6° Encontro ABRI – Perspectivas sobre o poder em um mundo em redefinição

25 a 28 de julho de 2017 – Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil.

Área temática: História das Relações Internacionais e da Política Externa

PRELÚDIO, DECLÍNIO E REESTRUTURAÇÃO DA COOPERAÇÃO SUL-SUL:

do não-alinhamento terceiro-mundista à multipolaridade dos BRICS (1955-2015)

Autor: Klei P. Medeiros

Professor de Relações Internacionais (PUC-Minas)

Doutorando em Relações Internacionais (PPG San Tiago Dantas/Unesp-Unicamp-PUC-SP)

Mestre em Ciência Política (UFRGS)

RESUMO:

O debate sobre a Cooperação Sul-Sul como fenômeno das Relações Internacionais adquiriu

relevância na virada para o século XXI em meio a um processo de mudança na economia

mundial a partir da ascensão de novos polos semiperiféricos e da resistência à consolidação

do império unipolar. Embora muitas vezes explicada a partir de fatores extrarracionais (como

solidariedade, identidades e valores comuns), a Cooperação Sul-Sul reemergiu com base na

reestruturação de uma estratégia de ação coletiva da periferia inaugurada no momento de

descolonização dos povos afro-asiáticos. Após a Conferência de Bandung (1955), se

proliferaram coalizões como G-77, MNAL e UNCTAD, pautadas pelo não-alinhamento e pela

autossuficiência coletiva como meio de alcançar autonomia e se desenvolver diante dos dois

projetos antagônicos de poder da Guerra Fria. Ao mesmo tempo em que a bipolaridade

estimulou a formação de um terceiro bloco centrado na China e no G-77, nos anos 1970,

uma reação conservadora por parte dos países centrais iniciou-se no sentido de retomar o

crescimento econômico e controlar a difusão de poder para polos emergentes, com um

projeto neoliberal e condicionalidades Norte-Sul (Consenso de Washington), que previam

um desmonte do Estado desenvolvimentista no Terceiro Mundo. Após tal interlúdio, por fim,

a Cooperação Sul-Sul ressurge com força no século XXI a partir da multiplicação de novos

modelos de desenvolvimento e estratégias coletivas na periferia, como os projetos de

integração regional e a barganha múltipla (multialinhamento). Novos polos econômicos

(como os BRICS) apresentaram possibilidades e alternativas de cooperação e de

investimento para a periferia, resgatando a centralidade geopolítica e geoeconômica de

áreas como o Oriente Médio, a África e a América Latina. Por outro lado, a crise de 2008

parece ter dado lugar a uma nova reação conservadora do centro, utilizando-se do Oriente

Médio como área-pivô para controlar a Ásia e disputando mercados com países

semiperiféricos.

Palavras-chave: Cooperação Sul-Sul; Periferia.

PRELÚDIO, DECLÍNIO E REESTRUTURAÇÃO DA COOPERAÇÃO SUL-SUL:

do não-alinhamento terceiro-mundista à multipolaridade dos BRICS (1955-2015)

Klei P. Medeiros1

INTRODUÇÃO

As referências à Cooperação Sul-Sul (CSS) se ampliaram no século XXI, tanto no

meio acadêmico das Relações Internacionais (RI), quanto no meio político e diplomático,

como estratégia de inserção externa de países periféricos e semiperiféricos. Apesar disso,

ainda restam dúvidas e inconsistências a respeito do que realmente a CSS significa, onde e

como surge este termo e qual a sua abrangência teórica e prática. Diante disso, aqui se

busca apresentar algumas pistas que possam esclarecer tais inconsistências, a partir do

mapeamento teórico e uma tentativa de resgate histórico do fenômeno.

Na primeira seção, destacam-se as diferentes óticas e matrizes teóricas pelas quais

a CSS é abordada na área de RI, ressaltando a ampliação de sua abrangência enquanto

tema e as variadas formas de analisá-la. Na segunda seção, é apresentada uma genealogia

da Cooperação Sul-Sul, em três momentos: “prelúdio”, “declínio” e “reestruturação”. Em

todas estas fases, evidencia-se que a CSS tanto surge e se modifica de acordo com as

mudanças sistêmicas, quanto ela própria afeta o sistema, levando a um processo de reação

que envolve tentativas de evitar a difusão de poder político, militar e econômico em direção

à periferia.

Sendo assim, nas conclusões deste trabalho recuperam-se os elementos gerais da

dimensão teórica e histórica que contribuem para compreender a CSS, seus contornos,

abrangência, significado e limitações práticas.

1. PERSPECTIVAS TEÓRICAS SOBRE COOPERAÇÃO SUL-SUL

1.1 Origem do conceito e a visão técnica

A Cooperação Sul-Sul enquanto conceito das Relações Internacionais está vinculada

ao contexto de mudança nas estratégias de ação coletiva dos países periféricos durante os

anos 1970. Nesta década, houve um arrefecimento da noção de Terceiro Mundo e a perda

de projeção de instituições e coalizões como o Movimento dos Não-Alinhados e o G-77,

paralelamente à apropriação de suas pautas pela ONU, que pouco a pouco transformou um

projeto político em uma instrumentalidade técnica.

1 Professor de Relações Internacionais na Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-Minas),

doutorando no Programa de Pós-Graduação San Tiago Dantas (Unesp-Unicamp-PUC-SP), mestre em Ciência Política na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), pesquisador assistente no Núcleo Brasileiro de Estratégia e Relações Internacionais (NERINT) e membro do Grupo de Pesquisa sobre Potências Médias (GPPM).

