Políticas culturais

Políticas culturais no Brasil: reprodução setorial do quadro geral de exclusão e concentração de recursos

SUMÁRIO

RESUMO EXECUTIVO4

POLÍTICA CULTURAL EM 40 PONTOS4

Diagnóstico4

Avaliação crítica7

Propostas de ação12

Propostas das Diretrizes do Programa de Governo17

Apêndice estatístico19

DOCUMENTO COMPLETO36

1.Breve histórico das Políticas Culturais no Brasil37

2.Apresentação e análise das gestões42

2.1.Ditadura civil-militar43

2.2.Transição para a democracia45

2.3.Governos FHC48

2.4.Governos Lula53

2.5.Governo Dilma58

2.6.Informações e indicadores de cultura no Brasil61

3.Execução Orçamentária76

3.1.Gastos orçamentários e incentivos fiscais para a cultura: 2000 a 201177

3.2.Execução orçamentária do Ministério da Cultura: 2001 a 201180

4.Principais atores91

4.1.Espaços governamentais ou estatais92

4.2.Instituições de Pesquisa e Ensino Superior96

4.3.Iniciativa privada99

4.4.Militância da sociedade sociedade civil101

5.Principais desafios nas políticas culturais brasileiras106

6.Referências Bibliográficas112

7.Anexos116

Anexo 1116

Anexo 2120

RESUMO EXECUTIVOPOLÍTICA CULTURAL EM 40 PONTOSDiagnóstico

1. Nos governos militares aconteceu uma importante renovação da ação pública no campo da cultura, com o surgimento da preocupação com a construção de um sistema nacional de cultura, e também a diversificação e redefinição dos temas considerados relevantes (um exemplo importante é o cinema). Contudo, esse legado continuou restringindo-se às políticas setoriais, não tendo sido efetivada a construção de um sistema nacional de cultura.

2. Na Constituinte de 1988 a cultura alcança a qualidade de direito constitucional: o Art. 215 estabeleceu que o Estado deve garantir “a todos o pleno exercício dos direitos culturais e a difusão das manifestações culturais”.

3. A forte fragilidade institucional caracterizou a área da cultura nos mandatos de Sarney, Collor e Itamar Franco. A principal contribuição dessas gestões foi a criação das leis de incentivo que estruturariam a partir de então o sistema de financiamento da cultural:: a lei nº 7.505/1986, conhecida como Lei Sarney, foi pioneira em um tipo de legislação, o governo Collor criou a Lei Rouanet e Itamar Franco, a Lei no 8.685/1993, conhecida como Lei do Audiovisual, dedicada exclusivamente a esse setor. Contudo, os índices de captação de recursos permaneceram baixos, aumentando apenas nos governos de FHC.

4. Principais marcos da gestão de FHC foram:

4.1. A valorização da dimensão econômica da cultura (mote do então Ministro Weffort, “a cultura é um bom negócio”).

4.2. A valorização da cultura em termos econômicos não foi acompanhada pelo reforço em suas outras dimensões, nem por um planejamento ou construção de diretrizes gerais para a área. As discussões e propostas de implantação e de elaboração de políticas de cultura praticamente desapareceram da prática governamental.

4.3. O aprimoramento de leis de incentivo (Rouanet e do Audiovisual), que foram responsáveis pela maior parte dos recursos destinados à área. De toda a legislação dos governos FHC na cultura, 31,3% foram sobre incentivo. Em 2002, 73,4% dos recursos aplicados na cultura por meio das leis de incentivo foram, na verdade, recursos públicos viabilizados via renúncia fiscal.

4.4. As ações diretas do Estado se restringiram a uma política de eventos, como festivais, concursos, prêmios e bolsas.

4.5. Importantes exceções foram: o Decreto no 3.551/2000, que instituiu o Programa Nacional de Patrimônio e o Registro de Bens Culturais de Natureza Imaterial, pioneiro e referência internacional em termos de desenho e legislação correspondente e o fomento à participação dos lançamentos audiovisuais brasileiros, que passou de 5,1% em 1995 para 15,3% em 2000.

5. Governos Lula:

5.1. Nos dois mandatos de Lula ocorre a retomada da presença do Estado no campo cultural, em uma chave distinta da existente até então: há reformas conceituais e institucionais, são feitos os esforços no sentido de criação de um novo e estruturante arcabouço jurídico para a cultura, são criados novos projetos e programas e há a instauração de espaços participativos para consulta à sociedade civil.

5.2. O Ministério da Cultura (MinC) passou a definir cultura como tendo três dimensões básicas: cidadã, econômica e simbólica, adotando uma abordagem antropológica abrangente. As áreas de atuação do ministério se ampliaram e foram criados os programas e ações dedicadas às culturas populares e comunitárias como o Mais Cultura e o Cultura Viva, com os famosos Pontos de Cultura que, até 2012, somaram 3.670 unidades, presentes em todos os estados brasileiros, alcançando certa de mil municípios.

5.3. Ocorreu a construção de princípios e diretrizes para nortear uma política nacional: Plano Nacional de Cultura (PNC), previsto na Emenda Constitucional nº48/2005, foi instituído através da Lei 12.343/2010 e foram criados Planos Setoriais para as seguintes áreas: Artes Visuais; Circo; Dança; Música; Teatro; Culturas Populares; Culturas Indígenas; Livro e Leitura; Museus.

5.4. Houve a proliferação de associações, fóruns, redes e diversas formas de associação e a estruturação de uma ampla rede de mobilização social em torno das políticas culturais. Foram promovidas a 1 ª e a 2ª Conferências Nacionais de Cultura, em 2005 e 2010, respectivamente.

5.5. Empreenderam-se inciativas para a geração de dados para informar as políticas do setor por meio de parcerias com IBGE e IPEA: o acordo com o IBGE resultou a inclusão de um bloco sobre cultura na Pesquisa de Informações Básicas Municipais, além da criação do Sistema de Informações e Indicadores Culturais. A parceria com o IPEA rendeu a Coleção Cadernos de Políticas Culturais e outras publicações. Foram iniciados, também, os trabalhos para a construção do Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC), lançado recentemente.

5.6. A falta de informações sistemáticas permite dizer apenas que a infraestrutura cultural da área manteve-se basicamente estável, a área do audiovisual nacional viveu anos de desenvolvimento, mas é difícil construir uma avaliação em relação às outras áreas.

5.7. Há o fortalecimento da área na esfera federal: o total empenhado sai de um patamar de 0,04% em 2003 e atinge 0,10% até 2010.

6. Governo Dilma – dois momentos distintos:

6.1. Retomada do diálogo com a sociedade civil, especialmente com o CNPC e os Colegiados Setoriais, com o cumprimento do calendário de reuniões.

6.2. Avanços na estruturação institucional da área cultural por meio da intensificação das ações visando às adesões ao SNC: publicação de materiais de apoio e divulgação, trabalhos de articulação institucional, além de escolha do assunto como tema central da III Conferência Nacional de Cultura, que aconteceu em Brasília em dezembro de 2013, quando se atingiu 100% de adesão de governos estaduais e 38,1% dos municípios brasileiro.

6.3. Instalação de novos programas tais como o Vale Cultura (Lei nº 12.761/2012).

6.4. Emissão de novos editais voltados a segmentos diversos como criadores negros ou o edital de cinema para mulheres, além de novas edições de editais já existentes;

6.5. Lançamento do Sistema Nacional de Indicadores Culturais (SNIIC).

Avaliação crítica

7. Historicamente, a cultura é um setor que sofre com o baixo nível de investimentos públicos, situação que não foi alterada pelo crescimento de sua participação no total de gastos públicos no Brasil nos últimos 10 anos. Em 2010, a participação da cultura no total de gastos empenhados na União foi de apenas 0,31%.

8. Apesar dos mecanismos de renúncia fiscal terem garantido orçamento para a cultura, eles estão longe de contribuir para que o Estado consiga efetivar seus deveres de promover o pleno exercício dos direitos culturais, a descentralização e democratização do acesso aos recursos.

9. A apreciação que habilita os projetos seguir apenas critérios técnicos, e nenhum de mérito ou diretrizes prioritárias;

10. Frequentemente, os critérios utilizados pela iniciativa privada para apoiar um projeto seguiram princípios do que se convencionou chamar de marketing cultural, marcado por uma lógica de mercado, favorecendo a concentração de recursos em projetos que garantiam maior visibilidade à marca do patrocinador. O investimento aconteceu, portanto, majoritariamente em projetos com linguagens e artistas já consagrados e com um público já constituído, frequentemente ligados às grandes indústrias culturais estabelecidas, dificultando que projetos experimentais e que artistas e produtores novos ou independentes tivessem acesso aos recursos.

11. Distorções na aplicação dos recursos incentivados que apresenta altíssimos graus de concentração, especialmente regional. Entre 1993 e 2011, o sudeste concentrou quase 80% dos recursos captados, além da alta concentração dos recursos nas mãos de poucos captadores: das 5.364 pessoas jurídicas que conseguiram captar o valor total de R$ 8.444.712.248,19, apenas 188 foram responsáveis por R$ 4.226.118.853, 33 – ou seja, 3,5% dos captadores foram responsáveis por 50% do total de recursos captados.

12. A participação dos recursos incentivados, com os vieses apresentados, no total gasto com cultura continuar altíssima. No total de recursos captados por meio da Lei Rouanet entre 2000 e 2006, até 2003, esses recursos eram superiores ao próprio orçamento do Ministério.

13. Entre os anos de 2001 e 2011, a capacidade de execução orçamentária do Ministério oscilou bastante, mas, com exceção dos anos de 2002, 2003 e 2010, manteve-se sempre superior a 70%, apresentando média anual de 76,65% para o período.

14. A infraestrutura cultural da área manteve-se basicamente estável desde 2005. Isto pode ser explicado pela ênfase dos governos Lula e Dilma em financiar mais projetos e ações do que espaços e equipamentos culturais – exceção feita às bibliotecas, que foram alvo de investimentos e políticas de forma contínua. Assim, o acesso à população periférica, geográfica e socialmente, está impedida de ter acesso aos equipamentos culturais que estão concentrados em áreas privilegiadas, fato agravado pela precária infraestrutura de transportes e segurança pública.

