1

Racionalização das Relações Intergovernamentais: federalismo e política pública no Brasil e Argentina.

Ximena Simpson1 Trabalho elaborado para a apresentação no XIII Encontro da ABCP.

Gramado, 1 a 4 de agosto de 2012.

Versão Preliminar Não citar sem a autorização da autora

INTRODUÇÃO

O objetivo do trabalho é investigar de que maneira os diferentes arranjos federativos2

resolvem os problemas de ação coletiva que são inerentes aos processos de negociação para a

produção e a implementação de políticas públicas (quase) universais e intertemporais. Desde essa

problemática mais geral, parte-se do argumento de que o conflito é inerente aos contextos federais e

que portanto, a implementação de políticas que busquem modificar o status quo ver-se-á

condicionada à capacidade das federações de gerarem mecanismos eficientes de coordenação entre

suas partes constitutivas.

Dito isto, defende-se então que é a forma como se institucionaliza a relação política entre o

governo central e as subunidades o que irá determinar a capacidade das federações de resolverem

problemas de coordenação e de alcançarem uma interação cooperativa entre os atores dos diferentes

níveis de governo. Por isso, postula-se que, para entender o funcionamento das federações e suas

implicações nas políticas públicas, é preciso analisar a maneira como se estruturam as relações

intergovernamentais (RIGs doravante).

A partir desta perspectiva, o trabalho parte, então, de três premissas centrais. São elas: 1)

Uma maior cooperação é alcançada quando se consegue estabelecer consenso em relação à

distribuição de poder entre as subunidades e o governo central, questão diretamente relacionada com

os mecanismos de geração e de distribuição da renda (federalismo fiscal) e a distribuição de poder

1 Doutora pelo IESP/UERJ.

Professora e Pesquisadora da Escuela de Política y Gobierno /UNSAM, Argentina.

Email: xsimpson@unsam.edu.ar 2 Para tal propósito, adotamos a definição de federalismo como organização política dividida em governos das

subunidades e em um governo central, no qual os interesses das regiões são representados no processo decisório

nacional, ao mesmo tempo em que mantêm áreas de autonomia em relação ao governo central (DUCHACEK, 1970).

Existe, portanto, um governo da federação assim como um conjunto de governos das subunidades, em que todos são

atores soberanos entre si, mas sua autonomia é partilhada (RIKER, 1969; 1975).

2

político entre as esferas de governo3; 2) No que tange à distribuição vertical de poder político, este

trabalho defende que a existência de uma burocracia com maior independência e estabilidade 4 incide

positivamente na capacidade de os atores políticos gerarem acordos de longo prazo, pois atenuam os

problemas de ação coletiva, ao incidirem nos custos de transação. O conceito de burocracia aplicado

aqui se refere à existência de uma organização administrativa direcionada à gestão e regulação de

políticas econômicas e de desenvolvimento e caracterizada pela internalização de uma cultura

tecnocrática e meritocrática5. Por último, 3) Define-se o sistema partidário como o mecanismo

central de coordenação entre os interesses das subunidades e o poder central (RIKER, 1969). É,

portanto, endógeno à dinâmica das relações intergovernamentais e elemento central na análise das

implicações do federalismo na resolução de problemas de ação coletiva.

Por sua vez, entende-se o federalismo como um bem público, cuja legitimidade reside na

conexão entre as preferências dos atores locais e as políticas do governo central através de seus

sistemas de representação. Sua sobrevivência, então, depende de sua capacidade de adaptação em

face às mudanças na estrutura de incentivos dos atores das distintas esferas de poder. Estas mudanças

se referem não só a possíveis modificações conjunturais, mas ao resultado da aprendizagem que

suscita processos repetidos de interação entre instituições e atores diversos.

Seguindo esta lógica, argumenta-se que as características do funcionamento de um Estado

federal estarão relacionadas com as modificações em seu sistema partidário, já que este é o locus

central de expressão das preferências dos atores relevantes e para onde a aprendizagem é canalizada.

No entanto, é importante ressaltar, processos de aprendizagem não previnem resultados ineficientes

ou não cooperativos. Ao contrário, podem reproduzir mecanismos perversos de interação com

resultados de soma zero.

Nesse sentido, a capacidade de racionalizar o sistema federativo será maior quando o sistema

partidário, de forma horizontal, for capaz de solucionar os problemas de ação coletiva. Porém, esta

horizontalidade, é importante aclarar, não se refere à completa nacionalização do sistema de partidos.

Ao contrário, diz respeito a interesses locais projetados na arena nacional, sem que sua identidade

seja dissolvida. Formam-se dois interesses integradores e não contraditórios: o nacional e o local.

Nessa linha de trabalho, tomam-se como objetos de estudo os casos do Brasil e da Argentina.

A escolha dos casos não é aleatória. Uma análise comparativa preliminar dos processos políticos

3 Questão diretamente relacionada aos parâmetros de autonomia e soberania dos entes de uma federação e que

corresponde, por sua vez, às variáveis fundacionais, mesmo que flexíveis, dos federalismos modernos (na acepção

rikeriana). 4 Para uma rica discussão sobre o termo e sua aplicação ao caso brasileiro, ver a tese de doutorado de Gilda Figueiredo

Portugal Gouvêa (1994) e o Ex-Leviatã Brasileiro de Wanderley Guilherme dos Santos (2006). 5 Contudo, adverte-se que essa concepção não presume a inexistência de conflitos ou de práticas discricionais ou

clientelistas.

3

desses dois países demonstra que constituem exemplos paradigmáticos e, pode-se dizer, até mesmo

contrafactuais.

As instituições brasileiras, amplamente assinaladas como fragmentárias (ABRÚCIO, 1997;

MAINWARING, 1999; AMES, 2003; SAMUELS, 2003; entre outros) devido ao amplo multipartidarismo,

aos elevados índices de fragmentação legislativa e ao efeito personalizante do sistema eleitoral de

representação proporcional de lista aberta, alcançaram, ao longo do tempo, índices superiores de

cooperação entre as instâncias governativas em comparação às da Argentina.

Quanto ao caso argentino, este é classificado por vários autores como partidariamente

disciplinado, e com baixa dispersão de poder, ambas as características reforçadas pela adoção do

sistema de representação proporcional de lista fechada (GARMAN, HAGGARD & WILLIS, 2001;

WIBBELS, 2005, entre outros). Porém, as relações intergovernamentais nesse país têm mostrado

maior dificuldade em alcançar acordos intertemporais.

No que se refere a ambos os países, a análise de sua dinâmica política não pode deixar de

levar em conta três fatores contextuais que reforçam a perspectiva comparativa deste trabalho. Em

primeiro lugar, estamos diante de instituições democráticas com relativamente pouco tempo de vida

e com passados autoritários coincidentes. Em segundo lugar, os dois países têm sofrido recorrentes

crises econômicas durante as décadas de 1980 e 1990; e, por último, essas nações contam com

estruturas federais amplamente descentralizadas e com Executivos que apresentam forte poder de

agenda (mesmo que haja diferenças importantes em relação às dimensões de suas prerrogativas).

Desse modo, as diferenças nos resultados das dinâmicas políticas nos dois países sugerem

que as características da divisão institucional de poder – inerente ao federalismo – são insuficientes

para definir o potencial de governabilidade e gerenciamento da agenda de políticas públicas.

A partir desta discussão, o artigo estrutura-se da seguinte forma: a próxima seção analisa os

processos de reforma fiscal levados a cabo em ambos os países durante a década de 1990 e começo

do ano 2000. A escolha das políticas focalizadas se justifica por três razões: a primeira, diz respeito

ao fato de essas políticas terem como objetivo central a modificação da estrutura de incentivos dos

atores intergovernamentais no que tange ao seu comportamento fiscal; a segunda razão é por estas

políticas suporem benefícios dispersos a longo prazo e custos concentrados imediatos, questão que

torna o processo de negociação muito mais problemático; e, por último, por consistirem em duas

políticas paradigmáticas, pois ambas, mesmo partindo de conjunturas aparentemente similares,

alcançaram, por um lado, resultados substancialmente diferentes, ao ponto de considerá-los casos

contrafactuais e, por outro, como veremos, porque estes resultados enfatizaram uma tendência que

vêm delineando a dinâmica das relações intergovernamentais em ambos os países.

4

A terceira seção enfoca as transformações ocorridas nos sistemas partidários no Brasil e na

Argentina durante as últimas duas décadas do século XX e começo do XXI e seu impacto no

processo decisório no âmbito federal. A quarta parte consiste na análise empírica das hipóteses a

cima propostas e dos principais postulados levantados nas seções 3 e 4. Na última seção apresentam-

se as conclusões.

2. A POLÍTICA FISCAL NO BRASIL E NA ARGENTINA

Esta seção examina as diferenças observadas nos graus de cooperação intergovernamental

existentes nos processos de negociação que visam à implementação de políticas de responsabilidade

fiscal no Brasil e na Argentina6. Enfatiza o comportamento das subunidades em relação às tentativas,

por parte do governo central, de colocar em prática as políticas de estabilização econômica.

Este enfoque se justifica pela característica difusa que adquirem políticas de responsabilidade

fiscal em países federais, já que sua eficiência depende diretamente do comprometimento de todos os

entes de governo que conformam a federação. Caso contrário, a irresponsabilidade de uma

subunidade pode provocar uma externalidade negativa, a qual, no curto prazo, contamina o resultado

fiscal da nação como um todo. Por isso, este tipo de política exige claramente um ente coordenador,

que, dada sua posição privilegiada (e razão de ser), recai sobre o governo central.