Entre a Conferência de Bandung (1955) e meados dos anos 1970, este projeto

político liderado inicialmente por grandes países periféricos como Índia e China se

desenvolveu como uma estratégia que buscava substituir o foco na lógica da disputa

estratégica Leste-Oeste pela ênfase nas desigualdades Norte-Sul e consolidar o Terceiro

Mundo como um terceiro bloco de poder na Guerra Fria. Entretanto, com o choque do

petróleo em 1973 e a insatisfação do Sul em relação às práticas de comércio internacional

discriminatórias do Norte, os países-membros do Movimento dos Não-Alinhados

modificaram sua estratégia de ação, passando a utilizar a Assembleia-Geral da ONU como

palco para pressionar por uma Nova Ordem Econômica Internacional (NOEI) que diminuísse

tais assimetrias. Nesse contexto, a ONU começou a se adaptar e criou diversos órgãos

destinados a promover a chamada “cooperação técnica entre países em desenvolvimento”,

concretizada com o Plano de Ação de Buenos Aires de 1978. Sendo assim, consolidou-se

no final dos anos 1970 a ideia de Cooperação Sul-Sul enquanto processo de transferência

de técnicas, tecnologias e “boas práticas” de políticas públicas entre países do Terceiro

Mundo (posteriormente também denominado “Sul Global”) (PEREIRA & MEDEIROS, 2015).

Por consequência, uma parcela significativa das tentativas de conceituar e definir a

Cooperação Sul-Sul o fazem a partir de uma dimensão técnica, presente em relatórios e

publicações de organizações internacionais como a ONU e seus órgãos subsidiários e a

OCDE (ONU, 2010; UNOSSC, 2017; OCDE, 2017) . Entretanto, uma análise mais holística

da CSS permite identificá-la como um fenômeno que em suas raízes possui um significado

muito mais amplo, envolvendo além do compartilhamento de técnicas também uma

dimensão política, econômica e institucional (AMIN, 2015; 1990; XIAN, 2015; AYLLÓN,

2014; BISSIO, 2015; PEREIRA & MEDEIROS, 2015; LEITE, 2012). Diante disto, uma

primeira distinção a ser feita entre as abordagens teóricas sobre Cooperação Sul-Sul é

justamente entre uma perspectiva reducionista ou estrita e uma perspectiva ampliada que

leva em consideração a intencionalidade política, econômica e institucional do fenômeno em

meio a interesses difusos e coletivos dos vários agentes que o compõem, em prol de uma

transformação sistêmica e diminuição das assimetrias globais.

Mesmo se formos levar em consideração o termo Cooperação Sul-Sul em sentido

literal, temos dois conceitos bastante amplos: “cooperação” e “Sul-Sul”. O primeiro termo

está associado às teorias da ação social entre indivíduos, denotando uma operação

realizada por dois ou mais atores, destinada a promover benefícios mútuos, mesmo que a

distribuição dos benefícios seja desigual e mesmo que os interesses nos resultados da

operação sejam distintos (AXELROD, 2011). A cooperação surge, portanto, quando os

indivíduos percebem que os custos envolvidos na ação conjunta serão superados pelos

benefícios dela providos. No âmbito das relações internacionais, a cooperação surge com

base no cálculo sobre a distribuição relativa dos ganhos (MEARSHEIMER, 1995) ou, em

alguns casos, com base no interesse em resolver problemas cuja solução dependa de

outros Estados (KEOHANE,1984). Independente disto, a cooperação é vista nas RI como

um conceito que vai além da harmonia, pois não surge espontaneamente, depende da

coordenação de ações e pode ocorrer com base em interesses pragmáticos, independente

das afinidades ideológicas (AXELROD, 2011). Portanto, a dimensão dos interesses entre

atores envolvidos na cooperação é fundamental, algo que é omitido nas aqui denominadas

abordagens reducionistas sobre CSS. Já o termo “Sul”, repetido após o emprego de hífen

(“Sul-Sul”) de modo a criar a noção de direção ou sentido de uma determinada ou relação,

possui uma conotação geográfica, mas historicamente associada não a um espaço e sim a

uma noção geopolítica e geoeconômica de divisão do mundo em países ricos e pobres,

desenvolvidos e “em desenvolvimento”, etc. (WALLERSTEIN, 1992). Essa noção se reforça

no imaginário e na linguagem acadêmica pela conotação positiva que o conceito “norte”

geralmente implica e pelo fato da lógica da Guerra Fria envolver disputa entre duas

superpotências que, embora se situem em lados opostos (Leste-Oeste), estão situadas

“acima” do restante do mundo.

1.2 Cooperação Sul-Sul entre o normativo e o empírico

Dada a origem do termo e as formas de conceituá-lo (em sentido estrito ou

ampliado), vale destacar ainda o seu enquadramento sob diferentes perspectivas teóricas

de Relações Internacionais. Esta tarefa é ainda mais complicada em função da CSS se

colocar como um tipo de relação internacional específico – a cooperação, tradicionalmente

analisada a partir das teorias liberais, neoliberais institucionalistas ou da escolha racional –

e, ao mesmo tempo, ter um recorte geoeconômico vinculado à ideia do Sul - implicando em

uma dinâmica que ocorre entre países marginalizados e periféricos em prol da difusão do

desenvolvimento e da redução das assimetrias econômicas.

Diante disso, as poucas tentativas de explicar teoricamente a CSS destacam a

dificuldade de situá-lo dentro da lógica mainstream das teorias de relações internacionais:

em primeiro lugar, porque o realismo analisa a “política das grandes potências” para explicar

o funcionamento do sistema e, consequentemente, de todos os Estados, que obedecem aos

constrangimentos estruturais ao desenvolverem suas políticas externas; em segundo lugar,

porque o neoliberalismo mainstream se debruça principalmente sobre situações em que a

lógica da interdependência entre Estados é mais influente do que a lógica da indiferença, ou

seja, explica a cooperação entre Estados cujas ações impactam de forma significativa o

restante do sistema (o que não é o caso dos países periféricos) (LEITE, 2012). Não tendo

lugar dentro dessas abordagens, boa parte da produção acadêmica sobre Cooperação Sul-

Sul passou a usar o conceito apenas como forma de caracterizar casos específicos de

cooperação bilateral ou multilateral entre países em desenvolvimento. Nesse sentido, as

análises empíricas sobre ações de Cooperação Sul-Sul dificilmente situam os casos que

avaliam dentro de uma linha teórica específica, usando o conceito apenas para reforçar que

o caso não se enquadra dentro das dinâmicas tradicionais de RI como as Relações Norte-

Norte e as relações de dependência Norte-Sul.

