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DOUTORAMENTO

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RAFAEL LIMA DAUDT D’OLIVEIRA

O PRINCÍPIO DA INTEGRAÇÃO AMBIENTAL E A SIMPLIFICAÇÃO DO ESTADO

página deixada propositadamente em branco

EDIÇÃOInstituto Jurídico

Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra

COORDENAÇÃO EDITORIALInstituto Jurídico

Faculdade de Direito Universidade de Coimbra

CONCEPÇÃO GRÁFICA | INFOGRAFIAAna Paula Silva

Jorge Ribeiro

[email protected]

www.fd.uc.pt/ institutojuridicoPátio da Universidade | 3004-528 Coimbra

ISBN 978-989-8787-30-9

© SETEMBRO 2015

INSTITUTO JURÍDICO | FACULDADE DE DIREITO | UNIVERSIDADE DE COIMBRA

RAFAEL LIMA DAUDT D’OLIVEIRA O PRINCÍPIO DA INTEGRAÇÃO AMBIENTAL

E A SIMPLIFICAÇÃO DO ESTADO

Doutoramento

Mestrado

E S T U D O S

&

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O PrincíPiO da integraçãO ambiental e a SimPlificaçãO dO eStadO

Rafael Lima Daudt d’Oliveira

RESUMO: O princípio da integração ambiental reconhece o ca-ráter transversal do ambiente e a necessidade de todas as políticas públicas, planos, programas ou atividades que possam causar im-pacto adverso no meio natural levarem-no em consideração em conjunto com os demais objetivos. Princípio da integração inter-no e externo. Instrumentos aplicativos. Simplificação normativa e administrativa do Estado. Integração ambiental e simplificação: menos normas e mais discricionaridade; linguagem compreensí-vel e fácil de entender nas normas; troca de ideias e experiências com a sociedade antes da edição de normas e da implementação de medidas administrativas; análise custo-benefício mitigada ou qualitativa; análise retrospectiva e desmantelamento de políticas públicas; desmaterialização; revisão de procedimentos adminis-trativos e atenuação e/ou remoção de controles estatais de ativi-dades de menor risco; foco nos resultados em vez da prescrição de tecnologias e normas de conduta; maximização de ganhos con-comitantes para o ambiente e economia quando possível (win-win); aposta na co-regulação e em alternativas baseadas no mercado (como a licença negociável de crédito de carbono) e a promissora utilização de nudges. Estudo de caso da Holanda: um exemplo de integração e simplificação ambiental. Análise dos regimes jurídi-cos portugueses do SIR e do LUA e dos seus contributos para a simplificação e integração ambiental. Integração ambiental, sim-plificação e sustentabilidade: em forma de conclusão.

PALAVRAS-CHAVE: princípio da integração; simplificação do Estado; sustentabilidade.

ESTUDOS | Doutoramento & Mestrado

the envirOnmental integratiOn PrinciPle and the SimPlificatiOn Of the State

Rafael Lima Daudt d’Oliveira

ABSTRACT: The integration principle recognizes the multilevel character of the environment and the necessity of all public po-licies, plans, programs, and activities that could adversely impact it, taking into consideration the environment together with other goals. There exist internal and external aspects of the integration principle and its application instruments. Normative and admi-nistrative simplification of the State is discussed. Environmental integration and simplification: fewer norms and more discretion; plain and easy to understand language to define the norms; ex-change of ideas and experiences with the public before issuing the norms are needed; also, implementation of administrative practices; mitigated or qualitative cost-benefit analyses; retrospec-tive analyses and dismantling public policies; dematerialization; revision of administrative procedures and attenuation and/or removal of state controls of low risk activities; focus on results rather than prescription of technologies and norms of conduct; maximization of gains both to the environment and economy (win-win); betting on co-regulation and also on market-based al-ternatives (e.g., tradable permits on carbon emissions); and the promising use of nudges. The case study of the Netherlands: an example of environmental integration and simplification. There is analysis of the Portuguese legal regime of SIR and LUA and of their contribution to the simplification and environmental in-tegration. Integration principle, simplification and sustainability: by way of conclusion.

KEYWORDS: integration principle; simplification of the State; sustai-nability.

O Princípio da Integração Ambiental e a Simplificação do Estado

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Introdução

O presente trabalho pretende estudar o princípio da integra-ção ambiental tendo como foco um de seus principais pressupostos que é a simplificação administrativa. Assim, depois de discorrermos sobre o princípio da integração ambiental, apresentaremos algumas considerações gerais sobre as principais características e pressu-postos desta nova tendência simplificadora da Administração. Na sequência, vamos analisar as medidas simplificadoras no contexto da integração ambiental, o interessante exemplo da Holanda a esse respeito e, depois, os principais elementos dos regimes portugueses do Licenciamento Único do Ambiente e do Sistema da Indústria Responsável. Finalmente, veremos as interações entre estes temas e a sustentabilidade em forma de conclusão.

1. O Princípio da Integração Ambiental

Ao longo das últimas décadas assistimos à consagração e à constitucionalização do princípio da integração ambiental, pelo menos, ao nível do direito europeu1 e português – haja vista as dis-

1 Sobre a natureza constitucional, ao menos derivada e complementar, do direito da União Europeia (pelo menos dos Tratados), eis que “estabelece, organiza e limita o exercício de poderes de autoridade pública, a nível da UE, com incidência nos domínios político, legislativo, administrativo e jurisdicional” e “com efeito directo e primazia sobre o direito interno dos Estados”. Cf: Jónatas E.M. MachadO, Direito da União Europeia, Wolters Kluwer – Coimbra Editora, Coimbra, 2010, 54. Explica Gomes Canotilho que: “Parece claro que as maciças alterações dos tratados, aprofundando a associação constitucional dos estados, constituem elas próprias um processo constituinte que, inevitavelmente, trans-


posições vigentes do Tratado de Funcionamento da União Euro-peia2 (‘TFUE’), da Constituição da República Portuguesa3 (‘CRP’) e da legislação infraconstitucional4–, ainda que no âmbito do direito

porta dimensões constituintes no plano interno dos Estados-membros. No actual contexto da convenção de uma «constituição para a Europa», assiste-se a uma espécie de procedimento constituinte evolutivo que: (1) obriga a alterações formais das constituições dos Estados-membros; (2) produz «revisões não convencionais» no direito constitucional nacional (ex: alteração da constituição económica em vir-tude da aplicação da «constituição económica europeia»)”. José Joaquim Gomes CanOtilhO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Coimbra: Almedi-na, 2003, 826. Suzana Tavares da Silva prefere falar no direito europeu como um modelo de “União Constitucional fundada em princípios comuns cujo desenvol-vimento radica em regimes jurídicos interligados (a rede) que permitem a promo-ção de políticas comuns”. Suzana Tavares da Silva, Direito Administrativo Europeu, Coimbra: Wolters Kluwer – Coimbra Ed.itora, 2010, 12. Estas constatações do caráter constitucional do direito europeu, pelo menos daquele produzido através dos Tratados (AUE, TUE, TFUE), levam à conclusão da natureza constitucional do princípio da integração no âmbito da União Europeia.

2 Logo no art. 11.º aparece a consagração explícita e geral do princípio da integração que vigora até hoje no direito europeu: “As exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e ações da União, em especial com o objetivo de promover um desenvolvimento sustentável.” Depois, o art. 191/1 prevê a aplicação do princípio da integração no âmbito específico da saúde; o art. 194/1 e alínea “c” estabelecem a previsão do princípio da integração no âmbito específico da energia. Vale consignar, ainda, a previsão expressa do princípio em foco no art. 37.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (2010): “Todas as políticas da União devem integrar um elevado nível de protecção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá-los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável”. Registre-se, finalmente, que a Comissão Europeia apresentou recente Programa de Ação para 2020 em matéria de Ambiente “PAA: Viver bem, dentro das limitações do nosso planeta”, que visa orientar as políticas até ao final da década, com nove objetivos prioritários. O sétimo objetivo consiste em “Integrar as questões ambientais em todos os domí-nios políticos e reforçar a coerência das políticas”. Cf. Revista da Direcção-Geral do Ambiente. Ambiente para os Europeus, 49 (Março de 2013).

3 A Constituição da República Portuguesa (‘CRP’) acolhe o princípio da integração em geral e, especificamente, nos campos econômico e social e nos domí-nios do ordenamento do território, educação, política fiscal, energia, água, saúde e agricultura. Confiram-se, a respeito, os artigos art. 66/2, alíneas ‘f ’, ‘b’, ‘g’ e ‘h’, art. 64.º, n.º 2, alínea ‘b’, art. 81.º, alíneas ‘a’, ‘m’ e ‘n’, e art. 93.º, n.º 1, alínea ‘d’.

4 Consta da nova Lei de Bases do Ambiente (Lei 19/2014, de 14 de abril). O seu art. 4.º, alínea ‘a’, prevê como princípios das políticas públicas ambientais o da “transversalidade e da integração e esses princípios ainda contam com disciplina


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internacional não se possa chegar seguramente a esta conclusão.5

É bem de ver, desse modo, a normatividade6 do referido princípio e sua aplicabilidade a situações concretas por meio de suas diferentes funções7 ou modalidades de eficácia que lhe são

mais detalhada no art. 13/1 e 2 da Lei, sob o título “Transversalidade e Integração”. Além disso, o art. 3.º/2, alínea ‘c’, da nova Lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo (Lei 31/2014, de 30 de maio) contempla expressamente os princípios ambientais da transversalidade e da integra-ção. A ideia do princípio em tela também restou impregnada no art. 3.º, alínea ‘c’, da nova Lei de Bases da Política de Ordenamento e de Gestão do Espaço Marítimo Nacional (Lei 17/2014, de 10 de abril).

5 O princípio em foco foi previsto no Princípio n.º 4 da Declaração de Princípios e no capítulo 8.º da Agenda 21, ambos firmados durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992. Ocorre que estes documentos internacionais não têm força vinculativa, uma vez que não preenchem os requisitos de validade de um tratado multilateral, constituindo o chamado soft law, embora sejam dotados de relevância jurídica e crescente importância no direito internacional. Por outro lado, há tra-tados e convenções internacionais que acabaram por prever o referido princípio, ainda que no domínio específico de que tratam, valendo citar alguns: (i) o artigo 4.1f da Convenção Quadro sobre as mudanças climáticas; (ii) os arts. 6.b e 10.a da Convenção sobre a Diversidade Biológica; (iii) o art. 2.2 da Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação; e (iv) o art. 32.1 do Acordo de Cotonou. O problema aqui reside na utilização de expressões vagas e imprecisas, tais como “tanto quanto possível” e “de acordo com suas próprias condições e capacidades”, previstas em alguns desses tratados, as quais colocam em dúvida a obrigatoriedade da observância do referido princípio.

6 Assim se diz por que hoje prevalece o entendimento de que os princí-pios são, ao lado das regras, espécies do gênero norma jurídica. J.J. Gomes Canoti-lho assevera que “(1) as regras e princípios são duas espécies de normas; (2) a dis-tinção entre regras e princípios é uma distinção entre duas espécies de normas.” José Joaquim Gomes CanOtilhO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 1160. Cf. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, t. 2, 3.ª ed., Coimbra: Coimbra Editora, 1996; Ronald DwOrkin, Taking rights seriously, Cambridge: Harvard Uni-versity Press, 1980; Robert Alexy, Teoria de los derechos fundamentals, Madrid: Centro de Estúdios Constitucionales, 1997; Paulo BOnavideS, Curso de Direito Constitucio-nal, 13.ª ed., São Paulo: Malheiros, 2003, 294; Humberto Ávila, Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos, 3.ª ed., Malheiros, São Paulo, 2004.

7 Sobre estas funções ou modalidades de eficácia dos princípios dentro do sistema, cf. a respeito: Luís Roberto BarrOSO; Ana Paula de BarcellOS, «O começo da história. A nova interpretação constitucional e o papel dos princípios no Direito brasileiro» in Luís Roberto BarrOSO, org., A Nova Interpretação Consti-


reservadas dentro do ordenamento jurídico, tais como a positiva, a negativa e a interpretativa.8

Em que pese haver alguma divergência9 em torno do assun-

tucional. Ponderação, direitos fundamentais e relações privadas, Rio de Janeiro: Renovar, 2003, 2003, 327-378. O autor ainda menciona a função vedativa de retrocesso.

8 Assim, defendemos (i) a sua função positiva, quando a variável ambien-tal deva ser incluída e devidamente considerada nos planos e programas setoriais de energia, agricultura e indústria, por exemplo; (ii) a sua função negativa, pela possibilidade de constatação da ilegalidade de planos e programas setoriais que ignorem por completo a variável ambiental; (iii) e, ainda, a sua função interpre-tativa, quando, por exemplo, da elaboração de um programa a variável ambiental não tiver sido suficientemente levada em consideração, a sua execução deverá ser interpretada e guiada pelos princípios materiais do ambiente, tais como o da prevenção e o do poluidor pagador.

9 O grupo de experts da Comissão de desenvolvimento sustentável da ONU chega a qualificar o princípio como a “espinha dorsal do desenvolvimento sustentável”. ONU, Report of the Expert Group Meeting on Identification Principles of International Law for Sustainable Development, Geneva, Switzerland, 26-28 Septem-ber 1995. Prepared by the Division for Sustainable Development for the Com-mission on Sustainable Development, Fourth Session, 18 April - 3 May 1996, New York, disponível em <http://www.un.org/documents/ecosoc/cn17/1996/background/ecn171996-bp3.htm>, acesso em 21/12/2014. Para Alejandro Lago Candeira, o princípio do desenvolvimento sustentável é uma combinação de di-versos elementos ou princípios: o princípio da integração, a equidade intergera-cional, o uso sustentável e a equidade intrageracional. Assim, o princípio da inte-gração seria um subprincípio do princípio do desenvolvimento sustentável na sua vertente ambiental. Alejandro Lago Candeira, «Princípios Generales de Derecho Ambiental», in Diccionario de Derecho Ambiental, Madrid: Iustel, 2006, 985-1000.

http://www.un.org/documents/ecosoc/cn17/1996/background/ecn171996-bp3.htm



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to e não obstante o relativo silêncio10 da jurisprudência11, entende-mos que o princípio da integração ambiental reveste-se de autono-mia tendo em vista a sua maturidade alcançada pela consolidação legislativa e doutrinal desenvolvida ao longo do tempo.

O princípio da integração prescreve um esverdeamento de toda e qualquer política setorial, plano, programa ou atividade que possa causar impacto adverso no ambiente, os quais devem levar em con-

10 Confira-se a paradigmática, porém isolada, decisão da Corte Perma-nente de Arbitragem no caso Iron Rhine (“Ijzeren Rijn”) Railway (2005): “Hoje, tanto o direito internacional como o direito da União Europeia requerem a in-tegração de medidas ambientais adequadas na concepção e implementação de atividades de desenvolvimento económico. (...) O direito ambiental e o direito ao desenvolvimento existem não como alternativas, mas como mútuo reforço, conceitos que se integram, exigindo que, quando o desenvolvimento possa causar significativo prejuízo para o meio ambiente, haja o dever de prevenir ou, pelo me-nos, de reduzir esse prejuízo. Este dever, na opinião do Tribunal, agora tornou-se um princípio geral de direito internacional. Este princípio aplica-se não só em atividades autônomas, mas também em atividades realizadas na implementação de tratados específicos entre as partes”; disponível em: <http://www.pca-cpa.org/showfile.asp?fil_id=377>, 28-29, parágrafo 59, acesso em acesso em 10/06/15; .(tradução nossa). No entanto, não se tem notícia de decisões invalidando planos, programas ou políticas por violação ao princípio da integração.

11 Isto porque até agora o Tribunal de Justiça não discutiu a questão da possibilidade de anular um ato da União Europeia que não tenha levado em consi-deração questões ambientais. Alguns autores, como Ludwig Krämer e Alexandra Aragão, comungam da opinião de que a ausência de considerações ambientais seria motivo para a anulação de tais atos por violação do princípio da integração. Ludwig Krämer cita o exemplo do Regulamento 1954/2003 sobre a pesca nos Açores, que nem sequer considera os impactos ambientais no vulnerável ecos-sistema local, o que seria motivo suficiente para a invalidação do ato. Ludwig Krämer, EU Environmental Law, 7.ª ed., London: Sweet & Maxwell, 2012, 22. Alexandra Aragão comunga do mesmo ponto de vista: “Por força do princípio da integração, é possível fiscalizar a legalidade de uma medida adoptada no âmbito de qualquer outra política comunitária em função da conformidade dessa medida com os princípios de política do ambiente, sendo, nomeadamente, susceptível de controlo e eventual anulação judicial qualquer medida adoptada pelas Institui-ções Comunitárias em flagrante desrespeito de um dos princípios da política de ambiente.” Alexandra AragãO, «Direito Constitucional do Ambiente da União Européia», in José Joaquim Gomes canOtilhO; José Rubens Morato leite, org., Direito Constitucional Ambiental Brasileiro, São Paulo: Saraiva, 2007, 11-55.

http://www.pca-cpa.org/showfile.asp?fil_id=377



sideração as questões ambientais nas fases de planeamento, execu-ção, monitoramento e até de eventual responsabilização. Assim se diz por que a política ambiental não pode ser vista como uma políti-ca verde isolada com ações específicas de proteção da água, ar, solo, fauna e flora, já que o ambiente é afetado por outras políticas, como transporte, energia e agricultura, sendo necessário, portanto, o per-manente e contínuo esverdeamento de todas as políticas públicas.12

As questões ambientais “estendem-se assim, horizontal-mente, a todos os sectores, devendo considerar-se elemento incon-tornável na ponderação de bens e interesses transportados pelas várias políticas sectoriais”.13Trata-se de um princípio fundamental do direito ambiental que visa à proteção do ambiente como um todo indivisível.14 Integrar é ao mesmo tempo “reconhecer o cará-ter transversal do ambiente” e “ter em consideração” (o ambiente), pelo que protegê-lo eficazmente “implica tê-lo em consideração no desenvolvimento de todas as atividades humanas que possam, direta ou indiretamente, afetar os componentes ambientais.” 15

12 Ludwig Krämer, EC Environmental Law, 6.a ed., London: Sweet & Maxwell, 2007, 21.

13 José Joaquim Gomes CanOtilhO; Vital MOreira, Constituição da Repú-blica Portuguesa Anotada, vol. I., 4.ª ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2014, 851-852. Carla Amado Gomes e Tiago Antunes afirmam que o princípio da integração prescreve “a necessidade de toda e qualquer actuação comunitária, nos mais di-versos domínios, levar em linha de conta os respectivos impactos sobre o ambien-te.”. Carla Amado GOmeS; Tiago AntuneS, «O ambiente no Tratado de Lisboa: uma relação sustentada», in Carla Amado GOmeS, ed., Textos Dispersos de Direito do Ambiente, vol. III, Lisboa: AAFDL, 2010, 355-394. Rámon Martín Mateo prefere chamar o referido princípio de “megaprincípio da omnipresença” e destacar o ca-ráter amplo, geral e horizontal de proteção ambiental por ele instituído no direito comunitário. Ramón Martin MateO, Manual de Derecho Ambiental, 3.ª ed., Navarra: Editorial Arazandi, 2003, 35-36. (Nossa tradução).

