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INCIDÊNCIA DO IPTU SOBRE BENS IMÓVEIS PÚBLICOS

OCUPADOS POR EMPRESAS PRIVADAS – Uma análise crítica

da materialidade constitucional do imposto e suas relações

com a imunidade tributária recíproca (Tema 437 da

Repercussão Geral do STF)

Brasília – DF 2015

Autora: Bruna Ribeiro Ganem

Orientadora: Profª. Doutora Liziane Angelotti Meira

PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA STRICTU

SENSU EM DIREITO TRIBUTÁRIO DA UNIVERSIDADE

CATÓLICA DE BRASÍLIA

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BRUNA RIBEIRO GANEM

INCIDÊNCIA DO IPTU SOBRE BENS IMÓVEIS PÚBLICOS OCUPADOS POR EMPRESAS PRIVADAS – Uma análise crítica da materialidade constitucional

do imposto e suas relações com a imunidade tributária recíproca (Tema 437 da Repercussão Geral do STF)

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito, Linha de Pesquisa Direito Tributário, da Universidade Católica de Brasília, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre.

Orientadora: Prof.ª Doutora Liziane Angelotti Meira

Brasília 2015

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Ficha cartográfica

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Dissertação de autoria de BRUNA RIBEIRO GANEM, intitulada “INCIDÊNCIA DO IPTU SOBRE BENS IMÓVEIS PÚBLICOS OCUPADOS POR EMPRESAS PRIVADAS – Uma análise crítica da materialidade constitucional do imposto e suas relações com a imunidade tributária recíproca (Tema 437 da Repercussão Geral do STF)”, apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Direito Tributário Contemporâneo da Universidade Católica de Brasília, em 15/12/2015, defendida e aprovada pela banca examinadora abaixo assinada:

__________________________________________________________ Prof.ª Dra. Liziane Angelotti Meira

Orientadora PPG Strictu Sensu (UCB)

__________________________________________________________ Prof. Dr. Antonio de Moura Borges

Examinador Interno PPG Strictu Sensu (UCB)

__________________________________________________________ Prof. Dr. Jonathan Barros Vita

Examinador Externo PPG Strictu Sensu (Universidade de Marília)

Brasília 2015

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Dedico este trabalho ao meu amor,

Thiago, pelo carinho, paciência e

inspiração nas ideias.

6

A Deus, por iluminar o árduo caminho

percorrido neste trabalho e me dar força

nos momentos que mais precisei.

Agradeço também aos meus pais,

Fernando Ali Ganem e Edylamar Ribeiro

Ganem, que me concederam o presente

da existência e me incentivaram, desde

sempre, a investir nos estudos.

À estimada Professora Dra. Liziane

Angelotti Meira, pela valiosa orientação

deste trabalho.

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RESUMO

Referência: GANEM, Bruna Ribeiro. INCIDÊNCIA DO IPTU SOBRE BENS IMÓVEIS PÚBLICOS OCUPADOS POR EMPRESAS PRIVADAS – Uma análise crítica da materialidade constitucional do imposto e suas relações com a imunidade tributária recíproca (Tema 437 da Repercussão Geral do STF). 2015. 90 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2015.

O objeto de estudo deste trabalho é a análise da incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) sobre os imóveis públicos ocupados por particulares por meio de contratos onerosos de concessão de direito real de uso. No primeiro capítulo, a autora fez uma análise história da evolução constitucional do estudado imposto e suas relações com o Código Tributário Nacional (CTN), que resultou no reconhecimento da inconstitucionalidade material de partes dos artigos 32 e 34 do CTN em face da Constituição de 1946, bem como a sua não recepção parcial pela Constituição Federal de 1988. No capítulo subsequente, a norma tributária do IPTU foi estruturada em seus diversos planos normativos, com a construção de suas regras-matrizes constitucional, complementar e local, cujos conteúdos se mostraram conflitantes. O terceiro capítulo foi direcionado para a construção de uma proposta de solução para o Tema 437 da Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal, que tem como objeto a verificação da possibilidade de manutenção da imunidade tributária recíproca dos entes públicos nas situações em que transferem a posse e o uso de seus bens imóveis para particulares mediante o recebimento de contraprestação. Nesse contexto, foi necessário analisar se a imunidade em questão pode ser afastada em razão do caráter oneroso do contrato, bem como se essa atividade de concessão de bem imóvel público pode ser considerada como hábil para interferir na livre concorrência do setor imobiliário local. Para solucionar essas questões, utilizou-se a teoria dos direitos fundamentais de Robert Alexy, com a ponderação e o sopesamento do princípio da imunidade tributária recíproca com o da livre concorrência, a fim de verificar qual deles deve prevalecer no caso concreto. Por fim, foi apresentada uma proposta de solução para o leading case que tem a pretensão tanto de harmonizar o conflito principiológico constatado, como de aprimorar a estruturação da regra-matriz do IPTU, particularmente no que tange à definição de seus critérios material, pessoal e quantitativo.