Outra dificuldade também presente nas tentativas de situar teoricamente o fenômeno

é o fato de que há um interesse normativo em difundir a ideia de que a CSS é uma

estratégia de política externa de países em desenvolvimento que possui um valor moral

superior a outras estratégias que priorizam relações com o Norte. Isto porque a Cooperação

Sul-Sul supostamente se basearia no desenvolvimento de laços solidários entre países que

possuem problemas socioeconômicos semelhantes e que buscam superar as relações de

dependência com os países centrais a partir da reciprocidade e compartilhamento de

capacidades materiais e técnicas. Embora não necessariamente ligada a governos de

esquerda, essa linha de pensamento sobre a CSS como estratégia mais adequada de

inserção externa possui forte presença no imaginário de elites políticas e econômicas e

intelectuais de países do Sul Global, sobretudo em Estados cujos governos tenham

pretensões revisionistas da ordem global e sintam uma forte necessidade de associação

com seus pares para concretizar algum projeto contra-hegemônico (PRASHAD, 2007;

BERGER, 2004). Exemplos práticos dessa perspectiva são a mobilização de Ghadaffi para

a criação de uma “OTAN do Sul” (OTAS) a partir da aliança entre América Latina e África, a

estratégia de não-alinhamento de Nehru, Nasser e Sukarno e o pan-africanismo de Nelson

Mandela.

Contudo, mesmo que contendo no discurso um elemento ideológico ou normativo,

abordagens semelhantes também destacam que a CSS é uma estratégia política mais

efetiva para adquirir poder e barganhar em negociações internacionais e nas disputas de

poder globais. Portanto, é tênue a linha que separa a dimensão normativa da dimensão

empírica que a sustenta. Muitas abordagens normativas recorrem a evidências empíricas

sobre os efeitos de casos de associação entre países do Sul em negociações internacionais

(p. ex.: da coalizão G-20 na Rodada Doha), de transformações econômicas (p. ex. impactos

da ação da OPEP, em 1973, de aumentar arbitrariamente o preço do petróleo) ou ainda dos

impactos para o ocidente da ascensão de “novos países industrializados” ou emergentes

(AMSDEN, 2004; STUENKEL, 2015; GOLUB, 2013). Entretanto, claramente é possível

distinguir dois formatos normativos: aqueles que discutem a diminuição nas desigualdades

materiais e de poder no mundo como princípio de justiça (HURRELL & WOODS, 1999;

MURPHY, 2005) e aqueles que consideram a CSS como estratégia realista adequada às

possibilidades de inserção de países periféricos e semiperiféricos e de transformação do

sistema econômico mundial (AMIN, 1990; KHANNA, 2008; KHANNA & MOHAN, 2006;

GUIMARÃES, 2006; 1999). Em suma, as abordagens empíricas focam em como a CSS

impacta na estrutura e podem ou não inferir disto uma norma ou estratégia de atuação

adequada para países do Sul; por outro lado, as abordagens normativas ou discutem o que

é justo, colocando a redução das desigualdades globais como um valor moral ou inferem da

observação empírica qual o curso de ação mais efetivo para a inserção estratégica

internacional de países periféricos.

1.3 Cooperação Sul-Sul: dimensão política, econômica e institucional

Por fim, vale ressaltar outro tipo de distinção teórica sobre a CSS, de acordo com a

ênfase que é dada na dimensão política, na dimensão econômica ou na dimensão

institucional do fenômeno. Os estudos que tratam da dimensão política da CSS resgatam o

componente da “grande estratégia periférica” vinculada as tentativas do Terceiro Mundo em

consolidar-se como bloco à parte na disputa bipolar da Guerra Fria, a partir do

anticolonialismo, da autossuficiência coletiva e do não-alinhamento - tanto como forma de

barganha entre EUA e URSS, quanto como forma de diversificar as relações externas e

evitar que o Terceiro Mundo se torne palco de guerras proxy entre os dois blocos em disputa

(VISENTINI, 2011; PEREIRA & MEDEIROS, 2015). Com a mudança de polaridade no pós-

Guerra Fria, altera-se a estratégia coletiva da periferia: em substituição ao não-alinhamento

no mundo bipolar, a emergência da unipolaridade dá origem à estratégia de promoção da

multipolaridade, da barganha múltipla ou do “multi-alinhamento” (KHANNA, 2008;

GUIMARÃES, 2006; VISENTINI, 2013; PEREIRA & MEDEIROS, 2015). Portanto, esta

corrente compreende a CSS como resultado de intencionalidade política, organizada e

coordenada coletivamente em prol de um objetivo comum (AYLLÓN, 2014). Dentro dessa

lógica política, enquadram-se pesquisas que analisam as coalizões sul-sul tanto como

resposta às pressões sistêmicas quanto direcionadas a modificar a estrutura.

Sob uma perspectiva econômica, a CSS geralmente é vista como dinâmica política

derivada de uma lógica espontânea de competição econômica entre os países periféricos e

da tentativa destes em minimizar a sua dependência (LEITE, 2012, p.23-26). Sendo assim,

embora dependa da iniciativa política de Estados em transferir recursos, tecnologia e

técnicas com países de mesmo nível de desenvolvimento, a CSS seria uma resposta às

pressões econômicas globais, que pode se manifestar a partir da diversificação (hedging) de

parcerias (HURRELL, 2009, p. 18), do interesse de países com maior capacidade

(semiperiferia) em fornecer alternativas aos fluxos assimétricos Norte-Sul e com isso se

projetar e conquistar mercados na periferia (LARON, 2014; JORDAAN, 2003), ou ainda

como forma de resistência contra-hegemônica à ordem liberal do Norte-Ocidente (algo

tratado nas perspectivas neo-gramscianas) (CARROLL, 2007).

