias, el régimen

jurídico español tiene en nuestra opinión perfectamente ubicado el tema del

dominio público marítimo terrestre como una competencia del Ministerio del

Ambiente, a través de la Oficina de Costas. El problema lo presenta Costa

Rica, quien establece la competencia para conocer de la zona marítimo

terrestre al Instituto Costarricense de Turismo y a las Municipalidades o

Ayuntamientos que tengan dentro de su territorio parte de la mencionada

zona.

Estimamos que en Costa Rica el problema radica en que la ley, al

asignarle la competencia al Instituto Costarricense de Turismo, estaría

dándole a esta zona un tratamiento preferentemente turístico, cuando sin

discusión alguna se acepta que es una zona donde confluyen gran cantidad

de intereses económicos, sociales, y ambientales entre otros.

El agravante radica también en haberle otorgado a los ayuntamientos

del caso, el usufructo de la zona, ayuntamientos que del mismo modo que en

España, se ha introducido la lacra de la corrupción urbanística, amén de que

en Costa Rica, esos ayuntamientos carecen de recursos económicos y del

número necesario de funcionarios públicos preparados e idóneos para

administrar esa zona.

486

QUINTA. En nuestra opinión, Costa Rica tiene que hacer una reforma

en la regulación de la zona marítimo terrestre, primero, siguiendo el ejemplo

de España, y elevar a garantía Constitucional, la protección del dominio

público marítimo terrestre o zona marítimo terrestre, en los términos que más

o menos sugerimos en páginas precedentes, concretamente, reformar y

adicionar el artículo 121 con un inciso 14 a bis para que ese artículo 121 se

lea así:

Artículo 121- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: ... 14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación. No podrán salir definitivamente del dominio del Estado:

“a bis) los bienes del dominio público marítimo terrestre que determine la ley y en todo caso será dominio público marítimo terrestre estatal, la zona marítimo terrestre constituida por la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deja el mar en descubierto en la marea baja, comprendiendo las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Dichos bienes son inalienables, inembargables, e imprescriptibles”

En segundo lugar, reformar la Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043

de 1977 en su artículo 2, para que en vez del Instituto Costarricense de

Turismo, la superior y general vigilancia de todo lo referente a la zona

marítimo terrestre corresponda al Ministerio Nacional del Ambiente, Energía,

Minas y Telecomunicaciones y estructurar una Oficina de Costas en cada una

de las Áreas de Protección que dentro de su territorio tengan zona marítimo

terrestre, tal sería el caso en el Océano Pacífico, del Área de Conservación

Guanacaste, Área Conservación Tempisque, Área de Conservación Arenal

Tempisque, Área de Conservación Pacífico Central, Área de Conservación La

Amistad-Caribe, Área de Conservación Osa y Área de Conservación Marina

487

Isla del Coco. En el caso del Océano Atlántico, sería Área de Conservación

Tortuguero y Área de Conservación La Amistad-Caribe.

SEXTA. En razón de la sentencia de la Sala Constitucional en cuanto

al uso del agua potable del acuífero del Río Tempisque- el más grande de

Costa Rica- para regadío de los campos de golf en el Polo Turístico Golfo de

Papagayo, bajo el argumento de que el acuífero tenía suficiente capacidad y

se encontraba en niveles muy bajos de explotación, en vez de obligar a la

empresa recurrida a instalar plantas de tratamiento y utilizar las aguas

tratadas, y proteger el recurso hídrico, obliga a una revisión de la legislación

de aguas en Costa Rica, cosa que ya se encuentra en la corriente legislativa

de Costa Rica.

SEPTIMA. Se impone en Costa Rica una reflexión y una reforma a la

Ley de Zona Marítimo Terrestre, para incluir en ella normativa que limite las

alturas y la densidad ocupacional de las edificaciones no solo en la zona

marítimo terrestre, sino en la creación de una posible zona de protección o

amortiguamiento de no menos de dos kilómetros, medido a partir de la zona

restringida, para proteger el paisaje y evitar los efectos pantalla en las playas.

Si bien es cierto que no desconocemos que en Costa Rica existe un

Reglamento que establece las alturas máximas y la densidad ocupacional en

una zona de amortiguamiento y la zona marítimo terrestre, estimamos que el

tema es preferible regularla a través de la ley, y por otra parte, los máximos

establecidos en el Reglamento de comentario son excesivos, pues en lo que

se refiere a las alturas, el máximo debe ser de tres o cuatro alturas, lo que

significa que en Costa Rica, edificaciones tendrían máximo cuatro pisos, y en

España, tres pisos, todo debido a que en Costa Rica se cuenta como primer

piso, lo que en España se denomina bajo.