Parte-se do suposto, então, de que a eficiência desse tipo de política depende do resultado de

negociações entre as subunidades e o poder central, o que se traduz, na linguagem da Teoria dos

Jogos, em determinado ponto de equilíbrio. As características desses equilíbrios e sua capacidade de

adaptar-se às mudanças de conjuntura ao longo do tempo podem favorecer processos mais

cooperativos, não cooperativos ou não alterar o tipo de interação existente7. Os graus de cooperação,

portanto, estão relacionados aos níveis de institucionalização das relações intergovernamentais8.

No que tange ao federalismo fiscal, diversos trabalhos têm demonstrado que um forte

desequilíbrio fiscal vertical ou, em outras palavras, a alta dependência econômica das subunidades

6 A responsabilidade fiscal se refere à aplicação de regras fiscais, ou seja, a restrições permanentes em relação ao déficit

fiscal, ao estoque permitido de dívida pública ou sobre outros indicadores globais de conduta fiscal. Em geral, essas

regras – que podem ser implementadas através de diferentes graus de formalidade institucional – estão acompanhadas por

critérios de transparência e de um marco orçamentário plurianual consistente. 7 Sobre este aspecto em particular, ver o trabalho de FALLETTI (2005). Em análise comparativa sobre os processos de

descentralização na Colômbia, no Brasil, no México e na Argentina, a autora demonstra que as relações

intergovernamentais na Argentina, em termos de distribuição de poder entre os atores pivotais, não têm sofrido

alterações, apesar das mudanças de conjuntura e dos processos de descentralização. 8

Utiliza-se a definição do conceito de institucionalização das relações intergovernamentais proposta por MORA (2002).

Segundo a autora, este diz respeito à adoção de regras claras que sirvam de parâmetros para o jogo político e assume que,

como se trata de relações políticas, a institucionalização não pressupõe a assepsia, ou melhor, as interferências na

interação entre os atores. Essas regras, por sua vez, serão responsáveis pela flexibilidade necessária para dotar o processo

político de maior credibilidade, pois, além de delimitarem o espaço das crises e as circunscreverem aos conflitos

intrínsecos à Federação, conferem estabilidade suficiente ao sistema para que a instabilidade inerente ao processo político

não cause maiores danos.

5

em relação às transferências do governo central, associado a frágeis instrumentos de controle fiscal

por parte das autoridades centrais, tende a incentivar comportamentos não cooperativos,

principalmente em relação às políticas de estabilização fiscal (JONES, SANGUINETTI & TOMMASI,

2000; REMMER & WIBBLES, 2000; WIBBELS, 2005; RODDEN, 2006; ENTRE OUTROS).

Nesse mesmo sentido, RODDEN (2006) chama a atenção para o dilema institucional

provocado pela concepção, entre os atores subnacionais, de que a receita pública faz parte de um

“poço comum” (common pool). Isto ocorre quando o governo central é responsável em grande parte

pelo financiamento dos governos subnacionais e este incorre, então, em obrigações morais, políticas

e práticas que dificultam impor limites às subunidades. Por isso afirma-se que gerar

comprometimento fiscal em um país federal torna-se mais difícil quando o desequilíbrio vertical é

mais notável.

Por sua vez, a questão do controle do endividamento apresenta-se como não trivial. O

processo de endividamento explicita tanto o limite entre a autonomia dos governos subnacionais e a

soberania da Federação, quanto suas contradições. Desde essa perspectiva, este trabalho defende que

a existência ou não de uma burocracia independente e estável incide positivamente na capacidade de

os atores políticos gerarem acordos de longo prazo, pois atenuam os problemas de ação coletiva, ao

diminuírem os custos de transação.

Com base nessas considerações, observa-se que a situação de desequilíbrio fiscal vivida pelo

Brasil e pela Argentina durante as décadas de 1980 e 1990, que levou os governos a buscarem

soluções mediante a tentativa de reforma das instituições responsáveis pela redistribuição da receita

pública e a reformularem a relação entre a União e as subunidades, teve resultados

significativamente diversos: enquanto o caso argentino se caracterizou pelo fracasso reiterado no

tocante à reforma para a consecução de um regime sólido de coleta e de distribuição dos recursos

tributários, o Brasil, no ano 2000, conseguiu aprovar e sancionar a Lei de Responsabilidade Fiscal,

cujo objetivo era a normatização das finanças públicas nos três níveis de governo.

Enquanto o Brasil parece mostrar um processo de aprendizagem institucional, evidenciado

pelo maior consenso a respeito de certos parâmetros de distribuição de autoridade entre os governos,

as relações intergovernamentais na Argentina representam uma fonte de conflitos tão acirrada, que

impedem a implementação não só de uma reforma fiscal mais ampla, como de políticas públicas de

longo prazo.

Com o objetivo de verificar esta afirmação, a seção seguinte estuda os países separadamente.

6

Brasil

Transição Democrática: a nova Carta Magna e o federalismo predatório

O contexto brasileiro da década de 1980 se caracterizou pelo início de profundas

transformações para a federação, oriundas tanto do compromisso assumido com a redemocratização

como do novo paradigma econômico. Nesse período, estados e municípios adquiriram o poder de

participar mais ativa e diretamente do processo decisório nacional como consequência do processo

de descentralização ocorrido principalmente a partir do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II

PND/1975-1979)9. Esse aumento da autonomia representou um acréscimo na demanda por maior

quantidade de recursos públicos disponíveis, assim como do peso político estadual no processo

decisório.

A eleição direta para governadores, realizada em 1982, permitiu que, com o respaldo das

urnas, os estados passassem a requerer maior descentralização fiscal. Os estados mais desenvolvidos

exigiam a descentralização do poder de tributar, o que lhes permitiria explorar mais intensamente

suas bases de tributação. Porém, lançando mão de sua maioria parlamentar sedimentada no período

militar, os estados menos desenvolvidos conseguiram aprovar uma descentralização baseada na

ampliação das transferências fiscais já existentes. Contudo, o aumento de autonomia pela via da

descentralização não foi paralelo à transferência de responsabilidade aos estados.

A aprovação da Emenda Passos Porto em 198310

, consolidada na Constituição de 1988, fez

do Brasil o país em desenvolvimento com maior grau de descentralização fiscal11

. Os estados e

municípios conquistaram maiores benefícios tributários com o aumento dos repasses do governo

federal e com a ampliação de sua participação impositiva.

9 O II PND foi uma resposta à crise econômica decorrente do primeiro choque do petróleo no fim do chamado "milagre

econômico brasileiro", período de seis anos consecutivos com taxas de crescimento superiores a 10% ao ano. Foi o

último grande plano econômico do ciclo desenvolvimentista e, provavelmente, o mais amplo programa de intervenção

estatal na economia do país. O plano firmou-se politicamente graças ao capital financeiro nacional e às oligarquias

tradicionais. Entretanto, apesar dos investimentos feitos, a dívida externa do Brasil aumentou de maneira considerável no

período de vigência do Plano. O II PND se propôs a realizar na economia brasileira um ajuste estrutural, que tem o

objetivo de reorganizar as bases da economia, enquanto os ajustes conjunturais se referem a medidas de regulação da

economia ou de gestão da política econômica no curto prazo (através da utilização de instrumentos, tais como taxa de

câmbio, taxa básica de juros, regras para exportação e importação, tributação etc.). O plano conseguiu êxito parcial, uma

vez que, pela primeira vez na história, o Brasil conseguiu dominar todo o ciclo produtivo industrial. Contudo, essa

industrialização ocorreu a preço alto, pois fez a dívida externa explodir, o que resultou na moratória do final de 1982. 10

EC: 1/12/83 (PEC 22/83) Autor: Paulo Lustosa – Relator: Passos Porto. 11

Indicadores dos níveis de descentralização de impostos no Brasil, medidos pelos índices de participação dos governos

subnacionais no total da receita e do gasto, somados à autonomia das subunidades na coleta de impostos e na elaboração

de seu orçamento, colocam o Brasil em posição similar às das federações mais desenvolvidas; entre os países em

desenvolvimento é, de longe, o mais descentralizado em termos de autonomia. O Brasil se aproxima de países como

Canadá, Austrália, Alemanha e Estados Unidos e ultrapassa aqueles Estados unitários que baseiam suas administrações

em estratégias de descentralização, como é o caso da França e da Inglaterra (SERRA & AFONSO, 2007).

7

No caso dos municípios, isto se deveu ao seu reconhecimento como membros da federação

em posição de igualdade com os estados no que concernia a direitos e deveres. Assim, o aumento

desordenado do número de municípios – de quatro mil, em 1983, para mais de cinco mil, em 1997 –

foi incentivado pela garantia de transferências federais à região12

. Com a proliferação de municípios,

os prefeitos angariaram maior poder de barganha e fortaleceram seu peso político no processo

decisório. De acordo com ABRÚCIO (2005), o resultado do processo de descentralização foi o

federalismo “compartimentalizado”, no qual cada nível de governo procurava encontrar o seu papel

específico e não havia incentivos para o compartilhamento de tarefas e para a atuação consociada.