15. A institucionalização da cultura como política pública nos três níveis federativos, expressa pelas instituições específicas dedicadas à área e pela estabilidades das ações, ainda se mantém em níveis relativamente baixos, em parte por falta de incentivos e mecanismos nacionais.

15.1. A crise vivida entre 2011 e 2012 por conta de uma mudança na condução do MinC evidencia que a proposta de uma política de Estado para a cultura ainda não estava – e não está – consolidada, permanecendo à mercê das simpatias e idiossincrasias de cada gestão.

15.2. A proporção de municípios com secretaria municipal exclusiva passou de 4,35% em 2006 para 13,51% em 2012, mas continua muito baixa (MUNIC).

15.3. No mesmo período, a proporção de municípios com legislação sobre patrimônio cultural subiu de 18,13% para 31,18%, no entanto abrange ainda somente um terço de municípios (MUNIC).

15.4. Em 2001, em 13,20% dos municípios possuíam conselho de cultura. Em 2005, muitos conselhos são criados, chegando a 21,01% dos municípios (MUNIC, 2006, pp.58). Em 2012, 32,31% dos municípios brasileiros declaram ter conselhos municipais de cultura.

16. Estão tramitando sem sucesso a regulamentação do SNC; a PEC 150/2003 que estabelece vinculações orçamentárias para a cultura; PL 1.139/2007 – Procultura que reestrutura o sistema de financiamento da área, reforçando o Fundo em relação aos recursos destinados à isenção fiscal.

17. Alguns programas que atravessam todos os anos e governos FHC, Lula e Dilma tais como o Brasil Patrimônio Cultural, Cultura Afro-brasileira, Livro Aberto e Museu, Memória e Cidadania apresentaram fortes oscilações ao longo dos mandatos e mesmo dentro de um mesmo governo. Isso aponta tanto a fragilidade do desenho das políticas quanto a escassez e a instabilidade de recursos.

18. Se a adoção de uma política de editais (intensificada durante os governos Lula) permite um acesso mais democrático e transparente aos recursos, ela fica exposta à sazonalidade e tecnicamente permite alterações bruscas nas prioridades de financiamento, com efeitos negativos nas ações locais e impactando negativamente nos resultados.

19. O Livro Aberto: apesar de ter tido uma participação significativa em vários momentos (foi responsável, sozinho, por mais de 10% do total empenhado em dez dos dezessete anos considerados), houve também anos com baixa participação, como 2006, quando atingiu apenas 3,17% dos gastos finalísticos do MinC, e teve picos de investimento tanto nos governos FHC (em 1999, com 17,76%) quanto nos de Lula (em 2008, com 15,19%).

20. Museu, Memória e Cidadania: este programa apresentou trajetória de queda, também com oscilações, tendo recebido maior atenção por parte dos governos de FHC. Seu pico de investimentos foi em 2003, com 11, 46% do total empenhado em programas finalísticos, e o ano de menor participação foi 2010, quando atingiu apenas 3, 72% desse total.

21. O programa Monumenta: desde sua criação no segundo governo de FHC e durante o primeiro governo Lula, apresentou crescimento em sua participação no total de gastos com programas finalísticos do MinC. Atingiu seu grau máximo de participação em 2006, com 15,77%. A partir do segundo governo Lula, sofreu uma queda acentuada, com oscilações, chegando em 2011 a apenas 4,42% do total gasto.

22. O Cultura Viva: do ponto de vista orçamentário, desde sua criação, o Cultura Viva apresentou crescimento até 2007 quando, sozinho, respondeu por quase 25% do total empenhado pelo MinC em programas finalísticos. A partir de 2008, sofreu queda acentuada, chegando a apenas 7,48% do total investido pelo ministério.

23. Os dados sobre os equipamentos e manifestações culturais impedem avaliações qualificadas sobre a implementação de políticas públicas da área. Tem-se acesso aos dados referentes à presença de bibliotecas públicas, aos grupos artísticos, que aumentaram sua presença no total de municípios brasileiros (com exceção de três: grupos de teatro, grupos musicais e escolas de samba) e à área do audiovisual que mostra, para os anos de 2008 a 2012, um leve crescimento da participação da produção brasileira no mercado audiovisual interno. Com os dados disponíveis, o que se pode afirmar é que a institucionalização da cultura como política cultural avançou, mas não há informações suficientes para avaliar o impacto disso sobre as ações culturais propriamente ditas. Os dados sobre atividades e grupos culturais existentes mostram-se pouco qualificados para análises mais conclusivas a respeito dos efeitos das ações governamentais, permitindo apenas construir uma imagem muito geral da situação da cultura no Brasil.

Propostas de ação

24. Os principais desafios a serem enfrentados no campo das políticas culturais brasileiras devem levar em consideração três elementos: o dever constitucional do Estado brasileiro de garantir a todos o pleno exercício dos direitos culturais; o presente quadro das políticas para a área e os desafios do desenvolvimento sustentável sob a lógica do enfrentamento à pobreza, a promoção da igualdade social e do combate das desigualdades e das inequidades socioeconômicas através da cultura. Se se pretende avançar nas políticas culturais no Brasil, elas não podem ser eludidas, pois é difícil fazer mais ou melhor do que já tem sido feito com as condições hoje colocadas.

25. Valorização efetiva das políticas públicas para a cultura: O principal problema a ser enfrentado e resolvido é o lugar marginal que as políticas culturais ocupam nas agendas dos governos, evidenciado pelos baixos recursos orçamentários e humanos disponíveis. Sem o efetivo reconhecimento da importância da cultura para o pleno exercício da cidadania e para o desenvolvimento social e sustentável, quaisquer outras propostas ou ações são ineficazes. Atualmente, não há grandes mistérios em relação a quais as diretrizes a serem seguidas na área da cultura: o processo de estudo, discussão e pactuação feito nas últimas três gestões teve como mérito a produção de um acúmulo de reflexões e de escolhas políticas consagradas nas três conferências nacionais de cultura. A sociedade civil sente-se co-autora dessas propostas e as têm reforçado, além de demandar ações concretas de implementação. Contudo, mudanças estruturais como as esperadas não serão possíveis a não ser que a cultura obtenha maior destaque no conjunto das políticas públicas brasileiras. É necessário tanto o reforço de políticas específicas para a cultura – aquelas realizadas pelo MinC – quanto um reforço de ações e projetos transversais com outros ministérios e áreas do governo (especialmente a educação e a comunicação) e com outros atores da sociedade.

26. Novo marco regulatório da sociedade civil: Até hoje, não existe no Brasil um mecanismo adequado para a transferência de recursos do Estado para a sociedade civil. Isto passou a ser um problema na cultura à medida em que o governo tende, cada vez mais, a apoiar iniciativas executadas por outros agentes que não os governamentais. Atualmente, para acessar recursos públicos, independente do montante, o principal mecanismo utilizado é o convênio, que obriga a lidar com os processos e regras estabelecidos pela Lei das licitações, nº 8.666/1993 (originalmente pensada para regular grandes transferências de recurso). Esta situação, que não afeta apenas a área da cultura, tem sido pensado pela Casa Civil, sob intensa demanda de uma campanha liderada por ONGs. A proposta é a construção de um marco regulatório para a sociedade civil, com a criação de um novo mecanismo de transferência de recurso que seja mais adequado. Essa agenda teve sua importância reconhecida para a cultura ao ser uma das propostas aprovadas pela recente III CNC (proposta 1.7/IIICNC). Sem a possibilidade de novas formas de transferência de recursos, qualquer pretensão de consolidação de uma política efetivamente dedicada à diversidade cultural e à redução da concentração na aplicação dos recursos públicos fica inviabilizada.

27. Revisão do sistema de financiamento da cultura: Este é, com certeza, o grande desafio a ser enfrentado – por isso, merece ser abordado novamente, agora sob seu aspecto ligado de maneira mais direta à própria esfera de atuação do MinC. O sistema de financiamento da cultura permanece, basicamente, o mesmo herdado do período Collor-Itamar-FHC. Portanto, os desafios também permanecem os mesmos: orçamentos reduzidos e grande concentração da aplicação dos recursos. Os níveis orçamentários são tão baixos que medida paliativa alguma é capaz de mudar a situação, posto que ela é estrutural. O processo da III CNC evidenciou que o grande clamor da sociedade civil, hoje, é pela revisão desse sistema de financiamento. A principal estratégia é a construção de novos marcos legais. A agenda sobre o tema progrediu muito pouco nos últimos anos e deve ser priorizada:

27.1. Aprovação da PEC 150/2003 (proposta priorizada, 1.11/IIICNC, a mais votada). Ela propõe uma vinculação orçamentária para a cultura (mínimo de 2% do orçamento federal; de 1,5% dos estaduais e de 1% dos).

27.2. Aprovação do PL 1.139/2007 – Procultura (proposta 1.30/IIICNC). Ele institui novas regras para o fomento e o incentivo à Cultura, reformulando as leis de incentivo fiscal e reforçando o Fundo Nacional de Cultura.

27.3. Garantir que 10% dos recursos do Fundo Social do Pré-Sal sejam destinados à cultura (proposta priorizada, 1.26/IIICNC)

28. Consolidação do SNC e centralidade da participação: deve-se dar continuidade à reforma administrativa mas, principalmente, tirar o SNC do papel, de modo a que o tripé conselho, plano e fundo (que pode ser lido como participação, planejamento e financiamento) seja efetivo. Ou seja, que venham a ser instalados e que efetivamente funcionem os conselhos; planos que reflitam as necessidades e desejos das populações; e fundos com recursos para serem distribuídos. Para tanto, é necessário fazer a reforma do financiamento da cultura bem como é central garantir a participação efetiva e qualificada da sociedade nas diferentes esferas do SNC. A experiência recente da militância na cultura sinaliza para o fato de que a sociedade civil deve ser pensada como principal aliada na efetivação de uma política cultural nacional: quando os projetos são pactuados, mesmo que existam diferenças e tensões naturais entre sociedade civil e gestores, se ganha apoio e adesões, conferindo legitimidade ao processo e facilitando o controle social nas esferas da federação.

