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O Processo Legislativo – Espécies Normativas, Conceitos e Questões Controvertidas Rafael Diogo D. Lemos Advogado Pós graduado lato sensu em Direito Processual Civil e Direito e Processo Constitucionais

1. Introdução. 2. Emenda Constitucional. 5. Lei complementar. 6. Lei ordinária. 8. Medida provisória. 10. Lei delegada. 10. Decreto legislativo. 11 Resoluções. 12. Conclusões. 12. Referências

RESUMO Processo legislativo. Estado Democrático de Direito. Lei ordinária. Lei complementar. Medida provisória. Emenda constitucional. Lei delegada. Resolução. Decreto legislativo. Supremo Tribunal Federal. INTRODUÇÃO

O processo legislativo é uma exigência do Estado de Direito, não devendo ser considerada válida uma espécie normativa sancionada sem, necessariamente, ter percorrido todos os passos previstos pela Constituição.

Partindo a Constituição como vértice do ordenamento jurídico, todas as demais

espécies normativas são dela diretamente decorrentes. Essa idéia encontra guarida no art. 59 da CF/88 que prevê a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. Além destas sete, convém ressaltar ainda existência das Leis Financeiras que, a despeito de não estarem no rol previsto pelo art. 59, são previstas no art. 166 da Carta Magna. O processo de tramitação de códigos será comentado juntamente com o processo de lei ordinária, mesmo porque seu rito encontra previsão tão somente nos regimentos internos das Casas Legislativas, vigorando, não raro, como leis ordinárias.

Não pretendemos, neste texto, apresentar elucubrações acerca da crise da

democracia1, da crise institucional2 ou mesmo de possíveis crises de representatividade ou outras infindáveis e incomensuráveis crises parlamentares. O presente texto gira em torno do direito positivo, visa a explicar o processo legislativo, com enfoque no disposto na Constituição e nos regimentos da Câmara e do Senado bem como apresentar algumas discussões que possam surgir no decorrer da problemática, buscando sempre a aplicação prática, sendo de grande valia a análise dos julgados pátrios, especialmente decisões exaradas pelo Supremo Tribunal Federal.

1 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2007. 2 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 12 ed. São Paulo: Malheiros, 2002.

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1. Emenda Constitucional A Constituição, apesar de revestida do caráter de rigidez, decorrente de sua

supremacia, não pode ser imutável, sob pena de tornar-se caduca. Ainda mais maléfico do que um Estado sem constituição escrita seria a presença desta em desacordo com a sociedade, em desatino com os anseios sociais e em confronto com os fatores reais do poder. A Constituição, como lei, não pode ser a mais fiel expressão do ser, sob pena de ser dispensável; o dever-ser nela contido, entretanto, deve ser legítimo, justo e almejável por quem a ela obedece.

Isso em vista, são criados mecanismos para a reforma da Constituição ao longo

dos tempos. Esta reforma pode ser formal – por meio de Emendas Constitucionais ou Reformas Constitucionais, estas não mais possíveis na vigência da CF/88 – ou informal, por meio de interpretações do texto constitucional, como a denominada mutação constitucional.3

A emenda constitucional, entretanto, apesar de introduzir aspectos novos no texto

constitucional, sempre deve respeitá-la, em aspectos explícitos e implícitos. A despeito de inexistir hierarquia formal entre os dispositivos insertos na Constituição, constata-se uma hierarquia axiológica4 entre estes. Desta afirmação, facilmente se conclui pela incidência do controle de constitucionalidade difuso ou concentrado em emendas constitucionais.5

Assim, a Constituição positiva limitações expressas e implícitas ao poder de

reforma da Constituição. As limitações expressas são aquelas contidas no art. 60, I, II e II, §§ 1º, 2º, 3º, 4º e 5º.

Os incisos I, II e III do art. 60 dizem respeito à fase introdutória do processo de

Emenda Constitucional. Desta feita, o art. 60, I e III atestam a iniciativa de PEC parlamentar; o inc. II traz à tona a iniciativa de PEC extraparlamentar, ou seja, iniciativa de proposta de Emenda pelo Presidente da República.

As limitações circunstanciais (art. 60 § 1º) não oferece maiores dificuldades,

estabelecendo que a Constituição não poderá ser Emendada em vigência de intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio.