Por fim, sob a ótica institucional, a Cooperação Sul-Sul é resultado do

desenvolvimento de princípios, normas e valores entre os países do Sul baseados em ideais

de solidariedade, igualdade, horizontalidade, respeito mútuo, não-agressão, não-

interferência em assuntos internos de outros Estados, etc. Esses princípios influenciariam o

conteúdo da relação de um país em desenvolvimento com seus congêneres de diferentes

formas, dependendo da vertente institucionalista escolhida para a análise: A) ou sua

institucionalização vem de longa data, em raízes históricas (MUKHERJEE, 2012) ou mesmo

como prática derivada do imaginário coletivo (CESARINO, 2012); B) ou é produto de um

cálculo racional que coloca tais princípios como mais benéficos para as partes envolvidas -

por exemplo, as abordagens que situam as coalizões sul-sul dentro da lógica da ação

coletiva (OLIVEIRA, ONUKI & OLIVEIRA, 2009; LIMA & HIRST, 2009; MADEIRA,

HELLMANN & MEDEIROS, 2011); c) ou ainda é derivada da interpretação e julgamento

moral sobre as desigualdades materiais no mundo atual (institucionalismo reflexivo ou

abordagens normativas) (HURRELL & WOODS, 1999; MURPHY, 2005).

2. GENEALOGIA DAS FASES DA COOPERAÇÃO SUL-SUL (1955-2015)

Diante desse apanhado teórico, traçar uma genealogia ou uma história da

Cooperação Sul-Sul é um esforço que depende da forma como se enxerga o conceito

(perspectiva técnica ou ampliada), da predominância do empirismo ou da normatividade e

da predominância do elemento político ou econômico ou institucional na abordagem. Dado

que o esforço histórico envolve analisar a mudança, é necessário identificar elementos que

permitam compreender relações entre fenômenos ao longo do tempo. Aqui, portanto, se

tentará responder: quais fatores contribuíram para o surgimento da Cooperação Sul-Sul? E,

depois que surge, como ela se modifica e evolui? Com base nessas problemáticas, será

possível ao menos tornar mais clara a origem do fenômeno, as suas causas e

consequências estruturais, elencando a importância das diferentes dimensões que a

compõem e a explicam. Se tentará, assim, dar ênfase ao empirismo, buscando explicar a

CSS e, na medida do possível, levar em consideração a multiplicidade do fenômeno, no que

tange à política, economia e instituições.

2.1 O PRELÚDIO DA COOPERAÇÃO SUL-SUL (1955-1978)

Diversas abordagens recentes concordam com a ideia de que o prelúdio da

Cooperação Sul-Sul se deu nas décadas de 1950 e 1960 com os processos de

descolonização, de adoção da estratégia terceiro-mundista de não-alinhamento a partir da

Conferência de Bandung e da formação dos primeiros arranjos ligando a periferia do

sistema mundial (AMIN, 2015; XIAN, 2015; AYLLÓN, 2014; BISSIO, 2015; PEREIRA &

MEDEIROS, 2015). Nessa época, a periferia e a semiperiferia já cooperavam, sob uma

lógica distinta daquela que se verifica no século XXI. Em um primeiro momento, houve

cooperação no sentido de fomentar as lutas por independência nacional nos Estados

africanos e asiáticos e, ao mesmo tempo, preservar a autonomia em meio ao contexto de

Guerra Fria, evitando abrigar-se sob a esfera de influência dos Estados Unidos ou União

Soviética (LINHARES, 2005). Além disso, a periferia buscava evitar que se tornasse palco

de guerras proxy entre os dois lados em disputa no nível sistêmico (VISENTINI, 2011).

Durante a década de 1960, na medida em que mais países africanos e asiáticos se

tornavam independentes, começaram a surgir diversos arranjos internacionais que visavam

dar voz a esses novos Estados. Em 1961, surge o Movimento dos Não-Alinhados, inspirado

nos princípios desenvolvidos na Conferência de Bandung. A ideia de não-alinhamento viria a

influenciar na política externa de diversos países na África, Ásia e América Latina e se

baseava na busca de autonomia a partir da diversificação das relações, do fortalecimento de

laços com pares do Sul e de uma pretensão revisionista. Na segunda metade dos anos

1960, essa estratégia passa gradativamente a inserir a dimensão econômica como pauta e

instrumento de luta, em meio à difusão do “desenvolvimentismo” e de ideias relativas à

superação da dependência através da substituição de importações e industrialização

promovida pelo Estado. Nesse contexto, em 1964, surge a UNCTAD e nela se forma o G-

77, coalizão formada por países em desenvolvimento e com uma demanda centrada na

revisão da ordem econômica internacional e do comércio desigual Norte-Sul. Em 1966, na

esteira da Conferência Trilateral de Havana (Cuba), surge a Organização de Solidariedade

dos Povos de África, Ásia e América Latina (OSPAAAL), inserindo a América Latina dentro

da agenda afro-asiática do Terceiro Mundo.

No momento inicial da Cooperação Sul-Sul, tais arranjos possuíam um forte

componente ideológico (com destaque para determinadas lideranças nacionais, como

Nehru, Nasser, Tito, Kadafi e Castro), além de se caracterizarem por uma forte

heterogeneidade interna e pela dificuldade de coordenar a ação coletiva, dado o grande

número de membros que o compunham (LIMA & HIRST, 2009). Verifica-se que na década

de 1970 tais movimentos autônomos que uniam a periferia vão cada vez mais se

enfraquecendo e a ênfase na dimensão econômica transforma a ONU no palco principal

para as reivindicações e demandas do Terceiro Mundo (PEREIRA & MEDEIROS, 2015). Por

conta disso, em 1972 é criado um grupo de trabalho sobre cooperação técnica entre países

em desenvolvimento (CTPD) e, em 1974, é formada a Unidade Especial de Cooperação

Técnica entre Países em Desenvolvimento, vinculada ao Programa das Nações Unidas para

o Desenvolvimento (PNUD).