29. Efetivar políticas públicas para os diferentes segmentos: Se houve avanços significativos em termos da institucionalização do SNC, o mesmo não aconteceu para as diversas políticas setoriais. Um indicador disso é a repetição, na III CNC, de temas e prioridades já consagrados nas conferências anteriores. Isso aponta para dois aspectos fundamentais. Primeiramente, que foi construído um grau relativamente alto de consenso sobre quais os desafios que devem ser enfrentados e, inclusive, sobre quais os principais caminhos para fazê-lo. Em segundo lugar, que pouco se avançou em termos de ganhos concretos. Há um descontentamento geral em relação a esse “eterno recomeçar” e a rediscutir questões e medidas já pactuadas que não avançaram. Isso gera a percepção de que pouco (ou nada) foi efetivamente feito. Na verdade, é inegável que houve mudanças, porém lentas e que não se mostraram suficientes. Não se deve perder de vista a advertência de que o SNC tem mais efeito sobre a maneira como o Estado se relaciona com os processos culturais do que com estes propriamente ditos; o sistema é apenas o primeiro passo, uma máquina para operar as políticas culturais e para a construção de ações mais sistêmicas e eficientes.

30. Nacionalizar e descentralizar as ações do MinC: apesar de esta ter sido uma preocupação das últimas gestões do MinC, a concentração promovida pelas próprias ações do Ministério ainda é alta. É preciso aumentar o número e a distribuição das Regionais do MinC, nacionalizar a distribuição dos equipamentos, dos recursos humanos e da aplicação das verbas, que tendem a concentrar-se em determinadas regiões e, dentro delas, novamente em determinados centros urbanos. A concentração de recursos em alguns segmentos culturais também é um problema, pois representa um limite concreto a uma política cultural que efetivamente pretenda valorizar a diversidade cultural. É necessário, portanto, um maior equilíbrio entre os esforços dedicados aos diferentes segmentos, aumentando o investimento nos segmentos ligados à diversidade cultural e étnica (como as culturas populares, comunitárias, tradicionais, indígenas, afro-brasileiras, entre outras). Deve-se também qualificar o investimento nas áreas historicamente atendidas – patrimônio, linguagens artísticas e audiovisual – pois elas apresentam grande concentração de recursos em poucos projetos, havendo ainda pouco investimento em iniciativas pequenas e independentes.

31. Aumento de pessoal e qualificação dos gestores: são necessárias políticas de valorização salarial e de formação, qualificação e atualização dos quadros para a cultura. Não basta, apenas, a abertura de novos concursos públicos; eles devem ser acompanhados de melhores planos de carreira, pois se tem observado que os quadros conquistados nos últimos anos têm sido perdidos por conta dos baixos salários.

32. A concentração de equipamentos culturais e seus horários de funcionamento: ambos constituem fatores centrais no planejamento de uma política pública eficaz, necessariamente, quanto à dimensão da garantia dos direitos culturais não somente para elite mas para a população em geral.

Propostas das Diretrizes do Programa de Governo

33. A extraordinária riqueza cultural do Brasil deve ser promovida, ampliada e resgatada como patrimônio nacional e o poder público deve apoiar e subsidiar as atividades culturais e artísticas de reconhecido interesse público e comunitário e de coesão que tenham dificuldade de se viabilizar por meio de mecanismos de mercado.

34. O acesso à cultura e ao conhecimento devem ser ampliados, respeitando os direitos do criador e o interesse público pelo acesso a toda diversidade cultural brasileira.

35. Também a promoção de produtos da sociobiodiversidade deve ser uma política transversal de apoio aos pequenos produtores, como uma visão estratégica de país que permita o uso sustentável de nossos ecossistemas e a inserção de populações excluídas e, por fim, a possibilidade de inovações para uso da ciência e das tecnologias.

36. Fomentar as atividades ligadas à economia criativa.

37. Ampliar o financiamento e a criação de espaços multiculturais públicos para as juventudes nas comunidades, garantindo o desenvolvimento da livre expressão artística e cultural.

38. Criar formas adequadas para o fomento das atividades econômicas dos grupos indígenas e das populações tradicionais.

39. Garantir que as novas tecnologias para disseminação da informação sejam utilizadas a favor das pessoas e do fluxo dinâmico de geração de informação.

40. Acelerar o processo de aprovação do marco civil da internet de modo a estimular a democratização dos meios de comunicação social, particularmente da mídia eletrônica e as novas tecnologias da informação que propiciem uma democracia mais participativa.

19

Endereço: SHIS, QI5, Conjunto 2, Casa 2. CEP: 71615-020.

Brasília – DF.

Apêndice estatístico

Quadro 1: dados selecionados da Munic 2006, 2009 e 2012

Variável

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Total de Municípios

5.426,00

-

-

5.565,00

-

-

5.565,00

Caracterização do órgão gestor

1a

Secretaria conjunta ou subordinada a outras políticas

4.007,00

-

-

3.948,00

-

-

3.557,00

1b

% Secretaria conjunta ou subordinada a outras políticas

73,85

-

-

70,94

-

-

63,92

2a

Setor subordinado à outra secretaria

699,00

-

-

511,00

-

-

705,00

2b

% Setor subordinado à outra secretaria

12,88

-

-

9,18

-

-

12,67

3a

Setor subordinado ao executivo

339,00

-

-

297,00

-

-

241,00

3b

% Setor subordinado ao executivo

6,25

-

-

5,34

-

-

4,33

4a

Órgão da administração indireta/Fundação

145,00

-

-

105,00

-

-

115,00

4b

% Órgão da administração indireta/Fundação

2,67

-

-

1,89

-

-

2,07

5a

Secretaria municipal exclusiva

236,00

-

-

521,00

-

-

752,00

5b

% Secretaria municipal exclusiva

4,35

-

-

9,36

-

-

13,51

6a

Não possui estrutura

136,00

-

-

183,00

-

-

195,00

6b

% Não possui estrutura

2,51

-

-

3,29

-

-

3,50

Legislação sobre Patrimônio Cultural

7a

Possui Legislação sobre Patrimônio Cultural (material e imaterial)

984,00

-

-

1.618,00

-

-

1.735,00

7b

% Possui Legislação sobre Patrimônio Cultural (material e imaterial)