A vedação de alteração à Constituição nestes períodos atípicos (também

denominados de estados de legalidade extraordinária) deve-se suspender, inclusive, tramitação de quaisquer processos de Emenda à Constituição, mesmo que iniciada anteriormente à decretação da intervenção federal, estado de sítio ou estado de defesa.

3 Sobre o fenômeno na Constituição Brasileira e aspectos democráticos, STRECK, Lenio Luiz, OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni e LIMA, Martonio Mont´Alverne. A Nova Perspectiva do Supremo Tribunal Federal Sobre o Controle Difuso: mutação constitucional e limites da legitimidade da jurisdição constitucional. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10253&p=1>. Acesso em: 16 abr. 2008. 4 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo apud BARROSO, Luis Roberto. Interpretação e Aplicação da Constituição. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. 5 Na doutrina, vide BACHOF, Otto. Normas Constitucionais Inconstitucionais? Trad. Jose Manuel M. Cardoso da Costa. Coimbra: Almedina, 1994. Na jurisprudência, vide, dentre outras, STF – Pleno – Adin n. 829-3/DF – Rel. Min. Moreira Alves.

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Por ser a Constituição fruto maior da vontade popular, o constituinte originário pretende que esta não seja maculada por eventuais distorções normalmente presentes nestes períodos de exceção. 6

Ademais das limitações circunstanciais, em virtude do princípio da supremacia da

Constituição, faz-se necessária a existência de um processo legislativo diferenciado das leis infraconstitucionais, com quorum mais rígido e maiores exigências formais.

Desta feita, já foi explicitada em linhas anteriores a fase introdutória para

apresentação de projeto de Emenda Constitucional. A fase constitutiva, por seu turno, prevê que a proposta para alteração da Constituição seja discutida em dois turnos, nas duas Casas Parlamentares, considerada aprovada se obter número igual ou superior a 3/5 dos votos dos respectivos membros, em cada votação. (art. 60, § 2º).

Para a aprovação da PEC, ambas as Casas Legislativas devem concordar in totum

com o respectivo projeto. A despeito de cada Casa ter que apresentar aquiescência à emenda ao projeto apresentada pela outra Casa, esta obrigação é relativizada quando a emenda não tocar no conteúdo da PEC, mas, tão somente, em aspectos textuais ou para corrigir imperfeições que não lhe penetrem o conteúdo. Neste aspecto, válido citar ADIn n. 3.472 MC/DF, da relatoria do então Ministro Sepúlveda Pertence, citando, ainda, ADC n. 3, em que aborda, expressamente, a questão da substancialidade das emendas à PEC:

“ ‘(...) O retorno do projeto emendado à Casa iniciadora não decorre do fato de ter sido simplesmente emendado. Só retornará se, e somente se, a emenda tenha produzido modificação no sentido da proposição jurídica. Ou seja, se a emenda produzir proposição jurídica diversa da proposição emendada. Tal ocorrerá quando a modificação produzir alteração em qualquer um dos âmbitos da aplicação do texto emendado: material, pessoal, temporal ou espacial.’. O aresto – malgrado exarado a propósito de processo legislativo ordinário – tem aplicação plena ao de emenda constitucional, como o Tribunal igualmente já assentou.”7

O Legislativo, por ser o clássico habitat do povo tem preponderância na processo

legislativo para aprovação de Emenda Constitucional. O Presidente da República, ao contrário da maioria das outras espécies legislativas, não tem nenhuma ingerência sobre o procedimento da PEC (exceptuando-se a possibilidade de apresentação de proposta), sendo sua promulgação bem como a publicação de competência do Congresso Nacional.

As limitações expressas podem ser ainda de cunho material, traduzidas pelas

cláusulas pétreas inscritas no art. 60 §4º da CF/88. Aduz o referido dispositivo constitucional que não podem ser objetos de deliberação a proposta de emenda que abolir a forma federativa de Estado, voto direto, secreto, universal e periódico, separação dos poderes e os direitos e garantias individuais. Observe-se que consiste em verdadeiro direito subjetivo que não seja sequer deliberado acerca de proposta de Emenda que tenda a abolir tais cláusulas.

6 FERRAZ, Sérgio Valladão. Curso de Direito Legislativo. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. 7 STF, ADIn n. 3.472 MC/DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence. Disponível em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 17 abr. 2008.