As esferas subnacionais transferiam para o governo federal o ônus da crise fiscal. De acordo

com GONZAGA JR. (1995), a crise geral de financiamento se exacerbou ainda mais como decorrência

do padrão de ajustamento do início dos anos de 1980: a necessidade de manter um mínimo de

articulação no Congresso Nacional e as alianças políticas que garantiram a sustentação de SARNEY

(1985 – 1990) no governo, acabaram tendo cunho regionalista. As discussões no interior das duas

casas legislativas federais tinham as demandas estaduais por financiamento como elemento

norteador, acarretando a sobreposição de critérios políticos no tratamento da crise financeira dos

governos estaduais.

Durante os primeiros dez anos da Nova República (1985-1995), os governos aproveitaram o

momento de crise vivido pelo Estado Nacional e pela Presidência da República para obter benefícios

fiscais e financeiros que significavam, a médio e a longo prazo, um agravamento do desequilíbrio

fiscal e financeiro do setor público como um todo (ABRÚCIO & FERREIRA DA COSTA, 1998).

Com o aparente fortalecimento do Congresso Nacional frente ao Executivo Federal, os

estados aumentaram seu poder ante a União: os governos estaduais conseguiram se articular para

formar coalizões de veto às mudanças que modificassem a estrutura de distribuição de recursos e de

encargos dentro da Federação, criando dificuldades ao prosseguimento da reforma de Estado em

várias áreas. Ao conquistar mais poder, os estados puderam adotar uma postura mais independente

diante do governo federal.

Ao longo dos anos de 1990, o novo federalismo fiscal – resultante da Nova Carta de 1988 –

impôs severas dificuldades à política de estabilização no Brasil. Os esforços de austeridade do

governo central foram parcialmente cancelados pelos gastos excessivos dos governos subnacionais.

A busca do ajuste fiscal permanente do setor público foi igualmente limitada pela obrigação do

12

De acordo com estudo do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI, 2006), estima-se que o “custo

político” dos municípios, ou seja, o montante de gasto mínimo correspondente ao funcionamento de um ente municipal

federalizado é de dez bilhões de reais (0,6% do PIB). É importante ressaltar, contudo, que, a partir da EC nº 15, de

dezembro de 1996, apesar de ser genérica e de depender da aprovação de Lei Complementar, conseguiu-se deter o

crescimento descontrolado do número de municípios: entre 1997 e 2005 somente foram criados cinquenta e sete.

8

governo central em transferir aos governos subnacionais grande proporção da receita advinda do

Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados, sabendo, de antemão, que qualquer

transferência seria imediatamente gasta. Essa vinculação reduziu, por um lado, a efetividade do

esforço de ajuste fiscal e, por outro, a qualidade do sistema tributário (GIAMBIAGI & RIGOLON, 1990).

A conjuntura de crise culminou, assim, com o colapso das finanças públicas estaduais no

começo da década de 1990. Basicamente, cinco fatores contribuíram para isso. Um, com validade

para todos os estados, foi a recessão iniciada no governo Collor (1990-1992). Outro se refere ao

engessamento do orçamento público estadual, resultado, sobretudo, do crescimento exorbitante da

folha salarial do funcionalismo, o que impedia a realização de investimentos de maior impacto por

parte dos governos estaduais. Um terceiro fator diz respeito à paralisação dos investimentos federais

nos estados a partir da segunda metade da década de 1980.

Para piorar a situação, secaram as fontes de financiamento internacionais ou nacionais,

caracterizando um quarto fator propulsor da crise das finanças estaduais. Por fim, um fator que

obrigou os governos estaduais a reverem suas estratégias de atuação no campo econômico: trata-se

da saída de empresas de seus estados de origem, motivada por incentivos fiscais de outros estados.

Tal quadro somente pôde ser estabelecido porque os investimentos públicos federais do II

PND – em especial, na área de infraestrutura – tinham beneficiado, em termos da distribuição de

riqueza, um conjunto considerável de estados periféricos, os quais anteriormente não poderiam

competir em igualdade de condições com as unidades estaduais mais ricas. A partir da

implementação de condições mínimas, esses estados periféricos passaram a poder competir pela

atração de novos recursos do setor privado (ABRÚCIO & FERREIRA DA COSTA, 1998).

Começava aí a chamada guerra fiscal entre os estados. Essa competição ocorre mediante a

manipulação dos respectivos Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)13

e por

meio da concessão de benefícios disfarçados na forma de empréstimos subsidiados e, até, de

participações acionárias. O principal efeito dessa “guerra” foi a redução da receita estadual

efetivamente disponível, como um todo, e o aumento das pressões fiscais dessas esferas de governo

sobre a União (CAVALCANTI & PRADO, 2000).

13

Regulamentado pela Lei Complementar 87/1996, a chamada "Lei Kandir", o ICMS é um imposto que cada Estado e o

Distrito Federal podem instituir por determinação da Constituição Federal de 1988. O imposto também incide sobre

serviços de transporte interestadual e intermunicipal, de comunicações, de energia elétrica, de entrada de mercadorias

importadas e naqueles serviços prestados no exterior. Cada Estado possui autonomia para estabelecer as próprias regras

de cobrança do imposto, respeitando as regras previstas na Lei. Esse imposto pode ser seletivo. Na maior parte dos casos,

o ICMS, que é embutido no preço, corresponde ao percentual de 18%. Entretanto, para certos alimentos básicos, como

arroz e feijão, o ICMS cobrado é de 7%. Já no caso de produtos considerados supérfluos, como, por exemplo, cigarros,

cosméticos e perfumes, cobra-se o percentual de 25%. O ICMS é imposto não cumulativo, compensando-se o valor

devido em cada operação ou prestação com o montante cobrado anteriormente.

9

Outro ponto a ser destacado é o da política de rolagem das dívidas pelos estados desde os

anos de 1980. Tal política consistiu na transferência do ônus da crise fiscal para o governo federal

por parte das esferas subnacionais, ônus decorrente também da relação dos estados com seus bancos

estaduais. Esse processo funcionava da seguinte forma: como resultado da reforma tributária de

196614, os estados foram autorizados a contrair empréstimos junto a seus bancos comerciais, dos

quais eram sócios majoritários.

A partir de então, os estados usaram seus bancos como uma das principais fontes de recursos,

em geral, tomando empréstimos, que não eram pagos, e, mais do que isso, recorrendo a subsídios que

os próprios bancos não disponibilizavam, o que obrigava o Banco Central a cobrir o déficit, lançando

mais moeda no mercado e gerando mais inflação e aumento exponencial das dívidas estaduais. Tal

situação fez com que os estados passassem a dever a seus bancos estaduais US$ 22,8 bilhões, dos

quais US$ 18 bilhões pertenciam ao estado de São Paulo.

Desse contexto de insolvência resultou que o governo federal passou a sofrer constantes

pressões direcionadas à suspensão do pagamento das dívidas estaduais por parte dos governos,

levando-o a sancionar um programa de ajuste em agosto de 1996. Este previa, dentre outras medidas,

a privatização dos bancos estaduais com financiamento de 100% ou de 50% do custo do saneamento

financeiro do banco, caso o estado decidisse permanecer com o controle acionário. A utilização dos

recursos obtidos com a privatização para pagar empréstimos feitos junto ao governo federal foi

tomada como garantia do pagamento das receitas do estado e sua quota no Fundo de Participação dos

Estados (FPE)15

16

.

14

Em linhas gerais, de acordo com VIOL (2000), a reforma de 1966 criou um sistema tributário sistematizado, com

menores distorções e ineficiências se comparado com o modelo de tributação anterior, que fora definido na Constituição

de 1946. Isso se deveu ao fato de os tributaristas responsáveis pela reforma de 1966 terem colocado em primeiro plano o

fator econômico, ou seja, a tributação brasileira passou realmente a incidir sobre bases econômicas, abandonando a

prática de tributar meras definições jurídicas. As principais modificações introduzidas pela reforma foram: 1) a criação

do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) em substituição ao antigo Imposto sobre o Consumo (IC), ambos de

competência da União; 2) a criação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM) em substituição ao antigo

Imposto sobre Vendas e Consignações (IVC), ambos de competência estadual; 3) a criação do Imposto sobre Serviços

(ISS) sob competência municipal; 4) a transferência do Imposto de Exportação para a União, antes administrado pelos

Estados, e do Imposto Territorial Rural, anteriormente sob competência municipal. Assim, é fácil constatar que não

houve significativas alterações na estrutura do sistema tributário brasileiro após a reforma de 1966, pois os impostos

anteriormente elencados continuam sendo, conjuntamente com o Imposto de Renda (instituído, no Brasil, sob

competência federal, desde 1922), a base do sistema atual. 15

O Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) são modalidades de

transferências constitucionais de recursos financeiros da União para Estados, Distrito Federal e Municípios, previstos na

Constituição Federal no art. 159, inciso I, alínea “a” e “b”. O FPE é constituído de 21,5% da arrecadação líquida

(arrecadação bruta deduzida de restituições e incentivos fiscais) do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer

Natureza (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Já o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) é

constituído de 22,5% da arrecadação líquida (arrecadação bruta deduzida de restituições e incentivos fiscais) do IR e do

IPI. 16

A Constituição de 1988 previa um sistema de transferências intergovernamentais fundamentado por critérios

compensatórios ou em acordo com a lógica de repartição. As disparidades regionais no Brasil exigiam um mecanismo

10

Paradoxalmente, a grave crise fiscal que atingiu os estados e provocou a limitação de suas

margens de manobra, proporcionou incentivos para que os governos subnacionais aceitassem

mudanças nos mecanismos que regulam as relações intergovernamentais (ABRÚCIO & FERREIRA

COSTA, 1998). O passo principal foram os acordos de refinanciamento patrocinados pelas leis

7.977/89; 8.727/9317

e consolidadas na Lei 9.496/97, os quais podem ser entendidos como parte de

um processo de consolidação das dívidas estaduais e um passo em direção à maior

institucionalização das relações federativas.

O Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados teve início em 1995,

com o chamado Voto 162 do Conselho Monetário Nacional (CNM), que instituía para os estados três

linhas de crédito destinadas pela Caixa Econômica Federal (CEF), buscando, assim, solucionar os

problemas de ordem estrutural nas administrações públicas estaduais.

O voto 162/95 foi o marco do processo de ajuste fiscal dos estados brasileiros. Pela primeira

vez na história do endividamento das subunidades, a possibilidade de obtenção de novos

financiamentos pelo Governo Federal passou a depender de compromissos de ajuste fiscal e

financeiro assumidos pelos estados, sob o acompanhamento da Secretaria do Tesouro Nacional

(STN). Consistiu em uma tentativa de interromper o processo cíclico de refinanciamento de dívidas,

proporcionando aos governos estaduais uma oportunidade de equilibrar suas contas a partir da busca

por programas de desenvolvimento autossustentável.

Entretanto, no final de 1996, já estava evidente que o socorro financeiro que se oferecia era

limitado, não se criando condições plenas para o ajuste fiscal dos estados. Assim, estes voltaram a

negociar na União uma solução para o problema das dívidas já refinanciadas e para aquelas não

abrangidas pelos refinanciamentos anteriores, principalmente a dívida mobiliária.

Uma nova rodada de negociações teve início a partir da assinatura dos Protocolos de Acordos

entre o Governo Federal e os Estados, os quais previam amplo programa de refinanciamento de

longo prazo das dívidas estaduais.

para contrabalançar, em alguma medida, as limitações impostas pela base de tributação aos governos estaduais. Como

contrapartida ao ICMS, então, o FPE é alocado, obedecendo a determinados critérios, como o inverso do PBI per capita.

O Fundo de Participação é formado por 44% da receita do Imposto de Renda e do IPI e distribuído entre estados (21,5%)

e municípios (22,5%). 17

Ao longo do ano de 1993 foram negociadas e refinanciadas as dívidas contratuais internas de responsabilidade das

administrações direta e indireta dos estados, contratadas até 30 de setembro de 1991 junto aos órgãos e entidades

controlados direta ou indiretamente pela União, nos termos da Lei nº 8.727, de 05 de novembro de 1993. Esse

refinanciamento, tido como terceira e última renegociação de obrigações dos estados junto à União anteriormente

ocorreram reestruturações de dívidas de origem externa e interna ao amparo das Leis nos 7.614, de 10 de julho de 1987, e

7.976, de 27 de dezembro de 1989 mereceu a adesão da maioria dos devedores, proporcionando o reescalonamento de

obrigações no valor equivalente a R$ 33,4 bilhões, posição em 31 de outubro de 1995, o que permitiu a regularização de

grande parte do contencioso existente entre os devedores e a União. Disponível em:

.

11

Com a edição da Lei n° 9.496 em setembro de 1997, a União ficou autorizada a assumir a

dívida pública mobiliária dos Estados e do Distrito Federal, além de outras dívidas permitidas pelo

Senado Federal, dentre elas aquelas assumidas a partir do Voto 162/95. Ganhou força, a partir de

então, a busca pelo desenvolvimento autossustentável através do Programa de Reestruturação e de

Ajuste Fiscal. A próxima seção centra-se nesse processo.

Ponto de Inflexão? Da Renegociação das Dívidas Estaduais à implementação da LRF

Ao longo da década de 1990 constatou-se que as negociações individuais continuaram a

alcançar a totalidade dos estados em 1997, embora nem todos tenham aderido ao sistema de

refinanciamento de suas dívidas em um primeiro momento. O Programa de Refinanciamento tinha

como base um arcabouço geral estruturado em quatro pontos:

• quitação de dívidas via privatizações das estatais;

• cumprimento de cláusulas mais rígidas de desempenho fiscal;

• penalidades bem definidas àqueles que não cumprissem regularmente os pagamentos;

• assunção pela União, através de títulos públicos federais, de dívida que dificilmente

seria refinanciada e pagaria preços muito altos no mercado.

A preocupação da União em assegurar o ajustamento fiscal das unidades da federação e de

impedir a ocorrência de novos desajustes futuros – suscitados pela utilização de bancos estaduais e

das concessionárias de energia elétrica bem como pela realização de operações de crédito – decorria

do receio de inviabilizar o pagamento das prestações do refinanciamento. Desse modo, buscava-se

evitar que a restrição orçamentária imposta às unidades da federação fosse flexibilizada, de modo a

resguardar a capacidade de pagamento.

A absorção de uma dívida superior a 13% do PIB (dívida subnacional renegociável) implicou

um ônus significativo para a União e tornou concretas as consequências do arranjo federativo em

vigência. O potencial de desgaste decorrente das relações intergovernamentais e suas implicações

sobre a estabilidade macroeconômica estavam explicitados (MORA & GIAMBIAGI, 2007).

O sucesso do Programa de Reestruturação Fiscal e Financeira18

dependia da capacidade de

efetiva revisão das relações federativas e da imposição de limites aos governos estaduais. Era

18

O Programa de Ajuste Fiscal, assinado pelos governadores dos vinte e cinco Estados que refinanciaram suas dívidas

(Amapá e Tocantins não o fizeram), apresenta metas anuais para um triênio, considerando a evolução das finanças

estaduais, os indicadores macroeconômicos para o novo período e a política fiscal adotada pelos governos estaduais. A

cada ano é avaliado o cumprimento das metas e compromissos do exercício anterior. Também anualmente poderá ser

realizada a atualização de metas para novo triênio. Estes procedimentos deverão ser observados enquanto o contrato de

refinanciamento perdurar. As propostas de metas fiscais apresentadas pelos Estados e Distrito Federal são avaliadas pelo

Ministério da Fazenda, que manifesta sua concordância de acordo com metodologias de análise técnica, de

responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional, as quais buscam preservar a solvência do ente federado, em

particular com relação à sua capacidade de honrar os compromissos assumidos contratualmente. Ao longo da existência

dos Programas de Ajuste Fiscal, por conta da adoção de postura consistente com a manutenção do equilíbrio fiscal e com

12

necessário inverter o papel desempenhado pelos governos subnacionais, forçando-os a gerar

superávit primário em níveis condizentes com o pagamento das prestações do refinanciamento junto

à União e a contribuir para o esforço fiscal do setor público consolidado. A geração compulsória

desses superávits primários é garantida legalmente por dispositivo constitucional, que permite à

União, e apenas a ela, não só reter as transferências constitucionais a estados inadimplentes, como

acessar as contas recolhedoras dos tributos próprios.

Vislumbrava-se, portanto, a implementação de um abrangente ajuste fiscal para obter um

resultado primário condizente com o acordado nos contratos de refinanciamento. Como nessa época

a Receita Líquida Real (RLR)19

beirava os 7% do PIB, a proposta do Governo de um limite de 13%

da RLR para o pagamento das dívidas dos estados, indicavam no médio prazo uma contribuição dos

governos estaduais para o esforço fiscal do setor público consolidado na ordem de 1,0% do PIB.

Como consequência, a partir de 1999 verificou-se maior responsabilidade dos estados em

relação aos seus gastos públicos, o que gerou melhora fiscal primária de 0,11% do PIB entre 1998 e

1999 e de 0,50% do PIB no ano 2000.

No ano 2000 foi sancionada a Lei de Responsabilidade Fiscal com o objetivo de

normatização das finanças públicas nos três níveis de governo e de evitar a emergência de novos

desequilíbrios fiscal-financeiros nas esferas subnacionais. Para tanto, entre outras medidas, proibiu o

refinanciamento pela União de dívidas subnacionais como estratégia de controle ao endividamento e,

mediante a Lei Complementar 101 (LRF), desviou do Senado a prerrogativa sobre as decisões de

a estabilidade macroeconômica, os resultados alcançados pelos Estados foram significativos, em especial na redução do

endividamento estadual. Ademais, as revisões dos programas se coadunam com o entendimento do Governo Federal de

que deve haver compartilhamento dos benefícios da estabilidade econômica entre os entes que se esforçaram e mantém

situação fiscal equilibrada. Disponível em:

. 19

A Receita Líquida Real (RLR) é utilizada para apurar o limite de pagamento da dívida de Estados e Municípios

renegociada com o Tesouro Nacional e para a relação Dívida Financeira / Receita Líquida Real. É também parâmetro dos

Programas de Reestruturação e Ajuste Fiscal de Estados. O conceito de RLR encontra-se na Lei nº 9.496/97 (disponível

em )

em seu Artigo 2º, Parágrafo Único, assim transcrito: RLR é a receita realizada nos doze meses anteriores ao mês

imediatamente anterior àquele em que se estiver apurando, excluídas as receitas provenientes de operações de crédito, de

alienação de bens, de transferências voluntárias ou de doações recebidas com o fim específico de atender despesas de

capital e, no caso dos Estados, as transferências aos Municípios, por participações constitucionais e legais. A Lei nº

10.195/01 determinou que o cálculo da RLR exclua da receita realizada as deduções tratadas na Lei nº 9.424/96 (que

dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino fundamental e de Valorização do Magistério –

FUNDEF). No que se refere aos Municípios, o conceito de RLR está definido na Medida Provisória nº 2.185/01

(Instrumento Legal referente ao refinanciamento das dívidas dos Municípios). A RLR é apurada a partir dos dados de

balancetes enviados pelos Estados e Municípios e obtida pela dedução dos valores permitidos pelos contratos das receitas

orçamentárias. Os valores são calculados e divulgados mensalmente por meio de portaria da Secretaria do Tesouro

Nacional.

