reforma institucional.indd0reforma institucional.indd 1tpt09/12/2008 10:53:100reforma institucional.indd 2tpt09/12/2008 10:53:11#REFORMA INSTITUCIONALDEL MERCOSUR.ANLISIS DE UN RETOreforma institucional.indd 3 09/12/2008 10:53:110reforma institucional.indd 4tpt09/12/2008 10:53:11REFORMA INSTITUCIONALDEL MERCOSUR.ANLISIS DE UN RETODocumento de TrabajoGerardo CaetanoMariana VzquezDeisy VenturaDiciembre 2008v/G\, cef rINTEGRACIN REGIONALreforma institucional.indd 5tpt09/12/2008 10:53:110reforma institucional.indd 6tpt09/12/2008 10:53:11#CEFIRFundado en 1993 , el Centro de Formacin para la Integracin Regional - CEFIR - ha sido testigo y partcipe activo de los procesos de integracin en Amrica Latina y en la constitucin del MERCOSUR. Desde su sede, propicia el intercambio creativo de ideas y prcticas de integracin, facilita el desarrollo de experiencias y la participacin social y refuerza la capacidad de negociacin y toma de decisiones a travs de la formacin permanente de actores claves en el proceso.Dedicado a la investigacin, reflexin, impulso del dilogo, comunicacin, formacin y accin poltica en materia de integracin regional, y abierto a la participacin de los distintos actores de la sociedad civil, el CEFIR tiene por objetivo contribuir a democratizar y profundizar los procesos de integracin regional en Amrica Latina, en particular el MERCOSUR, y a fortalecer sus dimensiones social, cultural y ciudadana.Las actividades del CEFIR estn basadas en los objetivos de impulsar la formacin y la investigacin sobre los procesos de integracin regional en Amrica Latina; contribuir al estudio de los problemas de inters general, especialmente; sensibilizar a la ciudadana del MERCOSUR sobre los aspectos positivos de la integracin; establecer mecanismos de prevencin y resolucin de conflictos; incubar iniciativas innovadoras que ordenen, impulsen y refuercen la integracin regional; defender los valores morales y los principios de justicia, igualdad y libertad, as como las formas democrticas de gobierno.Centro de Formacin para la Integracin Regional - CEFIRAv. Joaqun Surez 3568Montevideo 11700 - URUGUAYTel. (++ 598 2) 336 5232 / 33Fax (++ 598 2) 336 3695E.mail: info@cefir.org.uyhttp://www.cefir.org.uyreforma institucional.indd 7 09/12/2008 10:53:11#InWEntInWEnt - Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH - es una organizacin de desarrollo de recursos humanos, formacin continua y dilogo. Creada en el ao 2002 por la fusin entre la CDG (Cari Duisberg Gesellschaft) y la DSE (Deutschen Stiftung fr internationale Entwicklung), su labor se sustenta en la experiencia de ambas instituciones en varios decenios de cooperacin internacional. Sus programas internacionales de capacitacin y de dilogo estn destinados a cuadros tcnicos, ejecutivos y directivos del sector privado, la poltica, la administracin pblica y la sociedad civil.Gracias a sus programas de formacin, de intercambio y de dilogo para unas 35.000 personas por ao originarias de pases en vas de desarrollo o transformacin, InWEnt constituye la mayor iniciativa alemana comn de la Federacin, los Estados Federados y el sector privado para formacin y cooperacin a nivel internacional. InWEnt cuenta con alrededor de 900 empleados en sus sedes centrales de Bonn y Colonia y en otras 30 localizaciones en Alemania y el extranjero. El socio principal es el Gobierno Federal, el principal comitente es el Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo, que financia las actividades de InWEnt.InWEnt - Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbHFriedrich-Ebert-Allee 4053113 BonnFon +49 228 4460-0Fax +49 228 4460-1766http://www.inwent.orgreforma institucional.indd 8 09/12/2008 10:53:11#Amigas y amigos:En marzo del ao que viene el MERCOSUR cumple 18 aos, como quien dice alcanza su mayora de edad. Todos somos conscientes de sus avances y retrocesos.El proceso de integracin avanza en diferentes tiempos y con distinta profundidad segn el sector que analicemos.Sin gnero de dudas en su agenda econmica se percibe un importante retraso cuando no estancamiento, esperamos se avance en la ya cercana cumbre de Baha.Sin embargo el MERCOSUR social, el de nuestros pueblos, el de las redes de organizaciones civiles, el de Mercociudades, el de la coordinacin sindical avanza y se profundiza.Asimismo todos los actores vinculados al proceso de integracin coinciden en que en gran medida la institucionalidad del MERCOSUR hoy, 18 aos despus de su creacin, ha sido ampliamente superada.Este documento que hoy estamos presentando pretende constituir un insumo para el anlisis crtico de la estructura institucional del MERCOSUR, tambin proponer orientaciones de trabajo para el debate sobre posibles modificaciones.Este documento, realizado por tcnicos de la regin y analizado en conjunto con representantes de la sociedad civil, parlamentarios, sindicalistas, protagonistas de Merco-ciudades, que publicamos desde CEFIR pretende presentar el debate sobre la arquitectura institucional y el proceso decisorio del MERCOSUR como elemento central de la discusin, que naturalmente se traduce en un modelo de integracin y sus orientaciones.Esperamos que resulte una contribucin efectiva.Federico Gomensoro Secretario ejecutivo CEFIRreforma institucional.indd 9 09/12/2008 10:53:110reforma institucional.indd 10tpt09/12/2008 10:53:11#NDICE1.Introduccin. Sobre qu discutimos cuando debatimossobre la institucionalidad de la integraciny la metodologa para su reforma? 13 2.Diagnstico del eje funcional 17 3.Diagnstico del eje legitimidad democrtica 39 3.1.Dimensin de la participacin de la sociedad civil 40 3.2.Dimensin subnacional. 45 3.3.Dimensin parlamentaria 49 4.Temas para una nueva agenda 57 5.Tabla de abreviaturas 62reforma institucional.indd 11 09/12/2008 10:53:110reforma institucional.indd 12tpt09/12/2008 10:53:11#131. INTRODUCCIN. SOBRE QU DISCUTIMOS CUANDO DEBATIMOS SOBRE LA INSTITUCIONALIDAD DE LA INTEGRACIN Y LA METODOLOGA PARA SU REFORMA?Por qu es tan importante, a 18 aos de la creacin del MERCOSUR, llevar adelante un anlisis crtico de su estructura institucional y proponer criterios y principios orientadores para su reforma? La arquitectura institucional de un proceso de integracin no es nunca un marco neutro que, ms all de sus formatos y contenidos, permite hacer viable cualquier tipo de proyecto regional o crea incentivos para favorecer determinadas formas de integracin.A partir de esa premisa de anlisis, nos parece ms que importante presentar el debate sobre la arquitectura institucional y el proceso decisorio del MERCOSUR como un elemento central de la discusin sobre el modelo de integracin y sus orientaciones preferidas.El diagnstico acerca de las fortalezas y debilidades de la dimensin institucional de un proceso de integracin, de su impacto sobre la evolucin cotidiana de un bloque regional constituye un factor particularmente relevante porque lleva implcito un debate sobre otras cuestiones. Entre ellas, nos gustara destacar algunas.En primer lugar, como se ha dicho, involucra en forma necesaria una discusin en torno al modelo de integracin que se quiere. En ese sentido, todo debate acerca de filosofas integracionistas implica una confrontacin de propuestas en torno a cmo pensar la institucionalidad del bloque, pero tambin orienta nuevas opciones acerca de cmo orientar el modelo general y estratgico del proyecto integrador. La opcin por un modelo se corresponde necesariamente con la preferencia de un determinado formato institucional. Valga la reiteracin, los diseos institucionales no son neutros, no sirven para cualquier poltica de integracin o de insercin internacional, estimulan o desestimulan determinados tipos de accin y de horizontes de trabajo.En segundo lugar, el debate sobre instituciones en un proceso de integracin involucra toda una opcin sobre los rasgos del modelo de democracia presente en los niveles nacional (Estados parte) y regional (bloque supranacional). Sobre este ltimo nivel se trata, por ejemplo, de elegir formatos en un continuo que va desde modelos ms ntidamente intergubernamentales a otros con perfiles ms abiertos a espacios de supranacionalidad formal, desde enfoques ms concentradores del poder decisorio en las entidades con integracin excluyente de los representantes de los Estados parte a otros que tienden a desconcentrar los sistemas decisorios a travs de una diversidad de dimensiones posibles, entre otras, dando participacin a las organizaciones de la sociedad civil y/o a los gobiernos locales, descentralizando la definicin e implementacin de las polticas pblicas de integracin, etc.reforma institucional.indd 13 0 09/12/2008 10:53:11#14Reforma institucional del MERCOSUREn tercer lugar, estos debates implican la asuncin de posiciones sobre las principales orientaciones de los modelos de desarrollo nacional y regional y su mayor o menor articulacin. A partir de la metodologa de la integracin y de los actores que participen en el proceso decisorio, las opciones de poltica de integracin sern diferentes y, consecuentemente, a su vez, ms o menos legtimas, efectivas y eficaces.En cuarto lugar, entonces, tambin est presente el debate sobre la importancia otorgada a la legitimidad social del proceso y a los alcances y lmites de las normas que se crean en su marco, as como a la efectividad y eficacia de estas ltimas.Para finalizar, en el debate sobre la institucionalidad de un proceso de integracin tambin se halla implcito el interrogante acerca de cmo el bloque puede resolver sus contenciosos internos, si dispone de los instrumentos necesarios para que existan de modo efectivo y permanente rganos e instancias capaces de procesar los conflictos y arribar a una resolucin legtima, democrtica y pacfica de los mismos. El diseo puede crear mayores o menores incentivos para la concertacin o favorecer el predominio en la negociacin de visiones centradas en la exclusiva bsqueda de intereses nacionales y/o sectoriales, debilitando y quitando legitimidad, en este ltimo caso, a la dimensin ms regional del proceso.De muchas cosas nos habla entonces la institucionalidad de un esquema regional. Reformular la institucionalidad de un bloque supone construir instrumentos idneos para dar respuestas a nuevas demandas y agendas que se registran como emergentes y pertinentes. Este es el caso de los objetivos buscados tras el afianzamiento institucional del MERCOSUR. En este sentido, ya no se trata slo de crear instrumentos para cumplir los pactos establecidos, lo que ya sera altamente conveniente y positivo, sino para empujar la efectivizacin cabal de un modelo de integracin alternativo, con una agenda de propuestas e iniciativas de nuevo perfil.En relacin al interrogante que se planteaba en el primer prrafo de esta introduccin, se debe insistir que en ninguna construccin poltica y tampoco en los procesos de integracin regional, las instituciones y su diseo resultan neutros. Si, como creemos, no se puede hoy pensar el desarrollo sin regin, se necesitan instituciones que de manera pragmtica y eficaz asuman esa opcin general. Esto significa atender ciertas demandas fundamentales: i) responder con eficacia y audacia a la persistencia de los indicios de d-ficit democrtico dentro