DOMNIO PBLICO

1DIREITO ADMINISTRATIVO

Prof. Durval Carneiro Neto

DOMNIO PBLICO

Sumrio: 1) Noo de domnio eminente. As trs ordens de domnio: domnio privado, domnio pblico e coisas de ningum. 2) Domnio pblico e bens pblicos. Afetao e desafetao. 3) Classificao dos bens pblicos. 3.1) Quanto titularidade: bens federais, estaduais, distritais e municipais. 3.2) Quanto ao grau de afetao: bens de uso comum, bens de uso especial e bens dominicais. 3.3) Quanto disponibilidade: bens absolutamente indisponveis e relativamente indisponveis. 4) Regime jurdico dos bens pblicos: inalienabilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade, no-onerao e intangibilidade. 5) Bens pblicos em espcie. 5.1) Terras pblicas: terras devolutas, terrenos de marinha, terrenos acrescidos, terrenos reservados, plataforma continental, terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, ilhas, lveos abandonados, faixa de fronteira, vias e logradouros pblicos. 5.2) guas pblicas: domnio hdrico da Unio, dos Estados e dos Municpios; domnio martimo, lacustre e fluvial; guas externas e guas internas; guas pblicas, guas comuns e guas particulares; rios, lagos e lagoas pblicas; guas subterrneas, guas minerais e quedas dgua. 5.3) Riqueza mineral: regime jurdico das jazidas, pesquisa mineral e regime de explorao mineral. 6) Formas de utilizao dos bens pblicos. Uso normal e uso anormal. Uso comum e uso privativo. 7) Instrumentos de outorga de uso privativo. Outorga sob regime de direito pblico: autorizao de uso, permisso de uso, concesso de uso, concesso de direito real de uso, concesso e autorizao de uso especial para fins de moradia. Outorga sob regime de direito privado: locao, arrendamento, aforamento ou enfiteuse, cesso de uso. 8) Uso compartilhado de bens pblicos.1) NOO DE DOMNIO EMINENTE E AS TRS ORDENS DE DOMNIO

Ao estudarmos a Teoria Geral do Estado e o atual modelo de constitucionalismo, aprendemos que a idia de Poder Pblico est intimamente relacionada ao elemento de soberania, traduzida no poder poltico que emana do povo e foi entregue aos seus representantes, enquanto membros do Estado, de modo a legitimamente submeter ao imprio estatal todas as pessoas e bens existente no territrio.

Um dos aspectos da soberania, portanto, revela-se sobre os bens existentes no territrio do Estado, decorrendo da a clssica noo de domnio eminente.Em suma, o domnio eminente consiste na disposio estatal sobre todos os bens em seu territrio ou que, de alguma forma, estejam institucionalmente sujeitos sua ordem jurdica.

O domnio eminente algo que se coloca num momento pr-jurdico para encarnar aquela soma de potestade cujo exerccio se denomina Poder Constituinte. Em outras palavras, o domnio eminente traduz a supremacia do Estado sobre todas as coisas que se encontram no seu territrio.

O domnio eminente o poder poltico pelo qual o Estado submete sua vontade todas as coisas de seu territrio. uma das manifestaes da Soberania interna; no direito de propriedade. Como expresso da Soberania Nacional, no encontra limites seno no ordenamento jurdico-constitucional estabelecido pelo prprio Estado. Esse domnio alcana no s os bens pertencentes s entidades pblicas como a propriedade privada e as coisas inapropriveis, de interesse pblico.

No Brasil, o domnio eminente de que disps o povo, por meio do legislador constituinte, foi partilhado entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios (CF, art.18), dele resultando trs ordens de domnio reconhecidas pelo ordenamento jurdico do Estado brasileiro: 1) o domnio privado; 2) o domnio pblico; 3) as coisas de ningum (res nullius). Sobre cada uma dessas ordens, o Estado exerce o seu poder de forma diferenciada, ou seja, mediante distintos regimes jurdicos.

Em relao ao domnio privado, por exemplo, o poder estatal se revela atravs de mecanismos de interveno que estudaremos em ponto posterior desta disciplina, tais com o as limitaes e servides administrativas, os tombamentos, as ocupaes temporrias, as desapropriaes etc.). Vejamos a lio de Edimur Ferreira de Faria sobre o domnio eminente e os trs regimes jurdicos (ordens de domnio) que dele decorrem:

Na doutrina moderna, domnio eminente considerado como parcela da soberania estatal incidente sobre a totalidade de bens existentes sobre o territrio do Estado. Sobre tais bens, o domnio eminente se exerce ou se manifesta de maneiras diferentes, de acordo com critrios relativos titularidade dos bens privados, bens pblicos e bens res nullius.

Bens Privados Sendo de propriedade privada, garantida pela Constituio, o Estado no pode exercer sobre esses bens o mesmo domnio a que se submetem os bens pblicos. Mas deve estabelecer regras para o exerccio do direito sobre eles, impondo limitaes ao respectivo titular, em decorrncia da funo social que deve atender propriedade privada. A interferncia do Estado sobre os bens privados vai desde o ordenamento do solo desapropriao, passando pelas limitaes administrativas, ocupao temporria, requisio, servido administrativa e tombamento. Alm dessas modalidades de interveno na propriedade, o Estado interfere no domnio econmico atravs do controle de preo, do estabelecimento de estoques reguladores, de restrio ao monoplio, ao cartel e a outros meios de manifestao do abuso econmico.

Bens Pblicos Sobre os bens pblicos, o domnio eminente do Poder Pblico diferente e mais acentuado, em relao ao exercido sobre os bens privados. Os bens pblicos so assim chamados pelo fato de pertencerem a entidades pblicas, polticas ou no. Embora tais bens sejam de propriedade estatal, o uso e a manuteno deles so voltados para o interesse pblico.

Bens sem titularidade definida, ou res nullius So os inapropriveis, em virtude de sua natureza. Exemplos: gua, espao areo, meio ambiente, flora e fauna. Para a fruio, apropriao e uso desses bens, o Estado exerce o seu poder eminente editando leis dispondo sobre a utilizao e conservao dos mesmos, visando ao interesse social, sade e boa qualidade de vida.

Ressalte-se, contudo, haver autores que repudiam a noo de domnio eminente aqui esboada, considerando-a ultrapassada, conforme salienta Maral Justen Filho:

"Rejeita-se a clssica concepo de domnio eminente, que vigorou no passado. Essa teoria afirmava que o Estado deteria uma propriedade latente sobre todos os bens existentes em seu territrio. Portanto, os particulares seriam titulares de um domnio ilimitado (resolvel), que poderia ser extinto a qualquer momento, se assim o desejasse o Estado. Segundo essa concepo, o patrimnio do Estado seria integrado por bens de seu domnio efetivo, mas tambm indiretamente por todos os bens existentes na posse de particulares. A teoria do domnio eminente tem suas origens no perodo anterior afirmao do Estado de Direito. No traduz corretamente a relao poltica e jurdica entre o Estado e a sociedade. No se pode admitir, perante o vigente regime constitucional, o domnio eminente do Estado sobre os bens privados. No entanto, alguns continuam a utilizar a terminologia para indicar outro aspecto da ordem jurdica. Fala-se em domnio eminente para indicar a competncia estatal para promover desapropriao ou valer-se da propriedade privada em situaes excepcionais. A eventual adoo das expresses no significa, como evidente, a efetiva existncia de uma relao de domnio potencial sobre bens privados, titularizada pelo Estado".

Mas em que pese essas crticas, entendemos que, por razes didticas, nada obsta que se continue adotando a referida noo, desde que, claro, entenda-se o domnio eminente simplesmente como uma decorrncia da soberania estatal sobre bens e que se revela de acordo com os parmetros do Estado de Direito contemporneo, cujos fundamentos para o efetivo exerccio de poderes estatais, por sua vez, havero de obedecer ao que for previsto na Constituio. claro que a essncia do domnio eminente, enquanto vontade potencial do legislador constituinte, no dar ao Estado o poder ilimitado sobre a propriedade privada, pois a soberania estatal haver de ser exercida com respeito s disposies constitucionais que balizam todos os poderes estatais constitudos. Justamente com base no domnio eminente que a Constituio consagra o direito propriedade privada, assegurando garantias ao proprietrio particular no apenas frente a outros particulares, mas tambm, frente ao prprio Estado.2) DOMNIO PBLICO E BENS PBLICOSA expresso domnio pblico tem sido empregada em sentidos diversos pela doutrina, ora levando em conta apenas o conjunto de bens pblicos, ora abarcando, alm disso, tambm os bens difusos sem titularidade definida que estejam disposio da coletividade e caiba ao Estado proteger (por exemplo, bens relacionados ao meio ambiente ou ao patrimnio histrico e artstico nacional).

Preferimos empregar o termo no primeiro sentido, mais estrito, como sendo o conjunto de bens pblicos, isto , que pertencem ao Estado, sejam mveis ou imveis, corpreos ou incorpreos. nessa linha o conceito de bem pblico apontado por Hely Lopes Meirelles, abarcando todas as coisas, corpreas ou incorpreas, imveis, mveis e semoventes, crditos, direitos e aes, que pertenam, a qualquer ttulo, s entidades estatais, autrquicas, fundacionais e paraestatais. Mas esse conceito merece algum reparo no que tange incluso genrica de todos os bens das empresas estatais (que Hely Lopes chamava de paraestatais) - quais sejam as empresas pblicas, sociedades de economia mista e suas subsidirias - eis que tais empresas, por terem personalidade jurdica de direito privado, possuem diversos bens regidos pelo direito civil de propriedade e que, portanto, no se submetem ao regime jurdico prprio dos bens pblicos.

Como salienta Lcia Valle Figueiredo:

discordamos de Hely Lopes Meirelles quanto incluso dos bens das empresas estatais dentro da categoria de bens pblicos. Na verdade, qualquer classificao somente til na medida em que pudermos imputar aos componentes da mesma espcie igual regime jurdico, pelo menos em suas linhas mestras. E, como veremos, s empresas estatais no se poder imputar a essencialidade do regime jurdico consubstanciada pela inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade, como verificaremos mais adiante, no segmento referente ao regime jurdico dos bens pblicos. Destarte, a conceituao de Hely Lopes Meirelles de bens pblicos por ns aceita excluindo-se da categoria os bens das paraestatais.