488

OCTAVA. Otro problema a solucionar en Costa Rica, se encuentra con

la incertidumbre que se ha creado con respecto a ciertos títulos que están

inscritos en el Registro Público de la Propiedad Inmueble que comprenden

parcialmente la zona restringida de la zona marítimo terrestre, otorgados en

diligencias de titulación por el Instituto de Tierras y Colonización, inclusive en

fechas anteriores a la creación de la Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043

de 1977 y que han sido declarados nulos por la Sala de Casación de la Corte

Suprema de Justicia, por ser contrarios al dominio público marítimo terrestre y

en otros casos por no haber sido titulados bajo los trámite de información

posesoria de la Ley Nº 139 de 1941 y sus reformas, que según se ha

interpretado es la única manera de haber logrado la titulación de la zona

restringida por excepción contenida en la ley de Zona Marítimo Terrestre 6043

de 1977.

Es inaceptable, que una Institución del Estado otorgue títulos de

propiedad con el fin de crear seguridad jurídica y desarrollo y por otra parte,

muchos años después los tribunales de justicia los declaran nulos, incluso en

casos en que tienen edificaciones que datan de varios años. Es necesaria la

reforma a la Ley de Zona Marítimo Terrestre y reconocer a través de ella la

validez de dichos títulos.

En este tema, España ha sido muy valiente y con la última reforma, la

Ley Nº 22/2013 a la Ley de Costas Nº 22/1988, ha buscado solucionar un

problema que presenta la realidad y al que no puede escapar nadie, si se ha

edificado, el daño está causado desde hace bastante tiempo y lo mejor es

legalizar esas situaciones y prevenir, aplicar la prevención que se predica en

el derecho ambiental.

NOVENA. También ante una reforma de nuestra ley de Zona Marítimo

Terrestre, se debe seguir el ejemplo de la legislación de costas de España,

introduciendo un capítulo que regule todo un procedimiento de deslinde, que

489

incluya desde sus efectos jurídicos como sus efectos registrales, hasta su

impugnación en vía administrativa y civil.

DECIMA. Resumiendo, en relación con Costa Rica, no abogamos por

privatizar la zona marítimo terrestre, nuestra ideología no nos lo permite

jamás, pero sí debemos reformar la legislación de la zona marítimo terrestre,

y adaptarla a la realidad del siglo XXI, haciendo entre otras, las enmiendas

antes apuntadas y teniendo como ejemplo y enseñanza, el espejo de la

legislación y experiencia española, de la que echa mano la Procuraduría

General de la República en gran cantidad de sus pronunciamientos.

.

490

491

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ANEXO SOBRE LAS AREAS DE CONSERVACION 1. Área de Conservación Arenal Huetar Norte (ACAHN)959

El área de Conservación Arenal Huetar norte (ACAHN), se encuentra en la parte norte del país y se extiende desde el Río Las Haciendas en Upala, provincia de Alajuela hasta el Río Sarapiquí en la Virgen de Sarapiquí, provincia de Heredia (Zona inalienable Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo). Limita al norte con Nicaragua. En la parte oeste colinda con la Cordillera del Guanacaste y al este con el río Sarapiquí y con el río Toro Amarillo. Al sur colinda con el cantón de Naranjo, provincia de Alajuela. Protege y conserva recursos sobresalientes como: el bosque húmedo, el pluvial montano; los ecosistemas para la investigación biológica, los humedales (que son refugio, alimentación y reproducción de especies silvestres), los recursos hídricos, de gran importancia para la Zona Norte en la producción de energía hidroeléctrica y de consumo humano, los rasgos geomorfológicos como: focos volcánicos activos e inactivos, etc.; además, en las áreas silvestres protegidas habita de la lapa verde.