del funcionamiento cotidiano del bloque (lo que supone mejorar los sistemas de rendicin de cuentas y aumentar de manera sustantiva la transparencia de la informacin, viabilizar de modo prctico la participacin social, entre otras tareas); ii) resolver la frecuente disfuncionalidad entre el formato institucional vigente y los objetivos, tanto coyunturales como estratgicos, del proceso de integracin (construir una cultura institucional que aliente el pensar y actuar en clave regionalista, evitar la concentracin ejecutivista, que deviene en ejecutivismo sin ejecutividad, sistematizar el diseo y la implementacin de las agendas, construir organismos e instancias que puedan constituir la base efectiva para gestionar eficazmente polticas pblicas regionales en diversos campos que las requieren de manera acuciante, etc.); iii) incorporar otras modalidades de gestin (para evitar la superposicin de tareas y funciones, para racionalizar el intergubernamentalismo y otorgarle una mayor eficiencia, para superar los obstculos derivados de su carcter episdico y poco sistemtico, etc.); iv) consolidar la dimensinreforma institucional.indd 14 0 09/12/2008 10:53:11#Introduccin15poltica del proceso de integracin en procura de un mayor involucramiento de los partidos polticos y de los liderazgos nacionales en los temas de la agenda integracionista, potenciando embriones e instancias de supranacionalidad concreta en especial a nivel sectorial, a la vez de empujar para un mayor nivel de formalizacin y periodicidad de las reuniones ministeriales, buscando e impulsando encuentros transversales de frentes ms asociados de la institucionalidad MERCOSUR (Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR, Parlamento del MERCOSUR, Foro de Ciudades y Regiones) con mbitos e instancias integracionistas distintos (Mercociudades, Programa SOMOS MERCOSUR, redes de intelectuales y de centros universitarios). La eleccin de un determinado tipo de diseo, o su reforma, constituye siempre una decisin poltica que tiene consecuencias en cada una de estas dimensiones, entre otras.Finalmente, nos interesa destacar en este sentido que, para que esta reforma tenga legitimidad poltica, social y tcnica, tanto la metodologa de trabajo a travs de la cual se definan los cambios, como los resultados del proceso, deben ser concebidos con visin participativa y regional.reforma institucional.indd 15tpt09/12/2008 10:53:110reforma institucional.indd 16tpt09/12/2008 10:53:11#172. DIAGNSTICO DEL EJE FUNCIONALEl diagnstico de la arquitectura institucional del MERCOSUR, focalizado en el eje funcional, implica una identificacin lo ms exhaustiva posible de las disfuncionalidades que, de forma acumulativa, generan obstculos para el avance del proceso de integracin regional, de su agenda, para su profundizacin y para la concrecin de sus objetivos ms ambiciosos e incluso, por momentos, de sus metas cotidianas.Concentraciones de poderLa concepcin del diseo institucional del MERCOSUR, como toda arquitectura de este tipo, est histricamente condicionada. El diseo establecido por el Protocolo de Ouro Preto (POP), firmado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay el 17 de diciembre de 1994, refleja un contexto poltico e ideolgico regional de los noventa, con la eleccin de un modelo de integracin mercantilista. Esto explica el grado mnimo de compromiso entre los Estados, lo que est representado en el discurso poltico a travs del eufemismo flexibilidad.En el seno de los rganos decisorios del MERCOSUR, la toma de decisiones se realiza en todos los casos por consenso y con la presencia de todos los Estados parte, lo cual da idntica capacidad de veto a cada uno de ellos. No se trata solamente de un sistema institucional intergubernamental sino que, adems, el mismo concentra la toma de decisiones en los poderes ejecutivos nacionales y, particularmente, en determinadas agencias de los gobiernos nacionales.reforma institucional.indd 17 09/12/2008 10:53:12#18 Reforma institucional del MERCOSURLuego, la primera concentracin de poder del MERCOSUR se encuentra en los Estados, en detrimento de las instituciones comunes, lo que parece natural en un proceso absolutamente intergubernamental.Sin embargo, lo que llama la atencin en el caso del MERCOSUR es que dicha concentracin de poder abarca incluso trmites administrativos de los ms ordinarios, siendo el MERCOSUR, entre los organismos intergubernamentales existentes en el mundo de hoy, uno de los procesos negociadores que presentan menor grado de densidad institucional.Adems, el poder de los Estados se concentra en ciertos sectores de las burocracias nacionales, sobre todo las Cancilleras, que monopolizan incluso formalmente la coordinacin de todas las reuniones (artculos 7, 11 y 17 del POP), por lo que los mecanismos internos de toma de posiciones nacionales carecen de mayor densidad interministerial.Tambin entre los pases se evidencia una concentracin de poder en el Estado que ejerce la Presidencia Pro Tempore (PPT), que convoca y preside las reuniones, influenciando sobremanera la definicin del orden del da y las pautas de negociacin. Hay una relacin directa entre la calidad de una Presidencia Pro Tempore y la dinmica institucional del MERCOSUR. Las eventuales dificultades logsticas o de masa crtica de una PPT producen evidentes consecuencias sobre los resultados de cada semestre de negociacin, luego sobre la evolucin del bloque.Pasando al plan de las relaciones inter-institucionales, el MERCOSUR posee apenas tres instituciones decisorias (Consejo, Grupo y Comisin de Comercio), cuyos miembros son designados por los Estados parte, con respecto a los cuales no tienen ningn tipo de autonoma. Los tres rganos estn integrados por miembros de los poderes ejecutivos nacionales.El Consejo del Mercado Comn (CMC)El CMC es el rgano superior del MERCOSUR y le corresponde la conduccin poltica del mismo y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitucin definitiva del Mercado Comn. Est integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economa de los Estados parte y se rene las veces que considera oportuno, por lo menos una vez por semestre con la presencia de los presidentes de los Estados parte. Su presidencia, semestral, se ejerce por rotacin de los Estados, por orden alfabtico. Sus reuniones son coordinadas por los ministros de Relaciones Exteriores y a ellas pueden ser invitados otros ministros o autoridades de nivel ministerial.El CMC toma sus decisiones por consenso y con la presencia de todos los Estados parte y se pronuncia mediante decisiones, obligatorias para estos ltimos. Es en el Protocolo de Ouro Preto que se detallan sus funciones y atribuciones, las ms importantes de las cuales son las siguientes: velar por el cumplimiento del Tratado de Asuncin, de sus protocolos y delos acuerdos firmados en su marco;reforma institucional.indd 18 09/12/2008 10:53:12#Diagnstico del eje funcional19 formular polticas y promover las acciones necesarias para la conformacin del mercado comn; ejercer la titularidad de la personalidad jurdica del MERCOSUR; negociar y firmar acuerdos, en nombre del MERCOSUR, con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales, funciones que pueden ser delegadas por mandato expreso al Grupo Mercado Comn; pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas por el Grupo Mercado Comn; crear reuniones de ministros y pronunciarse sobre los acuerdos que le sean remitidos por las mismas; crear los rganos que estime pertinentes, as como modificarlos o suprimirlos; y adoptar decisiones en materia financiera y presupuestaria.# El Grupo Mercado Comn (GMC)El GMC es el rgano ejecutivo del MERCOSUR. Est coordinado por los ministerios de Relaciones Exteriores e integrado por cuatro miembros titulares y cuatro alternos por pas, que representan a los siguientes organismos pblicos: ministerios de Relaciones Exteriores; ministerios de Economa o equivalentes, y bancos centrales.El GMC tiene la facultad de iniciativa y entre sus funciones y atribuciones se destacan: velar por el cumplimiento del Tratado de Asuncin, de sus protocolos y de los acuerdos firmados en su marco; proponer proyectos de decisin al CMC; tomar las providencias necesarias para el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo; proponer medidas concretas tendientes a la aplicacin del programa de liberacin comercial, a la coordinacin de polticas macroeconmicas y a la negociacin de acuerdos frente a terceros; fijar programas de trabajo que aseguren el avance hacia la constitucin del mercado comn; crear, modificar o suprimir rganos tales como subgrupos de trabajo y reuniones especializadas, para el cumplimiento de sus objetivos; manifestarse sobre las propuestas o recomendaciones que le fueren sometidas por los dems rganos del MERCOSUR en el mbito de sus competencias; negociar, con la participacin de representantes de todos los Estados parte, por delegacin expresa del CMC y dentro de los lmites establecidos en mandatos especficos concedidos con esa finalidad, acuerdos en nombrereforma institucional.indd 19 0 09/12/2008 10:53:12#20Reforma institucional del MERCOSURdel MERCOSUR con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales. El GMC, cuando disponga de mandato para tal fin, proceder a la firma de los mencionados acuerdos. Adems, cuando sea autorizado por el CMC, podr delegar los referidos poderes a la Comisin de Comercio del MERCOSUR; adoptar resoluciones en materia financiera y presupuestaria, basado en las orientaciones emanadas del Consejo; organizar las reuniones del CMC y preparar los informes que ste le solicite.Finalmente, se establece que el GMC se pronuncie por consenso, mediante resoluciones obligatorias para los Estados parte.La Comisin de Comercio (CCM)El Protocolo de Ouro Preto establece las siguientes funciones para la CCM: velar por la aplicacin de los instrumentos comunes de poltica comercial intra-MERCOSUR y con terceros pases, organismos internacionales y acuerdos de comercio; considerar y pronunciarse sobre las solicitudes presentadas por los Estados parte con respecto a la aplicacin y al cumplimiento del arancel externo comn y de los dems instrumentos de poltica comercial comn; efectuar el seguimiento de la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial comn en los Estados parte; analizar la evolucin de los instrumentos de poltica comercial comn para el funcionamiento de la unin aduanera y formular propuestas a este respecto al GMC; tomar las decisiones vinculadas a la administracin y a la aplicacin del arancel externo comn y de los instrumentos de poltica comercial comn acordados por los Estados parte; informar al GMC sobre la evolucin y la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial comn, sobre la tramitacin de las solicitudes recibidas y sobre las decisiones adoptadas respecto de las mismas; proponer al GMC nuevas normas o modificaciones a las normas existentes en materia comercial y aduanera del MERCOSUR; proponer la revisin de las alcuotas arancelarias de tems especficos del arancel externo comn, incluso para contemplar casos referentes a nuevas actividades productivas en el mbito del MERCOSUR; establecer los comits