Em suma, sob aspecto patrimonial, filiamo-nos doutrina que considera os bens pblicos como sendo apenas aqueles que pertencem s pessoas jurdicas de direito pblico (entes polticos e suas autarquias) e que consubstanciam os chamados bens da Fazenda Pblica.Saliente-se que o Cdigo Civil brasileiro (Lei 10.406/2002) assim dispe sobre os bens pblicos em seu art.98: So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.Ao falar em domnio nacional, o legislador est se referindo ao domnio pblico da nao brasileira, que como se sabe integrada pelos entes federados (Unio, estados, Distrito Federal e municpios), os quais, por sua vez, juntamente com as suas respectivas autarquias (federais, estaduais, distritais e municipais), so as pessoas jurdicas de direito pblico interno cujo elemento patrimonial identificado pelo termo Fazenda Pblica.

Todavia, preciso um esclarecimento adicional.

Para alguns autores, ainda que num sentido estrito o foco esteja na natureza pblica do patrimnio do qual os bens faam parte (bens da Fazenda Pblica federal, estadual, distrital e municipal), a noo de domnio pblico no se configura apenas sob o prisma do direito de propriedade tal qual classicamente tratado pelo Direito Civil. Vale dizer, entende-se por bem pblico algo mais amplo do que simplesmente bem de propriedade do Estado (bens da Fazenda Pblica). Para estes doutrinadores, existem tambm bens que, apesar de pertencerem ao patrimnio privado (seja de particulares, seja de entidades estatais de direito privado), passam a integrar o domnio pblico em razo de o seu uso estar sendo destinado a uma atividade pblica.

Mas uma melhor compreenso disso demanda que antes se conhea o conceito de "afetao" (e de "desafetao").Afetao a atribuio, a um bem pblico, de sua destinao especfica, ou seja, a destinao ftica ou jurdica de um bem a uma utilizao de interesse pblico. Ao revs, desafetao a reduo ou extino, ftica ou jurdica, da utilizao de interesse pblico de um determinado bem.

O estudante deve estar atento a esta peculiaridade do domnio pblico regido pelo Direito Administrativo, percebendo que a expresso bem pblico no necessariamente sinnimo de propriedade pblica.Dita doutrina enfatiza que pertencem ao domnio pblico no somente os bens de propriedade dos entes de Direito Pblico (bens da Fazenda Pblica), mas tambm todos os demais que estejam destinados a uma finalidade pblica.

Nessa linha de pensamento, eis o conceito de bem pblico oferecido por Celso Antnio Bandeira de Mello:

so todos os bens que pertencem s pessoas jurdicas de Direito Pblico, isto , Unio Estados, Distrito Federal, Municpios, respectivas autarquias e fundaes de Direito Pblico (estas ltimas, alis, no passam de autarquias designadas pela base estrutural que possuem), bem como os que, embora no pertencentes a tais pessoas, estejam afetados prestao de um servio pblico. O conjunto de bens pblicos forma o domnio pblico, que inclui tanto bens imveis como mveis.

Da se conclui que a existncia de domnio pblico pode levar em conta dois aspectos distintos: propriedade e afetao. Basta a presena de qualquer um deles para que haja domnio pblico.H, portanto, bens pblicos em razo de haver propriedade pblica (bens pblicos propriamente ditos) e outros em razo de afetao a servios pblicos (bens pblicos por afetao).

V-se, pois, que a noo de domnio pblico mais extensa que a de propriedade, pois nele se incluem bens que no pertencem ao Poder Pblico; a marca especfica dos que compem tal domnio a de participarem da atividade administrativa pblica. A noo de bem pblico, tal como qualquer outra noo em Direito, s interessa se for correlata a um dado regime jurdico. Assim, todos os bens que estiverem sujeitos ao mesmo regime pblico devero ser havidos como bens pblicos. Ora, bens particulares quando afetados a uma atividade pblica (enquanto o estiverem) ficam submissos ao mesmo regime jurdico dos bens de propriedade pblica. Logo, tm que estar includos no conceito de bem pblico.

Nas palavras de Rui Cirne Lima, a relao de administrao domina e paralisa a propriedade privada, mas no a exclui. Significa dizer que um bem pertencente a um particular poder ser tambm de domnio pblico enquanto afetado a uma finalidade administrativa.

No que concerne ao regime jurdico de domnio pblico, cabe ento distinguir as duas situaes, conforme o bem integre o patrimnio da entidade pblica (Fazenda Pblica) ou se trate apenas de um bem do patrimnio privado afetado a uma utilizao pblica.

Um bem de propriedade pblica (pertencente Fazenda Pblica), ainda que eventualmente no esteja sendo empregado em alguma finalidade pblica (estando, sob este aspecto, desafetado), ser sempre um bem pblico enquanto integrar o patrimnio da entidade estatal de direito pblico, haja vista a relao de propriedade pblica subjacente. Ou seja, mesmo desafetado continua sendo bem pblico ( o que se chama de bem pblico dominial). J se for um bem de propriedade privada afetado a uma utilizao de interesse pblico , a sua posterior desafetao automaticamente lhe retira do regime jurdico de bem pblico.

Por outro lado, bom advertir que nem todos os autores incluem os bens privados afetados no regime jurdico de bens pblicos. Para boa parte da doutrina, o conceito de bem pblico (e, por conseguinte, de domnio pblico) abarca apenas bens pertencentes a entidades estatais de direito pblico. Nesse enfoque mais restrito, conforme veremos a seguir, o tema da afetao somente estudado na seara dos bens do patrimnio pblico, servindo apenas para destacar a existncia de certos bens pblicos desafetados de uma utilidade pblica (bens pblicos dominiais).3) CLASSIFICAO DOS BENS PBLICOS

3.1) Quanto titularidade, os bens pblicos so classificados em federais, estaduais, distritais e municipais, conforme as regras dispostas na Lei Maior.

Acerca dos bens federais, dispe a nossa Constituio Federal:

Art.20. So bens da Unio: I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribudos; II - as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental, definidas em lei; III - os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as reas referidas no art. 26, II; V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusiva; VI - o mar territorial; VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; VIII - os potenciais de energia hidrulica; IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo; X - as cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-histricos; XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios. 1 - assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao. 2 - A faixa de at cento e cinqenta quilmetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, considerada fundamental para defesa do territrio nacional, e sua ocupao e utilizao sero reguladas em lei.

Alm disso, os bens dos Territrios federais integram o domnio da Unio, inserindo-se dentre os seus bens (CF/88, art.18, 2).

Acerca dos bens estaduais, diz a Constituio Federal:

Art.26. Incluem-se entre os bens dos Estados: I - as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio; II - as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem no seu domnio, excludas aquelas sob domnio da Unio, Municpios ou terceiros; III - as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio;

IV - as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio.

No tocante aos bens distritais, o Distrito Federal, por extenso implcita no princpio de competncia legislativa, dispor sobre o mesmo rol de bens atribudos aos Estados (art.32, 1, CF).

Quanto aos bens municipais, os Municpios no foram contemplados explicitamente na partilha dominial constitucional, tendo ficado excludos, assim, do exerccio do domnio sobre terras devolutas, sobre rios e lagos. Assegura-se-lhes, todavia, o domnio patrimonial sobre os bens pblicos de uso comum situados no permetro urbano (art.30, VIII, CF) e, quanto s guas, sobre aquelas fluentes ou em depsito, artificialmente captadas ou estancadas por obras municipais.

Aspecto importante diz respeito competncia legislativa em matria desses bens pblicos, conforme sejam federais, estaduais, distritais ou municipais. Digenes Gasparini ressalta que cabe a cada uma das pessoas polticas (Unio, Estado-Membro, Distrito Federal e Municpio) regular alguns aspectos da aquisio, do uso, da administrao e da alienao dos bens que integram seus respectivos patrimnios, visto que essa atribuio da essncia da autonomia dos entes federados. Da porque o art.48, V, da Carta Magna de 1988 prev expressamente ser da competncia do Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sobre limites do territrio nacional, espao areo e martimo e bens do domnio da Unio.

3.2) Quanto ao grau de afetao que define a sua destinao, os bens pblicos podem ser classificados em trs espcies: bens de uso comum, bens de uso especial e bens dominicais.

Bens de uso comum so os destinados ao uso indistinto de todos, como os mares, ruas, estradas, praas etc.

So as coisas mveis ou imveis pertencentes ao Poder Pblico (Unio, Estado-Membro, Municpio, Distrito Federal), usveis, sem formalidade, por qualquer do povo. So exemplos dessa espcie de bem os mares, as praias, os rios, as estradas, as ruas, as praas, as reas verdes e de lazer. O uso e gozo desses bens permitido a qualquer ser humano, sem distino entre nacionais e estrangeiros, entre pessoas fsicas ou jurdicas, ou entre pessoas pblicas ou privadas. Para esse uso e gozo nada se exige em termos de autorizao ou permisso, nem, pelo menos em princpio, se cobra pela utilizao. A cobrana pela utilizao dos bens de uso comum, embora no seja costumeira, permitida pelo art.68 do Cdigo Civil de 1916, conforme as leis da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios a que pertencem dispuserem a respeito. Com a privatizao de algumas rodovias, bens pblicos de uso comum do povo, est-se generalizando a cobrana de pedgio pela sua utilizao.

O uso e gozo, por certo, h de ser conforme a destinao do bem. Assim, uma praa no pode ser utilizada para se estender um varal e secar roupa, nem uma rua utilizada como campo de bochas ou malhas. Mas no tudo. O uso deve, ainda, ser normal. Destarte, qualquer utilizao, como o uso de uma praa para a realizao de comcio ou de uma rua para a promoo de passeata estudantil ou comemorao da vitria de certo time de futebol deve ser previamente informada autoridade competente (art.5o, XVI, da CF). J o trnsito de uma grande carreta e o uso privativo para a instalao, por exemplo, de uma banca de jornal devem ser previamente solicitados e deferidos pelo poder competente. Essas prvias medidas por parte dos usurios so necessrias para que algumas providncias quanto ao uso de certos equipamentos comunitrios (hospital, funerria) e segurana dos prprios usurios sejam tomadas. A falta delas torna ilegal a utilizao, podendo, portanto, ser obstada a qualquer custo.

Bens de uso especial so afetados a um servio ou estabelecimento pblico, como as reparties pblicas, isto , locais onde se realiza atividade pblica ou onde est disposio dos administrados um servio pblico, como teatros, universidades, museus e outros abertos visitao pblica.

