rap déf 2014 - cabri · 2017-02-07 · 1 republique du benin -----cour supreme -----rapport sur...
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1
REPUBLIQUE DU BENIN ---------------------------
COUR SUPREME ---------------------------
RAPPORT SUR L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES POUR L’ANNEE 2014
Année 2015
RAPPORT DEFINITIF
CHAMBRE DES COMPTES ---------------------------
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TABLE DES MATIERES
SIGLES ..................................................................................................................................................................... 5
DELIBERE ................................................................................................................................................................. 7
INTRODUCTION ..................................................................................................................................................... 8
TITRE I - RESULTATS GENERAUX DE L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES DE L’ANNEE 2014 .10
I - CONTEXTE ECONOMIQUE DE L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES 2014 ......................................... 11
A - ENVIRONNEMENT ECONOMIQUE INTERNATIONAL, REGIONAL ET NATIONAL EN 2014 .................................... 11
1- Situation économique internationale en 2014 ................................................................................................ 11
2- Situation économique au sein de l’UEMOA en 2014 ............................................................................................ 11
3- Situation économique sur le plan national en 2014 ............................................................................................. 12
B - PRINCIPALES ORIENTATIONS DE LA LOI DE FINANCES 2014 ............................................................................... 15
C- LE BENIN ET LES INDICATEURS ECONOMIQUES ................................................................................................... 16
1- Situation du Bénin en matière de l’évolution des OMD et la mise en œuvre de la SCRP III ................................. 16
2- Les normes et les réformes communautaires ...................................................................................................... 23
II- RESULTATS DE L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES .........................................................................25
A- PRINCIPAUX AGREGATS DE L’EXECUTION BUDGETAIRE ........................................................................ 26
B- OPERATIONS BUDGETAIRES ............................................................................................................................ 36
1- Recettes................................................................................................................................................................ 36
a- Les recettes du Budget Général de l’Etat ......................................................................................................................36
a1 - Les recettes des administrations financières ..............................................................................................................36
a1.1- Les recettes fiscales .....................................................................................................................................................41
a1.2- Les recettes non fiscales .............................................................................................................................................43
a1.3- Les recettes exceptionnelles .......................................................................................................................................45
a1.4- Les restes à recouvrer (RAR) .......................................................................................................................................45
a1.5- Les dégrèvements .......................................................................................................................................................46
a-2 - Les recettes du budget annexe du Fonds National des Retraites du Bénin ...............................................................46
a-3 - Les recettes des autres budgets .................................................................................................................................47
a3.1- Les recettes de la Caisse Autonome d’Amortissement ...............................................................................................48
a3.2- Les recettes du Fonds Routier .....................................................................................................................................48
b- Les recettes des comptes d’affectation spéciale ...........................................................................................................48
b1- Recettes du Compte SYDONIA ......................................................................................................................................49
b2- Compte Maintien de la Paix ..........................................................................................................................................49
b3- Compte Education (appui ciblé)....................................................................................................................................49
c- Les recettes des opérations à caractère temporaire .....................................................................................................50
c1- Les comptes de prêts ....................................................................................................................................................50
c2- Les comptes d’avances ..................................................................................................................................................50
d - Les ressources extérieures .................................................................................................................................................50
2- Dépenses .............................................................................................................................................................. 51
a- Dépenses du Budget Général ..............................................................................................................................................51
a1- Dépenses du Budget des Institutions et Ministères .....................................................................................................52
a11 - Dépenses ordinaires ..................................................................................................................................................54
a 111 - Dette publique........................................................................................................................................................55
a 112 - Dépenses de personnel ..........................................................................................................................................56
a112 1 - Dépenses de personnel réparties .........................................................................................................................57
a112 2 - Dépenses de personnel non réparties ..................................................................................................................57
a113 - Dépenses de fonctionnement .................................................................................................................................58
a113 1- Achats de biens et services répartis ......................................................................................................................58
a113 2- Achats de biens et services non répartis ...............................................................................................................58
a113 3- Acquisitions et grosses réparations de matériels et mobiliers ..............................................................................59
3
a114 - Dépenses de transferts ...........................................................................................................................................60
a12- Dépenses en capital ...................................................................................................................................................61
a121- Dépenses en capital sur ressources intérieures .......................................................................................................63
a122- Dépenses en capital sur ressources extérieures ......................................................................................................64
a13- Variation nette des arriérés .......................................................................................................................................65
a2- Dépenses du budget annexe du Fonds National des Retraites du Bénin ..........................................................................65
a3 - Dépenses des autres budgets ..........................................................................................................................................68
a31- Dépenses de la CAA ....................................................................................................................................................68
a32 – Dépenses du Fonds Routier ......................................................................................................................................69
b- Dépenses des Comptes d’affection spéciale......................................................................................................... 70
c - Les comptes de prêts et les comptes d’avances .................................................................................................. 71
C - OPERATIONS DE TRESORERIE .............................................................................................................................. 72
1. Les charges de trésorerie...................................................................................................................................... 73
2. Les ressources de trésorerie ................................................................................................................................. 74
3 - Détermination du besoin de financement (base caisse) ou besoin de trésorerie ................................................ 74
4 - Evolution des besoins de trésorerie de l’Etat ...................................................................................................... 75
a - Discordance entre les soldes de certains comptes de trésorerie et ceux tirés des états de rapprochement produits à
l’appui du CGAF .......................................................................................................................................................................78
b- Manque d’enchaînement entre les soldes de trésorerie ....................................................................................................79
5 - Evolution du solde de trésorerie de l’Etat de 2010 à 2014 .................................................................................. 80
TITRE II – UTILISATION DES CREDITS BUDGETAIRES ET C OMPTES DE L’ETAT ................................82
I- UTILISATION DES CREDITS BUDGETAIRES ..............................................................................................83
A- GESTION DES AUTORISATIONS BUDGETAIRES........................................................................................... 83
1- De l’annualité budgétaire ................................................................................................................................... 84
a- Persistance de la pratique d’exécution de dépenses en l’absence d’autorisation budgétaire .......................... 85
b- Des annulations importantes de crédits en fin de gestion ................................................................................. 86
2- De l’unité budgétaire .......................................................................................................................................... 87
3- De l’universalité budgétaire ............................................................................................................................... 88
a- De l’ambiguïté de la nature du Budget annexe ................................................................................................. 89
b- Des fonds de concours ........................................................................................................................................ 91
c - La pratique de recettes extrabudgétaires ........................................................................................................... 94
d - De la non mise en œuvre du mécanisme de rétablissement de crédits ............................................................. 96
e - Des insuffisances dans l’exécution des Comptes Spéciaux du Trésor ............................................................. 96
e1- Absence de prévisions sur les Comptes Opérations d’escortes douanières, Opérations du RAMU .........................97
e2- Du non report des soldes des CST de l’année précédente ............................................................................................97
e3- Exécution en déficit des CST ..........................................................................................................................................98
4- De la spécialité des crédits ................................................................................................................................ 100
a- Des dépassements de dotations budgétaires ..................................................................................................... 101
b- Virements de crédits .......................................................................................................................................... 102
c- Transferts de crédits .......................................................................................................................................... 102
d- De la légalité des dotations en fonds spéciaux ................................................................................................. 102
B- CREDIBILITE BUDGETAIRE ............................................................................................................................ 103
1 – La persistance de prévisions de recettes peu réalistes ..................................................................................... 103
2- L’insincérité des prévisions de dépenses ............................................................................................................ 105
II- COMPTES GENERAUX DE L’ETAT. ........................................................................................................... 110
A- DES ETATS FINANCIERS .................................................................................................................................. 111
1- Le bilan ............................................................................................................................................................... 111
a- L’actif du bilan .................................................................................................................................................... 112
a1- L’actif immobilisé .......................................................................................................................................................112
4
a2- L’actif circulant ...........................................................................................................................................................114
a3- La trésorerie-actif .......................................................................................................................................................114
b- Le passif du bilan ................................................................................................................................................ 115
b1- Ressources stables ..........................................................................................................................................................115
b1.1- Situation nette ........................................................................................................................................................115
b1.2- Dettes financières ...................................................................................................................................................115
b2- Passif circulant ...........................................................................................................................................................116
b3- La trésorerie-passif.....................................................................................................................................................116
3- La balance générale .....................................................................................................................................................116
B- DU RESULTAT DE TYPE PATRIMONIAL ...................................................................................................... 117
1-Evolution du résultat patrimonial de l’Etat ......................................................................................................... 117
2- Signification du résultat ..................................................................................................................................... 118
CONCLUSION ...................................................................................................................................................... 119
DECLARATION GENERALE DE CONFORMITE ............................................................................................ 121
I- RAPPROCHEMENT ENTRE LA BALANCE GENERALE DE SORTI E AU 31 DECEMBRE 2012 AVEC LA BALANCE GENERALE D’ENTREE AU 1ER JANVIER 2013. ................................................................. 123
II- RAPPROCHEMENT DES COMPTES DE L’ORDONNATEUR AVEC CEUX DU COMPTABLE DE L’ETAT .................................................................................................................................................................. 124
A- RECETTES : ........................................................................................................................................................ 124
1- Rapprochement des notes d’accord des administrations financières avec le bordereau synthèse de développement des recettes budgétaires (BSR). ................................................................................................... 124
2- Rapprochement du projet de loi de règlement avec le BSR ........................................................................ 124
B- DEPENSES .......................................................................................................................................................... 125
1- Rapprochement des dépenses du compte administratif (CA) avec celles du Bordereau de Développement des Dépenses (BDD). ............................................................................................................................................. 125
2- Rapprochement des dépenses du Bordereau de Développement des Dépenses (BDD) avec celles du Compte Général de l’Administration des Finances (CGAF). ........................................................................................... 126
2 Rapprochement des dépenses du bordereau de développement des dépenses avec celles du projet de loi de règlement. .............................................................................................................................................................. 127
III- RAPPROCHEMENT ENTRE LES COMPTES DE L’AGENT COM PTABLE DU BUDGET ANNEXE DU FONDS NATIONAL DES RETRAITES DU BENIN AVEC LES COMP TES DE L’ORDONNATEUR DU MEME BUDGET POUR LA GESTION 2014. ..................................................................................................... 127
A- RECETTES ........................................................................................................................................................... 127
B- DEPENSES .......................................................................................................................................................... 128
C- SOLDE DE L’EXECUTION DU BUDGET DU FNRB ...................................................................................... 128
IV- TRANSPORT AU COMPTE PERMANENT DES DECOUVERTS DU TRESOR ...................................... 128
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SIGLES
RELF : Rapport sur l’Exécution de la Loi de Finances
FMI : Fonds Monétaire International
UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africaine
BCEAO : Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest
OSD : Orientations Stratégiques de Développement
PIB : Produit Intérieur Brut
ICC -Services : Investment Consultancy Computering Services
MCM : Ministère Chargé des Micro finances
MAEP : Ministère de l’Agriculture de l’Elevage et de la Pêche
SONAPRA : Société Nationale pour la Promotion Agricole
TOFE : Tableau des Opérations Financières de l’Etat
BTP : Bâtiments et Travaux Publics
SCRP : Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté
GSM : Global Systems for Mobil Communications
CGI : Code Général des Impôts
TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée
AIB : Acompte sur Impôts assis sur le Bénéfices
TDL : Taxe de Développement Local
TPU : Taxe Professionnelle Unique
OMD : Objectif du Millénaire pour le Développement
PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement
NV : Naissances Vivantes
EMICoV : Enquête Modulaire Intégrée sur les Conditions de Vie des ménages.
APD : Aide Publique au Développement
BM : Banque Mondiale
BIAC : Budget d’Investissement de l’Administration Centrale
FNRB : Fonds National des Retraites du Bénin
CAA : Caisse Autonome d’Amortissement
FR : Fonds Routier
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SYDONIA : Compte Spécial du Trésor
RAR : Restes A Recouvrer
PLR : Projet de Loi de Règlement
CST : Comptes Spéciaux du Trésor
PTF : Partenaires Techniques et Financiers
RGF : Receveur Général des Finances
MEF : Ministère de l’Economie et des Finances
CA : Compte Administratif
ETFP : Enseignement Technique et Formation Professionnelle
LOLF : Loi Organique relative aux Lois de Finances
BGE : Budget Général de l’Etat
BDD : Bordereau de Développement des Dépenses
PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability
DGTCP : Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique
DGID : Direction Générale des Impôts et des Domaines
DGDDI : Direction Générale des Douanes et Droits Indirects
BSR : Bordereau Synthèse de développement des Recettes
OP : Ordre de Paiement
BIM : Budget des Institutions et Ministères
CGAF : Compte Général de l’Administration des Finances
IFU : Identifiant Fiscal Unique
PEFA : Public Expenditure and Financial Acomptability ( Dépenses publiques et responsabilité financière)
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DELIBERE
Le présent rapport de la Chambre des comptes de la Cour suprême a été élaboré en application des
dispositions des articles 112 alinéa 1er de la Constitution du 11 décembre 1990 et de l’article 49 de
la loi organique n°86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances.
Conformément aux articles 152 et 153 de la loi n°2004-20 du 17 août 2007 portant règles de
procédures applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour suprême, la version
provisoire de ce rapport a été transmise, par lettre n°070/CS/CC du 31 août 2015, au Ministre
chargé des finances aux fins de contradiction.
Le Ministre, par lettre n°3827/MEFPD/ SGM/DGTCP/DCCE/BMEEC/SP du 15 septembre 2015, a
transmis à la Chambre des comptes ses réponses qui ont été prises en compte le cas échéant pour
arrêter le texte définitif du Rapport sur l’Exécution de la Loi de Finances 2014.
Etaient présents : monsieur Maxime B. AKAKPO, Président et Conseiller rapporteur ; monsieur
Benoît AZODJILANDE, Conseiller; madame Ismath BIO TCHANE MAMADOU, Conseiller ;
monsieur Onésime Gérard MADODE, Avocat général et maître Cyr Maur PATINVOH, Greffier.
Etaient également présents monsieur ATTIGNON Yves Luc ; mesdames, Claire HOUNGAN
AYEMONNA, Damiennne DOSSA LIMA, Conseillers ; messieurs David SOHINTO, Alain
KPESSOTON, Wadoud M. LAWANI, Hervé AFFOUKOU, Bertrand HEMANDOU, Auditeurs,
Mouhamadou KOTO YERIMA, Vérificateur et Eric AGOSSOU, Assistant de vérification.
Fait à la Chambre des comptes de la Cour suprême, le vingt-cinq septembre deux mil quinze.
Ont signé,
Le Greffier, Le Rapporteur, Le Président,
Cyr Maur PATINVOH Maxime B. AKAKPO Maxime B. AKAKPO
8
INTRODUCTION
Le Ministre chargé des finances a transmis à la Chambre des comptes de la Cour suprême par lettre
n°3153-c/MEFPD /DC/SGM/DGTCP/DCCE/ /SP du 30 juillet 2015, le Projet de Loi de Règlement
(PLR) et le Compte Général de l’Administration des Finances (CGAF) complétant ainsi le compte
de gestion du Receveur général des finances, comptable principal de l’Etat, parvenu à la Juridiction
le 29 juin 2015 et enregistré sous le numéro 85/CS/CC/G-15.
La production au juge des comptes de cet ensemble de documents de reddition des comptes de
l’Etat au titre de la gestion 2014 permet à la Juridiction financière de procéder aux différents
travaux entrant dans le cadre de l’élaboration du Rapport sur l’Exécution de la Loi de Finances.
En effet, l’article 91 de la loi organique n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de
finances charge la Juridiction financière du contrôle l’exécution de la loi de finances, contrôle au
terme duquel elle élabore et transmet au Gouvernement un rapport sur l’exécution des lois de
finances et une déclaration de conformité entre les comptes individuels des comptables publics et
les comptes généraux de l’Etat.
En réalité, le Rapport sur l’exécution de la loi de finances trouve sa source dans la Constitution du
11 décembre 1990 qui dispose en son article 112: « L'Assemblée Nationale règle les comptes de la
Nation selon les modalités prévues par la loi organique des finances.
Elle est, à cet effet, assistée par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême, qu'elle charge de
toutes enquêtes se rapportant à l'exécution des recettes et des dépenses publiques, ou à la gestion de
la trésorerie nationale, des collectivités territoriales, des administrations ou institutions relevant de
l'Etat ou soumises à son contrôle. »
Cette disposition est renforcée par l’article 99 de la même Constitution qui édicte: « Les lois de
règlement contrôlent l'exécution des lois de finances, sous réserve de l'apurement ultérieur des
comptes de la Nation par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême. »
Le rapport sur l’exécution de la loi de finances, élaboré aux fins de l’examen du Projet de loi de
règlement, est une source contradictoire d’informations pour le règlement du budget de l’Etat. Il
examine les résultats de l’exécution de la loi de finances et analyse les conditions de réalisation des
recettes et des dépenses à la lumière des textes en vigueur. Il permet à la Représentation nationale et
aux citoyens d’apprécier l’utilisation faite des crédits votés pour le fonctionnement des services
publics et la réalisation de la politique économique et sociale du Gouvernement.
9
Ce Rapport sur la loi de finances gestion 2014, objet de l’ordonnance n°2014-01 du 2 janvier 2014,
comporte deux parties : les résultats généraux de l’exécution de la loi de finances y compris le
contexte économique d’une part, et l’utilisation des crédits budgétaires ainsi que les comptes de
l’Etat produits à la Juridiction par la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique
d’autre part.
Le présent document comporte également la Déclaration générale de conformité des comptes du
comptable principal et de l’ordonnateur délivrée à la suite de la vérification de la concordance entre
les chiffres des différents documents produits à la Juridiction par l’ordonnateur et le comptable.
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TITRE I - RESULTATS GENERAUX DE L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES DE L’ANNEE 2014
11
I - CONTEXTE ECONOMIQUE DE L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES 2014
A - ENVIRONNEMENT ECONOMIQUE INTERNATIONAL, REGIONAL ET NATIONAL EN 2014
1- Situation économique internationale en 2014
Selon le rapport semestriel d’exécution de la surveillance multilatérale de l’UEMOA et le projet de
loi de règlement 2014, l’activité économique mondiale a vu sa croissance stagner en 2014. Après un
premier semestre marqué par une croissance plus faible que prévue, en raison des contre-
performances observées dans la plupart des grandes économies, l’activité économique mondiale
s’est inscrite dans une phase de reprise dont le rythme diffère selon les pays.
La légère accélération attendue en 2014 ne s’est confirmée qu’au second semestre. Elle est
essentiellement due au redressement économique que connaissent les pays anglo-saxons,
notamment les Etats-Unis et le Royaume-Uni, qui semblent avoir trouvé le sentier d’une croissance
robuste. La morosité économique observée aux Etats-Unis au premier trimestre 2014, ajoutée aux
perspectives moins optimistes de plusieurs pays émergents, a amené le FMI à estimer un taux de
croissance de l'économie mondiale à la baisse de 0,4 point, soit 3,3% comme en 2013.
L’inflation, quant à elle, s’est renforcée à l’échelle mondiale mais demeure relativement faible au
regard des moyennes historiques.
2- Situation économique au sein de l’UEMOA en 2014
Lors de ses prévisions en fin 2013, la DGAE avait projeté dans le Rapport Economique et Financier
2014 accompagnant le PLR, que la zone UEMOA connaîtrait un taux de croissance de 7% dans un
contexte de faibles tensions inflationnistes. Le taux d’inflation ressortirait à 0,3% en 2014 en
dessous du plafond communautaire de 3%.
En définitive, les Etats membres de l’Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA)
ont enregistré en 2014 des performances appréciables qui situent le taux de croissance du PIB de
l’Union en dessous des prévisions, soit 6,8%, après 5,9% en 2013, en dépit de la fragilité de la
reprise à l’échelle internationale. Cette accélération est induite par l’amélioration des activités
12
économiques dans tous les principaux secteurs, notamment les secteurs primaire et tertiaire (Cf.
PLR 2014).
S’agissant de l’évolution des prix, l’inflation, en glissement annuel, s’est située à 0,1% à fin
décembre 2014. Cette légère hausse traduit la compensation de la baisse des prix des produits
alimentaires et du carburant dans certains pays, par l’augmentation des tarifs de l’eau et de
l’électricité dans d’autres Etats membres comme le Mali et le Burkina Faso (Cf. PLR 2014).
3- Situation économique sur le plan national en 2014
Le rapport semestriel d’exécution de la surveillance multilatérale de l’UEMOA estime que l’activité
économique nationale enregistrerait un taux de croissance de 5,7% en 2014 contre 5,6% en 2013.
Cette croissance soutenue serait portée notamment par les secteurs primaire et tertiaire. En dépit du
poids relativement faible du secteur secondaire, un frémissement est enregistré grâce à l’industrie
manufacturière.
L’activité économique se déroulerait en 2014 dans un contexte de maitrise de l’inflation. Selon le
même rapport, le taux d’inflation en moyenne annuelle se situerait à -1,1%.
Les objectifs retenus dans le projet de budget, gestion 2014, sont en phase avec les points
d’application pour 2014 de l’orientation économique quinquennale adoptée par le Gouvernement
depuis 2012, avec un accent particulier sur deux aspects transversaux importants que sont la
gouvernance et le genre. Selon le Rapport Economique et Financier (REF) ayant accompagné la loi
de finances 2014, la prise en considération de ces axes transversaux permettra d’améliorer
l’efficacité des mesures de politique économique tout en réduisant les inégalités de genre. La mise
en œuvre de ces orientations devrait permettre d’atteindre les objectifs ci-après:
� un taux de croissance de 6,5% contre 5,6% en 2013 et 5,4% en 2012;
� un taux d’inflation contenu dans la marge communautaire de 3% contre 1% en 2013 et
6,7% en 2012;
� un niveau de recettes de l’Etat de l’ordre de 873,93 milliards FCFA en 2014, soit une
hausse de 9,8% par rapport à un an plus tôt;
� un niveau de dépenses budgétaires avoisinant 1127,50 milliards FCFA, soit une hausse
de 7,9% par rapport à 2013
� un niveau d’endettement extérieur faible ;
� une stabilité du taux de change.
13
Dans la réalité, la croissance s’est établie à 5,5% en 2014 en dessous de l’objectif de 6,5%, contre
5,6% en 2013 (Cf. PLR 2014). La reprise économique enregistrée en 2011 après deux années
consécutives de ralentissement, s’est consolidée en 2012 et 2013 mais, a connu un léger
ralentissement en 2014. Cette décélération est due au repli enregistré dans les secteurs secondaire et
tertiaire. En effet, les rythmes de croissance dans les secteurs secondaire et tertiaire ont baissé en
passant respectivement de 3,7% en 2014 à 4,4% en 2013 et de 5,1% en 2014 à 5,4% un an plus tôt.
Par contre, le secteur primaire a enregistré une hausse de 6,7% en 2014 contre 6,3% en 2013. Ces
performances sont essentiellement liées à la hausse de la production agricole.
Selon la note de présentation du PIB de juillet 2015 de l’INSAE, les contributions des secteurs
primaire, secondaire et tertiaire à la croissance du PIB en 2014 ont été respectivement de 2,6 points,
0,5 point et de 2,4 points. La consommation finale, les investissements et les échanges extérieurs
quant à eux, ont contribué à la croissance du PIB respectivement de 3,6 points, 1,8 points et 0,1
point.
En ce qui concerne les impôts, leur rythme de croissance a baissé ; ils ont progressé de seulement
6,2% en 2014, après 13,7% en 2013. La chute de la TVA (-2% en valeur) est à la base de cette
contreperformance de la fiscalité en 2014.
Quant à l’inflation, à l’exception de l’année 2012, elle a été contenue dans la limite des 3% prescrite
par les critères de convergence de l’UEMOA dans le cadre de la surveillance multilatérale au sein
des Etats membres. Le taux d’inflation est ressorti à -1,1% en 2014 contre 1,0% en 2013 et 6,7% en
2012. Cette détente des prix observée en 2013 et 2014 est induite principalement par la
disponibilité des produits alimentaires locaux, notamment les vivriers, et la baisse des cours du
pétrole sur le marché international depuis juin 2014 avec ses effets induits sur les prix du transport.
Les graphiques ci-dessous retracent l’évolution du taux de croissance, celui de l’inflation entre 2010
et 2014 ainsi que les contributions respectives des secteurs primaires, secondaires et tertiaire dans la
croissance économique.
14
Source : INSAE 2014 et RSM 2015
Comme l’illustre le graphique n°1 le rythme de la croissance économique s’est accéléré entre 2010
et 2012, avant de stagner aux alentours de 5,5% ces trois dernières années. Pour ce qui est de
l’inflation, après la hausse exponentielle des prix qu’a connue le pays en 2012, le taux d’inflation a
enregistré dès lors une tendance baissière.
Source : INSAE 2014 et RSM 2015
Sur la période 2010 à 2014, le secteur primaire a en général la plus forte contribution dans la
croissance économique. Le secteur tertiaire est le deuxième contributeur à la croissance devant le
secondaire qui peine à se développer au Bénin. Les autres secteurs tels que la PISB, les DTI la
TVA participent de façon non négligeable à la croissance du PIB.
2010 2011 2012 2013 2014
Taux de croissance
(%)2,6 3,3 5,4 5,6 5,5
Taux d'inflation (%) 2,3 2,7 6,7 1 -1,1
Pou
rcen
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Graphique n°1 : Evolution des taux de croissance économique et de l'inflation 2010-2014
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Années
Graphique n°2 : Evolution de la contribution de chaque secteur à la croissance économique 2010-2014
Secteur
primaire
Secteur
secondaire
Secteur
tertiaire
Autres
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B - PRINCIPALES ORIENTATIONS DE LA LOI DE FINANCES 2014
Les principales options du projet de budget 2014 sont inspirées du cadre défini par les Orientations
Stratégiques de Développement et du souci du respect des critères de convergence de l’UEMOA.
Les nouvelles mesures fiscales et non fiscales de la loi de finances exercice 2014 sont:
� l’instauration d’un nouveau mécanisme de détermination de la redevance sur les
communications GSM : la redevance sur les communications GSM est déterminée désormais à
partir de l’état de liquidation établi mensuellement sur la base des données des trafics validées
par l’Autorité Transitoire de Régulation des Postes et Télécommunications (ATRPT) et notifiée
par elle à l’opérateur GSM et au Trésor Public pour recouvrement. Toutefois, la redevance due
au titre d’un mois est payée par acompte dans les dix (10) premiers jours ouvrés du mois
suivant, sur la base du dernier montant communiqué par l’ATRPT, sous peine d’une majoration
de 10%. L’état de liquidation de la redevance communiqué par l’ATRPT vaut titre de paiement
et l’opérateur est astreint à la régularisation de l’acompte payé dans un délai de trente (30) jours
au Trésor Public, dès réception dudit état de liquidation. Le cas échéant, le crédit né du
paiement de l’acompte est imputé pour le paiement suivant. Toute régularisation effectuée au-
delà du délai de trente (30) jours suivant la réception de l’état de liquidation est majorée de
10% ;
� l’exonération des droits et taxes d’entrée et de la TVA sur d’une part, l’importation, la
production ou la vente des machines et matériels agricoles, des petites unités de transformation
et de conservation des produits agricoles et d’autre part, sur les machines et matériels destinés à
l’élevage (y compris l’aquaculture) et à la pêche ainsi qu’aux petites unités de transformation et
de conservation des produits de l’élevage et de la pêche, y compris leurs parties, accessoires et
pièces détachées. Cependant, ces machines et matériels, les petites unités de transformation,
leurs parties, accessoires et pièces détachées acquittent au cordon douanier le prélèvement
communautaire de solidarité (PCS), le prélèvement communautaire (PC), la taxe de statistique
(T.STAT) et la taxe de voirie (TV) ;
� l’exonération des droits et taxes d'entrée, de la Taxe de Statistique et de la taxe sur la valeur
ajoutée sur l’importation, la production ou la vente des produits destinés à l’alimentation du
bétail, de la volaille, du poisson et des autres organismes aquatiques ; ces produits ne
supportent désormais que la redevance statistique (RS) au taux de 1% ad valorem ;
16
� l’exonération des droits et taxes de douane sur l’importation ou l’acquisition au Bénin de
l’oxygène à l’usage médical destiné aux hôpitaux et centres de santé ; mais ce régime
d’exonération est assujetti au cordon douanier au prélèvement communautaire de solidarité
(PCS), au prélèvement communautaire (PC), à la redevance statistique (RS) et à la taxe de
voirie (TV) ;
� l’instauration de la taxe de statistique en remplacement de la redevance statistique actuellement
perçue sur les régimes suspensifs. Son taux est de 5% de la valeur en douane des marchandises.
Elle est perçue sur les régimes de réexportation en l’état des marchandises importées au Bénin,
de transit à destination des pays non enclavés, d’admission temporaire simple ou exceptionnelle
et en cas d’exonération des droits et taxes d’entrée. Elle n’est pas perçue dans le cadre de
l’application des privilèges diplomatiques et consulaires en matière de douane et lors des
opérations de mise à la consommation en régime de droit commun ;
� la modification de diverses dispositions des articles du Code Général des Impôts.
C- LE BENIN ET LES INDICATEURS ECONOMIQUES
1- Situation du Bénin en matière de l’évolution des OMD et la mise en œuvre de la SCRP III
En adoptant les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) en septembre 2000, le
Bénin s’est engagé à élaborer et à mettre en œuvre des politiques publiques nécessaires pour
améliorer de façon convenable, les conditions de vie des populations à l’horizon 2015. Ainsi, les
OMD ont été intégrés aux politiques nationales et stratégies sectorielles qui constituent les repères
de l’action publique en vue du développement économique et social du pays.
A l’instar des analyses effectuées dans le RELF 2013, l’état actuel des conditions de vie des
populations révèle une pauvreté persistante. Au rythme d’évolution actuelle de cet indicateur établi
à 53,9% en 2011, les chances de réduire la proportion de la population vivant en dessous du seuil de
pauvreté à la cible de 27% en 2015 sont faibles.