tcnicos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, as como dirigir y supervisar las actividades de los mismos;reforma institucional.indd 20 09/12/2008 10:53:12#Diagnstico del eje funcional 21 desempear las tareas vinculadas a la poltica comercial comn que lesolicite el GMC.La CCM se pronuncia por consenso, a travs de directivas o propuestas. Las primeras son obligatorias para los Estados parte.Paralelamente, se llev a cabo una estrategia de proliferacin de los espacios de negociacin sin poder de decisin (Reuniones de Ministros, Reuniones Especializadas, Sub-grupos, Comits, Grupos Ad Hoc, Foros, etc.). Estos mbitos estn vinculados a los rganos decisorios, a quienes canalizan, al final de cada semestre, su produccin.OGMC y preparatoria del ConsejoSegn el actual calendario de reuniones de la Presidencia Pro Tempore brasilea, en el segundo semestre de 2008 se prev la realizacin de 237 reuniones de alrededor de 150 mbitos negociadores distintos.reforma institucional.indd 21 09/12/2008 10:53:12#22Reforma institucional del MERCOSURrganos vinculados al ConsejoReunin de Ministros de Agricultura (RMA) (Dec. CMC N 11/92) Comit MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa (CMA) (Dec. CMC N 25/05)Reunin de Ministros de Cultura (RMC) (Dec. CMC N 02/95 ) (Coordinada por el FCCP)Comit Coordinador General del MERCOSUR Cultural (RCCG)Comisin Tcnica Biblioteca del MERCOSUR (CTBM)Comisin Tcnica de Capacitacin (CTC)Comisin Tcnica de Legislacin Cultural (CTLCM)Comisin Tcnica de Patrimonio (CTP)Comisin Tcnica Industrias Culturales (CTIC)Foro de Autoridades Cinematogrficas y Audiovisuales del MERCOSUR (FACyA)Foro de Directores de Archivos Generales de las Naciones del MERCOSUR (FDAGNM)Reunin de Ministros de Economa y Presidentes de Bancos Centrales (RME-PBC) (Dec. CMC N 06/91)Grupo de Monitoreo Macroeconmico (GMM) (Dec. CMC N 30/00)Comit de Indicadores Macroeconmicos (CIM) (Dec. CMC N 31/06)Reunin de Ministros de Educacin (RME) (Dec. CMC N 07/91) (Coordinada por el FCCP)Comit Coordinador Regional (CCR) (Dec. CMC N 15/01)Comisin Regional Coordinadora de rea Educacin Bsica (CRC-EB)Comisin Regional Coordinadora de rea Educacin Tecnolgica (CRC-ET)Comisin Regional Coordinadora de rea Educacin Superior (CRC-ES)Grupos Gestores de Proyecto (Dec. CMC N 15/01)Grupo Gestor del Proyecto de Bibliotecas EscolaresGrupo Gestor del Proyecto Terminologa en Educacin del MERCOSURGrupo Gestor del Proyecto Sistema de Indicadores Educativos del SEMGrupo Gestor del Proyecto Educar en la Diversidad en los Pases del MERCOSURGrupo Gestor del Proyecto Educar con Equidad en el MERCOSURSistema de Informacin y Comunicacin (SIC) (Dec. CMC N 15/01)Comit Asesor del Fondo del Sector Educativo del MERCOSUR (CAFEM) (Dec.CMC N 05/06)Reunin de Agencias Nacionales de Acreditacin (RANA)Reunin de Ministros de Industria (RMIND) (Dec. CMC N 07/97)Grupo de Trabajo para estudio de las Formas Jurdicas que favorezcan Asociacionesde Intereses Econmicos (GTAIE)Grupo de Trabajo Premio MERCOSUR de Calidad (GTPMC)reforma institucional.indd 22 0 09/12/2008 10:53:12#Diagnstico del eje funcional23Reunin de Ministros de Interior (RMI) (Dec. CMC N 07/96) (Coordinada por el FCCP)Comisin Tcnica (RMI/CT)Grupo de Trabajo Especializado Delictual (CT/DEL)Grupo de Trabajo Especializado Ilcitos Ambientales (CT/AMB)Grupo de Trabajo Especializado Informtica y Comunicaciones (CT/INF)Grupo de Trabajo Especializado Trfico Ilcito de Material Nuclear y/o Radioactivo(CT/TMR)Grupo de Trabajo Especializado Seguridad Ciudadana (CT/SEG)Grupo de Trabajo Especializado Capacitacin (CT/CAP)Grupo de Trabajo Permanente sobre Terrorismo (GTP)Grupo de Trabajo Especializado sobre Terrorismo (GTE)Foro Especializado Migratorio (FEM)Reunin de Ministros de Justicia (RMJ) (Dec. CMC N 08/91) (Coordinada por el FCCP)Comisin Tcnica (RMJ/CT)Reunin de Ministros de Medio Ambiente (RMMA) (Dec. CMC N 19/03) Grupo Ad Hoc Lucha contra la Desertificacin y la Sequa (GAHLDS) Grupo Ad Hoc Calidad de Aire (GAHCA) Grupo Ad Hoc Recursos Hdricos (GAHRH)Grupo de Trabajo Gestin Ambiental de Residuos y Responsabilidad post Consumo (GTPARR)Reunin de Ministros de Minas y Energa (RMME) (Dec. CMC N 60/00)Reunin de Ministros y Altas Autoridades de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (RMACTIM) (Dec. CMC N 05/05)Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social (RMADS) (Dec. CMCN 61/00)(Coordinada por el FCCP)Instituto Social del MERCOSUR (ISM) (Dec. CMC N 03/07) (vinculado transitoriamente)Comisin de Trabajo Economa Social: Definiciones y Experiencias (CTES)Comisin de Trabajo Erradicacin del Trabajo Infantil y de la Explotacin SexualComercial Infantil (CTETI)Comisin de Trabajo Sistema Estadstico de Indicadores Sociales (SEIS)Grupo Tcnico (GT)Reunin de Ministros de Salud (RMS) (Dec. CMC N 03/95)Comit Coordinador de la RMS (RMS-CC)Comisin Intergubernamental Sistemas de Informacin y Comunicacin enSalud (CISICS)reforma institucional.indd 23 0 09/12/2008 10:53:12#24 Reforma institucional del MERCOSURComisin Intergubernamental Poltica de Medicamentos (CIPM)Comisin Intergubernamental Control de Dengue (CICD)Comisin Intergubernamental VIH-SIDA (CIVIH)Comisin Intergubernamental Control del Tabaco (CICT)Comisin Intergubernamental Salud Sexual y Reproductiva (CISSR)Comisin Intergubernamental Salud y Desarrollo (CISD)Comisin Intergubernamental Gestin de Riesgo y Reduccin de Vulnerabilidad(CIGRRV)Comisin Intergubernamental Salud Ambiental y del Trabajador (CISAT)Comisin Intergubernamental Implementacin del RSI (CIRSI)Comisin Intergubernamental Donacin y Transplantes (CIDT)Reunin de Ministros de Trabajo (RMT) (Dec. CMC N 16/91)Reunin de Ministros de Turismo (RMTUR) (Dec. CMC N 12/03)Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP) (Dec. CMC N 18/98) Grupo de Trabajo sobre Armas de Fuego y Municiones (XVIII FCCP, Punto 3.5) Grupo de Trabajo sobre Asuntos Jurdicos y Consulares (Dec. CMC N 34/00) Grupo de Trabajo sobre Prevencin de Proliferacin de Armas de Destruccin Masiva (GTADM) (Dec. CMC N 46/07)Grupo Ad Hoc sobre Registro Comn de Vehculos Automotores y Conductores (IX MCCP, Punto 1)Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) (Dec. CMC N 11/03)Grupo Alto Nivel Estrategia MERCOSUR de Crecimiento del Empleo (GANEM-PLE) (Dec. CMC N 46/04)Grupo Alto Nivel para Examinar la Consistencia y Dispersin del Arancel Externo Comn (GANAEC) (Dec CMC N 05/01)Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional (GANRI) (Dec. CMC N 21/05)Grupo de Alto Nivel para la elaboracin de un Programa de Cooperacin Sur-Sur (GANASUR) (XXXV CMC, Acta 01/08, Punto 17.11)Grupo de Alto Nivel para la elaboracin del Plan Estratgico para la Superacin de las Asimetras en el MERCOSUR (GANASIM) (Dec. CMC N 33/07)reforma institucional.indd 24 09/12/2008 10:53:12#Diagnstico del eje funcional 25Grupo de Trabajo para la negociacin del proceso de adhesin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (GTVENE) (Art. 11 Protocolo de Adhesin de la Repblica Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR)Grupo de Trabajo Ad Hoc para la incorporacin de la Repblica de Bolivia como Estado Parte del MERCOSUR (GTBO) (Dec. CMC N 01/07)Reunin de Altas Autoridades en el rea de Derechos Humanos (RADDHH) (Dec. CMC N 40/04) (Coordinada por el FCCP)Grupo de Trabajo Permanente para la Coordinacin e Implementacin de las Acciones relativas a la Iniciativa Ni@Sur para la Promocin e Proteccin de los Derechos de la Infancia y Adolescencia (GTP-Ni@Sur)Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (GT-DESC)Grupo de Trabajo sobre Promocin de la Igualdad Racial (GT-PIR) (Acta 3/06) Grupo de Trabajo sobre Educacin y Cultura en Derechos Humanos (GT-ECDH) (Acta 3/06)Grupo de Trabajo encargado del Diseo e Implementacin del Instituto de Polticas Pblicas de Derechos Humanos (GT-INSTPPDH) (Acta 3/06)rganos vinculados al GrupoInstituto MERCOSUR de Formacin (IMEF) (Dec. CMC N 04/07 - Res. GMC N 57/07) (Coordinado por la CRPM)Subgrupo de Trabajo N 1 Comunicaciones (SGT N 1) (Res. GMC N 20/95,Dec. CMC N 59/00)Comisin Temtica de Asuntos Postales (CTAP)Comisin Temtica de Radiocomunicaciones (CTRc)Comisin Temtica de Radiodifusin (CTRd)Comisin Temtica de Servicios Pblicos de Telecomunicaciones (CTSPT)Subgrupo de Trabajo N 2 Aspectos Institucionales (SGT N 2) (Dec. CMC N 59/00)Subgrupo de Trabajo N 3 Reglamentos Tcnicos y Evaluacin de la Conformidad (SGT N 3) (Res. GMC N 20/95, Dec. 59/00) Comisin de Alimentos (CA) Comisin de Evaluacin de la Conformidad (CEC)reforma institucional.indd 25 09/12/2008 10:53:13#26 Reforma institucional del MERCOSURComisin de Metrologa (CM)Comisin de Seguridad de Productos Elctricos (CSPE)Comisin de la Industria Automotriz (CIA)Comisin de Gas (CG)Grupo de Trabajo Juguetes (GTJ)Grupo de Trabajo Seguridad de Bicicletas de Uso Adulto (GTB)Subgrupo de Trabajo N 4 Asuntos Financieros (SGT N 4) (Res. GMC N20/95, Dec. CMC N 59/00)Comisin de Sistemas Financieros (CSF)Subcomisin Presentacin de Estados Contables (SCPEC)Comisin Mercados de Capitales (MC)Comisin Seguros y Reaseguros (CSR)Subcomisin Margen de Solvencia (SCMS)Subcomisin de Reaseguros (SR)Comisin Lavado de Dinero (CLD)Subgrupo de Trabajo N 5 Transportes (SGT N 5) (Res. GMC N 20/95, Dec.CMC N 59/00)Comisin de Especialistas sobre Lmite de la Responsabilidad Civil y Contractualen el Transporte Internacional de PasajerosGrupo de Trabajo sobre Transporte Terrestre de Mercancas Peligrosas en elMERCOSUR (SGT 5/GTMP) (XXVIII Reunin del SGT N 5)Comisin de Especialistas de Transporte Martimo del MERCOSUR (XXVII Reunindel SGT N 5)Consejo Permanente de Seguridad Vial del MERCOSUR (SGT N 5/CPSV) (MER-COSUR/CPC/REC N 05/04)Subgrupo de Trabajo N 6 Medio Ambiente (SGT N 6) (Res. GMC N 20/95,Dec. CMC N 59/00)Grupo Ad Hoc Competitividad y Medio Ambiente (GAHCyMA) (XXXV SGT N6)Grupo Ad Hoc Sistema de Informacin Ambiental del MERCOSUR (SIAM) (IIISGT N 6)Grupo Ad Hoc Bienes y Servicios Ambientales (GAHBSA) (XXXIII SGT N 6)Grupo Ad Hoc Biodiversidad (GAHB) (XXXIII SGT N 6)Grupo Ad Hoc Manejo Adecuado de Caza de Especies Migratorias y Comunesen reas Transfronterizas (XXXVIII SGT N 6)Grupo Ad Hoc Gestin Ambiental de Sustancias y productos Qumicos (XXIXSGT N 6)Grupo Ad Hoc Agua de Lastre (GAHAL) (XXV SGT N 6)Grupo Ad Hoc Emergencias Ambientales (GAHEA) (XII SGT N 6)reforma institucional.indd 26 09/12/2008 10:53:13#Diagnstico del eje funcional27Subgrupo de Trabajo N 7 Industria (SGT N 7) (Res. GMC N 20/95, Dec. CMCN 59/00)Comisin de Calidad e Innovacin (CCI)Comisin de Micro, Pequeas y Medianas Empresas y Artesanas (CMPYMEA)Comisin de Propiedad Intelectual (CPI)Foro de Competitividad de la Cadena Productiva Madera Muebles del MERCOSUR(SGT 7/FCMMM)Subgrupo de Trabajo N 8 Agricultura (SGT N 8)(Res. GMC N 20/95, Dec. CMC N 59/00)Comisin de Sanidad Animal (CSA)Comisin de Sanidad Vegetal (CSV)Grupo de Trabajo Permanente en Cuarentena Vegetal (GTPCV)Comisin de Semillas (CS)Comisin Ad Hoc Vitivincola (CAHV)Subgrupo de Trabajo N 9 Energa (SGT N 9) (Dec. CMC N 07/05)Subcomisin de Programas Energticos (SCPE)Subcomisin de Precios, Tarifas y Tratamiento Tributario (SCPTT)Subgrupo de Trabajo N 10 Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social(SGT N 10) (Res. GMC N 20/95, Dec. 59/00)Comisin Temtica