So as coisas mveis e imveis utilizveis na prestao dos servios pblicos. So os bens destinados execuo dos servios pblicos e usveis somente pelo Poder Pblico, seu proprietrio. Pertencem Unio, aos Estados Federados, ao Distrito Federal, aos Municpios, s autarquias e s fundaes pblicas. Exemplos desses bens: os edifcios onde esto instalados os vrios servios pblicos (cadeia, museu, mercado, escola, hospital, reparties pblicas) e os terrenos tambm consagrados prestao dos servios pblicos. O uso e gozo desses bens so, em tese, das pessoas que detm a sua propriedade (Unio, Estado-Membro e Municpio). Para esse uso e gozo no se exige qualquer formalidade. direto e imediato. Quando passveis de utilizao por terceiros, h de se observar certa formalidade (autorizao, horrio, preo, regulamento), como se d com o uso das escolas pelos alunos, e dos museus pelos visitantes. Em qualquer hiptese seu uso deve atender legislao dos demais entes federados, como o caso da lei municipal de uso e ocupao do solo urbano e da lei estadual de proteo de mananciais.

Bens dominicais tambm chamados de dominiais so os prprios do Estado como objeto de direito real, no aplicados nem ao uso comum, nem ao uso especial, tais os terrenos ou terras em geral, sobre os quais tem senhoria, moda de qualquer proprietrio, ou que, do mesmo modo, lhe assistam em conta de direito pessoal.

Os bens dominicais so os destitudos de qualquer destinao, prontos para ser utilizados ou alienados ou, ainda, ter seu uso trespassado a quem por eles se interesse. Pertencem Unio, aos Estados-Membros, ao Distrito Federal, s autarquias e fundaes pblicas. Tais entidades exercem sobre esses bens poderes de dono, de proprietrio. Apesar disso, a alienao e o trespasse do uso podem exigir o cumprimento, previamente, de certos requisitos, como avaliao, concorrncia e licitao. Desses bens so exemplos os terrenos sem qualquer afetao de propriedade das citadas pessoas pblicas. Podem ser utilizados pelos seus proprietrios para todos os fins de direito, observadas, evidentemente, as legislaes dos demais entes federados. Assim, a Unio no pode dar a bem dominial de sua propriedade qualquer utilizao que contrarie a lei municipal de uso e ocupao do solo.

Em suma, nos bens de uso comum existe uma afetao ao uso comum; nos bens de uso especial existe uma afetao ao uso especial; nos bens dominicais no existe afetao alguma. Assim, o grau de desafetao pode variar em cada caso. Um bem de uso comum pode eventualmente ser desafetado deste uso, porm afetado a um uso especial (tornando-se bem de uso especial) ou no afetado a qualquer destino pblico (tornando-se bem dominical).Esta classificao, tradicionalmente consagrada pela doutrina, est positivada na legislao brasileira, conforme se infere do texto do nosso Cdigo Civil (Lei 10.406/2002):

Art. 99. So bens pblicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas;

II - os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Pargrafo nico. No dispondo a lei em contrrio, consideram-se dominicais os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico a que se tenha dado estrutura de direito privado.

Art. 100. Os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis, enquanto conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determinar.

Art. 101. Os bens pblicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigncias da lei.

3.3) Quanto disponibilidade, os bens pblicos se classificam em absolutamente indisponveis e relativamente indisponveis. So absolutamente indisponveis, como regra, os bens pblicos de uso comum e os bens pblicos de uso especial, vinculados que se encontram, por definio, a interesse pblico caracterizado e atual. So relativamente indisponveis, todavia, os bens pblicos dominicais que, no se encontrando afetados satisfao de nenhum interesse pblico caracterizado e atual, estaro aptos a receberem, por parte do Estado, uma destinao que atenda a um interesse pblico genrico, sempre nas condies estabelecidas em lei.

Alguns autores especificam ainda mais as categorias desta classificao, falando em bens indisponveis, bens patrimoniais indisponveis e bens patrimoniais disponveis:

Bens indisponveis: "so aqueles que no ostentam carter tipicamente patrimonial e que, por isso mesmo, as pessoas a que pertencem no podem deles dispor. No poder dispor, no caso, significa que no podem ser alienados ou onerados nem desvirtuados das finalidades a que esto voltados. Significa, ainda, que o Poder Pblico tem o dever de conserv-los, melhor-los e mant-los ajustados a seus fins, sempre em benefcio da coletividade. So bens indisponveis os bens de uso comum do povo, porquanto se revestem de caracterstica no patrimonial. Incluem-se, ento, os mares, os rios, as estradas, as praas e logradouros pblicos, o espao areo etc., alguns deles, bvio, enquanto mantiverem essa destinao".

Bens patrimoniais indisponveis: "tais bens possuem carter patrimonial, porque, mesmo sendo indisponveis, admitem em tese uma correlao de valor, sendo, por isso, suscetveis de avaliao pecuniria. So indisponveis, entretanto, porque utilizados efetivamente pelo Estado para alcanar os seus fins. Ainda que terceiros possam us-los, tais bens so indisponveis enquanto servirem aos fins estatais. Enquadram-se nessa categoria os bens de uso especial, sejam mveis ou imveis, porque, como visto, so eles sempre os instrumentos de ao da Administrao Pblica. Enquanto o forem, sero bens patrimoniais indisponveis".

Bens patrimoniais disponveis: "embora tambm tenham carter patrimonial como os da categoria anterior, podem ser alienados, obviamente nas condies que a lei estabelecer. No , portanto, a possibilidade de livre alienao, que coisa diversa; , isto sim, a disponibilidade dentro das condies legalmente fixadas. Os bens patrimoniais disponveis so os bens dominicais em geral, porque nem se destinam ao pblico em geral, nem so utilizados para o desempenho normal das atividades administrativas".

As classificaes quanto ao grau de afetao e quanto disponibilidade so importantes porque definiro o regime jurdico aplicvel a cada espcie de bem, especificamente no que concerne s caractersticas de inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade, como veremos agora em seguida.

4) REGIME JURDICO DOS BENS PBLICOS

O regime jurdico dos bens pblicos delimitado pelas seguintes caractersticas: inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade. Alguns autores acrescentam ainda a no-onerao e a intangibilidade.

A inalienabilidade poder ser absoluta ou relativa, por isso h quem prefira falar em "alienabilidade condicionada". Seja como for, a inalienabilidade ser absoluta quanto aos bens de uso comum do povo. Bom exemplo o art.225 da Constituio da Repblica, o meio ambiente ecologicamente equilibrado, que inadmitir qualquer forma de onerao. Ser relativa se o bem for afetado a qualquer uso especial. A possibilidade de alienao somente surgir quando o bem for desafetado.

Por estarem desafetados, os bens dominicais podem ser alienados, desde que observados os requisitos legais, sobretudo o que dispe o art.17 da Lei 8666/93 acerca da existncia de interesse pblico devidamente justificado (motivao) e ocorrncia de avaliao, alm de outras normas.

No tocante s formas de aquisio e alienao de bens pblicos, Celso Antnio Bandeira de Mello ensina que os bens pblicos adquirem-se pelas mesmas formas previstas no Direito Privado (compra e venda, doao, permuta etc.) e mais por formas especficas de Direito Pblico, como a desapropriao ou a determinao legal, ao passo que a alienao de bens pblicos s pode ter lugar nos termos e forma legalmente previstos.

Lcia Valle Figueiredo exemplifica como formas de aquisio de bens pblicos a compra, a doao, a permuta, a desapropriao, o usucapio, a aquisio por determinao legal (aquisio ministerio legis), como ocorre, v.g., nos espaos livres de loteamento e no perdimento de bens.

Como formas de alienao de bens pblicos, a citada autora menciona a venda precedida de licitao, a doao e a investidura:

As formas de alienao so, normalmente, a venda precedida de licitao por concorrncia, salvo excees bem delimitadas pela lei, como j acentuado, ou leilo, quando se tratar de bens mveis. (...)

Doao, tambm a ttulo excepcional, depende de lei e somente autorizada em circunstncias especiais. (...)

Investidura outra forma de extino da propriedade. Consoante Hely Lopes Meirelles, investidura a incorporao de uma rea pblica, isoladamente inconstruvel, ao terreno particular confinante que ficou afastado do novo alinhamento em razo de alterao no traado urbano. Esse clssico conceito doutrinrio merece, atualmente, ampliao, no sentido de abranger qualquer rea inaproveitvel isoladamente, remanescente ou resultante de obra pblica (art.17, 3, da Lei 8666/93), uma vez que esta pode afetar tambm os terrenos rurais.

Importante frisar que a alienao de bens pblicos demanda avaliao e licitao, sendo que, em regra, somente os bens desafetados podero ser alienados. A desafetao se d por autorizao legislativa, dispensvel apenas no caso dos bens dominicais, pois estes j so desafetados.

No obstante, possvel que o bem afetado seja alienado sob regime pblico, ou seja, visando outro interesse coletivo, conforme explica Diogo de Figueiredo:

Outra distino a ser feita a que diz respeito ao regime jurdico aplicvel alienao. Enquanto afetado a um interesse pblico especfico, o bem inalienvel sob o regime privado, embora possa vir a s-lo sob o regime pblico, desde que ocorra mutao de um interesse pblico especfico por outro, inclusive admitindo a imposio de nus reais administrativos, que resultem no atendimento concomitante de outro interesse pblico especfico.

Em se tratando de alienao de bens imveis da Unio, dos Estados e Municpios, de se observar a disciplina da Lei 9253/95. Outrossim, a alienao de bens imveis da Unio depender de autorizao, mediante ato do Presidente da Repblica, e ser sempre precedida de parecer da Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) quanto sua oportunidade e convenincia (art.23 da Lei 9636/98).

Em tema de alienao de bens pblicos, discorre Srgio Ferraz:

O que a lei tornou inalienvel, s a lei pode tornar alienvel. Enquanto um determinado bem, que compe o patrimnio pblico, responder a um interesse coletivo, ele impassvel de ser tornado alienvel. Ser necessria uma operao lgico-jurdica precedente, no sentido de desafetar aquele bem daquela utilizao pblica, comum ou especial, que lhe est agregada, que lhe est adstrita, para que seja possvel a alienao. As operaes, portanto, se fazem no sentido de referncia e reverncia ao princpio da finalidade: enquanto o bem atende a uma finalidade coletiva, e no h maneira melhor de atend-la seno atravs daquele bem, trata-se de um bem extra commercium, e nem mesmo a lei poder torn-lo alienvel, porque princpio constitucional superior impede que assim acontea. Enquanto aquele bem pblico for imprescindvel para o atendimento ao interesse coletivo impedir, inibir a lei ordinria de torn-lo alienvel.

(...)

Essa operao de desafetao no puramente discricionria, pois no pode ser imotivada, e nem est indene de controle, inclusive jurisdicional. Entramos aqui no campo apaixonante do mbito do controle de atividade administrativa, sobretudo atravs do Poder Judicirio...