13

gasto estadual, o que visava eliminar o componente político do processo decisório em torno ao

endividamento20

.

Vale lembrar também, a propósito, que a Lei de Responsabilidade Fiscal tem sua origem na

Lei Camata (Lei Complementar nº. 82), a qual propôs normas rígidas e mecanismos de controle dos

gastos permanentes. Estes gastos são os que passam de um exercício fiscal para o outro,

principalmente aqueles relacionados à contratação de pessoal. A Lei de Responsabilidade Fiscal não

altera o limite imposto pela Lei Camata, que é de 60% da receita corrente líquida para os Estados e

de 50% para o Governo Federal.

O total de recursos envolvidos nesse processo atingiu a cifra astronômica de R$ 103 bilhões

(incluindo os recursos necessários ao saneamento, privatização ou extinção de bancos estaduais), que

foram incorporados ao estoque da dívida do Governo Federal. A partir do artigo 35 da LRF, a prática

de refinanciamento, ou mesmo a postergação de dívidas contratadas por entes públicos, ficou

efetivamente vedada. Além disso, com a publicação da LRF, a busca pelo ajuste fiscal nas contas

públicas tornou-se obrigatória em todo o território nacional.

Portanto, observando as metas fiscais desde 1995 (a partir da edição do supracitado Voto

162), vê-se que os governos estaduais em 2000 estavam melhor preparados para o cumprimento das

regras determinadas a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Um ponto importante destacado por AFONSO (2010) é o tratamento que a LRF recebeu no

Legislativo. A Câmara dos Deputados, embora tenha preservado todos os princípios propostos pelo

Executivo, promoveu expressivas mudanças na estruturação da lei e em sua técnica redacional, assim

como incluiu importantes alterações, que acentuaram ainda mais a austeridade fiscal do projeto e

sobre o Banco Central (separando as políticas fiscais e monetárias). O autor ainda sugere que o fato

de a comissão especial da Câmara dos Deputados ter alterado muitos dispositivos do projeto do

Executivo (com a concordância deste último), aumentou a adesão política dos parlamentares.

À parte, vale registrar como a questão federativa apareceu no processo legislativo da LRF.

Claro está que a autonomia foi um dos princípios mais reclamados pelos parlamentares que se

opuseram ao projeto. No entanto, AFONSO aponta para uma contradição, em termos partidários, entre

as posições favoráveis ao projeto por parte de prefeitos e governadores vinculados à oposição, e as

resistências e os votos negativos dos parlamentares dos mesmos partidos (que, no final, votaram em

20

Em 1998, o controle ao endividamento passou a respeitar a Resolução 78/98, vigente até a promulgação da Lei

Complementar no 101. Atualmente, o controle do endividamento não é mais da alçada do Senado Federal. A nova lei

estabelece limites ao endividamento do setor público através das Resoluções 40/01 e 43/01. Por sua vez, o equilíbrio

intertemporal das finanças públicas proposto no artigo 30 da Lei de Responsabilidade Fiscal é um mecanismo de controle

ao endividamento sustentável no tempo para as três esferas de governo. Para mais detalhes ver:

14

bloco contra, nas duas Casas). Fato que denota a legitimidade, em termos federativos, que alcança a

Lei Fiscal.

Logo, a Lei de Responsabilidade Fiscal reforçou a autonomia dos governos subnacionais ao

contribuir para a institucionalização das relações federais, fortalecendo suas contas públicas, aspecto

que ilustra o crescimento da economia estadual de forma agregada. Esse aumento, que é mais

contundente nos anos posteriores à implementação da Lei, pode ser visualizado no Gráfico 1, a

seguir.

Gráfico 1. Receitas Estaduais (1998 – 2009)

Fonte: STN.

É pertinente indicar que a implementação da LRF não significou perda de soberania fiscal e

administrativa por parte dos estados, pois, além de incorporar regras específicas para cada órgão

governamental, o que preservava a independência entre os poderes, também abarcou o governo

federal, dando tratamento igual a todos os entes federados.

Nesse sentido, o processo de ordenamento fiscal que culminou com a aplicação da LRF nos

três níveis de governo e em todos os milhares de entes da federação brasileira, significou bem mais

do que a implementação de uma política econômica. Teve o alcance de mudança na cultura em

relação à gestão econômica e à coordenação federal.

O que se procurou destacar nesta seção não foi a eficiência econômica da trajetória fiscal

relativa às RIGs no Brasil ou à competência técnica da LRF; buscou-se chamar a atenção para as

modificações nos incentivos aos atores subnacionais a partir da introdução de novos parâmetros de

coordenação fiscal em direção à interação mais institucionalizada e que parece perdurar ao longo do

tempo.

A seção seguinte descreve o caso argentino.

15

Argentina

Transição Democrática: Instabilidade Institucional e Crise Fiscal

O processo de redemocratização levado a cabo na Argentina no começo da década de 1980,

caracterizou-se pela fragilidade institucional e pela débâcle econômica resultante de um contexto de

crise fiscal e de hiperinflação. Em termos políticos, a volta à democracia representou uma

significativa mudança nas relações intergovernamentais, já que as províncias passaram a ter maior

margem de negociação como consequência da ampliação de seu poder fiscal – pelo aumento da

porcentagem de recursos coparticipados – e do poder político – pela volta à democracia.

No que tange aos recursos fiscais propriamente ditos, a redemocratização foi acompanhada

pela continuidade do regime de Coparticipação Fiscal de Impostos entre a Nação e as províncias (Lei

nº 20.221), que fora instituído em 1973 e renovado ao final de 1980 ainda pelo regime militar. De

acordo com a Lei, o regime era válido até 31 de dezembro de 1984, quando deveria ser instituído um

novo sistema de repartição. O ano terminou sem que fosse confeccionada nova lei, fato que pode ser

explicado pela dificuldade de se chegar a consenso entre as subunidades e o poder central.

Nessa época, a Nação via-se condicionada pelo peso da dívida externa herdada do regime

militar (1978 – 1982), pelos desequilíbrios econômicos e pela pressão do sistema de previdência

social. O contundente déficit fiscal ostentado pelo conjunto das províncias, todavia, obrigava o

governo Central a cobrir as necessidades de financiamento das subunidades através de repasses de

recursos do Tesouro Nacional, que se faziam de forma ad hoc. Este quadro, somado ao vazio legal

resultante da ausência de norma formal de Coparticipação de impostos, gerava tensão na já frágil

relação entre as esferas de governo.

Em termos políticos, o resultado das eleições de 1987 ampliou de forma contundente o

número de províncias nas mãos do partido opositor (PJ) e sua base parlamentar, desafiando a

governabilidade do debilitado Partido Radical, na Presidência da República com Raúl Alfonsín

(1983 – 1989) como presidente.

A oposição fortalecida lançou mão de seu poder de barganha para exigir maior participação

no montante de recursos a serem distribuídos. Vale mencionar que as províncias lideradas pelo

Partido Justicialista (Peronista) já vinham negociando com o governo militar um aumento de sua

participação na distribuição primária antes do retorno à democracia. Pleiteavam a participação de

56,66%, dando como justificativa a elevação de seus gastos pela transferência dos serviços

educativos ocorridos em 197821

.

21

De fato, a porcentagem que iria corresponder às províncias na nova norma de distribuição foi negociada entre

peronistas e radicais, tendo como moeda de troca o apoio político do partido opositor (PJ), necessário para manter

minimamente a governabilidade do país.

16

Em 1987, após várias negociações, estabeleceu-se o novo regime transitório de distribuição

de recursos tributários entre a União e as províncias: a Lei de Coparticipação Federal de Impostos nº.

23.548, a qual, salvo algumas modificações, está vigente até os dias de hoje. A norma consistiu na

repetição das distribuições efetivamente realizadas durante os anos de 1985-1988, que não se

baseavam em normas institucionalizadas, mas na distribuição herdada da anterior lei nº. 20.221 do

ano de 1973 (CENTRÁNGOLO & JIMÉNEZ, 2004). Ampliava-se, contudo, a porcentagem que

correspondia às províncias: de 48,5% passava a 54,66%.

O sistema transitório de Coparticipação Fiscal estabeleceu que a maioria dos impostos

nacionais faria parte de um fundo comum de recursos e sua distribuição se dividiria em três etapas:

1. Em um primeiro momento, determinava quais impostos fariam parte da receita

comum a todas as províncias, os quais seriam posteriormente divididos entre o

governo nacional e as subunidades;

2. Depois, fixava o percentual distribuído desses recursos comuns entre as províncias e o

governo federal (distribuição primária);

3. Por último, determinava o critério usado para estabelecer o percentual a ser dividido

entre as províncias (distribuição secundária).

A norma estipulava que 42,34% dos recursos coletados pela Nação permaneceriam nos cofres

federais, enquanto 54,66% seriam repassados às províncias pela via das transferências federais; 2%

iriam para Buenos Aires, Chubut, Neuquen e Santa Cruz – como recuperação de seus níveis

tributários –; e o 1% restante faria parte do chamado “Fondo de Aportes del Tesoro Nacional”

(ATNs), destinado às províncias com desequilíbrios econômicos, de acordo com regras definidas

pelo Ministério da Economia.