14 José Eduardo Figueiredo DiaS, A Reinvenção da Autorização Administrati-va no Direito do Ambiente, Coimbra: Coimbra Editora, 2014, 1201-1202.

15 Alexandra AragãO, «Anotação ao artigo 37.º da Carta de Direitos Funda-mentais da União Europeia», in Alessandra Silveira; Mariana canOtilhO, coord., Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia Comentada, Coimbra: Almedina, 2013, 447-458.


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Fala-se em transversalidade e horizontalidade do princípio justamente devido à constatação da presença do ambiente e dos va-lores ambientais nos diversos domínios da vida, de modo a permear e esverdear as demais políticas públicas, os outros ramos do direito e, ainda, todas as ações e atividades com possíveis impactos no meio natural. O princípio da integração é, pois, um princípio instrumen-tal do direito do ambiente, o qual busca uma harmonização ou uma ponderação entre a necessidade de proteção ecológica, por meio da aplicação dos princípios materiais do direito do ambiente (v.g., pre-venção, poluidor-pagador, elevado nível de proteção), com os outros diversos objetivos, valores e interesses sociais, econômicos e políticos definidos pela legislação. Podemos dizer, então, que o conhecimento convencional acerca deste princípio reclama uma integração de obje-tivos alheios à proteção do ambiente na operação de balanceamento com os valores e objetivos ambientais (integração externa).

Mas pode ser também que esta integração possa ocorrer in-ternamente, isto é, entre e dentro das próprias questões ambientais. Isso ocorre quando nos deparamos com as diversas técnicas de con-trole integrado da poluição dos componentes ambientais, tais como o ar, o solo, as águas, a fauna, a flora, evitando a transferência da poluição de um componente para o outro, bem como protegendo o ambiente como um todo indivisível e a sua função sistêmica. Assim, no intuito de sistematizar a matéria, podemos classificar o princípio da integração em interno e externo. O primeiro tem a sua função no sentido a que nos referimos no parágrafo anterior: intra ambiente, ou entre as questões ambientais, para exprimir a ideia de controle inte-grado da poluição nos diversos componentes ambientais, evitando a sua transferência de um para o outro, valorizando, desse modo, a indivisibilidade, o equilíbrio e a função sistêmica do ambiente. Já o princípio da integração externo apresenta o sentido convencional em que


este princípio vem sendo compreendido e traduz a ideia de que a componente ambiental deve ser tida efetivamente em consideração em todas as políticas públicas e atividades com outros objetivos, merecendo ser alvo de reflexão, balanceamento, fundamentação e constar da decisão a ser adotada (ainda que alguma medida protetiva seja afastada).

A fim de concretizar o princípio da integração externo é necessário recorrer à técnica da ponderação de interesses16 para a resolução de conflitos17 decorrentes deste princípio, a qual se situa a “jusante da interpretação”18, tendo em vista a difícil conciliação entre valores como a proteção do ambiente e os demais que ins-piram as mais diversas políticas com distintos objetivos.19 Os con-

16 Leciona Ricardo Lobo Torres que “o princípio da ponderação conduz à escolha dos princípios que devem prevalecer diante dos interesses sociais em ebulição”. Ricardo Lobo TOrreS, Curso de Direito Financeiro e Tributário, 11.ª ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2004, 127. Hoje a doutrina também advoga no sentido da ponderação de regras e não só de princípios. Consulte-se, neste sentido, a obra de Humberto Ávila, Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos.

17 Alexandra Aragão identifica quatro fases do processo de pondera-ção: a inventariação, a hierarquização, ponderação em sentido estrito e a deci-são. Cf. Alexandra AragãO, O Princípio do Nível Elevado de Protecção e a Renovação Ecológica do Direito do Ambiente e dos Resíduos, Coimbra: Almedina, 2006, 215-216. Com base no direito alemão, Fenando Alves Correia explica a interessante estrutura da ponderação da planificação urbanística como método de decisão (tanto quanto ao procedimento de elaboração do plano – procedimento de ponde-ração - como quanto ao conteúdo do plano – resultado da ponderação) em quatro fases. Cf. Fernando Alves COrreia, Manual de Direito do Urbanimo, vol. I, 4.ª ed., Coimbra: Almedina, 2008, 486-489.

18 José Joaquim Gomes CanOtilhO, Direito Constitucional e Teoria da Cons-tituição, 1237.

19 Entendemos que estes processos incumbem prioritariamente ao legis-lador (comunitário e nacional), na elaboração das normas jurídicas, à Administra-ção Pública, tanto na formulação como na implementação do direito mediante uma atividade processualizada (com participação dos cidadãos) ou participada, e, por último, ao juiz. Francisco Paes Marques advoga por um sistema de tripla pon-deração. Cf. Francisco Paes MarqueS, «A Avaliação de Impacto Ambiental e os seus múltiplos», in Carla Amado GOmeS; Tiago AntuneS, coord., Revisitando a ava-liação de impacto ambiental, ICJP - 30 de Outubro de 2013, disponível em: <http://

http://www.icjp.pt/sites/default/files/publicacoes/files/ebook_aia.pdf


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flitos entre bens, valores e objetivos muitas vezes antagônicos será inevitável, diante da constatação da inexistência de uma hierarquia normativa entre bens constitucionais e entre valores com a mesma envergadura e dignos de tutela pelo estado.20 O princípio da inte-gração externo, portanto, não traz em sua gênese soluções prontas, pois necessita de ponderações de acordo com as situações da vida. Densifica-se à medida que se vão tornando mais concretas as pos-síveis intervenções impactantes nos bens ambientais, por meio da aplicação das regras e princípios do direito material do ambiente.

Dentre as dimensões aplicativas do princípio, encontramos definidos na legislação comunitária e portuguesa alguns instrumen-tos gerais, típicos do direito do ambiente, que visam concretizá-lo, sem prejuízo de outros específicos previstos setorialmente.21 Sem a pretensão de sermos exaustivos, podemos citar a Avaliação Ambien-tal Estratégica (‘AAE’), a Avaliação de Impacte Ambiental (‘AIA’), a Licença Ambiental (‘LA’), o Sistema da Indústria Responsável (‘SIR’) e o recente Regime de Licenciamento Único de Ambiente (‘LUA’).

Os objetivos e métodos previstos nesses instrumentos con-tribuem para a nossa proposta que classifica o princípio da integra-ção em externo e interno. Assim se diz por que, por meio do desenca-deamento dos procedimentos neles prescritos, torna-se bem visível a interação de projetos das mais variadas naturezas (comercial, in-

www.icjp.pt/sites/default/files/publicacoes/files/ebook_aia.pdf>, acesso em 20/12/2014.

20 Ou, como afirma Gomes Canotilho, diante da “inexistência de uma ordenação abstracta de bens constitucionais o que torna indispensável uma ope-ração de balanceamento destes bens de modo a obter uma norma de decisão situativa” e a “fractura da unidade de valores de uma comunidade que obriga a leituras várias dos conflitos de bens”. José Joaquim Gomes CanOtilhO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 1237.

21 Podemos pensar em vários exemplos, como a contratação estratégica ou sustentável, incentivos tributários verdes, educação ambiental, entre outros, cujos desenvolvimentos não são objeto do presente trabalho.



dustrial, agrícola, turística, energética, de ordenamento do território e urbanístico etc.) com as questões e restrições ambientais, traduzindo a já falada ideia de que a componente ambiental deve ser tida efeti-vamente em consideração em todas as políticas públicas e atividades com outros objetivos não ambientais – princípio da integração externo.

Além disso, os citados instrumentos também buscam um controle integrado da poluição sobre os componentes ambientais, visando tratar o ambiente como um todo indivisível e valorizar a sua função sistêmica – princípio da integração interno. E as respectivas disci-plinas jurídicas desses instrumentos nos fornecem alguns exemplos que contribuem para a nossa proposta de classificação: (i) no caso da AAE, em razão da análise integrada dos diversos efeitos sobre a biodiversidade, a população, a saúde humana, a fauna, a flora, o solo, a água, a atmosfera, entre outros, bem como a inter-relação entre estes fatores, as quais devem constar do relatório ambiental; 22 (ii) em sede de AIA, por conta de um de seus objetivos consistir pre-cisamente na avaliação integrada dos possíveis impactos ambientais significativos (impactos nos diversos bens ou recursos ambientais);23 (iii) em se tratando de LA, porque esta visa o controle integrado da poluição e evitar ou reduzir as emissões para o ar, a água e o solo e a produção de resíduos, inclusive a diminuição do consumo de

22 O art. 6.º/n.1, alínea ‘e’ do Decreto-Lei 232/2007, de 15 de junho, sobre a AAE, estabelece que do relatório ambiental devem constar “os eventu-ais efeitos significativos no ambiente decorrentes da aplicação do plano ou do programa, incluindo os efeitos secundários, cumulativos, sinergéticos, de curto, médio e longo prazos, permanentes e temporários, positivos e negativos, consi-derando questões como a biodiversidade, a população, a saúde humana, a fauna, a flora, o solo, a água, a atmosfera, os factores climáticos, os bens materiais... a paisagem e a inter-relação entre os factores supracitados”.

23 Com efeito, o art. 5.º, alínea ‘a)’, do Decreto-Lei 151-B/2013, de 15 de junho, prescreve como um dos objetivos da AIA “avaliar, de forma integrada, os possíveis impactes ambientais significativos, diretos e indiretos, decorrentes da execução dos projetos e das alternativas apresentadas, tendo em vista suportar a decisão sobre a viabilidade ambiental dos mesmos”.


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água e energia24; (iv) no que respeita ao SIR, em virtude de “os pro-cedimentos inerentes ao exercício da atividade industrial” estarem agregados ou integrados neste diploma, tais como todos os proce-dimentos abrangidos pelo regime do LUA (AIA, LA, RPAG, CELE etc), com vista à simplificação e à sustentabilidade25;(v) finalmente em relação ao LUA, este novel regime pretende, através da simplifi-cação, gerir melhor a informação e integrar as questões ambientais e, com isso, ganhar celeridade e eficiência.26

Não obstante a classificação do LUA e do SIR como ins-trumentos do princípio da integração ambiental, eles inserem-se, na realidade, dentro de um fenômeno muito mais amplo que consiste num verdadeiro pressuposto para uma adequada e profunda inte-gração: a simplificação administrativa.27

24 O art. 1.º do Decreto-Lei 127/2013, de 30 de agosto (licença ambiental), estabelece em seu art. 1.º “o regime de emissões industriais aplicável à prevenção e ao controlo integrados da poluição, bem como as regras destinadas a evitar e ou reduzir as emissões para o ar, a água e o solo e a produção de resíduos, a fim de alcançar um elevado nível de proteção do ambiente no seu todo” e a “prevenção e controlo integrados da poluição”. E no art. 7o/n.1, alínea ‘e’: “São obrigações gerais do operador, no âmbito da exploração da instalação: (...) e) Uti-lizar a energia e a água de forma eficiente”.

25 V. preâmbulo e art. 1.º/n. 1.º, alínea ‘a’, e n.º 2, alíneas ‘a’ e ‘b’, do Anexo II (a que se refere o art. 10.º) do Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto, alterado recentemente pelo Decreto-Lei n.º 73/2015, de 11 de maio.

26 Consta do preâmbulo do recente Decreto-Lei 75/2015, de 11 de maio, que aprova o LUA: “Com efeito, a análise dos diversos regimes de licenciamento e controlo prévio em matéria de ambiente permite identificar a articulação de procedimentos e a gestão da informação como factores críticos para o aumento da celeridade e da eficiência: i) a articulação dos procedimentos permite que os mesmos se desenvolvam em simultâneo, com base num único pedido, sobre uma única plataforma informática; ii) a gestão da informação promove a clareza e uni-formidade na definição dos requisitos a cumprir, evita duplicações desnecessárias de formalidades e assegura um conhecimento global e coerente do estabelecimen-to ou atividade, em todas as suas dimensões, evitando omissões ou contradições. Assim, mesmo sem se alterarem os prazos de decisão previstos para cada licença ou ato de controlo prévio, necessários à boa avaliação dos pedidos, a articulação e a gestão da informação, ao reforçarem a simplicidade e a eficiência, conferem ganhos de tempo e segurança nos investimentos.”

27 Até porque o princípio da integração ambiental pode colidir, ao me-


2. A simplificação do Estado

Tem-se observado cada vez mais os diversos Estados busca-rem formas de simplificação de suas atividades, seja internamente, nas suas relações com os administrados, ou em prol destes, para diminuir a burocracia28, reduzir custos, ter maior aceitação de suas normas, aumentar a eficiência, enfim, para tornar as coisas mais sim-ples.29 Em última instância, como o objetivo do estado é o “governo do povo, pelo povo e para o povo”30, conclui-se que os destinatários

nos preliminarmente, com o princípio da simplificação dos procedimentos por torná-los mais longos e complexos (à medida que tenha que incorporar preocu-pações e procedimentos de natureza ambiental), sendo necessário, pois, que esta complexificação seja neutralizada ou compensada por medidas de simplificação – sendo mesmo preferível que as medidas de simplificação excedam ou superem em número, intensidade (e efetividade) as medidas de complexificação. No sen-tido de que a avaliação ambiental estratégica de planos e programas colide com o princípio da simplificação administrativa, cf: Fernando Alves COrreia, «A ava-liação ambiental de planos e programas: um instituto de reforço da protecção do ambiente no direito do urbanismo», Revista de Legislação e de Jurisprudência, Coimbra, 3946 (setembro-outubro 2007) 4-35.

28 Entendemos que o princípio da simplificação encontra suporte em alguns dispositivos da Constituição da República Portuguesa, como nos princí-pios da desburocratização e da participação dos interessados (art. 267/n.1), no princípio da racionalização (art. 267/n.5), bem como nos princípios da eficiência (art. 81.º, alínea ‘c’) e da eficácia (art. 267/n..2).

29 A simplificação legislativa e administrativa é uma tarefa prioritária para vários governos, haja vista que facilita a vida dos cidadãos, reduz os custos de con-texto para as atividades econômicas, torna o país competitivo, racionaliza a Ad-ministração e, ainda, livra-a de tarefas inúteis, deslocando tempo e recursos para se dedicar àquelas atividades que realmente importam (saúde e segurança). Maria Manuel Leitão MarqueS, Serviço Público, que futuro?, Almedina, Coimbra, 2009, 39.

30 Trecho do discurso proferido pelo ex-Presidente dos EUA Abraham Lincoln em 19 de Novembro de 1863, na cerimónia de inauguração do Cemitério Militar de Gettysburg, no local onde se tinha dado a batalha do mesmo nome. Disponível em: <http://www.arqnet.pt/portal/discursos/novembro01.html>, acesso em 5/06/2015.

http://www.arqnet.pt/portal/biografias/lincoln.html


http://www.arqnet.pt/portal/discursos/novembro01.html


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finais da simplificação são os administrados, isto é, os cidadãos e as empresas por eles constituídas.

Com efeito, a ideia de simplificação comporta vários sig-nificados, incluindo a diminuição das estruturas organizativas exis-tentes e que se revelem supérfluas (simplificação administrativa), a simplificação normativa, mas também a coordenação, agilização e racionalização da própria atividade da Administração, neste caso por meio de soluções modernas, alternativas e flexibilizantes (sim-plificação administrativa). Esta última hipótese pode ser encarada de duas perspectivas distintas: (a) da relação entre a Administração e os particulares; (b) e da facilitação das relações entre autoridades administrativas.31 Entendemos que estas relações entre a Adminis-tração e os particulares, por sua vez, comportam um sentido amplo e podem ocorrer de diversas maneiras, v.g., no âmbito de procedi-mentos administrativos, de relações informais com a Administração ou mesmo na formulação e implementação de políticas públicas confeccionadas em benefício dos cidadãos.32 Já o estudo sobre a diminuição das estruturas organizativas, embora seja uma forma de simplificação administrativa, não é objeto deste estudo.33

Ao longo do texto, optamos por não fazer uma separação

31 Marta POrtOcarrerO, Modelos de Simplificação Administrativa: a conferência procedimental e a concentração de competências e procedimentos no direito administrativo, Por-to: Publicações Universidade Católica, 2002, 15-24.

32 Em sentido semelhante é a doutrina de Maria Manuel Leitão Marques: “Simplificação significa suprimir procedimentos desnecessários e facilitar a vida do cidadão, organizando transversalmente os serviços administrativos em função da procura, de modo a que possam disponibilizar uma resposta única às principais ocorrências de vida dos respectivos utentes – nascer, casar, comprar casa, herdar, mudar a morada, etc.” Maria Manuel Leitão MarqueS, Serviço Público, que futuro?, 22.