18,13

-

-

29,07

-

-

31,18

8a

Possui Legislação sobre Patrimônio Material

952,00

-

-

1.559,00

-

-

1.666,00

8b

% Possui Legislação sobre Patrimônio Material

17,55

-

-

28,01

-

-

29,94

9a

Possui Legislação sobre Patrimônio Imaterial

138,00

-

-

401,00

-

-

543,00

9b

% Possui Legislação sobre Patrimônio Imaterial

2,54

-

-

7,21

-

-

9,76

Conselho Municipal de Cultura

10a

Municípios com Conselho Municipal de Cultura

948,00

-

-

1.372,00

-

-

1.798,00

10b

% Municípios com Conselho Municipal de Cultura

17,47

-

-

24,65

-

-

32,31

11a

Paritário

586,00

-

-

1.159,00

-

-

1.592,00

11b

% Paritário

10,80

-

-

20,83

-

-

28,61

12a

Consultivo

746,00

-

-

1.061,00

-

-

1.386,00

12b

% Consultivo

13,75

-

-

19,07

-

-

24,91

13a

Deliberativo

660,00

-

-

1.008,00

-

-

1.356,00

13b

% Deliberativo

12,16

-

-

18,11

-

-

24,37

14a

Normativo

419,00

-

-

575,00

-

-

778,00

14b

% Normativo

7,72

-

-

10,33

-

-

13,98

15a

Fiscalizador

540,00

-

-

753,00

-

-

1.000,00

15b

% Fiscalizador

9,95

-

-

13,53

-

-

17,97

16a

Realizou reunião nos últimos 12 meses

-

-

-

1.016,00

-

-

1.349,00

16b

% Realizou reunião nos últimos 12 meses

-

-

-

18,26

-

-

24,24

Equipamentos Culturais

17a

Biblioteca pública

4.955,00

-

-

5.187,00

-

-

5.400,00

17b

% Biblioteca pública

91,32

-

-

93,21

-

-

97,04

18a

Museu

1.219,00

-

-

1.299,00

-

-

1.390,00

18b

% Museu

22,47

-

-

23,34

-

-

24,98

19a

Teatro ou sala de espetáculo

1.181,00

-

-

1.172,00

-

-

1.249,00

19b

% Teatro ou sala de espetáculo

21,77

-

-

21,06

-

-

22,44

20a

Centro cultural

1.378,00

-

-

1.646,00

-

-

1.887,00

20b

% Centro cultural

25,40

-

-

29,58

-

-

33,91

21a

Cinema

482,00

-

-

508,00

-

-

594,00

21b

% Cinema

8,88

-

-

9,13

-

-

10,67

22a

Videolocadora

4.563,00

-

-

3.871,00

-

-

2.402,00

22b

% Videolocadora

84,10

-

-

69,56

-

-

43,16

23a

Estádio ou ginásio polieportivo

4.584,00

-

-

4.824,00

-

-

4.973,00

23b

% Estádio ou ginásio polieportivo

84,48

-

-

86,68

-

-

89,36

24a

Provedor de internet

2.538,00

-

-

3.095,00

-

-

3.192,00

24b

% Provedor de internet

46,77

-

-

55,62

-

-

57,36

25a

Unidade de ensino superior

2.212,00

-

-

2.132,00

-

-

2.196,00

25b

% Unidade de ensino superior

40,77

-

-

38,31

-

-

39,46

26a

Shopping centers

391,00

-

-

352,00

-

-

347,00

26b

% Shopping centers

7,21

-

-

6,33

-

-

6,24

27a

Lojas de discos, Cds, fitas e DVDs

3.326,00

-

-

2.501,00

-

-

2.391,00

27b

% Lojas de discos, Cds, fitas e DVDs

61,30

-

-

44,94

-

-

42,96

28a

Livrarias

1.677,00

-

-

1.557,00

-

-

1.404,00

28b

% Livrarias

30,91

-

-

27,98

-

-

25,23

29a

Estações de rádio AM

1.178,00

-

-

1.186,00

-

-

1.209,00

29b

% Estações de rádio AM

21,71

-

-

21,31

-

-

21,73

30a

Estações de rádio FM

1.908,00

-

-

1.949,00

-

-

2.133,00

30b

% Estações de rádio FM

35,16

-

-

35,02

-

-

38,33

31a

Rádio comumitária AM ou FM

2.704,00

-

-

2.927,00

-

-

3.298,00

31b

% Rádio comumitária AM ou FM

49,83

-

-

52,60

-

-

59,26

32a

Geradora de TV

21,00

-

-

605,00

-

-

646,00

32b

% Geradora de TV

0,39

-

-

10,87

-

-

11,61

33a

Clube ou associação recreativa

4.041,00

-

-

3.415,00

-

-

3.649,00

33b

% Clube ou associação recreativa

74,47

-

-

61,37

-

-

65,57

34a

Lan House

-

-

-

-

-

-

4.491,00

34b

% Lan House

-

-

-

-

-

-

80,70

35a

Arquivo público e/ou centro de documentação

-

-

-

-

-

-

1.000,00

35b

% Arquivo público e/ou centro de documentação

-

-

-

-

-

-

17,97

Grupos Artísticos

37a

Teatro

2.219,00

-

-

1.835,00

-

-

1.898,00

37b

% Teatro

40,90

-

-

32,97

-

-

34,11

38a

Manisfestação tradicional popular

3.149,00

-

-

3.067,00

-

-

3.393,00

38b

% Manisfestação tradicional popular

58,04

-

-

55,11

-

-

60,97

39a

Cineclube

231,00

-

-

257,00

-

-

454,00

39b

% Cineclube

4,26

-

-

4,62

-

-

8,16

40a

Dança

3.123,00

-

-

3.000,00

-

-

3.204,00

40b

% Dança

57,56

-

-

53,91

-

-

57,57

41a

Musical

2.624,00

-

-

2.397,00

-

-

2.549,00

41b

% Musical

48,36

-

-

43,07

-

-

45,80

42a

Orquestra

638,00

-

-

749,00

-

-

862,00

42b

% Orquestra

11,76

-

-

13,46

-

-

15,49

43a

Banda

2.962,00

-

-

3.358,00

-

-

3.592,00

43b

% Banda

54,59

-

-

60,34

-

-

64,55

44a

Coral

2.498,00

-

-

2.550,00

-

-

2.668,00

44b

% Coral

46,04

-

-

45,82

-

-

47,94

45a

Associação literária

523,00

-

-

542,00

-

-

611,00

45b

% Associação literária

9,64

-

-

9,74

-

-

10,98

46a

Capoeira

2.716,00

-

-

2.778,00

-

-

2.990,00

46b

% Capoeira

50,06

-

-

49,92

-

-

53,73

47a

Circo

160,00

-

-

152,00

-

-

192,00

47b

% Circo

2,95

-

-

2,73

-

-

3,45

48a

Escola de samba

632,00

-

-

642,00

-

-

614,00

48b

% Escola de samba

11,65

-

-

11,54

-

-

11,03

49a

Bloco carnavalesco

1.904,00

-

-

2.082,00

-

-

2.371,00

49b

% Bloco carnavalesco

35,09

-

-

37,41

-

-

42,61

50a

Desenho e pintura

1.405,00

-

-

1.959,00

-

-

2.202,00

50b

% Desenho e pintura

25,89

-

-

35,20

-

-

39,57

51a

Artes plásticas

1.234,00

-

-

1.313,00

-

-

1.423,00

51b

% Artes plásticas

22,74

-

-

23,59

-

-

25,57

52a

Artesanato

3.580,00

-

-

3.736,00

-

-

3.933,00

52b

% Artesanato

65,98

-

-

67,13

-

-

70,67

53a

Outros

-

-

-

334,00

-

-

366,00

53b

% Outros

-

-

-

6,00

-

-

6,58

Atividades Artesanais

54a

Bordado

4.198,00

-

-

4.081,00

-

-

4.129,00

54b

% Bordado

77,37

-

-

73,33

-

-

74,20

55a

Barro

1.195,00

-

-

1.142,00

-

-

1.080,00

55b

% Barro

22,02

-

-

20,52

-

-

19,41

56a

Couro

523,00

-

-

596,00

-

-

545,00

56b

% Couro

9,64

-

-

10,71

-

-

9,79

57a

Conchas

100,00

-

-

173,00

-

-

128,00

57b

% Conchas

1,84

-

-

3,11

-

-

2,30

58a

Culinária típica

1.005,00

-

-

1.419,00

-

-

1.543,00

58b

% Culinária típica

18,52

-

-

25,50

-

-

27,73

59a

Fios e fibras

800,00

-

-

563,00

-

-

716,00

59b

% Fios e fibras

14,74

-

-

10,12

-

-

12,87

60a

Fibras vegetais

918,00

-

-

811,00

-

-

786,00

60b

% Fibras vegetais

16,92

-

-

14,57

-

-

14,12

61a

Frutas e sementes

545,00

-

-

496,00

-

-

405,00

61b

% Frutas e sementes

10,04

-

-

8,91

-

-

7,28

62a

Madeira

2.208,00

-

-

1.900,00

-

-

1.877,00

62b

% Madeira

40,69

-

-

34,14

-

-

33,73

63a

Material reciclável

1.087,00

-

-

954,00

-

-

1.072,00

63b

% Material reciclável

20,03

-

-

17,14

-

-

19,26

64a

Metal

93,00

-

-

84,00

-

-

68,00

64b

% Metal

1,71

-

-

1,51

-

-

1,22

65a

Pedras

221,00

-

-

178,00

-

-

132,00

65b

% Pedras

4,07

-

-

3,20

-

-

2,37

66a

Pedras preciosas

71,00

-

-

46,00

-

-

69,00

66b

% Pedras preciosas

1,31

-

-

0,83

-

-

1,24

67a

Tecelagem

527,00

-

-

370,00

-

-

338,00

67b

% Tecelagem

9,71

-

-

6,65

-

-

6,07

68a

Tapeçaria

704,00

-

-

679,00

-

-

634,00

68b

% Tapeçaria

12,97

-

-

12,20

-

-

11,39

69a

Renda

415,00

-

-

374,00

-

-

359,00

69b

% Renda

7,65

-

-

6,72

-

-

6,45

70a

Vidro

66,00

-

-

105,00

-

-

70,00

70b

% Vidro

1,22

-

-

1,89

-

-

1,26

71a

Outros

425,00

-

-

437,00

-

-

362,00

71b

% Outros

7,83

-

-

7,85

-

-

6,50

Fonte: elaborado pela autora a partir das Munics 2006, 2009 e 2012.

21

Endereço: SHIS, QI5, Conjunto 2, Casa 2. CEP: 71615-020.

Brasília – DF.

Quadro 2: dados selecionados do Sistema de Informação e Indicadores Culturais 2003 a 2005 e 2007 a 2010

Variável

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Das pesquisas estruturais econômicas

1a

Número de empresas – Total (unidade)

5.185.573,00

5.371.291,00

5.668.003,00

-

4.420.345,00

4.607.261,00

4.846.639,00

5.128.568,00

1b

Número de empresas – Atividades Culturais (unidade)

269.074,00

291.321,00

321.395,00

-

367.228,00

381.801,00

392.824,00

399.958,00

1c

Participação das atividades culturais no total de empresas (%)

5,19

5,42

5,67

 

8,31

8,29

8,11

7,80

2a

Pessoal ocupado – Total (pessoas)

35.674.496,00

37.577.520,00

39.585.647,00

-

42.641.175,00

44.574.884,00

46.682.448,00

49.733.384,00

2b

Pessoal ocupado – em Atividades Culturais (pessoas)

1.431.449,00

1.512.528,00

1.635.294,00

-

1.857.281,00

1.953.597,00

2.000.573,00

2.102.698,00

2c

Participação das Atividades Culturais no total de pessoal ocupado (%)

4,01

4,03

4,13

 

4,36

4,38

4,29

4,23

3a

Pessoal ocupado assalariado – Total (pessoas)

28.472.834,00

30.346.961,00

32.224.240,00

-

36.658.326,00

38.407.783,00

40.212.057,00

43.000.578,00

3b

Pessoal ocupado assalariado – em Atividades culturais (pessoas)

1.007.158,00

1.071.395,00

1.159.392,00

-

1.322.793,00

1.408.284,00

1.443.876,00

1.545.112,00

3c

Participação das Atividades Culturais no total de pessoal assalariado (%)

3,54

3,53

3,60

 

3,61

3,67

3,59

3,59

4a

Salários e outras remunerações – Total (1.000.000 R$)

340.789,83

390.053,92

444.252,61

-

602.812.132,00

700.437.830,00

781.881.723,00

908.823.997,00

4b

Salários e outras remunerações – nas Atividades Culturais(1.000.000 R$)

17.821,91

20.595,71

23.598,97

-

27.663.438,13

31.482.023,20

34.873.712,79

41.480.345,29

4c

Participação das atividades culturais no total de Salários e outras remunerações(%)

5,23

5,28

5,31

-

4,59

4,49

4,46

4,56

5a

Custos – Total geral (R$1.000)

1.980.504.314,24

2.271.048.691,42

2.552.354.158,70

-

3.210.405.516,81

3.791.356.230,80

3.891.925.235,04

4.536.001.890,53

5b

Custos – Atividades culturais (R$1.000)

173.311.885,26

193.964.343,48

217.487.748,50

-

286.617.112,94

325.150.252,25

332.064.125,48

374.784.162,33

5c

Participação das atividades culturais no total geral de Custos (%)

8,75

8,54

8,52

-

8,93

8,58

8,53

8,26

6a

Receita Líquida - Total geral (R$1.000)

1.943.105.724,18

2.311.243.219,36

2.606.121.358,63

-

2.845.149.646,09

3.336.219.328,27

3.400.711.082,30

3.940.944.114,15

6b

Receita Líquida - Atividades culturais (R$1.000)