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Assim, a Constituição proibiu, em suma, sejam abolidos ou reduzidos os princípios fundamentais, aqueles que dão consistência axiológica ao Texto Constitucional. Democracia, separação de poderes, Estado Federal e direitos fundamentais constituem o sustentáculo valorativo da Carta Magna.

Muito se indagou se a expressão “direitos e garantias individuais” eram

especificamente aqueles do art. 5º e, mais especialmente, as “individuais” (excluindo, por exemplo, o mandado de segurança coletivo, direitos sociais dentre outros).

O Constituinte originário, ao dotar a Constituição cidadã de um extenso rol de

direitos coletivos, difusos ou individuais homogêneos, ao lado de direitos sociais, direitos e garantias individuais e coletivos não estabeleceu hierarquia entre estes. Em face do princípio da unidade da Constituição, tantos direitos individuais como coletivos têm a mesma posição hierárquica, o mesmo locus constitucional, qual seja, dos direitos fundamentais.

Claramente, o constituinte disse menos do que pretendia dizer, sendo válido se

interpretar que a expressão “direitos e garantias individuais”, do art. 60, §4º, IV abrange direitos sociais, difusos, coletivos e individuais homogêneos, além de garantias coletivas, ao lado das vedações positivadas.8 Vale ressaltar que é vedado ao constituinte originário tão somente restringir ou abolir os direitos fundamentais; a criação ou a ampliação de sua abrangência não encontra proibições.

Ademais das limitações materiais, resta claro que há, ainda, algumas limitações

implícitas ao poder de reformar. A primeira delas, não é difícil se imaginar, é a proposta de reformar as expressas limitações de reformar. Tem-se, assim, o art. 60 como verdadeira cláusula pétrea implícita.

Paulo Bonavides explica que a existência de tais limitações é uma prevenção a

uma “fraude à Constituição.” Tais “fraudes” consistem em “reformas totais, feitas por meios de reformas parciais.”9 Afirma, ainda, o professor cearense que:

Essas limitações tácitas são basicamente aquelas que se referem à extensão da reforma, à modificação do processo mesmo de revisão e a uma eventual substituição do poder constituinte derivado pelo poder constituinte originário.10

A despeito de não constarem expressamente na Constituição, acreditamos que também constituem direito subjetivo, amparado pela via do mandado de segurança, que tais propostas sequer sejam deliberadas pelo Congresso Nacional.

Por final, ressalte-se que a matéria da PEC rejeitada ou havida por prejudicada não

pode ser objeto de proposta na mesma sessão legislativa. (art. 60 §5º, CF/88) Assim, temos que o processo legislativo para aprovação de Emenda

Constitucional percorre o seguinte caminho:

8 STF, ADIn n. 939-07/DF. Rel. Min. Sidney Sanches. Disponível em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 20 abr. 2008. 9 BONAVIDES, Paulo. op. cit. p.179. 10 Ibidem. p. 178

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Proposta (art. 60, I, II e III) -> Votação da Casa originária (3/5 dos membros) -> Votação da Casa Revisora (3/5 dos membros) -> 2ª Votação da Casa originária (3/5 dos membros) -> 2ª Votação da Casa Revisora (3/5 dos membros) -> Promulgação e Publicação pelo Congresso Nacional.

2. Lei Complementar A lei complementar é uma espécie híbrida na ordem jurídica brasileira, nem tendo

força de norma constitucional, exigindo, entretanto, um processo legislativo mais rigoroso para sua aprovação do que o previsto para lei ordinária.

Gilmar Ferreira Mendes explicita que esta se diferencia das demais espécies

legislativas por quorum de maioria absoluta para ser aprovada (art. 69, CF/88) bem como abrange tão somente aquelas situações previstas pelo constituinte.11

A questão que atormenta os estudiosos da matéria, entretanto, não é a possível

diferença entre lei complementar e lei ordinária, já praticamente pacificada entre os doutrinadores. Indaga-se, contudo, se há hierarquia entre estas duas espécies legislativas.