I Relaciones Laborales (CTRL)Comisin Temtica II Empleo, Migraciones, Calificacin y Formacin Profesional(CTEMCFP)Observatorio del Mercado de Trabajo del MERCOSUR (OMTM) Acta 3/96 anexo XIComisin Temtica III Salud y Seguridad en el Trabajo, Inspeccin del Trabajo ySeguridad Social (CTST)Subgrupo de Trabajo N 11 Salud (SGT N 11)(Res. GMC N 151/96, Dec. CMCN 59/00)Comisin de Productos para la Salud (COPROSAL)Grupo Ad Hoc Sicotrpicos y Estupefacientes (GAHSICO)Grupo Ad Hoc Sangre y Hemoderivados (GAHSANHE)Grupo Ad Hoc Productos Mdicos (GAHPROME)Grupo Ad Hoc Cosmticos (GAHCOSME)Grupo Ad Hoc Domisanitarios (GAHDOMIS)Comisin de Servicios de Atencin a la Salud (COSERATS)Subcomisin de Desarrollo y Ejercicio Profesional (SCOEJER)Subcomisin de Evaluacin y Uso de las Tecnologas en Servicios de Salud(SCOTECNO)reforma institucional.indd 27 09/12/2008 10:53:13#28 Reforma institucional del MERCOSURComisin de Vigilancia en Salud (COVIGSAL)Subcomisin Control Sanitario de Puertos, Aeropuertos, Terminales y Pasos Fronterizos Terrestres (SCOCONTS)Subgrupo de Trabajo N 12 Inversiones (SGT N 12) (Res. GMC N 13/00, Dec. CMC N 59/00)Subgrupo de Trabajo N 13 Comercio Electrnico (SGT N 13) (Dec. CMC N 59/00, Dec. CMC N 59/00)Subgrupo de Trabajo N 15 Minera (SGT N 15) (Dec. CMC N 07/05) Subcomisin de Geologa y Recursos Minerales (SCGRM)Grupo Ad Hoc de Expertos Fondos para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (GAHE-FOCEM) (Dec. CMC N 24/05 Reg. Art. 25) (Coordinado por la CRPM)Grupo de Contrataciones Pblicas del MERCOSUR (GCPM)(Res. GMC N35/04)Grupo de Especialistas en Reconocimiento Mutuo (GERM)Grupo de Integracin Productiva del MERCOSUR (GIP) (Dec. CMC N 12/08)Grupo de Servicios (GS) (Res. GMC N 31/98, Dec. CMC N 59/00)Comisin Socio-Laboral del MERCOSUR (CSLM) (Res. GMC N 15/99)Comit Automotor (CA) (Art. 36 Dec. CMC N 70/00)Comit de Cooperacin Tcnica del MERCOSUR (CCT) (Res. GMC N 26/92, Dec. CMC N 59/00)Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR (FCCR) (Dec. CMC N 41/04) Comit de los Estados Federados, Provincias y Departamentos (CEFPD) Comit de los Municipios (CM)Grupo de Trabajo de Integracin Fronteriza (GTIF) (VII FCCR-CN, Acta 01/08) Grupo de Trabajo de Informacin Portal Web (GTIPW) (VII FCCR-CN, Acta 01/08)Reunin Especializada de Agricultura Familiar en el MERCOSUR (REAF)(Res.GMC N 11/04)Grupo Temtico Acceso a la Tierra y Reforma AgrariaGrupo Temtico Equidad de Gneroreforma institucional.indd 28 09/12/2008 10:53:13#Diagnstico del eje funcional 29Grupo Temtico Seguro Agrcola para la Agricultura Familiar Grupo Temtico Facilitacin de Comercio de la Agricultura Familiar Grupo Temtico Polticas Activas para la Juventud RuralReunin Especializada de Autoridades Cinematogrficas y Audiovisuales del MERCOSUR (RECAM) (Res. GMC N 49/03)Reunin Especializada de Autoridades de Aplicacin en Materia de Drogas, Prevencin de su Uso Indebido y Recuperacin de Drogadependientes (RED)(Res GMC N 76/98, Dec. CMC N 59/00) (Coordinada por el FCCP)1Comisin Tcnica sobre Armonizacin Legislativa (CTAL)Comisin Tcnica sobre Lavado de Dinero Proveniente del Trfico Ilcito de Drogasy Delitos Conexos (CTLD)Comisin Tcnica sobre Reduccin de la Demanda (CTRD)Comisin Tcnica sobre Trfico Ilcito y Control de Sustancias Qumicas Controladas(CTTICSQc)Reunin Especializada de Ciencia y Tecnologa (RECyT) (Res. GMC N 24/92, Dec. CMC N 59/00)Comisin Temtica Capacitacin de Recursos Humanos y Proyectos de Investigacin y Desarrollo (CTCRHPID) Comisin Temtica Sociedad de la Informacin (CTSI)Reunin Especializada de Comunicacin Social (RECS) (Res GMC N 155/96 Dec CMC N 59/00, LVIII GMC, Acta 2/05, pto. 2.5.4)Reunin Especializada de Cooperativas del MERCOSUR (RECM) (Res. GMC N 35/01)Reunin Especializada de Defensores Pblicos Oficiales del MERCOSUR (REDPO) (Res. GMC N 12/04) (Coordinada por el FCCP)Reunin Especializada de Infraestructura de la Integracin (REII) (Res. GMC N 89/00, Dec. CMC N 59/00)Reunin Especializada de la Juventud (REJ) (Res. GMC N 39/06)Reunin Especializada de la Mujer (REM) (Res. GMC N 20/98, Dec. CMC N 59/00) (Coordinada por el FCCP)Reunin Especializada de Ministerios Pblicos del MERCOSUR (REMPM)(Dec.CMC N 10/05) (Coordinada por el FCCP)reforma institucional.indd 29 09/12/2008 10:53:13#30Reforma institucional del MERCOSURReunin Especializada de Organismos Gubernamentales de Control Interno (REOGCI) (Dec. 39/04) (Coordinada por el FCCP)Reunin Especializada de Promocin Comercial Conjunta del MERCOSUR (REPCCM) (Res. GMC N 91/00, Dec. 59/00)Centro de Promocin Comercial Conjunta del MERCOSUR (CPCCM), Berln, Alemania (Establecido en el mbito de la XI REPPCM, 16/09/2002 - Comunicado Conjunto, CMC, diciembre, 2002)Reunin Especializada de Turismo (RET) (Res. GMC N 12/91, Dec. CMC N59/00)Subcomit de Participacin en Ferias Internacionales (SCPFI)Reunin Especializada de Entidades Gubernamentales para Nacionales Residentes en el Exterior (REEG) (Dec. CMC N 31/07) (Coordinado por el FCCP)Reunin Tcnica de Incorporacin de la Normativa MERCOSUR (RTIN) (XXIX GMC, Acta 01/98 , pto.4 )Grupo Asuntos Presupuestarios de la SAM (GAP) (XLIV GMC, Acta 04/01, pto. 7.2)Grupo Ad Hoc Cdigo Aduanero del MERCOSUR (GAHCAM)(Dec. CMC N 25/06)Grupo Ad Hoc de Concesiones (GAHCON) (Res. GMC N 44/00, Dec. CMC N 59/00)Grupo Ad Hoc de Consulta y Coordinacin para las Negociaciones OMC y SGPC (GAH OMC-SGPC) (Res. GMC N 09/05)Grupo Ad Hoc Relacionamiento Externo (GAHRE)(Res. GMC N 34/95, Dec. CMC N 59/00)Grupo Ad Hoc Sanitario y Fitosanitario (GAHSF) (Res. GMC N 04/04)Grupo Ad Hoc Sector Azucarero (GAHAZ) (Dec. CMC N 19/94, Dec. CMC N 59/00)Grupo Ad Hoc sobre Biotecnologa Agropecuaria (GAHBA) (Res. GMC N 13/04)Grupo Ad Hoc sobre Comercio de Cigarrillos en el MERCOSUR (GAHCC) (Res. GMC N 14/02)Grupo Ad Hoc sobre Integracin Fronteriza (GAHIF) (Dec. CMC N 05/02)reforma institucional.indd 30 09/12/2008 10:53:13#Diagnstico del eje funcional31Grupo Ad Hoc para una Poltica Regional sobre Neumticos inclusive Reformados y Usados (GAHN) (Res. GMC N 25/08)Grupo Ad Hoc sobre Biocombustibles (GAHB) (Dec. CMC N 49/07)Grupo de Trabajo Ad Hoc Dominio MERCOSUR (GAHDM) (Dec. CMC N 09/06)Grupo Ad Hoc Fondo MERCOSUR de Apoyo a Pequeas y Medianas Empresas (GAHFME) (Dec CMC N 13/08)rganos vinculados a la Comisin de ComercioComit Tcnico N 1 Aranceles, Nomenclatura y Clasificacin de Mercaderas(CT N 1) (Dir. CCM N 01/95, Dec. CMC 59/00)Comit Tcnico N 2 Asuntos Aduaneros (CT N 2) (Dir. CCM N 01/95, Dec.CMC N 59/00)Sub Comit Tcnico de Legislacin Aduanera (SCTLA)Sub Comit Tcnico de Procedimientos Aduaneros (SCTPA)Sub Comit Tcnico de Informtica Aduanera (SCTIA)Sub Comit Tcnico de Valoracin Aduanera (SCTVA)Sub Comit Tcnico de Prevencin y Lucha Contra Ilcitos Aduaneros (SCTPLCI)Sub Comit Tcnico de Controles y Operativa de Frontera (SCTCOF)Comit Tcnico N 3 Normas y Disciplinas Comerciales (CT N 3) (Dir. CCM N 01/95, Dec. CMC N 59/00)Comit Tcnico N 4 Polticas Pblicas que Distorsionan la Competitividad(CT N 4) (Dir. CCM N 01/95, Dec. CMC N 59/00)Comit Tcnico N 5 Defensa de la Competencia (CT N 5) (Dir. CCM N 01/95, Dec. CMC N 59/00)Comit Tcnico N 6 Estadsticas de Comercio Exterior del MERCOSUR (CTN 6) (Dec. CMC N 31/06)Comit Tcnico N 7 Defensa del Consumidor (CT N 7) (Dir. CCM N 01/95, Dec. CMC N 59/00)Comit de Defensa Comercial y Salvaguardias (CDCS) (Dir. CCM N 09/97, Dec. CMC N 59/00)reforma institucional.indd 31 09/12/2008 10:53:13#32Reforma institucional del MERCOSURMs all de la concentracin del poder en los rganos decisorios, hay un claro predominio del Grupo sobre el Consejo y la Comisin de Comercio. Aunque formalmente el Consejo sea superior al Grupo, son los responsables por el ltimo quienes preparan las decisiones del primero en las llamadas reuniones preparatorias del Consejo.Esto implica igualmente una concentracin temporal del proceso decisorio al final del semestre. La casi totalidad de lo que se produce en los mbitos negociadores a lo largo del semestre (a menudo, como consecuencia de aos de negociacin en los foros especficos) desemboca como una avalancha de papel sobre los escasos das de la ltima reunin del Grupo y las previas del Consejo. Esto explica en gran parte el alto grado de rechazo a las propuestas innovadoras, el grado de incongruencia sistmica del proceso decisorio, as como el escaso pragmatismo y la precariedad tcnica de las decisiones.Por fin, los sectores yuxtapuestos de las burocracias nacionales capitaneadas por las Cancilleras se autodefinen, con propiedad, como una gran familia, pues gran parte de los negociadores participa del proceso hace muchos aos, aunque en distintas ubicaciones funcionales.Adems de los rganos con poder decisorio, encontramos en el diseo establecido por el POP: La Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR (CPC), sucedida por el Parlamento del MERCOSUR; El Foro Consultivo Econmico y Social (FCES) y La Secretara Administrativa (SAM), definida en el POP como un rgano de apoyo operativo a todo el sistema, posteriormente modificada y rebautizada Secretara del MERCOSUR (SM).Hasta diciembre de 2004, a diez aos de la aprobacin del POP, podan destacarse cuatro modificaciones importantes en el esquema institucional. a)La institucionalizacin, en 1998, del Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP), como rgano auxiliar del CMC, con el fin de contribuir tanto con la consolidacin y expansin de la creciente dimensin poltica del MERCOSUR como con la profundizacin del dilogo entre los Estados parte y entre stos y los Estados asociados en temas de poltica exterior y de agenda poltica comn. b)La transformacin, en 2003, de la Secretara Administrativa del MERCOSUR en rgano tcnico, ahora llamado Secretara del MERCOSUR. Entre sus atribuciones se destaca particularmente el que constituir un espacio de reflexin comn, ausente hasta entonces. c)La creacin, en 2003, de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM), que no slo rene a las representaciones diplomticas de los Estados parte ante el bloque sino que tiene tambin una presidencia dotada de funciones de representacin internacional. d)La instalacin, en 2004, del Tribunal Permanente de Revisin, con sede en Asuncin, promoviendo la renovacin del sistema de solucin de controversia creado por el Protocolo de Brasilia, de 17 de diciembre de 1991, que fue remplazado por el Protocolo de Olivos, firmado en 18 de febrero de 2002.reforma institucional.indd 32 0 09/12/2008 10:53:13#Diagnstico del eje funcional 33El Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP)Es la Decisin del CMC No. 18/98 la que crea el FCCP, como rgano auxiliar del CMC. Este foro sesiona con la participacin de representantes de los Estados asociados y trabaja sobre temas de inters comn. Su principal funcin es profundizar el examen y la coordinacin de la agenda poltica de los Estados parte del MERCOSUR y asociados, inclusive en lo referente a las cuestiones internacionales de naturaleza poltica y de inters poltico comn relacionado con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales.La Decisin del CMC No. 02/02 define con mayor claridad sus atribuciones y funciones, as como los mecanismos de coordinacin con los dems rganos del MERCOSUR, disponindose la realizacin de reuniones peridicas con el GMC