Uma observação importante é que, apesar de terem sido feitas modificações ao longo da

história quanto à porcentagem de distribuição primária e secundária dos recursos coparticipados,

todas tinham a centralização da arrecadação como fundamento comum. As subunidades delegavam

ao governo central o recolhimento da maioria dos tributos que seriam posteriormente distribuídos22.

Sobre esse aspecto em particular, EATON (2005) chama a atenção para a rigidez que vem

adquirindo o sistema de coparticipação fiscal argentino, pois nas negociações acerca dos critérios de

distribuição intergovernamental não é posta em discussão a regra mais fundamental acerca de o

porquê o governo federal recolher impostos provinciais.

A década de 1980 terminou, contudo, em meio a um crítico período hiperinflacionário. Em 6

de Fevereiro de 1989, o Governo de Raúl Alfonsín decidiu desvalorizar a moeda da época, o Austral,

22

Os serviços de educação pré-primária e primária, que representavam ao redor de 35% do quadro de professores, foram

transferidos às províncias mediante as Leis 21.809 e 21.810 de 1978.

17

o que disparou uma escalada de preços sem precedente na história argentina. O índice de preços ao

consumidor alcançou uma cifra de 3.079% anual. O governo, sem praticamente nenhuma base sólida

de sustentação política, perdeu as eleições de 1989, quando assumiu Carlos Saúl Menem, candidato

do opositor Partido Justicialista.

Políticas de Estabilização Fiscal: as RIGs e o círculo vicioso

Em 1991, com Menem na Presidência (1989 – 1999) iniciou-se um amplo programa de

estabilização econômica e de ajuste fiscal. O plano visava à restrição do gasto público, à privatização

da maioria das empresas estatais e à descentralização dos serviços de saúde. Começava uma

mudança significativa no contexto político e econômico do país como resultado do forte aumento dos

recursos coparticipáveis e da recuperação da atividade econômica. Vislumbrava-se, portanto, a

possibilidade de redefinição do frágil equilíbrio que existia entre os diferentes níveis de governo.

Entretanto, a pressão dos representantes das subunidades por maiores recursos a sua

disposição não cessou e acabou por diluir a oportunidade a favor de uma modificação significativa

na estrutura das relações fiscais intergovernamentais, oferecida por uma conjuntura economicamente

mais favorável.

Como explica MORDUCHOWICZ (1996: 35), a estratégia das províncias não foi a de se

comprometer com a política de estabilização lançada pelo Executivo Nacional, porém ao contrário.

Ao vislumbrar melhora em sua situação fiscal, os líderes subnacionais se desentenderam quanto às

responsabilidades com as regras de gasto e de endividamento propostas pelo poder Central.

O governo federal, então, passou a sofrer constantes pressões dos governadores para ampliar

ainda mais a porcentagem da coparticipação que correspondia às províncias. A resposta do Executivo

Federal foi a negociação de “alocações específicas” para determinadas rubricas de gasto. As

alocações específicas funcionavam como “pré-coparticipações”, ou seja, os recursos eram retirados

do montante destinado às províncias antes que fosse realizada a segunda distribuição. No entanto,

essa estratégia claramente tinha suas limitações e logo os governadores mostraram resistência através

de seus legisladores no Congresso Nacional.

A saída encontrada pelo Poder Central foi a de descentralizar gastos sem transferir seu

equivalente em recursos. No final de 1991, vinte hospitais federais e os serviços de educação

(fundamentalmente, os de ensino médio), que ainda permaneciam na órbita federal, foram

transferidos aos governos provinciais e à Cidade de Buenos Aires.

18

Pouco depois, em abril de 1992, a Nação conseguiu refinanciar a dívida externa mediante a

assinatura de um Plano Brady23

. Contudo, o cumprimento das obrigações impostas pelas entidades

financiadoras exigia um aprofundamento das medidas de ajuste anteriormente aplicadas.

A dificuldade em regular as economias provinciais levou o governo nacional a buscar reduzir

seus gastos, diminuindo os recursos repassados às províncias através da contínua transferência de

serviços sem seu paralelo financiamento. No mês de abril de 1992, o governo decidiu introduzir pré-

coparticipações mediante os decretos 559/92 e 701/92, os quais retiravam do montante da

coparticipação os gastos referentes à própria tarefa de recoletar os impostos (os gastos da Direção

Geral de Impostos – DGI), e o Decreto 879/92, no mês de junho, o qual modificava a distribuição do

Imposto de Renda (Impuesto a las Ganancias), destinando o valor recuperado ao financiamento do

sistema previdenciário.

Era preciso estabilizar as contas fiscais da federação como um todo. Mas, a estratégia de ação

unilateral do Executivo, através de decretos, e as medidas não populares de ajuste econômico

acirravam ainda mais os conflitos com as subunidades e afastavam o Presidente Menem de sua base

de sustentação política dentro do tradicional Partido Justicialista. O apoio no Congresso e entre os

governadores peronistas mostrava-se cada vez mais escasso, minguando as expectativas do

Executivo em relação à discussão e à aprovação de nova lei de Coparticipação Federal de recursos

que substituísse a provisória.

O governo Federal lançou então a proposta de um acordo entre o governo nacional e os

provinciais para rever os parâmetros de distribuição dos recursos da Coparticipação. Após

negociações bilaterais, a Lei 23.548 foi modificada. Duas das mais relevantes alterações aplicadas à

normativa referiam-se aos Pactos Fiscais propostos pelo governo de Carlos Menem nos anos de 1992

e 1993, respectivamente.

O Pacto Fiscal I, denominado "Acuerdo de Compromiso Federal entre el Gobierno Nacional

y los Gobiernos Provinciales", modificou a distribuição primária dos recursos coparticipáveis com o

objetivo de auxiliar as províncias com desequilíbrios fiscais no pagamento das obrigações

previdenciárias nacionais entre outros gastos operativos. Por sua vez, o Pacto Fiscal II, conhecido

como o “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”, tinha como objetivo

23

Em março de 1989 foi anunciado pelo secretário de tesouro dos EUA, Nicholas F. Brady, um plano que pretendia

renovar a dívida externa de países em desenvolvimento mediante a troca por bônus novos. Estes bônus contemplavam o

abatimento do encargo da dívida através da redução do seu principal ou pelo alívio nos juros. Além de emitir os bônus,

os países deveriam promover reformas liberais em seus mercados. Os bônus do plano Brady ficaram conhecidos como

bradies. Apesar do ceticismo inicial, a visão que prevalece atualmente é a de que o plano Brady levou a crise da dívida ao

fim. A securitização da dívida dos países devedores levou à flexibilização desta dívida e permitiu que o mercado pudesse

conviver com o risco envolvido. Este risco foi compartilhado por todos os agentes que detinham os bradies; além disso, o

preço da dívida foi determinado pelas condições econômicas e/ou políticas dos países devedores. Desta forma, nenhuma

instituição credora ficava exposta a risco em excesso.

19

equiparar a política tributária das províncias e melhorar a competitividade dos setores produtivos

através de alocações específicas.

Esses Pactos buscavam reduzir a fração das províncias na distribuição dos recursos da

Coparticipação. Mais especificamente, o Pacto I reduzia em 15% os recursos destinados às

províncias e os transferiam aos gastos de previdência social (os quais representavam sério déficit de

caixa) de responsabilidade da União. A busca de maior centralização econômica24

respondia aos

efeitos das modificações na Coparticipação aprovada pelos legisladores em 1987, as quais

determinavam que as províncias deveriam receber em torno de 57% dos recursos coletados pela

Nação e não mais por volta de 48%, como previa a Lei nº. 20.221.

Com o fim de aprovar esta modificação, entretanto, os governadores exigiram um piso

mínimo para as transferências provinciais (nenhuma província poderia receber benefícios menores

do que $740 milhões de pesos). Os decretos 559/92 e 701/92, que estipularam pré-coparticipações

anteriores, foram revogados e transferências foram garantidas para cobrir os serviços antes

descentralizados. A negociação foi economicamente possível devido aos ganhos obtidos com o

sistema de convertibilidade lançado pelo Ministro Cavallo, uma vez que, ao controlar a inflação,

seria possível maior coleta de impostos e, em consequência, haveria maiores recursos disponíveis.

Em contrapartida, o governo exigia maior discrecionalidade a seu favor no processo decisório

e a privatização de empresas estratégicas para, no melhor dos casos, desafogar o caixa deficitário.

O Pacto Fiscal I, de 1992, também previa que tanto o Governo Federal, o Governo da Cidade

de Buenos Aires e as Províncias, comprometiam-se a não incrementar seus níveis de gasto primário,

na medida em que apresentassem ainda desequilíbrios fiscais, mesmo que potenciais, e

comprometiam-se a sancionar uma “Ley de Solvencia Fiscal e Ley de Administración Financiera” 25

.

Contudo, como podemos ver no quadro abaixo, nem todas as províncias cumpriram o

pactuado. Em relação à implementação das leis de solvência fiscal e à administração financeira, o

comprometimento não ficou longe de ser unânime. O Quadro 3, a seguir, ilustra essa situação.