Conforme visto em linhas anteriores, as diferenças entre ambas as espécies

legislativas são de cunho formal (quorum diferenciado) e de ordem material (reserva de determinadas matérias pela Constituição Federal que só poderá ser tratada mediante lei complementar). Do mesmo modo, os doutrinadores também se dividem: aqueles que pregam uma hierarquia entre ambas parte do pressuposto da diferença formal entre as leis; os que pugnam pela inexistência de hierarquia, por seu turno, baseiam-se que apenas tratam de assunto diverso, não podendo haver distinção de grau entre estas.

Assim, Michel Temer afirma que “não há hierarquia alguma entre a lei

complementar e a lei ordinária. O que há são âmbitos materiais diversos atribuídos pela Constituição a cada qual destas espécies normativas.”12 Manoel Gonçalves Ferreira Filho, seguido por juristas de nomeada como Geraldo Ataliba, Pontes de Miranda, entre outros, advogam a tese contrária, verbis:

É de se sustentar, portanto, que a lei complementar é um tertium genus interposto, na hierarquia dos atos normativos, entre a lei ordinária (e os atos que têm a mesma força que esta – lei delegada e o decreto-lei) e a Constituição (e suas emendas). Não é só, porém, o argumento de autoridade que apóia essa tese; a própria lógica o faz. A lei complementar só pode ser aprovada por maioria qualificada, a maioria absoluta, para que não seja, nunca, o fruto da vontade de uma minoria ocasionalmente em condições de fazer prevalecer sua voz. Essa maioria é assim um sinal certo da maior ponderação que o constituinte quis ver associada ao seu estabelecimento. Paralelamente, deve-se convir, não quis o constituinte deixar ao sabor de uma decisão ocasional a desconstituição daquilo cujo estabelecimento exigiu ponderação especial.13

11 MENDES, Gilmar Ferreira, COELHO, Inocêncio Mártires e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2008. 12 TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 11 ed. São Paulo: Malheiros, 1995. p. 142 13 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves apud MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 23 ed. São Paulo: Atlas, 2008. p. 668

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A este respeito, o Supremo Tribunal Federal já possui firme posicionamento no

sentido de inexistir hierarquia entre lei ordinária e lei complementar.14 No RE 419.629/DF, o Ministro Sepúlveda Pertence, relator daquele recurso, admitiu inexistir princípio da hierarquia das leis, denominando-o de reserva constitucional da lei complementar, corroborando o que dissemos acima dos fundamentos utilizados por quem advoga a existência ou inexistência de hierarquia entre lei complementar e ordinária.

A possibilidade de lei ordinária revogar lei complementar não encontra posição

assente na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, devendo-se ressaltar, entretanto, a Rcl-Agr 2475, tendo como Relator o Ministro Carlos Velloso e Relator para o acórdão o Ministro Marco Aurélio, onde a questão de lei formalmente complementar e materialmente ordinária é amplamente discutida, sendo que a decisão encontra outros fundamentos, não havendo chegado a decisão acerca deste tema, entretanto. Parece-nos, todavia, que, se uma lei complementar versar sobre tema que não lhe seja próprio, adquire contornos de lei ordinária, podendo ser revogada por outra lei ordinária posterior.

Assim, o processo legislativo para a promulgação de lei complementar, em

síntese, percorre o seguinte caminho: Proposta -> Votação na Casa Originária (maioria absoluta dos membros da casa) -

> Votação na Casa Revisora (maioria absoluta dos membros da casa) -> Promulgação ou veto pelo Presidente da República -> Publicação.

3. Lei Ordinária A lei ordinária é a clássica manifestação do povo representado; “é o ato

legislativo típico”15. Assim como as diversas emanações do Poder Legislativo, veicula normas gerais, abstratas, gerais, não sendo de sua natureza descer a miudezas ou direcionar-se a um grupo determinado de indivíduos, embora, em virtude das facetas do Estado moderno, esta regra não é absoluta.

O procedimento para a elaboração da lei ordinária é o mais geral previsto pela

Constituição Federal, também com o maior número de legitimados para sua propositura, inclusive com a possibilidade de iniciativa popular. Desta feita, trataremos do tema da legitimação para a propositura de projeto de lei ordinária, sendo que esta espécie legislativa não suscita maiores dúvidas dada sua generalidade e ampla (por vezes, até excessiva) utilização.