D’une façon générale, la situation des OMD en 2014 est presque identique à celle décrite dans le
RELF 2013 malgré la création d’un département ministériel chargé exclusivement des OMD.
L’évaluation PEMFAR (Public Expenditure Management and Financial Accountability Review) de
2014 a identifié des faiblesses en matière des dépenses des secteurs sociaux tels que la santé et
17
l’éducation. Les ressources dans le secteur de l’éducation ont été plus favorables que dans le secteur
de la santé malgré les augmentations de ressources constatées dans les deux secteurs. Sur la période
2007-2013, les dotations budgétaires du secteur de l’éducation ont été dépassées d’environ 5% par
rapport aux projections issues du Plan Décennal de Développement du secteur de l’éducation
(PDDSE) alors qu’elles ont été inférieures d’environ 24% aux objectifs du Plan National de
Développement Sanitaire (PNDS). Les dépenses de l’éducation et de la santé ont été dominées par
des dépenses courantes (surtout salariales) au détriment des dépenses d’investissement qui ont
représenté moins de 10% des budgets dans le secteur de l’éducation et en moyenne 15 % dans le
secteur de la santé.
Il ressort du rapport que les économies réalisées par le reversement des agents contractuels en APE
ont fini par être absorbées par l’augmentation exponentielle des primes dans la fonction publique.
Le même rapport indique que la répartition des ressources publiques en matière de santé et
d’éducation ne permet pas de lutter efficacement contre la pauvreté ; elle tend au contraire à
renforcer les inégalités au sein de la population béninoise. A titre d’illustration, les dépenses de
santé par habitant vivant sous le seuil de pauvreté ont été en moyenne 25 fois plus élevées dans le
département du Littoral que dans celui du pays le moins pourvu. Il a été noté dans le secteur de la
Santé entre 2009 et 2014 une tendance à une diminution des ressources du niveau primaire (52% à
32%) contre une augmentation des ressources du niveau central (33% à 48%); ce qui ne favorise pas
une allocation ciblée et renforcée en faveur des services préventifs et des prestations curatives de
premier niveau, principaux leviers de réduction de la mortalité infanto-juvénile.
L’augmentation considérable des dépenses du secteur de l’éducation constatée sur la période 2007-
2014 ne s’est pas traduite par une amélioration significative de la qualité de l’enseignement au
regard des principaux indicateurs (Taux brut de scolarisation, taux d’achèvement, proportion de
redoublants etc.) comme retracé dans l’encadré ci-dessous.
18
Le taux brut de préscolarisation est passé de 11,9% en 2012 à 12% en 2013 contre une cible de
12,5%, suggérant la multiplication des actions de sensibilisation, pour augmenter la fréquentation
des écoles maternelles.
Pour ce qui est de l’enseignement primaire, le taux brut de scolarisation est passé au niveau
national de 119,72% en 2012 à 121,13% en 2013 et de 116,78% à 118,7% pour les filles. Au
niveau de l’efficacité interne, la tendance haussière observée depuis 2012 s’est poursuivie en 2013,
le taux d’achèvement du primaire s’établissant à 76,8% en 2013 contre 71,44% en 2012 et 65% en
2011. La qualité de l’enseignement primaire s’est également améliorée au cours de l’année 2013.
En revanche, l'écart entre les Ratios Elèves/Maîtres départementaux extrêmes s’est creusé et
nécessite une prise en compte plus importante des questions de l'allocation rationnelle et équitable
des enseignants dans les départements du Bénin. Le taux moyen de redoublement a affiché 11,6%
en 2013 en dessous de la cible de l’objectif de 11, 64% contre 11, 85 en 2012. En 2013, sur 100
inscrits au primaire, 14 abandonnent l’école contre 13 en 2012.
Concernant l’enseignement secondaire certes la proportion de filles inscrites au premier cycle de
l’enseignement général a augmenté mais celle des filles inscrites à l’enseignement technique a
régressé de 27% en 2012 à 25% en 2013 malgré l’exonération au tiers des frais de scolarité
appliquée en sciences et techniques industrielles.
Au niveau de l’alphabétisation, le nombre de personnes alphabétisées, est ressortit en baisse à
24.565 en 2013 contre 35.211 en 2012.
Plusieurs autres contre-performances dans le secteur de l’éducation sont identifiées par l’évaluation
à savoir :
� des pertes de ressources (entre 24% et 47% pour les années scolaires 2006 -2007 et 2010-
2011) dues à des surconsommations liées à la forte proportion de redoublants et
d’abandons ;
� la faiblesse de la qualité des acquis en français et en mathématiques (enquête MEMP 2011-
2012),
� la dégradation des conditions d’enseignement entre 2006 et 2013 (augmentation des ratios
apprenant / encadreur, répartition non équitable des manuels scolaires, insuffisance dans la
gestion des enseignants).
Dans le secteur de la Santé, le sous-financement de la stratégie sectorielle n’a pas permis une
réduction significative de la mortalité maternelle dont le taux reste relativement élevé. Selon
19
l’enquête réalisée en 2012, les résultats atteints demeurent en dessous des objectifs fixés et des
OMD (350 pour 100 mille nouvelles naissances en 2012 contre une cible OMD 2015 de 125 pour
100 mille nouvelles naissances).
Cependant, selon les résultats des dernières enquêtes disponibles (EDS et EMICOV), l’évaluation
des progrès vers l’atteinte des OMD fait apparaître des résultats encourageants. Il s’agit notamment
de la cible c de l’OMD 1. Le Bénin fait partie des 11 pays africains ayant reçu une distinction de la
FAO pour récompenser les efforts de ces pays ayant abouti à la réalisation de l’OMD 1C de
réduction de la faim de moitié. Dans un contexte où les Nations Unies estiment que le monde
n’atteindra pas l’OMD2 « Assurer l’éducation primaire pour tous d’ici 2015 », le Bénin se trouve
dans une dynamique qui, maintenue, permettra de réaliser la cible 2A « d’ici à 2015, donner à tous
les enfants, garçons et filles, partout dans le monde, les moyens d’achever un cycle complet
d’études primaires ». Enfin, le Bénin est cité parmi les 9 pays d’Afrique subsaharienne (sur 47),
faisant partie du « peloton de tête » des pays en bonne voie d’atteindre ou ayant déjà atteint au
minimum 5 cibles d’OMD.
En ce qui concerne la mise en œuvre de la SCRP 2011-2015, les résultats enregistrés au cours de sa
quatrième année de mise en œuvre restent toujours mitigés. En effet, l’exécution de la SCRP 2011-
2015 qui ambitionne à l’horizon 2015, la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le
Développement n’a pas connu d’impact visible sur les populations vulnérables en 2014 comme ce
fut le cas l’an précédent au niveau de certains axes stratégiques. La Chambre note que la revue
annuelle de la SCRP qui habituellement se tenait en juin de chaque année pour faire le bilan des
indicateurs de l’exercice sous revue, n’a pas eu lieu jusqu’en août 2015. Les analyses de la
Juridiction se fondent alors sur les données de la dernière revue de juin 2014.
Il ressort donc du rapport d’avancement de la SCRP III, issu de la dernière revue de juin 2014, que
dans le domaine de la dynamisation du secteur privé malgré l’adoption par le Conseil des Ministres
de la nouvelle stratégie de développement du secteur privé pour la période 2014-2020 et la
poursuite des réformes engagées, le Bénin peine à améliorer son environnement des affaires.
Rappelons qu’un score plus élevé du Doing Business indique un environnement d’affaires efficace
et des institutions juridiques solides.
En ce qui concerne le Bénin, la performance globale s’est améliorée selon le rapport Doing
Business 2014. Ainsi, le rapport classe le Bénin au 167ème rang contre 174ème en 2013 et 175ème
en 2012 sur les 189 économies évaluées. Selon le rapport, le Bénin a facilité le climat des affaires
20
dans quatre différents domaines. Il s'agit, hormis la création d'entreprise, des efforts déployés au
niveau du commerce transfrontalier, de la protection des investisseurs minoritaires et de l'exécution
des contrats. En effet, la création d'entreprise a été facilitée en réduisant les exigences de capital
minimum et les taxes à payer au Guichet unique. Le commerce frontalier a été facilité en réduisant
le nombre de documents requis pour les importations. S'agissant de la protection des investisseurs
minoritaires, le Bénin a été crédité d'un bon score pour avoir introduit davantage d'exigences
relatives à la divulgation des transactions entre parties liées au Conseil d'administration, et en
rendant possible pour les actionnaires, l'inspection des documents relatifs à ces transactions et la
nomination des commissaires aux comptes pour procéder à l'audit. De plus, la création d'une section
commerciale au niveau du Tribunal de première instance de première classe de Cotonou a permis de
hisser le Bénin parmi les 10 économies ayant le plus progressé dans au moins trois domaines
évalués par Doing Business 2014.
Par ailleurs, selon le dernier rapport Doing Business 2015, le Bénin a encore réalisé un bond en
gagnant 16 points, le classant ainsi 151ème.
En 2014, le Bénin a été classé 13ème pays moins corrompu d’Afrique par l’ONG Transparency
International (Cf. PLR 2014).
Dans le domaine de la gestion des finances publiques, les résultats de l’évaluation PEFA effectuée
en juin 2014, comparés à l’évaluation réalisée en 2007, font apparaître que sur les 31 indicateurs de
haut niveau qui mesurent les performances du système GFP et les pratiques des bailleurs de fonds,
15 ont une note identique à celle attribuée en 2007, 5 indicateurs enregistrent un score inférieure et
7 indicateurs ont reçu une note plus élevée. En effet :
� la crédibilité budgétaire s’est détériorée entre 2007 et 2014 : l’exécution des dépenses (base
ordonnancement pris en charge par le Trésor) a enregistré sur la période 2011-2013 des
écarts importants par rapport aux prévisions initiales ainsi que des variations significatives
en ce qui concerne leur composition. Pour preuve, les dépenses effectives n’ont représenté
que 35% des dépenses prévues au budget initial au cours des exercices 2013, 2012 et 2011;
� la transparence et l’exhaustivité budgétaires ne se sont pas améliorées ; seulement 34% des
transferts alloués aux communes sont répartis suivant un mécanisme transparent et des
règles objectives et claires ;
� le système de vérification interne n’a pas évolué depuis 2007 surtout en ce qui concerne le
suivi des recommandations.
21
Dans le même ordre d’idées l’évaluation, PEMFAR réalisée en 2014 et dont le rapport définitif est
sorti en 2015, a révélé des fragilités et des insuffisances dans la gestion des finances publiques dont
entre autres :
� une faible crédibilité du budget attestée par des exécutions du budget sur base
ordonnancements qui se sont écartées sur la période 2011 à 2013 de plus de 15% des
prévisions initiales aussi bien globales que sectorielles ;
� un manque d’exhaustivité et de transparence de la gestion budgétaire illustré par :
- le défaut d’enregistrement systématique de recettes et dépenses sur les projets
financés par les PTF en prévisions et exécutions dans les documents budgétaires ;
- l’existence de recettes perçues par les ministères sectoriels ou certaines structures
déconcentrées de l’Etat sans que leurs montants ne soient inscrits au BGE ;
- le défaut de définition de mécanismes transparents ou de règles claires et objectives
pour le transfert de plus de 60% de ressources de l’Etat central vers les communes;
- le défaut de mise à disposition régulière et systématique du public et dans des délais
convenables des informations et documents budgétaires. Les retards pris dans la
production des comptes de gestion des communes, le défaut de consolidation
régulière de ces comptes, les retards dans la production des comptes prévisionnels et
des états financiers des établissements et entreprises publics ne permettent pas non
plus une surveillance adéquate par le MEF du risque budgétaire global lié aux autres
entités du secteur public
� une expérience de budgétisation basée sur les politiques publiques imparfaite ; ainsi en
2014, sur une vingtaine de ministères sectoriels, seulement six ministères (Ministères de la
Santé, des trois ordres d’enseignement, de l’agriculture et de l’élevage, et de l’énergie et de
l’eau) disposent de stratégies sectorielles assorties de coûts et leurs dépenses annuelles
représentent environ 40% des dépenses primaires totales de l’Etat ;
� une faible prévisibilité et contrôle sur l’exécution du budget en ce sens que le système
fiscal reste affecté par les pouvoirs discrétionnaires de l’administration qui demeurent
importants et l’incomplétude de la base de données de l’Identifiant Fiscal Unique (IFU) ;
22
� une incomplétude de la comptabilité et des retards dans l’informatisation budgétaire et
comptable se traduisant par le défaut de régularisations des comptes d’avance et d’attente
qui n’interviennent pas avant la clôture de l’exercice budgétaire de telle sorte que ces
comptes traînent au niveau de la Balance Générale des soldes anormaux qui sont reportés
d’année en année. Ceci affecte l’exactitude et la sincérité des comptes produits ;
� une vérification externe essoufflée de difficultés car le positionnement de la Chambre des
comptes sous la Cour suprême l’expose à des contraintes institutionnelles qui ne lui
permettent pas de mieux s’organiser pour accomplir ses missions légales en plus des
problèmes liés aux insuffisances des moyens humains et matériels affectant ainsi la qualité
et l’entendue des missions effectuées ;
� le défaut d’introduction de la gestion axée sur les résultats au niveau déconcentré (faible
consultation des directeurs départementaux dans la préparation et la répartition intra-
départementale du budget et insuffisance de responsabilisation par rapport aux résultats
enregistrés) ;
� les faiblesses de gouvernance financière et budgétaire dans les entités autonomes sous-
tutelle que sont les centres universitaires et les centres hospitaliers de l’Etat ;
� les insuffisances de transparence dans la répartition et la gestion des ressources sectorielle
affectées à la décentralisation.
L’évaluation a révélé que la réforme du système de passation des marchés reste à parachever
notamment en ce qui concerne la mise en pratique des textes adoptés.
Au niveau du secteur de la justice, le dernier Rapport d’avancement de la SCRP III présente une
situation alarmante au niveau des conditions de détention, malgré la légère régression amorcée au
niveau de la population carcérale. Ainsi, la population carcérale au niveau de l’ensemble des prisons
du Bénin est estimée à 7.224 personnes, soit un taux d’occupation de 215% au 31 décembre 2013.
Ce niveau se situe en retrait de 4,87% par rapport à la situation de l’année 2012. La mise en service
de la prison civile d’Abomey-Calavi en décembre 2013 a contribué à l’accroissement de la capacité
d’accueil des prisons.
23
2- Les normes et les réformes communautaires
Le pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les Etats membres de
l’UEMOA, signé en 1999, devrait amener ces derniers à se rapprocher des normes communautaires
et à terme respecter l’ensemble des critères de convergence. Rappelons que les critères étaient au
nombre de huit (4 de premier rang et 4 de second rang). Contrairement aux années précédentes,
l’Acte additionnel n°01/2015/CCEG/UEMOA signé par les Chefs d’Etat de l’UEMOA le 19 janvier
2015 et la recommandation n°02/2014/CM/UEMOA du 25 septembre 2014 ont modifié les critères
de convergences communautaires. Depuis la prise des deux textes ci-dessous cités, les critères sont
désormais au nombre de cinq (3 de premier rang et 2 de second rang).
C’est par rapport à ces nouveaux critères que les Comités Nationaux de Politique Economique de
l’UEMOA ont élaboré les Rapports de Surveillance Multilatérale de leurs pays respectifs au cours
de l’exercice sous revue. Ainsi, la situation du Bénin en 2014 est présentée dans le tableau n°1 ci-
après.
Tableau n°1 : Situation du Bénin par rapport aux critères de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité en 2013 et 2014.
(en pourcentage)
Critères de premier rang Année 2013 Année 2014
Observations Valeur Note Valeur Note
Solde de base rapporté au PIB nominal supérieur ou égal à 0% (critère clé)
0,4 +
Solde global de base, dons compris, rapporté au PIB nominal supérieur ou
égal à -3% (nouveau critère) ** -2,8 + -2,1 +
Critère respecté i les deux dernière années
Taux d’inflation annuelle moyen maintenu à moins de 3% par an **
1,0 + -1,1 + Respect du critère en 2014
comme en 2012
L’Etat n’accumule pas d’arriérés de paiement intérieurs ni extérieurs sur la
gestion de la période courante. Les Etats doivent éliminer les stocks d’arriérés
existants.
0 +
Encours de la dette intérieure et extérieure rapporté au PIB nominal
n’excède pas 70% ** 22,54 + 26,6 +
Respect du critère aussi bien en 2014 qu’en 2013 mais avec une légère détérioration en 2014
Critères de second rang Année 2013 Année 2014
Observations Valeur Note Valeur Note
La masse salariale n’excède pas 35% des recettes fiscales **
44,9 - 45,2 -
Critère non respecté les deux derniers exercices avec une
aggravation de la situation en 2014
Les investissements publics financés sur ressources internes atteignent au moins
20% des recettes fiscales 22,6 + Critère respecté en 2013
24
Le déficit courant hors dons rapporté au PIB nominal n’excède pas 5%
8,7 - Critère non respecté depuis 5ans
Les recettes fiscales sont supérieures ou égales à 20% du PIB nominal **
16,3 - 16,2 - Critère non respecté depuis 5 ans
Légende : + respecté ; - non respecté ; ** Nouveaux critères Sources : Rapport Surveillance Multilatérale (juin 2015) et RELF 2013.
Il ressort de ce tableau qu’au titre de l’année 2014, les trois critères de premier rang ont été
respectés tout comme en 2013. Par contre, aucun critère de second rang n’a été respecté par le
Bénin.
En ce qui concerne la mise en œuvre des réformes sur les finances publiques préconisées par
l’UEMOA, le Bénin a enregistré le vote et la promulgation le 27 septembre 2013 de la loi
organique n° 2013-14 relative aux lois de finances. Cette étape majeure dans la mise en place de la
gestion axée sur les résultats a été appuyée par l’internalisation de plusieurs autres Directives du
cadre harmonisé des finances publiques à travers la prise des décrets suivants:
� décret n°2015-035 du 29 janvier 2015 portant code de transparence dans la gestion des
finances publiques en République du Bénin ;
� décret n°2015-571 du 07 octobre 2014 portant règlement général sur la comptabilité
publique;
� décret n°2015-794 du 31 décembre 2014 portant nomenclature budgétaire de l’Etat ;
� décret n°2015-573 du 07 octobre 2014 portant tableau des opérations financières de
l’Etat (TOFE) ;
� l’arrêté n° 0410-c/MEFPD/DC/SGM/DGTCP/SP du 02 février 2015 portant plan comptable
de l’Etat.
La Juridiction note toutefois l’absence de publicité sur le code de transparence, sa soustraction du
débat parlementaire alors que, de par son contenu, le texte concerne le citoyen et tous les pouvoirs
publics.
Pour le Ministre en charge des finances la mise en vigueur par voie règlementaire du code de
transparence procède de l’obligation de se conformer aux dispositions des articles 98 et 100 de la loi
n°90-32 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la République du Bénin.
La Juridiction a de même noté que la création d’une Cour des comptes autonome, qui est une
obligation suivant la Directive n°01/2009/CM/UEMOA et qui devrait être réalisée dans les Etats
membres au plus tard le 31 décembre 2002 (Directive n°02/2000/CM/UEMOA du 29 juin 2000
25
portant code de transparence dans la gestion des finances publiques dans l’espace UEMOA), n’est
toujours pas effective au Bénin.
Suivant la réponse du Ministre, « à l’étape actuelle du processus, la création de la Cour des
Comptes est subordonnée à la révision de la constitution ; acte qui relève du domaine politique et
non du domaine technique. Au plan technique, le Ministère en charge des Finances a œuvré pour la
mise sur pied d’un comité ad hoc devant réfléchir sur la création de la Cour des Comptes au Bénin.
Ce comité a fini sa mission et les textes devant régir la Cour des Comptes n’attendent que la
création juridique de cette dernière pour être mis en vigueur. »
La Cour recommande au Gouvernement la mise en œuvre effective de la recommandation du comité
technique et des différents ateliers organisés sur la question consistant à dissocier la réforme de la
création de la Cour des comptes au Bénin de toute initiative de révision politique et globale de la
Constitution.
Enfin, la Directive n°01/2011/CM/UEMOA portant Régime financier des collectivités territoriales
et la Directive n°03/2012/CM/UEMOA portant comptabilité des matières n’ont-elles pas été
transposées par le Bénin.
Pour le Ministre en charge des finances leur internalisation ne saurait tarder.
Au total, le Bénin n’a pas fini de transposer l’ensemble des Directives relatives au cadre harmonisé
des finances publiques et peine à autonomiser sa Juridiction financière telle que recommandé par
la directive n°02/2000/CM/UEMOA portant code de transparence.
Le pays enregistre un retard important dans la mise en œuvre des dispositions communautaires
permettant une gestion transparente et performante des finances publiques en vue de conforter la
croissance économique dans les Etats membres de l’UEMOA.
Il convient de préciser que l’internalisation des Directives relatives au cadre harmonisé des
finances publiques devrait normalement être achevée dans les Etats membres au plus tard le 1er
janvier 2012.
II- RESULTATS DE L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES
Les résultats de l’exécution de la loi de finances 2014 seront présentés à travers les principaux agrégats de l’exécution budgétaire, les opérations budgétaires ainsi que les opérations de trésorerie.
26
A- PRINCIPAUX AGREGATS DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
Cette partie est consacrée à une revue d’ensemble de la situation globale d’exécution des
recettes et des dépenses au titre de l’exécution de la loi de finances exercice 2014. La situation
d’ensemble en 2014 est comparée à celle relevée dans les années antérieures pour des fins
d’aperçu dynamique de l’évolution de certains agrégats d’appréciation de la performance de
l’exécution budgétaire.
La situation des prévisions de la loi de finances pour la gestion 2014 est retracée dans le
tableau n°2 ci-après.
27
Tableau n°2 : Tableau d’équilibre prévisionnel de la loi de finances pour la gestion 2014. (en millions de francs)
OPERATIONS
RESSOURCES CHARGES SOLDE 2014 2013 2014 2013 2014 2013
A- Opérations à caractère défini tif 872 373 794 500 1 122 922 1 039 914 -250 549 -245 414I – BUDGET GENERAL DE L’ETAT
1- Budget des Institutions et Ministères a- Recettes des Régies
b- BIAC c- Dépenses ordinaires hors arriérés
d- Dépenses en capital 2- Budget Annexe
a -Fonds National des Retraites du Bénin 3- Autres Budgets
a- Caisse Autonome d’Amortissement b- Fonds Routier
II – VARIATION NETTE DES ARRIERES III- COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE
1- Compte SYDONIA 2- Compte Maintien de la Paix 3- Compte Education 4- Compte Opérations d’escortes douanières 5- Compte Opérations du RAMU
840 873 810 473 810 473
0
22 721 22 721 7 679 4 000 3 679
31 500
16 000 15 500
767 000 735 100 735 100
0
24 221 24 221 7 679 4 000 3 679
27 500
12 000 15 500
1069855 992655
694 855 297 800 48 700 48 700 11 100 2 100 9 000
17 400 53 067 2 567
16 000 15 500 15 000 4 000
1 009 847 936 947
0
664 047 272 900 44 500 44 500 11 000 2 000 9 000
17 400 30 067 2 567
12 000 15 500
-228 982 -182 182 810 473
0 -694 855 -297 800 -25 979 -26 579 -3 421 1 900
-5 321 -17 400 -21 567 -2 567
0 0
-15 000 -4 000
-242 847 -201 847 735 100
0 -664 047 -272 900 -20 279 -20 279 -3 321 2 000
-5 321 -17 400 -2 567 -2 567
0 0
B- Opérations à Caractère Temporaire 1 560 1 560 4 580 4 580 -3 020 -3 020
I – COMPTES DE PRET II – COMPTES D’AVANCE
560 1 000
560 1 000
580 4 000
580 4 000
-20 -3 000
-20 -3 000
SOUS-TOTAL 873 933 796 060 1 127 502 1 044 494 C – Besoin de Financement de la loi de Finances -253 569 -248 434D – Ressources Intérieures 83 957 60 325 0 0 83 957 60 325E- Ressources Extérieures 169 612 188 109 0 0 169 612 188 109TOTAL GENERAL 1 127 502 1 044 494 1 127 502 1 044 494 0 0
Source : PLR 2014
28
OPERATIONS
Prévisions de la loi de finances
Opérations effectives
Ressources Charges Recettes Dépenses
A- Opérations à caractère définitif 872 373 1 199 787 781 635 929 661I – BUDGET GENERAL DE L’ETAT
1- Budget des Institutions et Ministères
a- Recettes des Régies b- BIAC
c- Dépenses ordinaires hors arriérés
d- Dépenses en capital 2- Budget Annexe - Fonds National des Retraites du Bénin
3- Autres Budgets a- Caisse Autonome d’Amortissement
b- Fonds Routier
II – VARIATION NETTE DES ARRIERES III- Compte d’Affectation Spéciale
- Compte SYDONIA - Compte Maintien de la Paix
- Compte Education - Compte Opérations d’escortes douanières
- Compte Opérations du RAMU
836 578
806 178
806 178
0
22 721
22 721
7 679
4 000
3 679
35 795
4 295
16 000
15 500
1 146 720
1 069 020
0
694 677
374 343
48 700
48 700
11 100
2 100
9 000
17 900
53 067
2 567
16 000
15 500
15 000
4 000
760 745 729 211 729 212
0
24 051 24 051 7 482 3 116 4 366
20 890 3 258 9 997 2 227
5 408
900 897 818 911
0 689 603 129 308
60 617 60 617
10 222 1 856 8 366
11 148 28 764
1 668 12 211 4 800
10 084
B- Opérations à caractère temporaire 1 560 4 580 693 3 090
I – Comptes de Prêt II – Comptes d’Avance
560
1 000
580
4 000 38 655
90 3 000
TOTAL (A+B) 873 933 1 204 367 782 328 932 751
I-Ressources Intérieures Exceptionnelles II-Ressources Extérieures
83 957 169 612
0
0 63 544 88 826
Total Général 1 127 502 1 204 367 934 698 932 751
Résultat d’exécution de la loi de finances 1 947
Les réalisations sont récapitulées dans le tableau suivant reproduit à partir du Projet de loi de
règlement (annexe n°2)
Tableau n°3 : Prévisions et opérations effectives de la loi de finances 2014.
(en millions de francs)
Source : PLR 2014
De l’analyse de ces deux tableaux, il ressort que les prévisions totales des Recettes de la loi de
finances gestion 2014 ont connu une augmentation de 83.008 millions par rapport à la gestion
de 2013, soit un taux de progression d’environ 8%. Cette variation s’explique par
l’augmentation au titre de la gestion 2014 des prévisions totales des recettes intérieures qui se
29
sont accrues de 77.873 millions par rapport à la gestion 2013 correspondant à un taux
d’accroissement de 9,8%. Cet accroissement concerne les prévisions en ressources du Budget
Général de l’Etat dont les Recettes des Régies financières (10%), les prévisions en ressources
du compte d’affectation spéciale dont le compte de maintien de la paix (33%) et les prévisions
en ressources intérieures (39%).
En effet, sur une prévision totale de 1.127.502 millions, les ressources ont été réalisées en 2014
pour 934.698 millions, (soit un taux de réalisation de 83% contre 88% en 2013) dont 760.745
millions pour les recettes du budget général de l’Etat, 20.890 millions pour les comptes
d’affectation spéciale, 63.544 millions pour les ressources intérieures exceptionnelles et
88.826 millions pour les ressources extérieures.
Quant aux dépenses, elles ont été réalisées pour 932.751 millions sur une prévision de
1.204.367 millions soit un taux de réalisation de 75%. Elles se décomposent en budget général
de l’Etat (900.897 millions), variation nette des arriérés (11.148 millions), comptes d’affection
spéciale (28.764 millions) et opérations à caractère temporaire (3.090 millions).
Le résultat d’exécution de la loi de finances ainsi qu’il résulte du PLR gestion 2014 est
excédentaire de 1.947 millions. En 2013, le résultat d’exécution était excédentaire de 4347
millions.
Les tableaux et graphiques ci-après présentent l’évolution des principaux agrégats sur la période
de 2010 à 2014.