Quadro 3. Leis de Solvência Fiscal e Administração Financeira

Províncias Leis de Solvência Fiscal Adm. Financeira

GCBA não possui Lei Nº 70

BUENOS AIRES não possui Não possui

CATAMARCA 26/12/2000 Lei N° 4997/m. Lei N°

5017

Lei Nº 4938

CORDOBA 25/03/2000 Lei N° 8836 Não possui

24

A re-centralizacão econômica concerne à centralização dos recursos nas mãos do Executivo federal; não se refere à

centralização e à federalização da política econômica. 25

As normativas presentes nas Leis foram sancionadas com base nas diretivas da Lei de Administração Financeira e dos

Sistemas de Controle do Setor Público Nacional (Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de

Control del Sector Público Nacional). A Lei completa pode-se ver em:

20

CORRIENTES não possui Não possui

CHACO 17/05/2000 Lei N° 4725 Lei Nº 4787

CHUBUT não possui Lei Nº 4626

ENTRE RIOS não possui Lei N° 8964/m.

Lei N° 5104 FORMOSA 31/12/1999 Lei N° 1298 Lei N° 1180

JUJUY não possui Lei Nº 4958

LA PAMPA não possui Não possui

LA RIOJA não possui Lei Nº 6425

MENDOZA 13/01/2000 Lei N° 6757 Não possui

MISIONES 04/05/2000 Lei N° 3648 Não possui

NEUQUEN não possui Lei Nº 2141

RIO NEGRO 17/01/2001 Lei N° 3502 Lei Nº 3186

SALTA 27/05/1999 Lei N° 7030 Não possui

SAN JUAN 04/01/2001 Lei N° 7119 Lei Nº 6905

SAN LUIS 03/08/1999 Lei N° 5164 Lei N° 5172

SANTA CRUZ não possui Não possui

SANTA FE não possui Não possui

S. DEL ESTERO não possui Não possui

TUCUMAN 09/09/1999 Lei N° 6964 Lei Nº 6970

T. DEL FUEGO 22/08/2000 Lei N° 487 Lei N° 495

Elaboração Própria com base nas informações da Secretaria de Hacienda. Dirección Nacional de

Coordinación Fiscal con las Provincias Coordinación Fiscal con las Provincias

É interessante fazer a respeito duas observações. Em primeiro lugar chama a atenção, em

termos federativos, a falta de coordenação horizontal entre as subunidades e a falta de cooperação

vertical entre estas e o governo central, uma vez que apenas 30% das subunidades (apenas oito das

vinte e quatro) aderiram completamente às regras preestabelecidas. Em segundo lugar, é lógico supor

que os dados observados antecipam as minguadas chances de alcançar os resultados políticos e

econômicos esperados pelos Pactos.

O panorama econômico, contudo, mudou significativamente na segunda metade da década de

1990, como resultado da crise fiscal que emergia, em grande parte, pela incapacidade de o governo

federal manter o nível dos repasses acordados com as subunidades e o aumento dos gastos públicos.

Os Pactos, por sua vez, não só tornaram as províncias economicamente mais dependentes do

governo central, como engessaram o orçamento da administração central. O que teoricamente

serviria para aliviar e reordenar as relações fiscais intergovernamentais, terminou por limitar as

margens de manobra do Executivo e ampliar, uma vez mais, o poder de negociação das subunidades.

Paradoxalmente, o problema que o programa objetivava solucionar, acabou se agravando e o

endividamento das subunidades aumentou de maneira considerável.

A dinâmica de endividamento utilizada pelas províncias desde o começo da década de 1990,

que se caracterizava pelo uso das transferências de recursos da coparticipação como garantia, acabou

21

por gerar dois resultados: incentivou o endividamento provincial e restringiu a provisão de bens e

serviços sociais, aumentando a desigualdade entre as subunidades.

A situação fiscal na época da negociação do segundo Pacto fiscal, em 1993, havia se

deteriorado em comparação ao ano anterior, o que impunha limites estreitos às margens de

negociação do Executivo. Os resultados foram parciais: a União não conseguiu implementar um

ajuste nas subunidades e a falta de enforcement que as fizesse cumprir o acordado, impediu a

consolidação dos objetivos do segundo Pacto.

De fato, o texto do próprio acordo, na Cláusula 6ª, estimulava o seu não cumprimento, pois,

em lugar de prever punição, afirmava o repasse habitual às províncias:

ARTICULO 6°.- Las sumas destinadas a las provincias de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 4°

y 5°, deberán ser giradas por la Nación independientemente de la garantía mínima de

coparticipación establecida en el Pacto Federal del 12 de agosto de 1992 y en el Pacto Federal para

el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993. (COMISIÓN FEDERAL DE

IMPUESTOS – PACTO II)

Em 1994, com a Constituição finalmente reformada após quase dez anos de vida democrática,

determinou-se que a legislação que regulava a redistribuição da receita deveria ser prerrogativa do

Senado, onde se encontravam sobrerrepresentadas as províncias mais dependentes dessas

transferências. Tal decisão terminou por complicar qualquer iniciativa do Poder Executivo Federal

que se direcionasse às políticas de responsabilidade fiscal. Um indicativo disso é que, apesar de a

Constituição de 1994 estabelecer, no artigo sexto de suas Disposições Transitórias, que a nova lei de

Coparticipação deveria ser sancionada antes do final de 1996, e apesar de o prazo ter sido prorrogado

até 1998, as regras de distribuição não foram modificadas até hoje26

.

Nesse sentido, SPILLER & TOMMASI (2005) ressaltam que o país se caracteriza pela

ineficiência do Estado em fazer cumprir suas próprias políticas e metas fiscais, o que se traduz em

alta volatilidade no que se refere à estabilidade das políticas públicas 27

(BID, 2006). Este contexto é

agravado pelo observado alto conflito entre o Executivo e os governadores em questões fiscais.

Notou-se ainda que, na primeira metade da década de 1990, houve simplificação da estrutura

dos recursos a serem distribuídos, porém essa tendência se reverteu na segunda metade da mesma

década como consequência da introdução de novos impostos. Esses impostos funcionavam como

válvulas de emergência para o enfrentamento da explosão da crise fiscal. Por sua vez, no mesmo

26

Sexta: Un régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inc. 2 del art. 75 y la reglamentación del

organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de competencias,

servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia

interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción

de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación. (CONSTITUIÇÃO

FEDERAL, 1994) 27

Em medição elaborada com base na volatilidade do índice Fraser de liberdade econômica e em amostra com cento e

seis nações, a Argentina se caracteriza por ser o sétimo país mais volátil no ramo das políticas públicas.

22

período, sucessivas decisões políticas simplificaram o acesso das províncias às fontes internas e

externas de financiamento, o que levou a considerável aumento das dívidas provinciais, chegando ao

seu limite no final de 2001. Nesse ano observou-se uma contundente elevação da dívida pública total

(como % do PBI), a qual passou de 36%, em 1996, para 57%, em 2001 (Informes del Ministerio de

Economia, 2004)28

.

JONES, SANGUINETTI &TOMMASI (2000) explicam que este quadro foi agravado pelo fato de a

maioria do gasto provincial ter sido financiado por impostos coletados pelo governo nacional. Assim,

o alto grau de desequilíbrio vertical, somado à grande fração de serviços sociais oferecidos pelas

províncias – como é o caso da saúde e da educação –, contribuiu para a emergência do chamado

problema de common pool, o qual induz a um comportamento irresponsável por parte dos governos

subnacionais.

O Gráfico 2, a seguir, mostra o desequilíbrio vertical das províncias argentinas no ano de

2009.

Gráfico 2: Recursos Provinciais e da Coparticipação

Observa-se nesse gráfico que a principal fonte de recursos na maioria das províncias provém

das transferências efetivadas pelo sistema de coparticipação, sendo os recursos próprios

comparativamente inexistentes.

SAIEGH & TOMMASI (1999) argumentam, então, que a configuração redistributiva – a qual

centralizou quase 70% da arrecadação – incentivou comportamentos perversos por parte das

subunidades, “privilegiando” posturas fiscais expansivas. Assim, o forte desequilíbrio vertical,

somado à ausência de mecanismos que regulassem o gasto dos governos provinciais, contribuiu para

que as subunidades com déficits elevados recebessem “ajuda” federal, embora só tendo participado

de pequena fração dos custos políticos relacionados a sua arrecadação e mesmo tendo

comportamento irresponsável no que concerne a esses recursos.

28

A dívida pública consolidada do Estado argentino em setembro de 2010 foi de 47,1% do PIB.

Recursos provinciales + Coparticipación

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

Juju

y

Fo

rmo

sa

Co

rrie

nte

s

S d

Est

ero

Ch

aco

La

Rio

ja

Mis

ion

es

Sal

ta

Tu

cum

án

San

Ju

an

En

tre

Río

s

San

Lu

is

Có

rdo

ba

San

ta F

e

Bs

As

Men

do

za

Río

Neg

ro

La

Pam

pa

Cat

amar

ca

CA

BA

Ch

ub

ut

T d

el F

ueg

o

Neu

qu

én

San

ta C

ruz

$ p

er c

ápit

a

Coparticipación y otras transferencias automáticas 2009

Otros recursos provinciales 2008

Recaudación tributaria provincial 2008

Fuente: CIPPEC, datos del MECON

23

Nesse contexto, a história da política fiscal argentina demonstra as dificuldades de estabelecer

um âmbito estável para transações políticas de longo prazo nas relações entre as províncias e o

governo federal. A separação entre o recolhimento de impostos e os gastos comprometeu a

autonomia fiscal dos governos provinciais, ao mesmo tempo em que os governadores gozavam de

considerável poder como atores políticos: as províncias que governam se tornaram unidades

relativamente fracas, enquanto eles se fortaleceram politicamente. As relações intergovernamentais

acabaram por se basear na luta de forças entre o Executivo e os governadores.