(...)

Ento, se justificando o ato de desafetao, a, sim, este bem passa a integrar uma categoria em que a disposio do patrimnio pblico pode significar, inclusive, um instrumento de realizao do interesse coletivo.

A imprescritibilidade a impossibilidade de ser adquirido o domnio de bens pblicos por usucapio, mesmo que excepcionalmente.

uma regra absoluta, isto , no admite exceo, nem mesmo em relao aos bens dominiais. Logo, os bens pblicos, qualquer que seja a espcie ou natureza, no podem ser usucapidos. Alis, o carter de imprescritibilidade absoluta dos bens pblicos encontra expressa previso constitucional, especificamente nos artigos 183, 3 e 191, pargrafo nico, da Carta Magna de 1988, ao disporem que os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.

Registre-se que o art.200 do Decreto-Lei 9760/46 j estabelecia que os bens pblicos de qualquer natureza no eram passveis de usucapio. Posteriormente, o ordenamento jurdico passou a admitir excepcionalmente o chamado usucapio pro labore inclusive de terras pblicas (Cartas de 34, 37 e 46), bem como o usucapio especial rural de terras pblicas devolutas (Lei 6.969/81). Todavia, com o advento da Constituio da Repblica de 1988, restabeleceu-se a tradio brasileira quanto imprescritibilidade dos bens pblicos. O art.102 do Cdigo Civil em vigor (Lei 10.406/2002) expressamente dispe que os bens pblicos no esto sujeitos a usucapio.E mesmo ao tempo do Cdigo Civil de 1916, a matria j era objeto da Smula 340 do STF, vazada nos seguintes termos: "Desde a vigncia do Cdigo Civil, os bens dominicais, como os demais bens pblicos, no podem ser adquiridos por usucapio".A impenhorabilidade resguarda os bens pblicos, no permitindo que sobre eles recaia penhora. tambm uma regra absoluta, que envolve inclusive os bens dominiais.

A esse respeito prescreve o Cdigo de Processo Civil que os bens inalienveis so absolutamente impenhorveis (art.649, I). Por essa razo que se tem um processo de execuo contra a Administrao Pblica (pessoa jurdica de Direito Pblico) diferente do processo para a execuo contra as pessoas de Direito Privado. Substancialmente, essa diferena reside na inexistncia da penhora. O processo, no caso, observa o que estabelece o art.100 da Constituio da Repblica, de onde decorre tal diferenciao.

A no-onerao atributo segundo o qual o administrador pblico (Prefeito, Governador, Presidente) no pode gravar livremente os bens que esto sob sua guarda, conservao e aprimoramento. Ou seja, esses agentes, porque no so donos desses bens, no podem oner-los.

Impede-se, com isso, que bens pblicos sejam gravados com penhor, hipoteca ou anticrese, at porque, como se sabe, s as coisas que se podem alienar podem sofrer tal onerao. Alm disso, a no-onerao decorre tambm do carter de impenhorabilidade dos bens pblicos.

A impossibilidade de onerao de bens pblicos (das entidades estatais, autrquicas e fundacionais) parece-nos questo indiscutvel, diante da sua inalienabilidade e impenhorabilidade.

(...) ficam afastados, desde logo, os bens de uso comum do povo e os de uso especial, que so, por natureza, inalienveis.

Restam, portanto, os dominiais e as rendas pblicas. Mas quanto a estes h o obstculo constitucional da impenhorabilidade em execuo judicial. Se tais bens, embora alienveis, so impenhorveis por lei, no se prestam a execuo direta, que consectrio lgico do vnculo real, que se estabelece entre a coisa e a ao do credor hipotecrio, pignoratcio ou anticrtico.

A intangibilidade se caracteriza pela impossibilidade de destruio do bem pblico.

Nesse sentido, a construo de prdio pblico (bem pblico) em terreno particular, luz do princpio da intangibilidade, equvoco sanvel para o Estado. A intangibilidade de obra pblica (e, por efeito, do bem pblico) impede a simples demolio do prdio (diferente da construo privada em terreno pblico, ou mesmo em terreno particular sem autorizao do Estado, que sofreria destruio desfazimento de obra em face da prevalncia do interesse pblico sobre o privado. A soluo para o particular, proprietrio do terreno, estaria apenas na possibilidade de pleitear atravs de ao de desapropriao indireta indenizao para ressarcir o prejuzo causado pelo esbulho possessrio do Estado).

5) BENS PBLICOS EM ESPCIE

Quanto natureza fsica, os bens se classificam em bens de domnio terrestre (terras pblicas), bens de domnio hdrico (guas pblicas), alm das riquezas minerais (recursos fsseis e substncias minerais), os quais, juntamente com o espao areo, formam o domnio pblico. Alm disso, conforme veremos quando se tratar de limitaes administrativas, o Poder Pblico estabelece uma srie de condicionamentos ao uso de bens privados localizados em reas de proteo ambiental ou florestas, assim como normas de proteo da fauna.

5.1) TERRAS PBLICAS

Tratando-se de terras pblicas, a doutrina aponta as seguintes espcies: terras devolutas, plataforma continental, terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, terrenos de marinha, terrenos acrescidos, terrenos reservados, ilhas, lveos abandonados, faixa de fronteira, vias e logradouros pblicos.

As terras devolutas, so todas aquelas que, pertencentes ao domnio pblico de qualquer das entidades estatais, no se acham utilizadas pelo Poder Pblico, nem destinadas a fins administrativos especficos. So bens pblicos patrimoniais ainda no utilizados pelos respectivos proprietrios.

So, no dizer de Diogo de Figueiredo, bens pblicos fundirios dominicais inafetados.

Dispe o art.5 do Decreto-lei 9760/46:

So devolutas, na faixa de fronteira, nos Territrios Federais e no Distrito Federal, as terras que, no sendo prprias nem aplicadas a algum uso pblico federal, estadual ou municipal, no se incorporaram ao domnio privado: a) por fora da Lei n. 601, de 18-9-1850, Decreto n.1318, de 30-1-1854, e outras leis e decretos gerais, federais e estaduais; b) em virtude de alienao, concesso ou reconhecimento por parte da Unio ou dos Estados; c) em virtude de lei ou concesso emanada de governo estrangeiro e ratificada ou reconhecida, expressa ou implicitamente, pelo Brasil, em tratado ou conveno de limites; d) em virtude de sentena judicial com fora de coisa julgada; e) por se acharem em posse contnua e incontestada com justo ttulo e boa-f, por termo superior a 20 anos; f) por se acharem em posse pacfica e ininterrupta, por 30 anos, independentemente de justo ttulo e boa-f; g) por fora de sentena declaratria nos termos do artigo 148 da Constituio Federal, de 10-11-1937.

A origem do nome decorre do fato de que tais terras eram concedidas em sesmarias, sendo devolvidas ao Poder Pblico pelos sesmeiros que no satisfizessem os requisitos exigidos para a sua concesso.

Em sntese, so devolutas as terras que no foram registradas em nome de particulares e as terras pblicas sem destinao especfica.

H que se ter em vista que as terras devolutas sempre foram definidas de forma residual, ou seja, por excluso: so devolutas porque no entraram legitimamente no domnio particular ou porque no tm qualquer destinao pblica. E existe, indubitavelmente, uma presuno em favor da propriedade pblica, graas origem das terras no Brasil: todas elas eram do patrimnio pblico; de modo que, ou os particulares as adquiriram mediante concesso, doao, venda, legitimao de posse ou usucapio (no perodo permitido), ou elas realmente tm que ser consideradas pblicas e insuscetveis de usucapio.

Trata-se de presuno juris tantum, cabendo ao interessado em adquiri-la por usucapio provar que a terra no devoluta, porque adquirida por particular por meio de ttulo legtimo. O Estado nada tem que provar, mesmo porque no h meios de prova hbeis para demonstrar que a terra no de particular, a no ser por meio de ao discriminatria.

O processo discriminatrio serve para separar as terras devolutas das propriedades particulares, sendo regulamentado pela Lei 6383/76.

A identificao de terras devolutas faz-se mediante processo prprio denominado processo de discriminao. Inicialmente, esse processo foi disciplinado pelo Decreto-lei n. 9760, de 5/9/46, que previa uma fase administrativa e outra judicial. Posteriormente, editou-se a Lei n. 3081, de 22/12/56, que suprimiu a fase administrativa, prevalecendo apenas a judiciria (processo judicial de discriminao). A Lei n. 4504, de 30/11/64, restabeleceu a fase administrativa do procedimento discriminatrio. Atualmente, a matria est regulada pela Lei 6383, de 7/12/76. Esta lei prev o processo administrativo e o processo judicial.

Justamente porque no so afetadas a qualquer destinao, as terras devolutas pertencem categoria de bens dominicais, compondo, portanto, a patrimnio pblico disponvel, podendo ser alienadas de acordo com o interesse pblico. Excetuam-se dessa regra as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por aes discriminatrias, necessrias proteo de ecossistemas naturais (CF/88, art.225, 5). Outrossim, so indisponveis as terras devolutas tratadas no art.20, II, da Lei Maior.

A princpio, as terras devolutas pertencem aos Estados-membros, ressalvadas as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental, definidas em lei, as quais pertencem Unio (CF/88, art.20, II c/c 26, IV). Estas incluem-se nas zonas indispensveis defesa do pas, de que tratam as Leis 5130/66 e 5946/73, razo pela qual so de propriedade da Unio independentemente de desapropriao ou indenizao a eventual ocupante.

Quanto aos Municpios, a Constituio vigente no lhes contemplou com terras devolutas, mas no h impedimento de os Estados transferirem parte das que lhes pertencem aos Municpios, principalmente aquelas situadas nos permetros urbanos respectivos.

Com exceo das terras devolutas sitas na faixa de fronteira que a faixa de 150 Km de largura, ao longo das fronteiras terrestres, considerada fundamental para a defesa do territrio nacional (2 do art.20 da Constituio) e que pertencem Unio, por fora do art.20, II, da Lei Magna, as demais, que no hajam sido trespassadas aos Municpios, so de propriedade dos Estados.

Os terrenos de marinha so as faixas de terra fronteiras ao mar numa largura de 33m contados da linha do preamar mdio de 1831 para o interior do continente, bem como as que se encontram margem dos rios e lagoas que sofram influncia das mars, at onde esta se faa sentir, e mais as que contornam ilhas situadas em zonas sujeitas a esta mesma influncia. Considera-se influncia das mars a oscilao peridica do nvel mdio das guas igual ou superior a 5cm (art.2o e pargrafo nico do Decreto-lei 9760, de 5.9.46).