959 http://www.sinac.go.cr/Paginas/Inicio.aspx

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2. Área de Conservación Arenal-Tempisque (ACAT)960

El Área de Conservación Arenal Tempisque (ACAT) fue constituida en octubre de 1991; abarca aproximadamente 395.046.14 hectáreas; que equivale el 7.73% del territorio nacional. Está ubicada en la parte norte-central de Costa Rica entre las latitudes 10° 00” y 10° 50” norte y longitud 84° 30” y 85° 30” oeste, comprende parte de la Cordillera Volcánica de Guanacaste y de la Cordillera de Tilarán. Se destacan en esta región los volcanes Miravalles y Tenorio, así como también el Embalse o Lago Arenal, principal fuente energética y de riego del país y de desarrollo turístico de la zona, éste incluye un lago de agua dulce de unas 8.317 hectáreas, el cual fue declarado Sitio Ramsar el 16 de marzo del año 2000. Otro sitio Ramsar presente en el ACAT, se encuentra en el Parque Nacional Palo Verde, ubicado en la cuenca baja del Río Tempisque considerada una zona de vital importancia como sitio de reproducción y alimentación para una gran cantidad de especies de aves acuáticas, migratorias y residentes, como también de especies en peligro de extinción, constituyéndose en una de las zonas de anidamiento más grandes del país. Políticamente abarca parte de 10 cantones y 32 distritos de las provincias de Guanacaste, Alajuela y Puntarenas; de toda la extensión

960 http://www.sinac.go.cr/Paginas/Inicio.aspx

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territorial del Área; actualmente el 24.84 % lo constituyen las áreas silvestres protegidas, 28.81 % a corredores biológicos y el porcentaje restante corresponde al área de influencia. Más del 70% de la energía hidroeléctrica del país se genera en esta Área de Conservación, que además cuenta con más del 90% de producción de energía eólica y geotérmica. En ésta Área de Conservación están presentes una alta diversidad de ambientes, ecosistemas y especies, distribuidos en ocho zonas de vida diferentes que van del bosque tropical seco al bosque pluvial montano bajo, con igual número de zonas en transición ecológica. Por el variado relieve altitudinal (del nivel del mar hasta los 2028 metros de altitud), se da un variado régimen climático y presencia de formaciones geológicas de diferentes edades. Su flora y fauna es muy variada con numerosas especies de aves, mamíferos, anfibios, reptiles y una gran cantidad de grupos taxonómicos de insectos y hongos, además ésta Área de Conservación tiene animales en peligro de extinción como el jaguar (Panthera onca) y la danta (Tapirus bairdii), entre otros, estando presentes las 6 especies de felinos silvestres del país. Además se han identificado alrededor de 190 plantas que están presentes en el Área de Conservación que son endémicas de Costa Rica, algunas de ellas endémicas del Área. Solo en Monteverde están representadas 70 de las 103 familias de árboles reportadas para el país y el 21.23% de las especies de orquídeas.

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3. Área Conservación Cordillera Volcánica Central (ACCVC)961

El Área de Conservación Cordillera Volcánica Central (ACCVC) está localizada en el centro del país, conformada casi en su totalidad por la Cordillera Volcánica Central. Resguarda 25 áreas silvestres protegidas. Presenta una gran diversidad de ecosistemas naturales originados por la variedad de climas, altitudes y topografía irregular. Además ostenta más de 250.000 hectáreas de bosques, los cuales cumplen un rol fundamental en la protección del recurso hídrico, básicos para el desarrollo humano y socioeconómico de las urbes que la habitan. Administrativamente está establecida por una Sede Regional y 15 Unidades Funcionales, siete son áreas silvestres protegidas y ocho Oficinas.

961 http://www.sinac.go.cr/Paginas/Inicio.aspx

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4. Área Conservación Guanacaste (ACG)962

El Área de Conservación Guanacaste, se encuentra ubicada al noroeste de Costa Rica, en la provincia de Guanacaste. Está compuesta por Los Parques Nacionales: Santa Rosa, Guanacaste y Rincón de la Vieja; además de la Estación Experimental Forestal Horizontes y el Refugio de Vida Silvestre Bahía Junquillal. Es una de las once Áreas de Conservación que conforman el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) del Gobierno de Costa Rica, donde se aplican las políticas de conservación emitidas por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación y el Consejo Regional del ACG, llevando a cabo acciones en el manejo y conservación de áreas silvestres protegidas y el agropaisaje (territorios circundantes al área silvestre protegida). En ACG se integra, un bloque continuo de ecosistemas marino-costero, bosque tropical seco, bosque tropical lluvioso y bosque tropical nuboso, en donde se estima que existen aproximadamente 235,000 especies (65% del estimado de las especies en Costa Rica) y un 2.6 % de la biodiversidad mundial.