33 Logo, quando falarmos de simplificação administrativa estaremos nos referindo ao sentido de coordenação, agilização e racionalização da própria ati-vidade da Administração, por meio de soluções modernas, alternativas e flexibi-lizantes, tanto da perspectiva da relação entre a Administração e os particulares, como da perspectiva da facilitação das relações entre autoridades administrativas.


dogmática rigorosa entre a simplificação normativa e a administra-tiva, tratando-as muitas vezes conjuntamente, por uma razão muito simples: não há como fazer uma reforma de simplificação do Esta-do sem a presença de ambas, posto que estão umbilicalmente liga-das. Uma reforma de simplificação de uma sem a outra fatalmente estaria fadada ao fracasso.34 Desse modo, para o efetivo sucesso de tal reforma a simplificação administrativa e normativa devem cami-nhar de mãos dadas.

Segundo o jurista norte-americano Cass Sunstein35, as medi-das de simplificação em geral seriam: (i) menos normas e mais dis-cricionariedade36 (para alguns domínios enquanto para outros, em prol da clareza e previsibilidade, um maior nível de detalhamento continuará sendo necessário) 37, (ii) revisão das normas, visando a

34 A simplificação normativa constitui verdadeira premissa para que a simplificação administrativa seja levada a efeito; da mesma forma, o inverso pode ser verdadeiro. Vamos à primeira hipótese. Basta pensar que a instituição de diversas formas e mecanismos de simplificação administrativa dependem de normas (leis, decretos – leis, regulamentos), como a criação da administração pú-blica eletrônica, a integração de procedimentos administrativos (LUA, SIR), o aligeiramento e remoção de formas de controle de atividades industriais e co-merciais (v.g., autorização, comunicação prévia, liberalização) etc. Por outro lado, para que as normas de simplificação produzam os efeitos desejados é preciso um esforço da Administração para modificar a sua forma de agir, a fim de se adaptar ao escopo da norma, ou seja, é necessário um esforço para coordenar, agilizar e racionalizar a atividade da Administração diante da simplificação normativa, pois, caso contrário, a nova norma tornar-se-á letra morta.

35 A sua excelente obra é referência na matéria: Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, New York: Simon & Schuster, 2013.

36 Para uma leitura sobre as vantagens e desvantagens de uma regulação baseada em princípios, onde existe uma maior discricionariedade, cf. Martin LOd-ge; Kai Wegrich, Managing Regulation: regulatory analysis, politics and policy, Palgrave Macmillan, 60-62.

37 Aqui, seria um clamor por uma menor quantidade e/ou extensão (de-talhamento) das normas e uma maior discricionariedade na sua interpretação e implementação. Em muitos domínios, o governo diz exatamente o que e como fazer, num absurdo nível de detalhamento, em vez de descrever apenas o obje-tivo geral que se pretende alcançar e deixar as pessoas usarem a sua criatividade e iniciativa para tal. As abordagens baseadas no desempenho, em vez de rígidas


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sua remoção e simplificação, com base no aprendizado, bem como a desregulação ou desmantelamento de políticas públicas, (iii) análise de custo/benefício das medidas normativas e regulatórias (basea-da na ciência e economia), (iv) utilização nas normas de linguagem simples e fácil de entender pelos cidadãos, (v) troca de informações entre a Administração e o público antes da edição das normas, vi-sando o aperfeiçoamento destas, e (vi) utilização da arquitetura de escolhas e de nudges.38

Podemos acrescentar, ainda, as seguintes medidas de simpli-ficação administrativa: (a) suprimir procedimentos desnecessários de modo a facilitar a vida do cidadão; (b) suprimir procedimentos ad-ministrativos desnecessários ou torná-los mais simples e céleres (di-minuir a intensidade dos controles) e facilitar o “ciclo de vida” da empresa, de forma a eliminar obstáculos injustificáveis ao acesso aos mercados e ao exercício da atividade empresarial, bem como dar uma resposta mais rápida aos investidores; (c) revisar arquiteturas organi-zacionais, para eliminar serviços redundantes, reavaliar e desmateriali-zar procedimentos e formas de comunicação (desmaterialização), (d) incrementar um modelo de governação em rede, com o aumento da participação do cidadão não só na criação das normas, mas também no funcionamento das instituições político-administrativas.39

normas, promovem liberdade e redução nos custos. Por outro lado, os cidadãos e empresas muitas vezes não querem correr riscos e também não sabem exatamen-te o que e como fazer. Então, o contexto faz diferença. Se o governo pode reduzir custos e aumentar a flexibilidade concedendo discricionariedade, sem causar in-certeza, evasão ou confusão, ele deve conceder discricionariedade. Se o governo pode reduzir custos e aumentar a simplicidade produzindo regras claras, sem uti-lizar uma redação longa e inútil, deve optar então por regras claras. O projeto de simplificação demandará por aumento na discricionariedade em alguns domínios e no aumento da clareza em outros. Cf. Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, 10-12. Tradução nossa.

38 Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, 7-12 e 209-216.39 Maria Manuel Leitão MarqueS, Serviço Público, que futuro?, 21-25.


Entre as medidas apontadas acima, começamos por desta-car uma importante ferramenta para a simplificação que é a revisão normativa e regulatória ou análise retrospectiva periódica (e não fei-ta apenas uma única vez), de modo a criar uma tradição de revisão normativa. A questão principal aqui é verificar se determinadas nor-mas precisam ser revisadas, simplificadas, fortalecidas ou eliminadas à luz do aprendizado a respeito dos seus efeitos ao longo do tempo. Tal esforço pode ajudar na expansão dos programas de sucesso e eliminar vários pontos de burocracia. Um problema especial é que as agências (e o governo, nas diferentes áreas em que atua) impõem um alto e cumulativo encargo no setor privado quando as demandas são tomadas em conjunto: elas podem tornar-se redundantes, in-consistentes, sobrepostas e imensamente frustrantes.40 Outro ponto crucial é sobre a implementação de uma cultura de avaliação e ex-perimentação dos efeitos das normas41, o que somente será possível

40 Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, 177-189. O autor for-nece exemplos interessantes dos impactos positivos da revisão regulatória levada a efeito na primeira gestão do Presidente Obama nos EUA (2009/2012): (i) desde 1970, o leite era definido pela lei como um óleo e potencialmente sujeito a regras custosas projetadas para prevenir o derramamento de óleo; enquanto o derra-mamento de óleo pode ser péssimo para o ambiente, o derramamento de leite é inócuo e não fazia sentido estar sujeito às mesmas restrições. A EPA produziu uma regra final eximindo os produtores de leite daquela norma e a projeção de economia ao final de cinco anos é de 700 milhões de dólares; b) o Departamento de Saúde e Serviços Humanos finalizou várias regras para remover demandas regulatórias e relatos desnecessários impostos aos hospitais e aos prestadores de serviços de saúde, salvando, pois, 5 bilhões de dólares nos próximos 5 anos; c) o Departamento de Transportes finalizou uma regra para eliminar regulação desne-cessária para a indústria ferroviária, salvando acima de 340 milhões de dólares e evitando o risco de que os custos regulatórios fossem passados para os consumi-dores; d) a Administração de Saúde e Segurança Ocupacional emitiu uma regra fi-nal para remover acima de 1.9 milhões de horas anuais em encargos informativos redundantes impostos aos empregadores, salvando, portanto, mais de 40 milhões de dólares em custos anuais. Ibidem.

41 Cf. Michael GreenStOne, «Toward a Culture of Persistent Regula-tory Experimentation and Evaluation», in David mOSS; John ciSternO, ed., New Perspectives on Regulation, Cambridge: Tobin Project, 2009, 111-125. Maria Leitão


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depois de sua edição, devendo tais efeitos ser levados em conside-ração na modificação da norma, quando da edição de uma nova norma ou quando de uma análise retrospectiva. Contudo, a Bélgica42 e Portugal43 conseguiram introduzir formas criativas e inovadoras de medir preventivamente os encargos administrativos que as normas estão aptas a produzir antes de entrarem em vigor, o que constitui uma excelente ferramenta de avaliação prévia dos seus efeitos.

E essa revisão simplificadora, em que há o enxugamento de normas, implica desregulação ou o desmantelamento de políti-cas públicas44, desconstruindo-as em sua densidade ou intensidade

Marques também propõe uma cultura da avaliação “das leis, das políticas e das reformas”. Só que esta autora vai ainda mais longe ao propor que esta avaliação alcance as instituições públicas, os seus dirigentes e funcionários. Cf. Maria Ma-nuel Leitão MarqueS, Serviço Público, que futuro?, 33.

42 Referimo-nos ao teste Kafka que teve grande efeito para reduzir encar-gos administrativos. Agora a Bélgica pensa em dar passos mais largos a caminho da simplificação, incorporando outros objetivos na avaliação prévia de impacto de suas normas. Cf. OCDE, Better Regulation in Europe: Belgium 2010, disponível em <http://www.bestuurszaken.be/sites/default/files/Belgium_Better_Regula-tion_2010_0.pdf>, acesso em 11/06/15.

43 O chamado teste simplex “é composto por quatro partes: na primeira, avalia-se a existência ou não de novos encargos, o tipo de encargo e as soluções alternativas; na segunda parte, quantificam-se os custos dos encargos do ponto de vista dos seus destinatários, usando uma fórmula inspirada no standard cost model, que constitui a metodologia mais utilizada em avaliações desta natureza e recomendada pela OCDE; na terceira parte, avalia-se a nova medida de acordo com as prioridades e boas práticas da administração electrónica (desmateriali-zação de procedimentos e formulários, partilha de informação); e, finalmente, a quarta parte visa promover a consolidação legislativa, prevenindo o labirinto que pode criar-se com uma produção legislativa muito intensa, sem preocupa-ções de sistematização e racionalização.” Disponível em: <http://www.simplex.pt/2006programa/programa2006_04SimplificacaoPreventivaC.html>, acesso em 11/06/15. Cf. o conteúdo do teste disponível em : <http://www.simplex.pt/downloads/2006ProgramaSimplex.pdf>, acesso em 11/06/15.

44 Michael W. Bauer e Christoph Knill definem o desmantelamento de políticas públicas como a “mudança de natureza direta, indireta, oculta ou simbólica a qual tanto diminui o número de políticas numa determinada área, como reduz o número de instrumentos de política utilizados e/ou reduz a sua intensidade. Pode envolver mudanças desses elementos principais de política e/

http://www.bestuurszaken.be/sites/default/files/Belgium_Better_Regulation_2010_0.pdf


http://www.simplex.pt/2006programa/programa2006_04SimplificacaoPreventivaC.html


http://www.simplex.pt/downloads/2006ProgramaSimplex.pdf



substancial45, a fim de se livrar daquilo que não faz mais sentido manter no ordenamento jurídico.46 E essa desregulação tem o senti-do também de aligeiramento (v.g., instituição das comunicações pré-vias em vez de licenças) ou eliminação do controle público sobre a produção e o mercado de várias indústrias47 e empresas, com efeitos, pois, não só no plano legislativo como também no administrativo.

ou pode ser alcançado pela manipulação das capacidades de implementá-los e supervisioná-los”. E distinguem quatro tipos de estratégias de desmantelamento: (i) o desmantelamento ativo (redução na densidade da política, v.g., a abolição de instrumentos de política; redução de intensidade substancial), (ii) o desmantela-mento por omissão (não ajustamento da intensidade substancial da política), (iii) o desmantelamento por ação simbólica (anúncio da redução na densidade ou inten-sidade da política) e (iv) o desmantelamento por mudança de arena política (trans-ferência/delegação - descentralização, agencificação - de toda a responsabilidade pela política; manipulação da intensidade formal, v.g., capacidades de execução/aplicação, capacidades administrativas e requisitos processuais). Cf. Michael W. Bauer; Andrew JOrdan; Christoffer Green-PederSen; Adrienne Hértier, ed., Dismantling Public Policy: Preferences, Strategies and Effects, Oxford: Oxford University Press, 2012, 34-47. Tradução nossa.

45 A densidade de políticas públicas descreve a extensão pela qual uma certa área é dirigida pelas atividades governamentais. Mudanças na densidade da política num dado campo ou subcampo podem ser avaliadas por dois indicadores empíricos: o número de políticas e o número de instrumentos de política que são aplicados. A intensidade de políticas públicas fornece uma base para medir a relativa rigidez e/ou generosidade das políticas. Para medir mudanças na intensidade de políti-cas, podemos distinguir dois indicadores: (i) intensidade substancial e (ii) intensi-dade formal. A Intensidade Substancial refere-se ao nível e ao âmbito de interven-ção governamental. O nível ou o ajuste de determinados instrumentos de política pode ocorrer por meio de limites de emissão no caso da regulação ambiental ou níveis de benefícios no caso de políticas sociais. Já o âmbito de intervenção tem a ver com o número de casos ou grupos-alvo abrangidos por uma certa política. A Intensidade Formal primariamente refere-se a fatores que afetam a probabilidade de que as exigências substanciais sejam efetivamente alcançadas (condições de execução ou aplicação: capacidades administrativas são relevantes nas políticas regulatórias e não regulatórias e procedimentos são também necessários para a implementação das políticas). Cf. Michael W. Bauer; Andrew JOrdan; Christof-fer Green-PederSen; Adrienne Hértier, ed., Dismantling Public Policy: Preferences, Strategies and Effects, 34-47.

46 Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, 213.47 Vital MOreira, Auto-Regulação Profissional e Administração Pública, Alme-

dina, Coimbra, 1997, 43.


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A ideia é que o controle prévio estatal exista e tenha intensidade proporcional à relevância e ao risco que a atividade comporte para a sociedade, com a remoção ou atenuação de formas de controle que se revelem desnecessárias.

A análise de custo/benefício das medidas normativas e re-gulatórias, baseada na ciência e economia, é uma ferramenta hábil e racional de avaliação que foca nos reais efeitos da regulação/norma-tização e na apreciação de todos os riscos envolvidos. Uma norma só deve ser editada se os seus benefícios excederem os seus custos. Não é uma análise simples, mas um grande motor da simplificação.48 Há fortes críticas à excessiva monetarização desta análise custo--benefício.49 É que a eficiência econômica, onde se situa a análise de custo/benefício, não pode ser o único critério para tomada de decisões na seara da regulação e, acrescentamos, nas atividades do governo em geral. Existem razões éticas e morais que também de-

48 E, assim, contribui para deslocar intuições e reações emocionais que po-dem levar-nos em direções perigosas, na medida em que ajuda a neutralizar a histeria e a negligência. Cf. Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, 147-172 e 209-216.

49 Martin Lodge e Kai Wegrich criticam a extensiva monetarização da análise custo-benefício no âmbito da avaliação de impacto regulatório (Regulatory Impact Assessment), especialmente nos EUA (onde até as vidas humanas são mo-netizadas e lhes é atribuído um valor econômico) e no mercado de seguros, e da relacionada questão referente à sua diferencial distribuição. Citam o exemplo da discussão ocorrida no âmbito do governo federal do Canadá sobre a colocação do urso polar em status de risco. Em termos de custos e benefícios, os estudos mostraram que a caça do urso polar para subsistência gerava para a economia do Canadá um valor aproximado entre CAN$245,545 e CAN 474,635, enquanto o ecoturismo consistente na observação do animal rendia CAN$7.2 milhões. As-sim, com base nessa análise de custo benefício, colocar os ursos polares em status de risco, preservando-os, resultaria em benefícios líquidos para o Governo do Canadá. Martin LOdge; Kai Wegrich, Managing Regulation: regulatory analysis, politics and policy, 202-203. O que salta aos olhos no exemplo dos ursos polares é que nenhuma consideração em torno de o animal estar em risco de extinção no globo, bem como qualquer outra razão de natureza não econômica, parece ter passado longe da análise.


vem ser sopesadas, bem como a questão dos direitos de terceiros.50 Contudo, o próprio Cass Sunstein parece admitir temperamentos nesta teoria quanto aos valores que são difíceis ou impossíveis de quantificar, pugnando por uma análise qualitativa. Cita norma do governo americano que inclui entre esses valores a “equidade, digni-dade humana, justiça e os impactos distributivos”.51

Outra ferramenta simplificadora é a utilização nas normas de linguagem simples e fácil de entender pelos cidadãos. Em que pese a linguagem jurídica ser uma linguagem técnica, ela não pode transformar-se num repositório de enigmas ou num produto kafkia-no52. Os imperativos de democracia participativa, de colaboração dos cidadãos com a Administração numa perspectiva de consensu-alidade, de simplificação, de acesso à justiça, dentre outros, pedem que a linguagem jurídica seja cada vez mais simples, compreensível pelo cidadão comum, enfim, o mais próxima possível à linguagem utilizada por um jornalista. Logo, embora a linguagem jurídica te-nha que continuar a ser técnica (afinal, ela apenas expressa uma ci-ência que também é técnica), ela deve, tanto quanto possível, ser simples, acessível e fácil de entender. Já foi o tempo em que o uso de linguagem rebuscada, prolixa e recheada de termos em latim era sinônimo de sabedoria, de boa técnica, de alta qualificação jurídica

50 Cf. Robert Baldwin; Martin Cave; Martin LOdge, Understanding Regula-tion: Theory, Strategy, and Practice, 2.ª ed., Oxford University Press, 2012, 25-26.

51 Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, 163-172. O autor sugere que nesses casos deve-se promover accountability e, aqui, a simplicidade é extremamente importante: primeiro, ele recomenda uma tabela oferecendo uma clara afirmação dos custos e benefícios qualitativos e quantitativos da ação final; segundo, a apresentação das incertezas; terceiro, informação similar para as alter-nativas razoáveis. A principal vantagem dessa abordagem é que promove trans-parência para o público. E para as regras complexas e prolixas um simples e claro sumário executivo explicando o que se está fazendo e o porquê, e oferecendo um balanço dos custos e benefícios, tanto qualitativos como quantitativos. Ibidem.