Os terrenos de marinha e seus acrescidos so bens da Unio (CF/88, art.20, VII, e art.1o, a, do Decreto-lei 9760/46) e integram a categoria dos bens dominicais (art.11 do Decreto 24643/34), conforme assinala Diogenes Gasparini:

Os terrenos de marinha so bens dominicais ou disponveis que integram o patrimnio da Unio.(...) No so bens de uso comum do povo porque no podem ser usados indistintamente por qualquer administrado. Quando consentido, seu uso, sobre ser exclusivo, remunerado. Essas caractersticas no se coadunam com aquelas dos bens de uso comum do povo. Tambm no so bens de uso especial, pois no esto afetados, em tese, ao servio pblico. Nem mesmo sua destinao primeira (defesa da cidade) os coloca entre os bens de uso especial. Ademais, a segurana do territrio no est diretamente ligada a esses bens. A simples existncia deles, mesmo que considerada a localizao para a defesa de nosso territrio, no autoriza afirmar pertenam espcie dos bens de uso especial. Certamente outros, que no de marinha, em razo da localizao, so importantes para a defesa e segurana do nosso pas, mas nem por isso so considerados de uso especial. Por fim, diga-se que o art.11 do Decreto n. 24643, de 10 de julho de 1934 (Cdigo de guas), expressamente lhes outorga a natureza de bens dominicais.

A fiscalizao e a demarcao dos terrenos de marinha so da competncia da Unio, por meio da Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU), nos termos do art.9o do Decreto-lei 9760/46. Todavia, alguns poucos terrenos de marinha existentes no Brasil ainda no foram demarcados pela SPU, razo pela qual a identificao das reas de marinha tem sido feita pelo mtodo conhecido como linha de jundu, caracterizado pelo incio de vegetao natural nas praias.

Sobre o tema, escreve Diogenes Gasparini:

Em razo da falta de demarcao, o Judicirio, os particulares e os rgos pblicos, inclusive a SPU, tm aceito outro critrio, diferente do previsto no Decreto-Lei n.9760/46, para determinar a linha que separa as marinhas das terras particulares. Substituem os peritos a linha da preamar mdia de 1831 pela linha do jundu, caracterizada pelo incio de uma vegetao (jundu), sempre existente alm das praias e para o interior das terras que com elas confinam. O critrio, a nosso ver, embora resolva na prtica os problemas decorrentes da falta da demarcao oficial da faixa dos trinta e trs metros, ressente-se de legalidade. Por ele, no se atende ao prescrito no art.2o do Decreto-Lei n.9760/46, que exige sejam os trinta e trs metros contados da linha da preamar mdia de 1831, e desconhece-se, por conseguinte, que os requisitos legais para a sua determinao so os registrados no art.10. Estes so os nicos vlidos.

A Unio, por intermdio da SPU, pode consentir a utilizao de terrenos de marinha, seja atravs de enfiteuse ou aforamento na forma do art.49, 3, do ADCT (com prvia autorizao do Presidente da Repblica art.99 do Decreto-lei 9760/46), seja a ttulo precrio (genericamente denominada ocupao), mediante instrumentos tais como a autorizao e a permisso de uso. Sobre o tema escreve Jos dos Santos Carvalho Filho:

"O Decreto-lei n. 9.760/1946, alm da enfiteuse, prev ainda a figura da ocupao para legitimar o uso de terras pblicas federais, inclusive a dos terrenos de marinha, em favor daqueles que j as venham ocupando h determinado tempo. Para tanto, a lei prev o cadastramento de tais ocupantes pelo SPU (Servio de Patrimnio da Unio) e o pagamento de taxa de ocupao. O ato administrativo de ocupao, porm, discricionrio e precrio, de modo que a Unio, se precisar do imvel, pode promover a sua desocupao sumria, sem que o ocupante tenha direito permanncia. (...) Uma vez discriminados os terrenos de marinha no SPU, com base na legislao especfica, somente por ao judicial podem ser descaracterizados. Por isso, o STJ considerou exigvel a taxa de ocupao (e, por via de consequncia, legtima a caracterizao de rea como terreno de marinha) mesmo diante de negcio jurdico de doao em que figurava como doador o Estado do Rio Grande do Sul e donatrio o interessado que se julgava proprietrio do imvel. (...) No caso de transferncia ou cesso de direito de uso, que depende da deciso discricionria da Administrao federal, no pode haver cobrana de laudmio. Essa figura prpria da enfiteuse, e somente nesta h opo de preferncia do proprietrio enfiteuta para a retomada do domnio til do imvel. Qualquer cobrana desse tipo suscita correo judicial em favor do ocupante. A matria, todavia, desperta grande controvrsia, havendo julgados que entendem legtimo o laudmio - posio que no nos parece a melhor, levando em conta a natureza do instituto".

Tema importante diz respeito incidncia das normas municipais sobre os terrenos de marinha situados no respectivo municpio.

Hely Lopes Meirelles ensina que a utilizao de terrenos de marinha, inclusive para edificaes, depende de autorizao federal, mas, tratando-se de reas urbanas ou urbanizveis, as construes e atividades civis nelas realizadas ficam sujeitas a regulamentao e a tributao municipais, como as demais realizaes particulares. A reserva dominial da Unio visa, unicamente, a fins de defesa nacional, sem restringir a competncia estadual e municipal no ordenamento territorial e urbanstico dos terrenos de marinha, quando utilizado por particulares para fins civis.

No mesmo diapaso, consoante tambm aponta Digenes Gasparini, situados os terrenos de marinha em territrio municipal, curial que sobre eles incida a legislao local. A ao poltica do Municpio alcana qualquer pessoa ou coisa que esteja no interior de sua rea de competncia, ressalvadas as vedaes constitucionais. A proteo que os bens pblicos recebem do ordenamento jurdico no pode entravar a realizao dos interesses a cargo do Estado e, no caso, especialmente, do Municpio. Donde a sujeio das marinhas legislao edilcia, tributria, urbanstica e de uso do solo vigorante no Municpio em que esto localizadas.

A edificao nos terrenos de marinha h de obedecer legislao municipal, quer seja promovida por foreiros da Unio, quer por ela prpria. O interessado em edificar nas marinhas ou em outros bens da Unio ou do Estado-Membro h de seguir integralmente a legislao local. Nenhum privilgio tem o foreiro por ocupar as marinhas, e, se sobre elas pretender edificar, h de submeter-se s regras municipais.(...)

Nem a Unio se pretender edificar nas marinhas ou em outro de seus bens escapa s imposies municipais, j que, em tese, a seu favor no militam excludentes. Por fim, diga-se que a Unio teria, nesse aspecto, autolimitado seus privilgios, se existissem em relao competncia municipal. De fato, pela Lei federal n.125, de 3 de dezembro de 1935, ainda em vigor, apesar da inconstitucionalidade de algumas de suas regras, a Unio est obrigada a projetar seus edifcios com observncia das normas estaduais e municipais. Se no h por que excluir a Unio da incidncia das regras municipais de edificao, com redobrada razo no h por que delas se retirar o foreiro quando nas marinhas pretender edificar. A irregularidade da construo implicar embargos e outras sanes.

Certamente no se submetem legislao edilcia municipal os edifcios especiais, a exemplo dos fortes, quartis, portos e aeroportos, necessrios aos servios de segurana nacional e a cargo da Unio. Sobre essas construes no atua o poder de polcia municipal ou estadual. Embora seja assim, cremos que os rgos responsveis por construes dessa natureza devem comunicar a inteno de construir e a data provvel do incio da obra e outros dados gerais, a fim de que possa o Municpio conhec-la, sob pena de embarg-la.

Saliente-se que no se deve confundir os terrenos de marinha com as praias, estas sim bens de uso comum do povo (art.10 da Lei 7661/88) e inalienveis, consoante j decidiu o colendo STF e conforme leciona Celso Antnio Bandeira de Mello:

Tais terrenos (de marinha) pertencem Unio, conforme art.20, VII, da Constituio Federal, e se constituem em bens pblicos dominicais. No devem ser confundidos com praias, que so bens pblicos federais (art.20, IV, da Constituio) de uso comum.

Nos termos do art.10, 3, da Lei 7661/88, entende-se por praias a rea coberta e descoberta periodicamente pelas guas, acrescida da faixa subseqente de material detrtico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, at o limite onde se inicie a vegetao natural (chamada linha de jundu), ou, em sua ausncia, onde comece um outro ecossistema.

A princpio, as praias so de uso comum, salvo quanto direcionadas pelo Poder Pblico para alguma finalidade especial, tornando-se, com isso, bem de uso especial. o caso das praias localizadas dentro de bases navais, por exemplo.

A rigor no existem praias particulares, pois todas as praias, por serem adjacentes a terrenos de marinha, so bens pblicos federais. O que pode ocorrer a sua desafetao ao uso comum e posterior outorga de uso privativo a um particular. Nesse caso, a praia seguir o mesmo regime jurdico do respectivo terreno de marinha adjacente, inclusive quanto ao pagamento de taxa de ocupao. Os terrenos reservados ou terrenos marginais, nos termos do art.4o do Decreto-lei 9760/46, so os que banhados pelas correntes navegveis, fora do alcance das mars, vo at a distncia de 15 (quinze) metros medidos horizontalmente para a parte da terra, contados desde a linha mdia das enchentes ordinrias.

Como enfatizado por Maria Sylvia Di Pietro, a expresso fora do alcance das mars importante para distinguir os terrenos reservados dos terrenos de marinha; se o terreno marginal ao rio estiver sob influncia das mars, ele entra no conceito de terreno de marinha.

Os terrenos reservados pertencero Unio se forem marginais a guas pertencentes ao domnio federal (CF/88, art.20, III). Caso contrrio, sero de propriedade dos Estados.

Nos termos do art.11 do Decreto 24643/34 (Cdigo de guas), so bens pblicos dominicais, salvo se estiverem destinados ao uso comum ou pertencerem ao domnio particular.

Celso Antnio Bandeira de Mello ressalta que em tempos houve quem, erroneamente, sustentasse que sobre eles no havia propriedade pblica, mas apenas servido pblica. Hoje a matria pacfica, havendo smula do STF (n.479) reconhecendo o carter pblico de tais bens.

Enuncia a Smula 479 do STF: as margens dos rios navegveis so de domnio pblico, insuscetveis de expropriao e, por isso mesmo, excludas de indenizao.