Palavras-chave: Imposto Predial e Territorial Urbano – Regra-matriz de Incidência Tributária – Imunidade Recíproca – Contrato de concessão de uso – Ponderação de Princípios.

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ABSTRACT

This is a critical paper about the incidence of Real State Tax, a municipal tax, in cases where immovable properties and assets held by Federal or States Government are occupied by particular persons, as result of legal use concession contracts or authorized occupation, and its connections with the Mutual Tax Immunity. To achieve these aims, therefore, this study solved the following research problems: in first place, confirmation of the partial unconstitutionality of the National Tax Code in relation to the Constitution of 1946 and its non reception by the current Federal Constitution (1988); construction of the normative matrix rule of the studied tax, since the constitutional level, passing throw the complementary legal settlement, until the local legislation, study that resulted in a doctrinal refinement of the analyzed institute, specially, on its material, personal e quantitative criterions; and, in second place, implications of the Mutual Tax Immunity on the definition of the taxpayer subject, considering the impossibility of transferring the payment responsibility to a non-taxable person, such as the occupant of the public property covered by a concession contract. Furthermore, this research analyzed the Mutual Tax Immunity under the Article 150, VI, “a”, of the Federal Constitution, in order to identify if it grants a absolute status of protection against the taxation, or if it can be relaxed in cases where the Public Person explore remunerate economic activities. These subjects are under judgment by the Brazilian Supreme Court in the Leading Case number 473 of the general repercussion. Finally, from the theory of the fundamental rights of Robert Alexy, pondering and weighing were developed in order to solve the conflict between the involved constitutional principles: the Free Competition as a key element of an open market economy; and the Mutual Tax Immunity as a guarantor of the Federation Principle.

Keywords: Property Tax and Urban Land – Reciprocal Immunity – Matrix Rule of Tax Incidence – Use Concession Contract – Principles Weighting Technique – Balancing.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 11

CAPÍTULO 1 - IPTU: PROPRIEDADE COMO ÚNICO ELEMENTO MATERIAL DE TRIBUTAÇÃO 14

1.1 BREVE HISTÓRICO 14

1.2 INCONSTITUCIONALIDADES DO CTN EM FACE DA CONSTITUIÇÃO DE 1946 16

1.3 O CTN NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 17

1.4 NÃO RECEPÇÃO PARCIAL DOS ARTIGOS 32 E 34 DO CTN PELA CF/88 20

CAPÍTULO 2 - REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA 26

2.1 CONCEITO 26

2.2 ESTRUTURA LÓGICA 28

2.3 CONTEÚDO 29

2.4 A REGRA-MATRIZ CONSTITUCIONAL DE INCIDÊNCIA DO IPTU 32

2.5 A REGRA-MATRIZ INFRACONSTITUCIONAL DE INCIDÊNCIA DO IPTU – APLICAÇÃO DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO

NACIONAL 35

2.6 A REGRA-MATRIZ MUNICIPAL DE INCIDÊNCIA DO IPTU – DECRETO-LEI DISTRITAL N.º 82/66 37

2.7 CONSOLIDAÇÃO 40

2.8 CRITÉRIO MATERIAL X BASE DE CÁLCULO 42

CAPÍTULO 3 - IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA 48

3.1 CONTEXTUALIZAÇÃO 48

3.2 IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA: CONDICIONADA À ATIVIDADE TÍPICA DE ESTADO 51

3.3 INSTITUTO DA REPERCUSSÃO GERAL: BREVES CONSIDERAÇÕES 58

3.4 TEMA Nº 437: “RECONHECIMENTO DA IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA À EMPRESA PRIVADA OCUPANTE DE

BEM PÚBLICO”. 61

3.5 CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO E AS IMPLICAÇÕES NA COBRANÇA DO IPTU 65

3.6 MÉTODO DA PONDERAÇÃO DE PRINCÍPIOS 69

10

3.6.1 NOÇÕES GERAIS 69

3.6.2 PROPOSTA DE SOLUÇÃO PARA O TEMA 437 72

CONCLUSÃO 77

REFERÊNCIAS 80

BIBLIOGRÁFICAS 80

LEGISLATIVAS E JURISPRUDENCIAIS 81

ANEXO I 83

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REFERÊNCIAS

Bibliográficas

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ANEXO I

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