52 Franz Kafka, O processo, trad. Torrieri Guimarães, 5.ª ed., São Paulo: Martin Claret, 2011.


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e de boa comunicação. Definitivamente, os tempos são outros: a sociedade muda e o direito precisa ser dinâmico para acompanhar tais mudanças e não um monumento jurídico estático.53

A troca de informações entre Administração e o público an-tes da edição das normas e da implementação de medidas adminis-trativas, visando o seu aperfeiçoamento, é outro ponto importante da reforma simplificadora. O mercado privado detém grande conhe-cimento sobre o setor onde atua, sobre o que funciona e o que não funciona, sobre custos e benefícios, sobre o que é complexo e o que é simples. Essa inter-relação entre sociedade/setor privado e o Esta-do antes da edição das normas, para troca de visões e ideias e sobre os possíveis efeitos positivos e negativos das normas, pode revelar-se extremamente útil e produtiva (além da questão de legitimidade que a participação do público evoca).54 Os agentes do governo têm muito a aprender com os comentários públicos das normas propostas. Uma grande simplificação dessas normas promove comentários do público informado e os comentários do público informado promove a simpli-ficação e, assim, tem-se um ciclo virtuoso.55 O mesmo pode-se dizer da implementação de medidas administrativas.

A utilização das arquiteturas de escolhas56 e de nudges é outro

53 Lembramos, contudo, do problema da divergência dos conceitos no âmbito jurídico e científico, o que pode trazer dificuldades para clareza e unifor-midade da linguagem utilizada nas normas, sem falar na interpretação do direito que continuará a ser uma atividade reservada aos profissionais da ciência jurídica, haja vista a sua tecnicidade e complexidade.

54 Maria Leitão Marques noticia que o programa Simplex 2007 de Por-tugal foi aberto à consulta pública e recebeu diversas sugestões, sendo que “86 das suas 235 medidas resultaram de sugestões do público (de pessoas singulares e coletivas)”, o que comprova a imensa utilidade desta prática. Cf. Maria Manuel Leitão MarqueS, Serviço Público, que futuro?, 44.

55 Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, 216. 56 As arquiteturas de escolha são tentativas de mudar comportamentos

através de um projeto ou desenho, alterando o ambiente psicológico, ou via có-digos. Entre os exemplos mais perspicazes de usar a arquitetura para avançar na


ponto relevante da reforma de simplificação no sentido de melhorar e simplificar a vida dos cidadãos e das empresas. O uso dos nudges é uma ideia de arquitetura de escolhas que se tornou uma ferra-menta de políticas públicas em diversas áreas, tais como saúde, cri-me, consumo de energia e pensões57 e até de combate às mudanças climáticas, e vêm sendo utilizado por organizações públicas e pri-vadas nos EUA, Coreia do Sul, Austrália, Dinamarca, Alemanha, entre outros países.58 Um nudge é “qualquer aspecto da arquitetura de escolha que altera o comportamento das pessoas de uma forma pre-visível e sem proibir nenhuma opção ou alterar significativamente seus incentivos econômicos”. Implantando-os corretamente, “po-demos melhorar a nossa capacidade de melhorar a vida das pessoas e ajudar a resolver vários dos principais problemas da sociedade”. Thaler e Sunstein defendem que aplicando nudges tem pouco ou ne-nhum custo direto (para o governo, consumidores e indústria) e pre-serva a autonomia/liberdade de consumidores/cidadãos.59

detecção tem-se o chamado efeito panóptico. O desenho ou projeto permite um observador ver todos os prisioneiros de um determinado ângulo – sem que os prisioneiros saibam que eles estavam sendo observados (exemplo do presídio de Pentonville em Londres, em 1842, e da Dublin Kilmainham jail em 1864). Em sentido amplo, o efeito panóptico descreve o modo pelo qual reguladores (admi-nistradores) podem inserir-se numa posição nodal central em que eficientemente os permite monitorar a conduta dos regulados (administrados) sem que estes es-tejam certos se estão sendo observados/vigiados ou não. Cf. Martin LOdge; Kai Wegrich, Managing Regulation: regulatory analysis, politics and policy, 112.

57 Martin LOdge; Kai Wegrich, Managing Regulation: regulatory analysis, poli-tics and policy, 112.

58 Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, 14.59 Richard H. Thaler; Cass R. SunStein, Nudge: improving decisions about

health, wealth, and happiness, ed. rev. e exp., Penguin Books, 2009, 1-14. A suposição básica é que indivíduos fazem decisões (ou não decisões) sem refletir totalmente nas suas consequências de longo prazo. Isso pode ocorrer por conta dos inerentes preconceitos na tomada de decisões (aversão ao risco, viés otimista, tendência de procrastinar decisões etc) ou por causa das inerentes limitações que definem as tomadas de decisões individuais e corporativas. Desse modo, a utilização dos nudges coloca uma especial ênfase no papel da arquitetura de escolha e aqueles que


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Embora existam críticas à utilização desta ferramenta60, di-versos exemplos comprovam o sucesso da utilização de nudges para simplificar a vida das pessoas, as relações entre Estado e setor pri-vado/sociedade, bem como para contribuir na resolução de proble-mas sociais e para mover os cidadãos em direção a uma vida melhor. Listamos alguns deles a seguir. Na área da alimentação, um site do governo americano que exibe a foto de um prato dividido em frutas, vegetais, grãos e proteínas, estimulando as pessoas a se alimentarem de forma saudável, o qual funciona como um mapa que fornece o caminho específico para tal finalidade,61 teve um efeito bastante po-

a projetam. Os chamados arquitetos de escolha ou especialistas são considerados capazes de conceber simples e incontroversos nudges em diferentes áreas políti-cas para influenciar nossas escolhas individuais. Eles agiriam em nosso próprio interesse e também para o bem público: para as pessoas comerem mais comida saudável, reduzirem o consumo de energia, dirigir de forma mais cautelosa etc.

60 Martin Lodge e Kai Wegrich apontam críticas e limitações à utilização dos nudges: “Entretanto, esta distinção entre proibição através de comando e con-trole e escolha através de nudging é altamente problemática. Nudging seria sobre especialistas manipulando escolhas individuais, levantando questões de transpa-rência e accountability (ou a potencial ausência delas). Não é claro porque certos especialistas teriam legitimidade para projetar a arquitetura de escolhas de uma maneira não transparente, especialmente quando estas escolhas incluem ques-tões altamente valiosas e podem ser consideradas muito intrusivas em decisões privadas. Em outras palavras, o paternalismo libertário pode ser considerado um oximoro.” A mudança de conduta pode requerer mais do que o nudging. Indiví-duos podem não estar dispostos a serem incentivados para comer mais comida saudável, mesmo se forem objeto de nudge. Da mesma maneira, pais podem não querer que seus filhos sejam incentivados via nudge para comerem uma comida diferente. Nesses casos, os custos da recusa em ser incentivado via nudge devem ser fixados no âmbito punitivo (é necessário também haver a ameaça de detec-ção). Nudging é também limitado em seu escopo de comportamentos individuais, ao passo que a maioria das decisões são tomadas dentro do contexto organiza-do e organizacional. Isso significa que qualquer tentativa de alterar a arquitetura de escolha vai encarar demandas concorrentes e prioridades (deixe os interes-ses comerciais em paz!). Igualmente, é questionável se o nudging consegue lidar com mal-intencionados em vez de somente com os mal-informados. Cf. Martin LOdge; Kai Wegrich, Managing Regulation: regulatory analysis, politics and policy, 114-115. Tradução nossa.

61 Consta no website choosemyplate.gov do Departamento de Agricul-


sitivo. No combate à obesidade infantil, as parcerias voluntárias en-tre o poder público e a iniciativa privada para que as empresas ofere-cessem opções mais saudáveis, reduzissem calorias de seus produtos e instalassem bares de saladas nas escolas foi um grande sucesso.62 Na segurança do trânsito, a proibição imposta aos agentes públicos federais de enviar mensagens de texto enquanto estejam dirigindo teve um grande efeito de chamar atenção ao problema a nível local, regional e global, desencadeando várias iniciativas para mitigá-lo e/ou resolvê-lo63. Quanto à eficiência energética, os exemplos são vá-

tura norte-americano. Evita ambiguidades e divulga o caminho específico de uma conduta desejada, tal como um mapa. Isso funciona como um nudge e é parte central de um governo mais simples. Cass R. SunStein, Simpler: the future of gover-nment, 75-78.

62 Trata-se do programa Let’s move de Michelle Obama, no qual: (i) houve colaboração com o Walmart para promover escolhas mais saudáveis, destacando--se a redução de custos em seus produtos mais saudáveis, bem como em frutas e vegetais, (ii) várias empresas, como a Kraft Foods, General Mills, Coca-Cola, Pepsi e Kellogg comprometeram-se em remover 1.5 trilhões de calorias de seus produtos até 2015, incluindo redução no tamanho do produto e introduzindo comidas de baixa caloria, (iii) uma coalisão de empresas de frutas e vegetais está colocando seis mil bares de salada nas escolas do país, fazendo vegetais fres-cos mais acessíveis para a escolha das crianças, e (iv) McDonald está fornecen-do informação calórica em seus menus, introduzindo opções de baixa caloria e movendo-se em direção a adotar uma política alimentar mais saudável na forma das recomendações federais. Em outro exemplo, Cass Sunstein alerta que estudos apontam que a principal razão de as pessoas comerem muito menos na França do que nos EUA é em razão de o tamanho das porções e dos pratos na França serem bem menores do que nos EUA. Propõe que se a regra-padrão em restaurantes e cadeias de fast food fosse a utilização de porções menores isso seria um bom nudge para contribuir na luta contra a obesidade infantil. Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, 108-109 e 144-146.

63 O exemplo aqui é quando o Presidente dos EUA Barack Obama editou, em 1 de outubro de 2009, uma ordem executiva que proibiu empregados púbicos federais de enviar mensagens de texto enquanto dirigem a qual, apesar de seu es-copo limitado, teve um grande efeito na medida em que captou a atenção nacional para a questão e ajudou a energizar ações ao nível dos Estados, que começaram a impor proibições similares, e no setor privado. As Nações Unidas proibiu o en-vio de mensagens de texto pelos seus empregados quando na direção de veículos, enfatizando a segurança no trânsito e o problema mundial da condução distraída num evento público. Por causa dessa ação federal do governo, em forma de simples


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rios: (i) rotulagem de veículos indicando a sua eficiência energética em termos de consumo de combustível (e poluição), informando o custo médio de combustível no prazo de cinco anos (vida útil em média do veículo), para que o consumidor saiba os custos totais envolvidos na operação e possa fazer as suas escolhas mais bem informado, (ii) divulgação do custo do uso de energia utilizada nas residências e empresas, de modo a torná-los mais salientes, o que pode alterar decisões e reduzir substancialmente os custos e, ainda, diminuir a poluição, (iii) participação de empresas em programas voluntários para a redução do consumo de energia.64 Relativamente

nudges, as pessoas estão dando uma atenção sem precedentes para reduzir os riscos da condução distraída. Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, 142-143.

64 Quanto à rotulagem de veículos, esta abordagem exibe muita infor-mação de fato, tal como o custo anual de combustível, os custos antecipados de combustível (comparados com a média) ao longo do período de cinco anos (pe-ríodo de propriedade em média) e de quantos galões usados por cada 100 milhas rodadas. Isso permite que os consumidores saibam quais escolhas economizaram em termos de eficiência energética e o quanto elas representaram no custo total do negócio. Outro exemplo é a divulgação do custo do uso de energia utilizada nas residências e empresas, de modo a torná-los mais salientes, o que pode alterar decisões e reduzir substancialmente os custos e, ainda, diminuir a poluição. Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, 99 e 135. E se as pessoas pudessem ver, a cada dia, o quanto de energia eles usaram? Cass Sunstein e Richard Thaler fornecem um exemplo criativo de um nudge utilizado no sul da Califórnia. Aos consumidores foi dada uma bola que ilumina em vermelho quando a utilização de energia está alta e verde quando está modesta. Num período de semanas, os usuários da empresa reduziram o uso de energia, nos períodos de pico, em 40%. O problema subjacente é que a energia é invisível, então, as pessoas não sabem quando estão a utilizando muito (e com essa ideia criativa elas passaram a ver o seu consumo diário). Outra ideia relacionada é a participação de empresas em progra-mas voluntários para a redução do consumo de energia. Nesse sentido, em 1991 e 1992, o EPA adotou os Programas Green Light e Energy Star Office Products para eficiência energética. Adicionalmente, a agência publicitou a cooperação dos grupos industriais, adotou campanhas substanciais na mídia e ofereceu recom-pensas para empresas que mostrassem ganhos particulares em eficiência energé-tica. Um dos principais objetivos da EPA foi mostrar que a eficiência energética não é meramente bom para o ambiente, mas também para produzir significativa economia de recursos. Esses programas foram um sucesso cujo alcance ocorreu sem ordens ou imposições, mas mediante simples nudges. Richard H. Thaler; Cass


à energia limpa, um excelente nudge pode ocorrer mediante a inscri-ção automática das pessoas em programas de energia verde (regras--padrão), caso exista esta possibilidade e, caso as pessoas não quei-ram, basta pedirem a exclusão do programa, o que preserva a sua autonomia/liberdade.65

Como visto, a utilização de nudges pode ser extremamente útil no sentido de o Estado tornar a vida das pessoas e empresas mais simples de uma maneira geral, facilitando as suas escolhas e a sua relação com a Administração e, ao mesmo tempo, promover o interesse público66 e trazer bem-estar aos cidadãos. E tudo isso a um custo reduzido, com o emprego de modestos meios estatais (muitas vezes, bastando uma política de divulgação de informação), e de forma eficiente e efetiva. Os diversos nudges chamam a atenção para o uso de mecanismos flexíveis que facilitam imensamente a simpli-ficação, como a colaboração entre o poder público e a iniciativa pri-vada, numa perspectiva de mais consensualidade e menos subordi-nação.67 Podem incluir acordos voluntários, políticas de rotulagem,

R. SunStein, Nudge: improving decisions about health, wealth, and happiness, 195-198.65 O exemplo é sobre o interesse em aumentar o consumo de energia

limpa ou verde. Apesar desse tipo de energia estar disponível em vários lugares, poucas pessoas as escolhe (embora muitas pessoas, em resposta a esta questão, tenham dito que as usaria). Mesmo assim, duas comunidades na Alemanha mos-traram altos índices de uso de energia verde, em torno de 90%. Isso é um dra-mático contraste com o nível de participação nos programas de energia verde em outras cidades alemães nas quais o percentual é em torno de 1%. A diferença é que nessas duas comunidades relevantes as pessoas são automaticamente inscritas em programas de energia verde e, caso não queiram, têm que pedir exclusão. A inscrição automática em regras-padrão, como neste caso, também se revela um excelente nudge. Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, 100-104.

66 Promovendo as políticas públicas definidas pelos representantes do povo legitimamente eleitos.

67 Diogo de Figueiredo Moreira Neto fala no princípio da consensualidade como um princípio geral de direito administrativo e destaca as suas principais carac-terísticas: “Assim, sem tem somado aos tradicionais pactos públicos – contratuais e não contratuais – uma profusão de novas relações negociadas em que se privilegia o consenso como método para o mais fácil, mais célere e menos dispendioso atin-


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utilização de regras-padrão em programas de inscrição automática, atuações informais68, entre outros.

As novas tecnologias de informação e comunicação têm ge-rado um conjunto de medidas e procedimentos designados generi-camente de e-Government69 e podem ser condensadas no significado duma palavra que está na ordem do dia: desmaterialização. Em termos jurídicos, ela é entendida como “a perda da forma material”70 ou “a substituição do papel por suportes eletrónicos”, de modo que “a produção, a difusão, o acesso ao direito e a aplicação do direito são agora digitais, eletrónicos, virtuais, telemáticos”.71 A desmate-

gimento de interesses públicos específicos postos a cargo do Estado. Com efeito, esta abertura se tem dado em amplo espectro, abrangendo a colaboração no plane-jamento, na tomada de decisão, na execução, no controle e até mesmo na solução de conflitos, nesta hipótese com a difusão do emprego da conciliação, da mediação e da arbitragem. Pode-se afirmar que a consensualidade se vem sobressaindo como uma válida alternativa para incrementar a eficiência administrativa (...).” Diogo de Figueiredo Moreira NetO, Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial, 16.ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 2014, 107.

68 Essas atuações informais enquadram-se em dois grandes grupos: atu-ações informais unilaterais (avisos e advertências de entidades públicas) e acordos informais. Cf. Suzana Tavares da Silva, Um novo Direito Administrativo?, Coimbra: Wolters Kluwer – Coimbra Ed.itora, 2010, 89-90.

69 Servem para tornar os serviços mais transparentes, eficientes, permitir formas de controle difuso da atividade administrativa (accountability), aumentar a participação dos interessados e promover a simplificação e celeridade dos pro-cedimentos. Cf. Suzana Tavares da Silva, Um novo Direito Administrativo?, 45-46.

70 Sara Moreno PireS, «Medir a Desmaterialização e o Desenvolvimen-to Sustentável: os Indicadores e os seus Dilemas», RevCEDOUA, Coimbra, 29 (2012) 11-24. A autora averba ainda que: “A um nível mais desagregado, pretende-mos considerar a desmaterialização sobretudo enquanto um processo específico de informatização, desregulamentação, harmonização e simplificação de procedi-mentos, implicando a desmaterialização de processos, produtos ou serviços em determinadas organizações públicas ou privadas”. Ibidem.