30
Tableau n°4 : Evolution des prévisions budgétaires de 2010 à 2014. (en millions de francs)
NATURE DES OPERATIONS
2010 2011 2012 2013 2014
Ressources Charges Ressources Charges Ressources Charges Ressources Charges Ressources Charges
A- Opérations à caractère 810 235 1 632 267 729345
1 020 438 737479
995 249 794 500 1 039 914 872 373 1 199 787I- Budget Général de l’Etat 788 248 1 589 595 698 099 987 902 709 979 965 188 763117 1 00 9 847 836 578 1 146 720
1- Budget des Institutions et Ministères
763 600 1 542 965 669 900 918 902 680 100 918902 731217 936947 806 178 1069020
a- Recettes régies financières 763 600 669 900 681 000 731 217 806 178
b- BIAC 0 0 0 0 0 0 0 0
c- Dépenses ordinaires hors arriérés
668 760 608 584 621 719 66 4047 694 677
d- Dépenses en capital 874 205 310 318 272 363 272 900 374 343
2- Budget annexe (FNRB) 17 063 35 830 20 847 38 800 22 200 40 800 24 221 44 500 22 721 48 700
3-Autres budgets (CAA-FR) 7 585 10 800 20 847 38 800 7 679 10 900 7 679 11 000 7 679 11 100
II- Variation nette des arriérés 19 400 7 347 10 800 19 400 17 400 17 900
III- Compte d’affectation spéciale 21 987 23 272 4 000 1 800 27 500 30 067 31 383 30 067 35 795 53 067
B- Opérations à caractère temporaire
139 759 132 062 3 347 9 000 20 864 21 300 1 560 4 580 1 560 4 580
Prêts 37 885 34 062 16 046 22 937 1 614 2 300 560 580 560 580
Avances 101 874 98 000 79 300 56 000 19 250 19 000 1 000 4 000 1 000 4 000
TOTAL GENERAL 949 994 1 764 329 824 691 1 125 339 758 343 1 016 549 796 060 1 044 494 1 127 367 1 204 367
Besoin de financement -814 335 -274 684 -258 206 -248 434 -76 865
Sources : RELF 2013 et PLR 2014
31
Tableau n°5 : Evolution des réalisations budgétaires de 2010 à 2014. (en millions de francs)
NATURE DES OPERATIONS 2010 2011 2012 2013 2014
Recettes Dépenses Recettes Dépenses Recettes Dépenses Recettes Dépenses Recettes Dépenses A- Opérations à caractère définitif 704 213 738 773 598 019 793 882 757 394 845 831 756 252 913 478 781 634 929 661I- Budget Général de l’Etat 680 248 682 545 584 668 726 722 744 171 792 154 736 248 866 743 760 744 900 897
1- Budget des Institutions et Ministères 656 579 636 510 559 288 675 930 717 683 735 346 704 361 805 592 729 211 818910
a- Recettes Régies financières 656 579 559 288 717 683 704 361 729 211
b- BIAC 0 0 0 0 0 0 0
c- Dépenses ordinaires hors arriérés 541 818 572 838 591 159 669 061 689 602
d- Dépenses en capital 874 205 94 692 103 092 144 187 136 531 129 308
2- Budget annexe (FNRB) 16 356 35 712 20 717 40 39720 716 46 302 24 534 51 965 24 051 60 617
3 -Autres budgets (CAA-FR) 7 313 10 322 4 663 10 396 5 772 10 505 7 353 9 186 7 482 10 222
II- Variation nette des arriérés 19 400 29 429 35 304 0 14 484 18 309 11 148
III- Cpte d’Affect° Spéciale 23 965 26 949 13 351 31 856 13 222 39 193 20 004 28 426 20 890 28 764
Compte SYDONIA 1 405 918 2 812 1 038 2 954 2 091 3 226 2 186 3 258 1 668
Compte de Maintien de la Paix 7 715 10 119 10 540 7 395 10 268 11 614 9 818 14 092 9 998 12 212
Compte Education (appui ciblé) 14 845 15 912 0 23 423 0 25 488 6 960 12 148 2 227 4 800
Compte Opérations d’escortes douanières
10 084
Compte Opérations du RAMU 5 407
B- Opérations à caractère temporaire 3 238 30 573 2 470 20 058 3 545 10 555 5 957 3 005 694 3 090
Prêts 13 206 18 498 1 764 877 5 39 90
Avances 3 225 30 367 2 452 3 047 8 791 5 080 3 000 655 3 000TOTAL GENERAL 707 451 769 346 600 489 813 940 832 645 856 386 920 830 916 483 934 698 932 751RESULTAT D’EXECUTION -61 895 -213 451 -23 741 + 4 347 +1 947
Sources : RELF 2013 et PLR 2014
32
Tableau n°6 : Tableau synthétique d’évolution de quelques agrégats budgétaires.
(en millions de francs)
Désignations 2010 2011 2012 2013 2014
Besoins de financement 396 445 275 000 258 206 248 434 253 569
Prévisions LF 1 346 439 1 099 375 1 016 549 1 044 494 1 12 7502
Pourcentage 29% 25% 25% 24% 22,5%
Résultats d’exécution -61 895 -85 190 -95 448 +4 347 +1 947
Crédits ouverts 1 562 365 1 125 340 1 099 487 1 331 043 1 086 920
Pourcentage -11% -27% -9% +0,32% +0,18%
Recettes réalisées** 707 451 728 750 832 645 920 830 934 698
Ressources prévues 1 346 439 1 099 375 1 016 549 1 044 494 1 127 502
Pourcentage 53% 66% 82% 88% 83%
Dépenses exécutées 769 346 813 940 856 386 916 484 932 751
Crédits ouverts* 1 562 365 1 125 340 1 099 487 1 331 043 1 086 920
Taux d’exécution 49% 72% 78% 69% 86%
* y compris les reports de crédits et fonds de concours
** ressources extérieures comprises
Sources : RELF 2013 et PLR 2014
Il ressort du tableau ci-dessus, que les besoins de financement sont passés de 29% des prévisions
en ressources en 2010 à 22,5% des prévisions en ressources de la loi de finances en 2014.
L’année 2014 se caractérise ainsi par une diminution relative du déficit budgétaire prévisionnel.
33
Les recouvrements des recettes ont été marqués par des taux de réalisation en hausse depuis
2011 (66% en 2011, 82% en 2012 et 88% en 2013). Mais il faut noter que le taux en 2014 est
en baisse par rapport à celui de 2013, soit 83%.
Quant à l’exécution des dépenses, on constate une évolution en dents de scie : 78% en 2012,
69% en 2013 et 86% en 2014.
L’évolution de ces différents agrégats est retracée par les graphiques n°3 et 4 ci- dessous.
Graphique n°3 : Evolution comparée des besoins de financement, des résultats d’exécution et des crédits ouverts de 2010 à 2014.
Sources : PLR 2014
2010 2011 2012 2013 2014
Besoins de financement 396445 275000 258206 248434 253569
Résultats d’exécution -61895 -85190 -95448 4347 1947
Crédits ouverts 1562365 1125340 1099487 1331043 1086920
MO
NTA
NT
EN M
ILLI
ON
S
EVOLUT I ON COMPARÉE DES BF, DES RÉSULT AT S D'EXÉCUT I ON ET DES CRÉDI T S OUVERT S DE 2010 À 2014
34
Graphique n°4 : Evolution comparée des recettes prévues, réalisées et dépenses
exécutées de 2010 à 2014.
Sources : RELF 2013 et PLR 2014
Par ailleurs, une analyse rétrospective des ratios de surveillance multilatérale de
l’UEMOA confrontée aux données du PLR et de la LF 2014 a permis d’approfondir
les analyses de la performance de l’exécution des lois de finances depuis 2010. Le
tableau n°7 et les graphiques ci-dessous sont élaborés à partir du RELF 2014 et les
projections 2015 contenus dans le rapport de surveillance multilatérale (RSM) de
l’UEMOA, juin 2014.
Tableau n°7 : Evolution des ratios budgétaires sur les critères de convergence
NORM
Horizon 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Salaires et traitements en % des recettes fiscales (R.F.)
43,7
46,7
46,8
44,9 43,3
<=35
Dépenses en capital sur financement interne en % R.F.
22,8
23,0
30,7
23,2 22,6
>=20
Recettes Fiscales sur PIB en % 17,7 16,6 18,7 19,0 18,5 >=17 Solde budgétaire de base sur PIB nominal (en %) 1,5
0,0 0,7 0,5 0,5 >=0,0 Encours de la dette publique totale rapporté au PIB nominal (en %) 21,4 23,5 25,1 27,9 27,3 <=70
Source : RSM UEMOA, juin 2014 et RELF 2014.
Le graphique ci-contre indique que les réalisations s’amplifient depuis 2010 alors que les prévisions ont globalement diminué entre 2010 et 2013 avant de recroître en 2014. Les dépenses quant à elles ont connu une croissance de 736346 millions en 2010 à 932751 millions en 2014.
35
Graphique n°5 : Evolution du ratio salaires en % des recettes fiscales de 2010 à 2014.
Sources : RSM UEMOA juin 2014 et PLR 2014.
Graphique n°6 : Evolution du ratio dépenses en capital en % des recettes fiscales de 2010 à 2014
Le ratio salaire/recette fiscal évolue au-dessus de la norme (critère de convergence) fixée par la Communauté pour 2015. Il est attendu des pays de la Communauté de maîtriser ce ratio à une valeur inférieure ou égale à 35%. Entre 2010 et 2014, un écart positif de 10 points a été observé par rapport
à l’objectif communautaire. Mais il
faut noter qu’il y a eu une baisse
de ce taux en 2014 (43,3%) par
rapport à 2013 (44,9).
En dehors de la performance observée au niveau de ce ratio en 2012 (30,7%), son évolution a toujours effloré le seuil communautaire entre 22,8 en 2010 et 22,6 en 2014, mais il faut noter qu’il y a eu une légère diminution de ce taux en 2014 par rapport à 2013.
Sources : RSM UEMOA juin 2014 et PLR 2014.
36
B- OPERATIONS BUDGETAIRES
1- Recettes
Selon le PLR, les recettes de la loi de finances sont réalisées pour 934.698 millions en 2014 sur une
prévision de 1.127.502 millions, soit un taux de réalisation de 88%. Elles sont recouvrées par la
Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects (DGDDI), la Direction Générale des Impôts
et des Domaines (DGID) et la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique
(DGTCP).
Par rapport aux réalisations de recettes en 2013 qui se sont élevées à 920.830 millions, on observe
une augmentation de 13.868 millions correspondant à un taux d’accroissement de 2%.
Suivant le tableau d’équilibre de la loi de finances 2014, les recettes sont ventilées dans le BGE, les
comptes d’affectation spéciale et les opérations à caractère temporaire.
a- Les recettes du Budget Général de l’Etat
Elles comprennent les recettes des administrations financières, les recettes du budget annexe et les
recettes des autres budgets.
a1 - Les recettes des administrations financières
Les recettes des administrations financières concernent les recettes fiscales, les recettes non fiscales,
les recettes exceptionnelles et les recettes du compte SYDONIA ainsi que les ressources mobilisées
au titre des dons projets et legs, emprunts projets.
Selon le CGAF (page 22), les réalisations des recettes des administrations financières (y compris les
autres ressources) pour la gestion 2014 se présentent comme suit : (Cf. tableau n°8).
Tableau n°8 : Point d’exécution des recettes des administrations financières en 2014. (en millions de francs)
Rubriques Prévisions Réalisations
Montant Taux (%)
RECETTES DES REGIES (1) 810 473 732 470 90
DGDDI 407 983 330 557 81
DGID 345 790 367 848 106
DGTCP 56 700 34 065 60
AUTRES RESSOURCES (2) 253 569 152 370 60
37
Ressources intérieures exceptionnelles 83 957 63 544 76
Ressources extérieures 169 612 88 826 52
TOTAL (1+2) 1 064 042 884 840 83
Source : CGAF 2014
Ainsi que le montre le tableau ci-dessus, les recettes qui intègrent des « ressources budgétaires et
des ressources non budgétaires » ont été recouvrées pour l’ensemble des trois administrations
financières (Douanes, Impôts, Trésor) au titre de la gestion 2014 pour la somme de 884.840
millions. Comparativement à 2013 où le total des recouvrements des trois administrations
financières était de 983.534 millions, on note une baisse de 98.694 millions correspondant à un taux
de régression de 10%.
Le tableau n°9 ci-après tiré du Bordereau Synthèse de Développement des Recettes Budgétaires
présente les recettes budgétaires réalisées par les administrations financières en 2014.
38
Tableau n°9 : Recettes budgétaires fiscales et non fiscales: émissions, recouvrements et restes à recouvrer (RAR) au 31 décembre 2014. ( en millions de francs)
Code budg Libellés Prévisions
2014
Emissions Recouvrements
RAR Ar Par lig
RAR Exercice antérieur Exercice courant
Total Exercice antérieur Exercice courant
Total
71 1 Impôts sur revenus bé-gain en cap. 91 500 31 721 83 904 115 625 4 714 80 709 85 423 30 202 71 2 Impôts sur sal versés et A. R. 54 200 3 520 58 374 61 894 2 944 56 959 59 903 1 991 71 3 Impôts sur le patrimoine 8 250 10 11 802 11 812 0 11 812 11 812 0 71 4 Autres impôts directs - 0 0 71 5 Impôts et taxes Int. sur biens et services 355 420 10 986 284 338 295 324 9 596 283 021 292 617 2 707 71 6 Droits de timbre et d'enregistrement 6 500 0 3 657 3 657 0 3 657 3 657 0 71 7 Droits et taxes à l'importation 203 188 0 178 662 178 662 0 178 662 178 662 0 71 8 Droits et taxes à l'export 1 142 0 938 938 0 938 938 0 71 9 Autres recettes fiscales 30 000 8 532 36 509 45 041 116 36 194 36 310 8 731
0 71 A Recettes fiscales 750 200 54 769 658 184 712 953 17 370 651 952 669 322 43 631
0 72 B Recettes non fiscales 50 808 6 331 35 139 41 470 92 35 421 35 513 5 957
0 C Transferts reçus CAA 0 0
0 74 D Dons Programmes 26 300 0 0 0 0 0 0 0
0
76 E Recettes exceptionnelles (y compris allègement de dette) 16 577 0 1 901 1 901 0 1 901 1 901 0
77 Recettes pour compte SYDONIA 0 . 0
0 12 Dons projets et legs 81 910 0 45 346 45 346 0 45 346 45 346 0 15 Emprunts projets 54 290 0 44 563 44 563 0 44 563 44 563 0 17 F Autres emprunts 83 957 0 8 105 8 105 0 8 105 8 105 0
TOTAL 1 064 042 61 100 793 238 854 338 17 462 787 288 804 750 49 588
Source :BSR 2014 et loi de finances 2014
39
La Chambre des comptes note que le montant des recettes affectées est de 25.967 millions en 2014
contre 25. 876 millions en 2013, soit un accroissement de 91 millions. Ces recettes affectées
représentent 3% du total des recouvrements de recettes de l’année 2014, soit 830.560 millions. Les
diverses affectations sont récapitulées au tableau n°10 ci-après.
40
Tableau n°10 : Point des recettes affectées au titre de l’année 2014 (en millions de FCFA)
Art. budg.
Libellés Prévisions Recouvrements
Taux de recouvrement
(%)
Recettes budgétaires
(BSR)
Ecarts
(diverses affectations)
Taux de recettes affectées
(%)
12 Dons projets et legs 81 910
45 346 55 45 346 0 0
15 Emprunts projets 54 290
44 563 82 44 563 0 0
17 Autres emprunts 83 957
8 105 10 8 105 0 0
26 Produits de cessions d’actifs
0 0 - 0 0 -
71 Recettes fiscales 750 200 694 033 93 669 322 24 711 4
72 Recettes non fiscales 50 808 36 769 72 35 513 1 256 3
74 Dons programmes 26 300 0 - 0 0 -
76
Recettes exceptionnelles (y compris allègement de dette)
16 577 1 901 11 1 901 0 0
Total 1064 042 830 717 78 804 750 25 967 3
Source : notes d’accord et BSR 2014
41
Les structures ou mécanismes bénéficiaires desdites affectations (25.967 millions), hormis le budget de l’Etat, sont :
� les collectivités locales ; � le Fonds routier ; � la DGDDI ; � la DGID ; � la DGTCP ; � le remboursement en espèces de certificat de détaxe ; � la Caisse Autonome d’Amortissement (CAA) ; � le cabinet du ministre en charge des finances ; � la Direction Générale des Transports Terrestres (DGTT) ; � les Forces de sécurité publique ; � l’Agence Béninoise pour l’Environnement (ABE) ; � la Direction Générale de l’Environnement (DGE) ; � le Fonds National pour l’Environnement (FNE) ; � le compte d’affectation spéciale SYDONIA ; � l’administration des mines ; � l’Office de Radiodiffusion et de Télévision du Bénin.
La Juridiction réitère sa préoccupation formulée dans les précédents rapports sur l’exécution des
lois de finances relativement à la pratique de l’affectation de recettes à des structures non dotées de
personnalité juridique, notamment en ce qui concerne la reddition des comptes.
En outre, la liste exhaustive des recettes faisant l’objet de diverses affectations, les références des
textes y relatifs, les montants recouvrés et la part de chaque structure bénéficiaire n’ont pas été
produits en appui du compte de gestion 2014 de l’Etat contrairement à la recommandation de la
Chambre des comptes. Le ministre en charge des finances est invité à prendre les mesures
appropriées en vue de la production à l’avenir desdites informations en appui des comptes de
gestion de l’Etat.
a1.1- Les recettes fiscales
Les recettes fiscales ont été recouvrées en 2014 pour 694.033 millions contre 659.166 millions en
2013, soit un accroissement de 34.867 millions correspondant à un taux de 5%.
Les recettes fiscales représentent en 2014 84% de l’ensemble des recettes recouvrées par les
administrations financières.
42
Sur ces recettes fiscales recouvrées, 669.322 millions sont inscrits au budget général, la différence,
soit 24 711 millions, ayant fait l’objet de diverses affectations hors budget. Comparativement à
2013(634.389 millions), on note une hausse de 34.933 millions, soit un accroissement de 6%.
Comme pour les années antérieures, ces recettes ont été réglées, entre autres, par les titres MP3 et
CD2.
Les MP3 utilisés comme moyen de paiement d’impôts et taxes sont des formulaires représentant des
titres permettant aux entreprises de consommer les crédits d’impôts résultant d’exonérations
fiscales et dont les montants figurent sur les certificats MP2 délivrés par l’administration fiscale.
Quant aux CD2, il s’agit de formulaires par lesquels les entreprises utilisent les crédits de TVA
dont le remboursement est autorisé par le ministre en charge des finances et qui sont représentés
par les certificats de détaxe CD1, pour le paiement de leurs impôts et taxes. Les montants des
recettes payées au moyen des MP3 et CD2 constituent en principe des dépenses pour le budget de
l’Etat.
Les MP3 et CD2 ont été enregistrés en paiement des impôts par la DGID pour un montant de
29.281 millions. A la DGDDI, les paiements reçus au moyen des MP3 et CD2 se chiffrent à 6.395
millions. Ainsi, le total des recettes payées au moyen des MP3 et CD2 en 2014 est de 35.676
millions contre 26.207 millions en 2013, soit une hausse de 9.469 millions correspondant à un taux
d’accroissement de 36%.
La Juridiction note que le montant des paiements MP3 et CD2 enregistrés à la DGDDI, soit 6.395
millions, a été isolé et porté au bordereau synthèse de développement des recettes budgétaires. Ce
traitement ne correspond pas aux recommandations antérieures de la Chambres des comptes. La
Chambre avait en effet souhaité que les paiements MP3 et CD2 soient ventilés par nature de recettes
et que les situations afférentes à ces opérations (restes à recouvrer antérieurs, émissions courantes,
consommations courantes, restes à recouvrer en fin de gestion) soient annexées aux documents de
reddition de comptes.
Contrairement aux recommandations antérieures de la juridiction, il n’a pas été produit en appui du
compte de gestion 2014 de l’Etat les situations relatives au suivi respectif des MP et CD, retraçant
notamment :
� les restes à consommer au 31 décembre de l’année précédente ;
� les émissions au titre de l’année concernée ;
43
� les consommations effectuées au cours de l’année concernée ;
� les restes à consommer au 31 décembre de l’année concernée.
Dans son mémoire en réplique, le Ministre précise : « que les documents budgétaires de recettes
douanières ont prévu au titre de la gestion 2014, la ligne 71-9-39 intitulée « autres recettes fiscales
exceptionnelles » de montant 12 000 millions de FCFA dont les réalisations sont constituées des
recettes d’ordre MP3 et CD2.
Dans le souci de justifier la ligne budgétaire prévue dans le document budgétaire, les réalisations de
recettes MP3 et CD2 ont été inscrites sur cette ligne pour éviter de faire apparaitre une exécution
physique égale à zéro sur le bordereau-synthèse de développement des recettes budgétaires (BSR).
Pour une imputation correcte, il est indiqué que les MP3 et CD2 prévus dans le budget, soient
éclatés et rattachés à chaque nature de recette pour favoriser un enregistrement approprié des
réalisations. Cette observation sera prise en compte dans l’élaboration du BSR à l’avenir ».
La Cour prend acte du souci du ministère de revoir les imputations des MP3 et CD2.
La situation détaillée de suivi des MP3 et CD2 recouvrées par la DGDDI a été produite par le
Ministre.
En outre, au regard des points d’exécution des MP et CD produits par le ministre en charge des
finances, et conformément aux documents produits par le ministre en charge des finances lors de
l’instruction du RELF 2013, la totalité des MP2 et CD1 émis en 2013 a été consommée au cours de
ladite année. Paradoxalement, le ministre en charge des finances indique dans son mémoire en
réplique que « les restes à consommer théoriques au 31 décembre 2013 ressortent à 1.261.261.144
francs CFA pour les MP et 1.019.161.350 francs CFA en ce qui concerne les CD2 ».
L’ensemble des lignes de recettes fiscales affichent un taux de recouvrement supérieur à 50%. Des
pics de 143%, 121% et 111% sont enregistrés respectivement par les lignes 71 3 « Impôts sur le
patrimoine », 71 9 « Autres recettes fiscales » et 71 2 « Impôts sur les salaires versés et autres
rémunérations ».
a1.2- Les recettes non fiscales
Les recettes non fiscales ont été recouvrées en 2014 pour un montant de 36.769 millions contre
31.456 millions en 2013, soit une hausse de 5.313 millions correspondant à un taux d’accroissement
44
de 17%. Sur ce montant de recouvrement, 35.513 millions sont inscrits au budget général, l’écart,
soit 1.256 millions, ayant fait l’objet de diverses affectations hors budget.
Comme en 2013, le montant des recettes non fiscales recouvrées en 2014 représente 4% de
l’ensemble des recouvrements.
Le tableau n°11 ci-dessous tiré des notes d’accord du Receveur général des Finances
respectivement avec le receveur national des Douanes et le Receveur National des Impôts ainsi que
de l’état détaillé des recettes de l’Administration du Trésor présente les recettes non fiscales
recouvrées au titre de la gestion sous revue par les trois administrations financières.
Tableau n°11 Prévisions et réalisations de recettes non fiscales par les administrations financières en 2014.
(en millions de francs) Code
Budg.
Rubriques Prévisions Réalisations
Taux % Trésor Douane Impôt Total
72.1
72.2
72.3
72.4
72.9
Revenus de l’entreprise et du domaine
Droits et frais administratifs
Amendes et cd. pécuniaires
Produits financiers
Autres recettes non fiscales
5 953
7 128
1 951
5 922
29 854
3 443
3 081
438
9 733
16 032
-
2 449
1 145
-
302
146
-
3 745
5 676
1 583
9 733
16 032
63
80
81
164
54
Total 50 808 32 727 3 594 448 36 769 72
Source : notes d’accord et état détaillé 2014
Comparativement à 2013 (3.824 millions, 7.088 millions et 13.367 millions), les « droits et frais
administratifs », les « produits financiers » et les « autres recettes non fiscales » connaissent
respectivement des hausses de 1.852 millions, 2.645 millions et 2.665 millions correspondant à des
taux d’accroissement respectifs de 48%, 37% et 20%.
Quant aux « revenus de l’entreprise et du domaine »et « amendes et condamnations pécuniaires »,
ils enregistrement des régressions respectives de 1.745 millions et 144 millions par rapport à 2013
(5.490 millions et 13.367 millions), soit des taux respectifs de diminution de 32% et 8%.
De façon spécifique, il est à noter que les contributions des entreprises publiques ont été recouvrées
pour 374 millions en 2014 contre 1.291 millions en 2013, soit un taux de régression de 71%. Les
dividendes perçus en 2014 s'élèvent à 6.386 millions, soit un taux d’accroissement de 4% par
45
rapport à 2013 (4.346 millions). Le total des revenus des participations de l’Etat (entreprises
publiques et autres participations) est donc de 6.760 millions en 2014 contre 5.637 millions en
2013.
La connaissance de la valeur du portefeuille des participations de l’Etat permettra une meilleure
appréciation du niveau de ces revenus.
Le Ministre n’a pas produit le point exhaustif des participations de l’Etat (entreprises publiques et
autres entités) que la Juridiction a eu à demander.
Prévue pour 4.436 millions, la taxe à l’embarquement a été recouvrée pour 2.894 millions, soit un
taux de recouvrement de 65%. Quant à la taxe de solidarité, un recouvrement de 465 millions a été
effectué sur une prévision de 1.353 millions ; soit un taux de recouvrement de 34%.
Le Ministre a produit le point retraçant les sommes mensuelles des taxes à l’embarquement et de la
solidarité, reversées par chacune des compagnies aériennes au titre des gestions 2014 et 2013.
Conformément aux situations produites par le ministre en charge des finances, la taxe à
l’embarquement et la taxe de solidarité ont été reversées par les compagnies aériennes, au titre de la
gestion 2014, aux guichets du Trésor public, pour des montants totaux respectifs de 4.471 millions
et 477 millions. Ces montants diffèrent de ceux portés au BSR (respectivement 2.894 millions et
465 millions) et aucune explication n’a été apportée par le ministre en charge des finances sur ces
écarts.
a1.3- Les recettes exceptionnelles
Les réalisations de recettes exceptionnelles en 2014 sont de 1.901 millions sur une prévision de
9.465 millions, soit un taux de réalisation de 20%. Par rapport à 2013 (61.103 millions), il est
observé une régression de 59.202 millions soit un taux de diminution de 97%.
a1.4- Les restes à recouvrer (RAR)
Le montant des restes à recouvrer arrêté au BSR au 31 décembre 2014 est de 49.588 millions en
diminution par rapport à 2013 (61.100 millions). Ce montant est conforme à la somme des RAR des
notes d’accord et de l’état détaillé des restes de l’Administration du Trésor et se répartit comme
suit :
46
� DGDDI: -
� DGID : 43.631 millions
� DGTCP : 5.957 millions
Comme au titre des gestions antérieures, la DGID enregistre la grande partie des RAR (soit 88%).
Le montant des RAR à la charge de la DGID connaît une baisse de 11.138 millions par rapport à
2013 (52.521 millions), soit un taux de régression de 21%.
Conformément à la note d’accord du Receveur général des Finances avec le Receveur national des
Impôts, les recouvrements effectués par la DGID sur les restes à recouvrer des exercices antérieurs
sont de 17.370 millions, soit un taux d’apurement de 32%.
Comme les années antérieures, les restes à recouvrer de la DGTCP concernent uniquement les
contributions des entreprises publiques dont un montant de 5.021 millions dû par la SONAPRA
depuis la gestion 2001 selon le ministre en charge des finances et n’a pas fait l’objet de paiement
en dépit des relances effectuées par le Trésor public.
a1.5- Les dégrèvements
Les dégrèvements ont été accordés pour un montant total de 471 millions. Ce sont des réductions,
des remises gracieuses et des modérations d’impôts.
a-2 - Les recettes du budget annexe du Fonds National des Retraites du Bénin
Les recettes du Fonds National des Retraites du Bénin (FNRB) sont composées des cotisations
sociales des agents permanents de l’Etat subdivisées en :
� cotisations sociales perçues par le budget général de l’Etat dont :
- les versements des parts des employeurs (Etat, sociétés et autres organismes) ;
- les versements des parts des employés ;
� autres cotisations sociales qui sont les validations de services.
Les recettes du FNRB au titre de la gestion 2014 sont de 24.051 millions sur une prévision de
22.721 millions, soit un taux de réalisation de 106%. En 2013, les recettes étaient de 24.534
millions pour une prévision de 24.221 millions, soit un taux de 101%.
47
Le niveau de réalisation des recettes du FNRB au 31 décembre 2014 est en diminution de 483
millions par rapport à 2013, soit un taux de régression de 2%.
Tableau n°12 : Point d’exécution des recettes du FNRB, gestion 2014. (en millions de francs)
Rubriques
Prévisions Réalisations Taux (%)
2013 2014 2013 2014 2013 2014
Cotisations sociales perçues par le BGE
22 768 21 268 18 858 19 375 83 91
Autres cotisations (validation des Services) 1 453 1 453 5 996 4 676 413 322
TOTAL 24 221 22 721 24 534 24 051 101 106
Sources : CGAF 2014
La Chambre relève que, conformément à la note d’accord entre le Directeur des pensions et des
rentes viagères (DPRV) et le Receveur général des finances, des « paiements par anticipation » ont
été enregistrés en 2014 au titre du budget du FNRB pour un montant de 306 millions.
Pour le Ministre : « les paiements par anticipation correspondent à des reversements effectués au
Trésor Public par les sociétés et organismes d’Etat pour le compte des agents en détachement au
cours d’un exercice donné, pour lesquels des ordres de recette ne sont pas encore émis. Ils font
l’objet de régularisation par l’émission des ordres de recette relatifs aux cotisations de 6% et de
14% dues au FNRB par les agents de l’Etat en détachement auprès de ces structures».
a-3 - Les recettes des autres budgets
Les recettes des autres budgets comprennent les recettes de la Caisse Autonome d’Amortissement
(CAA) et celles du Fonds Routier.
La juridiction rappelle que cette rubrique « autres budgets » ne correspond à aucune de celles
prévues par la loi organique relative aux lois de finances qui ne fixe, comme composantes du
budget de l’Etat, que :
� le budget général ;
� les budgets annexes ;
� les comptes spéciaux du Trésor.
48
a3.1- Les recettes de la Caisse Autonome d’Amortissement
Les recettes de la Caisse Autonome d’Amortissement (CAA) sont constituées essentiellement des
prêts rétrocédés.
Au 31 décembre 2014, les réalisations de recettes de la CAA sont établies à 3.116 millions sur une
prévision de 4.000 millions, soit un taux de 78%. En 2013, elles étaient de 3.937 millions pour une
prévision de 4.000 millions. Il y a donc eu une régression de 821 millions correspondant à un taux
de 21%.
a3.2- Les recettes du Fonds Routier
Les recettes du Fonds Routier constituées essentiellement des taxes de péage se chiffrent à 4.366
millions sur une prévision de 3.679 millions, soit un taux de réalisation de 119%. Comparativement
à 2013 (3.416 millions), il est constaté une augmentation de 950 millions correspondant à un taux
d’accroissement de 28%.
Comme par le passé, la situation des recettes du Fonds Routier présentée au CGAF ne retrace pas :
� les recettes au titre de la taxe sur hydrocarbure directement reversées par la DGDDI sur le
compte du Fonds Routier à la BCEAO conformément aux dispositions de l’article 15 de la
loi n°2006-24 du 26 décembre 2006 portant loi de finances pour la gestion 2007 ;
� les rétrocessions reçues du Trésor public au titre de la taxe de voirie et de la taxe de
circulation sur véhicules.