165.299.936,40

197.410.563,62

221.901.043,65

-

257.714.504,97

302.029.113,73

301.708.815,47

329.116.852,53

6c

Participação das atividades culturais no total geral da Receita Líquida (%)

8,51

8,54

8,51

-

9,06

9,05

8,87

8,35

Despesas totais com cultura

7a

Despesas totais (1.000R$)

2.358.264,00

2.581.670,00

3.129.414,35

 

4.416.002,01

5.581.060,97

6.190.179,92

7.251.693,00

7b

Federal (1.000R$)

338.746,00

395.926,00

523.338,00

-

824.419,73

969.759,21

1.204.591,47

1.489.369,84

7c

Participação Federal (%)

14,36

15,34

16,72

-

18,67

17,38

19,46

20,54

7d

Estadual (1.000R$)

746.851,00

836.716,00

1.127.768,35

-

1.426.783,46

1.774.612,15

2.192.607,66

2.532.672,85

7e

Participação Estadual (%)

31,67

32,41

36,04

-

32,31

31,80

35,42

34,93

7f

Municipal (1.000R$)

1.272.667,00

1.349.028,00

1.478.308,00

-

2.164.798,83

2.836.689,61

2.792.980,78

3.229.649,89

7h

Participação Municipal (%)

53,97

52,25

47,24

-

49,02

50,83

45,12

44,54

Participação da cultura no total de despesas

8a

Total de Gastos (R$1.000)

1.208.814.474,00

1.282.899.039,00

1.538.810.372,00

-

4.416.002,01

5.581.060,97

6.190.179,92

7.251.692,58

8b

Gastos com Cultura (R$1.000)

2.358.084,00

2.581.670,00

3.129.414,35

-

1.760.997.852,29

1.906.212.084,48

2.115.534.944,80

2.303.791.336,22

8c

Participação da Cultura no Total de Gastos (%)

0,19

0,20

0,20

-

0,25

0,29

0,29

0,31

8d

Federal – Despesa Total

876.456.652,00

908.148.769,00

1.106.790.731,00

-

1.213.287.335,00

1.246.891.567,00

1.402.314.214,00

1.489.009.685,00

8e

Federal – Despesa com Cultura

338.566,00

395.926,00

523.338,00

-

824.419,73

969.759,21

1.204.591,47

1.489.369,84

8f

Federal – Participação da Cultura na Despesa Total (%)

0,04

0,04

0,05

-

0,07

0,08

0,09

0,10

8h

Estadual – Despesa Total (1.000R$)

205.044.675,00

239.836.314,00

273.529.892,00

-

336.393.560,29

407.017.214,48

446.580.932,80

510.690.533,22

8i

Estadual – Despesa com Cultura (1.000R$)

746.851,00

836.716,00

1.127.768,35

-

1.426.783,46

1.774.612,15

2.192.607,66

2.532.672,85

8j

Estadual – Participação da Cultura na Despesa Total (%)

0,36

0,35

0,41

-

0,42

0,44

0,49

0,50

8k

Municipal – Despesa Total (1.000R$)

127.313.147,00

134.913.956,00

158.489.749,00

-

211.316.957,00

252.303.303,00

266.639.798,00

304.091.118,00

8l

Municipal – Despesa com Cultura (1.000R$)

1.272.667,00

1.349.028,00

1.478.308,00

-

2.164.798,83

2.836.689,61

2.792.980,78

3.229.649,89

8m

Municipal – Participação da Cultura na Despesa Total (%)

1,00

1,00

0,93

-

1,02

1,12

1,05

1,06

Quadro 3: Dados gerais sobre mercado audiovisual brasileiro, 2008 a 2012

Quadro 4: Proporção de municípios com conselho de cultura e Proporção de conselhos de cultura paritários (%)

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

% Municípios com CMC

13,20

-

13,20

-

-

-

21,01

17,47

-

-

24,65

-

-

32,31

% CMC paritários

-

-

62,81

-

-

-

87,68

61,81

-

-

84,48

-

-

88,54

Fonte: Construído pela autora a partir de dados das MuniC 1999, 2001, 2005, 2006, 2009 e 2012.

Quadro 5: Participação da cultura no total empenhado por esfera – 2003-2005 e 2007-2010 (%)

Esfera

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

A – Federal (%)

0,04

0,04

0,05

-

0,07

0,08

0,09

0,10

B – Estadual (%)

0,36

0,35

0,41

-

0,42

0,44

0,49

0,50

C – Municipal (%)

1,00

1,00

0,93

-

1,02

1,12

1,05

1,06

Total (A+B+C) (%)

0,19

0,20

0,20

-

0,25

0,29

0,29

0,31

Fonte: elaborado pela autora a partir de dados do SIIC 2003-2005 e do SIIC 2007-2010.

Quadro 6: Contribuição de cada esfera no total gasto com cultura - 2003-2005 e 2007-2010 (%)

Esfera

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

A – Federal (%)

14,36

15,34

16,72

-

18,67

17,38

19,46

20,54

B – Estadual (%)

31,67

32,41

36,04

-

32,31

31,80

35,42

34,93

C – Municipal (%)

53,97

52,25

47,24

-

49,02

50,83

45,12

44,54

Total (A+B+C) (%)

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: elaborado pela autora a partir de dados do SIIC 2003-2005 e do SIIC 2007-2010.

Quadro 7: Proporção dos Recursos Captados pelo Mecenato em relação ao Orçamento do MinC, 2000 a 2006 (%)

Ano

%

2000

106,59

2001

107,32

2002

102,53

2003

118,26

2004

89,67

2005

87,98

2006

80,60

Fonte: Construídos pela autora a partir de dados disponíveis no Cultura em Números (MINC, 2009).

Quadro 8: Proporção dos incentivos exclusivos para o Audiovisual em relação ao Orçamento do MinC - 2001 a 2011 (1) (%)

Ano

%

2001

18,65

2002

21,85

2003

32,80

2004

30,66

2005

17,86

2006

19,66

2007

18,09

2008

16,27

2009

10,55

2010

11,87

2011

10,05

(1) Foram considerados os incentivos provenientes da Lei do audiovisual, do Funcines e da MP 2228-1/01.

Fonte: construído pela autora a partir de dados disponíveis em http://oca.ancine.gov.br/producao_.htm e de dados do SIAFI disponíveis em http://sigabrasil.gov.br Acessados em 17/12/2013

Quadro 9: Percentual de execução do Total do Orçamento Autorizado – MinC, 2001 a 2011 (%)

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

%

87,09

66,78

69,16

76,14

80,89

83,95

76,45

73,63

87,94

65,32

75,85

Fonte: Construídos pela autora a partir de dados do SIAFI (2001 a 2011). Disponíveis em http://www.sigabrasil.gov.br/ acessados em 7/12/13.

Quadro 10: Participação dos Programas Finalísticos no Total Empenhado pelo MinC – 1995-2011 (%)

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

41,92

46,93

51,82

45,74

49,12

55,69

57,82

46,65

44,66

52,81

57,79

53,96

61,62

61,62

64,25

64,77

63,86

Fonte: Construídos pela autora a partir de relatório da Diretoria de Gestão Estratégica e de dados do SIAFI (2001 a 2011). Disponíveis em www2.cultura.gov.br/site/2008/04/03/execucao-orcamentaria-por-programa/ e http://www.sigabrasil.gov.br/ acessados em 7/12/13.

Quadro 11: Participação dos principais programas do MinC no total empenhado em programas finalísticos (1)

Programa

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

BRASIL PATRIMONIO CULTURAL

27,22

30,61

23,96

14,48

19,36

8,99

14,93

10,83

19,13

14,42

9,05

9,94

8,28

9,51

7,46

3,93

5,05

LIVRO ABERTO

10,77

11,80

11,75

16,29

17,76

10,21

13,34

7,89

5,00

7,53

10,47

3,17

5,45

15,19

10,67

5,72

9,32

BRASIL, SOM E IMAGEM (2)

5,09

4,47

7,75

6,51

9,91

9,41

7,78

4,42

13,28

22,65

16,56

16,44

18,83

22,46

26,22

25,11

27,65

PRODUÇÃO E DIFUSÃO CULTURAL

19,56

13,00

17,05

17,50

16,82

32,44

37,29

38,69

21,09

-

-

-

-

-

-

-

-

MUSEU MEMÓRIA E CIDADANIA

9,75

9,93

9,62

9,18

8,07

6,39

6,01

8,99

11,46

8,01

6,49

7,56

5,68

7,07

4,92

3,72

5,25

CULTURA VIVA - ARTE, EDUCAÇÃO E CIDADANIA (3)

NA

NA

NA

NA

NA

NA

NA

NA

NA

1,93

17,16

12,79

24,93

19,77

15,22

11,12

7,48

CULTURA AFRO-BRASILEIRA

2,79

0,97

1,92

2,43

1,55

5,85

2,08

3,75

5,83

3,86

2,99

3,01

4,02

1,65

2,08

1,37

1,59

Quadro 12: Participação do Cultura Viva no total empenhado em programas finalísticos do MinC: 1998, 2002, 2006, 2010, 2011 (% e posição entre os que receberam mais recursos)

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

1,93

17,16

12,79

24,93

19,77

15,22

11,12

7,48

8º

2º

4º

1º

2º

3º

3º

4º

Fonte: construído pela autora a partir de dados do SIAFI disponibilizados no Siga Brasil www.sigabrasil.gov.br Acessado em 7/12/13.