a efectos de coordinar materias que no sean estrictamente econmico-comerciales y efectuar un intercambio de informacin sobre el desarrollo del proceso de integracin en las reas de sus competencias. A su vez, el CMC delega en el FCCP las funciones encomendadas al GMC con respecto a ciertas Reuniones de Ministros, como la de Educacin o Desarrollo Social. Las funciones del FCCP en relacin con estas reuniones son: participar en sus sesiones, efectuar el seguimiento de sus trabajos, recibir las actas e instrumentos emanados de las mismas y elevar al CMC, para su aprobacin, los acuerdos y propuestas de normas MERCOSUR emanados de dichas reuniones, a travs del GMC. El FCCP formula entonces recomendaciones, adoptadas por consenso, que son sometidas al CMC para su consideracin.La Secretara Administrativa del MERCOSUR (SM)La Secretara Administrativa del MERCOSUR aparece por primera vez en el TA bajo la forma de un rgano auxiliar del GMC. En el POP su estatus se modifica, en tanto se la define como un rgano de apoyo operativo de todo el sistema, responsable de la prestacin de servicios a las dems instituciones del MERCOSUR. Entre sus actividades reconocidas en el protocolo, se destacan: servir como archivo oficial de la documentacin del MERCOSUR; realizar la publicacin y la difusin de las normas adoptadas en el marco del MERCOSUR.En ese contexto, le corresponde: realizar, en coordinacin con los Estados parte, las traducciones autnticas para los idiomas espaol y portugus de todas las decisiones adoptadas por los rganos de la estructura institucional del MERCOSUR; editar el boletn oficial del MERCOSUR; organizar los aspectos logsticos de las reuniones del CMC, del GMC y de la CCM y, dentro de sus posibilidades, de los dems rganos del MERCOSUR,reforma institucional.indd 33 09/12/2008 10:53:14#34 Reforma institucional del MERCOSURcuando las mismas se celebren en su sede permanente. En lo que se refiere a las reuniones realizadas fuera de su sede permanente, la SM proporcionar apoyo al Estado en el que se realice la reunin; informar regularmente a los estados parte sobre las medidas implementa-das por cada pas para incorporar en su ordenamiento jurdico las normas emanadas de los rganos del MERCOSUR; desempear las tareas que le sean solicitadas por el CMC, el GMC y la CCM.De acuerdo a la decisin N 30/2002 del CMC, la SM debera ser transformada en secretara tcnica.La SM est a cargo de un director, que tiene la nacionalidad de uno de los Estados parte, elegido por el GMC, en forma rotativa, previa consulta a los Estados y designado por el CMC. Su mandato tiene una duracin de dos aos, estando prohibida su reeleccin.La Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM)La CRPM es un rgano dependiente del CMC, integrado por los representantes permanentes de cada Estado parte para el MERCOSUR y un presidente. La comisin tiene las siguientes competencias: asistir al CMC y a la presidencia Pro Tempore del MERCOSUR en todas las actividades que le sean requeridas por cualquiera de stos; presentar iniciativas al CMC sobre materias relativas al proceso de integracin del MERCOSUR, las negociaciones externas y la conformacin del mercado comn; afianzar las relaciones econmicas, sociales y parlamentarias en el MERCO-SUR, estableciendo vnculos con la CPC y el FCES, as como con las reuniones especializadas del MERCOSUR.El presidente de la CRPM debe ser una personalidad poltica destacada, de nacionalidad de uno de los Estados Partes, designada por el Consejo del Mercado Comn a propuesta de los Seores Presidentes de los Estados Partes. Sus funciones son las siguientes: presidir los trabajos de la CRPM; representar al MERCOSUR en las relaciones con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales por mandato del Consejo; participar en las reuniones de ministros del MERCOSUR; presentar un informe semestral de sus actividades en ocasin de las reuniones del CMC.reforma institucional.indd 34 09/12/2008 10:53:14#Diagnstico del eje funcional35El Tribunal Permanente de Revisin (TPR-Protocolo de Olivos)El sistema de solucin de controversias del MERCOSUR es mimtico en relacin a la Organizacin Mundial de Comercio y no a otros procesos de integracin regional, como se podra esperar. Comprende negociaciones bilaterales, discusin en el seno de las instituciones (Comisin de Comercio o Grupo) y finalmente el recurso al arbitraje. La va arbitral conoce dos instancias. La primera la efectan tribunales arbitrales ad hoc, elegidos segn listas de expertos ofrecidas por los Estados. La segunda la realiza un rgano permanente de apelacin, al que pueden recurrir los que no se conforman con la decisin de un tribunal ad hoc. En el MERCOSUR, este rgano se llama Tribunal Permanente de Revisin (TPR). El Protocolo prev algunas hiptesis de acceso directo al TPR (art. 23 PO).Aunque el TPR tenga su sede permanente en el Edificio Villa Rosalba, en Asuncin, sus miembros (uno nombrado por cada pas, ms un quinto rbitro elegido por consenso) no residen en dicha ciudad, y son convocados a comparecer cuando la institucin es llamada a pronunciarse sobre un caso. No se trata tampoco de un tribunal en el pleno sentido del trmino, pues el Protocolo de Olivos no cre una jurisdiccin supranacional.El TPR puede emitir, adems de fallos, opiniones consultivas que no vinculan a los Estados parte.Una vez accionado el sistema de solucin de controversias del MERCOSUR, los Estados deben renunciar al recurso a otros sistemas similares. Los particulares no tienen acceso al sistema de Olivos, salvo si un Estado endosa su demanda.Finalmente, en diciembre de 2004 se establece la creacin de dos instituciones sumamente importantes: el Parlamento del MERCOSUR (cuyo protocolo constitutivo es aprobado por la Decisin del CMC No. 23/05) y el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias e Intendencias del MERCOSUR (Decisin del CMC No. 41/04).Las instituciones del MERCOSUR se establecen en el POP en el marco de un modelo de integracin autorregulado. Este modelo, implementado durante la dcada del 90, tiene como meta central la integracin negativa en el terreno comercial, es decir, fundamentalmente, la liberacin de las barreras al comercio. Deja de lado entonces otros objetivos, como el establecimiento de una poltica comercial comn o la coordinacin de las polticas macroeconmicas, presentes incluso en el TA.Este modelo no considera al acuerdo regional como un instrumento para la integracin productiva y el desarrollo local, nacional y regional, o para la integracin social y cultural, sino que tiene al incremento de los niveles de comercio como objetivo casi nico. Esto se manifiesta incluso en el hecho de que el bloque no se da tampoco en el perodo polticas destinadas a disminuir las grandes asimetras existentes entre los Estados que los componen o en el interior de sus territorios.reforma institucional.indd 35 09/12/2008 10:53:14#36Reforma institucional del MERCOSURIntegracin negativa y positivaLa integracin negativa se define como aquella que impulsa la libertad de los mercados y de la competencia, con la eliminacin paulatina de los obstculos al comercio y la adopcin de las normas necesarias a la circulacin fluida de mercaderas. La integracin positiva configura una comunidad de intereses mediante medidas positivas, que normalmente requieren el acuerdo de los gobiernos nacionales en las instituciones comunes y una explcita legitimacin poltica, como los fondos de reconversin, la reduccin de las asimetras regionales o el fortalecimiento de las infraestructuras de modo de favorecer indirectamente el comercio intra-zona.Las modificaciones del diseo posteriores al POP intentaron resolver problemas de gestin de la integracin que aparecieron con la ampliacin del espectro temtico que presenta todo proceso de este tipo a medida que avanza. Sin embargo, la realidad institucional y, fundamentalmente, poltica, del bloque, super ampliamente la estructura orgnica de 1994. El diseo actual consolida distorsiones vinculadas a diversas necesidades funcionales, corporativas y/o a coyunturas polticas domsticas o regionales.Sin embargo, no es acorde ni funcional con respecto a la etapa presente del proceso de integracin y establece lmites importantes para su profundizacin y democratizacin y para que el bloque devenga un instrumento de desarrollo y un espacio real de procesamiento y resolucin de diferencias.Probablemente por estas razones se cre un Grupo Ad Hoc de Alto Nivel sobre la Reforma Institucional (Decisin CMC 21/05), que deba elaborar un proyecto completo de reforma antes del diciembre de 2006. Esta fecha se pospuso inicialmente para diciembre de 2007 (Decisin CMC 29/06) y despus para junio de 2009 (Decisin CMC 56/07).En lo que concierne a este Grupo, no se conoce las propuestas nacionales que se encuentran sobre la mesa, tampoco se tiene acceso al acervo de discusin que even-tualmente all se haya acumulado.Pasando a las conclusiones de este eje, se pude afirmar en primer lugar, como apreciacin general, que el modelo institucional no refleja en ninguna de sus instituciones decisorias un proyecto colectivo sino que, dificultosamente, pretende articular proyectos nacionales, que colocan al proyecto comn en lugares ms o menos importantes de la agenda segn la coyuntura poltica domstica y regional.En segundo lugar, es de destacar la ausencia de formaciones permanentes de los rganos decisorios, formaciones que en organizaciones internacionales consolidadas contribuyen a crear una cultura institucional y una agenda comunes en los temas de su competencia. Se cuestiona con solidez el argumento de que la creacin de agencias sectoriales comunes es costosa para el esquema de integracin, desglosando con rigor los costos polticos, econmicos y tcnicos de un sistema exclusivamente intergubernamental como el actualmente vigente.reforma institucional.indd 36 09/12/2008 10:53:14#Diagnstico del eje funcional37Se estima que a lo largo de un semestre seran cerca de 19 los das en que, con las formaciones plenarias, se toman decisiones. Ya se ha dicho que el gasto de los Estados parte, con el traslado de sus propias burocracias nacionales, es mayor o equivalente al costo de la creacin de un cuerpo permanente especializado, dedicado en tiempo integral a las cuestiones de la integracin econmica. Estos costos, particularmente en cuanto a su impacto sobre la cultura institucional del bloque, tienden a ser acumulativos.En tercer lugar, la base intergubernamental del esquema, coadyuvada por y a su vez promoviendo una gran fragmentacin de agendas y agencias, fortalece la prdida de visin integral y regional que caracteriza a las negociaciones en el bloque. Este dficit aumenta de manera inversamente proporcional al nivel en el que se toman las decisiones, promoviendo entonces en la gestin cotidiana de la integracin una visin parcial de las propuestas y dificultando la construccin de una posicin comn.La superposicin de funciones, competencias y temas de agenda dentro de los niveles regional y nacional, y entre ambos niveles, se retroalimentan, generando las importantes disfuncionalidades y prdidas de eficiencia que caracterizan al sistema y, a su vez, algunos de los dficit que sealamos en el eje legitimidad