Assim, têm legitimidade para propor projeto de lei ordinária qualquer membro ou

Comissão da Câmara dos Deputados, Senado ou Congresso Nacional; Presidente da

14 STF, RE n. 488.033-4/RS, Rel. Min. Celso de Mello, AI 557.325-Agr/PR, Rel. Min. Cezar Peluso, RE 419.629/DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, dentre outros. Disponível em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 21 abr. 2008. 15 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 1995. p. 200.

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República; Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores, Procurador Geral da República; Tribunal de Contas da União e, por fim, cabe, ainda, iniciativa popular.

A existência de matérias de iniciativas privativas (do Presidente da República,

Poder Judiciário, Ministério Público, dentre outros) é importante marco na teoria da separação de poderes. Lembra Clèmerson Merlin Clève que cabia, inicialmente, ao Governo provocar a manifestação do órgão legislativo, não havendo direito autônomo dos parlamentares e sequer processo legislativo específico. Com a evolução do constitucionalismo moderno e, especialmente, após a tripartição das funções do poder, proposta por Montesquieu, o Parlamento ganhou soberania na apresentação de projetos de leis, cabendo aos outros poderes uma parcela limitada do mister de legislar.16

Vale ressaltar que as matérias de iniciativas privativas encontram expressa

disposição constitucional e devem ser interpretadas de maneira restritiva, sob pena de uma eventual omissão do dever de legislar. Ressalte-se, ainda, que, em geral, as iniciativas privativas previstas na Constituição Federal devem ser obedecidas pelos constituintes estaduais, ocorrendo clara ofensa a princípios constitucionais sua não observância.17

Após a proposta, o projeto segue para as Comissões (Comissão de Constituição e

Justiça e Comissão Temática) para que sejam analisados sua constitucionalidade e seu mérito. Após a aprovação pelas comissões, o projeto seguirá para a Casa Originária onde deverá ser aprovada pela maioria simples dos membros, presente a maioria qualificada na respectiva sessão. Se aprovada na Casa Originária, o projeto seguirá para a Casa Revisora, onde deverá obter o mesmo quorum para aprovação, seguindo, posteriormente, para o Presidente da República para o veto ou sanção.

Observe-se que se o projeto de lei for rejeitado, a matéria (mesmo que o surja um

novo projeto, com alterações gramaticais, rejeita-se se a essência deste for idêntica a projeto rejeitado anteriormente) só poderá ser novo projeto na próxima sessão legislativa, salvo exceção prevista no art. 67 da Constituição Federal.

Sendo aprovado o projeto, pela Casa Revisora, com emendas substanciais a este (e

não apenas formais), este deverá voltar à Casa Originária para deliberação. Neste sentido, Alexandre de Moraes, explica que:

“Importante ressaltar que em face do princípio do bicameralismo, qualquer emenda ao projeto aprovado por uma das Casas, haverá, obrigatoriamente, que retornar à outra, para que se pronuncie somente sobre esse ponto, para aprová-lo ou rejeitá-lo, de forma definitiva. Dessa forma, o posicionamento da Casa que iniciar o processo legislativo (Deliberação Principal) prevalecerá nesta hipótese.”18

As emendas, conforme o art. 118 §1º do Regimento Interno da Câmara dos

Deputados, podem ser supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou

16 CLÈVE, Clèmerson Marlin. apud FERRARI FILHO, Sérgio Antônio. A iniciativa privativa no processo legislativo diante do princípio interpretativo da efetividade da constituição. Revista de Direito. Rio de Janeiro, v. 5, n. 9, jan./jul. 2001. 17 STF, Adin n. 274-1/PE, Rel. Min. Octávio Gallotti, 5 maio 1995. Disponível em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 28 abr. 2008. 18 MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2008. p. 653

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aditivas. Com vistas à racionalidade do processo legislativo, entendemos, entretanto, que as emendas modificativas (que, segundo o art. 118 §5º do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, altera a proposição sem a modificar substancialmente) não são aptas a devolver à Casa Originária a proposta emendada pela Casa Revisora.