Il ressort du rapport produit par le Ministre que, le montant total des rétrocessions au profit du
Fonds Routier est de huit milliards trois cent soixante-cinq millions cent soixante-douze mille
soixante-huit (8.365.172.068) FCFA et se décompose comme suit :
� taxe sur hydrocarbure : 4.803.249.835 FCFA ;
� taxe voirie : 3.203.252.033 FCFA ;
� taxe de circulation sur véhicules : 358.670.200 FCFA.
b- Les recettes des comptes d’affectation spéciale
Les comptes d’affection spéciale ouverts en loi de finances 2014 sont au nombre de cinq à savoir :
le compte SYDONIA, le compte Maintien de la Paix, le compte Education (appui ciblé), le compte
« opérations d’escortes douanières » et le compte « opérations du RAMU ».
49
b1- Recettes du Compte SYDONIA
Le compte n°967 151 intitulé « programme SYDONIA » est alimenté en ressources par 0,5225% du
produit de la TVA à l’importation et par la totalité du produit de la redevance informatique (ligne
budgétaire 71 7 8).
En 2014, les recettes réalisées au titre de ce CST s’élèvent à 3.258 millions contre 3.226 millions
2013. Il se dégage un accroissement de 32 millions correspondant à un taux de 1%. Comme les
autres années, aucune prévision de ressources n’était inscrite dans la loi de finances gestion 2014 au
titre du compte SYDONIA en violation de l’art 28 de la loi organique relative aux lois de
finances qui dispose : « les Comptes Spéciaux du Trésor sont prévus et autorisés, dans les mêmes
conditions que les opérations du Budget Général ».
b2- Compte Maintien de la Paix
Les recettes budgétaires réalisées au titre du programme Maintien de la Paix en 2004 s’élèvent à
9.998 millions sur une prévision de 16.000 millions, soit un taux d’exécution de 62%.
Les recettes sur ce compte sont inférieures aux dépenses au titre dudit programme dont le montant
est de 12.212 millions en violation de l’article 41 alinéa 4 de la loi organique n°2013-14 du 27
septembre 2013 relative aux lois de finances, « en cours d’année, le total des dépenses engagées au
titre ‘un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées… ».
D’après le CGAF, « ce compte est alimenté en ressources par les remboursements des Institutions
Internationales, l’Organisation des Nations Unies (ONU) en l’occurrence. Son fonctionnement est
caractérisé par un préfinancement des dépenses y relatives par l’Etat béninois. Les préfinancements
par l’Etat béninois des opérations militaires à l’extérieur, font toujours l’objet de remboursement de
la part de l’ONU. »
Pour la Chambre des comptes, le mode de financement des opérations de maintien de la paix ne
saurait en aucun cas justifier le non-respect des dispositions légales relatives aux comptes
d’affectation spéciale.
b3- Compte Education (appui ciblé)
Les recettes du programme « Education appui ciblé) » s’élèvent à 2.227 millions au 31 décembre
2014 sur une prévision de 15.500 millions, soit un taux de réalisation de 14%.Les dépenses
50
exécutées au titre de ce CST étant de 4.800 millions, il se dégage la même situation que pour le
compte « Maintien de la paix ».
c- Les recettes des opérations à caractère temporaire
Elles sont relatives aux comptes de prêts et aux comptes d’avances.
c1- Les comptes de prêts
Les comptes de prêts retracent les concours financiers d’une durée supérieure à un an consentis par
l’Etat dans la limite des crédits ouverts à cet effet, soit à titre d’opérations nouvelles, soit à titre de
consolidation (article 45 de la loi organique n° 2013-14).
En 2014, sur une prévision de 560 millions, les recettes sur les prêts ont été réalisées pour 39
millions, soit un taux de réalisation de 7%. Elles se décomposent en : comptes de prêt :
- remboursements des inspecteurs des finances : 8.202.870 FCFA
- remboursements des hauts fonctionnaires de l’Etat : 30.355.272 FCFA.
c2- Les comptes d’avances
Conformément aux dispositions de l’article 44 de la loi organique relative aux lois de finances, les
comptes d’avances décrivent les avances que le Ministre en charge des Finances est autorisé à
consentir dans la limite des crédits ouverts à cet effet.
En 2014, les recettes des comptes d’avances ont été prévues en loi de finances pour un montant de
1.000 millions en ressources. Les réalisations y relatives s’élèvent à 655 millions, soit un taux de
réalisation de 66%. Ces recettes proviennent exclusivement des remboursements effectués par la
SONAPRA.
d - Les ressources extérieures
Les ressources extérieures gestion 2014 concernent les dons projets, les prêts projets, l’allègement
de la dette et les aides budgétaires.
Conformément au CGAF, les ressources extérieures ont été mobilisées à hauteur de 88.826 millions
sur une prévision de 169.612 millions, soit un taux de 52%.
51
2- Dépenses
Les dépenses budgétaires inscrites dans l’ordonnance n°2014-01 du 2 janvier 2014 portant loi de
finances gestion 2014 portent d’une part, sur le Budget général de l’Etat, la variation nette des
arriérés et les comptes d’affectation spéciale qui constituent les opérations à caractère définitif et,
d’autre part, sur les comptes de prêts et d’avances qui sont des opérations à caractère temporaire.
a- Dépenses du Budget Général
Elles se décomposent en dépenses ordinaires et en dépenses en capital regroupées dans le budget
des institutions et ministères. Elles comprennent également les dépenses du budget annexe (FNRB)
et des autres budgets (CAA et FR).
Elles ont été exécutées pour un montant de 900.897 millions (y compris la rubrique « Variation
nette des arriérés ») sur les crédits ouverts d’un montant de 1.146.720 millions, soit un taux de
consommation de 79%. La situation d’exécution des dépenses du Budget Général en 2014, se
présente en détail comme suit.
Tableau n°13 : Situation d’exécution des dépenses du Budget général de l’Etat.
(en millions de francs)
Rubriques
Prévisions Réalisations
Dotation initiale (1)
Virements, transferts et
fonds de concours (2)
Reports de crédits (3)
Total des crédits ouverts
Montants Taux (%)
Part dans Budget Général de l'Etat (%)
Budget des Institutions et Ministères (BIM)*
1 010 055 49 297 27 568 1 086 920 830 058 76 92
Budget Annexe 48 700 0 0 48 700 60 617 124 7
Autres Budgets 11 100 0 0 11 100 10 222 91 1
Total * 1 069 855 49 297 27 568 1 146 720 900 897 79 100
*Y compris la variation nette des arriérés Source : PLR 2014
52
La répartition par composante des dépenses du budget général est présentée à travers le graphique
n°7ci-dessus :
Graphique n°7 : Exécution des dépenses du Budget général par composante
Source : PLR 2014
a1- Dépenses du Budget des Institutions et Ministères
Les dépenses du Budget des Institutions et Ministères (BIM) se répartissent en dépenses ordinaires
et en dépenses en capital conformément à la nomenclature budgétaire de l’Etat adaptée aux normes
de l’UEMOA, objet du décret n°99-458 du 22 septembre 1999.
Suivant le projet de loi de règlement et le Compte Général de l’Administration des Finances
(CGAF), les dépenses du BIM à imputation définitive comptabilisées (y compris la rubrique «
variation nette des arriérés»), au titre de la gestion 2014 s’élèvent à 830.058 millions contre une
prévision de 1.086.920 millions de francs CFA (y compris les fonds de concours, les virements,
transferts et reports de crédits), soit un taux de réalisation de 76%.
Le tableau n°14 ci-dessous présente l’évolution du BIM de 2013 à 2014.
Exécution des
dépenses du Budget
général par
composante; 1
Budget des
Institutions et
Ministères (BIM);
823 901; 93%
Exécution des
dépenses du Budget
général par
composante; 2
Budget Annexe; 51
965; 6%
Exécution des
dépenses du Budget
général par
composante; 3
Autres Budgets; 9
186; 1%
53
Tableau n°14 : Evolution du BIM de 2013 à 2014.
(en millions de francs)
Libellés
2013 2014
Crédits ouverts
Exécutions Crédits ouverts
Exécutions
Montant % %BIM Montant % %BIM
Dépenses ordinaires* 681 447 687 370 101 83 712 877 700 750 98 84
Dépenses en capital 559 450 136 531 24 17 374 343 129 308 35 16
Total 1 240 897 823 901 66 100 1 086 920 830 058 76 100
* Y compris la variation nette des arriérés Sources : RELF 2013 et PLR 2014
Les dépenses ordinaires exécutées à 700.750 millions, représentent 84% du BIM en 2014 contre
83% en 2013. Quant aux dépenses en capital, elles ont été d’une valeur de 129.308 millions,
correspondant à 16% du BIM en 2014 contre 24% en 2013.
En 2014, le taux d’exécution des dépenses ordinaires s’élève à 98% tandis que celui des dépenses
en capital est de 35%.
Le graphique n°8 ci-après illustre les taux d’exécution du BIM au regard des crédits ouverts et les
réalisations des dépenses du BIM.
Graphique n°8 : Prévisions et réalisations des dépenses du BIM de 2013 et 2014.
Sources : RELF 2012 et PLR 2013
Prévisions; 2 012;
996 420
Prévisions; 2 013; 1
240 897
Réalisations; 2 012;
764 748
Réalisations; 2 013;
823 901
Prévisions
Réalisations
54
Ce graphique montre une diminution des prévisions d’environ 12% entre les deux gestions. Quant
aux réalisations, elles ont connu plutôt un accroissement. Elles sont passées de 66% en 2013 à 76%
en 2014. Il se dégage un écart de 10 points en termes de niveau de réalisation entre les deux
exercices budgétaires.
a11 - Dépenses ordinaires
Les dépenses ordinaires comprennent la dette publique, les dépenses de personnel, les dépenses de
fonctionnement et les dépenses de transferts.
Suivant le détail présenté dans le tableau à la page 60 du PLR et repris ci-dessous, les dépenses
ordinaires, à imputation définitive, exécutées en 2014 s’élèvent à 700.750 millions contre une
prévision de 712.877 millions (y compris les fonds de concours, les virements, transferts et reports
de crédits), soit un taux de réalisation de 98%.
Tableau n°15 : Point d’exécution des dépenses ordinaires en 2014. (en millions de francs)
Rubriques Crédits ouverts Réalisations
Part dans Dép. Ordi. (%)
Montants Taux (%)
Dette publique 114 655 72 996 64 11
Dépenses de personnel 302 995 319 031 105 46
Dépenses de fonctionnement 112 365 98 798 88 14
Dépenses de transferts 164 662 145 546 88 21
MP3 et CD2 - 35 677 - 5
Frais de tenue de compte, de télex et frais financiers
- 17 554 - 3
Total Dépenses ordinaires* 712 877 700 750 98 100
*Y compris variation nette des arriérés Source : PLR 2014
Le graphique n°9 ci-dessous illustre la réalisation des dépenses ordinaires réparties par grandes
rubriques.
55
Graphique n°9 : Répartition des dépenses ordinaires par grandes rubriques.
Source : PLR 2014
En plus des dépenses ordinaires classiques énumérées ci-dessus, il convient de faire remarquer que
les tableau et graphique ci-dessus comportent les rubriques MP3 etCD2 ainsi que les frais de tenue
de compte qui ne sont pas retraités et imputés aux dépenses ordinaires retenues par la nomenclature,
à savoir : dette publique, dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement et dépenses de
transferts pour les dépenses ordinaires ou en dépenses en capital.
a 111 - Dette publique
D’après le PLR, le montant ordonnancé au titre de la dette publique est de 72.996 millions en 2014
contre 70.714 millions en 2013. La prévision en 2014 est de 114.655 millions contre 110.447
millions en 2013. Son taux d’exécution qui s’élève à 64% est resté constant les deux années.
La prévision de la dette intérieure est plus importante que celle de la dette extérieure. Cette situation
ne s’est pas traduite dans les réalisations. En effet, la dette publique intérieure, a été réglée en 2014
pour un montant de 29.680 millions contre une prévision de 58.760 millions, soit un taux
d’exécution de seulement 51%.
Quant à la dette publique extérieure, elle a été exécutée pour un taux de 77% en 2014 contre 79% en
2013.
Dépenses ordinaires
par rubriques; ; 0; 0%
Dépenses ordinaires
par rubriques; Dette
publique; 70 714;
10%
Dépenses ordinaires
par rubriques;
Dépenses de
personnel; 311 501;
45%
Dépenses ordinaires
par rubriques;
Dépenses de
fonctionnement; 121
941; 18%
Dépenses ordinaires
par rubriques;
Dépenses de
transferts; 144 627;
21%
Dépenses ordinaires
par rubriques; MP3 et
CD2; 26 208; 4%
Dépenses ordinaires
par rubriques; Frais
de tenue de compte,
de télex et frais
financiers; 12 379; 2%
Dépenses ordinaires par rubriques
56
Aussi, pour une exécution d’un montant de 43.309 millions, les prévisions étaient-elles de 55.895
millions en 2014 alors qu’en 2013, pour une prévision de 56.345 millions, l’exécution était de
44.789 millions.
a 112 - Dépenses de personnel
En 2014, le montant des dépenses de personnel s’est élevé à 319.031 millions pour une prévision de
302.995 millions, soit un taux d’exécution de 105%. En 2013, les dépenses exécutées étaient de
311.501 millions contre une prévision de 304.053 millions, soit un taux d’exécution de 102%.
Selon le compte administratif, ces forts taux de réalisation se justifient par la prise en compte des
salaires d’un nombre relativement élevé d’enseignants et autres agents reversés.
Le ratio salaire/recettes fiscales s’est élevé à 45,2% alors qu’il est attendu des pays de l’UEMOA la
maîtrise de ce ratio à une valeur inférieure ou égale à 35%.
La Cour a noté l’organisation de deux opérations de recensement – paiement des agents de l’Etat en
2011 et en 2013 en vue d’apurer la liste du personnel de l’Etat et la maitrise de la masse salariale.
En réponse aux préoccupations de la Juridiction, le Ministre a produit les textes relatifs à
l’organisation des opérations de recensement – paiement. Il a aussi produit la communication en
Conseil des Ministres en date du 19 mars 2015 relative au compte au compte rendu de l’opération
de recensement-paiement des agents civils de l’Etat, des personnels des forces armées béninoises et
de la police nationale pour 2013. Cette communication dont le relevé du Conseil des Ministres n’a
pas été fournie, recommande entre autres au Ministre en charge des finances de prendre « dans les
plus brefs délais des mesures conservatoires en suspendant les salaires et soldes des agents civils de
l’Etat et de personnels des forces Armées béninoises et de la police nationale qui ne se sont fait pas
enregistrer ainsi que ceux dont les dossiers ne sont pas à jour ».
Il se dégage des éléments ainsi exposés que le Ministre s’est abstenu de produire à la Juridiction le
rapport relatif aux opérations, la liste des agents fictifs détectés, les montants des salaires indûment
perçus. De même, les mesures prises pour assurer le reversement dans les caisses du Trésor des
sommes indûment perçues n’ont pas été portées à la connaissance de la Chambre des comptes.
Par ailleurs, le rapport de la Revue du système de gestion des finances publiques, de la
responsabilité Financière de l’Etat du Bénin et des Dépenses Publiques dans les secteurs sociaux
(PEMFAR 2014), révèle « un défaut d’interconnexion et de rapprochements périodique de deux
57
bases de traitement des salaires tenues l’une par le Ministère de la Fonction Publique et l’autre par
le Ministère des Finances ne permet pas d’assurer efficacement le contrôle des dépenses
salariales ».
Invité à s’expliquer sur cette situation, le Ministre n’a fourni aucune information à ce sujet.
Les dépenses de personnel se décomposent en dépenses de personnel réparties et en dépenses de
personnel non réparties.
a112 1 - Dépenses de personnel réparties
Elles servent à la rémunération des Agents de l’Etat des Ministères et Institutions de l’Etat.
En 2014, ces dépenses ont été réalisées à hauteur de 280.523 millions sur une prévision de 263.804
millions, soit un taux de réalisation de 106%. Pour l’année 2013, sur une prévision de 252.939
millions, elles ont été exécutées pour 258.124 millions, soit un taux d’exécution de 102% supérieur
à celui de 2014.
a112 2 - Dépenses de personnel non réparties
Les dépenses de personnel non réparties comprennent, entre autres, les salaires des agents
contractuels des Ministères et Institutions, le traitement des fonctionnaires en instance d’affectation
et des agents en stage, des provisions pour recrutement d’APE et d’agents contractuels au titre de la
gestion, les provisions pour la prise en compte de mesures nouvelles en faveur des travailleurs, les
primes et indemnités, les frais d’hospitalisation des fonctionnaires en activité et des évacuations
sanitaires.
Elles sont exécutées pour un montant de 49.687 millions sur une prévision de 57.091 millions, soit
un taux d’exécution de 87%. En 2013, elles étaient d’un montant de 53.377 millions sur une
prévision de 51.114 millions, soit un taux d’exécution de 104%. Les dépenses de personnel non
réparties ont ainsi enregistré une baisse de 3.690 millions correspondant à 7%.
Il y a lieu de souligner que des efforts doivent se poursuivre pour réduire le niveau des dépenses de
personnel non réparties. A titre d’exemple, le maintien des salaires des agents contractuels des
ministères et institutions dans cette rubrique alors même que ceux-ci sont référables à ces
structures ne paraît pas pertinent.
58
a113 - Dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement de l’Etat à fin 2014 ont atteint un taux de réalisation de 88%
puisque leur montant s’est établi à 98.935 millions sur les 112.365 millions de prévisions. En 2013,
lesdites dépenses avaient été de 121.941 millions pour une prévision de 108.335 millions, soit un
taux de 113%.
Il s’agit des crédits mis à la disposition des Ministères et Institutions de l’Etat pour leur
fonctionnement et leur équipement en mobilier et en matériel en vue de l’accomplissement des
missions relevant de leurs attributions.
Ainsi, les dépenses de fonctionnement ont connu, entre 2013 et 2014, une baisse de 23.066
millions, correspondant à 19%.
Elles se décomposent en trois rubriques : les achats de biens et services répartis, les achats de biens
et services non répartis et les acquisitions et grosses réparations de matériels et de mobiliers.
a113 1- Achats de biens et services répartis
Il s’agit des dépenses de transports et déplacements, d’acquisition de fournitures, d’eau,
d’électricité, de téléphone, de télécommunications, d’entretien et de maintenance des Ministères et
Institutions de l’Etat.
Le taux d’exécution de cette rubrique est de 76% en 2014 correspondant à une réalisation de 49.
876 millions sur une prévision de 65.396 millions. En 2013, elles ont été ordonnancées pour un
montant de 70.423 millions pour des crédits ouverts de 63.201 millions, soit 111% d’exécution. La
rubrique a connu une baisse de 20.547 millions entre 2013 et 2014, équivalent à 29%.
a113 2- Achats de biens et services non répartis
Ils concernent les fournitures diverses, les dépenses d’entretien et de maintenance, les dépenses
diverses et de fonctionnement, les frais de conférence, congrès et séminaires, les frais de fêtes et
cérémonies, les frais de transport et de mission ainsi que ceux relatifs au contrôle de l’importation
de marchandises à l’embarcation. Etant donné leur nature collective, ces dépenses ne peuvent être
imputées à un Ministère ou une Institution précise.
59
Sur un crédit de 26.848 millions, le montant exécuté en 2014 est de 35.907 millions, soit un taux de
consommation de 134%. En 2013, pour une dotation de 27.647 millions, l’exécution s’est élevée à
36.163 millions, soit un taux de 131%.
La Chambre relève que de façon constante, les dépenses sur cette ligne s’exécutent au-delà des
autorisations budgétaires en marge des mécanismes prévus par la loi organique et en l’absence
d’explications.
Au cours de l’instruction sur le RELF 2012, le ministre chargé des finances avait indiqué que
l’année 2012 a enregistré un nombre important d’événements ayant nécessité des dépenses
accidentelles non prévues au budget de l’Etat. Ce sont ces événements qui ont nécessité le recours
important aux crédits des charges courantes non réparties et subséquemment occasionné la hausse
observée sur ladite ligne budgétaire. Ces explications avaient été jugées insuffisantes par la
Juridiction qui avait alors réitéré la nécessité de voir respecter les autorisations budgétaires.
En dépit de la demande qui lui a été faite, le Ministre en charge des finances n’a fourni aucune
information précise sur la nature des dépenses concernées par ces dépassements en 2014 ainsi que
leur caractère accidentel et les actes pris préalablement à leur exécution.
a113 3- Acquisitions et grosses réparations de matériels et mobiliers
Les acquisitions et grosses réparations de matériels et mobiliers sont relatives à l’équipement en
mobiliers, en matériels roulants et autres des Ministères et Institutions de l’Etat.
Les dépenses y relatives ont été ordonnancées en 2014 pour un montant de 13.152 millions, soit un
taux de réalisation de 65% des 20.121 millions inscrits en prévisions. En 2013 elles ont concerné un
montant de 15.355 millions sur une prévision de 17.487 millions, soit un taux de réalisation de
88%. Par rapport à 2013, la diminution notée sur ces dépenses est de 2.203 millions, soit un taux
de régression de 14%.
Le détail des dépenses de fonctionnement se présente dans le tableau n°16 ci-après.
60
Tableau n°16 : Point d’exécution des dépenses de fonctionnement. (en millions de francs)
Rubriques 2013 2014
Crédits ouverts
Réalisations Taux (%)
Crédits ouverts
Réalisations Taux (%)
Achats de biens et services répartis 63 201 70 423 111 65 396 49 876 76
Achats de biens et services non répartis 27 647 36 163 131 26 848 35 907 133
Acquisitions et grosses réparations de matériels et mobiliers 17 487 15 355 88 20 121 13 152 65
TOTAL 108 335 121 941 113 112 365 98 935 88
Sources : RELF 2013 et PLR 2014
a114 - Dépenses de transferts
Les dépenses de transferts regroupent les subventions d’exploitation, les autres transferts courants et
les charges exceptionnelles.
En 2014, elles ont été réalisées pour un montant de 145.589 millions sur une prévision de 164.662
millions, soit un taux de 88%. Pour l’année 2013, sur un crédit ouvert de 158.612 millions, le
montant exécuté a été de 144.627 millions, soit 91%. Par rapport à 2013, les montants ordonnancés
ont donc connu une augmentation de 962 millions.
Les subventions d’exploitation concernent les subventions faites aux entreprises publiques et semi-
publiques non financières et à d’autres catégories de bénéficiaires. Elles ont été ordonnancées à
hauteur de 81.630 millions sur un crédit ouvert de 74.915 millions, soit un taux de réalisation de
109%.
Les autres transferts courants regroupent les frais sociaux au profit des agents de l’Etat relevant de
certaines structures administratives, les allocations viagères, les indemnités de dédommagement, les
contributions aux organismes internationaux, les aides à la presse privée et aux centrales syndicales.
En 2013, ces dépenses ont été exécutées pour un montant de 62.028 millions sur une prévision de
78.047 millions, soit un taux de 79%.
Les charges exceptionnelles comprennent les exonérations et les remboursements des droits
indûment perçus. En 2014, elles ont été exécutées pour un montant de 1.932 millions contre une
prévision de 11.700 millions, soit un taux de réalisation de 17%.
61
Le tableau n°17 ci-après présente l’évolution des dépenses de transferts de 2013 à 2014.
Tableau n°17 : Point d’exécution des dépenses de transferts.
(en millions de francs)
Rubriques
2013 2014
Crédits ouverts
Dépenses exécutées
Taux (%)
Crédits ouverts
Dépenses Exécutées
Taux (%)
Subventions d’exploitation 64 704 65 385 101 74 915 81 630 109
Autres transferts courants 75 908 71 907 95 78 047 62 028 79
Charges exceptionnelles 18 000 7 335 41 11 700 1 932 17
TOTAL 158 612 144 627 91 164 662 145 589 88
Sources : RELF 2013 et PLR 2014
Le mémoire en réplique du Ministre est resté muet sur cette préoccupation de la Juridiction qui lui
demandait de lui fournir le point des transferts de ressources (aux communes et établissements
publics) au titre de l’année 2014 appuyé des rapports de contrôle de la gestion desdits fonds.
Il convient de relever que les subventions sont en principe des dépenses effectuées sans contrepartie
et dont la justification devant, le juge des comptes le cas échéant, incombe à la partie utilisatrice.
Aussi, la Juridiction ne comprend-elle pas l’octroi de subvention à des entités non dotées
d’autonomie financière et de personnalité propre telles que des directions et structures de
l’administration.
Invité à s’expliquer, le Ministre n’a fourni aucune explication à la Juridiction sur cette situation.
a12- Dépenses en capital
Les dépenses en capital concernent la part du Programme d’Investissement Public (PIP) financée
sur ressources nationales et sur ressources extérieures.
Elles n’intègrent pas les autofinancements des entreprises publiques et les projets financés par les
collectivités locales. En 2014, elles représentent 16% des dépenses du BIM.
62
Les investissements exécutés par l’Etat comprennent :
� les immobilisations incorporelles (article 21) qui sont relatives aux études techniques
effectuées dans le cadre de divers travaux d’investissement programmés au niveau des
Ministères et Institutions de l’Etat;
� les acquisitions et aménagements des sols et sous-sols (article 22) ;
� les acquisitions, constructions et grosses réparations d’immeubles (article 23) ;
� les acquisitions et grosses réparations du matériel et mobilier (article 24) ;
� les acquisitions, constructions et grosses réparations des équipements militaires (article 25) ;
� les prises de participations, placements et cautionnements (article 26).
Les dépenses en capital ont été exécutées en 2014 à hauteur de 129.308 millions sur une prévision
de 374.343 millions, soit un taux de 35%.
En 2013, les dépenses en capital furent réalisées pour 136.531 millions contre des crédits ouverts de
559.449millions, soit un taux d’exécution de 24%.
Les dépenses en capital se décomposent, par source de financement, ainsi qu’il est retracé dans le
graphique n°10 suivant.
63
Graphique n°10 : Point d’exécution des dépenses en capital en 2013.
Source : PLR 2014
a121- Dépenses en capital sur ressources intérieures
En 2014, les dépenses en capital sur ressources intérieures ont été exécutées pour 100.906 millions
sur une prévision de 161.600 millions, soit un taux de réalisation de 62%. Alors que l’année
précédente, c’est à une hauteur de 115.993 millions sur une prévision de 143.000 millions, les
dépenses sur financement intérieur ont été ordonnancées, soit un taux de réalisation 81% en 2013.
Il est à noter une baisse des prévisions budgétaires de 13% qui correspond au taux de diminution
des réalisations desdites dépenses au cours de l’année 2014.
Cette situation s’explique à travers le compte administratif par les mesures prises vers la fin de
l’année budgétaire 2013 pour assurer un meilleur encadrement des titres de paiement émis sans
ordonnancement préalable.
La note détaillée, relative aux mesures prises vers la fin de l’année budgétaire 2013 pour assurer
un meilleur encadrement des titres de paiement émis sans ordonnancement préalable, n’a pas été
produite par le ministre malgré la demande qui lui en a été faite.
Dépenses sur
ressources intérieures
Dépenses sur
ressources
extérieures
TOTAL
Crédits ouverts 143 000 416 449 559 449
Réalisations 115 993 20 538 136 531
Point d’exécution des dépenses en capital en 2013
64
a122- Dépenses en capital sur ressources extérieures
Les dépenses en capital sur ressources extérieures sont celles financées sur les dons et emprunts
reçus des Partenaires Techniques et Financiers de l’Etat.
En 2014, avec une dotation initiale de 136.200 millions bonifiée par les reports de crédits (27.568
millions) et les fonds de concours (48.975 millions), les crédits ouverts pour ces dépenses ont été
portés à 212.743 millions.
La situation de l’exécution des dépenses en capital financées sur ressources extérieures ressort un
montant de 28.402 millions, soit un taux de 13%.
Même si le taux d’exécution de ces dépenses semble ressortir un progrès car il était de 5%, il
est dû plus à la baisse de 49% observée au niveau des prévisions qu’à une performance réelle dans
les réalisations. En effet, les prévisions de ces dépenses étaient portées à 416.449 millions en 2013.
Selon le Ministère en charge des Finances, la persistance de la faiblesse du taux d’exécution des
dépenses en capital financées sur ressources extérieures a pour causes :
� la non prise en charge par le Trésor Public des dépenses relatives aux Dons non suivis par la
Caisse Autonome d’Amortissement (CAA) et non intégrées dans SIGFIP ;
� le caractère spécifique ou particulier de la procédure de chaque bailleur de fonds, donnant
ainsi lieu à une diversité de procédures ;
� la complexité des procédures des bailleurs de fonds ;
� les difficultés à respecter les conditionnalités contenues dans les conventions de financement
par le pays bénéficiaire ;
� le retard accusé dans la conclusion des marchés à financement extérieur, dû au recours à
l’avis de non objection des bailleurs de fonds à chaque étape de la procédure ;
� la non appropriation par la plupart des coordonnateurs et régisseurs des projets inscrits aux
budgets des Ministères et Institutions de l’Etat, des dispositions prévues dans la lettre de
notification de crédits, avec pour conséquence, le non-respect des délais de mise en œuvre
des procédures d’appel d’offres.
Les raisons évoquées pour justifier les faibles taux d’exécution des dépenses en capital donnent à
conclure à une non fiabilité des chiffres présentés.
65
a13- Variation nette des arriérés
Sur un montant prévisionnel de 17.900 millions, son exécution en 2014 est de 11.148 millions, soit
62%.
En 2013, pour une prévision de 19.340 millions, les dépenses relatives aux arriérés, ont été
exécutées à hauteur de 18.309 millions de francs CFA, soit un taux d’exécution de 95%.
a2- Dépenses du budget annexe du Fonds National des Retraites du Bénin
Le Fonds National des Retraites du Bénin (FNRB) est le seul budget annexe prévu dans la loi de
finances pour la gestion 2014.