democrtica de este diagnstico.A pesar de que el CMC es el rgano superior del MERCOSUR, el Grupo domina ampliamente el proceso decisorio gracias al nmero y a la naturaleza de las competencias o delegaciones que concentra, superpuestas en una compleja estructura de rganos auxiliares que ocasiona la fragmentacin de temas que frecuentemente deberan ser tratados desde un punto de vista global. Los episodios de incongruencia o desarticulacin entre normas derivan, en gran medida, de la supervisin temtica de la pluralidad de rganos auxiliares.En cuarto lugar, una disfuncionalidad importante, vinculada fuertemente con la cuestin del dficit democrtico del proceso de integracin mencionada previamente, es la concentracin de poder en los poderes ejecutivos y, especficamente, en algunas agencias de los Estados parte, lo que genera un cuello de botella que bloquea la profun-dizacin del proceso, particularmente en las dimensiones no econmicas o comerciales del mismo. Las reuniones de ministros, por ejemplo, no cesan de reclamar un papel ms efectivo en la dinmica del bloque, que racionalice la actual participacin de las diferentes carteras ministeriales de los gobiernos en incontables rganos dependientes (en particular en los subgrupos de trabajo) y en las reuniones mismas. De esa manera, se evitara la duplicacin de esfuerzos para la misma finalidad, la dispersin de las normas y la sedimentacin a veces conflictiva, en los distintos rganos nacionales, de atribuciones para las cuales adems no gozan de poder decisorio.La ausencia de poder decisorio de estas agencias, que en el plano interno tienen el mximo poder de decisin, genera a su vez, como sealamos, un bloqueo que paraliza en gran medida la agenda social de la integracin, con su consecuente impacto sobre la legitimidad del proceso en la sociedad toda. Actores sociales que son convocados, en ciertas ocasiones, para la elaboracin de propuestas comunes con rganos cuyos miembros tienen el mximo poder de incidencia en el nivel nacional, ven frustradas sus expectativas en el momento en que la puesta en marcha de stas se ve frenada o impedida en el plano regional por un conflicto inter-agencias.reforma institucional.indd 37 0 09/12/2008 10:53:14#38El eje de la disfuncionalidad refiere de manera directa al vnculo estrecho antes anotado entre institucionalidad y modelo de integracin. Las instituciones sirven en tanto instrumentos idneos y legtimos para el cumplimiento de objetivos, y estos derivan necesariamente de la agenda que comienza a prevalecer en el bloque. En ese sentido, el notorio cambio de agendas ocurrido en el MERCOSUR de los ltimos aos ha puesto de manifiesto de manera muy clara la disfuncionalidad de la institucionalidad actual del bloque respecto a los objetivos que imponen los nuevos contextos. Veamos en detalle algunos aspectos de esta problemtica.reforma institucional.indd 38tpt09/12/2008 10:53:15#393. DIAGNSTICO DEL EJE LEGITIMIDAD DEMOCRTICAA continuacin se pasar revista a un conjunto de dficit que llamamos transversales, dado que atraviesan por completo la estructura y la metodologa del esquema de integracin, para luego referirnos a sus manifestaciones especficas en tres dimensiones seleccionadas por su relevancia relativa.En primer lugar, el MERCOSUR tiene un importante dficit de rendicin de cuentas. Esta afirmacin se basa, por un lado, en la oscuridad que enmarca su proceso decisorio y, por otro, en las deficiencias de los mecanismos de consulta establecidos por el bloque. Es difcil para actores polticos, sociales y tcnicos de agencias gubernamentales no vinculadas directamente al proceso, identificar el locus de la responsabilidad en los mecanismos decisorios. Esto lleva a una carencia de legitimidad poltica, social y tcnica, que caracteriza al esquema de integracin. Como seala un documento de la Fundacin Friedrich Ebert editado en el 2004: El escaso grado de compromiso con las decisiones tomadas en el mbito institucional del MERCOSUR cons tituye una clara seal de que muchos actores gubernamentales o no gubernamentales tienen dificultades para aplicar o para hacer cumplir decisiones respecto de las cuales no fueron consultados.En segundo lugar, la lgica del intergubernamentalismo crea incentivos institucionales para el predominio de una visin nacional de la integracin. A esto se suma el hecho de que, en el caso del MERCOSUR, la representacin poltica en el espacio regional ha estado concentrada durante todos estos aos en los poderes ejecutivos nacionales, situacin que la creacin del Parlamento del MERCOSUR atena muy parcialmente. Esto ha impedido el ejercicio de una funcin que nunca puede ser desempeada por los poderes ejecutivos: la representacin de la diversidad presente en el rico entramado social y cultural de nuestros pases. Esta ausencia ha llevado a una importante prdida de legitimidad social y poltica del propio proceso.La mayora de los anlisis del diseo institucional del MERCOSUR no consideran la variable temporal. Es sta, sin embargo, la que nos permite ver hasta qu punto, a lo largo del tiempo, el diseo institucional va dando forma a toda una cultura organizacional determinada, lo que influye sobre la definicin de la agenda de la integracin.El MERCOSUR ha tenido una trayectoria institucional que, a lo largo de los aos, ha dado lugar a una cultura institucional que en la actualidad revela carencias crecientes y no resulta la ms favorable para profundizar la integracin: presenta lmites importantes en cuanto a su capacidad para permitir el avance del proceso en las mltiples dimensiones y momentos en que ste se desarrolla. Esta cultura institucional, en trminos generales, prioriza la visin nacional en la negociacin y la reserva con respecto a la informacin. Esta ltima circunstancia, justificada a lo largo de la historia de las diplomacias nacionales para algunas cuestiones sensibles, no resulta acorde ni funcional con la extensa pauta temtica de todo proceso de integracin y da lugar a un importante dficit democrtico, como veremos ms adelante con ejemplos concretos.reforma institucional.indd 39 0 09/12/2008 10:53:15#40Reforma institucional del MERCOSUREn los siguientes prrafos se presentar cmo estos dficit transversales se manifiestan en tres dimensiones particularmente importantes para el diagnstico, en el marco del eje legitimidad democrtica: la dimensin de la participacin social, la dimensin de la participacin de entes subnacionales y la dimensin parlamentaria, como particular expresin de la dimensin representativa.3.1 Dimensin de la participacin de la sociedad civilCules son las instituciones y mecanismos establecidos por el MERCOSUR para la participacin de la sociedad civil? El Tratado de Asuncin, en su artculo 14, prev la posibilidad de que el GMC convoque a representantes del sector privado en el desarrollo de sus trabajos, en caso de considerarlo pertinente. Sin embargo, durante el perodo de transicin establecido por aquel tratado (1991 -1994), no se defini ningn procedimiento en ese sentido. Es importante considerar que, dado el carcter restrictivo de gran parte de los documentos de la poca, es imposible saber si fue realizada alguna convocatoria y, en ese caso, quin habra participado en calidad de sector privado. Por su parte, el POP en 1994 estableci dos tipos de mecanismos: a)El Foro Consultivo Econmico y Social (FCES), espacio institucional exclusivo para la participacin de los sectores econmicos y sociales. b)La posibilidad de participacin del FCES en las reuniones preparatorias de los subgrupos de trabajo (SGTs) y respectivas comisiones, dependientes del GMC, as como en las Reuniones Especializadas y los Grupos Ad Hoc.El FCES fue definido en el POP como el rgano de representacin de los sectores econmicos y sociales. Est conformado por igual nmero de representantes por Estado parte (nueve) y se le otorga una funcin consultiva, que se concreta a travs de recomendaciones al GMC tomadas por consenso.Entre sus cometidos, establecidos en su reglamento interno aprobado por resolucin del Grupo Mercado Comn No. 68 de 1996, se destacan: pronunciarse dentro del mbito de su competencia, emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobre consultas que realicen el GMC y dems rganos del MERCOSUR. Dichas recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones internas del MERCOSUR como a la relacin de ste con otros pases, organismos internacionales y otros procesos de integracin; cooperar activamente para promover el progreso econmico y social del MERCOSUR, orientado a la creacin de un mercado comn y su cohesin econmica y social; dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto social y econmico derivado de las polticas destinadas al proceso de integracin y las diversas etapas de su implantacin, sea a nivel sectorial, nacional, regional o internacional; proponer normas y polticas econmicas y sociales en materia de integracin; contribuir a una mayor participacin de la sociedad en el proceso de integracin regional, promoviendo la real integracin en el MERCOSUR y difundiendo su dimensin econmico-social.reforma institucional.indd 40tpt09/12/2008 10:53:15#Diagnstico del eje legitimidad democrtica41El FCES se organiza en secciones nacionales que, segn su regla mento interno, tienen autonoma organizativa, pudiendo definir qu sectores econmicos y sociales las componen. Se exige que las organizaciones sean las ms representativas y de mbito nacional, as como la paridad en la designacin de representantes de organizaciones de trabajadores y empresarios. Las decisiones son tomadas por su rgano superior, el plenario.Las formas institucionalizadas para la participacin social en el MERCOSUR adolecen tambin de importantes deficiencias.En primer lugar, en cuanto a los mecanismos de consulta previstos, la rendicin de cuentas tiene que ver con la respuesta de los rganos del MERCOSUR que admiten la participacin de otros actores a la pregunta de cmo y en qu medida reciben e incorporan en sus procesos de decisin las opiniones e informaciones de esos actores.Respecto a estos mecanismos, se observa que sus objetivos y procedimientos estn establecidos todava de forma incompleta y (), finalmente, en ninguno de ellos existe la preocupacin por prever la rendicin de cuentas sobre la utilizacin de los resultados por la estructura institucional del bloque y su influencia en el proceso de toma de decisiones. () La cuestin de la rendicin de cuen tas tiene su pun to cen tral en la deficiencia de reg lamen tacin y procedimientos para las consultas. Esto quiere decir que el canal es puesto a disposicin, pero no su forma de funcionamiento. Adems, es tambin importante relacionar tal principio al inters de aquellos que no integran el proceso de decisin, pero que sin embargo tienen inters en acompaar su proceso. () Se nota la ausencia de informacin disponible al pblico en general sobre cmo se desarrollan los mecanismos de participacin, es decir que aquel que no participa, no tiene acceso a las informaciones sobre quin participa, cmo lo hace y en qu medida influye en el proceso de decisin. Por ello, este principio est ntimamente relacionado al de transparencia. (Cf. AAVV, Participacin de la sociedad civil y de gobiernos subnacionales en el