Ressalte-se, ainda, que o poder de emendar não é irrestrito; este encontra vedações

no art. 63 da Constituição Federal. Exemplificativamente, acórdão da lavra do Ministro Sepúlveda Pertence na Adin 805-RS:

“Por ofensa ao art. 63, I, da CF (“Não será admitido aumento da despesa prevista: I – nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República...”), o Tribunal, julgando procedente ação direta ajuizada pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul, declarou a inconstitucionalidade do § 5º, do art. 1º, da Lei n. 9.693/92, do mesmo Estado, que, resultante de emenda parlamentar, concedia aos servidores públicos estaduais reajuste salarial além daquele proposto pelo projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo. Precedente citado: ADI 766-RS”19

Após a aprovação do projeto pelas duas casas, este irá para o Presidente da

República para que o sancione ou o vete. Assim, o chefe do Executivo tem quinze dias para vetar, expressamente, o projeto. Quedado silente no prazo constitucional, tem-se a sanção tácita do projeto.

Caso haja o veto, total ou parcial do projeto, o Presidente da República comunica,

em quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado os motivos de sua opção; com isso, o Congresso Nacional, por maioria absoluta dos membros, pode derrubar o veto, devendo, então, sancionar o projeto e publicar a lei.

Desta feita, o processo legislativo para a promulgação de lei ordinária, em síntese,

percorre os seguintes passos: Proposta -> Votação na Casa Originária (maioria simples dos membros da casa) ->

Votação na Casa Revisora (maioria simples dos membros da casa) -> Promulgação ou veto pelo Presidente da República -> Publicação.

4. Medida Provisória O art. 62 da Constituição Federal estabelece que, em casos de relevância e

urgência, e respeitando as limitações impostas pelo próprio Diploma Constitucional, o Presidente da República poderá lançar mão de um expediente igualmente emergencial e temporário, com força de lei, denominado medida provisória.

Embora aparentemente consista em uma usurpação da clássica função do

legislativo, a edição de medidas provisórias afigura-se extremamente legítimo em situações calamitosas que não esperam a adoção do procedimento para elaboração de uma lei ordinária. Ressalte-se, também, que a possibilidade do chefe do executivo legislar não é novidade no Brasil (os famigerados decretos-lei das Constituições anteriores) e tampouco nas Constituições estrangeiras (os decretilegge in casi

19 STF, Adin 805-RS, rel. Min. Sepúlveda Pertence, 17 dez. 1998. Disponível em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 29 abr. 2008.

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straordinarí di necessità e d’urgenza da Constituição italiana). Sequer afronta o princípio da separação de poderes, visto que esta não é estanque, havendo um entrelaçamento entre as funções e inexistindo exercício exclusivo das atividades típicas por cada função (cabe ao Legislativo não somente elaborar leis, como julgar o Presidente da República nos casos previstos constitucionalmente, ao Judiciário não apenas julgar, mas elaborar regimentos internos de seus Tribunais, e.g.).

O chefe do Executivo pode adotar medidas provisórias, obedecidos os critérios

previstos pelo art. 62 e seus parágrafos. Estas têm prazo de sessenta dias, prorrogáveis por mais sessenta, contada da sua

publicação, se a votação não houver sido encerrada nas duas casas do Congresso Nacional.

As medidas provisórias consistem em uma das maiores causas do “abarrotamento”

da pauta das Casas, tão alardeada pelos congressistas, que leva, segundo os próprios, a um adiamento da votação de matérias mais importantes em trâmite no Congresso. Isso porque o art. 62 §6º da CF/88 prevê que, se a medida provisória não houver sido apreciada pelo Legislativo em até quarenta e cinco dias, entrará em regime de urgência, subsequentemente em cada uma das Casas (iniciando-se na Câmara dos Deputados), ficando suspensas as demais deliberações.

Submetida à apreciação do Congresso Nacional, será facultado a este a

apresentação de emendas, sua rejeição ou aprovação integral, conforme apresentada pelo Presidente da República. Analisemos, resumidamente, cada uma das possibilidades.

Havendo apresentação de emendas à medida provisória, esta deverá ser proposta à

comissão mista de deputados e senadores para que elaborem um parecer exclusivamente opinativo sobre o assunto. Após o parecer da comissão, a medida seguirá para apreciação bicameral, iniciando-se pelo Congresso Nacional (art. 62 §8º) e, se aprovado, seguirá para o Presidente da República para a sanção ou o veto. Caso ocorra o veto, segue o mesmo procedimento explicitado em linhas anteriores de veto à proposta de lei ordinária, quando então o projeto deve voltar ao Congresso que pode derrubar o veto, por maioria absoluta dos seus membros quando, então, deverá promulgar e publicar a lei.