É com a Conferência de Buenos Aires, de 1978, que se tenta, pela primeira vez,

organizar e institucionalizar a prática da Cooperação Sul-Sul no âmbito da ONU. O Plano de

Ação de Buenos Aires, resultado das discussões realizadas nessa conferência, desenvolve

o conceito de cooperação técnica baseado na reciprocidade e horizontalidade, através do

intercâmbio de conhecimentos, informações, tecnologias e técnicas nas áreas de educação,

saúde, agricultura, entre outras. (AYLLÓN, 2014; ESTEVES ET AL, 2012; PEREIRA &

MEDEIROS, 2014). No sentido de instrumentalizar, organizar e promover a prática da

Cooperação Sul-Sul, foi criado o Comitê de Alto Nível para a Cooperação Sul-Sul (órgão

subsidiário da Assembleia Geral da ONU), que se tornou uma importante entidade

normativa em matéria de cooperação entre países em desenvolvimento.

Nesse sentido, a instrumentalização da prática da Cooperação Sul-Sul em sentido

estrito (como transferência de tecnologia, conhecimento e recursos entre governos da

periferia) se desenvolve na década de 1970, influenciado pela atuação das Nações Unidas.

Apesar disso, o arcabouço conceitual desse fenômeno remonta às discussões realizadas no

âmbito do Movimento dos Não-Alinhados, sobretudo durante a Conferência de Lusaka, de

1970, da qual resultou o princípio da „autossuficiência coletiva‟, ou seja, a ideia de que os

países periféricos não deveriam esperar pela benevolência dos países ricos para que uma

nova ordem internacional surgisse. Isso significaria que os países do Terceiro Mundo seriam

responsáveis pelo próprio desenvolvimento, com “maior controle de seus recursos naturais,

busca do desenvolvimento científico e tecnológico próprio, melhorias em seus sistemas

educacionais, assim como medidas externas (maior cooperação econômica e técnica entre

estes países, associações e incremento de intercâmbio comercial, etc.)” (AYLLÓN, 2014, p.

164). Dessa forma, as instituições das Nações Unidas se tornaram o palco para o

desenvolvimento dos antigos arranjos autônomos da periferia.

Embora a ONU tenha instrumentalizado formas de difundir a prática por meio das

organizações internacionais, do conhecimento técnico e expertise, as raízes do movimento

são claramente políticas, vinculadas a difusão de estratégias entre coalizões sul-sul de

primeira geração e da pressão por incluir pautas relacionadas ao desenvolvimento sócio-

econômico e reconhecimento das diferenças (por exemplo: luta contra o racismo e

colonialismo) nas organizações hegemônicas. Desse modo, a CSS nasce como parte da

estratégia coletiva dos países periféricos para modificar tanto a distribuição desigual de

poder (dimensão política) quanto a divisão internacional do trabalho (dimensão econômica)

vinculada à ordem pós-II Guerra Mundial e envolvia a discussão, organização e

normatização de ideias e valores no Terceiro Mundo.

2.2 O DECLÍNIO DA COOPERAÇÃO SUL-SUL (1978-1995)

Tendo delimitado o seu prelúdio, vale ressaltar que as relações entre Estados

periféricos, ampliadas com a descolonização do mundo afro-asiático, se consolidaram a

partir de uma lógica institucional própria (derivada de entendimentos a respeito da inserção

adequada em meio a Guerra Fria) e modificaram-se em forma e intensidade, dando origem

a novas estratégias e visões. Essas mudanças na CSS estão intimamente ligadas às

pressões sistêmicas derivadas do fenômeno que representa sua antítese: a Relação Sul-

Norte e as reações dos países centrais à propagação de poder material e militar em direção

às áreas periferias do globo. Essa reação pode ser entendida a partir de duas dimensões:

uma dimensão econômico-institucional e outra dimensão político-estratégica

No que concerne à dimensão econômica-institucional, destaca-se que as crises

dos anos 1970 (crise do petróleo, crise da dívida e crise dos juros) sobrepõem a agenda

econômica em relação às pautas sociais, dando origem a um paradigma neoliberal de

cooperação, relacionado à crise do Estado desenvolvimentista e da própria “ideologia do

desenvolvimento” (ARRIGHI, 1997; WALLERSTEIN, 1992; AMIN, 2005). Além da

cooperação e assistência financeira se tornarem cada vez mais condicionadas ao ajuste

fiscal e liberalização, verificou-se uma inversão da tendência do período anterior, com o

predomínio de fluxos de cooperação e investimento no sentido Norte-Sul (MILANI, 2014).

O neoliberalismo enquanto modelo econômico e ideologia adquiriu crescente

protagonismo no final do século XX, diretamente ligado à lógica da Guerra Fria e à

necessidade de uma nova rodada de crescimento econômico dos países centrais.

Primeiramente sendo aplicado no Chile, de forma experimental, o modelo ganhou maior

proeminência a partir dos mandatos de Margaret Tatcher na Inglaterra e de Ronald Reagan

nos EUA. Para os países centrais, a abertura econômica e a liberalização da economia

mundial seriam fundamentais para a retomada do crescimento. Entretanto, na realidade dos

países periféricos, o neoliberalismo teria efeitos diferenciados, contribuindo para ampliar a

dependência econômica em relação às instituições econômico-financeiras internacionais e

aos países credores do Norte. Diante das pressões da crise da dívida, ampliada com o

choque dos juros nos EUA, o neoliberalismo foi imposto como necessidade e se transformou

em uma estratégia dos países centrais para penetrar em mercados emergentes com maior

facilidade:

Embora não haja nenhuma estratégia realista para lidar com questões domésticas em outros países, nesse contexto a difusão de ideias políticas e econômicas liberais e a rejeição ocidental a regimes ultranacionalistas podem ser mais relevantes que o foco em balanço de poder militar relativo (ROSENCRANCE & STEIN, 1993, p. 16, tradução livre).