MERCOSUR, Montevideo, Proyecto de cooperacin Secretara del MERCOSUR/Banco Interamericano de Desarrollo, 2005)En segundo lugar, entonces, es preciso sealar el dficit de transparencia que caracteriza al MERCOSUR. Tomemos como ejemplo el estado de aplicacin del principio de publicidad. Este ltimo est presente en el ordenamiento jurdico de los Estados parte. Sin embargo, ni el TA ni el POP lo consideran, como se seala en forma expresa en el ya referido documento de la Secretara Tcnica y del BID: Se destaca que la carencia de un principio de este tipo interfiere tanto en la dinmica de la transparencia interna, es decir, entre los Estados Partes y los rganos que componen la estructura del MERCOSUR, como en la transparencia externa (con el pblico en general, incluyendo los in tegran tes de la sociedad civil y de los gobiernos subnacionales).Desde un comienzo y en el marco de este vaco, se estableci la siguiente distincin: mientras que las decisiones aprobadas (actas, normas y documentacin anexa) seran por regla general pblicas, excepto que los Estados parte lo establecieran de otro modo, los proyectos de norma en negociacin (las propuestas presentadas por los Estados parte) tendran un carcter reservado, slo disponibles para los funcionarios gubernamentales. Esta situacin inhiba la posibilidad de que los integrantes de la sociedad civil pudieran participar del propio proceso negociador.Veamos qu ha ocurrido con los documentos producidos en las reuniones, considera ndo los sig uientes datos: de enero de 2003 hasta noviembre de 2005, en sus 45 reu niones,reforma institucional.indd 41 0 09/12/2008 10:53:15#42Reforma institucional del MERCOSURlos rganos decisorios del MERCOSUR (Consejo del Mercado Comn, GMC y Comisin de Comercio del MERCOSUR) han producido 235 documentos reservados como anexos a sus actas, sobre un total de 382. El GMC, en particular, en el mismo perodo, clasific como reservado el 45% de los anexos a las actas (100 sobre 243). La resolucin del GMC No. 08/05, artculo 2, modifica la regla anteriormente mencionada, obligando a la publicidad de todas las resoluciones y los propios proyectos de normas, salvo que un Estado solicite su reserva. Es en el marco de la nueva metodologa establecida por aquella resolucin en el que se dan paradojas notables, como el que el anexo VIII del acta de la reunin XXIX del Consejo del Mercado Comn, realizada en diciembre de 2005, aparezca como reservado, siendo su ttulo: Participacin ciudadana en el MERCOSUR. Se trat de una propuesta uruguaya de ampliacin de la participacin, vetada y clasificada como reservada a solicitud de otro u otros Estados parte del bloque. Dado que no se exige que las posiciones nacionales sean aclaradas, es imposible saber qu Estado o Estados vetaron la propuesta, as como quin o quines y por qu motivo solicitaron la reserva de la misma.La cuestin de la transparencia no slo se vincula a la publicidad, sino tambin a las cuestiones del acceso a los documentos, su carcter ms o menos comprensible para la ciudadana y las polticas de difusin que se organicen (o no) por el proceso de integracin. En el documento de la Secretara y del BID referido se sealan con rigor las dificultades de acceso y el carcter muchas veces oscuro de la redaccin de las normas. Con respecto a este ltimo punto, en el estudio sealado se afirma que lo importante de la inteligibilidad de las informaciones puestas a disposicin al pblico o a determinados actores, sea de la sociedad civil, sea de gobiernos subnacionales, es que permite que la informacin sea til al actor, incluso para mantener su capacidad de participacin e interlocucin en el proceso decisorio. El texto de la normativa del bloque es, en general, ambiguo, auto-referen te, de escasa tcnica, y parece ser destinado a los propios funcionarios del bloque.En tercer lugar, la lgica del intergubernamentalismo extremo, con su correlato en la carencia de visin regional, se refleja tambin, como veremos, en la concepcin y organizacin de los mecanismos de participacin, limitando la construccin de agendas regionales que profundicen el proceso. La carencia de espacios en la estructura del bloque y el escaso esfuerzo en iden tincar la in terseccin en tre los in tereses de los actores involucrados, fragiliza incluso el reconocimiento de su estructura institucional como mbito de interlocucin de la sociedad civil y de gobiernos subnacionales. (Ibid.) En el mismo documento se sealan dos elementos centrales para describir las deficiencias en trminos de visin regional: la dificultad poltica para establecer y promover el reconocimiento de una agenda efectivamente regional y la concepcin restrictiva prevista para la participacin directa en el MERCOSUR, entendida apenas como una sumatoria de organizaciones reconocidas en la dimensin nacional y consideradas con representatividad slo en ese mbito. No cabe duda que cada uno de los dficit sealados favorece la elitizacin y la reduccin de los interlocutores del bloque.Se har referencia ahora a los dficit especficos encontrados en los mecanismos establecidos por el POP para la participacin social.En cuanto al FCES, reconocemos deficiencias externas e internas.Entre las primeras, podemos destacar la debilidad relativa de la institucin en el diseo institucional del MERCOSUR, que se expresa fundamentalmente en lo siguiente:reforma institucional.indd 42 0 09/12/2008 10:53:15#Diagnstico del eje legitimidad democrtica43 El FCES tiene un rol exclusivamente consultivo. La consulta no implica, en el MERCOSUR, rendicin de cuentas sobre la utilizacin de la informacin y/o opiniones por parte de aquellos que la realizan. De hecho, considerando tanto la trayectoria de la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR como la del FCES, podemos sostener que, en el bloque, afirmar que una institucin tiene un rol consultivo no significa mucho ms que decir que esa institucin no tiene poder de decisin. En diciembre de 2005, sobre un total de 22 recomendaciones realizadas por el FCES al GMC, se podan encontrar slo dos consultas. En ninguno de los casos la institucin con poder decisorio se manifest acerca de la recomendacin provista, lo cual implica una absoluta carencia de rendicin de cuentas vinculada al procedimiento en cuestin.En cuanto a las deficiencias internas, se impone considerar particularmente dos: a)La participacin en el FCES es muy limitada. Las secciones nacionales concentran el registro y el reconocimiento de los actores de la sociedad civil autorizados a participar, de tal forma que ninguna organizacin puede hacerlo si la seccin de su pas no lo admite. Esto lleva a una importante elitizacin de la participacin y a una seria deficiencia en trminos del carcter ms o menos inclusivo del mecanismo. Esta situacin se ve agravada por el hecho de que las secciones nacionales reservan, en su propio reglamento interno, una parte de los nueve lugares a que tienen derecho para algunas organizaciones que en un determinado momento fueron consideradas las ms representativas en el mbito nacional. b)La organizacin del FCES, articulada en torno a secciones nacionales, presenta restricciones importantes en lo referente a la construccin de una visin regional.La participacin en otros rganos del MERCOSUR adolece de reglas claras tanto en cuanto a la forma como a los actores calificados para participar. Parte de estos mecanismos de participacin fue reglamentada precariamente en los reglamentos internos de los respectivos rganos y/o del rgano con poder de decisin al que estn vinculados.Se seala nueva mente en el documento de la Secretara y del BID: el mayor dficit de participacin de la sociedad civil en el MERCOSUR reside en la calidad de la participacin y no en la cantidad de mecanismos. Numrica y formalmente existen, pero no hay gobernabilidad en la definicin de los mismos. Es decir, no es clara la justificacin de por qu es admitida la participacin en determinados mecanismos y no en otros. La mayora de las veces, la apertura a la participacin adviene de una coyuntura poltica o, a veces, hasta personal y no sistmica. Tal deficiencia queda todava ms en evidencia cuando no estn establecidos los procedimien tos de participacin, incluyendo la rendicin de cuentas sobre los efectos de dicha participacin.En el marco de la nueva geografa poltica regional, inaugurada a partir de 2003 con la llegada al poder de Luiz Incio Lula da Silva, Nstor Kirchner y Tabar Vzquez en Brasil, Argentina y Uruguay respectivamente, la cuestin de la participacin de la sociedad civil en el proceso de integracin comenz a permear el discurso oficial del MERCOSUR. Este principio, por ejemplo, se destaca especialmente en el punto 3 del llamado Consenso de Buenos Aires, firmado por los presidentes Kirchner y Lula en octubre de 2003: Convenimos en impulsar decididamen te en el proceso de in tegracin regional la participacin activa de la sociedad civil, fortaleciendo los rganos existentes, as como las iniciativas que contribuyan areforma institucional.indd 43 0 09/12/2008 10:53:15#44Reforma institucional del MERCOSURla complementacin, la asociatividad y el dilogo amplio y plural. Luego, aparece ya a nivel regional en el plan de accin del bloque, a partir de la aprobacin por los cuatro Estados parte del Programa de Trabajo 2004-2006. Este estableca una agenda prioritaria para el perodo, en la se planteaba un espectro temtico de la integracin que desplazaba el eje de accin de lo exclusiva mente comercial, predominante en la dcada anterior. En la segunda parte del Programa, bajo el ttulo de MERCOSUR Social, se propona impulsar la ampliacin de la participacin de la sociedad civil y la visibilidad cultural del proceso de integracin. De forma coherente con el nuevo lugar que la cuestin de la participacin pasaba a ocupar en la agenda del bloque, todos los Estados parte comienzan a crear reas con diversos niveles de desarrollo e institucionalizacin, responsables de instaurar y fortalecer espacios nacionales y comunes para la participacin social en el proceso de integracin.En el segundo semestre de 2005, la Presidencia Pro Tempore uruguaya del MERCOSUR presenta la Iniciativa SOMOS MERCOSUR, bajo el lema de llenar de ciudadana al MERCOSUR. La iniciativa desarroll un conjunto de propuestas tendientes a ampliar y fortalecer los espacios de participacin ciudadana para la integracin. Bajo la presidencia argentina, en 2006, la iniciativa se transform en el Programa Regional SOMOS MERCOSUR y se crearon puntos focales del mismo en cada uno de los Estados parte, coincidentes con las reas sealadas en el prrafo anterior.En ese marco, en julio de 2006, simultneamente con la Cumbre de Presidentesdel MERCOSUR se realiz el Primer Encuentro por un MERCOSUR Social y Productivo, quereuni a ms de 500 organizaciones sociales regionales, inaugurando la serie de CumbresSociales del MERCOSUR que contina hasta la actualidad.