71 Alexandra AragãO, «Desmaterialização: uma mudança de paradig-ma?», RevCEDOUA, Coimbra, 29 (2012) 161-172. Acrescenta a autora: “Num sentido mais amplo, a desmaterialização está associada a teletrabalho (trabalho à distância, através de meios telemáticos), a terciarização (recurso a prestações de serviços em detrimento de aquisições de mercadorias); a simplificação (redução da complexidade administrativa) e a desburocratização (dispensa de encargos ad-


rialização de procedimentos e das formas de comunicação marcam uma nova Administração Pública eletrônica que está constantemen-te aberta aos administrados, que proporciona rapidez no acesso à informação e no trâmite de procedimentos administrativos, que está disponível on line e pode ser acessada de qualquer lugar, que reduz significativamente os seus custos72 e que, em razão da padronização, está mais apta a produzir decisões uniformes e em consonância com o princípio da igualdade.73

Um último aspecto sobre a simplificação merece a nossa análise. Trata-se da revisão, racionalização e desburocratização de procedimentos administrativos, de modo a torná-los mais céleres, eficientes e efetivos. O modelo de concentração de competências como forma de evitar “as desvantagens da dispersão de competên-cias de decisão e do paralelismo ou concorrência de autorizações relativas a um mesmo projecto” pode ser de extrema utilidade, pos-to que procura a unificação de competências, procedimentos e decisões; por força do efeito de concentração, no lugar “de vários procedimen-tos e outras tantas autorizações, temos um só procedimento cujo acto final engloba, inclui e substitui os vários actos necessários”.74

ministrativos desnecessários). As consequências da desmaterialização, neste senti-do, são: maior celeridade, flexibilidade, eficácia, transparência, novas oportunida-des de participação e abertura”. Idem.

72 A Executive Order 13563, de 18 de janeiro de 2011, do governo dos EUA previu a informatização e a desmaterialização de procedimentos adminis-trativos e da própria comunicação com a Administração e sua implementação naquele país contribuiu para reduzir os custos em milhões de dólares. Cf. Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, 123.

73 Cf. Paulo OterO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra: Al-medina, 2014, 487-488.

74 “Deste modo, apontam-se dois objectivos a este preceito: a coorde-nação da atividade administrativa, ao fundir ou concentrar numa só as diversas vontades que intervêm no processo decisório, eliminando toda a possibilidade de contradição entre elas, e a simplificação do procedimento, evitando incómodos desnecessários para o particular.” Cf. Marta POrtOcarrerO, Modelos de Simplificação Administrativa: a conferência procedimental e a concentração de competências e procedimentos


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O mesmo pode dizer-se da conferência procedimental deliberativa (competências partilhadas e decisão conjunta) ou de coordenação (exercício coordenado de competências próprias), à medida que re-úne os órgãos que participam num procedimento complexo, tendo em vista a tomada em conjunto duma decisão.75 Sem a pretensão de sermos exaustivos, podemos pensar em outros exemplos, tais como a integração de procedimentos com objetivos semelhantes (junção de competências), a eliminação daqueles desnecessários.76

Sob o influxo da simplificação, muitas dessas de ideias ins-piraram o governo dos EUA a editar a Executive Order 13563, de 18 de janeiro de 2011, com vista à melhoria da regulação.77 Mas, na

no direito administrativo, 195-197.75 Art. 77 e s. do Código de Procedimento Administrativo português.76 Na verdade, é impossível tratarmos de todas as formas de simplifica-

ção normativa e administrativa nos estritos limites deste trabalho, além de não ser o nosso objetivo.

77 Na seção 1, que trata dos princípios gerais, consagra a participação pública e a troca aberta de ideias; prevê que as normas regulatórias devem ser acessíveis, consistentes, escritas em linguagem simples e fáceis de entender; pres-creve que as normas regulatórias só devem ser adotadas se os benefícios justifi-carem os seus custos (quantitativos e qualitativos); devem especificar objetivos de desempenho em vez de especificar a conduta ou maneira de cumprimento. A seção 2 é totalmente destinada à participação pública, via Internet, com a pos-sibilidade que esta participação ocorra e possa influir antes da edição de casa norma regulatória (devido processo regulatório). A seção 3 trata da integração e da inovação, partindo da premissa da existência de muitas normas redundan-tes, inconsistentes ou sobrepostas, clamando pela necessidade de coordenação entre as agências para reduzir estas demandas e, assim, os custos e simplificar e harmonizar as regras. A seção 4 versa sobre a abordagem flexível, de modo a reduzir encargos e manter a flexibilidade e liberdade de escolha do público. A seção 5 aborda a ciência prescrevendo que toda a informação científica e tec-nológica que embasa a atuação das agências deve ser objetiva. E, finalmente, a Seção 6 sobre “Análise retrospectiva sobre as regras existentes” trata da revisão periódica que deve ser considerada pelas agências a fim de identificar as regras antigas, inefetivas, insuficientes ou excessivamente onerosas a fim de proceder a sua modificação, simplificação, expansão ou revogação de acordo com o que foi aprendido pela experiência. Tal revisão deve ser submetida à OIRA – Office of Information and Regulatory Affairs, disponível em: <https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/01/18/improving-regulation-and-regulatory-review-

https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/01/18/improving-regulation-and-regulatory-review-executive-order



realidade, a simplificação do Estado não é um fenômeno específico observável num ou noutro ordenamento jurídico: trata-se de uma inegável tendência mundial que vem ocorrendo em diversos países, tais como em Portugal78, Espanha79, Itália80, Alemanha81, Holanda82, Bélgica83, Inglaterra84 e até na União Europeia85, tendência esta que pode ser considerada como o “futuro do governo” 86. Também a OCDE há anos envida esforços para colaborar com a simplificação administrativa em seus países membros, tendo em vista a importân-

-executive-order>, acesso em 29/05/2015.78 Para uma síntese das principais medidas de simplificação ocorridas em

Portugal, cf. Maria Manuel Leitão MarqueS, Serviço Público, que futuro?. 79 Para um estudo sobre a evolução da simplificação administrativa em

Espanha e do intuito de racionalização e modernização que ocorre desde a edição da lei de procedimento administrativo de 1958, cf. Ricardo Rivero Ortega, La necessaria innovación en las instituciones administrativas: organización, procedimiento, función pública, contratos administrativos y regulación, Madrid: INAP, 62-74.

80 Para um estudo sobre a simplificação administrativa na Itália, cf. Giulio SPina, La semplificazione amministrativa come principio dell’essere e dell’agire dell’amministrazione, Edizioni Scientifiche Italiane, 2013.

81 Para uma breve explicação sobre a simplificação administrativa e os modelos de coordenação e de concentração de competências nos ordenamentos jurídicos da Alemanha e Itália, cf. Marta POrtOcarrerO, Modelos de Simplificação Administrativa: a conferência procedimental e a concentração de competências e procedimentos no direito administrativo, 43-56.

82 Estudos apontam que a Holanda, por meio de medidas de simplifica-ção, reduziu 25% dos encargos administrativos às empresas no período de 2003-2007. Cf. OCDE, Cutting Red Tape – Administrative Simplification in the Netherlands, 2007, disponível em <http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/39421512.pdf>, acesso em 10/06/2015.

83 Cf. OCDE, Better Regulation in Europe: Belgium 2010.84 Cf. no site do governo inglês diversas medidas nesse sentido in <ht-

tps://www.gov.uk/search?q=simplification>, acesso em 11/06/15.85 A União Europeia definiu 10 propostas de simplificação para a política de

coesão entre os países, tais como certeza legal por meio de regras claras, redução de encargos administrativos e custos e o gerenciamento baseado nos resultados, cf. EU-ROPEAN COMMISSION, Simplifying – Cohesion Policy for 2014-2020, Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2012, ISBN 978-92-79-23148-3.

86 A expressão é de Cass Sunstein e compõe o título de sua obra: Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, 2013.


http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/39421512.pdf


https://www.gov.uk/search?q=simplification



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cia deste objetivo para a maioria deles.87 O mesmo pode-se dizer sobre Portugal que vem se empe-

nhando firmemente ao encontro da simplificação, o que lhe rendeu reconhecimento internacional e prêmio no âmbito das Nações Uni-das.88 Listamos algumas medidas adotadas nos últimos tempos pelo governo português: (i) a criação do programa Simplex, em 2009, o qual foi posteriormente continuado pelo programa Simplificar89; (ii) a instituição do regime jurídico denominado “licenciamento zero” pelo

87 OCDE, From red tape to smart tape: administrative simplification in OECD coun-tries, 2003, disponível em <http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/2790042.pdf>, acesso em 10/06/2015; idem, Overcoming Barriers to Administrative Simplification Strategies: Guidance for Policy Makers, 2009, disponível em <http://www.oecd.org/regreform/42112628.pdf>, acesso em 10/06/2015; idem, Why is Administrative Sim-plification so Complicated? Looking Beyond 2010, 2010, disponível em <http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/46435862.pdf>, acesso em 10/06/2015.

88 Portugal foi distinguido com a Rede Comum de Conhecimento e o Programa Simplex, na sua vertente participativa, pelas Nações Unidas na 8.ª edi-ção do United Nations Public Service Awards, disponível em <http://www.simplex.pt/Rede%20Comum%20de%20Conhecimento%20e%20Simplex%20premiados%20pelas%20Na%C3%A7%C3%B5es%20Unidas.pdf>, acesso em 11/06/15.

89 Estes programas incluem várias esferas de ação: administração eletrôni-ca, procedimentos eletrônicos, simplificação procedimental, mútuo reconhecimen-to de atos no espaço europeu e a desmaterialização e a partilha de boas práticas. Em matéria de administração electrónica, destaca-se a criação dos ‘balcões electróni-cos’ que permitem a instrução de inúmeros procedimentos on-line, como o ‘balcão do empreendedor’, que permite licenciar atividades econômicas, a ‘janela única portuária’, que facilita o contato virtual entre os utentes do porto e as respectivas administrações portuárias, ou o ‘balcão das renováveis’, que permite o acesso à atividade de produção de energia elétrica a partir de uma plataforma electrónica. Nesta seara, houve também uma nova abordagem na relação Administração e Ad-ministrados: primeiro com a criação das ‘lojas do cidadão’ (espaços físicos onde to-dos os serviços estão reunidos, como finanças, serviços de registo civil, automóvel, etc.) e, posteriormente, com a emissão do ‘cartão do cidadão’ e respectiva facul-dade de autenticação eletrônica em diversos portais, permitindo um fácil e célere acesso a serviços como mudança de morada, serviços fiscais, de segurança social. Ainda no que respeita aos procedimentos eletrônicos, vale destacar as virtualidades do ‘balcão da empresa ou do empreendedor’, que permite criar ou extinguir empresas, registar marcas e patentes, licenciar algumas atividades econômicas, ou de ‘balcões semelhantes’, que permitem, por exemplo, constituir associações.



http://www.oecd.org/regreform/42112628.pdf



https://www.google.pt/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=3&cad=rja&uact=8&ved=0CC8QFjACahUKEwjCu7jp6YXGAhUDVxQKHYJ2ACI&url=http%3A%2F%2Fwww.oecd.org%2Fgov%2Fregulatory-policy%2Fcuttingredtape-whyisadministrativesimplificationsocomplicated.htm&ei=aIt4VcLnCYOuUYLtgZAC&usg=AFQjCNHr-4fn2QZzQ_FLYKLQX7VC_HE3Gg&sig2=n0AnCYUQe-9ku6WxkKZvpQ





Decreto-Lei no 48/201190, de 1/04; (iii) a revisão do Código do Proce-dimento Administrativo, materializada na publicação do novo Código pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro91, entre tantos outros.92

90 São vários os princípios de simplificação administrativa levados em consideração neste diploma: (i) o princípio da concentração num ponto único de contato (balcão único eletrônico) dos procedimentos e de outras interações com a Administração Pública; (ii) o princípio da partilha da informação entre as entidades públicas; (iii) o princípio da administração aberta, ou seja, da natureza pública da informação comunicada ao balcão único para que possa ser reutilizada, sem prejuízo da proteção dos dados pessoais; (iv) o princípio de utilização de linguagem simples e clara na forma como a informação é disponibilizada. Fernan-da Paula Marques Oliveira; Maria Manuel Leitão Marques MarqueS; Ana Cláudia GuedeS; Mariana Maia RafeirO, Licenciamento Zero: regime jurídico comentado, Coim-bra: Almedina, 2014, 16. Este diploma tem como principais medidas: i) a subs-tituição das licenças administrativas por comunicações prévias para a instalação e a modificação de estabelecimentos de restauração ou de bebidas, de comércio de bens, de prestação de serviços ou de armazenagem, e para atos conexos; ii) a eliminação de controlo prévio em outras atividades econômicas, para as quais o mesmo não se mostra necessário, tais como a venda de bilhetes para espetáculos públicos em estabelecimentos comerciais e o exercício da atividade de realização de leilões em lugares públicos; iii) a utilização do espaço público, que passa a fazer-se em função das regras pré-estabelecidas pelos municípios, aos quais são reconhecidos e outorgados poderes de fiscalização, remoção e destruição de bens que se encontrem em violação das regras pré-determinadas.

91 Previu as (i) ‘conferências procedimentais’ (arts. 77.º e s.), ou seja, a reunião de todos ou da maior parte dos órgãos que participam num procedimento com-plexo, tendo em vista a tomada em conjunto de uma decisão. Estas conferências podem ser de dois tipos: i) deliberativas, quando assistimos à reunião dos diferentes órgãos para a tomada em conjunto (competências partilhadas) de uma única deci-são; ou ii) de coordenação, quando a reunião dos órgãos tem apenas como objetivo o exercício coordenado de competências próprias, que depois se traduzem na ema-nação dos diferentes atos previsto na lei. Este novo instituto, apesar de previsto no Código, apenas poderá ter lugar nos casos expressamente previstos na lei (é o caso, por exemplo, do já mencionado regime do SIR) ou em resultado de um contrato inter-administrativo celebrado entre entidades públicas autônomas; (ii) fez referência expressa à ‘utilização de meios electrónicos’ (art. 61.º) e ao ‘balcão único elec-trónico’ (art. 62.º) e a alguns requisitos essenciais para o correto desenvolvimento dos procedimentos que se iniciam e ou se desenvolvem através destes instrumen-tos, esclarecendo questões como a informação que há de estar necessariamente disponível, o cômputo nos prazos das situações de ‘justo impedimento’ por falha no funcionamento do sistema ou ainda a forma de articulação entre a dinâmica procedimental e o pagamento das taxas.

92 Os regimes do SIR e do LUA também constam desta lista, mas serão analisados mais à frente.


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Merece registro o fato de que todos os instrumentos ele-trônicos trazidos pelas reformas portuguesas como resultado da desmaterialização estão associados à aprovação de novos procedi-mentos administrativos simplificados e integrados, cujo principal objetivo é a desburocratização das atividades e dos controles admi-nistrativos, que procuram criar e consolidar um ambiente amigável para o investimento nacional e estrangeiro. Contudo, a simplificação tem como contraponto a maior responsabilização dos agentes eco-nômicos, o reforço da fiscalização e o agravamento do regime san-cionatório, com a elevação dos montantes das coimas e a aplicação de sanções acessórias que podem ser de interdição do exercício da atividade ou de encerramento do estabelecimento por um período de até dois anos.

3. O Princípio da Integração Ambiental e a Simplificação

3.1. Considerações gerais

Vejamos agora como que os aspectos gerais sobre simplifi-cação podem ser aplicados e adaptados para a área ambiental e ao contexto do princípio da integração. Importante anotar, antes disso, os esforços de integração e simplificação no domínio do ambiente por parte do Institute for European Environmental Policy (IEEP), através da Better/Smart Regulation, com o objetivo de tornar a implementa-ção da política ambiental mais eficiente e efetiva. A abordagem é baseada em princípios que levam em conta (i) pedaços de legislação individualmente considerados, destacando aqui o princípio do foco nos resultados para que uma norma seja eficiente93, e (ii) a legisla-

93 Daniel J. Fiorino fala numa nova regulação ambiental com base em modernos parâmetros, destacando que, em vez da conformidade com um con-junto de regras, o resultado desejado seria um contínuo aprimoramento das ati-vidades com base numa variada gama de indicadores ambientais (o que inclui a utilização das melhores tecnologias disponíveis, com o objetivo contínuo da redu-


ção considerada como um todo, valendo mencionar neste tópico o princípio que enuncia o objetivo de maximizar ganhos concomitan-tes para o ambiente e economia (win-win), na medida do possível.94 Ainda como medidas de simplificação e integração, podemos acres-centar algumas das chamadas alternativas à regulação clássica de co-mando e controle as quais, em razão de sua flexibilidade, eficiência e capacidade de incentivar comportamentos, podem ter efeitos po-sitivos no domínio do ambiente. Referimo-nos à co-regulação95 e

ção de impactos ambientais). Daniel J. FiOrinO, The New Environmental Regulation, Massachusetts: The MIT Press, 2006, 197.

94 Uma primeira abordagem elenca os princípios para tanto levando em conta itens individuais da legislação: (i) foco nos resultados; (ii) obrigações pro-porcionais aos problemas; (iii) procedimentos simples (quanto mais simples a lei, mais provável de ser implementada efetivamente); (iv) coerência com a legislação ambiental e não ambiental; (v) integração do custo-efetividade no desenho da norma (permitindo flexibilidade de implementação pelos Estados-membros para fazerem escolhas com a melhor relação de custo-efetividade); (vi) obrigações de monitoramento e de relato só quando forem estritamente necessária; (vii) evitar a sobreinclusão de atividades sujeitas a regulação quando não for necessário (the minimus principle); (viii) assegurar que a implementação é alcançável e pode ser al-cançada na prática (objetivos e procedimentos devem ser claros e simples). Uma segunda abordagem procede da mesma forma, mas focando na legislação como um todo: (i) coerência dos objetivos; (ii) coerência na abordagem; (iii) trazer os objetivos dos Tratados para o ambiente e para o mercado (numa relação de custo--efetividade, evitando pedaços de legislação inúteis); (iv) assegurar a aplicação do princípio da subsidiariedade; (v) remover demandas e obrigações desnecessárias; (vi) maximizar ganhos para o ambiente e sociedade (buscar, quando possível, ganhos concomitantes para o ambiente e economia); (vii) permitir contextos ad-ministrativos nacionais (desde que não sejam deficientes). Cf. inStitute fOr eu-rOPean envirOnmental POlicy (IEEP), Make It Work: Towards a roadmap for future EU environmental regulation, 2014, disponível em: <https://omgevingswet.pleio.nl/file/download/26694072>, acesso em 11/06/2015.