A vinculação e dependência financeira dos países do Sul em relação ao Norte

significou que a superação da crise e a volta da estabilidade estariam amarradas ao

cumprimento de uma série de exigências e condicionalidades: a) o fim dos subsídios

estatais à indústria nacional, desmanchando os projetos desenvolvimentistas; b) o equilíbrio

fiscal – o que implicava em diminuição do aparato estatal e privatização de empresas

públicas; c) a abertura econômica, com diminuição de impostos e restrições às importações;

d) a desregulamentação econômica, facilitando a presença do capital estrangeiro e; e) uma

série de exigências politicas vinculadas à noção de “boa governança”, como

democratização, combate à corrupção, transparência, etc. Para além da cooperação com

condicionalidades (típica do neoliberalismo), a própria agenda de desenvolvimento retrocede

neste momento, dado o surgimento de receituários que impunham uma fórmula única para o

desenvolvimento, em uma lógica de convergência, centrada na ideia de que as agendas

públicas globais iriam convergir em torno do receituário neoliberal (CHANG, 2001; 2003;

2008; STIGLITZ, 2003; 2007; SEN, 2002). Observou-se ainda a diminuição da ênfase na

dimensão social do desenvolvimento, diretamente ligada aos arranjos típicos da primeira

fase da CSS, como o Movimento dos Não-Alinhados. Tais coalizões, que anteriormente

organizavam demandas próprias do Terceiro Mundo e pressionavam na ONU e em outras

organizações internacionais, pouco a pouco perdem a sua relevância e sentido. Mesmo a

noção de Terceiro Mundo passou a carecer de significado político, em meio à dissolução do

regime socialista soviético e o fim do “Segundo Mundo”.

Assim sendo, a lógica econômica deste período não favorecia os fluxos Sul-Sul e

amarrava novamente os países dentro de um “projeto” do Norte, com pretensões não só

econômicas, mas geopolíticas. No âmbito político-estratégico, essa reação dos países

centrais acabou envolvendo dois mecanismos: o uso da China como polo balanceador da

URSS e o uso de mecanismos econômicos para retomar a capacidade fiscal dos EUA,

possibilitando um reforço da sua posição na corrida armamentista em relação à União

Soviética, que não mais dava conta de seguir competindo militarmente sem danos

significativos à sua economia interna e à manutenção da ordem social em países-satélites

do Leste Europeu. O desmembramento da URSS acabou sendo um resultado estratégico

justamente da reação econômica dos países centrais e da modificação da estrutura do

capitalismo, que levou ao refluxo da Cooperação Sul-Sul e o aumento da dependência

econômica dos países periféricos. Por outro lado, embora a situação econômica tenha

arrefecido o ímpeto revisionista das coalizões políticas terceiro-mundistas, gradativamente

surgem iniciativas regionais de integração econômica e política, que passaram a projetar

potências regionais médias no cenário internacional, modificando, assim, o perfil dos países

que exerceriam a liderança na periferia. Essa transformação levaria ao chamado

policentrismo econômico e a formação de estruturas intergovernamentais que promoveriam

a consolidação das regiões periféricas como polos de poder econômico (AMIN, 1990).

A Cooperação Sul-Sul, diante dessa transformação, passou a depender cada vez

mais dos chamados “países-pivôs”, que possuem recursos e capacidades reais para

fornecer alternativas de desenvolvimento à periferia, como Brasíl, Índia e China (ESTEVES

ET AL., 2012). Na fase inicial das relações sul-sul, havia países que se colocavam como

empreendedores políticos dentro da ação coletiva do Terceiro Mundo - como Egito,

Indonésia, Iugoslávia e Cuba. Estes países, embora possuíssem interesse diferenciado na

causa, não tinham recursos de poder para liderar e prover bens públicos comuns para o

conjunto da periferia. Mesmo Índia e China, que inicialmente participaram de forma ativa do

movimento terceiro-mundista (sobretudo em Bandung), ainda não possuíam um status de

poder econômico e militar suficiente para liderar o movimento terceiro-mundista e para

prover cooperação e investimento e, além disso, não tinham um interesse especial na causa

terceiro-mundista, pois ambos os países passaram a jogar o jogo da Guerra Fria na década

de 1970, angariando benefícios como a aquisição de tecnologia nuclear através do

fortalecimento dos laços com os Estados Unidos.

Por conseguinte, a Cooperação Sul-Sul voltou a se fortalecer na medida em que

países semiperiféricos adquiriram recursos de poder no processo de barganha com EUA e

URSS e passaram a expressar interesse na construção de uma ordem multipolar em que

pudessem exercer maior influência sistêmica (AYLLÓN, 2014; PEREIRA & MEDEIROS,

2015; MADEIRA, HELLMANN & MEDEIROS, 2011). Essa dinâmica inaugura a fase atual da

CSS, caracterizada pela ideia de multipolaridade como forma de resistência ao mundo

unipolar do pós-Guerra Fria, enterrando de vez a estratégia do não-alinhamento.