Maria Sylvia Di Pietro salienta, porm, que tal smula no se aplicaria nos casos em que tiver ocorrido transferncia de propriedade ao particular, por concesso do Poder Pblico, hipteses em que estaria configurada a servido pblica:

A Smula n. 479 refere-se a julgados em que os pretensos proprietrios dos imveis apresentavam ttulos de aquisio no emanados do Poder Pblico e, por isso mesmo, considerados bens pblicos insuscetveis de desapropriao. No entanto, nos casos em que os ttulos so legtimos, porque representados por concesso feita pelo Poder Pblico, a referida smula no tem aplicao, de modo que, se o bem for desapropriado, a indenizao dever abranger a faixa correspondente aos chamados terrenos reservados, que estavam no domnio til do particular.

No assiste razo a Hely Lopes Meirelles (1995:466) quando diz que os terrenos reservados so terras particulares, apenas oneradas com servido pblica ou administrativa.

Os terrenos reservados podem ser bens pblicos ou bens particulares.

Registre-se que no tocante s margens dos rios no navegveis, no h de se falar em terreno reservado. Nesses casos, haver apenas uma servido de trnsito numa faixa de dez metros (art.12 do Decreto 24643/34 - Cdigo de guas).

Os terrenos acrescidos de marinha, na forma do art.3o do Decreto-Lei 9760/46, so os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.

Naturalmente, os terrenos acrescidos podem se formar tanto por acrscimo de terra (aluvio prprio) como por afastamento das guas (aluvio imprprio). Nesse ltimo caso, tem-se o lveo abandonado.

Ao lado dos terrenos acrescidos de marinha, existem tambm os terrenos acrescidos aos terrenos reservados ou marginais. Confira-se o que dizem os doutrinadores:

So os que, por aluvio ou por avulso, se incorporam aos terrenos de marinha ou aos terrenos marginais, aqum do ponto a que chega a preamar mdio ou do ponto mdio das enchentes ordinrias, respectivamente, bem como a parte do lveo que se descobrir por afastamento das guas (art.16 do Cdigo de guas). So bens dominicais se no estiverem destinados ao uso comum e sua propriedade assiste entidade pblica titular do terreno a que aderiram, salvo se, por algum ttulo legtimo, estiverem em propriedade privada (1 do art.16).

Esses terrenos formados em seguimento aos terrenos de marinha so de propriedade da Unio, conforme estabelece o art.20, VII, da Constituio Federal. Se formados em continuidade aos terrenos reservados ou marginais, so do domnio federal se situados nos lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terreno de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, visto que os terrenos reservados pertencem Unio. Os demais so de propriedade dos Estados-Membros se, a justo ttulo, no forem do domnio federal, municipal ou particular os terrenos reservados a que se formarem.

Os terrenos acrescidos seguem a natureza dos terrenos de marinha ou dos terrenos reservados. Destarte, so dominicais se formados em seguida aos de marinha. Assim tambm sero os acrescidos aos terrenos reservados se estes no forem destinados ao uso comum ou se no forem de particulares a justo ttulo, como se depreende do art.11 do Cdigo de guas.

Nos termos do art.11 da Lei 8617/93, a plataforma continental compreende o leito e o subsolo das reas submarinas que se estendem alm de seu mar territorial, em toda a extenso do prolongamento natural de seu territrio terrestre, at o bordo exterior da margem continental, ou at uma distncia de duzentas milhas martimas das linhas base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental no atinja essa distncia.

Em suma, a plataforma continental a poro de terras imersas, com maior ou menor largura, que circunda os continentes, estendendo-se, convencionalmente, at cerca da profundidade de 200 metros.

A Carta Magna de 1988 dispe que so bens da Unio os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusiva (art.20, V), os quais so disciplinados pela citada Lei 8617/93.

A importncia da plataforma continental encontra-se no fato de que contm as mesmas riquezas minerais existentes no territrio adjacente. , assim, fonte de riqueza natural, viveiro da fauna e da flora marinha.

As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, previstas nos artigos 20, XI, e 231 da Carta Poltica de 1988, so as por eles habitadas em carter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios a sue bem-estar e as necessrias a sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies (CF/88, art.231, 1).

As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes (CF/88, art.231, 2). So inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre elas, imprescritveis (CF/88, art.231, 4).

Conforme entende Maria Sylvia Di Pietro, as terras indgenas so bens pblicos de uso especial; embora no se enquadrem no conceito do art.66, II, do Cdigo Civil, a sua afetao e a sua inalienabilidade e indisponibilidade, bem como a imprescritibilidade dos direitos a elas relativos, conforme previsto no 4 do art.231, permite inclu-las nessa categoria de bens.

O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos resultados da lavra, na forma da lei (CF/88, art.231, 3). Contudo, proibida, nessas terras, a atividade de garimpagem por meio de cooperativas (CF/88, art.231, 7).

vedada a remoo dos grupos indgenas de suas terras, salvo, "ad referendum" do Congresso Nacional, em caso de catstrofe ou epidemia que ponha em risco sua populao, ou no interesse da soberania do Pas, aps deliberao do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hiptese, o retorno imediato logo que cesse o risco (CF/88, art.231, 5).

So nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse pblico da Unio, segundo o que dispuser lei complementar, no gerando a nulidade e a extino direito a indenizao ou a aes contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto s benfeitorias derivadas da ocupao de boa f (CF/88, art.231, 6).

Cabe Unio a demarcao de terras indgenas, conforme dispe o art.67 do ADCT e o Decreto 1775/96.

Registre-se que a ocupao tradicional a que alude a Carta Magna no se refere ao fator temporal de ocupao, mas, sim, como assinala Jos Afonso da Silva, aos usos, costumes e tradies dos povos indgenas:

O tradicionalmente refere-se, no a uma circunstncia temporal, mas ao modo tradicional de os ndios ocuparem e utilizarem as terras e ao modo tradicional de produo, enfim, ao modo tradicional de como eles se relacionam com a terra, j que h comunidades mais estveis, outras menos estveis, e as que tm espaos mais amplos pelo qual se deslocam etc. Da dizer-se que tudo se realize segundo seus usos, costumes e tradies.

(...) a relao entre o indgena e suas terras no se rege pelas normas do Direito Civil. Sua posse extrapola da rbita puramente privada, porque no e nunca foi uma simples ocupao de terra para explor-la, mas base de seu habitat, no sentido ecolgico de interao do conjunto de elementos naturais e culturais que propiciam o desenvolvimento equilibrado da vida humana. Esse tipo de relao no pode encontrar agasalho nas limitaes individualistas do direito privado, da a importncia do texto constitucional em exame, porque nele se consagra a idia de permanncia, essencial relao do ndio com as terras que habita.

Conforme salienta Hely Lopes, em face desta e de outras inovaes da Constituio relacionadas com as terras indgenas, torna-se imprescindvel a reviso do Estatuto do ndio (Lei 6001, de 19.12.73), tendo o Executivo apresentado projeto de lei com essa finalidade.

Sobre a natureza jurdica das terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, convm transcrever trechos de ementa de acrdo proferido pelo STF no famoso caso da demarcao da terra indgena "Raposa Serra do Sol":

"(...) 4. O SIGNIFICADO DO SUBSTANTIVO "NDIOS" NA CONSTITUIO FEDERAL. O substantivo "ndios" usado pela Constituio Federal de 1988 por um modo invariavelmente plural, para exprimir a diferenciao dos aborgenes por numerosas etnias. Propsito constitucional de retratar uma diversidade indgena tanto intertnica quanto intra-tnica. ndios em processo de aculturao permanecem ndios para o fim de proteo constitucional. Proteo constitucional que no se limita aos silvcolas, estes, sim, ndios ainda em primitivo estdio de habitantes da selva. 5. AS TERRAS INDGENAS COMO PARTE ESSENCIAL DO TERRITRIO BRASILEIRO. 5.1. As "terras indgenas" versadas pela Constituio Federal de 1988 fazem parte de um territrio estatal-brasileiro sobre o qual incide, com exclusividade, o Direito nacional. E como tudo o mais que faz parte do domnio de qualquer das pessoas federadas brasileiras, so terras que se submetem unicamente ao primeiro dos princpios regentes das relaes internacionais da Repblica Federativa do Brasil: a soberania ou "independncia nacional" (inciso I do art. 1 da CF). 5.2. Todas as "terras indgenas" so umbem pblicofederal (inciso XI do art. 20 da CF), o que no significa dizer que o ato em si da demarcao extinga ou amesquinhe qualquer unidade federada. Primeiro, porque as unidades federadas ps-Constituio de 1988 j nascem com seu territrio jungido ao regime constitucional de preexistncia dos direitos originrios dos ndios sobre as terras por eles "tradicionalmente ocupadas". Segundo, porque a titularidade de bens no se confunde com o senhorio de um territrio poltico. Nenhuma terra indgena se eleva ao patamar de territrio poltico, assim como nenhuma etnia ou comunidade indgena se constitui em unidade federada. Cuida-se, cada etnia indgena, de realidade scio-cultural, e no de natureza poltico-territorial. 6. NECESSRIA LIDERANA INSTITUCIONAL DA UNIO, SEMPRE QUE OS ESTADOS E MUNICPIOS ATUAREM NO PRPRIO INTERIOR DAS TERRAS J DEMARCADAS COMO DE AFETAO INDGENA. A vontade objetiva da Constituio obriga a efetiva presena de todas as pessoas federadas em terras indgenas, desde que em sintonia com o modelo de ocupao por ela concebido, que de centralidade da Unio. Modelo de ocupao que tanto preserva a identidade de cada etnia quanto sua abertura para um relacionamento de mtuo proveito com outras etnias indgenas e grupamentos de no-ndios. A atuao complementar de Estados e Municpios em terras j demarcadas como indgenas h de se fazer, contudo, em regime de concerto com a Unio e sob a liderana desta. Papel de centralidade institucional desempenhado pela Unio, que no pode deixar de ser imediatamente coadjuvado pelos prprios ndios, suas comunidades e organizaes, alm da protagonizao de tutela e fiscalizao do Ministrio Pblico (inciso V do art. 129 e art. 232, ambos da CF). 7. AS TERRAS INDGENAS COMO CATEGORIA JURDICA DISTINTA DE TERRITRIOS INDGENAS. O DESABONO CONSTITUCIONAL AOS VOCBULOS "POVO", "PAS", "TERRITRIO", "PTRIA" OU "NAO" INDGENA. Somente o "territrio" enquanto categoria jurdico-poltica que se pe como o preciso mbito espacial de incidncia de uma dada Ordem Jurdica soberana, ou autnoma. O substantivo "terras" termo que assume compostura nitidamente scio-cultural, e no poltica. A Constituio teve o cuidado de no falar em territrios indgenas, mas, to-s, em "terras indgenas". A traduzir que os "grupos", "organizaes", "populaes" ou "comunidades" indgenas no constituem pessoa federada. No formam circunscrio ou instncia espacial que se orne de dimenso poltica. Da no se reconhecer a qualquer das organizaes sociais indgenas, ao conjunto delas, ou sua base peculiarmente antropolgica a dimenso de instncia transnacional. Pelo que nenhuma das comunidades indgenas brasileiras detm estatura normativa para comparecer perante a Ordem Jurdica Internacional como "Nao", "Pas", "Ptria", "territrio nacional" ou "povo" independente. Sendo de fcil percepo que todas as vezes em que a Constituio de 1988 tratou de "nacionalidade" e dos demais vocbulos aspeados (Pas, Ptria, territrio nacional e povo) foi para se referir ao Brasil por inteiro. (...)".