Com base nas questões apresentadas nesta seção, a seguir serão analisadas separadamente a

dinâmica das relações intergovernamentais na arena legislativa no Brasil e na Argentina, entendendo

que, em um sistema federal, no qual a divisão de poderes é inerente à sua razão de ser, o legislativo

representa a arena institucional onde formalmente ou idealmente tomam forma ou são dirimidos os

conflitos federais.

3. COORDENAÇÃO INTERGOVERNAMENTAL E PROCESSO DECISÓRIO

Os mecanismos de coordenação de interesses entre diferentes níveis de governo autônomo

constituem aspectos-chave para entender a produção de políticas públicas em uma estrutura

federativa. Assim, para garantir a coordenação nas relações intergovernamentais, as federações

devem, em primeiro lugar, equilibrar as formas de competição existentes, levando em conta que o

federalismo é intrinsecamente conflituoso (ABRÚCIO, 2005).

Este trabalho postula, então, que o sistema partidário é o instrumento central de articulação

entre os interesses das subunidades e o poder central (RIKER, 1969). Defende-se que, mesmo que o

federalismo estruture o sistema de partidos em um primeiro momento, este último não é dependente

daquele. Abraçando a premissa segundo a qual o sistema partidário é endógeno à dinâmica das

relações intergovernamentais, pensamos que as transformações ao longo do tempo do próprio

sistema partidário podem vir a reformar o federalismo, em momento posterior, em direção a

interações mais ou menos cooperativas.

Portanto, nesta seção buscaremos analisar, separadamente, o impacto do sistema de partidos

no processo decisório no Brasil e na Argentina, com o objetivo de demonstrar seus efeitos na

resolução de problemas de ação coletiva e, em consequência, na implementação de política públicas

intertemporais, estas subordinadas às dinâmicas federais mais ou menos cooperativas.

O caso brasileiro

O ponto de partida de diversos estudos sobre o processo legislativo no Brasil se baseia na

dicotomia entre um país estadualista e refém dos “Barões da Federação” (ABRÚCIO, 1998; ABRÚCIO

24

& SAMUELS, 1997) e um país que demonstra, cada vez mais, uma lógica de interação mais

cooperativa.

Claramente, o ponto de referência que desafia a posição estadualista são os trabalhos de

FIGUEIREDO & LIMONGI (1999; 2005; 2010) e de CHEIBUB, FIGUEIREDO & LIMONGI (2009), os quais,

mesmo aceitando o peso significativo dos governadores na dinâmica política brasileira, destacam que

a lógica estadual – segundo a qual a lealdade às bases eleitorais locais dominaria as preocupações

nacionais e partidárias – é contrarrestada por mecanismos institucionais e políticos que o governo

federal lança mão a fim de construir coalizões de apoio às suas políticas.

A partir da Constituição de 1988 (CF88), a organização interna dos trabalhos legislativos

caracteriza-se por ter um formato decisório centralizado que se harmoniza com o papel

preponderante do Executivo e por um Colégio de Líderes que esvazia o papel das comissões

permanentes.

As mudanças fundamentais instauradas em 1988 foram: a criação do Colégio de Líderes, com

a prerrogativa de organizar o calendário das votações; o controle de emendas em plenário29

; o

sistema de encaminhamento do voto30

; e em relação ao processo de formação das Comissões. Nesta

última, a centralização da escolha dos membros se dá através da decisão dos líderes partidários,

baseando-se a preferência na lealdade partidária e na expertise.

Por sua vez, no que tange ao poder de agenda do Executivo, os constituintes de 1988

preservaram as vantagens institucionais que o regime militar havia dotado o Poder31

. Nas áreas de

maior interesse, como tributação, orçamento, regulamentação e alterações na estrutura de cargos,

salários e gratificações do funcionalismo público e da burocracia nomeada, o Executivo tem a

prerrogativa exclusiva de propor legislação32

.

O Executivo também conta com uma arma significativa para alterar unilateralmente o estatus

quo legal: as medidas provisórias, cuja entrada em vigor é imediata, mesmo que precise ser validada

pelo Legislativo dentro de um período determinado. No caso da legislação orçamentária, ainda mais

importante do que a prerrogativa da iniciativa, são as limitações impostas ao poder de emenda do

29

Quando um projeto é submetido à votação no plenário em regime de urgência, as emendas somente são consideradas

quando conta com, pelo menos, um décimo da Câmara ou dos Líderes cujas bancadas representam esse número. 30

Encaminhamento do voto pelos líderes partidários diz respeito à orientação de voto que os membros de seu partido

devem seguir. 31

É interessante notar que, no Brasil, em todas as Constituições, inclusive na monárquica de 1824, o Executivo foi

contemplado com o direito de iniciativa legislativa. É possível que, nesse domínio, o Legislativo tenha exercido

supremacia no contexto das Constituições de 1824 (salvo a fase parlamentarista) e de 1891. Mas, em 1934, a

preeminência presidencial já se manifestava, inclusive pela criação de uma esfera de iniciativa exclusiva ou reservada, a

qual, com algumas modificações, se mantém na Constituição atualmente em vigor. 32

A Constituição Federal de 1988 e, em grande medida, também as Cartas anteriores (ver nota de rodapé nº 31) deram

amplos poderes legislativos ao Governo federal em políticas estratégicas, mesmo que estas fossem implementadas pelos

governos subnacionais.

25

Congresso que, em última análise, somente pode remanejar verbas alocadas em investimento, dado

que as receitas são estimadas pela proposta original e pelos gastos destinados a pessoal, custeio e

pagamento da dívida não podem ser cortados (FIGUEIREDO & LIMONGI, 2010).

No que tange aos interesses federais propriamente ditos, no Brasil, a formação de uma

coalizão majoritária no Congresso Nacional é suficiente para que o Executivo federal consiga a

aprovação de sua agenda, incluindo emendas que modifiquem a Constituição, e não exige aprovação

ou revisão das instâncias inferiores de governo quando se trata de interesses subnacionais. O jogo

político começa e termina no Congresso Federal.

Como destacam SANTOS (2002) E AMORIM NETO & SANTOS (2003), a mudança alocativa do

Congresso, em comparação com o período de 1946-64, foi decisiva para uma “racionalização” do

comportamento legislativo. Observa-se, inclusive, maior disciplina partidária no segundo período

democrático brasileiro como resultado da ampliação das prerrogativas legislativas do presidente, as

quais incentivaram os legisladores individuais a seguir os lineamentos de seu partido, em lugar de

agir individualmente.

A alteração no comportamento dos parlamentares refletiria, de acordo com os autores, uma

solução ao problema de ação coletiva, já que os partidos passam a ter maior capacidade de

negociação do que o legislador individual. Nesse sentido, o maior peso que o partido vai adquirindo

no sistema político brasileiro propulsou a transformação de um presidencialismo de facções (sistema

presidencialista faccional) para um sistema presidencialista de coalizão, em que o processo de

formação de coalizões tem-se mostrado significativamente mais estável e preditor (ABRANCHES,

1987; SANTOS, 2002; FIGUEIREDO & LIMONGI, 2010).

A dimensão do impacto da mudança alocativa no processo decisório nacional é demonstrada

em diversos trabalhos. CHEIBUB, FIGUEIREDO & LIMONGI (2009) demonstram, por exemplo, que em

termos de conflitos especificamente federais, como é o caso das políticas centralizadoras da década

de 1990, o índice de disciplina dos parlamentares mostra-se ainda maior.

Nessas pesquisas, quando analisadas as medidas centralizadoras mais relevantes e,

consequentemente, mais conflituosas (como é o caso das medidas que modificam o status quo do

federalismo fiscal33

), os dados mostraram que a probabilidade de congruência do legislador

pertencente à coalizão do governo federal porém de um estado com governo oposicionista é positiva

com o líder do governo. Ou seja, no caso de medidas mais controvertidas federalmente, o legislador

tende a votar de acordo com a indicação do líder do governo. Inclusive, deputados da base

33

As mais importantes são aquelas que redefinem a estrutura do federalismo fiscal instituído em 1988: Criação do SUS,

LRF, Lei Camata, Lei Kandir, ICMS, ISS, ITR e FSE (FEF e DRU).

26

governista, mas de estados com governos opositores, apresentaram índices superiores de disciplina

(89%) em comparação aos deputados de estados governistas (87%).

Em trabalho recente, FIGUEIREDO & LIMONGI (2010) demonstraram que não há grande

divergência no que tange às prioridades dos membros do Congresso e às do Executivo Federal. A

agenda de um e a do outro parecem ter caráter complementar. Mesmo que isso não implique

identidade de interesses e ausência de conflitos, significa que a atuação dos dois Poderes é baseada

em um princípio de coordenação.

Na mesma linha, os resultados encontrados por ARRETCHE & RODDEN (2004), ao analisarem

o impacto da distribuição regional de recursos fiscais nas estratégias eleitorais e legislativas dos

governadores brasileiros, mostram que os acordos entre os presidentes e o parlamento tendem a ser

de longo prazo, e não aleatórios, em torno a cada votação legislativa. Dentre todas as variáveis

testadas no trabalho, o pertencimento à coalizão de governo do presidente apresentou os mais

elevados índices de correlação: os estados com maior representação na coalizão de sustentação

legislativa do presidente recebem maiores montantes de transferências não constitucionais per capita.

O pertencimento do governador à coalizão de governo, no entanto, não é significativa em nenhuma

estimat