Les dépenses du FNRB se répartissent en cinq catégories, à savoir :
� les dépenses de personnel comprenant les frais de personnel des agents du FNRB (salaires et
cotisations), les primes et indemnités ;
� les dépenses d’achats de biens et services ;
� les autres transferts courants constitués par les arrérages de pensions ;
� les frais d’hospitalisation des fonctionnaires retraités et les frais d’hospitalisation des
évacués sanitaires ;
� les dépenses d’acquisitions et grosses réparations ou dépenses en capital.
Les dépenses du FNRB gestion 2014 se chiffrent à 60.617 millions sur une prévision de 48.700
millions, soit un taux d’exécution de 124%. En 2013, elles ont été exécutées à un montant de 51.965
millions sur une prévision de 44.500 millions, soit un taux d’exécution de 117%.
Les détails par rubrique figurent dans le tableau n°18 ci-dessous.
66
Tableau n°18 : Point des dépenses du budget du FNRB, gestion 2014.
(en millions de francs)
Rubriques 2013 2014
Crédits ouverts Exécution
Taux (%)
Crédits ouverts Exécution
Taux (%)
1-Fonctionnement 2 600 2 599 100 1 200 758 63
2– Arrérages de pensions 41 900 49 366 118 46 100 57 595 125
3- Evacuations sanitaires et hospitalisations des retraités
- - - 1 400 2 264 162
TOTAL 44 500 51 965 117 48 700 60 617 124
Sources : RELF2013 et CG/FNRB 2014
Les dépenses de fonctionnement sont réalisées à hauteur de 63% en 2014 contre 100% en 2013.
Quant aux dépenses d’arrérages de pensions, elles ont été exécutées pour 57.595 millions contre une
prévision de 46.100 millions, soit un taux de réalisation de 125%. En 2013, cette rubrique prévue
pour 41.900 millions était exécutée pour 49.366 millions, soit un taux de 117%.
Il a été noté qu’en septembre 2013, le Ministère de l’Economie et des Finances a organisé le
recensement – paiement des pensionnés du Fonds National de Retraite du Bénin en vue d’apurer la
liste des bénéficiaires des pensions et des rentes viagères.
Faisant fi de la demande de production à la Juridiction du rapport de recensement paiement
demandé, le mémoire du Ministre fait état de ce que : « Le rapport de l’activité de recensement fait
état de ce qui suit :
� nombre de pensionnés attendus : 40.377 ;
� nombre de pensionnés recensés : 39.556.
Soit un taux de recensement de 97,9% :
- dont nombre recensé pendant la période normale de recensement (du 02 au 13
septembre) : 38.017 ;
- retardataires recensés hors période : 413 ;
- contentieux : 840 ;
- pensionnés recensés à l’extérieur : 286.
67
Le nombre des pensionnés non recensés à ce jour est de 821. Lesdites pensions non recensées ont
été suspendues par mesure conservatoire pour compter de 1er janvier 2014. Certains pensionnés
retardataires continuent de se faire enregistrer, ce qui fait qu’aucune liste de bénéficiaires ayant
indument perçu la pension n’est encore disponible à ce jour. Cette liste sera disponible après la
validation définitive des données issues du recensement.
Cependant, les dispositions sont en cours pour l’arrêt définitif des opérations du recensement ».
La non-disponibilité des conclusions des travaux du comité deux ans après le recensement alors
que l’arrêté portant sa création en fixe le délai de dépôt à 90 jours, incite à s’interroger sur
l’efficacité de cette opération ainsi que des mesures découlant de l’exploitation des données.
De même, l’article 75 alinéa 2 du Code des pensions civiles et militaires prescrit l’élaboration d’un
rapport sur la situation financière du FNRB pendant l’année précédente. La Juridiction n’a pas eu
communication de ce rapport, alors que le ministre s’était engagé à le produire à la fin du premier
trimestre 2014.
La Cour a dénoncé à maintes reprises la non mise en œuvre de cette disposition. Dans le cadre de
l’instruction du RELF 2011, le Ministre de l’Economie et des Finances avait annoncé son
application pour compter du premier trimestre 2014.
Ce délai a été une fois encore reporté à la fin de l’année 2015. De même le rapport d’évaluation du
FNRB réalisé en 2009 par le cabinet Actuariat n’a pas été produit en dépit des multiples demandes
de la Juridiction. Le Ministre s’est contenté d’indiquer dans son mémoire en réplique que « l’étude
réalisée par le cabinet Actuariat a permis de faire des propositions de réformes du système de
retraite du FNRB ».
Dans l’ignorance des conclusions de ce rapport, la Juridiction s’interroge sur la nature des
propositions de réformes du système du FNRB auxquelles il est fait allusion. Il apparaît important
que les conclusions de ce rapport soient rendus disponibles pour la Juridiction et pour la
représentation Nationale.
Par ailleurs, en ce qui concerne la dégradation successive du solde financier du régime de retraite du
FNRB, le Ministre expose les raisons suivantes :
� l’augmentation du nombre de pensionnés suite à la prise en charge des retraités de l’OCBN
à partir de 1986 et le transfert des ex-auxiliaires retraités de l’OBSS au FNRB en 1990 ;
68
� la réduction des effectifs des cotisants du fait du gel du recrutement à la Fonction Publique
entre 1987 et 1993 ;
� le paiement des pensions aux agents partis volontaires de la Fonction Publique avant le
terme des 30 ans de services ou des 55 ans d’âge ;
� les revalorisations des points d’indices de 1,25 accordés aux agents de l’Etat ;
� les revalorisations des salaires des professeurs d’universités ;
� les revalorisations des indices de traitement des praticiens hospitaliers spécialistes;
� la forte contractualisation de l’administration publique.
a3 - Dépenses des autres budgets Les autres budgets sont ceux de la Caisse Autonome d’Amortissement (CAA) et du Fonds Routier.
a31- Dépenses de la CAA
Les dépenses de la CAA, objet de la loi de finances, gestion 2014, sont constituées des dépenses de
personnel et d’achats de biens et services pour la Commission Nationale de l’Endettement et des
dépenses de personnel, d’achats de biens et services, d’acquisitions et grosses réparations des
meubles et immeubles de la CAA.
En 2014, pour une prévision de 2.100 millions, les crédits de la CAA ont été exécutés pour un
montant de 1.856 millions, ce qui correspond à un taux de 88%. Les dépenses se sont donc accrues
de 23 millions, soit 1,25% par rapport à 2013 où les crédits ouverts pour 2.000 millions furent
exécutés pour 1.833 millions, soit un taux de réalisation de 92%.
Le détail de ces consommations se trouve dans le tableau n°19 ci-après.
Tableau n°19 : Point des dépenses de la CAA, gestion 2014.
(en millions de FCFA)
Rubriques Crédits ouverts Exécution Taux (%)
1 - Commission Nationale de l’Endettement (CNE) 65 45 69
a - Dépenses de personnel CNE 63 45 71
b- Achats de biens et services CNE 2,00 0 0
2 – Caisse Autonome d’Amortissement (CAA) 2 035 1 811 89
a - Dépenses de personnel CAA 1 545 1 404 91
b - Achats de biens et services 392 312 80
69
c - Immobilisations incorporelles 26 23 88
d– Acquisitions et grosses réparations des immeubles 25 25 100
e– Acquisitions et grosses réparations des matériels et mobiliers
47 47 100
TOTAL 2 100 1 856 88
Sources: BDD-CAA2014 et CG-CAA2014
Il ressort de ce tableau que les dépenses de personnel (CNE comprises) sont exécutées pour un
montant de 1.449 millions sur une prévision de 1.608 millions, soit un taux de réalisation de 90%.
Ces dépenses représentent 78% des dépenses totales de la CAA.
a32 – Dépenses du Fonds Routier
Les dépenses du Fonds routier (FR) sont constituées des dépenses du personnel, des achats de biens
et services, des autres transferts courants et des équipements socio-administratifs.
Avec des prévisions maintenues à un montant de 9.000 millions entre 2013 et 2014, les dépenses du
Fonds Routier ont été exécutées pour un montant de 8.366 millions en 2014, soit un taux
d’exécution de 93% contre le taux de 92% ressorti en 2013 pour un montant réalisé de 7. 353
millions.
Le tableau n°20 ci-dessous retrace le détail des dépenses du Fonds Routier pour la gestion 2014. Tableau n°20 : Point des dépenses du budget du Fonds Routier, gestion 2014.
(en millions de francs)
Rubriques
2013 2014
Crédits ouverts
Exécution Taux
(%)
Crédits ouverts
Exécution Taux
(%)
1 - Dépenses de Personnel 329 229 70 329 254 77
2 - Achat de biens et services 8 340 6 809 82 8 340 7 316 88
3 - Autres transferts courants 281 280 100 281 773 275
4– Acquisitions et grosses réparations 50 35 70 50 23 46
TOTAL 9 000 7 353 82 9 000 8 366 93
Source : CA 2014
70
b- Dépenses des Comptes d’affection spéciale
En plus des trois comptes qui concernent les Programmes « SYDONIA », « Maintien de la paix » et
« Education (appui ciblé) », la loi de finances gestion 2014 a ouvert deux nouveaux comptes
d’affectation spéciale relatifs aux « Opérations d’escortes douanières » et aux « Opérations du
RAMU ».
Le résumé de l’exécution de ces dépenses est présenté dans le tableau n°21 ci-après:
Tableau n° 21 : Point d’exécution des dépenses des comptes d’affectation spéciale. (en millions de francs)
Comptes d’affectation
spéciale
Numéro
2013 2014
Prévisions Exécutions Taux (%)
Prévisions Exécutions Taux (%)
SYDONIA 967 151 2 567 2 186 85 2 567 1 668 65
Maintien de la paix
967 152 12 000 14 092 117 16 000 12 212 76
Education (appui ciblé)
967 121 15 500 12 148 78 15 500 4800 31
Compte 0pérations d’escortes douanières
15 000 10 084 67
Compte Opérations du
RAMU - - - 4000 0 0
TOTAL 30 067 28 426 95 53 067 28 764 54
Sources: RELF 2013 et PLR 2014
Pour une prévision de 2.567 millions en 2014, le compte n° 967 151 intitulé « programme
SYDONIA» a été exécuté à 1.668 millions contre 2.091 millions en 2013. Le taux de réalisation
chute ainsi de 20 points passant de 85% à 65%.
En ce qui concerne le programme « Maintien de la Paix », les dépenses y afférentes sont portées au
compte 967 152 « Opération militaires à l’extérieur » dans la Balance générale des comptes de
l’Etat. Elles ont atteint le montant de 12.212 millions contre les prévisions portées à 16.000
71
millions, soit un taux de 76%. En 2013, le même programme affichait des dépenses réalisées pour
14.092 millions sur des prévisions de 12.000 millions, soit un taux d’exécution de 117%.
Par ailleurs, le compte du programme intitulé « Education (appui ciblé) », quant à lui se distingue
par son caractère social. Dans la Balance générale des comptes de l’Etat, il correspond au compte
967 121 intitulé « Education et Fonds DANIDA ». La situation de ce compte à fin 2014 présente
des dépenses réalisées à hauteur de 4.800 millions sur une prévision de 15.500 millions, d’où un
taux de réalisation de 31%. Précédemment en 2013, le montant des dépenses de ce compte était de
12.148 millions sur une prévision de 15.500 millions, soit un taux de 78%. Il s’agit là d’une
importante baisse dans le taux de réalisation.
En revanche, le compte 967 153 intitulé « Escorte douanière » enregistre les opérations du compte
« Opérations d’escortes douanières ». Ce premier exercice de sa mise en œuvre, a enregistré des
dépenses pour un montant de 10.084 millions sur les prévisions évaluées à 15.000 millions, soit un
taux de 67%.
Enfin, le second nouveau compte « Opérations du RAMU » dont les opérations sont appelées à être
enregistrées au compte 967 122 intitulé « Opérations du RAMU » n’a connu aucune dépense
réalisée en dépit des crédits ouverts de 4.000 millions.
c - Les comptes de prêts et les comptes d’avances
Ils constituent les opérations à caractère temporaire inscrites en loi de finances.
Conformément aux dispositions de l’article 32 de la Loi Organique n°86-021 du 26 septembre 1986
relative aux lois de finances maintenues en vigueur au titre de la gestion 2014 par les dispositions
transitoires de la nouvelle Loi Organique n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de
finances, « les comptes d’avances décrivent les avances que le Ministre en charge des Finances est
autorisé à consentir dans la limite des crédits ouverts en loi de finances ».
Les comptes de prêts « retracent les prêts d’une durée supérieure à deux ans consentis par l’Etat
dans la limite des crédits ouverts à cet effet, soit à titre d’opérations nouvelles, soit à titre de
consolidation » (article 33 de la même loi organique n°86-021).
Le tableau n°22 ci-après présente la situation des charges des opérations à caractère temporaire des
gestions 2013 et 2014.
72
Tableau n°22: Point d’exécution des charges des opérations à caractère temporaire. (en millions de francs)
Comptes
2013 2014
Prévisions Réalisations Taux (%)
Prévisions Réalisations Taux (%)
Comptes de prêts 580 5 1 580 90 16
Comptes d’avances 4 000 3 000 75 4 000 3 000 75
TOTAL 4 580 3 005 66 4 580 3 090 67
Sources: RELF 2013 et PLR 2014
Si les prévisions ont été maintenues à 580 millions au titre des années 2013 et 2014, il est à noter
une augmentation perceptible au niveau des réalisations de prêts. Ils sont passés de 5 millions en
2013 à 90 millions en 2014.
La Juridiction financière, comme les années précédentes dénonce la violation des textes en matière
d’octroi de prêt par le ministre en charge des Finances. En effet, aucun intérêt n’est perçu sur ces
prêts contrairement aux dispositions de l’article 33 de la loi organique relative aux lois de finances
qui édicte : « Sauf dérogation prévue par décret, les prêts sont productifs d’intérêts dont le taux est
fixé par la décision d’attribution prise par le Ministre en charge des Finances et ne peut être
inférieur au taux d’escompte de la Banque Centrale ».
Quant aux avances, pour une prévision de 4.000 millions au titre de la gestion 2014, les avances
consenties par l’Etat sont chiffrées à 3.000 millions sur une prévision de 4.000 millions, soit un taux
de réalisation de 75%. Cette situation est conforme à celle notée en 2013.
C - OPERATIONS DE TRESORERIE
Les ressources et les charges de l’Etat sont constituées d’une part, des recettes et des dépenses
budgétaires et d’autre part, des ressources et charges de trésorerie.
En cas de déficit budgétaire, le gouvernement a recours aux ressources de trésorerie pour la
couverture du besoin de financement qui en est issu.
73
Pour l’année 2014, le besoin de financement est estimé à 253.569 millions. L’article 20-b de
l’ordonnance n°2014-01 du 02 janvier 2014 portant loi de finances pour la gestion 2014 prévoit la
couverture de ce besoin de financement par des ressources intérieures exceptionnelles pour 83.957
millions et des ressources extérieures pour 169.6012 millions.
Suivant les dispositions des articles 30 à 32 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF
2013), le Trésor public exécute, sous la responsabilité de l’Etat, des opérations de trésorerie qui
comprennent notamment des émissions et remboursements d’emprunts et des opérations de dépôts
sur ordre et pour le compte d’organismes publics et correspondants du Trésor. Les opérations de
trésorerie de l’Etat sont retracées par des comptes de trésorerie.
Le décret n°2001-039 du 15 février 2001 portant règlement général sur la comptabilité publique
précise en son article 75: « sont définis comme opérations de trésorerie, tous les mouvements de
numéraires, de valeurs mobilisables, de comptes de dépôts et de comptes courants ainsi que ceux
des comptes de créances et de dettes à court terme ».
Les opérations de trésorerie comprennent notamment :
� les opérations d’encaissement et de décaissement ;
� l’approvisionnement et le dégagement en fonds des caisses publiques;
� l’escompte et l’encaissement des traites et obligations émises au profit de l’Etat ou des
organismes publics dans le cadre de la réglementation en vigueur ;
� la gestion des fonds déposés par les correspondants et les opérations faites pour leur
compte ;
� l’émission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts publics à court
terme.
1. Les charges de trésorerie
Elles comprennent :
� les remboursements des emprunts et dettes qui comprennent le montant des
remboursements des bons du trésor et des arriérés de paiement de plus de trois mois à
compter de la date de prise en charge par le comptable (mais avec la nouvelle directive
n°10/2009/CU/UEMOA du 26 juin 2009, les arriérés sont constitués de toutes les
liquidations non réglées au-delà de trois mois) ;
� les retraits sur les comptes des correspondants ;
� les prêts et avances accordés par l’Etat.
74
2. Les ressources de trésorerie Elles servent à financer le déficit budgétaire et les charges de trésorerie et comprennent :
� les cessions d’actifs qui concernent des biens mobiliers et immobiliers composant le
patrimoine de l’Etat. Les cessions d’actifs constituent une diminution du patrimoine de
l’Etat. Au cours de l’exercice 2014, aucune vente d’actifs n’a été prévue ni exécutée. Il en
est de même des gestions 2013 et 2012;
� les emprunts : ce sont les ressources de trésorerie issues de l’émission par l’Etat des titres
d’emprunts publics notamment les bons de Trésor, lesquels sont libellés en monnaie locale.
La gestion 2014, contrairement aux exercices 2013 et 2012, a prévu des emprunts
obligataires d’une valeur de 69.957.000.000 francs. En fin d’exercice, cette catégorie de
ressources intérieures exceptionnelles n’a pu être mobilisée qu’à hauteur de 79,61% , soit
55.692.083.500 francs ;
� les dépôts sur les comptes des correspondants (les collectivités territoriales, les
établissements publics et les entreprises disposant d’un comptable public);
� les remboursements de prêts et avances accordés par l’Etat.
3 - Détermination du besoin de financement (base caisse) ou besoin de trésorerie
Le besoin de financement (base caisse) ou encore besoin de trésorerie correspond à l’excédent des
emplois de trésorerie de l’année sur les ressources de trésorerie.
Au titre de la gestion 2014, l’exécution de la loi de finances a enregistré divers emplois et
ressources de trésorerie ayant engendré un besoin de trésorerie global de -262.685.150.028 francs
comme détaillé dans le tableau n°23 suivant.
Tableau n°23 : Besoin de trésorerie de l’Etat en 2014 (besoin de financement (base caisse). (en francs)
RUBRIQUES (1)
ENCAISSEMENTS (2)
DECAISSEMENTS (3)
BESOIN DE FINANCEMENT
(4)= (2)- (3) 1 - Recettes des Régies financières (DGID et DGDDI)
695 146 466 735 0 695 146 466 735
2 – Recettes des Régies financières (DGTCP)
34 065 081 211 0 34 065 081 211
3- Autres recettes (ressources intérieures exceptionnelles)
63 544 438 400
0 63 544 438 400
4-Ressources extérieures 88 825 523 601 0 88 825 523 601
4 -Règlement avec les gouvernements étrangers
2 237 455 527 1 401 107 268 836 348 259
75
5- Autres tiers débiteurs 1 134 643 219 889 544 827 245 098 392
6 - Tiers créditeurs divers 427 416 023 780 409 130 898 975
18 285 124 805
7 - Opérations du FNRB 24 051 475 634 0
24 051 475 634
8 - Opérations de la CAA 3 116 175 908 1 856 114 092
1 260 061 816
9- Opérations Fonds Routier 4 365 818 312 8 365 858 784
-4 000 040 472
10 – Opérations à caractère temporaire 693 221 056 3 090 000 000 -2 396 778 944
11 - Aides budgétaires (Dons programmes + Dons projets et legs + Allègement de la dette)
- -
12-SYDONIA 3 257 893 638 1 668 327 480 1 589 566 158
13- Compte Maintien de la Paix (Opérations militaires à l’extérieur)
9 997 939 859 12 211 574 735 -2 213 634 876
14-Compte Education (appui ciblé) 2 226 687 742 4 800 098 219 -2 573 410 477 15- Emprunts - - 16-Compte opérations d’escortes douanières
0 10 083 666 664 -10 083 666 664
17-Compte opérations RAMU 5 407 500 043 0 5 407 500 043
Total des encaissements 1 365 486 344 665
911 989 153 621
18 – Créanciers réglés par bons de caisse 95 042 780 457 -95 042 780 457 19- Créanciers réglés par virement 686 285 689 918 -686 285 689 918 20-Dép. payées sans ordonnancement préalable à régulariser
375 469 964 198 -375 469 964 198
21 – Imputation provisoire sur crédits délégués chez comptable centralisateur
17 875 869 076 -17 875 869 076
Total des décaissements 1 628 171 494 693 -1 174 674 303 649 TOTAL GENERAL 1 365 486 344 665
1 628 171 494 693 -262 685 150 028
BESOIN DE FINANCEMENT -262 685 150 028 Source : PLR 2014
4 - Evolution des besoins de trésorerie de l’Etat
Le besoin de trésorerie de l’Etat à la clôture de la gestion 2014 est arrêté à un montant de -
262.685.150.028 francs contre -193.634.150.535 francs en 2013, soit une augmentation de 35,66%
par rapport au besoin de financement de 2013.
Le tableau n°24 ci-dessous élaboré à partir des chiffres tirés du rapport sur l’exécution de la loi de
finances 2013 et le projet de loi de règlement 2014 donne l’évolution du besoin de financement de
l’Etat entre 2010 et 2014.
76
Tableau n°24 : Evolution du besoin de financement de l’Etat (base caisse) de 2010 à 2014.
(en francs) Années 2010 2011 2012 2013 2014
Besoin de financement
-272 977 576 262 -295 537 619 335 -241 917 830232 -193 634 150 535 -262 685 150 028
Sources : RELF 2013 et PLR 2014
Le graphique n°11 ci-dessous illustre l’évolution des besoins de financement sur la période 2010 à
2014.
Graphique n°11: Evolution du besoin de financement de l’Etat (base caisse) de 2010 à 2014.
Sources : RELF 2013 et PLR 2014
Il ressort du tableau ci-dessus que le besoin de trésorerie de l’Etat s’est dégradé en 2104 par rapport
à 2013 sans atteindre les niveaux de 2010 et 2011. Il avait régulièrement et sensiblement diminué
les trois années précédentes passant de -295.537.619.335 francs en 2011 à -241.917.830.232 francs
en 2012 puis -193.634.150.535 francs en 2013. En 2014, le besoin de trésorerie a connu une hausse
de 35,6% par rapport à 2013 dont le besoin de trésorerie était inférieur de 20% à celui de l’exercice
2012.
Le graphique montre que sur la période, la situation du besoin de financement est instable.
2010 2011 2012 2013 2014BF -272 977 -295 538 -241 918 -193 634 -262 685
Mon
tant
en
mill
ions
Années
Graphique n°5: Evolution du besoin de financement de l'Etat (base caisse) 2010-2014
77
5 - Situation de la trésorerie de l’Etat au 31 décembre 2014
Selon le document intitulé « divers états de rapprochement » pour la gestion 2014, le solde de
trésorerie de l’Etat s’établit à 191.230.831.812 francs au 31 décembre 2014 comme détaillé dans le
tableau n°25 ci-dessous.
Tableau n°25 : Situation de la trésorerie de l’Etat au 31 décembre 2014
(en francs)
Source : Document intitulé « Divers états de rapprochement » 2014 (Tableau Page 10)
Le graphique n°13 qui suit montre la part de chaque compte de trésorerie dans la situation au 31
décembre 2014.
Graphique n° 13: Situation de la trésorerie de l’Etat au 31 décembre 2014.
Source : Tableau Page 10 du document intitulé « Divers états de rapprochement » 2014
Série1; Traites et
obligations des receveurs
des impôts; 0; 0%
Série1; Chèques à
l'encaissement; 169 354
295 ; 0%
Série1; Comptes à la
Banque Centrale; 78 118
837 678 ; 41%
Série1; Comptes
courants postaux; 882
712 371; 0%
Série1; Comptes dans les
banques primaires; 56
389 712 109; 30%
Série1; Numéraires chez
les comptables du Trésor;
9 393 649 908; 5%
Série1; Comptes de
mouvement de fonds; 46
276 565 451; 24%
Situation de la trésorerie de l'Etat au 31 /12/2014Traites et obligations des receveurs des impôts
Chèques à l'encaissement
Comptes à la Banque Centrale
Comptes courants postaux
Comptes dans les banques primaires
Numéraires chez les comptables du Trésor
COMPTES LIBELLES MONTANT
511.112 Traites et obligations des receveurs des impôts 0
511.3 Chèques à l'encaissement 169 354 295
512 Comptes à la Banque Centrale 78 118 837 678
513 Comptes courants postaux 882 712 371
515 Comptes dans les banques primaires 56 389 712 109
531 Numéraires chez les comptables du Trésor 9 393 649 908
58 Comptes de mouvement de fonds 46 276 565 451
TOTAL 191 230 831 812
78
Certaines insuffisances ont été relevées sur les soldes de trésorerie.
a - Discordance entre les soldes de certains comptes de trésorerie et ceux tirés des états de rapprochement produits à l’appui du CGAF
Dans le document intitulé « Divers états de rapprochement », les soldes de la trésorerie de l’Etat au
31 décembre 2014 de certains comptes (comptes à la Banque Centrale, comptes courants postaux,
comptes dans les banques primaires) diffèrent de ceux tirés du tableau récapitulatif de la page 10 du
même document.
Le tableau n°26 ci-après fait le point de ces divergences.
Tableau n°26 : Comparaison des comptes de trésorerie inscrits dans le tableau page 10 du document intitulé « Divers états de rapprochement » et de ceux tirés de la consolidation des états de rapprochement y figurant.
(en francs)
Comptes Libellés Montants de la
trésorerie tirés du CGAF
Montants tirés de l’état de
rapprochement individuel de
chaque compte
Ecarts
511 Traites et obligations des receveurs des
Impôts
0 - -
5113 Chèques à l’encaissement 169 354 295 - 169 354 295
512 Comptes à la Banque Centrale 78 118 837 678 54 806 702 692 23 312 134 986
513 Comptes courants postaux 882 712 371 202 315 040 680 397 331
515 Comptes dans les comptes primaires 56 389 712 109 48 237 019 686 8 152 692 423
531 Numéraires chez les comptables du
Trésor
9 393 649 908 - 9 393 649 908
58 Comptes de mouvement de fonds 46 276 565 451 46 276 565 451 0
TOTAL 191 230 831 812
149 522 602 869
41 708 228 943
Sources : Tableau Page 10 du document intitulé « Divers états de rapprochement » 2014
Les incohérences ci-dessus relevées sont soulignées de façon récurrente par la Juridiction financière
depuis son rapport sur l’exécution de la loi de finances exercice 2005 et les recommandations pour
les corrections nécessaires avaient été faites.
79
Le Ministre en charge des finances estime que :
� les comptes 5113 « Chèques à l’encaissement » et 531 « Numéraires chez les comptables
du Trésor » ne font pas l’objet de rapprochement en fin d’année. En effet, ils sont tenus
uniquement par les comptables du Trésor, tandis que les comptes bancaires sont tenus «
contradictoirement » par les banques et les comptables du Trésor ;
� les soldes des comptes 512, 513 et 515 affichés par le document intitulé « Divers états de
rapprochement » qui fait partie intégrante du compte de gestion sur chiffres (et non du
CGAF), sont supérieurs aux soldes affichés par les états de rapprochement parce que ces
derniers ne prennent pas en compte les données relatives aux postes comptables du Trésor ;
� le solde du compte 58 n’est pas nul en fin de gestion du fait de la non intégration, pour le
moment, des opérations des postes diplomatiques à la comptabilité du Receveur Général des
Finances (RGF). Des dispositions sont en train d’être prises en vue d’intégrer leurs
opérations à la balance générale des comptes du RGF. En outre, ce solde du compte 58 se
justifie également par le fait que certains mouvements de fonds effectués au profit de
certains postes comptables du Trésor en fin d’année 2014 n’ont été pris en charge par ces
derniers qu’en 2015.
b- Manque d’enchaînement entre les soldes de trésorerie
Dans ses précédents rapports sur l’exécution de la loi de finances, la Chambre des comptes, dans le
cadre de l’analyse du solde réel de trésorerie en fin d’exercice, avait noté un manque
d’enchaînement entre les soldes de trésorerie des années successives et avait recommandé que la
situation soit corrigée.
Le solde de trésorerie dégagé en 2014 pour un montant de 191.230.831.812 francs (Page 10 du
document intitulé « Divers états de rapprochement ») pose aussi un problème d’enchaînement dans
sa détermination.
En tenant compte du solde final arrêté au PLR 2013 à 197.894.234.472 francs, le solde de
trésorerie à fin 2014 devrait être de -64.790.915.556 francs ainsi que présenté dans le tableau n°27
ci-dessous.
80
Tableau 27 : Enchaînement logique du calcul du solde de trésorerie.
(en francs)
Désignation Montant
Solde fin 2013 197 894 234 472
Encaissements 1 365 486 344 665
Décaissements 1 628 171 494 693
Solde fin 2014 -64 790 915 556
Sources : RELF 2013 et PLR 2014
A la page 10 du document intitulé « Divers états de rapprochement », le solde de trésorerie de l’Etat
au 31 décembre 2014 est de 191.230.831.812 francs. Ce solde diffère de celui dégagé dans le
tableau d’enchaînement des soldes (-64.790.915.556 francs).
Le Ministère en charge des finances a pris acte des observations de la Juridiction financière. Il a
précisé que des réflexions sont en cours pour améliorer la présentation du tableau de détermination
du besoin de trésorerie.