No que concerne s ilhas, tem-se que as ilhas martimas (ocenicas e costeiras), excludas as reas pertencentes aos Estados, Municpios ou terceiros, sero bens da Unio. As ilhas fluviais e lacustres em regra pertencero aos Estados, salvo se estiverem em zonas limtrofes com outros pases, quando ento sero de domnio da Unio (CF/88, art.20, IV, c/c art.26, II).

Pela interpretao literal do dispositivo constitucional, na sua redao original de 1988, alguns doutrinadores entendiam que as ilhas martimas, fossem elas costeiras (no relevo da plataforma continental) ou ocenicas (fora do relevo da plataforma continental), sempre pertenceriam Unio, podendo ocorrer to-somente a existncia, em seu interior, de reas pertencentes aos Estados, Municpios ou terceiros.

Esta leitura, todavia, desconsiderava situaes peculiares em que a sede de certos municpios estava inteiramente situada no interior de ilhas costeiras, da porque a Emenda Constitucional 46/2005 cuidou de alterar o texto do inciso IV do art.20, ressalvando que no pertencem Unio as ilhas costeiras que contenham a sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade ambiental federal.

Jos dos Santos Carvalho Filho assim escreve acerca da alterao promovida por dita Emenda:"O art. 20, IV, da CF, sofreu alterao pela EC n. 46/2005, passando a dispor que pertencem Unio, 'as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade ambiental federal', mantida a ressalva do art. 26, II. Conquanto o texto no seja um primor de clareza, parece-nos que a expresso 'excluda destas' refere-se apenas s ilhas costeiras, porque, situando-se prximas costa, permitem a existncia de integrao com o continente e, consequentemente, a instalao de cidades com a configurao de Municpios, em relao aos quais deve ser observado normalmente o processo de urbanizao contemplado na Constituio (art.182, CF). Semelhante integrao, obviamente, no pode suceder em ilhas ocenicas. Destarte, no ser da Unio, mas sim do Municpio, a rea em que estiver localizada a sua sede, situando-se fora do seu domnio, no entanto, as reas que constiturem unidade ambiental de proteo da Unio e aquelas nas quais estiver sendo executado servio pblico federal. Resulta, ento, do novo mandamento que milhares de imveis em semelhante situao passaro a ficar desobrigados do pagamento de aforamento Unio, evitando-se com isso a dupla tributao desses imveis; assim, o proprietrio pagar apenas o IPTU ao respectivo Municpio".

As ilhas so bens dominicais, salvo se tiverem afetadas ao uso comum ou especial (art.25 do Decreto 24643/34 - Cdigo de guas). A Lei 7661/88 instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, fixando prioridade na conservao e manuteno de ilhas costeiras e ocenicas, alm de sistemas fluviais e lagunares, entre outros bens.

A faixa de fronteira, ainda que no seja propriamente um bem pblico, deve assim ser considerado, haja vista a sua importncia para a defesa do territrio nacional.

Como bem assinala Maria Sylvia Di Pietro, no quer dizer que todas as terras situadas na faixa de fronteira sejam pblicas e de propriedade da Unio; a Constituio faz referncia s terras devolutas. Existem terras particulares nessa faixa, que ficam sujeitas a uma srie de restries estabelecidas em lei, em benefcio da segurana nacional.

A Constituio Federal de 1988, em seu art.20, 2, considera faixa de fronteira a faixa de at cento e cinqenta quilmetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, considerando-a como fundamental para a defesa do territrio nacional e que, por isso, tero a sua ocupao e utilizao reguladas em lei.

A Lei 6634/79, regulamentada pelo Decreto 85064/80, dispe sobre a faixa de fronteira, fixando as mencionadas restries o uso e alienao de suas reas.

As vias e logradouros pblicos pertencem s respectivos entes poltico-administrativos que os construram, consoante explana Hely Lopes Meirelles:

As terras ocupadas com as vias e logradouros pblicos pertencem s Administraes que os construram. Tais reas podem constituir bens de uso comum do povo ou bens de uso especial. Presentemente, as ruas e estradas admitem discriminao de uso, contrariando a regra expressa no inc. I do art.66 do CC, que, ao seu tempo, desconhecia as limitaes de trnsito e trfego. Estradas h que, embora de domnio pblico, so reservadas a determinadas utilizaes ou a certos tipos de veculos, tendo em vista sua destinao ou seu revestimento; noutras o uso pago, mediante tarifa de pedgio ou rodgio; noutras o trnsito condicionado a horrio ou a tonelagem mxima, o que as torna verdadeiros instrumentos administrativos, de uso especial, sem a generalidade das utilizaes do passado, que as caracterizam como bens de uso comum de todos res communes omnium. As mesmas observaes valem para as reas de terrenos ocupadas por estradas de ferro.

As estradas de rodagem compreendem, alm da faixa de terra ocupada com o revestimento da pista, os acostamentos e as faixas de arborizao, reas essas, pertencentes ao domnio pblico da entidade que as constri, como elementos integrantes da via pblica.(...)

A legislao rodoviria geralmente impe uma limitao administrativa aos terrenos marginais das estradas de rodagem, consistente na proibio de construes a menos de quinze metros da rodovia, contado o recuo da divisa do domnio pblico com o particular.(...)

As estradas de ferro, no regime administrativo brasileiro, tanto podem pertencer ao domnio pblico de qualquer das entidades estatais (bens de uso especial) como podem ser de propriedade particular, exploradas mediante concesso federal ou estadual. As terras ocupadas pelas vias frreas seguem, conseqentemente, a natureza da estrada a que se destinam. (...)

As vias frreas de metr tambm so bens de domnio pblico, de uso especial, pertencentes entidade titular do servio metrovirio e sujeitas ao regime administrativo estabelecido pela Lei 6149, de 2.12.74, inclusive quanto sua segurana.

5.2) GUAS PBLICAS

As guas pblicas compe o chamado domnio hdrico.So bens do domnio hdrico da Unio: a) o mar territorial (art.20, VI, CF); b) os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, constituam limites com outros pases, se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham (art.20, III, CF) e c) as guas pblicas nos Territrios (art.18, 2, CF).

So bens do domnio hdrico dos Estados: as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes ou em depsito (art.26, I, CF), salvo quando resultem de obras da Unio, na forma da lei.

J quanto aos Municpios, esto excludos da partilha hdrica constitucional, podendo, no obstante, ter em seu domnio as guas que canalizar ou represar para uso comum ou especial. De fato, s se caracterizaro como guas pblicas municipais as que forem captadas, canalisadas e depositadas para atender a um interesse pblico local, mais precisamente, a fins urbansticos, e a servios pblicos de interesse local (art.30, V, da Constituio).

O domnio hdrico se classifica em domnio martimo, domnio lacustre e domnio fluvial.

No tocante situao das guas, h de se distinguir as guas externas e as guas internas.

As guas externas se dividem em alto-mar e mar territorial.

O alto-mar considerado res nullius, patrimnio equreo da humanidade e sujeito a regime internacional, definido em atos multilaterais, notadamente a Conveno de Genebra, de 1960, da qual o Brasil co-signatrio. O mar territorial a poro de guas externas sujeita plena soberania do pas ribeirinho e, portanto, parte integrante de seu territrio, como domnio hdrico nacional.

O mar territorial brasileiro bem da Unio e est delimitado por uma faixa de 12 milhas martimas de largura, medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular brasileiro (art.1o da Lei 9617/93).

A soberania do Brasil estende-se ao mar territorial, ao espao areo sobrejacente, bem como ao seu leito e subsolo (art.2o da Lei 8617/93).

Alm do conceito de mar territorial, a Lei 8617/93 fornece os conceitos de zona contgua (art.4o) e zona econmica exclusiva (art.6o).

As guas internas abrangem os mares interiores, os golfos, as baas, as abras, os esturios, as lagunas, os lagos, as lagoas, as represas, os audes, os rios, os canais, os portos e os ancoradouros, internados na massa territorial ou a ela contguos, neste ltimo caso, desde que suas aberturas sobre as guas externas no excedam as dimenses adotadas pelas convenes internacionais que as limitam

O regime jurdico de guas internas est previsto na Lei 9433, de 08.01.97 (instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos), no Decreto n. 24643, de 10/07/34, conhecido como Cdigo de guas, alm de outros diplomas esparsos, naquilo em que no colidirem com os ditames da Carta Magna de 1988.

As guas internas se classificam ainda em guas pblicas, guas comuns e guas particulares.

As guas pblicas integram o domnio hdrico dos entes polticos de direito pblico e se classificam em guas pblicas de uso comum e guas pblicas dominicais, conforme sirvam ou no, diretamente, a um uso pblico genrico ou especfico.

So guas pblicas de uso comum: a) os mares territoriais, nos mesmos includos os golfos, baas, enseadas e portos; b) as correntes, canais, lagos e lagoas navegveis ou flutuveis; c) as correntes de que se faam estas guas; d) as fontes e reservatrios pblicos; e) as nascentes quando forem de tal modo considerveis que os mesmo influam na navegabilidade ou flutuabilidade (art.2o do Cdigo de guas). Tambm so consideradas guas de uso comum as situadas em zonas periodicamente assoladas pelas secas, na forma da lei especial (art.5o do Cdigo de guas).

guas pblicas dominicais so todas as guas situadas em terrenos que tambm o sejam, quando as mesmas no forem do domnio pblico de uso comum, ou no forem comuns (art.6o do Cdigo de guas).

As guas comuns so, na linguagem do Cdigo de guas, as correntes no-navegveis ou flutuveis e de que essas no se faam (art.7o) e que, atravessando mais de uma propriedade, podem ser utilizadas, quantum satis, por seus donos e possuidores.