962 http://www.sinac.go.cr/Paginas/Inicio.aspx

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El accionar de ACG se basa en la filosofía que llaman Biodesarrollo. Considerando el Biodesarrollo como la suma de una serie de acciones y proyectos realizados a través de los Programas del ACG orientados a demostrar ante la sociedad local, nacional e internacional, que la biodiversidad y ecosistemas son un importante sector productivo de bienes y servicios, que pueden ser aprovechados sin causarles daño, de tal forma que la sociedad integre y valore el área protegida y se perpetúe su conservación. La integración de la sociedad y el área protegida a través del empleo local, la bioalfabetización escolar, los asistentes de investigación y paratáxonomos, las brigadas locales de control de incendios, biosensibilización marina, proyectos de restauración de bosques, servicios ambientales, usos de la tecnología, son algunos ejemplos de cómo el ACG promueve el Biodesarrollo. El ACG se visualiza a sí misma como una "empresa de conservación" donde especialmente a través de sus programas y proyectos la sociedad entiende, aprecia y valora aún más la importancia del área protegida y su conservación. En Materia de Manejo de Recursos en las zonas circundantes a las ASP La Gerencia de Manejo de Recursos Naturales es la encargada por administrar, regular y controlar lo relacionado con vida silvestre, aprovechamiento y uso de recursos forestales, y recursos hídricos y cuencas hidrográficas, así como el control y protección en el área del agropasisaje del Área de Conservación de Guanacaste. El Área busca desarrollar la experiencia, el recurso humano y los recursos económicos necesarios, para cumplir con los objetivos de manejo de los recursos naturales correspondiente a su área de acción.

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5. Área Conservación La Amistad Caribe (ACLAC)963

El Área de Conservación La Amistad Caribe comprende los territorios de los cantones de Siquirres, Matina, Limón y Talamanca, abarcando la mayor parte de la Cordillera de Talamanca, de la provincia de Limón y una parte del cantón de Turrialba de la provincia de Cartago. Fue creada por Decreto Ejecutivo del 17 de marzo de 1994. La dirección del Área de Conservación tiene la visión de que la biodiversidad se conserva, maneja y utiliza en forma sostenible, propiciando la descentralizacíon de competencias hacia las organizaciones de la sociedad civil, garantizando el acceso y uso equitativo de los recursos naturales por la población local. Sobre esta base se han consolidado estructuras de participación ciudadana como nuevos modelos de gestión ambiental; CORAC y los Consejos Locales, que orientan a definir un esquema administrativo en función de las condiciones naturales y características propias del recurso, y no como tradicionalmente se hace utilizando únicamente criterios de conveniencia de la administración.

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La extensión del ACLAC es de 620.967,72 hectáreas terrestres, lo que corresponde a un 12% del territorio nacional, con 26.386 hectáreas marinas, con una población de aproximadamente 350.000 habitantes. La totalidad del territorio, cerca de 247.016 hectáreas, que incluye el área marina del Área de Conservación y aproximadamente 208.000 hectáreas, corresponden a 8 Territorios Indígenas, entre los cuales se encuentran los Bribrí y Cabécares para un total de 33 % del territorio del Área de Conservación. El 72% del territorio del Área de Conservación Amistad Caribe, se encuentra bajo cobertura boscosa, lo que la convierte en el Área de Conservación con el mejor índice de integridad ecológica. Costa Rica ha sido reconocida a nivel mundial por su empeño en proteger la biodiversidad y varios sitios han sido distinguidos por su incalculable valor para la humanidad, y por consiguiente, algunas regiones han sido catalogadas como Reservas de la Biosfera, Sitios de Patrimonio Mundial Natural y como sitios RAMSAR. En el caso del Área de Conservación Amistad Caribe, se cuenta con: Reserva de la Biosfera, la Reserva de la Biosfera La Amistad, el Parque Internacional La Amistad, la cual ostenta la denominación de Sitio de Patrimonio Mundial Natural de nombre cordillera de Talamanca – La Amistad y el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca – Manzanillo en la clasificación de Humedal de Importancia Internacional (Sitio RAMSAR). Esta Área Silvestre protegida es la única fronteriza que colinda casualmente con el Sitio RAMSAR Refugio San San Pond Sac de la República de Panamá.