5 - Evolution du solde de trésorerie de l’Etat de 2010 à 2014
Sur la base des états de rapprochements produits par le MEF entre 2010 et 2014, le solde de
trésorerie a régulièrement baissé. En effet, à la clôture de la gestion 2014, le solde de trésorerie de
l’Etat est arrêté à un total de 191.230.831.812 francs. En 2013, il était 197.894.234.472 francs, de
208.748.961.350 francs en 2012 puis de 214. 668. 063 101 francs en 2011.
Sur la période de 2010 à 2014, les détails de l’évolution des soldes de la trésorerie de l’Etat sont
récapitulés dans le tableau n°28 ci-après.
81
Tableau n° 28 : Situation des comptes de trésorerie de l’Etat au 31 décembre de 2010 à 2014. (en francs)
Comptes
Gestions Variation
2010
(1)
2011
(2)
2012
(3)
2013
(4)
2014
(5)
(5)-(4)
Montant
511.112 Traites obligations Receveurs Impôts
55 178 567 0 0 0
0
511.3 -Chèques à l'encaissement
0 0 0 0 169 354 295 169 354 295
512. Compte à la BCEAO 156 423 093 670 130 296 064 576 112 726 619 158 64 429 325 456 78 118 837 678 13 689 512 222
513. Compte Trésor au CCP 3 183 827 266 4 912 568 806 5 320 248 085 3 115 594 148 882 712 371 -2 232 881 777
515. Compte banque primaire
31 003 269 344 46 231 340 354 55 719 972 677 84 387 421 898 56 389 712 109 -27 997 709 789
531. -Numéraire chez comptable Trésor
8 318 054 049 10 949 534 813 10 984 088 465 13 456 286 374 9 393 649 908 -4 062 636 466
581. - Comptmouv fonds centralisateur
616 759 097 22 278 554 552 23 998 032 965 32 505 606 596 46 276 565 451 13 770 958 855
582. Comptmouv fonds non centra
0 0 0 0 0 0
Sources : RELF 2013 et Etats de rapprochement 2014
82
TITRE II – UTILISATION DES CREDITS BUDGETAIRES ET COMPTES DE L’ETAT
83
I- UTILISATION DES CREDITS BUDGETAIRES
Après examen des documents de reddition des comptes produits, la Juridiction a noté des
insuffisances relativement à la gestion des autorisations budgétaires et à la crédibilité budgétaire.
A- GESTION DES AUTORISATIONS BUDGETAIRES
A la suite de la prise de l’ordonnance n°2014-01 du 02 janvier 2014 portant loi de finances pour la
gestion 2014, notification des crédits a été faite aux Institutions et Ministères.
Ni l’acte de notification des crédits gestion 2014, ni celui relatif à l’arrêt des engagements, des
paiements et des écritures comptables n’a été produit à la juridiction, malgré la demande qui en a
été faite au Ministre.
La loi de finances pour la gestion 2014 présente un budget équilibré en recettes et en dépenses à la
somme de 1.127.502 millions de FCFA contre 1.044.494 millions de FCFA en 2013.
Sur la base des reports de crédits et des fonds de concours effectués en 2014, la situation des crédits
ouverts se monte à 1.086.920 millions.
Il convient de noter que contrairement à la gestion 2013 où le montant des reports de crédits prévus
en 2012 n’est pas conforme à celui noté au PLR 2013, le montant des reports de crédits enregistrés
au PLR au titre de la gestion 2014 (27.568 millions) correspond à celui prévu au PLR 2013 pour
être exécuté en 2014. La Juridiction note ainsi la correction de cette irrégularité qu’elle a longtemps
critiquée.
Par ailleurs, la Juridiction a noté en fin d’année (courant novembre), la fermeture du SIGFiP et par
conséquent, l’impossibilité pour les ministères et institutions de l’Etat d’avoir accès aux crédits
ouverts à leur profit. Elle a aussi noté qu’en début de la gestion 2015, il a été procédé à une
annulation des engagements de 2014 et leur reprise sur les crédits de 2015.
Invité à s’expliquer sur cette situation et à fournir les fondements d’une telle pratique au regard des
textes encadrant l’exécution des dépenses publiques, le Ministre en charge des finances a préféré le
silence.
A l’issue de la gestion, le Gouvernement a demandé dans le PLR (article 26) des crédits
complémentaires pour un montant de 52.734 millions.
84
Quant aux dépenses constatées, elles se sont élevées à 932.751millions. Les crédits à reporter sur la
gestion 2015 se sont élevés à 20.209 millions et les annulations de crédits non utilisés sont arrêtées
à un montant de 341.205 millions.
L’ensemble de cette situation est récapitulé dans le tableau n°29 suivant :
Tableau n°29 : Fixation des crédits en loi de finances (en millions de francs)
Désignation BIM Autres budgets
Budget annexe
CST Ensemble
Total crédits votés 827 873 (1)
11 100 48 700 57647 945 320
- Modifications 1 Du montant des crédits
*Reports exercices précédents *Fonds de concours rattachés
27 568 49 296
- -
- -
- -
27 568 49 296
Crédits ouverts 904 737 11 100 48 700 57 647 1 022 184 Crédits complémentaires demandés 52.734 Total crédits utilisés (ouverts + dépassements) 1 074 918 Dépenses constatées 830 058 10 222 60 617 31 854 932 751
Ajustements en fin de gestion Reports à l’exercice suivant Crédits non utilisés à annuler
20 209 341.205
Total dépenses constatées – ajustements 1 294 165 (1) y compris la variation nette des arriérés Source : PLR2014
Dans les conditions régulières de gestion, le total des crédits utilisés (1.074.918 millions) devrait
correspondre aux dépenses constatées plus les ajustements en fin de gestion, soit 1.294.165
millions. Ce qui n’est pas le cas.
Cette situation, qui s’explique entre autres par la non prise en compte en prévision, dans le tableau
B en annexe du PLR, des reports de crédits et des fonds de concours, met en lumière des anomalies
importantes révélatrices d’une utilisation critiquable des mécanismes de régulation budgétaire. Elle
sera approfondie à travers l’examen du respect des principes budgétaires.
1- De l’annualité budgétaire
Suivant l’article 1er, 3e tiret de la loi organique n° 2013-14 relative aux lois de finances, le budget
de l’Etat est : « acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de
l’Etat ; ensemble des comptes qui décrivent, pour une année civile, toutes les ressources et toutes les
charges de l’Etat. » Quant à l’article 11, il stipule que « L’autorisation de percevoir les impôts est
annuelle ».
85
Il découle de ces articles qui consacrent le principe de l’annualité budgétaire que l’autorisation des
recettes et des dépenses donnée par l’Assemblée nationale et l’exécution du budget qui en résulte
valent pour une année. Cette période court du 1er janvier au 31 décembre.
En dehors des lois de finances rectificatives et des douzièmes provisoires, la loi organique a prévu
des mécanismes pour l’assouplissement du principe de l’annualité. Il s’agit principalement des
reports de crédits et des annulations de crédits.
Les observations de la Juridiction sur le respect de ce principe concernent des anomalies dans la
persistance de la pratique d’exécution de dépenses en l’absence d’autorisation budgétaire, et des
annulations massives de crédits en fin de gestion.
a- Persistance de la pratique d’exécution de dépenses en l’absence d’autorisation budgétaire
Comme pour les gestions antérieures et en dépit de ses observations, la Chambre a noté l’exécution
de dépenses en l’absence d’autorisation budgétaire.
Quinze cas ont été relevés au niveau du Ministère de l'Energie, des Recherches Pétrolières et
Minières, de l'Eau et du Développement des Energies Renouvelables choisi à titre d’illustration. Les
chapitres concernés sont indiqués dans le tableau n°30 ci-après.
Tableau n°30 : Exécution de dépenses en l’absence d’autorisation budgétaire au Ministère de l'Energie, des
Recherches Pétrolières et Minières, de l'Eau et du Développement des Energies Renouvelables.
(en millions de francs)
Programmes Chapitres Libellés Crédits ouverts
Dépenses ordonnancées Dépassements
377608676900
Appui à la promotion et au développement de la distribution de l'énergie électrique en milieu urbain et péri urbain
23
Acquisitions, constructions et grosses réparations des immeubles
177
381
204
61 Dépenses de personnel 0 7 7
377608676990
Appui à la promotion et au développement de la distribution de l'énergie électrique en milieu urbain et péri urbain
61 Dépenses de personnel
168
685
517
86
377629676200 Construction de barrages électriques au
Bénin
24 Acquisitions et grosses réparations du matériel et mobilier
0
92
92
62 Achats de biens et services
150 530 380
377629376200
Construction des ouvrages annexes et démarrage de l'exploitation de la tag 80
mw a maria-gléta
62 Achats de biens et services
290 918
628
377605672400 Construction et équipement des bâtiments du MERPMEDER
24 Acquisitions et grosses réparations du matériel et mobilier
90
103
13
377200276100 Direction de l'Energie
61 Dépenses de personnel 52 99 47
378300386200 Direction Départementale
des Mines, de l'Energie et de l'Hydraulique de l'Atlantique
61 Dépenses de personnel 22 88 66
373201033100
Direction des Ressources Humaines
61 Dépenses de personnel
15
16
1
Total 1 956
Source : BDD 2014
L’exécution de dépenses en l’absence de dotations budgétaires est une entorse à l’autorisation
préalable des recettes et des dépenses consacrée par l’article 7 de la loi organique n°2013-14 du 27
septembre 2013 relative aux lois de finances qui dispose : « … La loi de finances de l’année prévoit
et autorise pour chaque année civile l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat… ».
b- Des annulations importantes de crédits en fin de gestion
Tout comme l’année 2013, aucun arrêté portant annulation de crédits n’a été pris au cours de la
gestion 2014 par le Ministre en charge des Finances au regard de l’article 28 de la loi organique n°
2013-14 qui dispose : « Des crédits budgétaires peuvent être annulés, par arrêté du ministre en
charge des finances, après information du ministre sectoriel, lorsqu’ils sont devenus sans objet ou
dans le cadre de la mise en œuvre du pouvoir de régulation budgétaire défini à l’article 71».
87
La Chambre note que dans le tableau « L-Situation des crédits à annuler ou à reporter et des
ouvertures de crédits complémentaires » du PLR, le montant des annulations à opérer en fin de
gestion a été arrêté à 341.205 millions, soit plus de 33% des crédits ouverts.
Ces annulations de crédits en fin de gestion traduisent, du point de vue de la Juridiction, un
gonflement artificiel en loi de finances par l’Exécutif de crédits qui ne sont en définitive pas
utilisés.
2- De l’unité budgétaire
Suivant ce principe budgétaire, toutes les opérations de dépenses et de recettes sont retracées dans
un document unique, le budget général. Il recouvre deux règles :
� la règle de l’unité, qui exige que le budget de l’État soit retracé dans un document unique
(la loi de finances). Il s’agit ainsi d’assurer aux parlementaires une bonne lisibilité du
budget, et donc, un contrôle effectif sur les finances de l’État ;
� la règle de l’exhaustivité, selon laquelle la loi de finances doit prévoir et autoriser
l’ensemble des recettes et des charges de l’État.
Si dans l’ensemble, les opérations relatives aux ressources et charges de l’Etat sont prévues dans un
document unique soumis au vote de l’Assemblée nationale, les mécanismes utilisés et la désignation
de certaines composantes suscitent des commentaires de la Cour.
L’article 19 de la loi organique n°86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances précise
que : « les ressources et les charges de l’Etat font l’objet d’une affectation comptable au budget
général, ou, par dérogation établie par une loi de finances, à un budget annexe ou à un compte
spécial du Trésor ».
Il s’en dégage que les ressources et les charges de l’Etat ne peuvent être retracées que dans le
budget général, dans un budget annexe ou dans un CST.
La structure du document budgétaire ne respecte pas ces composantes dictées par la loi. Trois
composantes sont notées dans les lois de finances béninoises. Il s’agit du BGE, de la variation nette
des arriérés et des comptes d’affectation spéciale. (cf. Tableau n°31).
Tableau n°31 : Structure du budget
88
Selon la loi organique Suivant les lois de finances
Budget Général Budget Général de l’Etat
Budget annexe Variation nette des arriérés
Compte Spécial du Trésor Compte d’affectation spéciale
On notera en particulier au niveau de la loi de finances l’absence, dans les trois grandes
composantes, du budget annexe et la présence de la variation nette des arriérés.
En effet, le budget annexe est retenu par la loi de finances comme une composante du budget
général de l’Etat, à l’instar du budget des Institutions et Ministères et de la rubrique autres budgets.
En ce qui concerne la variation nette des arriérés qui n’est pas une rubrique prévue par la loi
organique, il s’agit d’une rubrique qui, bien qu’inscrite dans les tableaux de la loi de finances en
prévisions et en réalisations pour des montants bien modestes, est intégrée dans les dépenses
ordinaires pour les commentaires des chiffres d’exécution. La Juridiction s’est toujours interrogée,
depuis l’examen du premier PLR à elle transmis, sur la pertinence du maintien de cette rubrique
comme une composante essentielle de la loi de finances.
La Chambre s’est également interrogée sur la rubrique Autres budgets (CAA et Fonds Routier) qui
ne répond à aucune des affectations comptables retenues dans la loi organique relative aux lois de
finances.
De même, la survivance dans le document budgétaire de la rubrique Budget d’Investissement de
l’Administration Centrale (BIAC) non nourrie en prévisions comme en réalisations est un sujet qui
interpelle.
3- De l’universalité budgétaire
Selon ce principe, l’ensemble des recettes budgétaires doit couvrir l’ensemble des dépenses
budgétaires ; les recettes et les dépenses étant inscrites au budget sans contraction, ni compensation
entre elles.
89
La non-compensation signifie qu'il est interdit de présenter les prévisions de dépenses en ayant au
préalable déduit le montant des recettes escomptées. Les services administratifs ne peuvent pas se
procurer par eux-mêmes des ressources en dehors des crédits qui leur sont alloués. Tout produit
d'une recette doit être reversé au budget général sans pouvoir être utilisé par le service.
De même, en vertu de la règle de la non-affectation, il est interdit l'utilisation d'une recette
déterminée pour le financement d'une dépense déterminée. Toutes les dépenses d'un budget doivent
être couvertes par la masse commune des recettes.
Ce principe est consacré par l’article 35 de la loi organique n°2013-14 relative aux lois de finances :
« Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les
dépenses. L’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les
dépenses et toutes les recettes sont imputées au budget général.»
Dérogent au principe de l’universalité budgétaire, les procédures relatives aux budgets annexes, aux
comptes spéciaux du Trésor, aux fonds de concours et aux rétablissements de crédits.
a- De l’ambiguïté de la nature du Budget annexe
Selon l’article 37 de la loi organique n°2013-14 relative aux lois de finances, peuvent faire l’objet
de budgets annexes au Budget de l’Etat. « Les opérations financières des services de l’Etat qui n’ont
pas été dotés de la personnalité morale par la loi et dont l’activité tend essentiellement à produire
des biens ou à rendre des services payants….. ».
Le Fonds National des Retraites du Bénin a été créé par ordonnance n°63/PR du 29 décembre 1966
pour concéder, liquider et servir des pensions aux Agents Permanents de l’Etat civils et militaires
qui ont fait valoir leur droit à la retraite.
Dans sa réponse au questionnaire d’instruction du RELF 2010 relativement au FNRB, le Ministre
en charge des Finances, avait écrit que « le FNRB est un organisme autonome qui est sous la tutelle
du Ministère de l’Economie et des Finances. Son budget en recettes comme en dépenses est intégré
dans le Budget Général qui intègre tous les comptes de l’Etat, raison pour laquelle le budget du
FNRB, dit budget annexe, fait partie intégrante du Budget Général de l’Etat. »
Pour la Chambre, un budget annexe ne saurait être partie intégrante du budget général de l’Etat.
En réalité, ainsi que le précise l’article 34 de la loi organique n°2013-14 du 27 septembre 2013
relative aux lois de finances, « sous réserve des dispositions concernant les budgets annexes et les
90
comptes spéciaux du Trésor, toutes les recettes et toutes les dépenses budgétaires de l’Etat sont
retracées dans le budget général ».
Sur un autre plan, le mode d’apurement du déficit du FNRB avait fait à maintes reprises l’objet de
critiques de la part de la Juridiction.
En 2014, les réalisations de recettes et de dépenses du FNRB s’élèvent respectivement à 24.051
millions et 60.617millions ; ce qui dégage un déficit de -36.566 millions. Le FNRB enregistre des
déficits d’année en année comme le prouve le tableau n°32 ci-après.
Tableau n°32: Evolution du déficit du FNRB de 2010 à 2014.
(en millions de francs)
Rubriques
Prévisions Réalisations
2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014
Recettes 17 063 20 847 22 200 24 221 22 721 16 356 20 717 20 715 24 534 24 051
Dépenses 35 830 38 800 40 800 44 500 48 700 35 712 40 397 46 302 51 965 60 617
DÉFICIT -12 767 -17 953 -18 600 - 20 279 -25 979 -19 352 -19 680 -25 586 -27 431 -36 566
Sources : RELF 2013 et PLR 2014
Il ressort du tableau ci-dessus, que le déficit prévisionnel est passé de 12.767 millions en 2010 à
25.979 millions en 2014. En réalisation, le déficit a augmenté constamment entre 2010 et 2014. Il
est passé de 19.352 millions en 2010 à 36.566 millions en 2014.
L’évolution de ces différents déficits est retracée par le graphique n°14 ci-dessous.
91
Graphique n°14: Evolution du déficit du FNRB de 2010 à 2014
Tout comme pour les années précédentes, l’apurement de ce déficit a été réalisé par inscription
d’office d’une subvention sur le budget de l’Etat en marge des dispositions légales (voir encadré tiré
du RELF 2006).
b- Des fonds de concours
Suivant l’article 36 de la loi organique n° 2013-14 relative aux lois de finances, les fonds de
concours sont des contributions volontaires versées par les personnes morales ou physiques et
notamment par des partenaires techniques et financiers pour concourir avec ceux de l’Etat à des
dépenses d’intérêt public ainsi que les produits de legs et donations attribués à l’Etat ou aux
administrations publiques.
L’emploi des fonds doit être conforme à l’intention de la partie versante ou du donateur et
n’intervenir qu’après ouverture, par arrêté du Ministre en charge des Finances, d’un crédit
supplémentaire équivalant au montant du fonds de concours (article 36 de la loi organique n° 2013-
14 27 septembre 2013 relative aux lois de finances).
Inscrits « pour mémoire » lors du vote de la loi de finances, les montants correspondant aux fonds
de concours sont pris en compte en recettes lors du versement et un arrêté du Ministre en charge des
Finances est pris pour ouvrir des montants de crédits correspondants sur les programmes concernés.
En principe, le rattachement budgétaire des fonds de concours doit intervenir dans l’année.
92
Il a été produit en annexe au compte administratif, quatorze arrêtés relatifs à l’ouverture de fonds de
concours dont un modifié par un certificat administratif. Le montant de ces fonds de concours
s’élève à 49.296 millions de francs. Ce montant correspond à celui inscrit dans le PLR 2014.
La Cour relève que sur quatorze arrêtés de fonds de concours, huit sont relatifs aux dons, un est
relatif au don et emprunt, et cinq concernent les emprunts.
Comme pour les gestions antérieures, la Cour s’interroge à nouveau sur l’inscription des emprunts
dans les fonds de concours en contradiction avec la définition qu’en donne la loi organique relative
aux lois de finances en son article 36 rappelé supra qui stipule clairement que les fonds de concours
sont des contributions volontaires, des produits de legs et donations versées au budget général de
l’Etat.
Pour le Ministre en charge des finances, « Suivant l’article 36 de la de la loi organique n° 2013-14
du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances (LOLF), les fonds de concours sont des
contributions volontaires versés par les personnes morales ou physiques et notamment par des
partenaires techniques et financiers pour concourir avec ceux de l’Etat à des dépenses d’intérêt
public ainsi que les produits de legs et donations attribués à l’Etat ou aux administrations publiques.
A la lecture de cet article et du premier article de la LOLF consacrant la définition des fonds de
concours, il n’apparait aucune raison soutenable d’exclure les emprunts dans la prise des arrêtés
d’ouverture de fonds de concours.
En effet, la loi fait une double catégorisation des fonds de concours dont des emprunts. Même si le
second groupe constitué des legs et donations à l’Etat parait plus précis, tel n’est pas le cas de la
première catégorie constituée des contributions qu’on ne saurait dans l’interprétation exclure si la
loi ne l’a pas expressément spécifié.
De même, si on se réfère à l’ancienne LOLF consacrée par la Loi n° 86-021 du 26 septembre 1986
sous l’égide de laquelle les fonds de concours évoqués ont été pris, l’article 26 définit les fonds de
concours comme des fonds versés par les personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux
de l’Etat à des dépenses d’intérêt public ainsi que les produits de legs et donations attribuées à l’Etat
ou aux administrations publiques.
Par ailleurs, l’article 17 de la LOLF française de 2001 en son point II dispose que « Les fonds de
concours sont constitués, d’une part, par les fonds à caractère non fiscal versés par des personnes
93
morales ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt public et, d’autre part, par les produits
de legs et donations attribués à l’Etat. ».
On en déduit que les fonds à caractère non fiscal sont constitués de toutes ressources, excepté les
ressources fiscales. Ainsi, toutes ressources non fiscales peuvent provenir de fonds de concours, en
sus des produits des legs et donations attribués à l’Etat ».
La conception du Ministre des finances relativement aux fonds de concours qui intègreraient les
emprunts ne laisse pas de surprendre la Juridiction.
Les emprunts ne sont pas des fonds versés volontairement par des tiers pour concourir au côté de
l’Etat à des réalisations d’intérêt public. Il s’agit de ressources objet de contrat avec des échéanciers
de remboursement de capital et d’intérêts.
Tout comme les rétablissements de crédits, les fonds de concours constituent des procédures
particulières permettant d’assurer une affectation au sein du budget général ou d’un budget annexe
(36 de la LOLF). Contrairement aux fonds de concours qui sont directement portés en recettes
budgétaires et donnent lieu à due concurrence à l’ouverture de crédits au profit du Ministère
intéressé, les rétablissements de crédits s’analysent comme l’annulation de dépenses déjà effectuées
pour le rétablissement d’autorisations consommées.
Inscrits « pour mémoire » dans les chapitres budgétaires lors du vote de la loi de finances, les
montants correspondant aux fonds de concours sont pris en compte en recette lors du versement et
un arrêté du Ministre chargé des finances est pris pour ouvrir des montants de crédits
correspondants sur les chapitres concernés. En principe, le rattachement budgétaire des fonds de
concours doit intervenir dans l’année.
Aussi, convient-il de préciser qu’en vertu de l’article 30 de la LOLF, les emprunts constituent des
ressources de trésorerie et non des recettes budgétaires prévues à l’article 10 de la même LOLF et
incluant pour les fonds de concours.
Sur un autre registre, le Ministre indique que : « le certificat administratif n°1270/
MEFPD/DC/SGM/DGB/DDC/SEB/DEB du 24 octobre 2014 a été pris dans l’esprit d’une
appréciation plus large des instructions et modalités d’exécution du budget de l’Etat gestion 2014,
entre autres aux pages 6 à 7, ‘’point 2’’ qui traitent du certificat administratif. Pour lui le certificat
administratif visé n’a pas modifié le montant de l’arrêté n°432/MEFPD/DC/SGM /DGB/DDC/
94
SPB/DPB du 30 septembre 2014 portant ouverture de fonds de concours, mais a apporté une
clarification à une erreur de saisie sur ledit arrêté.
En effet, le chapitre premier de l’arrêté mentionne en chiffres et en lettres le montant total ouvert en
fonds de concours qui est de 184.801.847 FCFA. Ce qui est conforme au total du tableau. Mais il
faut noter que l’erreur est intervenue sur les chiffres inscrits au niveau des différentes lignes du
tableau. Les montants inscrits sur ces lignes sont des montants qui concernaient un autre tableau et
dont la somme dépasse le total de l’arrêté en question.
L’erreur ayant été décelée après la signature de l’arrêté, un certificat administratif pour rectifier les
montants sur les lignes à partir du tableau du ministère demandeur a été pris.
Ainsi, après une appréciation des modalités d’exécution du budget et, étant donné que le montant
total constaté par l’arrêté n’est pas modifié (encore qu’il n’est pas observé un changement de
chapitre), la prise d’un certificat administratif signé du premier ordonnateur-délégué du budget de
l’Etat, pour une telle clarification s’avère opportune ».
c - La pratique de recettes extrabudgétaires
Comme pour les années précédentes, la Juridiction relève l’existence de recettes recouvrées par
certaines structures administratives prestataires de services non dotées de personnalité morale et
d’autonomie financière et affectées directement par elles à l’exécution de leurs dépenses en dépit
des prescriptions de la loi.
En effet, l’article 12 de la loi organique n° 2013-14 relative aux lois de finances prévoit que la
rémunération des services rendus par l’Etat ne peut être établie et perçue que si elle est instituée par
décret pris en Conseil des ministres, sur rapport conjoint du ministre en charge des finances et du
ministre concerné. Après sa mise en œuvre, ce décret est approuvé par la plus prochaine loi de
finances.
De même, comme il est repris dans les lois de finances de l’année à l’article 1er, « Toutes
contributions directes ou indirectes, autres que celles qui sont autorisées par les lois et décrets en
vigueur et par la présente loi, à quelque titre ou sous quelque dénomination qu’elles se perçoivent,
ne sont pas autorisées, sous peine de poursuite, contre les fonctionnaires et agents qui
confectionneraient les rôles et tarifs et ceux qui assureraient le recouvrement, comme
concussionnaires, sans préjudice de l’action en répétition pendant trois (03) années, contre tous les
receveurs-percepteurs ou individus qui en auraient fait la perception ».
95
Relativement à la gestion 2000, la Juridiction avait initié une opération de recensement des recettes
extrabudgétaires et fait des recommandations au Ministre en charge des Finances pour qu’il soit mis
fin à cette pratique.
Suite aux critiques de la juridiction sur la persistance de la pratique des recettes extrabudgétaires
d’année en année, l’exécutif a pris en 2014 le décret n°2014-572 portant modalités de perception et
de reversement des produits relatifs aux services de recettes des ministères et institutions de l’Etat.
Ce décret qui est pris au cours de la gestion 2014, même si l’application n’est pas encore effective,
organise mieux le recouvrement des recettes par les services intermédiaires des ministères et
institution de l’Etat.
De même, la loi de finances gestion 2015 en son article 8 stipule que les produits relatifs aux
services intermédiaires de tous les ministères et institutions de l’Etat sont budgétisés pour compter
du 1er janvier 2015. Lesdits produits sont recouvrés par les supports ou des quittances du Trésor
Public.
Invité à produire la preuve de la mise ne œuvre l’article 8 ci-dessus visé, le Ministre affirme que : «
la prise en compte effective des dispositions de l’article 8 de la loi de finances gestion 2015 dans le
recouvrement des recettes est en cours.
Depuis le début de cette année, les dispositions pratiques sont définies en vue de doter les services
des ministères et institutions de l’Etat dont les activités génèrent des produits, de régies de recette
pour leur recouvrement et leur reversement au Trésor Public.
Ainsi, au 15 septembre 2015, des arrêtés interministériels ont consacré la création de soixante-six
(66) régies de recette dans les ministères et institutions concernés.
Les arrêtés portant nomination des régisseurs de recettes sont pris par le Ministre d’Etat en charge
des Finances, de même que ceux définissant les mécanismes de couverture des besoins des services
intermédiaires de recettes. En conséquence, les montants des recettes perçues au niveau des
ministères concernés sont reversés dans les caisses du Trésor Public ».
La Juridiction prend acte des efforts entrepris pour faire cesser ces errements dénoncés à maintes
reprises.
96
d - De la non mise en œuvre du mécanisme de rétablissement de crédits
Au regard des dispositions de l’article 36 de la loi organique n° 2013-14 27 septembre 2013 relative
aux lois de finances, deux catégories d’opérations conduisent aux rétablissements de crédits. Il
s’agit :
- des recettes provenant de la restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre
provisoire sur crédits budgétaires ;
- des recettes provenant de cessions ayant donné lieu à un paiement sur crédits
budgétaires.
Contrairement aux fonds de concours qui sont directement portés en recettes budgétaires et donnent
lieu à due concurrence à l’ouverture de crédits au profit du Ministère intéressé, les rétablissements
de crédits s’analysent comme l’annulation de dépenses déjà effectuées pour le rétablissement
d’autorisations consommées.
Aucun arrêté de rétablissement de crédits n’a été pris en 2013 malgré, entre autres, l’encaissement
régulier des recettes provenant de la restitution au Trésor des sommes payées indûment
(notamment les salaires des agents de l’Etat) sur la ligne budgétaire intitulée « autres recettes
exceptionnelles ».
e - Des insuffisances dans l’exécution des Comptes Spéciaux du Trésor
Les Comptes Spéciaux du Trésor concernent des opérations relatives à des recettes directement
affectées à certaines dépenses par dérogation au principe d’universalité budgétaire. Ils
comprennent:
� les comptes d’affectation spéciale ;
� les comptes de commerce ;
� les comptes de règlement avec les gouvernements ou autres organismes étrangers ;
� les comptes d’avances ;
� les comptes de prêts ;
� les comptes de garanties et d’avals.
La loi de finances gestion 2014 a ouvert sept Comptes Spéciaux du Trésor, à savoir les comptes
SYDONIA, Maintien de la paix, Education (appui ciblé), Opérations d’escortes douanières,
97
Opérations du RAMU, de prêts et d’avances. Remarquons que les comptes Opérations d’escortes
douanières, Opérations du RAMU n’existaient pas en 2013 ; ils sont ouverts en loi de finances pour
la première fois en 2014.
Le système de fonctionnement de ces CST comporte des insuffisances qui varient d’un compte à
l’autre.
e1- Absence de prévisions sur les Comptes Opérations d’escortes douanières, Opérations du RAMU
Aucune prévision de ressources n’était inscrite en 2014 au titre des comptes Opérations d’escortes
douanières et Opérations du RAMU contrairement aux dispositions de la loi organique n° 2013-14
relative aux lois de finances qui dispose en son article 40 que : « Sous réserve des règles
particulières énoncées aux articles 41 à 46, les opérations des comptes spéciaux sont prévues,
autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général.».