95 Caracteriza-se pelo entrelaçamento das autoridades estatais e não es-tatais. Pode ser definida como um explícito e específico regime regulatório não estatal criado como parte de uma estratégia intergovernamental. Em resumo, é ligado diretamente aos objetivos de políticas públicas (redução de emissões) e são apoiados por quadros legais estatais. O estado concede discrição à indústria e às associações industriais para desenvolverem as suas próprias normas regulatórias, enquanto o estado apoia esses regimes com a sua autoridade (a chamada sombra da hierarquia). As vantagens desse regime são, de um lado, a redução dos cus-

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às alternativas baseadas no mercado, como a licença negociável de crédito de carbono.96

A questão de menos normas e mais discricionariedade97 tra-tada no capítulo anterior é essencial para a área do ambiente, em que existe um vasto campo de conceitos jurídicos indeterminados e técnicos, sendo necessário, pois, alguma dose de flexibilidade e liberdade para a Administração.98 Isto tanto na edição de regulamen-

tos do estabelecimento de normas pelos reguladores estatais, uma vez que estes custos e aqueles provenientes do monitoramento inicial serão suportados pelas indústrias. Por outro lado, existe a promessa de uma estratégia reflexiva em que essas estratégias fazem com que as indústrias reflitam nos objetivos estatais e ajam propositadamente para cumpri-los. Martin LOdge; Kai Wegrich, Managing Regula-tion: regulatory analysis, politics and policy, 105-106. Tradução nossa.

96 Incentivos baseados no mercado são para permitir flexibilidade e eficiência, enquanto estimulam a inovação organizacional. De fato, incentivos permitem organizações ultrapassarem níveis mínimos de cumprimento caso seja lucrativo fazê-lo. Entre os exemplos mais conhecidos está a licença negociável de crédito de carbono que surgiu no contexto do protocolo de Kioto de 1997 em relação às metas de emissão de gases de efeito estufa. O princípio elementar é, pois, confiar em mecanismos de mercado, em particular o sinal de preço, para incentivar os participantes a reduzir as suas emissões, mas garantindo flexibilidade em termos da maneira em fazê-lo. A confiança em tais regimes de troca é visto pe-los economistas em particular como “um toque leve” e alternativa de baixo custo em comparação à regulação de comando e controle. Martin LOdge; Kai Wegrich, Managing Regulation: regulatory analysis, politics and policy, 106-108.

97 Sobre discricionariedade, cf. José Carlos Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, 3.ª ed., Coimbra: Imprensa da Universidade de Coimbra, 2013, 56; idem, O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, Coim-bra: Almedina, 2007, 374.

98 É altamente controvertido o enquadramento da concretização de conceitos jurídicos indeterminados dentro do exercício da discricionariedade pela Administração. Diogo Figueiredo Moreira Neto entende que são fenôme-nos distintos e que a faculdade jurídica de declarar preexistente ou ausente um pressuposto jurídico de agir formulado pelo legislador sob a forma de um con-ceito jurídico indeterminado não confere discricionariedade. Diogo de Figueiredo Moreira NetO, Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial, 106-107. Já Diogo Freitas do Amaral posiciona-se no sentido de que “a concretização administrativa de conceitos indeterminados traduz muitas vezes o exercício de uma atividade de interpretação da lei – inconfundível com o exercício de poderes discricionários”, mas que noutras “traduz o exercício de uma verda-deira discricionariedade” e que “só em concreto, por interpretação da lei, se pode


tos, para densificar os conceitos técnicos e jurídicos indeterminados previstos nas normas99, como na atividade de prevenção, fiscaliza-ção e repressão da poluição (v.g., aplicação da sanção administrativa proporcional à gravidade da conduta e a escolha de medidas com-pensatórias pelo impacto ambiental adverso).

Importante também que a linguagem utilizada nas normas em geral seja simples e fácil de entender. E a área ambiental apresenta a particularidade de ter uma linguagem extremamente técnica: expres-sões como mitigação, adaptação e resiliência não são facilmente com-preensíveis por qualquer pessoa. É necessário algum conhecimento técnico para tanto. Para tal finalidade, parece-nos relevante, além da tentativa geral de clareza da linguagem ao máximo possível, que os conceitos técnicos indispensáveis sejam traduzidos nas normas, como parece ser uma prática corrente nas diretivas europeias e normas por-tuguesas. Demais disso, pensamos ser extremamente útil que conste um preâmbulo explicando a finalidade e os principais pontos das nor-mas, funcionando como um resumo explicativo das mesmas.

Em relação à troca de informações entre Administração e o público antes da edição das normas e da implementação de medidas administrativas, visando o aperfeiçoamento destas, acrescentamos

determinar a que tipo se reconduz certo conceito indeterminado”. Como exem-plo de conceito indeterminado que desafia o exercício de poderes discricionários, cita algumas expressões na lei, tal como “em caso de inundação grave”. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2.ª ed., Coimbra: Alme-dina, 116-126. Sem querer entrar na controvérsia, tendemos a concordar com o segundo autor. Para fins do presente trabalho, entendemos que os conceitos indeterminados expressos em muitas normas ambientais (tais como “significativo impacto ambiental” ou “enquadramento para a futura aprovação dos projectos” submetidos a AIA), assim como no caso de “inundação grave”, conferem, sim, discricionariedade à Administração.

99 “A definição do interesse publico é hoje inflamada de critérios técni-cos, ditados por entidades internacionais, especializadas e multi-participadas, o que, em boa medida, neutraliza o tradicional risco de ilegitimidade associado à normação técnica.” Suzana Tavares da Silva, Um novo Direito Administrativo?, 93.


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apenas a necessidade de se levar em consideração os argumentos e as experiências de todos os atores envolvidos, como do setor em-presarial, do governo, da comunidade científica, das ONGs etc. 100

No que diz respeito à análise custo-benefício, recordamos a dificuldade de se mesurar e monetizar certos bens e valores am-bientais quantitativamente, razão pela qual se deve atentar para uma análise de custo-benefício mitigada ou qualitativa, de modo a levar em consideração e a valorizar os bens ambientais impossíveis de se-rem mesurados economicamente no procedimento de ponderação e reconhecer o seu valor intrínseco.101 Isto porque a análise custo--benefício apresenta uma falha grave relativamente à precificação dos benefícios, na medida em que para comparar custos e benefícios em sua estrutura rígida, eles devem ser expressos em unidades co-muns, precificados em valores monetários. Ocorre que muitos des-ses benefícios não têm ou não podem ter preço, tais como mortes por câncer evitadas, desertos e baleias salvas. Assim, monetizando coisas que nos são queridas e importantes, a análise econômica aca-ba barateando-as e depreciando-as.102 Por exemplo, a justificativa da

100 Reforça esta ideia as disposições da Convenção de Aarhus, assinada em 25 de junho de 1998 em Aarhus (entrou em vigor em 30/10/2001), que as-segura os direitos ao acesso à informação, participação popular e acesso à justiça em matéria ambiental.

101 À primeira vista, poderia parecer que a abordagem no âmbito da União Europeia quando envolve questões ambientais seria pela ponderação das vantagens e dos encargos que podem resultar da atuação ou da ausência de atua-ção no âmbito da elaboração de política no domínio do ambiente (art. 191/3 TFUE), o que indicaria uma preferência supostamente diferente da análise pu-ramente focada em custos e benefícios. Sucede, porém, que quando da leitura do texto do TFUE em sua versão na língua inglesa percebe-se que a tradução de “vantagens e encargos” é, na verdade, “benefits and costs” o que sugere, ao menos pela literalidade do dispositivo, que a abordagem é essencialmente a mesma da análise de custo-benefício. Cf. o texto em língua inglesa disponível em: <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:12012E/TXT>, acesso em 16/06/15.

102 Frank Ackerman; Lisa Heinzerling, Priceless: on knowing the price of

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:12012E/TXT

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:12012E/TXT


proibição de caçar baleias não é baseada numa análise de custo-benefício, mas num julgamento ético amplamente compartilhado.103

Quanto à revisão normativa e ao desmantelamento de polí-ticas públicas, percebe-se que, ao longo das últimas décadas, houve uma desmedida proliferação normativa em geral e de medidas pro-tetivas do ambiente em particular, muitas delas sobrepostas, extre-mamente custosas, com técnicas de controle inefetivas que não mais se justificam, previsão de procedimentos lentos e burocráticos, entre outras mazelas. É crucial, portanto, que se faça uma análise retros-pectiva para ver o que está funcionando e o que não está. Alguma coisa poderá ser mantida, mas certamente boa parte da legislação precisará ser eliminada do ordenamento jurídico (desmantelamen-to) ou revisada para melhor. Para que um projeto de integração seja bem sucedido é essencial que seja acompanhado de medidas de sim-plificação e, assim sendo, uma ideia associada é que procedimentos e formas de controle precisam ser revistas para se tornarem menos burocráticas, racionais, céleres e integradas. 104Portanto, é necessário

everything and the value of nothing, New York: The New Press, 2004, 39-40. Para uma crítica sobre a corrupção e injustiça que cercam a discussão sobre a mercan-tilização de vários valores que são precificados e negociados em mercado, como direito de poluir, de caçar animais em extinção, entre outros, cf. Michael J. Sandle, O que o dinheiro não pode comprar - os limites morais do mercado, trad. Alberto Gomes, Editorial Presença, Lisboa, 2015, orig. 2012.

103 Frank Ackerman; Lisa Heinzerling, Priceless: on knowing the price of everything and the value of nothing, 160-162.

104 Registre-se, contudo, a advertência de Alexandra Aragão: “A pressão que, em tempo de crise e em maré de simplificação, se faz sentir, para revogar leis ambientais e abandonar medidas de proteção de recursos naturais, considera-das dispendiosas, complexas e supérfluas, convoca uma reflexão crítica acerca da aplicação do princípio da proibição do retrocesso social, à proteção ambiental e acerca do nascimento do princípio da proibição do retrocesso ambiental. (...) Po-rém, é importante notar que pode haver mil e uma diferentes formas de proteger os mesmos valores ambientais. As novas formas propostas podem ser aceitáveis e não configuram um retrocesso ambiental se forem, pelo menos, tão eficazes e justas do ponto de vista ambiental, como as anteriores. E, claro, melhores ainda se forem menos onerosas em termos sociais ou econômicos. Alexandra AragãO,


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que a intensidade do controle estatal seja proporcional ao risco e à gravidade (ou complexidade técnica) que a atividade comporte para o ambiente e para a sociedade, permitindo um aligeiramento (ou até remoção) deste controle para atividades de menor risco, reduzida gravidade ou diminuta complexidade técnica. 105 Da mesma forma, procedimentos precisam ser desburocratizados por meio de diferen-tes maneiras, como desenvolvemos no capítulo anterior, e aqui uma ideia promissora, além da concentração de competências, é o uso da conferência procedimental ou institutos congêneres, o que parece ter obtido grande êxito na Áustria.106 Aqui é um dos campos onde se

«Desenvolvimento Sustentável em tempo de crise e em maré de simplificação. Fundamento e limites da proibição de retrocesso ambiental», in F. Alves cOrreia; Jónatas E.M. machadO; João Carlos lOureirO, org., Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Gomes Canotilho, vol. IV, Coimbra: Coimbra Editora, 2012, (Studia Iuridica 106; Ad Honorem 6), 43-90.

105 Já tivemos a oportunidade de averbar em artigo doutrinal sobre a modificação da legislação ambiental do Estado do Rio de Janeiro, no Brasil: “Assim, estes procedimentos mais simplificados são mais adequados à celeridade e/ou a menor complexidade necessária para estes tipos de intervenção. Assim se diz porque, à luz do princípio da eficiência, complexidade, rigor e trâmites mais demorados nem sempre são adequados para o efetivo controle da poluição. Burocracia não é sinônimo de eficiência tampouco de efetividade. Muitas vezes, procedimentos de controle simplificados e céleres são mais apropriados para a proteção do meio ambiente, levando-se em consideração o tipo de intervenção que se pretende levar a efeito. Na hipótese de obras emergenciais de interesse público, procedimentos mais céleres representam um ganho ambiental. Imaginemos, por exemplo, que em virtude das fortes chuvas ocorridas no verão, tenha havido o assoreamento e transbordamento de alguns rios estaduais, com a consequente inundação de casas. Impõe-se que o Estado tome alguma providência em caráter de urgência, para que os estragos não sejam ainda maiores. Não seria razoável aguardar todo o trâmite do processo de licenciamento. Este seria um caso clássico de emissão de autorização para a recuperação ambiental da área.” Rafael Lima Daudt d’Oliveira, «O novo sistema de licenciamento ambiental - SLAM do Es-tado do Rio de Janeiro», in Rômulo S.R. SamPaiO; Guilherme J.S. Leal; Antônio Augusto ReiS, org., Tópicos de Direito Ambiental: 30 anos da Política Nacional do Meio Ambiente, Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2011, 325 e s.

106 Com efeito, um bom exemplo de integração pode ser visto na Áustria no âmbito da utilização da avaliação ambiental estratégica de planos e programas, onde ela é facilitada pela utilização experimental de mesas redondas e resultou


faz mais sentir a interdependência entre simplificação e integração e como ambas podem contribuir para um projeto de sustentabilidade.

No que diz respeito à desmaterialização, destaca-se a criação dos balcões eletrônicos que permitem a instrução e tramitação de inú-meros procedimentos on-line, como acontece nos regimes do SIR e do LUA, e que constituem um grande impulso à simplificação, inte-gração e desburocratização no domínio ambiental. Por meio destes balcões, pretende-se integrar os diversos controles ambientais na área do ambiente (integração interna) e do ambiente com os de outras áreas, como a industrial, segurança do trabalho, saúde pública e segurança alimentar (integração externa), imprimindo celeridade no procedimento, padronização nas informações e compreensão da globalidade da situ-ação da atividade em termos de controles públicos. Adite-se que um dos efeitos benéficos da desmaterialização é o aumento da eficiência energética e a redução das emissões de CO2 (pela redução de papel e deslocamentos).107 Por outro lado, afasta-se o argumento de que ela teria o efeito de impedir a participação do público com menos recur-

numa série de específicos benefícios, incluindo a melhor qualidade do planeamen-to, reconciliação de diferentes interesses, facilitação da implementação do pla-no e contribuição com a resolução do problema ambiental. Barry Sadler; Ausra Jurkeviciute, «SEA in the European Union», in Barry Sadler, Ralf aSchemann, Jiri duSik, Thomas B. fiScher, Maria R. PartidáriO, Rob verheem, ed., Hand-book of Strategic Environmental Assessment, Earthscan, 2011, 121-150.

107 Foi o que sucedeu com a implantação do Simplex em Portugal. V. Maria Manuel Leitão MarqueS, Serviço Público, que futuro?, 131-134. No entanto, convém que levemos em conta o sentido econômico da palavra desmaterialização, associado ao consumo e à produção de resíduos. Sara Moreno Pires, referindo-se a um sentido mais agregado, entende que a desmaterialização “implica a redução de consumos de matérias primas na fase de produção, de recursos naturais, de energia e implica, por outro lado também, uma consequente redução de resídu-os gerados”. Aponta que diversos estudos nas áreas da economia ecológica têm desmistificado a desmaterialização das economias mostrando que uma “efetiva desmaterialização só poderá ser alcançada com uma alteração nos padrões de consumo e nos estilos de vida de muitos países desenvolvidos” Sara Moreno Pi-reS, «Medir a Desmaterialização e o Desenvolvimento Sustentável: os Indicadores e os seus Dilemas», 11-24.


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sos e que, por isso, teria um viés discriminatório.108

O uso dos nudges em matéria de integração ambiental e sim-plificação revela-se promissor. Vimos alguns interessantes exemplos da utilização desses mecanismos no domínio da eficiência energética e da energia limpa. Mas, além de existirem vários outros exemplos neste domínio109, o uso dos nudges pode ter objetivos mais ambicio-sos em outras áreas, como na luta contra as mudanças climáticas e para a melhoria da qualidade do ambiente em geral. Em países como Japão, França e Inglaterra, por exemplo, a utilização de nudges tem ocorrido na forma de incentivos à rotulagem de carbono, de modo a indicar o quanto os produtos geraram de emissão de carbo-no para atmosfera durante o seu processo de produção, o que pode influenciar a escolha de consumidores.110 Aliás, a rotulagem é uma prática em expansão em todo o mundo e os rótulos “são indutores de comportamentos”: “uns, reforçando uma obrigação legal pré--existente ou sugerindo boas práticas ambientais; outros, orientando a procura para consumos mais eco-compatíveis; outros ainda fun-cionando como chamariz ou estratégia de marketing”.111 Contudo, a rotulagem traz desafios quanto à sua credibilidade.112

108 Maria Leitão Marques, ao comentar a experiência portuguesa, fala que os serviços públicos on line podem ser fornecidos “em regime de self-service assisti-do”, por exemplo, o cidadão poderá, com a ajuda de um funcionário, preencher as suas declarações de IRS on line ou pedir uma certidão no portal do cidadão, em vez de o fazer em papel. “Além disso, a transferência para outros canais disponibiliza recursos humanos para um atendimento presencial mais personalizado”, o que deve refletir-se desde logo no atendimento a pessoas com necessidades especiais. Maria Manuel Leitão MarqueS, Serviço Público, que futuro?, 59-60.