$#El diseo institucional y la metodologa o proceso de elaboracin de las decisiones en el MERCOSUR presentan serias deficiencias con respecto a su capacidad para impulsar y/o dar lugar a la participacin de la sociedad civil en la construccin regional, en la defi-nicin e implementacin de las polticas de cooperacin e integracin. Hemos mostrado los dficit transversales y especficos que consideramos ms importantes.Sin embargo, simultneamente, la amplitud y densidad de las redes y organizaciones activas en la regin ha desbordado y superado a los diversos espacios institucionales y mecanismos previstos. Podemos encontrar ejemplos en mltiples sectores: cooperativismo, derechos humanos, gnero, agricultura familiar, entre otros. Esto es as porque la sociedad civil regional, como bien han sealado en un trabajo Cecilia Alemany y Beatriz Leandro, se relaciona formalmen te (a travs de los rganos de participacin creados por los gobiernos) e informalmente (a travs de redes u otras formas de asociacin estables o espontneas).Nos encontramos entonces con una dinmica regional que no se refleja en la estructura y la metodologa del bloque y que tiene por lo tanto obstculos importantes en cuanto a su capacidad de incidencia, como tambin han sealado Alemany y Leandro: Hay sinergias que se estn desaprovechando desde la concepcin pblica del MERCOSUR que sigue predominando en la ingeniera actual del proceso de integracin.Durante el perodo 2004-2006 ha habido avances relevantes, que confluyeron en la puesta en marcha del Programa SOMOS MERCOSUR y la formalizacin de las Cumbres Sociales. Sin embargo, la continuidad y profundizacin de este proceso no estn garantizadas si no se lleva adelante una reingeniera institucional y metodolgica, en base a losreforma institucional.indd 44 0 09/12/2008 10:53:16#Diagnstico del eje legitimidad democrtica45principios de transparencia, inclusin de nuevos actores, democratizacin del bloque y autonoma de los espacios de participacin en relacin al mayor o menor compromiso que los diversos gobiernos del bloque puedan tener con dichos espacios.3.2 Dimensin subnacionalDurante mucho tiempo, la dimensin subnacional no ha sido reconocida mnimamente en la institucionalidad del MERCOSUR. Esto ha contrariado la tendencia predominante en la regin en la dcada del 90, cuando importantes procesos de descentralizacin otorgaron a los gobiernos subnacionales crecientes competencias y, por ende, responsabilidades polticas y sociales, en un gran abanico de cuestiones, algunas tratadas en las negociaciones del bloque.En el marco del retroceso que leg aquella dcada con respecto al rol del Estado nacional, parece haberse configurado, como sealan Mara Ins Barreto y Marcelo Passini, una tendencia, ms o menos generalizada, de ampliacin de las funciones y del campo de actuacin de las esferas subnacionales de gobierno, que gradualmente pasan a asumir responsabilidades por la promocin del desarrollo en los territorios bajo sus jurisdicciones, lo que implica, necesariamente, mayor presencia en el plano internacional .Esta tendencia, como sealamos, no ha sido acompaada por el desarrollo institucional del MERCOSUR. El proceso de integracin se ha caracterizado por una fuerte concentracin del poder de decisin, tanto en los Estados parte como, ms especfi-camente, en los poderes ejecutivos nacionales de cada uno de ellos. Como sealaba Enrique Saravia en los albores del MERCOSUR, los Estados parte del bloque padecen de una excesiva centralizacin de las atribuciones y competencias en el poder nacional, las acciones relativas a la integracin regional han quedado histricamente circunscriptas a una conduccin concentrada tanto institucional como geogrficamente.Es en ese marco que debe analizarse la profundidad relativa que ha alcanzado la dimensin subnacional de la integracin regional en el bloque. Sin embargo, muchas ciudades, provincias y regiones han sido muy activas. En este sentido se destaca, especialmente, la accin de la Red de Mercociudades.Al poco tiempo de la firma del POP tuvo lugar una reunin que constituy el hito fundacional del proceso que llevara, posteriormente, a la creacin formal de la Red. En Asuncin, el 7 de marzo de 1995, se realiz el Seminario MERCOSUR: Opciones y Desafos para las Ciudades y fue en ese marco que los alcaldes de Asuncin y Montevideo junto a representantes de Brasilia, Buenos Aires, Ro de Janeiro y Santiago de Chile firmaron la llamada Declaracin de Asuncin. En esa declaracin se estableci la creacin de una Red de Ciudades de los pases miembros del MERCOSUR y sus potenciales asociados (Bolivia y Chile).La primera reunin Cumbre, que crea la Red de Mercociudades, tiene lugar en la misma ciudad en noviembre de aquel ao. Asisten a ella respresentantes de las ciudades de Asuncin, Brasilia, Crdoba, Curitiba, Florianpolis, La Plata, Montevideo, Porto Alegre, Ro de Janeiro, Rosario y Salvador. En la segunda reunin Cumbre de Mercociudades, realizada en septiembre de 1996 en Porto Alegre, Brasil, se firma el estatuto de la Red, quereforma institucional.indd 45 0 09/12/2008 10:53:16#46Reforma institucional del MERCOSURestablece sus objetivos. stos, siguiendo a Mara del Huerto Romero, pueden sintetizarse de la siguiente forma: a)Buscar el reconocimiento de las Mercociudades en la estructura del MERCOSUR, persiguiendo la co-decisin en las reas de su competencia. b)Impulsar la creacin de redes de ciudades a travs de unidades tcnicas operativas que desarrollen diversas acciones, programas y proyectos de inters comn intermunicipal. c)Crear mecanismos de comunicacin en red entre las ciudades, a fin de facilitar el intercambio de experiencias e informaciones.La Carta de Porto Alegre destacaba la necesidad de incluir a los gobiernos de los estados y provincias, los Municipios e In tendencias y el conjun to de la sociedad civil al proceso de integracin. No como elementos subordinados de una lgica concentradora de poder y apartada de las comunidades, sino construyendo espacios reales de participacin, en donde el poder local pueda constituirse como sujeto deliberante de polticas comunes y actor indispensable para la consolidacin del dilogo integrador de gobiernos y sociedades .En estos ms de diez aos, la Red de Mercociudades ha tenido un importante crecimiento, tanto en trminos cuantitativos como cualitativos. En la actualidad, forman parte de ella aproximadamente 180 ciudades de los pases del MERCOSUR y asociados, que trabajan en unidades tcnicas. Las instancias institucionales de la Red son: la Asamblea General, el Consejo de Mercociudades, la Secretara Ejecutiva y las unidades.Mara del Huerto Romero ha destacado, con respecto a los objetivos de largo plazo de la red, los siguientes logros: El establecimiento de un mecanismo democrtico, regular e institucionalizado de dilogo y cooperacin entre ciudades del MERCOSUR. Ello ha permitido el debate y el intercambio de ideas relativas tanto a problemticas urbanas compartidas como a los impactos del proceso de integracin en las entidades locales. El establecimiento de una instancia democrtica, regular e institucionalizada para acordar posiciones frente al MERCOSUR y sus principales temas de debate. Avances en el reconocimiento de la Red como interlocutor de actores internacionales (tales como la Unin Europea, la Organizacin de Estados Americanos, Eurocities, agencias de cooperacin de pases donantes, etc.) y de las instancias gubernamentales nacionales de los pases del MERCOSUR.En diciembre de 2000, a travs de la decisin del Consejo del Mercado Comn No. 59/00 y la Resolucin No. 90/00 del Grupo Mercado Comn, se crea la Reunin Especializada de Municipios e Intendencias (REMI). Se ha sealado, con acierto a nuestro juicio, que en el proceso de creacin de la REMI se puso de manifiesto la falta de claridad estratgica sobre cmo podan las ciudades aportar al MERCOSUR . Si bien su creacin no ha implicado un reconocimiento formal de la Red de Mercociudades, esta ltima se convirti en el motor de la REMI. Sin embargo, es preciso destacar que esta Reunin, como rgano del MERCOSUR, reprodujo el funcionamiento en torno a secciones nacionales, un retroceso con respecto a la forma de funcionamiento de la Red de Mercociudades, que haba incorporado en su dinmica de trabajo una visin regional.reforma institucional.indd 46tpt09/12/2008 10:53:16#Diagnstico del eje legitimidad democrtica 47La REMI tuvo su reunin constitutiva en junio de 2001, en la ciudad de Asuncin. En su marco se realizaron seis encuentros; el ltimo de ellos en junio de 2004. En ese momento, intendentes y alcaldes plantearon que, dado su carcter de representantes electos por la ciudadana, el mbito de una Reunin Especializada no era acorde con su estatus poltico e institucional. Por lo tanto, nuevamente por demanda de la Red de Mercociudades, el Consejo del Mercado Comn cre, en ese mismo ao, el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias e Intendencias del MERCOSUR.En los considerandos de la decisin del Consejo del Mercado Comn No. 41/04 que lo crea, se establece que el desarrollo del proceso de integracin tiene una dimensin poltica, la cual requiere acciones coordinadas y sistematizadas de todos los actores involucrados en el mismo. La conveniencia de instituir un foro que se preste al dilogo y a la cooperacin de las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y departamental de los Estados parte del MERCOSUR entre s y con los gobiernos nacionales. Esta creacin reconoca en sus fundamentos una motivacin ms clara y positiva con respecto al rol de los gobiernos subnacionales.El FCCR se instala en Ro de Janeiro, Brasil, en enero de 2007.Atribuciones del FCCR (Resolucin No. 26/07 del GMC, 27/9/2007)Pronunciarse, por intermedio del GMC, dentro del mbito de su competencia, emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobre consultas que realicen el GMC y dems rganos del MERCOSUR.Cooperar activamente para promover el desarrollo de la creciente dimensin poltica de la integracin. A estos efectos, podr pronunciarse para el cumplimiento de sus objetivos, sobre cualquier cuestin referente al proceso de integracin y su ciudadana emitiendo declaraciones pblicas.Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto poltico y social a nivel municipal, estadual, provincial y departamental, de las polticas destinadas al proceso de integracin y diversas etapas de su implementacin, especialmente en las instancias referidas a los Fondos de Convergencia Estructural del MERCOSUR. Proponer medidas destinadas a la coordinacin de polticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos de la regin.Realizar investigaciones, estudios, seminarios o eventos de naturaleza similar sobre cuestiones de su competencia, de relevancia para el MERCOSUR y el proceso de integracin a solicitud de su sesin plenaria o a travs de sus comits. Establecer o incrementar las relaciones entre los distintos Municipios, Estados, Provincias y Departamentos de los Estados parte, con miras a proponer medidas destinadas a coordinar polticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los distintos municipios, estados federados, provincias y departamentos de la regin, as como formular recomendaciones para dicho efecto.reforma institucional.indd 47 09/12/2008 10:53:16#48Reforma institucional del MERCOSURContribuir a una mayor participacin de las sociedades en el proceso de integracin regional, promoviendo la real integracin dentro del MERCOSUR a nivel municipal, estadual, provincial y departamental y colaborando con la construccin de una identidad ciudadana regional.