2.3 A REESTRUTURAÇÃO DA COOPERAÇÃO SUL-SUL (1995-2015)

Ao deduzir do fim da Guerra Fria a inevitabilidade da adaptação do mundo à lógica

do capital e da democracia, os países periféricos atrelaram-se a um processo de

convergência econômica, política e institucional em torno do ideário neoliberal. Sendo

assim, criou-se um padrão normativo para as relações externas dos países menos

desenvolvidos: o de que todo problema de desenvolvimento interno depende da capacidade

de desenvolver laços com o Norte. As soluções, portanto, não poderiam ser encontradas a

partir de alianças e associações com países que enfrentam os mesmos problemas

econômicos e sociais e sim nos “modelos econômicos” implementados nos países

avançados. Apesar disso, mesmo que atrelados à lógica neoliberal, diversos processos

políticos derivados das pressões econômicas estruturais levaram à formação de blocos

entre países periféricos destinados a ampliar a interdependência e resistir às pressões da

globalização. Centradas em regiões, essas dinâmicas intergovernamentais na periferia

pouco a pouco levariam à recuperação econômica, a volta da estabilidade e a redução da

dependência em relação ao Banco Mundial e FMI para gerir as economias domésticas.

Durante a década de 1990, aumentaram as pressões de movimentos sociais e, diante do

fracasso do modelo neoliberal em termos sociais, políticos e empresários passaram a

repensar a forma de atuação do Estado, que perdera a capacidade de responder às

demandas sociais e perdera o controle sobre o processo de desenvolvimento e inserção

internacional.

Uma das perspectivas que se coloca como contraponto ao Consenso de Washington

no século XXI, portanto, é a ideia de que, enquanto o crescimento econômico pode ser

importante para melhorar o desempenho médio no bem-estar, ele não garante

automaticamente melhorias mais rápidas nos resultados da educação, saúde e nutrição. Os

governos podem desempenhar e, em alguns casos, têm desempenhado um papel-chave

para atenuar as disparidades de renda por meio de gastos públicos sociais (ONU, 2013).

Esse é o caso de diversos países latino-americanos, africanos e asiáticos, que tem buscado

resgatar o papel do Estado como promotor do desenvolvimento e bem-estar, seja através da

regulação estatal do mercado, seja através de política industrial e social para dirimir as

desigualdades (de renda e de oportunidades).

Em consonância com o avanço do debate no âmbito acadêmico, no âmbito

multilateral e governamental articula-se uma nova agenda social no Eixo Sul-Sul, que além

de centrar-se domesticamente em temas como a redução da exclusão social, no plano

internacional estará relacionada com “o inconformismo diante de uma posição periférica na

ordem internacional, a aspiração por transformações na geopolítica mundial, pela busca da

autonomia e pelo reforço da integração regional, pela diversificação de parcerias e alianças

e pela defesa de novas formas de inserção no mercado internacional” (DINIZ, 2011, p.

502). Assim sendo, a busca por uma maior igualdade no âmbito interno passa a repercutir

em um anseio por atuar em pé de igualdade com os outros países do sistema internacional.

A Cooperação Sul-Sul do século XXI, assim como o próprio conceito de desenvolvimento,

passam por transformações, e começam a considerar a dimensão social como elemento

fundamental (MEDEIROS, 2016).

Nesse sentido, verifica-se uma retomada da atuação do Estado em prol do

desenvolvimento interno e de uma atuação polimórfica no âmbito internacional, contrastando

com o foco excessivo na diplomacia econômica característico dos anos 1980 e 1990. Os

Objetivos de Desenvolvimento do Milênio colocam metas como o combate à pobreza e à

fome como parâmetros para os Estados balizarem sua atuação estatal. Também em

contraponto ao Consenso de Washington (ligados ao FMI e ao Tesouro Americano),

estabelece-se na década de 2000 um novo modelo ligado ao que diversos autores têm

considerado „Consenso de Pequim‟. O termo foi utilizado pela primeira vez em 2004 pelo

consultor norte-americano Joshua Ramo, que descreve o sucesso do modelo com base em

3 princípios: 1) o compromisso com a inovação e experimentação à serviço de um

crescimento econômico pacífico, igualitário e de alta qualidade; 2) a defesa dos interesses e

fronteiras nacionais e; 3) combinação de uma política interna estável e rápido crescimento

econômico (RAMO, 2004).

O Consenso de Pequim também possui reflexos em termos de cooperação

internacional e está ligado à nova lógica que emerge no século XXI em torno da ascensão

dos BRICS e da ordem multipolar. As formas de cooperação econômica, técnica e política

se diversificam, possibilitando aos países menos desenvolvidos da periferia uma maior

gama de alternativas em prol do desenvolvimento nacional, além de possibilitar uma

barganha múltipla. A China tem baseado sua cooperação nos princípios de igualdade e

benefício mútuo, ausência de condicionalidades políticas e econômicas e um componente

de críticas implícitas às supostas segundas intenções da Cooperação Norte-Sul. Mais

recentemente, tem se dedicado à cooperação econômica e a construção de infraestrutura

na África, em uma espécie de disputa geoeconômica por espaço com as velhas potências

inseridas no continente. A Índia tem contribuído com a inserção de produtos intensivos em

tecnologia e produtos farmacêuticos a custo baixo no continente africano e sua cooperação

é destacada nas áreas de Tecnologia da Informação, energia nuclear, tecnologia

aeroespacial e energias renováveis.

O Brasil, por sua vez, tem investido na modalidade técnica da cooperação, sobretudo

com a América Latina e países da África Lusófona, com o compartilhamento da expertise de

técnicas e tecnologias sociais dos órgãos do governo e empresas estatais brasileiras como

o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), Ministério da Saúde (MS), EMBRAPA,

FIOCRUZ, entre outras (PEREIRA & MEDEIROS, 2015). No continente africano, a África do

Sul, integrada aos BRICS em 2010, tem investido fortemente na Cooperação Sul-Sul e na

integração africana a partir do African Renaissance Fund (ARF), submetido ao diretório do

New Partnership for Africa‟s Development (NEPAD). O país tem promovido cooperação

econômica através da concessão de empréstimos e assistência financeira a projetos de

desenvolvimento, buscando ainda a promoção da democracia, da integração, do

desenvolvimento socioeconômico e da prevenção e resolução de conflitos. A África do Sul

busca se consolidar como motor do desenvolvimento regional, através do apoio à

reestruturação institucional dos países vizinhos e apoio à revitalização econômica. O país

ampliou também a partir da década de 2010 as relações com América Latina e Caribe e

Oriente Médio, dentro do esforço por se consolidar como polo de cooperação no Sul

(SOUTH AFRICA, 2010; 2011; SAIIA, 2008).