109 Cf. Richard H. Thaler; Cass R. SunStein, Nudge: improving decisions about health, wealth, and happiness, 257-261.

110 Richard H. Thaler; Cass R. SunStein, Nudge: improving decisions about health, wealth, and happiness, 261.

111 Alexandra AragãO, «A credibilidade da rotulagem ecológica dos pro-dutos», RevCEDOUA, Coimbra, 27 (2011) 157-170.

112 Nesse sentido, Alexandra Aragão classifica os rótulos em informati-vos com efeitos pré-consumo, informativos com efeitos pós-consumo, rótulos


Outro nudge promissor na área das mudanças climáticas con-sistiu na decisão do governo dos EUA de obrigar as empresas não só a divulgarem as suas emissões de gases de efeito estufa, mas também de produzirem um site permitindo as pessoas tomarem conhecimento dessas emissões, levando em consideração a experiência pretérita na área da divulgação de substâncias tóxicas na indústria química.113 Esse tipo de divulgação (blame and shame) tem o efeito de colocar as empre-sas mais poluentes numa lista negra de entidades de defesa do am-biente, afetar a sua imagem, alterar escolhas dos consumidores e, con-sequentemente, acabar por trazer prejuízos financeiros às empresas. Assim, isso acaba gerando um efeito positivo, um tipo de competição entre as empresas que não querem aparecer entre as mais poluentes – no caso, entre as que mais contribuem para as mudanças climáticas -, e que vão tentar reduzir a poluição para evitar a má publicidade e os danos daí provenientes.114

Mas o uso de nudges pode ocorrer para a reformulação de toda a política ambiental de um país, como parece ter ocorrido no caso da Holanda, como veremos a seguir.

educativos e rótulos publicitários e adverte que, em muitos casos, é discutível se os rótulos que divulgam ações em favor do ambiente “são verdadeiras manifes-tações de responsabilidade social e ambiental das empresas, se são meros casa-mentos de conveniência para permitir ações de marketing através do ambiente, ou se não serão antes casos de publicidade fraudulenta”, lembrando que Código de Publicidade português proíbe a publicidade que “encoraje comportamentos prejudiciais à proteção do ambiente” (art. Art. 7.º, alínea g). Por isso, pugna que os rótulos devem ser credíveis, compreensíveis, pertinentes, verídicos, objetivos e comparáveis. Alexandra AragãO, «A credibilidade da rotulagem ecológica dos produtos», 157-170.

113 Cass R. SunStein, Simpler: the future of government, 79.114 Richard H. Thaler; Cass R. SunStein, Nudge: improving decisions about

health, wealth, and happiness; 192-193.


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3.2. O exemplo da Holanda em termos de integração ambiental e simplificação

A Holanda é um exemplo de país em termos de moderni-zação ecológica em que a proteção do ambiente é vista dentro da estrutura de crescimento econômico. A partir do final da década de 1980, este país começou uma nova abordagem em relação à sua po-lítica ambiental e regulação, complementando a anterior existente. O NEPP(1)115 foi adotado em 1989 e criou um processo de planea-mento baseado em vários prazos, incluindo políticas de curto prazo, objetivos estratégicos de médio prazo e aspirações de longo prazo (para 2010), em cinco escalas de resolução de problemas: local, re-gional, fluvial, continental e global. O NEPP(1) dispôs também so-bre a integração das questões ambientais dentro de todos os setores de políticas, com a contribuição de vários ministros governamentais (v.g., transportes, agricultura e energia). Especialmente em versões posteriores, o processo envolveu extensivas consultas e cooperação com os grupos atingidos, maioritariamente indústrias, cujas condu-tas seriam modificadas para atingir os objetivos.116

O NEPP definiu objetivos nacionais em oito temas ambien-tais117. O governo, os ministros responsáveis e o parlamento fixa-ram uma meta quantitativa para cada tema e a responsabilidade para alcançá-las foi alocada nos grupos-alvo, tais como indústria, trans-porte, consumidores e agricultura. Dentro da indústria, metas espe-cíficas foram então desenvolvidas para subsetores ou ramos, através dum processo participativo.118 O produto da negociação é um pacto

115 National Environmental Policy Plans.116 Daniel J. FiOrinO, The New Environmental Regulation, 179-181. 117 Mudanças climáticas, acidificação, eutrofização, dispersão, deposição de

resíduos, incômodos locais, esgotamento de água e gerenciamento de recursos. Idem.118 As partes envolvidas em negociar metas do setor químico, por exem-

plo, incluem os ministros do ambiente e da economia, governos local e provincial,


com metas que definem a esperada contribuição do setor industrial em alcançar os objetivos nacionais. Então, cada firma deve preparar um plano ambiental da companhia com o comprometimento com específicas metas e prazos para a melhoria ambiental. Este plano tem como ponto inicial a utilização das melhores tecnologias dispo-níveis. É esperado que estas novas tecnologias vão se desenvolven-do ao longo do tempo, como necessário para alcançar as metas do setor e da empresa.119 A participação nos pactos não é obrigatória e sim voluntária, mas parece ser altamente vantajosa e, devido às pres-sões do governo, teve um elevado número de adesões. 120

Como bem observa Daniel Fiorino, “nesse modelo, o go-verno fixa metas, mas permite flexibilidade para a indústria em determinar como alcançá-las em vez de prescrever tecnologias ou outros meios específicos que poderiam limitar a discrição das fir-mas e desencorajar a inovação em longo prazo”.121 Daí que se possa falar numa clara distinção entre a abordagem holandesa nos acor-dos voluntários e as demais, uma vez que na primeira “o governo fixa metas não negociáveis baseadas em objetivos de desempenho coletivo previamente estabelecidos pelo NEPP. Como resultado, o governo e indústria têm objetivos compatíveis nas negociações: en-contrar os meios que sejam, ao mesmo tempo, menos custosos e

organizações de água, a Associação de Indústrias Químicas holandesa e firmas individuais.

119 Daniel J. FiOrinO, The New Environmental Regulation, 181.120 Oficialmente a participação nos pactos é voluntária. Entretanto, as

empresas que não aderirem aos acordos serão demandadas a atingirem as mes-mas metas previstas, mas sem terem a oportunidade de fazer trocas em redu-ções com outras firmas como parte do acordo do setor. Além dessa perda de flexibilidade, elas não estarão cobertas pelo comprometimento do governo em não modificar as metas de desempenho depois do final do acordo. Deparando--se com essas pressões (relação de subordinação e regulação de comando e controle), um alto número de empresas aderiu aos pactos. Daniel J. FiOrinO, The New Environmental Regulation, 182.

121 Daniel J. FiOrinO, The New Environmental Regulation, 181-182.


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mais efetivos para atingir aquelas metas”.122 O NEPP reflete uma filosofia de responsabilidade compartilhada123, enfatiza flexibilidade por permitir o uso de uma variedade de instrumentos de política e o êxito dessa abordagem depende de um grau de confiança entre as partes envolvidas.124

Estudos comprovam o sucesso da experiência holandesa no que diz respeito ao atingimento das metas ambientais e redu-ção da poluição.125 O estilo autoritário da elaboração de políticas ambientais na Holanda foi suplementada por uma nova abordagem moldada para encorajar a autoregulação. Essa abordagem mais co-laborativa, baseada em objetivos ilustra o conceito da governância político-social.126 Ademais, esta abordagem evidencia a utilização do

122 Neil Gunningham, Beyond Compliance: Next Generation Environmental Regu-lation, Paper presented at the Current Issues in Regulation: Enforcement and Compli-ance Conference convened by the Australian Institute of Criminology in conjunction with the Regulatory Institutions Network, RSSS, Australian National University and the Division of Business and Enterprise, University of South Australia and held in Melbourne, 2-3 September 2002, disponível em: <http://www.aic.gov.au/media_li-brary/conferences/regulation/gunningham.pdf>, acesso em 7/06/2015.

123 Daniel J. FiOrinO, The New Environmental Regulation, 182.124 Os pactos são elaborados tendo como pano de fundo a regulação

convencional baseada na tecnologia. Uma empresa que falhar em cumprir os seus compromissos estará ainda sujeita a regulação. Incentivos econômicos, tais como taxas de emissões e reduções fiscais para inovações tecnológicas, são usadas. Com essa flexibilidade, oficiais do governo são capazes de confeccionar as suas esco-lhas de instrumentos para específicos problemas, bem como para as necessida-des e capacidades dos grupos-alvo que estão envolvidos em atingir uma meta. O governo também faz uso extensivo de redes que compartilham informações e capacitação, especialmente para pequenas e médias empresas. O êxito dessa abor-dagem depende de um grau de confiança entre as partes envolvidas. O governo deve confiar no setor privado para integrar objetivos e demandas ambientais den-tro do seu planeamento e gerenciamento de uma maneira que irá cumprir com as metas e o setor privado deve confiar no governo para seguir os acordos e não impor demandas novas e não previstas através da legislação e regulação. Os dois lados ganham com a previsibilidade. Daniel J. FiOrinO, The New Environmental Regulation, 183. Tradução nossa.

125 Daniel J. FiOrinO, The New Environmental Regulation, 183-184.126 Daniel J. FiOrinO, The New Environmental Regulation, 182-183.

http://www.aic.gov.au/media_library/conferences/regulation/gunningham.pdf



direito reflexivo e do aprendizado de política.127

Em suma, a Holanda demonstrou que (i) a abordagem de co-regulação pode ser implementada lado-a-lado da convencional; (ii) como as associações comerciais podem partilhar esforços para desenvolver e aplicar tecnologias inovadoras, mostrando como o desempenho é mensurável tanto num nível macro (setor de indús-tria) como num nível micro (as firmas individuais); (iii) e o mais im-portante, ilustrou como relações cooperativas baseadas em expecta-tivas estáveis e previsíveis entre atores tem potencial para alcançar melhores resultados e mais eficientes do que a regulação antiga.128 Parece-nos, insofismavelmente, que esses acordos voluntários com todas essas características levados a efeito pelo governo da Holanda assumem a forma de incontroversos e valiosos nudges e constituem interessante estudo de caso para a integração e simplificação.

3.3. Portugal a caminho da integração ambiental e da simplificação: os regimes do LUA e do SIR

O Sistema da Indústria Responsável (‘SIR’) foi instituído pelo Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto129, e tem como ob-

127 A ideia principal do direito reflexivo é que o governo usa o direito para criar condições nas quais os atores avaliam as suas condutas e continuamente as ajustam para alcançar objetivos socialmente desejáveis (quadro com metas baseadas em desempenho, consultas entre governo-indústria e accountability que encoraja a reflexão). Em termos da nova governância, o papel do governo é dirigir, pilotar em vez de impor, obrigar. Daí a importância da ideia da responsabilidade compartilhada e o valor da comunicação e interação entre atores, reconhecendo-se a limitação dos conhecimentos e capacidades do governo. Finalmente, quanto ao aprendizado de política, a Holanda conseguiu incorporar lições conceituais e sociais importantes. Elas integraram a elaboração e implementação das políticas ambientais dentro da mídia ambiental e através de todos os setores de política, recolocaram os problemas ambientais em longo prazo e engajaram as indústrias como co-reguladores. Daniel J. FiOrinO, The New Environmental Regulation, 184-185.

128 Daniel J. FiOrinO, The New Environmental Regulation.129 Alterado recentemente pelo Decreto-Lei n.º 73/2015, de 11 de maio.


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jetivo proporcionar uma “mudança efetiva em matéria de licencia-mento da atividade industrial, reduzindo-se as situações de controlo prévio e reforçando-se os mecanismos de controle a posteriori, apos-tando-se, assim, numa maior responsabilização dos industriais e en-tidades intervenientes no procedimento, seja em matéria de reforço da fiscalização, seja no domínio do regime sancionatório”. O recen-te Decreto-Lei n.º 73/2015, de 11 de maio, procedeu “à redução e eliminação de formalidades, simplificando a instalação e exploração dos estabelecimentos industriais e alargando o âmbito de aplicação do regime de mera comunicação prévia já em vigor a um número significativo de estabelecimentos”. 130

Segundo este diploma, os estabelecimentos industriais pas-sam a ver a sua atividade titulada por um título digital, que tem como função atestar que se encontram emitidas todas as licenças, autorizações, pareceres ou quaisquer outros atos permissivos ou não permissivos, ou efetuadas todas as comunicações necessárias à instalação e/ou exploração do estabelecimento industrial, no qua-dro dos regimes jurídicos abrangidos pelo SIR. Uma das medidas mais emblemáticas deste diploma é a criação de ‘Zonas Industriais Responsáveis’, que são zonas territorialmente delimitadas, afetas à

130 O SIR visa conciliar de forma equilibrada o exercício de atividades in-dustriais com a proteção de outros valores relevantes como a saúde e a segurança dos cidadãos e dos trabalhadores, o ambiente e o ordenamento do território numa ótica de responsabilidade social e ambiental das empresas. Assim, a prevenção de riscos na área da saúde, da segurança e do ambiente não dependem mais unica-mente do cumprimento da legislação, mas do “modo como o direito é exercido, por exemplo, na gestão da atividade industrial, estrutura organizacional, nas ativi-dades de planeamento, nos processos, no procedimento e no uso dos recursos”, incluindo medidas voluntárias (acordos celebrados entre entidades públicas e in-dústrias ou associações industriais, v. art. 5.º) para incorporar preocupações de natureza social e ambiental na atividade. Fernanda Paula Marques Oliveira; Maria Manuel Leitão MarqueS; Ana Cláudia GuedeS; Mariana Maia RafeirO, Sistema da Indústria Responsável: comentário ao novo regime de acesso à atividade industrial (Decreto-Lei n.o 169/2012, de 1 de agosto), Coimbra: Almedina, 25.


instalação de atividades industriais, comerciais e de serviços, admi-nistradas por uma entidade gestora, que, nos termos da lei, é res-ponsável pelo integral cumprimento do título digital de exploração da ZER, bem como pelo controle e supervisão das atividades nela exercidas e, ainda, pelo funcionamento e manutenção das infraes-truturas, serviços e instalações comuns (arts. 43.º e s. do Anexo).131

O SIR dá ênfase aos princípios da simplificação e da trans-parência: o primeiro, pela diminuição dos custos administrativos para o industrial, redução dos prazos para decisão, previsão de deferimento tácito nalguns casos, desgraduação de procedimentos em função do risco das atividades e agilização da informação, me-diante a disponibilização e as interações necessárias com a Adminis-tração num único balcão presencial ou eletrônico; já o princípio da transparência, entendido “no quadro de uma comunicação aberta entre a Administração e os cidadãos”, seja pela via do acesso à in-formação administrativa, seja pela definição das condições padro-nizadas para cada tipo de atividade industrial - o que contribui para simplificação e transparência do regime (art. 1.º/n..º 2 do Anexo).132

131 Uma das grandes vantagens das ZER’s é que, através delas, cria-se um regime simplificado de instalação e exploração de atividades industriais (arts. 58.º e s. do Anexo). Veja-se, nessa senda, o teor do art. 59/n.2 do Anexo “os estabele-cimentos industriais a instalar em ZER não carecem, na medida em que se trate de atividade industrial prevista no título digital de exploração da ZER, de nenhuma autorização, procedimento, parecer, licença ou título que já tenham sido obtidos pela ZER, no seu processo de instalação e de exploração, designadamente: a) Autorização de localização; b) AIA no TUA, no caso de o Estudo de Impacte Ambiental (EIA) da ZER ter incluído os requisitos de informação necessários ao EIA do estabelecimento industrial a instalar em ZER, à luz do preceituado no RJAIA; c) Título de utilização de recursos hídricos inscrito no TUA, no caso de estabelecimento industrial não sujeito a licença ambiental, sempre que esta utiliza-ção já esteja incluída no título de utilização dos recursos hídricos emitido para as instalações industriais da ZER.”. No mesmo sentido é a redação do art. 1.º/n.6, do Decreto-Lei 151-B (AIA), de 31 de outubro, em relação a não sujeição a AIA.

132 Cf. Fernanda Paula Marques Oliveira; Maria Manuel Leitão Mar-queS; Ana Cláudia GuedeS; Mariana Maia RafeirO, Sistema da Indústria Responsável:


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O SIR estabelece a responsabilidade do industrial traduzida nas vertentes de comportamento ético e transparente, na adoção de medidas de prevenção de risco em matéria ambiental, de saúde e se-gurança no trabalho e de segurança alimentar. Estabelece princípios e regras relativos à responsabilidade ambiental (ecoeficiência, MTD, sistema de gestão ambiental), à responsabilidade em matéria de saú-de e segurança no trabalho (dever geral de prevenção de acidentes) e à responsabilidade no domínio de segurança alimentar (sistema de gestão de riscos). O industrial está ainda obrigado a corrigir quais-quer anomalias detectadas e, se necessário, proceder à suspensão da exploração, comunicando a ocorrência à entidade coordenadora (art. 3.º). É nítida, aqui, a integração externa entre ambiente, saúde, segurança no trabalho e segurança alimentar.

Consagra, ainda, o princípio do balcão único eletrônico cha-mado de “balcão do empreendedor”, o qual permite ao industrial ter um único interlocutor (a entidade coordenadora: art. 13.º) que interage com as demais entidades administrativas e partilha com elas a informação para o mesmo ou outros fins. Concretiza amplamente o princípio da desmaterialização, na medida em que substitui pra-ticamente todos os atos materiais relativos à tramitação dos pro-cedimentos e à comunicação dos particulares com a Administra-ção (art. 6.º), ressalvando-se a prática de atos materiais para quem queira. Releva anotar que o balcão do empreendedor possui uma importante funcionalidade em termos de integração, racionalização de recursos públicos e simplificação: a interação com as plataformas eletrônicas relevantes, nomeadamente o Sistema de Informação de Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (SIRJUE) e o Sistema

comentário ao novo regime de acesso à atividade industrial (Decreto-Lei n.o 169/2012, de 1 de agosto), 25-26.