Quadro 13: Programas do MinC com maior execução orçamentária nos últimos anos dos governos de FHC e de Lula e no primeiro ano do governo Dilma: 1998, 2002, 2006, 2010, 2011

 

1998 – último ano 1º Gov. FHC

2002 – último ano 2º Gov. FHC

2006 – último ano 1º Gov. Lula

2010 – último ano 2º Gov. Lula

2011 – 1º ano Gov. Dilma

1º lugar

Engenho das Artes

Produção e Difusão Cultural

Engenho das Artes

Engenho das Artes

Brasil, Som e Imagem

2º lugar

Produção e Difusão Cultural

Brasil, Patrimônio Cultural

Brasil, Som e Imagem

Brasil, Som e Imagem

Engenho das Artes

3º lugar

Livro Aberto

Monumenta

Monumenta

Cultura Viva

Livro Aberto

4º lugar

Brasil, Patrimônio Cultural

Museus, Memória e Cidadania

Cultura Viva

Monumenta

Cultura Viva

Participação dos quatro primeiros colocados no total empenhado em programas finalísticos

71,90%

67,86%

75,10%

83,50%

65,97%

(os dois primeiros respondem, sozinhos, por 64,92%)

Fonte: construído pela autora a partir de dados do SIAFI disponibilizados no Siga Brasil www.sigabrasil.gov.br Acessado em 7/12/13.

Gráfico 1: participação no total empenhado em programas finalísticos pelo MinC

Construído pela autora a partir de: dados de 1995 a 2000, do Relatório da Diretoria de Gestão Estratégica de 2008, disponível em:

www2.cultura.gov.br/site/2008/04/03/execucao-orcamentaria-por-programa/

acessado em 7/12/13; dados de 2001 a 2011, Siga Brasil, disponível em:

http://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasil,

acessado em 7/12/2013.

DOCUMENTO COMPLETO

Políticas culturais no Brasil: da ditadura civil-militar até o presente

Lorena Avellar de Muniagurria[footnoteRef:1] [1: Doutoranda em Antropologia Social PPGAS/USP, Bolsista de Doutorado Fapesp, Mestre em Antropologia Social PPGAS/UFRGS. Tem experiência na área de Antropologia da arte e da cultura, atuando principalmente nos seguintes temas: ações educativas em arte, ações culturais, políticas públicas em arte e cultura, diversidade cultural e cidadania. Atualmente, desenvolve a pesquisa de doutorado O Plano Nacional de Cultura e a política cultural no Brasil Contemporâneo, com apoio da Fapesp. Contato: loreavellar@gmail.com.br ]

1. Breve histórico das Políticas Culturais no Brasil

Há uma disputa política e conceitual em torno de quando, efetivamente, as políticas culturais teriam sido inauguradas no Brasil. Apesar de haver quem defenda que ações sistemáticas para a cultura, em nível federal, surgiram apenas com o primeiro governo Lula e a já mítica gestão de Gilberto Gil junto ao MinC, a maioria e os principais pesquisadores recuam o início dessa história ao período dos governos Vargas que, graças à criação de uma série de importantes instituições, teria sido o momento estruturante das ações do Estado Brasileiro na área da cultura (Barbalho: 2007; Botelho: 2007; Calabre: 2007, 2009; Rubim: 2006 e 2007). Quatro são os períodos frequentemente destacados como sendo os que implicaram em grande investimento político, financeiro ou simbólico na área. Eles são: o período Vargas (1930-1945); o regime ditatorial civil-militar (1964-1985), especialmente parte do governo Médici (1969-1973) e o governo Geisel (1974-1978); os dois governos de FHC (1994-2002) e as duas gestões Lula (2003-2010).

Neste artigo, conforme solicitado, a análise inicia a partir da ditadura civil-militar. Serão analisados, com ênfases diferenciadas, os seguintes períodos: ditadura civil-militar (1964-1985); governo José Sarney (1985-1990); governo Color de Mello (1990-1992); governo Itamar Franco (1992-1994); governos FHC (1995-1998 e 1999-2002); governos Lula (2003-2006 e 2007-2010); governo Dilma (2010-presente). Nesta primeira seção, apresenta-se algumas linhas gerais que marcaram cada um desses sete períodos, caracterizando um breve histórico. Na seção 2, serão apresentados os principais arcabouços jurídicos, ações e políticas empreendidas, visando identificar os acertos alcançados e as dificuldades enfrentadas. Na seção 3, será apresentada uma análise da execução orçamentária para os períodos nos quais foi possível encontrar dados sistematizados, as gestões de FHC e Lula, e o início do governo Dilma. O objetivo ali será identificar a participação da área cultural dentro do total de gastos federais e, também, quais os programas que foram objeto dos maiores esforços financeiros em cada governo. Na seção 4, indicamos alguns dos principais atores e formadores de opinião na área. Na última seção, esboçamos algumas ideias acerca dos principais desafios presentes para as políticas culturais brasileiras.[footnoteRef:2] [2: No Anexo 2, é possível encontrar uma cronologia de principais eventos e marcos legais para a área da cultura.]

Finalmente, cabem algumas observações acerca dos dados e fontes utilizados. Conforme será discutido, historicamente, as políticas culturais ocuparam um lugar marginal no campo das políticas públicas brasileiras, e isso se reflete na falta de dados sistematizados. Esforços concretos para a produção de informações oficiais sobre cultura datam de meados da década de 1990, e esbarraram na dificuldade de se produzir indicadores objetivos para uma área na qual a subjetividade e as dimensões qualitativas são consideradas fundamentais. Dentre os materiais oficiais encontrados, destacam-se: diversas publicações do IPEA, relatórios do Sistema de Indicadores Culturais/IBGE, algumas MUNICs/IBGE, as Prestações de Contas da Presidência da República, e os dados sobre execução orçamentária disponíveis no portal Siga Brasil. Outra fonte importante, que aportou principalmente dados de natureza histórica e qualitativa, são trabalhos acadêmicos. Destacam-se, nessa área, as publicações do Serviço de Pesquisa de Políticas Culturais da Fundação Casa de Rui Barbosa, e do Centro de Estudos Multidisciplinares Cultura (Cult) da Universidade Federal da Bahia.[footnoteRef:3] [3: Para a relação completa dos anos disponíveis para cada um desses materiais oficiais, ver Anexo 1. Em relação aos trabalhos acadêmicos, há textos importantes que foram publicados em outros meios mas, em sua maioria, são de pesquisadores vinculados a algum desses dois centros de pesquisa.]

* * *

A ditadura civil-militar, assim como o período inaugural das políticas culturais com Getúlio Vargas, foi um momento de forte presença do Estado no campo da cultura, com a criação de diversas instituições e projetos, mas com um caráter autoritário e conservador. Além disso, a ditadura pós-64 foi também marcadamente desenvolvimentista. A inexistência de um ministério independente – que só seria criado em 1985 – não significa que a cultura não tenha sido objeto de preocupações e ações por parte do governo federal. As políticas culturais foram fortemente marcadas pela herança das gestões Vargas: manteve-se um significativo número de instituições criadas nas décadas de 1930, 1940 e 1950, a lógica de atender as demandas de maneira setorial (ex. a Funarte responsável pelas artes, o IPHAN pelo patrimônio), o apoio à consolidação da indústria cultural (agora, especialmente a mídia televisiva), assim como a preocupação com a questão da integração nacional – é por isso que esses governos são apontados como momentos em que a cultura e o investimento em políticas culturais teriam sido instrumentalizados pelo Estado (Barbalho: 2007; Botelho: 2000 e 2007; Cohn: 1984; Miceli: 1984; Ortiz: 1985). Contudo, apesar das simetrias, nos governos militares aconteceu uma importante renovação da ação pública no campo da cultura, com o surgimento da. preocupação com a construção de um sistema nacional de cultura, e também a diversificação e redefinição dos temas considerados relevantes (um exemplo importante é o cinema) (Calabre: 2005).

O governo de transição de José Sarney não é considerado um período de especial investimento na área cultural, mas é sempre lembrado devido a dois feitos: a criação do Ministério da Cultura (1985) [footnoteRef:4] e de uma lei de incentivo para a área. Trata-se da lei nº 7.505/1986, conhecida como Lei Sarney, que foi alvo de inúmeras críticas pela forma como foi estruturada e que veio a ser extinta em 1990 durante a gestão de Mello. Contudo, ela é importante por ter servido de referência para as posteriores leis de incentivo fiscal para cultura, também conhecidas como leis de renúncia fiscal que, como veremos, foram responsáveis pela maior parte dos recursos destinados à área durante os anos 1990 e início dos anos 2000. Cabe mencionar aqui, ainda, a Constituinte de 1988, que alçou a cultura à qualidade de direito constitucional. [4: A criação de um ministério independente foi objeto de grande controvérsia dentro do governo e entre os agentes culturais. Enquanto alguns defendiam que essa seria a única maneira de pautar as especifidades da área cultural, outros temiam que um ministério fraco fosse menos eficiente do que uma secretaria forte (BOTELHO, 2000, 2001; CALABRE, 2009).]

O governo de Collor de Mello é mencionado devido ao desmonte praticamente completo da área cultural. Logo no início de seu mandato, ele extinguiu sumariamente diversos órgãos da administração federal e também o próprio Ministério da Cultura. Ainda em 1991, Mello promulgou uma nova lei de incentivo à cultura – a lei nº 8.313/1991, famosa Lei Rouanet, que institui o Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac). Em 1992, o novo presidente Itamar Franco recriou o Ministério da Cultura e algumas das instituições extintas por Collor (Calabre: 2005 e 2009). Em 1993, é criada a lei do Audiovisual nº 8685, mais uma importante lei dentre aquelas dedicadas ao fomento cultural via renúncia fiscal.

Os governos de FHC, tal qual os anteriores, ainda são marcados pela fragilidade institucional do MinC. Um elemento contextual fundamental, aqui, foi a crise fiscal do Estado e o caráter neoliberal dessas gestões. Nelas, observou-se a diminuição da presença do Estado na elaboração e no financiamento de políticas para a cultural, destacando-se a criação e revisão de leis de incentivo fiscal e o incentivo a ações da iniciativa privada – que, aliás, foi marca de todos os anos 1990 (Calabre: 2009). A principal característica deste período é a valorização da cultura em termos econômicos – o que ressoava no mote do então Ministro Weffort, “a cultura é um bom negócio”; contudo, sem a concomitante elaboração de propostas, planos ou diretrizes de gestão pública. Segundo Lia Calabre, as discussões e propostas de implantação e de elaboração de políticas de cultura praticamente desapareceram da prática governamental (2009).