La Cour avait déjà dénoncé l’absence de prévision de ressources sur le compte SYDONIA dans ses
rapports sur l’exécution des lois de finances antérieurs. Elle note que la loi de finances gestion 2014
a pris en compte cette préoccupation de la juridiction en prévoyant de ressources pour le compte
SYDONIA.
e2- Du non report des soldes des CST de l’année précédente
Les situations des comptes SYDONIA, Maintien de la paix et Education présentées dans le compte
de gestion 2014, à l’instar de celles des années précédentes, n’ont pas pris en compte les soldes à la
clôture des exercices antérieurs.
Ceci constitue une violation de l’article 40 alinéa 3 de la loi organique n° 2013-14 du 27
septembre 2013 qui dispose : « Sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde
de chaque compte spécial est reporté d’année en année. … ».
Réagissant relativement à la gestion 2004 à cette situation récurrente, le Ministre en charge des
Finances, dans son mémoire en réplique, avait indiqué « qu’en raison du passage au nouveau plan
comptable de l’Etat adapté aux normes de l’UEMOA, le mécanisme de la réflexion comptable
désormais appliqué oblige à réfléchir les dépenses de fonctionnement des comptes analytiques
budgétaires de la classe 9 en classes 6 et 7 dont la différence algébrique des soldes permet de
98
dégager le résultat patrimonial porté au bilan et que par conséquent on ne saurait procéder au report
de solde du compte 96 - comptes spéciaux du Trésor ».
La Juridiction relève la légèreté avec laquelle il est décidé qu’une disposition de la loi organique ne
saurait être appliquée malgré les recommandations antérieures.
e3- Exécution en déficit des CST
Conformément à l’article 41 alinéa 4 de la loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013
relative aux lois de finances, «En cours d’année, le total des dépenses engagées au titre d’un compte
d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées, sauf pendant les trois (03)
mois suivant sa création. Durant cette dernière période, le découvert ne peut être supérieur à un
montant fixé par la loi de finances créant le compte».
Eu égard à cette disposition, il apparaît qu’un CST ne peut présenter un déficit en fin de gestion.
Suivant la situation des CST produite par le Ministre en charge des Finances, les soldes successifs
des gestions de 2010 à 2014 se présentent comme indiqué dans les tableaux n° 33 à 35 ci-dessous.
Tableau n° 33: Evolution du compte Maintien de la paix de 2010 à 2014.
(en millions de francs)
Gestion Recettes Dépenses Solde en fin de gestion
2010 7 714 10 118 -2 404
2011 10 540 7 395 3 145
2012 10 268 11 614 -1 346
2013 9 818 14 092 -4 274
2014 9 998 12 212 -2 214
Sources : RELF 2013 et PLR 2014
Tableau n °34: Evolution du compte Education Appui ciblé de 2010 à 2014. (en millions de francs)
Gestion Recettes Dépenses Solde en fin de gestion
2010 0 15 912 -15 912
2011 0 23 423 -23 423
2012 0 25 488 -25 488
99
2013 6 960 12 148 -5 188
2014 2 227 4 800 -2 573
Sources : RELF 2013 et PLR 2014
Tableau n°35: Evolution du compte SYDONIA de 2010 à 2014. (en millions de francs)
Gestion Recettes Dépenses Solde en fin de gestion
2010 1 405 918 487
2011 2 812 1 038 1 774
2012 2 954 2 091 863
2013 3 226 2 186 1 040
2014 3 258 1 668 1 590
Sources : RELF 2013 et PLR 2014
Il ressort de l’examen de ces tableaux qu’à l’exception de 2011 où le solde en fin de gestion du
compte Maintien de la paix est positif, la gestion de ce compte et celle du compte « Education
Appui ciblé » ont enregistré des déficits.
En ce qui concerne le compte « Maintien de la Paix », l’exécution récurrente en déficit de ce
compte résulte, selon le Ministre en charge des Finances dans sa réponse au questionnaire
d’instruction du RELF 2010 du mode de financement de ses activités. Ce mode de financement
implique l’engagement des dépenses par l’Etat béninois avant remboursement en provenance des
Nations-Unies.
Du point de vue de la Juridiction, l’exécution en déficit des CST constitue une violation de l’article
41 alinéa 4 de la loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013 supra cité.
Pour le Ministre le déséquilibre du compte d’affectation spéciale « Maintien de la paix » se justifie
par le fait que les dépenses y afférentes sont préfinancées par le budget général de l’Etat et
remboursées par la suite par l’Organisation des Nations Unies (ONU). L’exécution en déficit
observée par la Juridiction des comptes résulte donc du décalage entre l’exécution desdites
dépenses et leur remboursement par l’ONU. En effet, tous les remboursements liés aux
préfinancements d’une gestion ne sont pas reçus dans la même gestion.
100
En ce qui concerne le compte « Education appui ciblé », le Ministre précise que deux (2) facteurs
expliquent le constat déséquilibre noté par la Juridiction :
� le compte de disponibilités dédié au projet FAST-TRACK (Education appui ciblé) présente
un solde débiteur au 31 décembre 2013 pour un montant de 1.762.065.939 FCFA ; ce qui
vient s’ajouter aux encaissements intervenus en 2014 au titre de compte d’affectation
spéciale (CAS) ;
� certaines dépenses liées à ce CAS ont été préfinancées en fin de gestion 2014 (transferts de
subventions aux écoles pour les cantines scolaires évalués à 1.969.623.791 FCFA) et le
remboursement a été effectué par les bailleurs de fonds au début de l’année 2015.
En tenant donc compte du solde comptable débiteur au 31 décembre 2013 et en excluant les
préfinancements intervenus en fin de gestion 2014, la situation d’exécution du compte « Education
appui ciblé » ne se retrouve plus déficitaire.
4- De la spécialité des crédits
Les crédits ouverts par la loi de finances sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon
leur nature et leur destination (article 52 al. 4 de la loi organique n°86-021 du 26 septembre 1986
relative aux lois de finances).
L’application de ce principe qui vise à éviter le détournement des crédits votés de leur destination
initiale et à assurer la transparence dans la gestion des fonds publics connaît quelques
aménagements consacrés en particulier par les procédures de virements de crédits, de transferts de
crédits ainsi que les décrets d’avances.
Sur le fondement de l’article 25 sus-cité, l’unité de vote du budget étant le chapitre, toute utilisation
de crédits (ainsi que la reddition des comptes) doit se faire dans le cadre du chapitre sous réserve
des dérogations prévues par la loi et être consacrée par la prise des actes subséquents.
La Cour a examiné le respect du principe de la spécialité des crédits. Ses constats portent sur des
cas de dépassements de dotations budgétaires, des virements réguliers de crédits, la définition
inappropriée des transferts de crédits et la légalité des dotations en fonds spéciaux.
101
a- Des dépassements de dotations budgétaires
Les ouvertures de crédits complémentaires demandées par le Gouvernement sont évaluées à 52.734
millions de francs CFA (article 26 du PLR). Ces crédits sont destinés à couvrir les dépassements de
dotations budgétaires constatés sur les sections indiquées dans le tableau n°36 ci-dessous.
Tableau n°36: Ouvertures de crédits complémentaires.
(en millions de francs) SECTIONS
BUDG. LIBELLES MONTANTS
10 Assemblée nationale 76
13 Conseil Economique et Sociale 16
14 Haut Autorité audio Visuelle et de la Communication 92
20 Présidence de la République 135
22 Ministère de la Défense Nationale 5 847
25 Ministère de l’Economie et des Finances 908
26 Minst Justice, Legislat. Et Droits de l’Homme 662
28 Ministère Chargé des Relations avec les Institutions 81
36 Ministère de la Santé 6 982
37 Ministère de l’Energie et de l’Eau 51
39 Minist. Agricult. Elevage et Pêche 2 847
40 Ministère de la Jeunesse, des Sports et Loisirs 3 400
41 Minist. Famille et Solidarité nationale 246
49 Minist. Microfinance Emploi Jeunes fem 1 408
59 Minist. Urbanisme, Reform. Foncière et Erosion 2 488
61 Minist. Décentralisation Aménagement territoire 114
62 Minist. Enseignement Maternel et Primaire 9 400
63 Minist. Enseig. Sec. Format. Techn. Prof 2 169
64 Minist. Aff. Etrangère. Int .Afr. Franco 894
921 Dépenses communes 3 425
922 Dépenses diverses 6 179
923 Dépenses d’interventions publiques 5 301
Total 52 721
Source : PLR 2014
102
En réalité, les dépassements sur crédits vont bien au-delà des montants retracés dans le PLR pour le
fait que ces montants sont arrêtés au niveau des sections (ministères) et non des chapitres, l’unité de
vote du budget. L’arrêt des dépassements au niveau des sections conduit à opérer des
compensations factices de crédits disponibles et de dépassements au niveau des chapitres.
La Juridiction apprécie l’effort du ministère des finances dans le cadre de la prise en comptes de
ses observations sur les compensations factices des crédits disponibles et des dépassements. Elle
insiste cependant sur le fait que l’unité de vote du budget en 2014 étant le chapitre, l’appréciation
de leur exécution (en dépassement ou non) devrait s’apprécier sur la base des chapitres et non par
nature de dépenses (24, 61, 62,63, 64 et « Projets Budget National )».
b- Virements de crédits
Conformément à l’article 55 de la loi organique n°86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de
finances, les virements de crédits conduisent à modifier la nature de la dépense prévue par la loi de
finances et peuvent être opérés de chapitre à chapitre à l’intérieur d’une même section par décret.
Ils peuvent aussi être pris par arrêté du Ministre en charge des Finances à condition d’être opérés
d’article à article à l’intérieur d’un même chapitre.
Le Ministre en charge des Finances a pris dix arrêtés pour procéder à des virements de crédits
d’article à article, de rubrique à rubrique, à l’intérieur du même chapitre
Comme pour la gestion 2013, la Chambre note qu’aucun décret de virement de crédits n’a été pris
au cours de la gestion 2014.
c- Transferts de crédits
Tels que définis à l’article 55 de la loi organique n°86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois
de finances, les transferts de crédits « modifient la détermination du service responsable de
l’exécution de la dépense sans modifier la nature de cette dernière ».
Au titre de la gestion 2014, le Ministre en charge des Finances a pris dix arrêtés pour procéder à des
transferts de crédits de chapitre à chapitre.
d- De la légalité des dotations en fonds spéciaux
La Juridiction, au cours de l’instruction du RELF 2010, a souhaité disposer d’informations
nécessaires pour l’appréciation des fonds spéciaux en l’occurrence les modalités de leur création,
103
les textes applicables, les structures bénéficiaires ainsi que les montants prévus et décaissés en
2010.
Cette préoccupation qui a été réitérée lors de l’instruction du rapport sur l’exécution de la loi de
finances gestion 2013 n’a obtenu aucune réponse de la part du MEF.
La Chambre a une fois encore réitéré son souci de disposer desdites informations. Le Ministre s’est
abstenu d’apporter des réponses à cette préoccupation de la Juridiction.
B- CREDIBILITE BUDGETAIRE
La crédibilité, au sens des bonnes pratiques de la Gestion des Finances Publiques (GFP), est évaluée
par les écarts entre les prévisions des lois de finances initiales et les réalisations en matière de
recettes et dépenses, et par les capacités à éviter l'accumulation d'arriérés sur les dépenses.
Aussi, la présente partie sera-t-elle consacrée à l’analyse des prévisions et réalisations des recettes
et des dépenses suivant les classifications administratives et économiques.
1 – La persistance de prévisions de recettes peu réalistes
Selon les normes internationales (critères PEFA), pour être réalistes, les recettes doivent être
réalisées pour un taux compris entre 94% et 112%.
L’appréciation de la crédibilité budgétaire des recettes par administration financière est faite au
regard du tableau n°37 ci-dessous.
Tableau n°37 : Appréciation de la crédibilité budgétaire des recettes des administrations financières.
(en millions de francs)
Rubriques Prévisions Réalisations
Montant Taux (%)
DGDDI 407 983 330 557 81
DGID 345 790 367 848 106
DGTCP 56 700 34 065 60
Total 810 473 732 470 90
Source : CGAF 2014
Il est observé que, à l’exception de la DGID, les prévisions de recettes des trois administrations
financières au titre de l’année sont, dans leur ensemble, non réalistes. En effet, les taux de
104
réalisation enregistrés par la DGDDI et la DGTCP sont largement inférieurs au taux minimum
requis.
Le tableau n°38 suivant présente les taux de réalisations des recettes budgétaires en 2014.
Tableau n°38 : Point d’exécution des recettes budgétaires (classification économique). (en millions de francs)
Désignation Prévisions Réalisations Ecarts Taux (%) Recettes fiscales (71) dont recettes SYDONIA
750 200 669 322 -80 878 89
Recettes non fiscales (72) 50 808 35 513 -15 295 70
Recettes exceptionnelles (76) 9 465 1 901 -7564 20
Total recettes ordinaires 810 473 706 736 -103 737 87
AUTRES RESSOURCES
- extérieures
- intérieures
253 569
169 612
83 957
152 370
88 826
63 544
-101 199
-80 786
-20 413
60
52
76
TOTAL 983 534 859 106 -124 428 87
Sources : BSR 2014, PLR 2014
Il ressort de ce tableau qu'au titre de l'année 2014, les recettes constatées au budget de l’Etat
représentent 87% des prévisions, ce qui n’est pas conforme à la norme de crédibilité budgétaire.
Les taux de réalisation des recettes fiscales, non fiscales et exceptionnelles ainsi que ceux des
recettes intérieures exceptionnelles et des recettes extérieures sont largement en-deçà des du seuil
minimum de crédibilité.
Le tableau n°39 ci-dessous relève les rubriques budgétaires particulièrement concernées par la non
sincérité des prévisions budgétaires.
Tableau n°39 : Taux de réalisation de certaines recettes. (en millions de francs)
Codes budgétaires
Libellés
Prévisions Réalisations Taux (%)
2013 2014 2013 2014 2013 2014
71 1 Impôts sur rev bé-gain en cap 83 785 91 500 97 829 669 322 117 93
71 2 Impôts sur salaires versés et autres rémunérations
53 000 54 200 42 856 59 903 81 111
105
71 3 Impôts sur le patrimoine 7 700 8 250 8 887 11 812 115 143
71 5 Impôts et taxes intérieurs sur biens et services
325 515
355 420
297 095 292 616 91 82
71 6 Autres recettes fiscales - 6 500 - 3 656 - 56
71 7 Droits et taxes à l’importation - 203 188
- 178 662 -
89
71 8 Droits et taxes à l'export 1 035 1 142 1 978 937 191 82
71 9 Autres recettes fiscales 21 300 21 300 633 633 3 3
72 Recettes non fiscales 33 776 50 808 30 357 35 513 90 70
76 Recettes exceptionnelles 19 609 9 465 61 103 1 901 311 20
Sources : RELF 2013 et BSR 2014 (Impôts- Douane- Trésor)
Les autres ressources, qui sont des ressources de trésorerie destinées à couvrir le besoin de
financement et les charges de trésorerie, connaissent également des taux de réalisation qui ne se
situent pas dans l’intervalle de crédibilité budgétaire.
Comme des ses rapports antérieurs, la Chambre continue de se demander si ce sont des bases
objectives qui permettent d’établir les prévisions de recettes inscrites en loi de finances.
Par ailleurs, la Chambre note que 3% des recettes autorisées par la loi de finances et effectivement
recouvrées par les administrations financières sont destinés à diverses affectations alors que cette
situation n’est pas prise en compte en prévision.
2- L’insincérité des prévisions de dépenses
Selon les normes internationales tirées des critères PEFA, hormis les dettes publiques et les
dépenses exécutées sur ressources extérieures, un écart de moins de 5% entre l’exécution des
dépenses et les prévisions initiales traduit un réalisme dans les prévisions budgétaires.
Le tableau suivant présente la situation de réalisation des prévisions de dépenses au niveau des
institutions et ministères au titre de la gestion 2014.
Tableau n°40: Point d’exécution globale des dépenses des Institutions et ministères (classification économique).
Libellés Crédits ouverts Réalisations Ecarts Taux d’exécution (%)
106
Dépenses ordinaires* 712 877 700 750 -12 127 98
Dépenses en capital 374 343 129 308 -245 035 35
Total 1 086 920 830 058 -256 862 76
*Y compris la variation nette des arriérés Source : PLR 2013
Il ressort de ce tableau que l’exécution globale du BIM en 2013 affiche un taux de réalisation de
76%, en deçà du minimum (95%) requis d’après la norme communautaire. Cette faiblesse du taux
est surtout portée par la situation des dépenses en capital qui affichent un niveau très faible de 35%.
Le tableau n°41 ci-dessous présente, d’une manière spécifique, les rubriques budgétaires concernées
par la non sincérité des prévisions budgétaires.
Tableau n°41 : Rubriques concernées par la non sincérité des prévisions budgétaires.
(en millions de FCFA) Libellés Crédits ouverts Réalisations Taux (%) Observations
Dépenses ordinaires hormis les dettes publiques
580 022 616 606 106 Réalisation au-dessus du maximum de 105%
Dépenses en capital sur ressources intérieures
161 600 100 906 62 Réalisation en deçà du minimum de 95%
Dépenses en capital sur ressources intérieures
212 743 28 402 13 Réalisation en deçà du minimum de 95%
Source: PLR 2014
Les dépenses ordinaires, hormis les dettes publiques, affichent un taux de réalisation de 106%,
légèrement au-dessus du maximum de la norme tandis que les dépenses en capital sur les ressources
intérieures enregistrent un taux de 62%, en deçà du minimum (95%). Quant aux dépenses en capital
financées sur ressources extérieures, leur taux de réalisation est de 13% très largement en dessous
du minimum. Cette situation démontre à suffisance que les prévisions budgétaires des institutions et
ministères au titre de la gestion 2014 ne sont pas réalistes.
Par ailleurs, selon le critère de convergence de la stabilité au niveau de l’UEMOA, les
investissements sur ressources intérieures (100.906 millions) doivent être au moins de 20% du
montant total des recettes fiscales (695.146 millions). Pour l’exercice 2014, ce taux s’élevant à
15%, est inférieur à la norme communautaire. Pour l’année 2013, ce critère de convergence de la
stabilité n’avait pas non plus été respecté puisque le ratio équivalent affichait 18%.
107
En ce qui concerne, les différentes administrations, les taux de consommation des crédits sont
compris entre 41% (Ministère de l’économie maritime) et 125% (Ministère de l’économie et des
finances). Quant aux dépenses non réparties, le plus faible taux d’exécution (5%) est noté sur la
ligne « Autres dépenses diverses », tandis que celle relative aux « Dépenses diverses » a affiché le
taux d’exécution le plus élevé (135%).
Tableau n°42 :Exécution de dépenses budgétaires par administration.
(en millions de francs)
Ministères ou institutions Crédits ouverts Crédits consommés Crédits non consommés Taux (%)
10 ASSEMBLEE NATIONALE 10 040 10 000 117 100
11 COUR CONSTITUTIONNELLE 1 041 979 62 94
12 COUR SUPREME 2470 2 001 469 81
13 CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL
1 657 1 591 83 96
14 HAUTE AUTORITE AUDIO-VISUELLE ET COMM.
1 497 1 439 151 96
15 HAUTE COUR DE JUSTICE 656 639 17 97
20 PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE
12 804 10 898 2040 85
22 MINIS. DEFENSE NATIONALE 45 976 49 512 2 311 108
25 MINIS. ECONOMIE ET DES FINANCES & PROG. DENAT
29 334 22 401 7 840 76
26 MINIS. JUSTICE, LEGISLAT. ET DROITS HOM.
11 104 8 866 2 901 80
28 MINIS. CHARGE RELAT. AVEC INSTITUTIONS
1 775 1288 568 73
32 MINIS. CHARGE DE LA COMMUNICATION
10 273 8 094 2179 79
33 MINIS. INDUSTRIE COMMERCE
9 253 5 262 3 991 57
34 MINIS. ENVIRONN. HABITAT ET URBANISME
4 911 2 210 2701 45
36 MINIS. DE LA SANTE 59 580 52 292 14 270 88
37 MINIS. DE L'ENERGIE ET DE L'EAU
74 572 25 397 49 227 34
38MINIS. CULTURE, ARTISANAT ET TOURISME
8 076 5 248 2 827 65
39 MINIS. AGRICULT. ELEVAGE ET PECHE
39 104 37 205 4 541 95
40 MINIS. JEUNESSE, SPORTS ET LOISIRS
6 719 7 892 2 138 117
41 MINIS. FAMILLE ET SOLIDARITE NATIONALE
4 850 3 868 736 80
44 MINIS. ENSEIGN. SUP. RECH. SCIENTFQ.
53 369 43 505 9 863 82
108
49 MINIS. MICROFINANCE EMPLOI JEUNES FEM.
10 994 11 060 1 342 101
51MINIS. TRAVAUX PUBLICS ET TRANSPORTS
35 838 16 408 19 430 46
52 MINIS. TRAVAIL ET FONCTION PUBLIQUE
6 998 5 035 1963 72
59 MINIS. URBA. REF. FONC. EROS.
16 256 18 262 483 112
60 MINIS. INTERIEUR ET SECURITE PUBLIQUE
20 665 18 032 2 633 87
61 MINIS. DECENTRALISAT AMENAGMT TERRIT.
18 271 15 355 3031 84
62 MINIS. ENSEIGNMT MATERNEL ET PRIMAIRE
107 239 105 388 11 252 98
63 MINIS. ENSEIGNMT SEC. FORMAT TECH. PROF
54 716 52 882 4003 97
64 MINIS. AFFAIRES ETRANG. INT. AFRC. FRANCO.
25 162 22 963 3 094 91
65 MINIS. PROSPECTIVE DVLPMT ET EVALUAT.
7 953 6 190 1764 78
70 MINIS. ECONOMIE MARITIME 1836 1 279 557 70
74 MINIS. EVALUATION POLIT. PUBLI.
3 435 1 390 2 045 40
921 DEPENSES COMMUNES 50 755 52 875 1 306 104
922 DEPENSES DIVERSES 17 274 22 400 1 054 130
923 DEPENSES D'INTERVENTIONS PUBLIQUES
32 966 24 662 13 606 75
941 TRANSFERT AU TITRE DES TAXES AFFECTEES
17 900 11 148 6 752 62
DETTE PUBLIQUE 114 655 72 996 41 659 64
AUTRES DEPENSES DIVERSES 154 945 18 538 136 407 12
TOTAL 1 086 920 777 452 361 415 72 Source : Extrait du tableau L du PLR 2014
La Chambre note relativement à ce tableau L du PLR que l’équation « crédits ouverts égal crédits
consommés plus crédits non consommés n’est pas respectée sur certaines lignes. Il en ainsi par exemple
de l’Assemblée Nationale, de la HAAC, du CES, de la Présidence de la République, du ministère de la
Défense, du ministère de la Justice.
La plupart des institutions constitutionnelles et certains ministères comme le MAEP (95%), le
MESFTP-RIJ (97%), le MEMP (98%), le Ministère en charge de la Microfinance (101%), ont pu
atteindre des niveaux de réalisation proches de la norme ; 18 ministères affichent des taux de
réalisations en delà du minimum de 95%, dont le ministère de la Défense Nationale (108%).
109
Il est à noter que certains ministères comme celui en charge de l’Eau et de l’Energie (34%), de
l’Évaluation des Politiques Publiques (40%), de l’Environnement, de l’Habitat et de l’Urbanisme
(45%), des Travaux Publics et des Transports (46%) ont connu de très faibles taux de réalisation.
D’autres comme le ministère en charge de l’Industrie et du Commerce (57%), le ministère de la
Culture, de l’Artisanat et du Tourisme (65%), le ministère de l’Économie Maritime (70%), le
ministère du Travail et de la Fonction Publique (72%), le ministère en charge des relations avec les
Institutions, le ministère de l’Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation
(76%), le ministère du Développement, de l’Analyse Economique et de la Prospective (78%), le
ministère de la Communication (79%), le ministère de la famille et de la Solidarité nationale comme
le ministère de la Justice (80%), le ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche
scientifique (82%), ont connu des taux de réalisation moyens compris entre 50% et 95%.
Par contre, d’autres ministères tels que le ministère de la Jeunesse, des Sports et Loisirs (117%)
ainsi que le ministère de l’Urbanisme et de la Réforme Foncière (112%) ont connu des taux très
élevés, au-dessus du maximum de la qui est de 105%.
Par ailleurs, dans une approche comparative, le point des allocations de ressources aux secteurs
stratégiques pour la période 2012-2014, tel qu’il ressort de la classification administrative se
présente dans le tableau n°43 ci- après :
Tableau n°43: Part des dépenses des ministères dans les dépenses totales. ( en pourcentage)
Ministères 2012 2013 2014
Ministère de la Santé 7,15 7,21 6,73
Ministère de l’Énergie 3,11 1,69 3,26
Ministère de l’Agriculture 4,76 4,02
4,79
Ministère Enseignement supérieur 7,00 5,96
5,60
Ministère Enseignement maternel et primaire
13,54 13,38
13,56
Ministère Enseignement secondaire et Formation professionnelle
5,86 6,84
6,80
Ministère de la Famille et de la Solidarité Nationale
0,43 0,49
0,50
Sources : RELF 2012 et 2013 puis PLR 2014.
110
Il ressort du tableau ci-dessus que durant les trois exercices, le secteur de l’éducation vient en
première position par rapport à l’allocation des ressources. Cependant, pour une allocation de 26%
du montant total des dépenses en 2013 qu’en 2012 contre 28% en 2011, ce secteur a connu une
régression de 7% sur les deux dernières années en matière d’allocation de ressources.
Pour le secteur de la santé qui arrive en deuxième position, malgré la baisse du niveau d’allocation
de ressources, ce taux qui était de 7,21% en 2013 est passé à 6,73% en 2014.
Viennent après, les secteurs de l’agriculture et l’énergie qui ont, respectivement, connu une
allocation de ressources de 4,79% et 3,26% en 2014 contre 4,02% et 1,69% en 2013.
Le secteur des affaires sociales apparaît comme le maillon faible de l’allocation des ressources.
Malgré une légère amélioration en 2014, les ressources allouées durant les trois exercices sont
proches de 0,50%. Cette situation peut être due à la dispersion des activités sociales dans plusieurs
départements ministériels tels que ceux chargés de la micro finance, de l’insertion et de l'emploi des
jeunes.
II- COMPTES GENERAUX DE L’ETAT.
Le régime juridique des comptes et de la comptabilité de l’Etat est fixé au chapitre II du titre IV
notamment aux articles 78 à 83 de la loi organique n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux
lois de finances.
En vertu de l’article 80 sus-cité, « La comptabilité générale de l’Etat a pour objet de décrire le
patrimoine de l’Etat et son évolution. Elle est sincère et reflète une image fidèle du patrimoine et de
la situation financière de l’Etat… »
Pour refléter les objectifs de sincérité et d’image fidèle, la comptabilité générale de l’Etat doit
reposer sur un système où tous les dispositifs de comptabilités sont fonctionnels. Il s’agit de :
� la comptabilité budgétaire ;
� la comptabilité des matières ;
� la comptabilité d’analyse des coûts.
En attendant l’examen des comptes de gestion à produire conformément à ces dispositions,
l’examen des comptes généraux de l’Etat au titre de l’année 2014 porte sur les informations
contenues dans le bilan et la balance générale des comptes.
111
A- DES ETATS FINANCIERS
Les informations disponibles pour l’examen des comptes généraux de l’Etat au titre de l’année 2014
sont contenues dans le bilan et dans le Compte Général de l’Administration des Finances ainsi que
sa balance générale.
1- Le bilan
Pour la gestion 2014, le bilan de l’Etat au 31 décembre 2014 est équilibré et arrêté à la somme de
1.484.101 millions de francs. Il se présente dans le tableau n°44 suivant.
Tableau n°44 : Bilan condensé de l’Etat au 31 décembre 2014.
(en millions de francs)
ACTIF PASSIF
Rubriques 2013 2014 Rubriques 2013 2014
Actif immobilisé 167 398 164 566 Situation nette 182 003 106 665
Avance aux régies et transferts de dépenses
143 692 174 391 Dettes financières 49 584 108 360
Actif circulant 822 229 938 958 Passif circulant 1 113 857 1 267 105
Trésorerie actif 212 919 206 186 Trésorerie passif 794 1 971
TOTAL 1 346238 1 484 101 TOTAL 1 346238 1 484 101
Source : Annexe n°5 du CGAF 2014.
Il convient de signaler qu’à travers les explications du Directeur Général du Trésor et de la
Comptabilité Publique dans le Projet de loi portant règlement définitif du Budget de l’Etat, gestion
2014 (P31), le bilan est présenté « à la suite des travaux de réflexion des opérations budgétaires
exécutées se rapportant à la gestion 2014…».
Un bilan issu uniquement des opérations budgétaires de l’Etat de l’année 2014 ne peut renseigner
convenablement sur la situation patrimoniale de l’Etat. Toutefois, sur la base de la comparaison
entre les données du bilan présenté à l’annexe n°04 du CGAF (repris à l’annexe n°7 du projet de loi
de règlement) et celles de la balance générale du CGAF, la Cour note à nouveau quelques
incohérences concernant les montants portés dans ces documents.
112
En effet, dans la balance générale du CGAF, les montants portés au solde des comptes principaux
ne correspondent pas toujours au total des soldes de leurs sous-comptes. D’autres importants écarts
sont notés également entre les chiffres du bilan et ceux de sa balance générale du CGAF. Cette
anomalie est observée à travers le tableau présenté au niveau du point suivant concernant l’actif
immobilisé.
