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POLÍTICAS SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA ANÁLISE

DOCUMENTAL DOS CONCEITOS DE BEM-ESTAR DESENVOLVIMENTISTA E

NEO-DESENVOLVIMENTISMO

IBÁÑEZ MESTRES, Gonzalo1

Eixo Temático: Desenvolvimento e Políticas Públicas.

RESUMO

O presente trabalho visa a analisar a emergência e articulação dos conceitos de bem-estar e

Estado de Bem-Estar desenvolvimentista e neo-desenvolvimentista, por meio de uma análise

documental de artigos científicos produzidos no âmbito da UNRISD da ONU como também

outros artigos de autores brasileiros. O objetivo é identificar conceitos centrais, sentidos

articulados em torno deles e sua importância para entender realidades sócio históricas

concretas sob a premissa de que a maneira de conceituar os fenômenos sociais funcionam

como paradigmas que alimentam a ação política dos agentes envolvidos. Exploramos o

conteúdo dos documentos, identificando os campos semânticos dominantes e procuramos

explicar a rede de sentidos e conceitos construída por esse conjunto de palavras. A análise

permitiu entender como a elaboração de certos marcos conceituais pela ONU conseguiram se

espalhar pelo campo acadêmico internacional, influenciando as pesquisas sobre novos padrões

de proteção social.

Palavras-Chave: análise documental, bem-estar, Estado, desenvolvimentismo, política

social.

1 INTRODUÇÃO

Em resposta à crise social e a eclosão do modelo econômico neoliberal no final da

década de 1990 emergiu uma retomada do papel do Estado tanto como ator econômico quanto

social. Nesta nova etapa, o desenvolvimento econômico é entendido como um processo de

1 Programa de Estudos Pós-Graduados em Política Social – Escola de Serviço Social – Universidade Federal

Fluminense. Licenciado em Ciência Política, Mestre em Política Social e Doutorando em Política Social. E-mail:

zalo_i88@hotmail.com.

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crescimento acompanhado da mudança estrutural da sociedade a partir da ação indutora do

Estado.

Essa nova concepção do desenvolvimento econômica, com face social, se afasta do

modelo tradicional de nacional-desenvolvimentismo do século XX, sobretudo porque entende

o desenvolvimento como um processo de mudança social profundo e não só como

modernização da matriz produtiva. Neste esquema, as políticas sociais são entendidas como

ferramentas primordiais para atingir essa mudança desejada. É neste sentido que alguns

autores começarão a falar de políticas sociais ou até de um Estado de Bem-Estar Neo-

desenvolvimentistas (RIESCO, 2009; DRAIBE e RIESCO, 2007; RODRIGUEZ e

MADEIRA, 2013).

Uma linha de pesquisa dentro dos estudos das políticas públicas em geral, e das

políticas sociais em particular, busca entender o desenvolvimento de reformas ou

transformações nestas políticas identificando um papel central para as elites tecnocratas,

intelectuais e elites políticos (JACOBS e BARNET, 2000). Neste sentido, o papel dos

especialistas, as ideias que eles formulam e as organizações para as quais trabalham são

dimensões centrais para entender transformações das políticas públicas. No âmbito das

políticas sociais, o Instituto de Pesquisa sobre Desenvolvimento Social das Nações Unidas

(UNRISD em inglês) tem sido um ator central na formulação de esquemas teóricos e

conceituais para entender transformações históricas na formulação e implementação de

políticas sociais.

É por este motivo que o presente artigo pretende analisar os documentos produzidos

no marco desta instituição como também outros textos académicos influenciados por este tipo

de trabalho. Uma linha importante de pesquisa dentro deste instituto foca sua atenção no papel

das políticas sociais no desenvolvimento econômico, sendo uma dos seus produtos mais

importantes o documento “Social Policy and Economic Development in Late Industrializers”

(Política social e Desenvolvimento Econômico nos países de Desenvolvimento Tardio).

Assim, analisaremos a introdução a esse número, elaborada pelos autores Kwon, Mkandawire

e Palme, entendendo que nela eles definem os elementos centrais da sua perspectiva. Também

dentro dessa publicação analisaremos o texto de Manuel Riesco sobre América Latina,

identificando as adequações conceituais à realidade latino-americana efetuada pelo autor. Em

relação a essa região, também analisaremos o texto produzido por Manuel Riesco junto com

Sônia Draibe, “Social Policy and Development in Latin America: The Long View”.