Sendo a medida provisória aprovada e, consequentemente, convertida em lei, sem

emendas, pelo Congresso, caberá ao Presidente do Senado sua promulgação e ordenar sua publicação.

Questão interessante aparece quando ocorre a aprovação de uma medida

provisória (com ou sem emendas) inconstitucional. Indaga-se: a lei oriunda da medida provisória será, também, inconstitucional?

A lei ordinária criada não é uma espécie legislativa completamente autônoma da

medida provisória a que lhe deu origem; afinal, “a lei é editada porque o Congresso foi

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provocado a legislar, ao ser editada a medida provisória. A medida provisória foi o fato deflagrador do processo legislativo da lei que a ratificou.”20

Parece, assim, que uma medida provisória inconstitucional, caso aprovada, levará

seu vício à lei. Caso a inconstitucionalidade centre nos aspectos formais da medida provisória (especialmente nos quesitos de relevância e urgência, o Supremo Tribunal Federal possui entendimento em ambos os sentidos, ou seja, de que a aprovação e conseqüente edição da lei prejudicará o debate jurisdicional, bem como de que será possível a decretação de sua inconstitucionalidade.21)

Observe-se ainda que será necessário o aditamento do pedido de

inconstitucionalidade, caso esta tenha sido impetrada contra medida provisória e esta seja convertida em lei.

A rejeição poderá ser expressa, quando o Congresso vota a emenda, não sendo

obtida maioria para sua aprovação ou tácita, quando o Congresso deixa escoar o prazo de vigência da medida sem deliberar (art. 62, §3º, CF). Assim, rejeitada a medida provisória, em tese, ela perderia sua eficácia ex tunc; entretanto, pode o Congresso, por meio de decreto legislativo, disciplinar a perda dos efeitos jurídicos, em nome da segurança jurídica. Observando a práxis congressista, Valladão leciona que:

Poder-se-ia dizer que a regra é a perda de eficácia com efeitos ex tunc, desde a edição, com a edição do decreto legislativo, e apenas se esse decreto legislativo não for elaborado é que a perda de eficácia será ex nunc, a partir da rejeição. No entanto, a prática é que, na maioria das vezes em que uma medida provisória é rejeitada, o Congresso não elabora o decreto legislativo. Portanto, o mais comum é que a rejeição implique a perda de eficácia com efeitos ex nunc, preservando-se a medida provisória para o período em que teve vigência.22

5. Lei Delegada

O Poder Legislativo pode conceder ao Presidente da República autorização para que edite lei, nos estritos limites estabelecidos por aquele, em razão de um sem-número de motivos, como a falta de tempo do Parlamento, sobrecarga de matérias, caráter técnico de certos assuntos, dentre outros.23

Cabe exclusivamente ao chefe do Executivo solicitar delegação ao Congresso

Nacional, devendo tal solicitação conter o assunto referente à lei ser editada, bem como o tempo determinado para a elaboração da lei(caso não expresso, entende-se que a delegação vale somente por uma legislatura) sofrendo, entretanto, as limitações previstas pelo art. 68 §1º da CF/88.

A delegação ainda poderá ser típica ou própria e atípica ou imprópria. Será típica

quando o Presidente da República, recebendo a delegação do Congresso Nacional, 20 MENDES, Gilmar Ferreira. et al. op. cit. p. 894. Em nota de rodapé, os autores citam a ADI 3.090, julgamento ainda não concluído, estando com vistas à PGR, até a conclusão deste texto.14 maio 2008. 21 STF, respectivamente ADI 1.721-3/DF, Rel. Min. Carlos Britto e Adin 3.100 MC/DF. 22 FERRAZ, Sérgio Valladão. op. cit. p. 127. 23 SAMPAIO, Nelson de Souza. apud MORAES, Alexandre. op. cit. p. 688.

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elabora o texto normativo, promulga-o e publica-o, não tendo o Legislativo qualquer ingerência na elaboração desta lei, afora a concessão da delegação.

Será atípica ou imprópria, por seu turno, quando, após a elaboração pelo

Presidente da República, o projeto de lei retorna ao Legislativo para apreciação em votação única, que só poderá aprova-lo in totum ou rejeitá-lo, valendo aí a limitação do art. 67.