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6. Área Conservación La Amistad-Pacífico (ACLAP)964

El Área de Conservación La Amistad Pacífico (ACLA-P) abarca la mayor parte de la Cordillera de Talamanca en su vertiente del Pacífico. Está conformada por partes terrestres que se elevan muy cercano al nivel del mar hasta la formación de mayor altitud en el Parque Nacional Chirripó. Genera servicios ambientales para la producción hidroeléctrica del país y agua de consumo humano para la mayor parte de los habitantes del Valle Central por medio del Parque Nacional Tapantí, Macizo de la Muerte, Reserva Forestal Río Macho y la Zona Protectora Río Navarro Río Sombrero, garantizando la afluencia de aguas para suplir necesidades de las poblaciones actuales y futuras. Comparte con el Área de Conservación La Amistad Caribe, el Parque Internacional La Amistad, Sitio de Patrimonio Mundial y Reserva de la Biosfera, de excepcional valor científico, de conservación y belleza natural, que junto con la Zona Protectora Las Tablas, caracterizada por ser un banco genético de comunidades forestales de gran importancia y poseer una gran recarga acuífera que alimenta a varias comunidades del Cantón de Coto Brus, se extienden hasta la frontera con Panamá. Su superficie está formada por gran diversidad de ecosistemas, variedad de micro-hábitats, robledales puros, bosque nubosos de altura, sabanas de altura y representaciones muy particulares y únicas en el país como: extenso páramo (con rasgos andinos), presencia glacial, presencia de

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humedales tipo turberas denominados Sitios Ramsar, las temperaturas más bajas (-9ºC), el sitio más alto (3.820 metros de altura sobre el nivel del mar) y más de 30 lagos de origen glacial. Los recursos sobresalientes de conservación de esta área son: bosque tropical húmedo y muy húmedo, nuboso, pluvial; páramos, protección de cantidad y calidad de aguas y más. 7. Área Conservación Marina Isla del Coco (ACMIC)965

Esta Área de Conservación, se localiza en el Océano Pacífico a 535 Km. de Cabo Blanco, extremo sur de la Península de Nicoya, en dirección suroeste entre los paralelos 5”30’ y 5” 34’ y los meridianos 87” 1’ y 87” 6’. Es territorio insular caracterizado por una accidentada topografía, frecuentemente nublado y azotado por copiosas y torrenciales lluvias, donde se han identificado 235 especies de plantas, 400 de insectos (65 endémicos), 5 de reptiles (2 endémicos terrestres), 3 de tortugas marinas, 100 de aves (13 residentes, 3 endémicas y en peligro de extinción), 50 artrópodos (7 son endémicos), 57 de crustáceos, 600 de moluscos marinos y 250 especies de peces marinos. En sus aguas proliferan los tiburones de aleta blanca, tiburones martillo, atún aleta amarilla, peces loro, mantas y jureles. Entre los árboles más distintivos destacan: el copey, palo de hierro y la palma endémica. Por doquier se encuentran los helechos, las bromelias, los ríos, quebradas y cascadas, acantilados e islotes. En diciembre de 1997, fue declarada por la UNESCO: Sitio de Patrimonio Natural de la Humanidad; en mayo de 1998: Humedal de

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Importancia Internacional (Sitio Ramsar) y en diciembre del 2002: Sitio Histórico Cultural por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deporte (MCJD). 8. Área Conservación Osa (ACOSA)966

Ubicada en la zona sur del país, abarcando la península de Osa. Por su posición geográfica constituye el extremo natural de dispersión de especies del norte y del sur, por lo que es una muestra de lo más representativo de la riqueza ecológica del país con un valor científico para la investigación. Su biodiversidad es muy rica en especies terrestres y marinas, endémicas o en peligro de extinción (felinos y aves). Los restos de presencia indígena hallados evidencian que la zona estuvo habitada (particularmente la Isla de Caño), lo que se considera sitio de valor arqueológico.

El Área protege y conserva recursos sobresalientes como: el bosque tropical húmedo y muy húmedo, lluvioso, rasgos arqueológicos; playas arenosas, pedregosas, acantilados, arrecifes, ecosistemas de humedales, desove de especies marinas, flora y fauna silvestres, entre otros.