Finalmente, analisaremos a dissertação de mestrado de Alexandre Ben Rodrigues “O retorno

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do desenvolvimentismo: um balanço das políticas públicas de proteção social no Brasil no

período de 2008 a 2012” que, embora não seja um texto institucional da UNRISD, cita vários

textos desta organização (Draibe, Mkandawire e outros) e aplica ao contexto brasileiro várias

das dimensões conceituais elaboradas no contexto dessa organização.

Concebida como um procedimento sistemático para a revisão e avaliação de material

documental, “que requer que os dados sejam examinados e interpretados de modo a elucidar

os significados, ganhar maior compreensão e desenvolver conhecimento empírico” (BOWEN,

2009, pag. 27), a análise documental permite também obter informação sobre os contextos

históricos e políticos analisados, identificando as transformações e mudanças ocorridas nos

conceitos, delineando seus perfis ou trajetórias. Por meio desta estratégia metodológica, num

primeiro momento, exploramos o conteúdo dos documentos, identificando os campos

semânticos dominantes, contando as palavras e frases centrais de um texto e suas frequências

e representando-as visualmente por meio da geração de “nuvens de palavras” que dão maior

destaque às palavras que aparecem com mais frequência no texto. A segunda etapa, mais

estrutural, procura explicar a rede de sentidos e conceitos construída por esse conjunto de

palavras.

O objetivo desta análise é entender os sentidos em torno aos conceitos centrais de

bem-estar desenvolvimentista e neo-desenvolvimentismo e sua importância para entender

realidades sócio-históricas concretas, neste caso latino-americana e brasileira, entendendo que

a maneira de conceituar os fenômenos sociais funcionam como paradigmas que possibilitam,

ao mesmo tempo em que inibem, formas concretas de ação política.

2 DESENVOLVIMENTO

Sendo uma introdução geral a uma pesquisa amplia que abarcou várias regiões do

mundo, o texto de Kwon, Mkandawire e Palme define os traços fundamentalmente teóricos e

conceituais dos resultados atingidos. Neste sentido, o texto quase não tem referências

empíricas ou dados quantitativos. Porém, essa característica não seria uma limitação, sendo,

para os objetivos do presente trabalho, um documento ideal para tentar identificar quais

seriam os elementos centrais dos conceitos de bem-estar desenvolvimentista e neo-

desenvolvimentista desde a perspectiva da UNRISD.

Uma primeira aproximação quantitativa ao texto permite observar que os conceitos

política, social, desenvolvimento, econômico/a, estado e bem-estar são centrais na

argumentação destes autores e seu entendimento em relação aos fenômenos que estudam.

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Uma representação gráfica dessas frequências pode observar-se na seguinte figura que

visualmente relaciona o tamanho das palavras com sua presencia (frequência) no texto:

Figura 1 – Representação gráfica das frequências em Kwon, Mkandawire e

Palme 2009 (em inglês)

Observar as frequências das frases que contem 6, 5 ou 4 palavras (em inglês no artigo

original) permite entender a importância de cada um destes elementos articuladamente,

construindo sentidos e conceitos complexos específicos. Essa segunda aproximação permite

apreciar a ideia do papel do Estado como um elemento central. Isso é assim porque os autores,

ao analisar a articulação entre política social e economia, foca seu interesse nos países de

industrialização tardia (late industrializers), nos quais historicamente os Estados

desempenharam papeis indutores dos processos de desenvolvimento. Além do Estado, os

autores destacam o caráter multifacetado da política social, tanto na sua dimensão de proteção

social e combate à pobreza quanto na sua inserção dentro do processo mais amplo de

desenvolvimento econômico e social. Neste sentido, além dos objetivos de proteção e de

justiça social, as políticas sociais também respondem a imperativos econômicos e estimulam

processos de desenvolvimento. É neste sentido que os autores vão falar de “welfare

developmentalism” (bem-estar desenvolvimentista) como um fenômeno que integra a política

social dentro do contexto mais amplo de desenvolvimento econômico e social.