Diante dessa transformação nas visões sobre desenvolvimento e na capacidade de

determinados países intermediários prover cooperação e investimento, tem origem no

século XXI uma nova compreensão sobre as formas possíveis de desconcentrar poder e

tornar o mundo mais igualitário. Enquanto que nos anos 1960 e 1970 o não-alinhamento, a

autossuficiência coletiva e o compartilhamento de técnicas e tecnologias se consolidaram

como estratégias típicas da processo de institucionalização da CSS – carregando um valor

normativo que influenciaria na política externa de vários Estados na África, Ásia e América

Latina – no século XXI, o aprendizado e a acumulação de experiência levaram à superação

das ilusões a respeito da transformação do mundo capitalista e uma atuação mais

pragmática dos países periféricos e periféricos.

As novas coalizões sul-sul do século XXI tem resolvido ao menos dois dilemas de

ação coletiva presentes nas coalizões de primeira geração (G-77 e Movimento dos Não-

Alinhados): A) em substituição a blocos com grande número de membros e

heterogeneidade, surgem coalizões reduzidas, voltadas a interesses setoriais ou temáticos

(como o G-20, por exemplo) e coalizões ligando diretamente os países mais destacados do

Sul (como o BRICS, o IBAS e a OCX), de modo a evitar a lógica de competição fortemente

enraizada nas relações entre países semiperiféricos por projetos políticos, econômicos e

securitários voltados, no mínimo, a um balanceamento soft em relação às potências centrais

(WILSON & PURUSHOTHAMAN, 2003; PAUL, 2005; VIRMANI, 2004; PAPE, 2005;

BROOKS & WOHLFORTH, 2005; PAYNE, 2005; AMORIM, 2005; HURRELL et al., 2009;

VISENTINI et al., 2013; STUENKEL, 2015); B) o reconhecimento das diferenças entre os

países do Terceiro Mundo/Sul, não somente em termos de modelos de desenvolvimento e

cultura, mas também em termos de capacidades de poder e materiais; disto derivou a

percepção de responsabilidades diferenciadas e uma aceitação da proeminência dos

países-pivôs nesse processo, o que contribuiu também para que países periféricos

passassem a associar a multipolaridade à um projeto das potências emergentes que é mais

benéfico aos países marginalizados. A luta pela multipolaridade se tornou, portanto, uma

luta dos emergentes para se consolidarem como polos importantes e, ao mesmo tempo,

passou a carregar um valor normativo, visto como positiva em contraponto à unipolaridade

centrada na hegemonia liberal norte-americana.

CONCLUSÕES

Diante da análise teórica e histórica, é possível perceber que a CSS é tanto

influenciada pela quanto influencia na estrutura internacional de poder, e é isso que leva à

sua adaptação constante. Até o século XXI, a CSS se desenvolveu a partir de ciclos de

expansão e retração, em 3 momentos históricos distintos, aqui chamados de (2.1) prelúdio,

(2.2) declínio e (2.3) reestruturação. Em um primeiro momento (2.1), são desenvolvidas

estratégias conjuntas a respeito dos meios adequados aos países do Terceiro Mundo para

superar a condição colonial, o subdesenvolvimento e evitar se tornar palco de guerras proxy

entre os dois lados em disputa na Guerra Fria. Nessa fase, ao mesmo tempo em que os

países periféricos respondem à situação estrutural de desigualdade econômica e política,

sua inserção leva a uma modificação na estrutura do sistema internacional vinculada ao

declínio relativo da hegemonia norte-americana, que por sua vez leva a uma reação

conservadora dos países centrais para retomar o crescimento econômico e competir de

maneira efetiva com o bloco socialista a nível estratégico. Essa reação (2.2) arrefece o

ímpeto das coalizões terceiro-mundistas, dando lugar a um entendimento de que a

superação da crise da dívida na periferia depende da assistência financeira do Norte em

conjunto com estratégias internas que transformam o papel de Estado, de condutor do

desenvolvimento para mero “estabilizador” econômico. Essa fase também leva a uma crise

de identidade do “Terceiro Mundo”, que pouco a pouco passa a ser compreendido como

“Sul Global”, especialmente após o fim da União Soviética.

A mudança na polaridade no Pós-Guerra Fria, por sua vez, também está diretamente

associada ao surgimento de uma terceira fase (2.3) de desenvolvimento da Cooperação Sul-

Sul, na qual se reestrutura o entendimento sobre a grande estratégia política da periferia

(promover a multipolaridade em contraponto à unipolaridade) e retomar o protagonismo do

Estado e projetos alternativos de desenvolvimento em contraponto ao Estado Mínimo e à

doutrina do Consenso de Washington. Ainda, outro fator característico desta fase de

reestruturação é a noção de que os países semiperiféricos (BRICS) são os grandes

promotores da CSS, ou seja, “países-pivôs” que transbordam desenvolvimento para suas

regiões (e mesmo fora delas). Em suma, percebe-se que, ao mesmo tempo em que as

estratégias da periferia se formam como resposta relativamente coordenada à estrutura

internacional de poder e econômica (anos 1950-1970), elas levam a reações sistêmicas por

parte dos países centrais (anos 1980-1990), reações essas que por sua vez levam à

reestruturação e aprimoramento da Cooperação Sul-Sul no século XXI (anos 2000-2010).

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