Os dois governos Lula, respectivamente com Gilberto Gil e Juca Ferreira frente à pasta da cultura, são tidos como uma retomada da presença do Estado no campo cultural, mas em uma chave distinta da existente até então. Essas gestões têm sido amplamente reconhecidas pelo esforço para o fortalecimento institucional da cultura enquanto objeto sistemático de políticas públicas e pela ampliação das áreas de atuação do Ministério – a ponto de muitos afirmarem se tratar da primeira experiência efetiva de política pública no Brasil. Há uma série de inovações frequentemente destacadas, tais como aumento do orçamento para a área, reformas conceituais e institucionais, esforços no sentido de criação de um novo e estruturante arcabouço jurídico para a cultura, a criação de novos projetos e programas e a instauração de espaços participativos para consulta à sociedade civil, paralelo à estruturação de uma ampla rede de mobilização social em torno das políticas culturais. Todas essas inovações são associadas a uma redefinição da noção de cultura trabalhada pelo Ministério que, conforme será visto, levou a uma ampliação de seu escopo de atuação (Barbalho, 2007; Botelho, 2007; Calabre, 2009 e 2009; Rubim, 2006 e 2007).

Considerando os antecedentes na área, compreende-se o entusiasmo frente a essas duas gestões. O quadro geral desenhado pelos principais pesquisadores da cultura costuma ter um tom bastante pessimista, com destaque para a presença de autoritarismos, instabilidades e instrumentalização da cultura pelo Estado, além de discursos essencialistas que, através da consagração das figuras da mestiçagem e do sincretismo brasileiros, tenderam a invisibilizar as diferenças e pluralidades sob uma imagem de unidade e homogeneidade nacional. “Tristes tradições” (Rubim: 2007), um “eterno recomeçar” (Calabre: 2005) ou ainda a uma “diversidade sem diferença” (Barbalho: 2007). É em relação a esse tipo de leitura que as gestões do governo Lula – que ainda reverberam, mas sob outra configuração política, na atual gestão Dilma – passam a ser vistas, por muitos, como inovadoras.

O Governo Dilma, apesar de ser considerado um governo de continuidade às gestões Lula, implicou em importantes inflexões na área da cultura e foi vivido pela maior parte da classe artística e dos grupos culturais da sociedade civil como uma ruptura. Nesse sentido, essa gestão ajuda a colocar em perspectiva o legado dos governos Lula e avaliar seus ganhos reais, pois aponta para limites concretos da institucionalização da cultura enquanto política de Estado. Ela apresenta, claramente, dois momentos distintos. O primeiro, com de Ana de Hollanda à frente da pasta (2011-set/2012), foi marcado por crises e polêmicas em torno das ações do Ministério, amplamente divulgadas na mídia nacional e, em especial, foi vivido como ruptura na relação do MinC com a sociedade civil.

Com a entrada de Marta Suplicy no Ministério (set/2012-presente), essa relação e alguns projetos foram retomados. Contudo, o grande otimismo e entusiasmo em relação ao MinC presente nos governos Lula arrefeceu: os confrontos vividos com Ana de Hollanda serviram como alerta em relação à fragilidade institucional dos espaços participativos na cultura e de toda a política cultural desenhada nas duas gestões anteriores. A preocupação de grande parte da equipe do Ministério, assim como dos movimentos e militantes da área da cultura, têm sido aprovar certos marcos legais que, espera-se, devem consolidar o SNC e a política nacional para a cultura, assim como têm procurado a efetivação de uma série de ações e programas para os diversos setores culturais.

2. Apresentação e análise das gestões

Devido à existência de poucos dados quantitativos para a maior parte dos períodos analisados, nesta seção, será necessário o recurso a análises históricas para recuperar as ações dos governos em foco. Os principais dados objetivos disponível desde a década de 1960 são relativos à construção institucional da área das políticas culturais, com a criação de arcabouço jurídico e de instituições especializadas. Ao final desta seção, é apresentado a leitura de uma seleção dos principais indicadores quantitativos existentes.

2.1. Ditadura civil-militar

A ditadura civil-militar teve caráter fortemente conservador e autoritário, mas também desenvolvimentista. A preocupação com a integração nacional foi uma marca importante que fez com que a cultura obtivesse alguma atenção por parte do governo federal. Na primeira fase da ditadura, de 1964 a 1968, houve o desmonte dos principais projetos culturais governamentais anteriormente em curso. Apesar disso, esse foi um período de grande efervescência cultural, sobretudo de oposição. Curiosamente, é justo quando a censura e a repressão são intensificadas que surge, no governo, a preocupação com a criação de uma política nacional de cultura – o que, na verdade, não chegou a se efetivar, pois nenhum dos planos elaborados foi implementado (CALABRE, 2005, 2009). A busca por uma política cultura nos anos 1970 foi uma reação à relativa hegemonia cultural de esquerda então presente no país, e constituiu uma ferramenta de divulgação de valores e visões próprias ao regime ditatorial (COHN, 1984; WANDERLEY, 2005).

Assim, nos governos Médici (1969-1973) e Geisel (1974-1978), teve lugar uma renovação da ação pública no campo da cultura – sem grandes alterações no de Figueiredo (1979-1984) (CALABRE, 2005). A diversificação e redefinição dos temas considerados relevantes, “sob uma ótima mais operacional e política” (ABREU; SILVA, 2011, p.27), foram marcas importantes deste período. Apesar dessas ações visarem à instrumentalização da cultura, a aposta em um Estado forte favoreceu a construção institucional na cultura. Isso levou ao fortalecimento do setor e propiciou o surgimento de um corpo técnico que, inclusive, a partir de finais dos anos 1970, começou a discutir a criação de um ministério exclusivo para a cultura. [footnoteRef:5] [5: A proposta de criação de um novo ministério foi objeto de intensas disputas entre gestores e agentes da área. A posição favorável à criação defendia que essa seria a única maneira de colocar a cultura em um lugar de destaque nas ações governamentais; os contrários argumentavam que era preferível uma secretaria forte a um ministério fraco. Historicamente, entre 1930 e 1953, a cultura esteve vinculada ao então Ministério da Educação e Saúde; entre 1953 e 1985, ao Ministério de Educação e Cultura (CALABRE, 2005; BOTELHO, 2001).]

As principais ações do período podem ser reunidas em dois grandes conjuntos: um, voltado à construção de políticas setoriais; outro, a uma política nacional de cultura. No que concerne ao primeiro, houve a criação de instituições, órgãos e normativas dedicadas a áreas setoriais específicas. Historicamente, as atividades culturais mais atendidas foram as ligadas ao patrimônio e às artes. Destaca-se, ainda, a criação de um marco regulatório para o investimento cultural no âmbito privado e das indústrias culturais, em especial na comunicação e no audiovisual (ABREU; SILVA, 2011; CALABRE, 2009). Alguns exemplos de ações importantes para essas políticas setoriais são: a criação da Embrafilme (1969); a transformação do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan) em Secretaria (SPHAN, 1970); a criação do Conselho Nacional de Direito Autoral (CNDA, 1973); o lançamento da Campanha de Defesa do Folclore Brasileiro (1975); a criação da Fundação Nacional de Arte (Funarte, 1975); e do Conselho Nacional de Cinema (1976).

Em relação ao segundo conjunto de ações, houve uma série de iniciativas visando à consolidação institucional da cultura como política pública centralizada, com propostas pragmáticas abrangentes e não mais apenas setoriais. Os três objetivos básicos eram: preservação do patrimônio; incentivo à criatividade; e difusão de criações e manifestações culturais. Contudo, essas iniciativas não se concretizaram. Algumas das principais ações nesse sentido foram: a criação do Conselho Federal de Cultura (1966); as tentativas de construções de planos abrangentes (Diretrizes para uma Política Nacional de Cultura, 1973; Programa de Ação Cultural – PAC, 1973; Plano Nacional de Cultura, 1975); a criação do Centro Nacional de Referência Cultural (CNRC, 1975); e a realização do 1º Encontro Nacional de Cultura (Salvador, 1976).

Em relação aos principais acertos, desafios ou falhas destes governos na área cultural, a principal crítica, certamente, é ao seu caráter conservador, autoritário e elitista. A coincidência de nomes como “Conselho Nacional de Cultura” ou “Plano Nacional de Cultura”, presentes também nas gestões dos governos Lula e do atual governo Dilma Roussef, não deve nos enganar: diferente dos conselhos que passam a ser criados a partir de 2003, o de 1966 e os diversos conselhos estaduais que também surgiram naquele período não estavam abertos à participação ampla ou popular. [footnoteRef:6] De modo geral, as ações desenvolvidas na área da cultura seguiram as características do insulamento burocrático típico ao período (NUNES, 2010). Um aspecto positivo desse insulamento burocrático é que ele permitiu algum grau de autonomia e algum espaço para ações comprometidas com outros valores que não os da ditadura – tal qual no caso da Funarte, descrito por Botelho (2000). A lógica do Estado forte, ainda, favoreceu uma construção institucional que, inegavelmente, foi um legado para a área. Contudo, esse legado continuou restringindo-se às políticas setoriais, não tendo sido efetivada a construção de um sistema nacional de cultura. [6: Tratava-se de conselhos de “notáveis” escolhidos pelos representantes dos respectivos poderes executivos, pensados menos como espaço de articulação e exposição de demandas políticas e mais como órgãos técnicos ou especializados (CALABRE: 2008, 2010; Cohn: 1984; Miceli: 1984; Rubim: 2010; Tatagiba: 2010).]

2.2. Transição para a democracia

(Compreendido o primeiro governo eleito com voto popular: José Sarney (1985-1990); Governo Collor de Mello (1990-1992) e Governo Itamar Franco (1993-1994)

As gestões de Sarney, Mello e Franco corresponderam a um período de grande fragilidade institucional para a área da cultura na esfera federal. Como mencionado, em 1985, o presidente Sarney cria o MinC. Conforme previam os pessimistas, o novo ministério veio acompanhado de uma série de dificuldades, como a perda de recursos humanos e orçamentários (que ficaram majoritariamente com o novo Ministério da Educação), além de disputas de cargos e clientelismo, entre outros (BOTELHO, 2000, 2001; CALABRE, 2005). A autonomia institucional formal, portanto, não implicou em aumento de poder de ação ou de prestígio para a cultura, pelo contrário.