Integrado de Licenciamento do Ambiente (SILiamb),133 “de todas as licenças, autorizações, aprovações, comunicações prévias com prazo, meras comunicações prévias, registos, pareceres e outros atos permissivos ou não permissivos de que dependa a instalação ou ex-ploração de estabelecimento industrial ou de ZER” (art. 6.º, alínea k do Anexo). Desta forma, o balcão do empreendedor é “um balcão único eletrónico nacional para a realização de todas as formalidades associadas ao exercício da atividade industrial”.134

Outro ponto que merece o nosso exame é o art. 11.º do diploma que prevê a classificação dos estabelecimentos industriais em função do grau de risco inerente a sua exploração para a pessoa humana e para o ambiente, com consequências na maior ou menor intensidade de controle pelo Estado. São três tipos: tipo 1, para as atividades de maior risco (v.g., sujeitas à AIA ou à LA); tipo 2, para atividades de menor risco ambiental e média dimensão (v.g., não in-cluídas no tipo 1, mas com números de trabalhadores superiores a 20 ou sujeita ao regime do comércio europeu de licenças de emis-são de gases com efeitos de estufa); e tipo 3, para as empresas com 20 ou menos trabalhadores e limitada potência térmica e potência elétrica limitada (não abrangidas nos tipos 1 e 2).135 Trata-se de uma

133 Uma das críticas mais associadas ao SIR era a incapacidade de ele pro-duzir os efeitos esperados ao nível da simplificação do licenciamento industrial pelo fato de não resultar inteiramente clara a forma como a tramitação simplifica-da deste procedimento se articulava com os procedimentos de controle ambiental e com os regimes legais do ordenamento do território e da urbanização e da edi-ficação, problemas que foram solucionados com a aprovação do Decreto-Lei n.º 75/2015, de 11 de Maio, que contempla o Regime de Licenciamento Único de Ambiente, e do Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de Maio, que revê o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial.

134 Fernanda Paula Marques Oliveira; Maria Manuel Leitão MarqueS; Ana Cláudia GuedeS; Mariana Maia RafeirO, Sistema da Indústria Responsável: comentário ao novo regime de acesso à atividade industrial (Decreto-Lei n.o 169/2012, de 1 de agosto), 42.

135 Fernanda Paula Marques Oliveira; Maria Manuel Leitão MarqueS; Ana Cláudia GuedeS; Mariana Maia RafeirO, Sistema da Indústria Responsável: comentário


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abordagem baseada no risco que leva em conta a sua gravidade e a probabilidade de seu impacto.136 Como decorrência disso (art. 12 do Anexo), os estabelecimentos industriais enquadrados no tipo 1 fi-cam sujeitos a procedimento com vistoria prévia, que envolve a obtenção das licenças, autorizações, aprovações, registros, pareceres ou outros atos permissivos ou não permissivos de que dependa a sua insta-lação ou exploração, a emissão de um título digital de instalação, a emissão de um título digital de exploração e a realização de uma vistoria (art. 20 do Anexo). Sublinhe-se, ainda, a possibilidade nestes casos da realização da conferência procedimental (convocação das entidades públicas a consultar para uma reunião) a qual constitui, como vimos, um importante mecanismo de simplificação (art. 22 do Anexo). Os estabelecimentos enquadrados no tipo 2 ficam sujeitos a procedimento sem vistoria prévia, mas também envolve a obtenção das li-cenças, autorizações, aprovações, registros, pareceres ou outros atos permissivos ou não permissivos de que dependa a sua instalação ou exploração, bem como a emissão de um título digital de instalação e exploração (art. 30 do Anexo). Finalmente, os estabelecimentos de tipo 3 estão sujeitos a mera comunicação prévia (art. 33 do Anexo). As formas e a intensidade de controle são proporcionais ao risco apresentado: quanto menor o risco, mais flexíveis e menos intensas; quanto maior o risco, mais intensas e menos flexíveis.

O recente “Regime de Licenciamento Único de Ambiente (LUA)” foi instituído pelo Decreto-Lei no 75/2015, de 11 de maio, e visa à simplificação dos procedimentos dos regimes de licenciamen-to ambientais, regulando o procedimento de emissão do Título Úni-co Ambiental. Segundo o art. 1.º do novo diploma, o seu objetivo

ao novo regime de acesso à atividade industrial (Decreto-Lei n.o 169/2012, de 1 de agosto), 69.136 Para uma análise sobre a risk-based regulation, cf. Martin LOdge; Kai

Wegrich, Managing Regulation: regulatory analysis, politics and policy, 85-89.


é “a integração, harmonização e simplificação de processos e pro-cedimentos”, “contribuindo para minorar a atual dispersão legisla-tiva em regimes com manifesta afinidade de matérias” e os custos relacionados, sobretudo com a morosidade dos procedimentos e a multiplicidade de licenças. A ideia é que “mesmo sem se alterarem os prazos de decisão previstos para cada licença ou ato de controlo prévio”, “a articulação e a gestão da informação, ao reforçarem a simplicidade e a eficiência, conferem ganhos de tempo e segurança nos investimentos” (preâmbulo).

Com efeito, este diploma consagra um procedimento de ar-ticulação que incorpora num único título os seguintes regimes: (i) a AIA, (ii) o regime de prevenção de acidentes graves que envolvam substâncias perigosas (SEVESO)137; (iii) a licença ambiental, (iv) o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (CELE)138, (v) o regime geral da gestão de resíduos139; (vi) o regime de atribuição de títulos de utilização de recursos hídricos (TURH)140; (vii) o regime jurídico da deposição de resíduos em ater-ro, características técnicas e os requisitos a observar na conceção, licenciamento, construção, exploração, encerramento e pós-encer-ramento de aterros141, (viii) o regime jurídico do licenciamento da instalação e da exploração dos centros integrados de recuperação, valorização e eliminação de resíduos perigosos142, (ix) os procedi-

137 Decreto -Lei n.º 254/2007, de 12 de julho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 42/2014, de 18 de março.

138 Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38/2013, de 15 de março, no que se refere a instalações fixas e pelo Decreto -Lei n.º 93/2010, de 27 de junho, no que se refere ao setor da aviação.

139 Previsto no Decreto -Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro.140 Previsto no Decreto -Lei n.º 226 -A/2007, de 31 de maio.141 Nos termos do Decreto-Lei n.º 183/2009 de 10 de agosto, alterado

pelos Decretos-Leis n.os 84/2011, de 20 de junho, e 88/2013, de 9 de julho.142 Aprovado pelo Decreto -Lei n.º 3/2004 de 3 de janeiro, alterado pelo

Decreto -Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro.


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mentos ambientais previstos no regime jurídico de gestão de re-síduos das explorações de depósitos minerais e de massas mine-rais143 e (x) os procedimentos de avaliação de incidências ambientais (AINCAS)144. Uma fábrica de pasta de papel145 ou uma indústria química, por exemplo, poderão inscrever os regimes de AIA, licença ambiental, SEVESO, CELE e TURH no TUA, ou seja, inscrever 5 regimes de licenciamento num único título.146

O LUA também acolhe o princípio do balcão único eletrô-nico chamado de “SILiAmb”, o qual permite ao requerente ter um único interlocutor (gestor do procedimento: art. 7.º)147 que interage com as demais entidades administrativas e partilha com elas a infor-mação para o mesmo ou outros fins, e o princípio da desmateriali-zação, em razão de substituir os atos materiais relativos à tramitação dos procedimentos e à comunicação dos particulares com a Admi-nistração pelos meios eletrônicos (mas mantém os atos materiais). Demais disso, incorpora outras medidas de simplificação e desbu-rocratização, tais como a (i) interoperabilidade com o SIR e demais regimes de licenciamento ou controle prévio aplicáveis aos estabe-lecimentos ou às atividades econômicas, (ii) gestão uniforme e não

143 Estabelecido pelo Decreto -Lei n.º 10/2010, de 4 de fevereiro, altera-do pelo Decreto -Lei n.º 31/2013, de 22 de fevereiro.

144 Previstos nos artigos 33.º -R a 33.º -U da secção IV do Decreto -Lei n.º 215 -B/2012, de 8 de outubro.

145 Veja-se o seguinte exemplo disponível em: <http://www.portucelso-porcel.com>, acesso em 13/06/15.

146 Confiram-se mais exemplos de empreendimentos disponíveis em: <http://www.apambiente.pt/index.php?ref=17&subref=304&sub2ref=611», acesso em 13/06/15>.

147 Para apoiar o requerente durante as várias fases do procedimento de licenciamento é criada a figura do gestor do procedimento que garante a articula-ção com a entidade coordenadora, a entidade licenciadora em matéria ambiental e demais entidades intervenientes, bem como presta informação que seja solicitada, competindo-lhe, ainda, a importante tarefa de “monitorizar os procedimentos comuns aos regimes ambientais aplicáveis, promovendo sinergias e a eficiência dos recursos afetos” (art. 7.º).

http://www.portucelsoporcel.com/

http://www.portucelsoporcel.com/


duplicada da informação, (iii) fusão de diversos regimes de controle prévio ambiental os quais, embora isoladamente continuem guar-dando independência quanto à sua apreciação e deferimento (art. 12/n.3), passam a estar corporificados num único título (o TUA) depois de emitidos ou indeferidos (art. 17/n. 1, alíneas ‘e’ e ‘h’). Isso tudo implica racionalidade, eficiência, economia de recursos e cele-ridade, constituindo importantes ferramentas para a simplificação.

Através do SILiAmb são introduzidos os pedidos de licen-ciamento ou controle prévio ambiental abrangidos148, quando não tramitem no âmbito dos regimes aplicáveis ao exercício de atividades económicas (preâmbulo e art. 15/n.2). Quando estiverem em causa pedidos de licenciamento ou controle prévio ambiental apresentados no âmbito dos diversos regimes de licenciamento ou controle prévio aplicáveis aos estabelecimentos ou de atividades econômicas, nomea-damente com o Sistema da Indústria Responsável, com o Regime de Exercício das Atividades Pecuárias ou com o Regulamento de Licen-ças para Instalações Elétricas, os pedidos são submetidos através do respetivo balcão eletrônico e encaminhados ao SILiAmb para trami-tação do procedimento de emissão do TUA, garantindo a articulação do LUA com estes regimes. O SILiAmb assegura a interoperabilidade com a plataforma eletrônica do regime de licenciamento da atividade, transmitindo a esta plataforma o TUA, atualizado com as licenças ambientais adquiridas (preâmbulo e art. 15/ n.1).

A articulação dos procedimentos permite que eles se desen-volvam em simultâneo, com base num único pedido, sobre uma única plataforma informática e “a gestão da informação promove a clare-za e uniformidade na definição dos requisitos a cumprir, evita dupli-cações desnecessárias de formalidades e assegura um conhecimento

148 O SILiAmb também permite acesso a todos os organismos interve-nientes para efeitos de monitoramento dos procedimentos em curso.


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global e coerente do estabelecimento ou atividade, em todas as suas dimensões, evitando omissões ou contradições” (preâmbulo).149

Como visto, conclui-se que tanto o SIR como o LUA são bons exemplos de medidas legislativas que contribuem para a sim-plificação e para a integração. Só o tempo e a prática vão mostrar os reais efeitos dessas medidas no mundo dos fatos e a eventual necessidade de correções e adaptações.

4. Integração Ambiental, Simplificação e Sustentabili- dade. Em forma de Conclusão

É interessante que nos perguntemos aqui: onde queremos chegar? A integração e a simplificação não são fins em si mesmos, mas meios para se viver melhor ou num ambiente mais equilibrado e racional. Desse modo, é importante invocarmos o princípio da sustentabilidade, ainda que este seja marcado por ambiguidades e incertezas, mas para guiar-nos a direções ambiental, econômica e so-cialmente desejáveis. Assim, apesar de parte da doutrina questionar a sua força vinculante150 ou mesmo a sua natureza de princípio151, pensamos que o princípio da sustentabilidade aponta, em suas múl-tiplas dimensões, para certos caminhos a seguir ou para alguns va-lores a alcançar.

Logo, entendemos que a integração ambiental e a simplifica-

149 O princípio da economia processual previsto no art. 14 do diploma estabelece a dispensa de o requerente juntar elementos que já o tenham sido em procedimentos anteriores, desde que estejam válidos e atualizados, e que o SI-LiAmb já deverá conter os campos relativos a essa informação devidamente pré--preenchidos de forma automática.

150 Ludwig Krämer, EU Environmental Law, 11.151 Carla Amado GOmeS, Risco e Modificação do Acto Autorizativo Concretiza-

dor de Deveres de Protecção do Ambiente, Coimbra: Coimbra Editora, 2007, 36. Carla Amado GOmeS, Tiago AntuneS, «O ambiente no Tratado de Lisboa: uma relação sustentada», 355-394.


ção podem promover o princípio da sustentabilidade: (i) em sua di-mensão ecológica ou ambiental152, quando contribuem para os seus cinco aspectos153 ou quando mantém os sistemas naturais em seu estado atual durante um determinado tempo, “principalmente devido à baixa variação em seus níveis de matéria e energia”, não esgotando os recursos de que necessita154 (gestão racional dos recursos); (ii) em sua dimensão econômico-financeira, a fim de eliminar burocracias, agilizar procedimentos, reduzir custos e criar o ambiente e condições favoráveis para atrair e manter os investimentos necessários para o crescimento da economia155;(iii) em sua dimensão social, em alguma

152 Sobre a vertente ambiental da sustentabilidade, cf: José Casalta Na-baiS, «A crise do Estado fiscal», in Suzana Tavares da Silva; Maria de Fátima ri-beirO, coord., Trajectórias de sustentabilidade, tributação e investimento, Coimbra: Institu-to Jurídico – FDUC, 2014, 19-59; José Joaquim Gomes CanOtilhO, «O princípio da sustentabilidade como princípio estruturante do Direito Constitucional», Re-vista de Estudos Politécnicos (Polytechnical Studies Review), 8/13 (2010) 7-18; dispo-nível em <http://www.scielo.oces.mctes.pt/pdf/tek/n13/n13a02>, acesso em 23/12/2014; Paulo Affonso Leme MachadO, Direito Ambiental Brasileiro, 22.ª ed., Malheiros Editores, São Paulo, 2014, 67-86; Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Coimbra: Almedina, 2002, 73; Michel Prieur, Droit de l’Environnement, 6.ª ed., Paris: Dalloz, 2011, 83-84.

153 J.J. Gomes Canotilho aborda cinco aspectos da sustentabilidade eco-lógica: (i) taxa de consumo de recursos renováveis não superior à taxa de regene-ração; (ii) utilização racional dos recursos não renováveis, de modo que as futuras gerações possam também dispor destes; (iii) volumes de poluição que não ultra-passem quantitativa e qualitativamente a capacidade de regeneração dos meios bióticos e abióticos; (iv) a relação equilibrada entre a medida temporal das agres-sões humanas com o processo de renovação temporal; (v) que as interferências nocivas na natureza devem primeiro evitar-se e, a título subsidiário, compensar-se e restituir-se. José Joaquim Gomes CanOtilhO, «O Princípio da sustentabilidade como Princípio estruturante do Direito Constitucional».

154 diciOnáriO braSileirO de ciênciaS ambientaiS, Pedro Paulo de Lima, Antônio J.T. Guerra e Silva, Patrícia Mousinho, org., Rio de Janeiro: Thex, 219.

155 Tivemos oportunidade de consignar: “Importante registrar o termo chamado“triple botton line”, cunhado por John Elkington na década de 90 do século passado. Este autor sustenta que as companhias deveriam utilizar três pontos de partida diferentes quanto à sustentabilidade: o primeiro centrado no lucro ou na prosperidade das empresas; o segundo medindo a responsabilidade social delas; e o terceiro focado na sua responsabilidade ambiental. O“triple bottom line” (TBL)

http://www.scielo.oces.mctes.pt/pdf/tek/n13/n13a02


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medida, posto que como consequência da criação de condições favo-ráveis para o crescimento da economia tem-se também a criação de empregos e a inclusão social, com a diminuição da pobreza.156

consiste, assim, em três P’s: prosperidade (profit), pessoas (people) e planeta (planet), os três podendo ser representados como placas sobrepostas, interferindo uma nas outras. Tem como objetivo medir o desempenho financeiro, social e ambiental duma empresa durante certo período de tempo. Apenas uma empresa que produz um TBL está levando em conta o custo total envolvido em fazer negócios (1997). Aliás, convém esclarecer que a ideia de colocar aspectos sociais e ecológicos (per-das, diretas e indiretas, sofridas por terceiros ou pela comunidade em geral) nos custos sociais das empresas, tais como danos à saúde humana, destruição ou de-terioração dos valores de propriedade e o esgotamento de riquezas naturais surge muitos anos antes na obra de K. William Kapp (1966: 29)”. Rafael Lima Daudt d’Oliveira, «Princípio da Sustentabilidade», WikiGlaw – Glossário Jurídico, Universidade de Coimbra, disponível em: <https://wikiglaw.fd.uc.pt/mediawiki/index.php/Princ%C3%ADpio_da_Sustentabilidade>, acesso em 8/06/15.

156 Atualmente, as questões sociais também fazem parte das preocupa-ções do desenvolvimento sustentável, revelando a necessidade de que a degrada-ção do ambiente passe a ser enfrentada juntamente com o problema da pobreza e das desigualdades sociais. Fernanda Paula Marques Oliveira, «Planeamento Urbanístico e Sustentabilidade Social», in in F. Alves cOrreia; Jónatas E.M. ma-chadO; João Carlos lOureirO, org., Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Gomes Canotilho, vol. IV, Coimbra: Coimbra Editora, 2012, (Studia Iuridica 106; Ad Ho-norem 6), 501-522.


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