As guas particulares so as nascentes e todas as demais situadas em propriedades privadas, desde que no classificadas entre as pblicas ou as comuns (Cdigo de guas, art.8o). V-se, portanto, que as guas particulares so definidas por excluso.

Rios pblicos, diz Celso Antnio Bandeira de Mello, so, alm dos situados em terrenos pblicos, os navegveis ou flutuveis, os de que estes se faam e os que lhes determinem a navegabilidade ou flutuabilidade.

Lagos e lagoas pblicos so os situados em terras pblicas ou os que sejam navegveis ou flutuveis, ressalvados, neste caso, os situados e cercados por um s prdio particular que no sejam alimentados por correntes pblicas.

Apesar da classificao acima estar prevista no Cdigo de guas, Hely Lopes Meirelles entende que, na distribuio das guas internas foi abandonado o critrio tradicional de navegabilidade ou flutuabilidade, s se levando em conta a condio territorial das correntes ou lagos. No atual sistema constitucional os rios e lagos pblicos ou pertencem Unio ou ao Estado-membro, conforme o territrio que cubram.

Com o advento da citada Lei 9433/97, passou-se a considerar a gua como um bem de domnio pblico, recurso natural limitado e dotado de valor econmico:

At agora, a gua era considerada uma ddiva da natureza, disponvel a qualquer um. As tarifas pagas pelos usurios (indstria, comrcio, servios e residncias) cobriam apenas os custos de captao, tratamento, distribuio e disposio da gua, que, a rigor, era gratuita. A partir da nova lei, o uso da gua para qualquer fim salvo para os aproveitamentos considerados insignificantes fica sujeito outorga onerosa pelo Poder Pblico

O Decreto-Lei n. 7841/45 dispe sobre o regime jurdico das guas minerais.

As guas pluviais pertencem ao dono do prdio onde correm diretamente (Cdigo de guas, arts.103 e 104).

As guas subterrneas podem ser apropriadas pelo dono do prdio sobrejacente, utilizando poos, galerias, bombas, cisternas e outras obras de captao, desde que no prejudique o aproveitamento preexistente nem derive cursos d'gua com suas prprias obras (Cdigo de guas, art.96).

As quedas dgua que se configurem como potenciais de energia hidrulica so propriedade distinta do solo, para efeito de explorao e aproveitamento, pertencem Unio, mas podem ser objeto de autorizao ou concesso, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra (CF/88, art.176, caput).

Ressalte-se que quando localizadas em guas pblicas, essas quedas pertencem Unio, como propriedade inalienvel e imprescritvel, ainda que o rio seja estadual (Cdigo de guas, art.147, e Dec.-lei 9760, de 5.9.46, art.1o, l); quando situados em caudais comuns ou particulares, pertencem aos respectivos proprietrios. Em qualquer hiptese, desde que seu potencial no seja reduzido, o aproveitamento ou explorao das quedas dgua depende de autorizao ou concesso federal (CF, art.176, 1 e 4).

Da se infere que, separando a propriedade do potencial de energia hidrulica, como o so as quedas dgua, da do solo, a Constituio no a retira do domnio particular, possibilita apenas sua alienao e aquisio independentemente da dos terrenos marginais e sujeita seu aproveitamento a um regime administrativo especial.

O gerenciamento de guas pblicas e a implementao das polticas hdricas cabe atualmente Agncia Nacional de guas ANA (Lei 9984/2000), que regula o chamado Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, no qual atuam o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal e os Comits de Bacias Hidrogrficas (Lei 9433/97).

5.3) RIQUEZAS MINERAIS

A jazida toda massa individualizada de substncia mineral ou fssil, aflorando superfcie ou existente no interior da terra e que tenha valor econmico (art.6o do Decreto 62934/68).

Quando a jazida explorada, mediante uma atividade econmica produtiva, tem-se uma mina (jazida em lavra, ainda que suspensa).

Pesquisa mineral o conjunto dos processos tcnicos necessrios definio da jazida, sua avaliao e determinao da exeqibilidade do seu aproveitamento econmico.

O regime administrativo de minerao de competncia legislativa privativa da Unio (CF/88, art.22, XII), ainda vigorando o Cdigo de Minerao (Decreto-Lei 227/67, regulamentado pelo Decreto 62934/68).

Historicamente so trs os sistemas de riquezas minerais: o fundirio (a riqueza mineral pertence ao proprietrio do solo); o regaliano (a riqueza mineral pertence ao Estado) e o de res nullius (a riqueza mineral coisa de ningum).

No Brasil foi inicialmente adotado o sistema regaliano da Coroa Portugues; depois, o Cdigo Civil de 1916 adotou o sistema fundirio (art.526). Posteriormente, com o Decreto 24642/34 (Cdigo Juarez Tvora), passou-se ao sistema de res nullius, acolhido pela Constituio de 1946 (que dava ao proprietrio direito de preferncia na explorao) e pela Constituio de 1967 (que dava ao proprietrio direito de participao na explorao).

Com o advento da Constituio Federal de 1988, adotou-se o sistema regaliano de domnio federal, passando todos os recursos minerais para o domnio da Unio (art.20, IX), com explorao mediante autorizao ou concesso.

Deveras, o art.176 da atual Carta Magna dispe que as jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta do solo, para efeitos de explorao e aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra.

Tal como ocorre com o aproveitamento de potenciais de energia hidrulica, a pesquisa e lavra de recursos minerais somente podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas, na forma da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indgenas (CF/88, art.176, 1).

O proprietrio do solo tambm ter participao nos resultados da lavra (CF/88, art.176, 2, regulamentado pela Lei 8901/94).

O regime de explorao mineral, previsto no Decreto 62934/68, compreende a autorizao, a concesso, o licenciamento, a matrcula e o monoplio, sobre o que expe Maria Sylvia Di Pietro:

A autorizao dada mediante alvar do Ministro das Minas e Energia, no caso de pesquisa, a qual tem por objetivo a execuo de trabalhos necessrios definio da jazida, sua avaliao e determinao sobre exeqibilidade de seu aproveitamento econmico. No final dos trabalhos, o titular deve apresentar relatrio das atividades, concluindo sobre a qualidade do minrio. Aprovado o relatrio, ele ter prazo de um ano para requerer a concesso da lavra; findo esse prazo, caduca o seu direito.

A concesso dada por decreto do Presidente da Repblica, para a execuo dos trabalhos de lavra, ou seja, de aproveitamento industrial das jazidas, a comear pela extrao de substncias minerais teis at o seu beneficiamento. S pode ser dada para rea j pesquisada; pode ser objeto de alienao e onerao mediante autorizao do poder concedente.

O licenciamento utilizado pelo proprietrio do solo ou quem seja por ele autorizado, para o aproveitamento das jazidas de substncias minerais de emprego imediato na construo civil (preparo de argamassas, de agregados, pedras de talhe); somente possvel, portanto, quando no se destine indstria de transformao. Se, no curso dos trabalhos, for descoberta substncia enquadrvel nessa hiptese, o interessado ter que passar para os regimes de autorizao e de concesso.

A matrcula utilizada para o aproveitamento definido como garimpagem, faiscao ou cata.

O regime de monoplio disciplinado por leis especiais e compreende, nos termos do artigo 177 da Constituio, a pesquisa e lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos, bem como a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados.

A partir da Emenda Constitucional n.9, de 9-11-95, que alterou o 1 do artigo 177 da Constituio, a Unio poder contratar com empresas estatais ou privadas a realizao de atividades previstas nos incisos I a IV, observadas as condies estabelecidas em lei. Disciplinando o assunto, foi promulgada a Lei 9478, de 6-8-97.

Atualmente, a Lei 9478, de 06/08/97, dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho Nacional de Poltica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo.

6) FORMAS DE UTILIZAO DE BENS PBLICOSA classificao dos bens pblicos em bens de uso comum, de bens de uso especial ou de bens dominicais no suficiente para o exame das diversas hipteses possveis de acontecer na dinmica da administrao pblica. Para se saber ao certo qual o regime jurdico incidente em cada caso, torna-se necessrio verificar a forma de utilizao do bem, pois a sua destinao pode variar em determinadas circunstncias.

Uso normal e uso anormal

Existe o uso normal, que o que se exerce de conformidade com a destinao principal do bem. J o uso anormal o que atende a finalidades diversas ou acessrias, s vezes em contradio com aquela destinao.

Uso comum e uso privativo

Uso comum o que se exerce, em igualdade de condies, por todos os membros da sociedade, enquanto o uso privativo ou singular, o que a Administrao Pblica confere, mediante ttulo jurdico individual, a pessoa ou grupo de pessoas determinadas, para que o exeram, com exclusividade, sobre parcela de bem pblico.

O uso comum poder ser ordinrio, quando aberto a todos indistintamente, sem exigncia de instrumento administrativo de outorga e sem retribuio de natureza pecuniria ou extraordinrio, quando est sujeito a maiores restries impostas pelo poder de polcia do Estado, ou porque limitado a determinada categoria de usurios, ou porque sujeito a remunerao, ou porque dependente de outorga administrativa.

Conforme disposto no nosso atual Cdigo Civil (Lei 10.406/2002):

Art. 103. O uso comum dos bens pblicos pode ser gratuito ou retribudo, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administrao pertencerem.Para uma melhor compreenso das situaes passveis de enquadramento nessas categorias, confira-se as seguintes lies doutrinrias:

Se um a rua est aberta circulao, tem uso comum normal; supondo-se que essa mesma rua seja utilizada, em perodo determinado, para realizao de festejos, comemoraes, desfiles, tem-se uso comum anormal, pois esses no so os fins a que normalmente se destinam tais bens.

O uso anormal de bens de uso comum consiste no uso temporrio que se d ao bem, diferente do ordinrio ou normal. Por exemplo a realizao de comcio ou desfile em praa pblica, a disputa de campeonato de vlei, futebol ou natao de praia. Esses usos so diferentes dos comuns. As praas pblicas no se destinam aos jogos esportivos e nem natao em piscinas ali construdas para a realizao de competies de vero.

quando uma pessoa obtm permisso para ocupar determinado box em mercado municipal, tem-se o uso privativo normal, j que essa a finalidade precpua do bem; no entanto, se a permisso visa instalao de terrao de caf sobre a calada, o uso privativo passa a ser anormal.

As utilizaes anormais s devem ser consentidas na medida em que sejam compatveis com o fim principal a que o bem est afetado, ou seja, desde que no impeam nem prejudiquem o uso normal do bem. Seu exerccio depende, em geral, de manifestao discricionria do poder pblico, podendo o ato de outorga ser a qualquer momento