Ressalte-se que a delegação típica ou atípica é ato exclusivo e discricionário do

Congresso Nacional, que optará por qual das duas realizará e não terá efeito vinculante ao Executivo, ou seja, mesmo que este receba a delegação não será obrigado a elaborar o texto normativo; elaborando-o, entretanto, deve observar os limites impostos pela delegação.

6. Decreto legislativo

O decreto legislativo tem a função primordial de veicular matérias de competência

exclusiva do Congresso, explicitadas pelo art. 49 c/c 62 da CF/88. Atualmente, uma das aplicações em que tal espécie legislativa mais ganha corpo é

na incorporação de tratados de direito internacional ao ordenamento jurídico pátrio. Cabe ao Congresso, conforme art. 49, I da Constituição Federal, mediante decreto legislativo, aprovar tratados e atos internacionais, dispensando, por conseguinte, qualquer intervenção do Presidente da República. Alexandre de Moraes explica que são três as fases de incorporação de um ato ou tratado internacional no ordenamento jurídico interno:

“1ª fase: compete privativamente ao Presidente da República celebrar todos os tratados, convenções e atos internacionais; 2ª fase: é de competência exclusiva do Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional (CF, art. 49, I). A deliberação do Parlamento será realizada através da aprovação de um decreto legislativo, devidamente promulgado pelo Presidente do Senado Federal e publicado; 3ª fase: edição de um decreto do Presidente da República, promulgando o ato ou tratado internacional devidamente ratificado pelo Congresso Nacional. É nesse momento que adquire executoriedade interna a norma inserida pelo ato ou tratado internacional, podendo, inclusive, ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade.”

7. Resoluções As resoluções são atos eminentemente internos, do Congresso Nacional ou de

qualquer de suas casas, possuindo efeitos internos e, excepcionalmente, externos, como os que dispõem acerca da delegação legislativa. A resolução prevista pelo art. 52, X (suspensão de lei declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal) também é típica resolução com efeitos mais externos do que internos, visto que retira do ordenamento jurídico norma viciada (importante ressaltar que alguns autores como Gilmar Ferreira Mendes vêem em tal ato uma mera concessão de publicidade da

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decisão do Supremo Tribunal Federal e não ato que concede eficácia ergma omnes de seu acórdão).

CONCLUSÕES Sem pretensão de ser exaustivo, o presente texto visa a sintetizar, de forma

didática, o processo legislativo aplicável às espécies de normas previstas pela Constituição Federal, abordando-o sob a ótica do Supremo Tribunal Federal, não olvidando, por seu turno, de posicionamentos abalizados da doutrina nacional.

O processo legislativo, corolário do Estado Democrático de Direito, é matéria de

crucial importância que, infelizmente, não vem sendo tratada com a importância merecida pelos diversos manuais de Direito Constitucional de autores pátrios.

Por seu caráter sintético e pontual, o presente texto visa a ser apenas um guia de

estudo para aqueles que buscam iniciar no estudo da matéria, bem como ser uma consulta rápida a estudantes e profissionais em seu labor diário, no que espera ter logrado êxito.

REFERÊNCIAS Sítios eletrônicos: Supremo Tribunal Federal <http://www.stf.gov.br> Textos e livros

BACHOF, Otto. Normas Constitucionais Inconstitucionais? Trad. Jose Manuel M. Cardoso da Costa. Coimbra: Almedina, 1994 BARROSO, Luis Roberto. Interpretação e Aplicação da Constituição. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 12 ed. São Paulo: Malheiros, 2002. FERRARI FILHO, Sérgio Antônio. A iniciativa privativa no processo legislativo diante do princípio interpretativo da efetividade da constituição. Revista de Direito. Rio de Janeiro, v. 5, n. 9, jan./jul. 2001. FERRAZ, Sérgio Valladão. Curso de Direito Legislativo. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 1995 _______________________________. Do Processo Legislativo. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2007. MENDES, Gilmar Ferreira, COELHO, Inocêncio Mártires e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2008. MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2008. STRECK, Lenio Luiz, OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni e LIMA, Martonio Mont´Alverne. A Nova Perspectiva do Supremo Tribunal Federal Sobre o Controle Difuso: mutação constitucional e limites da legitimidade da jurisdição

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constitucional. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10253&p=1>. TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 11 ed. São Paulo: Malheiros, 1995