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9.Área Conservación Pacífico Central (ACOPAC)967

Ubicada en la parte central occidental del país, el Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) abarca las tierras comprendidas entre la comunidad de Manzanillo, en el extremo norte de la provincia de Puntarenas, hasta el Río Barú en el cantón de Aguirre y las tierras intermedias en el suroeste del Valle Central y parte de las tierras de altas montañas en la Cordillera de Talamanca. ACOPAC representa el 11% del territorio nacional (562,552 ha). Es una región llena de contrastes como consecuencia de su variado relieve, diversidad climática, biodiversidad y patrones históricos de colonización. Confluyen 16 cuencas hidrográficas de las 34 de mayor importancia para Costa Rica, 11 de las 12 zonas de vida, 7 de las 9 transiciones y presenta los 6 pisos altitudinales en que se divide al país. Además, en ACOPAC se encuentran los cerros de Turrubares, que junto con los suelos de Bahía Salinas en Guanacaste, fueron los primeros puntos en emerger del fondo marino para constituir el territorio costarricense. Para el territorio de ACOPAC se encuentran reportadas 5640 especies de plantas de las casi 90000 mil recolectadas para nuestro país cifra que presenta el 62.7%, según datos aportados por el Museo Nacional y el Instituto Nacional de Biodiversidad. El promedio de plantas para esta área de conservación es de 1014 especies por cada 1000 km2, siendo 5.76 veces

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superior al promedio de plantas reportado para toda Costa Rica que alcanza las 176 especies por cada 1000 km2. De las aproximadamente 10000 especies endémicas del país, para ACOPAC se reportan 5000, y más del 76% de las especies maderables en peligro de extinción. Además, 201 de las especies de mamíferos de las 238 existentes en Costa Rica, entre las que destacan las 4 especies de primates reportadas para Mesoamérica, las 6 especies de felinos mayores y el más grande del neotrópico (Panthera onca), al igual que el tapir, que representa el mamífero terrestre silvestre de mayor tamaño reportado para nuestro país. En ACOPAC, hay presencia de 746 especies de aves que representan el 83,6% de las 892 establecidas para Costa Rica, más de 14 mil especies de lepidópteros y 11 de las 18 especies endémicas de peces en aguas dulces. Se encuentran ecosistemas tan importantes como: los manglares, los páramos alto andinos ubicados más al Norte del planeta, las Turberas, que han sido declaradas como sitio RAMSAR y, como dato histórico, es importante destacar que ACOPAC protege el primer parque nacional declarado para el país (Parque Nacional Robledales, establecido en 1945) y el parque nacional de más reciente declaración (Parque Nacional los Quetzales, decretado en el 2006).

En síntesis, ACOPAC aloja el 60% de la flora y más del 70% de los mamíferos, aves y lepidópteros del país.

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10. Área Conservación Tempisque (ACT)968

Esta Área de Conservación, se ubica en la parte noroeste del país, al igual que el Área de Conservación Guanacaste (ACG). Dentro de sus límites integra la totalidad de la península Nicoya, entre playa Grande al noroeste y la desembocadura del río Tempisque en el sureste y desde la costa de la península de Nicoya al oeste hasta la cordillera de Tilarán al noreste; por el norte y el noreste hasta la cordillera volcánica de Guanacaste. Es un área de gran diversidad topográfica que va desde el nivel del mar hasta los 1.018 metros (cerro Azul), con recursos sobresalientes como: los bosques secos, húmedos, secundarios, tacotales, pastizales; lagunas, manglares, etc. Esta área es la encargada de la conservación y protección de la cuenca media y baja del río Tempisque y algunas lomas y cerros de la península de Nicoya; además protege y conserva la biodiversidad de los recursos marinos, la vida silvestre, el régimen hidrológico, el bosque tropical seco, las fuentes de agua y nacientes naturales, los hábitat de aves

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acuáticas, los humedales, el desove de las tortugas, la zona marítimo terrestre, entre otros. 11. Área Conservación Tortuguero (ACTO)

Localizada en la región noreste del país en el litoral Caribe, se caracteriza por la presencia de cordones litorales, alta precipitación, lagunas, caños y pantanos. El Parque Nacional Tortuguero es conocido como el pequeño Amazonas, por contener la muestra más grande de bosque húmedo tropical protegido. Se pueden recorrer los diversos canales y ríos de la zona, observar la flora y fauna, conocer el desove de las tortugas marinas. Las aves son abundantes conociéndose aproximadamente 309 especies, entre ellas: la lapa verde (Ara ambigua), la gallina de monte (Tinamus major), el pavón, tucanes, gavilanes, etc. Los recursos sobresalientes para la protección es la flora y fauna acuática silvestre, con presencia de una tercera parte de las especies en peligro de extinción.

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