Os quatro anos do governo Sarney foram, também, um período de grande instabilidade política dentro do Ministério, que chegou a ter cinco pessoas à frente da pasta entre 1985 e 1990, resultando na descontinuidade de projetos e ações (CALABRE, 2009). Além da criação do ministério e da criação da Fundação Cultural Palmares, o outro feito relevante para a cultural foi a já referida Lei Sarney, primeiro mecanismo federal de incentivo fiscal para a cultura. Apesar da importância da medida, dado o contexto de enorme precariedade orçamentária para essa área na esfera federal, a lei foi muito criticada, principalmente pela falta de transparência na aplicação dos recursos, pelas suspeitas de desvios de verba, e também por privilegiar um único grupo de empresas cadastradas (CALABRE, 2009). Nesse contexto de fragilidade institucional e de redução orçamentária, a participação de estados e municípios no processo de gestão, elaboração e financiamento das políticas para a cultura aumentou – o que também foi favorecido pela promulgação da Constituição Federal de 1988 que, além de alçar a cultura à categoria de direito constitucional, também aumentou a autonomia dos estados e municípios.

Quadro 1: a cultura na constituição de 1988

A Constituinte, obviamente, não é um feito do governo então em curso, mas é um fato fundamental na história das políticas culturais brasileiras, pois é o principal marco jurídico para a área. Há várias referências à cultura ao longo da Constituição de 1988 mas, de maneira explícita e direta, ela é abordada na Seção II – Da Cultura, que atualmente conta com três artigos: 215, 216 e 216A (CF88). O Art. 215 é essencial, pois ao estabelecer que o Estado deve garantir “a todos o pleno exercício dos direitos culturais e a difusão das manifestações culturais”, ele alça a cultura à categoria de direito constitucional. Ele foi ampliado pela EC48 de 2005, que incluiu a previsão da existência de Plano Nacional de Cultura plurianual. O Art. 216 versa sobre a proteção ao patrimônio cultural brasileiro, material e imaterial. Ele foi ampliado pela EC42 de 2003, que incluiu a faculdade dos Estados e Distrito Federal vincularem até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida a fundo estadual de fomento à cultura. Finalmente, o Art. 216-A, incluído pela EC71 de 2012, institui o Sistema Nacional de Cultura, responsável pela gestão e promoção das políticas públicas nacionais de cultura. Ele define a forma de organização do Sistema (descentralizada e participativa), seu objetivo (promover o desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais), sua associação à política e às diretrizes estabelecidas no PNC, além de seus doze princípios. Define ainda os entes que integram a estrutura do Sistema nas respectivas esferas da Federação, e prevê a criação de sistemas municipais, distrital e estaduais de cultura.

A Lei Sarney foi extinta por Collor de Mello logo no inicio de seu mandato, em 12 abril de 1990, mesma data em que ele extinguiu uma série de instituições e fundações culturais e também o próprio Ministério da Cultura (transformando-o novamente em uma secretaria, porém vinculada diretamente à Presidência da República). Além do completo desmonte da área cultural no governo federal, o único feito positivo de Collor foi a criação da Lei Rouanet. Itamar Franco, por sua vez, recriou o MinC e algumas das instituições extintas por Collor, e também criou uma nova lei de incentivo fiscal – Lei nº 8.685/1993, conhecida como Lei do Audiovisual, dedicada exclusivamente a esse setor.

Devido à forte fragilidade institucional que caracterizou a área da cultura no período, a principal contribuição dessas gestões é a criação dessas leis de incentivo. Contudo, os índices de captação de recursos permaneceram baixos, aumentando apenas nos governos de FHC. Trata-se, portanto, mais de uma importância de caráter histórico: apesar da curta duração da Lei Sarney, ela foi pioneira em um tipo de legislação que estruturou o sistema de financiamento da cultural no recente período democrático; as Leis Rouanet e do Audiovisual, por sua vez, passaram a ser a principal fonte de recursos para a área na esfera federal na década de 1990 e início dos anos 2000. Finalmente, pode-se acrescentar a existência, então, de uma valorização da dimensão econômica da cultura; porém, sempre acompanhada de uma desvalorização da cultura enquanto área de política pública. Conforme será discutido, esses mecanismos terminaram por apresentar grandes distorções, tendo sido marcados pela altíssima concentração dos recursos aplicados. A análise crítica desses mecanismos de incentivo, contudo, será feita junto à apresentação das políticas e ações dos governos de FHC, posto que eles foram efetivamente utilizados durante esses anos.

2.3. Governos FHC

Já foi referido que os governos FHC foram marcados pelo contexto de crise fiscal do Estado e por um caráter neoliberal. Na área da cultura, especificamente, permanece a fragilidade institucional do período precedente, apesar de uma maior estabilidade. As duas gestões do ministro Weffort foram, basicamente, dedicadas ao aprimoramento de leis de incentivo (Rouanet e do Audiovisual), restringindo-se as outras ações diretas do Estado a uma política de eventos, como festivais, concursos, prêmios e bolsas (CALABRE, 2001; PCPR 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002; SILVA, 2007a). Lia Calabre aponta que, de toda a legislação dos governos FHC na cultura, 31,3% foram sobre incentivo – ou seja, quase um terço do total (2009, p.118). Uma importante exceção é o Decreto nº 3.551/2000, que instituiu o Programa Nacional de Patrimônio e o Registro de Bens Culturais de Natureza Imaterial. Trata-se de um programa e de uma legislação que são pioneiros e referência internacional, e que são exemplos de como, apesar dos baixos níveis de investimento e dos também baixos índices para certos indicadores quantitativos da cultura no Brasil, o país desenvolveu excelência técnica em algumas áreas culturais. [footnoteRef:7] [7: O Decreto foi promulgado antes da Convenção para a Salvaguarda do Patrimônio Cultura Imaterial, da Unesco, que data de 2003. Ele institucionalizou a ampliação do conceito de patrimônio presente na Constituição de 88 (Art. 216 – CF/88). No último governo FHC, dois bens foram registrados: as panelas de barro em Goiabeiras, Espírito Santo, e os padrões gráficos da arte kusiwa dos índios Wajápi, do Amapá. Para conhecer os 27 bens imateriais registrados até 20 de dezembro de 2013, ver:http://portal.iphan.gov.br/portal/montarPaginaSecao.do?id=17743&sigla=Institucional&retorno=paginaInstitucional Acessado em 20 de dezembro de 2013.]

De modo geral, portanto, a valorização da cultura em termos econômicos não foi acompanhada pela valorização de suas outras dimensões, nem por um planejamento ou construção de diretrizes gerais para a área (CALABRE, 2009, p.114). Essa situação é agravada pelas distorções na aplicação dos recursos incentivados que, assim como a política de eventos promovida no período, apresenta altíssimos graus de concentração, especialmente regional. Entre 1993 e 2011, o sudeste concentrou quase 80% dos recursos captados, além da alta concentração dos recursos nas mãos de poucos captadores (BOLAÑO et al., 2012). Observa-se também uma progressiva diminuição da participação dos empresários nos recursos incentivados. Estudos do IPEA sobre as leis de incentivo fiscal mostram que, entre os anos de 1995 e 2002, a participação dos empresários no total de recursos incentivados diminuiu de 34,2% para 12,6% (isso mesmo com o aumento do aporte total de recursos, fruto das sucessivas alterações na legislação ocorridas desde 1995). Ou seja, em 2002, 73,4% dos recursos aplicados na cultura por meio das leis de incentivo foram, na verdade, recursos públicos viabilizados via renúncia fiscal (SILVA, 2007b). [footnoteRef:8] [8: Este baixo grau de investimento direto por parte da iniciativa privada deve-se à possibilidade, em alguns casos, de dedução das despesas operacionais, além do abatimento integral do valor investido sobre o Imposto de Renda devido (como previsto na Lei do Audiovisual e, a partir de 1999, na Lei Rouanet para alguns segmentos) (SILVA, 2007b, p.175).]

Quadro 2: Principais leis federais de incentivo à cultura

A Lei 8.313/91, conhecida como Lei Rouanet, e a Lei 8.685/93, como Lei do Audiovisual, são dois importantes mecanismo de incentivos fiscais em nível federal que têm por objetivo estimular o apoio da iniciativa privada ao setor cultural. Através desses instrumentos, o governo renuncia a parte dos impostos devidos por pessoas físicas ou jurídicas que, dentro de determinados procedimentos, investirem em projetos culturais previamente aprovados pelo governo.

A Lei Rouanet é dedicada ao financiamento de projetos nas áreas: teatro, dança, ópera, circo, mímica e congêneres; produção cinematográfica, videográfica, fotográfica, discográfica e congêneres; literatura, inclusive obras de referência; música; artes plásticas, artes gráficas, gravuras, cartazes, filatelia e outras congêneres; folclore e artesanato; patrimônio cultural, inclusive histórico, arquitetônico, arqueológico, bibliotecas, museus; arquivos e demais acervos; humanidades; e rádio e televisão, educativas e culturais, de caráter não-comercial. Para serem beneficiados, os projetos devem ser habilitados por uma comissão de pareceristas vinculada ao MinC. A dedução do imposto de renda pode chegar a 100% dependendo do tipo de projeto financiado e da modalidade de investimento escolhida; nos casos em que se exige contrapartida, ela varia de 30% a 50%. Podem investir através da Rouanet pessoas físicas que fazem declaração completa (com dedução de até 6% do imposto devido) e pessoas jurídicas tributadas com base no lucro real (com dedução de até 4% do imposto devido). O valor desembolsado é abatido ou restituído no imposto devido do ano seguinte. As empresas que apoiarem projetos através desta lei passam a ser consideradas “patrocinadoras”, e ganham o direito de terem sua logo e imagem associada à produção.

A Lei do Audiovisual é dedicada exclusivamente a projetos audiovisuais cinematográficos: produção de obra audiovisual ci