Le ministre en charge des finances justifie ces anomalies par « dysfonctionnements informatiques
auxquels il sera incessamment remédié ».
a- L’actif du bilan
Une amélioration est notée dans la présentation de cette partie du bilan qui se limitait aux deux
premières parties que sont l’actif immobilisé et l’actif circulant.
Ainsi l’actif du bilan de l’Etat, gestion 2014 dont le total est de 1.484.101 millions de francs se
subdivise en trois grandes masses à savoir : l’actif immobilisé, l’actif circulant et la trésorerie-actif.
a1- L’actif immobilisé
L’actif immobilisé comprend les comptes de la classe 2, c'est-à-dire toutes les immobilisations
incorporelles (comptes 21), corporelles (comptes 22 à 25) et financières (comptes 26 à 29) de l’Etat.
Le montant de l’actif immobilisé est de 164.566 millions alors qu’il était de 167.398 millions en
2013, soit une réduction de l’ordre de 2.832 millions correspondant à un taux de régression de
1,69%.
Cette situation découle des importantes diminutions notées au niveau des postes 22 « Sols et sous-
sols », 23 « Immeubles », 24 « Meubles » et 25 « Equipements militaires ». Le ministre en charge
des finances n’a produit à la Juridiction aucune annexe explicative sur cette modification de la
valeur de l’actif immobilisé.
N’ayant reçu aucune explication sur les méthodes d’évaluation des postes de l’actif immobilisé et
les raisons ayant conduit à cette diminution de la valeur des postes « Sols – Sous-sols »,
« Immeubles » et « Meubles », la Chambre des comptes n’est pas en mesure de les apprécier.
113
La Cour souligne que la seule condition pour admettre une modification de la valeur des
immobilisations est qu’elle fasse l’objet d’une explication dans l’annexe du bilan. Cette justification
doit mettre l’accent sur l’impact de la modification sur le résultat de l’exercice.
En outre, les préoccupations antérieures relatives à l’amortissement des éléments de l’actif
immobilisé, des nouvelles acquisitions et de la constatation de la sortie de biens réformés dans
l’évaluation des montants des différents postes du bilan sont demeurées sans suite.
Enfin, les soldes des comptes du bilan ne sont pas corroborés. Le tableau n°45 ci-dessous présente
les différences constatées entre les montants du bilan de l’Etat et ceux de la balance générale pour
les comptes de l’actif immobilisé.
Tableau n°45 : Postes de l’actif immobilisé : incohérences entre les chiffres du CGAF et ceux de la balance générale.
(En millions de francs)
Postes Montants au bilan
Soldes dans la balance générale
21 « Immobilisations incorporelles » 611 11 875
22 « Sols – sous-sols » 45 336 101 604
23 « Immeubles » 41 363 603 642
24 « Meubles » 26 967 563 188
25 « Equipements militaires » 5 759 55 142
26 « Prêts/Participation-Cautionnements » 3 985 23 203
27 « Transferts en capital » 36 776 144 426
289 « Provisions » 679 321
29 « Prêts et avances » 3 090 83 952
Sources : CGAF 2014 et Balance générale des comptes du CGAF 2014.
Une analyse croisée du bilan et de la balance générale du compte général de l’administration des
finances a permis de constater qu’en dehors du compte 29 « Prêts et avances », les montants des
autres comptes d’immobilisations inscrits à l’actif du bilan correspondent aux mouvements débit
114
qui figurent dans la balance. Ce qui suppose que les soldes antérieurs (solde balance d’entrée) des
comptes d’immobilisation n’ont pas été pris en compte dans le bilan qui ne saurait, dans ces
conditions, traduire la situation réelle de ces comptes.
S’agissant du compte 289 « provisions » en particulier, en principe, toute inscription au débit du
compte de provision s’analyse comme une reprise de provision qui devrait être justifiée par une
note explicative. Le montant positif inscrit à l’actif du bilan correspond aux mouvements débit
figurant dans la balance qui peuvent s’analyser comme des reprises au cours de la gestion 2014. Il
n’est donc pas admissible d’inscrire les reprises au bilan sans tenir compte de la situation d’entrée
qu’est le solde de la balance d’entrée.
Pour toutes les observations soulevées par la Juridiction financière relativement aux comptes
généraux de l’Etat, le Ministre a indiqué que « les travaux et réflexions sont en cours pour y
remédier au cas par cas. »
a2- L’actif circulant
L’actif circulant du bilan de l’Etat se compose des postes comme les comptes transitoires ou
d’attente, les débiteurs divers et les comptes de trésorerie.
Le total de l’actif circulant était de 965.920 millions en 2013. Il est passé en 2014 à 1.113.349
millions y compris les avances aux régisseurs et transferts de dépenses, soit une augmentation de
147.428 millions, représentant 15%.
Au-delà de cette augmentation, la Chambre remarque le niveau élevé du solde du compte transitoire
ou d’attente qui est passé de 728.133 millions en 2013 à 798.796 millions en 2014.
a3- La trésorerie-actif
La trésorerie-actif regroupe la partie de l’actif la plus liquide. Elle concerne les postes 51
« Banques, Etablissements financiers et assimilés », 53 « Caisse » et 58 « Mouvements entre
comptes financiers ».
La trésorerie-actif de l’Etat affiche un total de 206.186 millions au 31 décembre 2014.
La Chambre des comptes relève que le montant du poste 58 qui aurait dû être nul, affiche un
montant de 46.276 millions.
115
b- Le passif du bilan
Le passif du bilan présente les trois grandes masses suivantes : les ressources stables, le passif
circulant et la trésorerie-passif. Le passif du bilan de l’Etat, gestion 2014 équivaut à l’actif pour un
montant de 1.484.101 millions de francs.
b1- Ressources stables
Les ressources stables se composent de la situation nette et des dettes financières.
b1.1- Situation nette
La situation nette de l’Etat est constituée du report à nouveau, du résultat de l’année et des dons
projets et legs.
Dans le bilan de l’Etat, gestion 2014, le montant de la situation nette de l’Etat est de 106.665
millions contre 182.003 millions en 2013, soit une baisse de 41%.
Cette diminution substantielle de la situation nette de l’Etat ne doit se comprendre que par rapport
aux opérations de l’année 2014 puisque le bilan lui-même ne découle que desdites opérations.
En principe, une diminution de la situation nette traduit une diminution du patrimoine. C’est
pourquoi, elle doit faire l’objet de justifications dans les annexes explicatives qui devraient suivre le
bilan.
Cependant, si le solde du compte 112 « Report à nouveau » correspond au résultat de l’exercice
2013, soit 51.188 millions au CGAF, ce compte affiche un solde nul dans la balance générale du
CGAF.
b1.2- Dettes financières
Les emprunts projets multilatéraux, les tirages sur emprunts programmes et les tirages sur autres
emprunts-extérieurs constituent les dettes financières de l’Etat.
Le total des dettes financières de l’Etat passe de 49.584 millions en 2013 à 108.360 millions en
2014, soit une hausse galopante de 58.776 correspondant à 119% contre une baisse de 96% en
2013.
Comme pour les postes précédents, aucun élément explicatif n’intervient pour étayer les variations
notées au niveau des dettes financières de l’Etat.
116
b2- Passif circulant
Cette partie du bilan enregistre les opérations de transferts de recettes, de dépenses en instance de
règlement, des débiteurs et créditeurs divers, des comptes transitoires ou d’attente.
Le montant total de ce poste est passé de 1.113.857 millions en 2013 à 1.267.105 millions en 2014.
Il en ressort une croissance de14%.
Cette hausse du total du passif circulant est imputable aux postes suivants :
� 47 « comptes transitoires ou d’attentes créditeurs » avec un solde de 475.037 millions ;
� 42 « Déposants » dont le solde est de 259.842 millions ;
� 46 « Débiteurs et créditeurs divers » pour un solde de 251.947 millions ;
� 40 « Dépenses en instance de règlement » dont le solde est de 220.408 millions.
b3- La trésorerie-passif
La trésorerie-passif est l’ensemble des dettes de l’Etat les plus exigibles.
Elle concerne les postes 51 « Banques, Etablissements financiers et assimilés » et 58 « Mouvements
entre comptes financiers ».
La balance renseigne que ce solde est surtout porté par la Recette des Finances de l’Atlantique.
A la fin de l’exercice 2014, la trésorerie-passif affiche un total de 1.971 millions.
3- La balance générale
La balance générale des comptes de l’Etat produite au titre de l’exercice 2014 appelle les observations ci-après :
� le manque de correspondance entre les soldes des comptes principaux et le total de ceux de
leurs sous-comptes ;
� la non prise en compte des opérations de l’année et des mouvements de certains comptes
dans la balance ;
� les discordances entre les montants inscrits dans les comptes de la balance et ceux portés au
bilan.
Ce faisant, les montants de certains postes du bilan ne sont pas confirmés et parfois sont contrariés.
117
Au surplus, la balance produite à l’appui du CGAF ne présente pas la situation des comptes de
l’Etat à la clôture de l’exercice puisque de nombreux comptes présentent des soldes nuls en fin de
gestion, ce qui contrarie le bilan produit par le Ministre.
Aussi, contrairement à ce qui est mentionné à la page 11 du CGAF, la balance d’entrée au 1er
janvier de l’année n’est pas toujours égale à la balance de sortie de l’année précédente.
Enfin, malgré l’engagement du Ministre des finances à travers les mémoires en réplique aux
observations de la Juridiction relativement aux Rapports sur l’exécution de la loi de finances,
gestions antérieures, adressés à la Chambre des comptes de la Cour suprême) pour l’amélioration
de la qualité de la présentation patrimoniale, la situation est encore loin de la norme.
B- DU RESULTAT DE TYPE PATRIMONIAL
Le résultat de type patrimonial représente la différence entre les produits (classe 7) et les charges
(classe 6).
Au titre de l’année 2014, les produits ont représenté un montant de 755.487 millions contre 745.356
millions de charges, soit un résultat positif de 10.131 millions.
1-Evolution du résultat patrimonial de l’Etat
Le graphique n°15 ci-après retrace l’évolution du résultat patrimonial de l’Etat de 2010 à 2014.
Graphique n°15: Evolution du résultat patrimonial.
Sources : CGAF 2014 et RELF 2013.
2010 2011 2012 2013 2014
Résultats 43 823 44 177 66 572 51 188 10 131
Titr
e d
e l'
axe
Résultats en millions de francs CFA
118
Il se dégage de ce tableau, que l’exécution des lois de finances a enregistré des résultats positifs
croissants de 2010 à 2012 avant de connaître une régression sur les deux dernières années.
2- Signification du résultat
Le solde du compte de résultat doit être concordant dans tous les états financiers que sont le bilan,
le compte de résultat et la balance générale des comptes.
Aussi, les données disponibles dans le rapport de présentation du CGAF n’ont-elles pas permis à la
Chambre de se rendre compte de la sincérité du résultat qui n’a d’ailleurs pas tenu compte de
certaines charges comme les amortissements, les provisions et les charges à payer..
Dans le cadre de l’exercice sous revue, le Directeur Général du Trésor et de la Comptabilité
Publique, conscient de la situation, a indiqué que : « Au stade actuel, il convient de préciser que
l’exhaustivité de l’évaluation financière en réel du patrimoine de l’Etat demeure une inconnue, ce
qui constitue un handicap à la tenue d’une comptabilité patrimoniale fiable de l’Etat.
Toutefois, à la suite des travaux de réflexion des opérations budgétaires exécutées et se rapportant à
la gestion 2014, il a été présenté ci-joint en annexe n° 4 et en attendant des améliorations
ultérieures, le Bilan de l’Etat, gestion 2014, arrêté au 31 décembre 2014 ».
Dans ce contexte, la Juridiction financière ne peut se prononcer sur la signification du résultat issu
d’une telle comptabilité dont la fiabilité passe par une bonne tenue de la comptabilité des matières.
La mise en place des dispositifs prévus par la nouvelle Loi organique n°2013-14 du 27 septembre
2013 relative aux lois de finances est indispensable pour la certification des comptes de l’Etat par la
juridiction financière à l’horizon 2019 car, les comptes issus de la situation actuelle de la
comptabilité de l’Etat ne sont pas encore exploitables pour permettre d’envisager leur certification.
Dans le cadre de cette nouvelle loi, le DGTCP a annoncé : « Par ailleurs, il convient de préciser que
compte tenu de la date relativement avancée de la mise en vigueur de la loi organique n° 2013 - 14
du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances (LOLF), les dispositions de cette dernière n’ont
connu un début d’application qu’à partir de la gestion 2015 »
Les corrections annoncées et la prise en comptes des observations de la juridiction financière
faciliteront l’application de la nouvelle loi Organique n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux
lois de finances.
119
Invité à faire le point des actions engagées pour la mise en place de la comptabilité patrimoniale de
l’Etat, le Ministre a dressé la liste des mesures prises ainsi qu’il suit:
� internalisation de la directive portant règlement général sur la comptabilité publique
(RGCP);
� internalisation de la directive portant plan comptable de l’Etat (PCE) ;
� démarrage du processus devant conduire à l’internalisation de la directive relative à la
comptabilité des matières ;
� assistance technique à la DGTCP (développement des outils méthodologiques et
opérationnels du bilan d’ouverture permettant de faciliter le passage à la comptabilité
patrimoniale) ;
� développement d’actions de coopération avec la Direction Générale des Finances Publiques
(DGFiP) de France afin de s’inspirer de l’expérience française.
CONCLUSION
L’exécution de l’ordonnance n°2014-01 du 2 janvier 2014 portant loi de finances gestion 2014 a
enregistré un résultat positif de 1.947 millions de francs. Le déficit prévisionnel avait été arrêté en
loi de finances initiale à -253.569 millions de francs.
En effet, sur une prévision totale de 1.127.502 millions, les ressources ont été réalisées en 2014
pour 934.698 millions, (soit un taux de réalisation de 83% contre 88% en 2013) dont 760.745
millions pour les recettes du budget général de l’Etat, 20.890 millions pour les comptes
d’affectation spéciale, 63.544 millions pour les ressources intérieures exceptionnelles et 88.826
millions pour les ressources extérieures.
Quant aux dépenses, elles ont été réalisées pour 932.751 millions sur une prévision de 1.204.367
millions soit un taux de réalisation de 75%. Elles se décomposent en budget général de l’Etat
(900.897 millions), variation nette des arriérés (11.148 millions), comptes d’affection spéciale
(28.764 millions) et opérations à caractère temporaire (3.090 millions).
En ce qui concerne le solde à transporter au compte permanent des découverts du Trésor, il est de
14.958 millions.
Au terme de l’examen des documents de reddition des comptes sur la gestion 2014, la Cour a
critiqué certaines irrégularités notées et fait des observations en l’occurrence relativement :
120
� à la persistance de la pratique d’exécution de dépenses en l’absence d’autorisation
budgétaire ;
� à la mauvaise structuration du document budgétaire ;
� à l’ambiguïté de la nature du budget annexe ;
� à l’utilisation inappropriée des fonds de concours ;
� aux insuffisances dans l’exécution des Comptes Spéciaux du Trésor ;
� aux dépassements irréguliers de dotations budgétaires ;
� à l’insincérité des prévisions de dépenses ;
� à la non fiabilité de certains chiffres.
Elle a relevé en particulier le refus du Ministère en charge des finances à fournir certaines
informations demandées par la Juridiction.
A toutes ces observations, elle a fait des recommandations qu’elle invite les Ministre en charge des
finances à mettre en œuvre pour l’amélioration de la gestion des finances publiques.
Enfin, la Juridiction des comptes s’inquiète de la dégradation de sa situation marquée par
l’amenuisement de ses ressources humaines et l’inadéquation de son organisation pour répondre aux
nombreux défis qui lui incombent. Elle invite les pouvoirs publics à opérer les réformes
indispensables pour lui permettre de couvrir adéquatement son champ de compétence.
121
DECLARATION GENERALE DE CONFORMITE
122
Déclaration générale de conformité du Compte Général de l’Administration des Finances (CGAF)
et du Compte administratif du Budget Annexe du Fonds National des Retraites du Bénin (FNRB)
pour la gestion 2013.
Avec
Les comptes de gestion présentés à la Chambre des comptes de la Cour Suprême pour la même
gestion par le Receveur Général des Finances, comptable principal de l’Etat et comptable du budget
annexe du Fonds National des Retraites du Bénin.
En application de l’article 112 de la loi n°90-32 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la
République du Bénin, de l’article 91 de la loi organique n°2013-14-021 du 27 septembre 2013
relative aux lois de finances, de l’article 89 du décret n°2001-039 du 15 février 2001 portant
règlement général sur la comptabilité publique et de l’article 152 alinéa 4 de la loi 2004-20 du 17
août 2007 portant règles applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour suprême, la
Chambre des comptes de la Cour suprême doit constater la conformité entre les comptes individuels
des comptables et les comptes généraux à partir des documents établis par les services du Trésor et
ceux des ordonnateurs.
Elle doit également constater la conformité entre les comptes de l’agent comptable du budget
annexe du Fonds National des Retraites du Bénin et ceux de l’ordonnateur dudit budget.
A cette fin, ont été produits pour l’année 2014 à la Juridiction financière, le compte de gestion sur
chiffres du Receveur Général des Finances, les notes d’accord entre le Receveur Général des
Finances et les comptables des régies financières, le compte administratif de l’ordonnateur, le
compte général de l’administration des finances et le projet de loi portant règlement du Budget
Général de l'Etat ainsi que les comptes de recettes et de dépenses du budget annexe du Fonds
National des Retraites du Bénin.
123
I- Rapprochement entre la balance générale de sortie au 31 décembre 2012 avec la balance générale d’entrée au 1er janvier 2013.
Le tableau n°1 ci-après retrace les montants de la balance générale de sortie au 31 décembre 2012
et de la balance générale d’entrée au 1er janvier 2013.
Tableau n°1 – Rapprochement entre la balance générale de sortie au 31 décembre 2013 avec la balance générale d’entrée au 1er janvier 2014 (en millions de francs) Soldes au 31/12/2013 Soldes au 01/01/2014 Classes Débiteurs Créditeurs Débiteurs Créditeurs
1 687 631 1 560 382 580 961 430 779 2 1 427 235 - 1 426 235 1 000 3 15 522 510 637 15 109 452 482 4 831 679 1 089 120 745 438 1 000 843 5 197 810 - 197 893 - 9 - 52 085 - -
Total 3 159 877 3 212 224 2 965 636 1 885 104 Sources : Balances générales 2013 et 2014
Il ressort de ce tableau ce qui suit:
- les soldes des comptes à la clôture de l’année 2013 ne sont pas conformes aux soldes
affichés au début de l’année 2014. Ce qui dénote du non-respect du principe de
l’intangibilité du bilan ;
- la balance d’entrée de l’exercice 2014 n’est pas équilibrée. Alors que le total des comptes
débiteurs est de 2.965.224 millions, celui des comptes créditeurs est de 1.885. 104 millions.
Ces divergences avaient été également notées entre les balances relatives aux gestions antérieures.
124
II- Rapprochement des comptes de l’ordonnateur avec ceux du comptable de
l’Etat
A- RECETTES :
1- Rapprochement des notes d’accord des administrations financières avec le bordereau synthèse de développement des recettes budgétaires (BSR).
Le tableau ci-après présente cette comparaison. Tableau n°2 – Rapprochement des notes d’accord des administrations financières avec le BSR
(en millions de francs)
Note d’accord BSR
Régies financières Montant Nature recettes Montant DGDDI 353 289 Recettes fiscales 669 322 DGID 367 848* Recettes non Fiscales 35 513 DGTCP dont : 132 312 Dons projets et legs 45 346 Recettes non fiscales 32 398 Emprunts projets 44 563 Dons projets et legs 45 346 Produits de cession des actifs 0 Emprunts projets 44 563 Recettes exceptionnelles 1 901 Produits de cession des actifs
0 Recettes pour compte Sydonia Autres emprunts
- 8 104
Autres emprunts Recettes exceptionnelles
8 104 1 901
Total 853 449 Total 804 749 * y compris les recettes MP3 et CD2 et les recouvrements douanes et Trésor pour le compte de la DGID
Sources : notes d’accord et BSR 2014.
Le rapprochement ci-dessus fait apparaître un écart de 48.700 millions entre le montant total des
recettes inscrit au BSR et celui tiré dans les notes d’accord.
Il convient de noter par ailleurs que les recettes pour compte sydonia ne transparaissent pas dans le
BSR ; ce qui n’est pas le cas les années précédentes.
2- Rapprochement du projet de loi de règlement avec le BSR
Le rapprochement entre le montant des recettes inscrit au BSR et celui du projet de loi de règlement
se présente comme suit.
125
Tableau n°3 : Rapprochement du PLR avec le BSR (en millions de francs)
PLR BSR Régies financières Montant Nature recettes Montant DGDDI DGID DGTCP Ressources extérieures Ressources intérieures exceptionnelles
330 557 367 848 34 065
88 826 63 544
Recettes fiscales Recettes non Fiscales Dons projets et legs Emprunts projets Produits de cession des actifs Recettes exceptionnelle Recettes pour compte Sydonia Autres emprunts
669 322 35 513
45 346 44 563
0
1 901 -
8 104
Total 884 840* 804 749 Sources : tableau D du PLR et BSR 2014. * y compris les recettes du compte SYDONIA (3.259).
Il ressort du tableau que le montant global des recettes des régies financières y compris les
ressources exceptionnelles et ressources extérieures s’élève à 884.840 millions. Ce qui est conforme
au montant inscrit à l’article 5 du PLR.
Toutefois, il ressort de ce tableau une discordance de 80.091 millions entre le montant des recettes
inscrit au PLR et celui inscrit au BSR.
Pour le Ministère en charge des finances, les écarts notés procèdent de ce que les notes d’accord et
le PLR présentent les recouvrements dans leur montant brut tandis que le BSR retrace des
recouvrements nets déduction faites des ressources affectées.
Cette réaction du ministère ne justifie pas toutes les incohérences puisqu’il existe une discordance
entre le montant de recouvrement de la DGDDI inscrit au PLR (330.757 millions) et celui des notes
d’accord (353.289 millions).
B- DEPENSES 1- Rapprochement des dépenses du compte administratif (CA) avec celles du Bordereau de Développement des Dépenses (BDD).
Le tableau ci-dessous fait le point du rapprochement des dépenses du compte administratif avec
celles du bordereau de développement des dépenses.
126
Tableau n°4 : Rapprochement des dépenses du Compte administratif avec celles du bordereau de développement des dépenses
(en millions de francs)
n° d’ordre
Intitulé
Montant Ecarts BDD CA
1 Dépenses ordinaires (montant ordonnancé et accepté)
647 520 647 520 0
2 Dépenses en Capital (montant ordonnancé et accepté)
129 308 129 308 0
Total dépenses ordonnancées 776 828 776 828
3 MP3 et CD2 53 231 -53 2310
4 Crédits délégués exécutés
5 Frais de tenue de compte et télex
Total 830 270 777 827
Sources : BDD et CA 2014
Il ressort de ce tableau que les dépenses ordonnancées du compte administratif de l’ordonnateur et
celui des dépenses ordonnancées et acceptées du bordereau de développement des dépenses du
comptable concordent pour un montant de 776.828 millions.
Par ailleurs, les dépenses MP3 et CD2 puis les frais de tenue de compte et télex d'un montant de
53.231 millions n'ont pas été retracés dans le compte administratif.
2- Rapprochement des dépenses du Bordereau de Développement des Dépenses (BDD) avec celles du Compte Général de l’Administration des Finances (CGAF). Ce rapprochement est présenté dans le tableau ci-dessous :
Tableau n°5 – Rapprochement des dépenses du BDD avec celles du CGAF (en millions de francs)
n° d’ordre
Intitulé
Montant Ecarts BDD CGAF
1 Dépenses ordinaires (montant ordonnancé et accepté)
647 520 700 750 -53 230
2 Dépenses en capital (montant ordonnancé et accepté)
129 308 129 308 0
3 MP3 et CD2 et frais de tenue de compte et télex 53 230 - 53 230
Total 830 058 830 058 0 Sources : BDD et CGAF 2014
127
2 Rapprochement des dépenses du bordereau de développement des dépenses avec celles du projet de loi de règlement.
Ce rapprochement est présenté dans le tableau ci-après. Tableau n°6 – Rapprochement des dépenses du BDD avec celles du PLR (en millions de francs)
n°
d’ordre
Intitulé
Montant
Ecarts
BDD
PLR 1 Dépenses ordinaires (montant ordonnancé et accepté) 647 520 700 750 -53 230
2 Dépenses en capital (montant ordonnancé et accepté) 129 308 129 308 0 4 Frais de tenue de compte et télex, MP3 et CD2 53 230 - 53 230
Total 830 058 830 058 11 360 Sources : BDD et PLR 2014
Il ressort des tableaux n°6 et 5 ci-dessus que le montant total des dépenses inscrites au BDD y
compris la variation nette des arriérés, des dépenses MP3et CD2 et les frais de tenue de compte
s’élève à 830. 058 millions ce qui est conforme au montant inscrit dans le CGAF et le projet de loi
de règlement.
III- Rapprochement entre les comptes de l’agent comptable du budget annexe du fonds national des retraites du Bénin avec les comptes de l’ordonnateur du même budget pour la gestion 2014.
Pour la gestion 2014, les documents produits à la Juridiction pour rendre compte de l’exécution du
budget du Fonds National des Retraites du Bénin sont :
- le compte administratif du FNRB, gestion 2014 (édité hors SIGFIP) ;
- le compte administratif du FNRB, gestion 2014 (édité dans SIGFIP) ;
- le bordereau de développement des dépenses du FNRB ;
- le bordereau sommaire d’état de rapprochement des dépenses ordonnancées et acceptées du
FNRB ;
- l’état des ordres de paiement non régularisés ;
- le bordereau détaillé des émissions, recouvrements et des RAR des recettes du FNRB ;
- l’état détaillé des RAR.
A- RECETTES Le montant total des recettes du FNRB inscrit dans le bordereau détaillé des prévisions, des
émissions, des recouvrements et des restes à recouvrer du Fonds National des Retraites du Bénin
128
s’élève à 24.051 millions pour une prévision de 22.721 millions, soit un taux de recouvrement de
106%. Ce montant est conforme à celui inscrit dans le CGAF et le PLR (article 9).
B- DEPENSES Dans le bordereau de développement des dépenses et le bordereau sommaire d’état de
rapprochement des dépenses ordonnancées et acceptées, signé du comptable et du directeur général
du budget, le montant total des dépenses ordonnancées et acceptées s’élève à 60.616 millions contre
une prévision de 48.700 millions. Ce montant est conforme à celui inscrit dans le CGAF et le PLR
(article 9).
Dans le compte administratif de l’ordonnateur, le montant total des dépenses ordonnancées est
également de 60.616 millions. Il y a donc concordance entre le compte de l’ordonnateur et celui du
comptable pour un montant total de 60.616 millions pour les dépenses du FNRB.
C- SOLDE DE L’EXECUTION DU BUDGET DU FNRB Les réalisations de recettes du FNRB étant de 24.051 millions alors que les dépenses se sont élevées
à 60.616 millions, l’exécution du budget du Fonds National des Retraites du Bénin s’est soldée par
un déficit de 36.565 millions contre 27.430 millions en 2013 et 25.586 millions en 2012. Ainsi, au
cours de l’année 2014, l’exécution du budget du FNRB s’est soldée par un déficit plus important
que celui des deux précédentes années.
IV- Transport au compte permanent des découverts du Trésor
Suivant les montants figurant aux articles 5, 6, 9 et 14 du projet de loi de règlement, le solde à
transporter au compte permanent des découverts du Trésor s’établit à 14.958 millions détaillés ainsi
qu’il suit dans le tableau n°7 ci-dessous.
Tableau n°7 : Solde à transporter au compte permanent des découverts du Trésor (en millions de francs)
Rubrique Recettes Dépenses Ecart BIM 881 581 818 910 62 671 FNRB 24 051 60 616 -36 565 Variation nette arriérés - 11 148 -11 148 Total 753 262 890 674 14 958 Solde à transporter 14 958
Source : CGAF2014
129
Le solde à transporter au compte permanent des découverts du trésor est de 14.958 millions
conformément à l’article 25 du PLR.
Eu égard à tout ce qui précède, pour le compte de l’Etat gestion 2014, les recettes totales effectives
réalisées par les régies financières s’élèvent à 881.581 millions selon le PLR et le CGAF. Ce
montant n’est pas conforme au BSR qui affiche un montant total de 804.749 millions. Il se dégage
un écart de 76.832 millions qu’il convient de justifier.
Les dépenses, quant à elles, s’élèvent à 818.910 millions non compris les ordres de paiement
SIGFIP non encore régularisés et les dépenses exécutées hors SIGFIP.
En ce qui concerne le FNRB, ses recettes se sont élevées à 24.051 millions et les dépenses à 60.616
millions.
La présente Déclaration a été prononée par la Cour suprême le vingt-cinq septembre deux mil
quinze.
Etaient présents : monsieur Maxime B. AKAKPO, Président et Conseiller rapporteur ; monsieur
Benoît AZODJILANDE, Conseiller; madame Ismath BIO TCHANE MAMADOU, Conseiller ;
monsieur Onésime Gérard MADODE, Avocat général et maître Cyr Maur PATINVOH, Greffier.
Etaient également présents monsieur ATTIGNON Yves Luc ; mesdames, Claire HOUNGAN
AYEMONNA, Damiennne DOSSA LIMA, Conseillers ; messieurs David SOHINTO, Alain
KPESSOTON, Wadoud M. LAWANI, Hervé AFFOUKOU, Bertrand HEMANDOU, Auditeurs,
Mouhamadou KOTO YERIMA, Vérificateur et Eric AGOSSOU, Assistant de vérification.
Ont signé,
Le Greffier, Le Rapporteur, Le Président,
Cyr Maur PATINVOH Benoît AZODJILANDE Maxime B. AKAKPO
130