Segundo os autores, essa articulação entre política econômica e social não seria um

processo novo nem homogêneo, reconhecendo variações históricas e geográficas e

identificando diversas formas de bem-estar desenvolvimentista. Assim, eles destacam que

historicamente houve diferentes manifestações de iniciativas de bem-estar

desenvolvimentistas (o modelo bismarckiano no qual as políticas sócias encontravam-se

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subordinadas à economia – bem-estar desenvolvimentismo seletivo – ou o modelo

socialdemocrata escandinavo no qual as políticas sociais interagiam cooperativamente com as

políticas econômicas – bem-estar desenvolvimentismo inclusivo). Para os autores, essas

relações dinâmicas entre políticas sociais e econômicas são capturadas pelo conceito de

Estado de Bem-Estar Desenvolvimentista, destacando a dimensão contingente e conflitiva

dessa configuração sócio-política.

Assim, é possível apreciar como tanto as políticas sociais quanto sua relação com o

desenvolvimento econômica, e sua cristalização no conceito de Estado de Bem-Estar

Desenvolvimentista, são conceitos complexos e historicamente situados, apresentando

variações regionais e temporais. É neste sentido que a pesquisa da UNRISD procurou analisar

diversas regiões geográficas, sendo uma delas a região Latino-americana.

Nos documentos de Manuel Riesco (Latin America: a new developmental welfare

state model in the making?) e de Sonia Draibe (Social Policy and Development in Latin

America: The Long View) é possível apreciar como as unidades semânticas América Latina,

Estado, neoliberalismo, e as noções de novidade, transição e desenvolvimentismo são

conceitos centrais que podem se representar graficamente na seguinte figura:

Figura 2 – Representação gráfica das frequências em Riesco 2009 e em Draibe e

Riesco 2009 (em inglês)

Esse textos apresentam basicamente uma análise histórica, geograficamente situada no

contexto latino-americano, das transformações acontecidas durante o século XX nos países da

região, destacando centralmente o papel do Estado como indutor do processo de

desenvolvimento. Neste sentido, as análises sobre América Latina se alinham fortemente com

os conceitos teóricos mais importantes introduzidos por Kwon, Mkandawire e Palme. Porém,

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no caso concreto da América Latina, os autores vão destacar que é possível identificar um

Estado de Bem-estar Desenvolvimentista Latino-americano que, ao longo do século passado,

foi responsável pelos altos níveis de crescimento econômico. Eles entendem que, na maioria

das análises teórico-políticas sobre esse processo, as políticas sociais foram negligenciadas

como uma dimensão central, fundamentalmente pelas análises estritamente economicistas.

Outro elemento central na perspectiva latino-americana sobre o bem-estar

desenvolvimentista é a importância da noção de “novidade” e, em conjunto com ela, o

conceito de neo-desenvolvimentismo. Eles advêm da superação, no caso concreto da América

Latina, das medidas político-econômicas impulsionadas sob as premissas do Consenso de

Washington.

Assim, essa nova concepção do desenvolvimento econômica, com face social, afastar-

se-ia do modelo tradicional de nacional-desenvolvimentismo, sobretudo porque entende o

desenvolvimento como um processo de mudança social profundo e não só como

modernização da matriz produtiva. Neste esquema, as políticas sociais são entendidas como

ferramentas primordiais para atingir as mudanças desejadas e, neste sentido, os autores

mencionam a necessidade de falar de políticas sociais e, fundamentalmente, Estados de Bem-

estar Neo-desenvolvimentistas.

Porém, esses dois textos não problematizam conceitualmente as dimensões centrais e

as características específicas desse novo modelo de desenvolvimento, as articulações

concretas entre políticas económicas e sociais e o papel destas dentro do modelo. Ou seja,

uma parte importante da discussão de Kwon, Mkandawire e Palme em relação à subordinação

(ou não) das políticas sociais à esfera econômica não é suficientemente problematizada para o

caso Latino-americano. Mesmo assim, eles aventuram certos elementos que definiriam esta

nova fase: uma nova relação entre desenvolvimento econômico e uma política social de tipo

inclusiva e universal, bem como uma nova relação entre as políticas públicas e as empresas

privadas, tudo no âmbito da construção de um espaço económico regional mais amplo.

Estas duas dimensões (política universalistas e relação com empresas privadas)

pareceriam definir assim a nova configuração do Estado desenvolvimentista pós-neoliberal.

Esses elementos estarão presentes também na caracterização da realidade brasileira e as

configurações concretas adquiridas pelo estado social no começo do século XXI na análise de

Alexandre Ben Rodrigues.

O trabalho de Alexandre Ben Rodrigues, mesmo que não pertencendo à UNRISD,

analisa os conceitos centrais até aqui trabalhados, e cita entre suas referências alguns

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trabalhos de pesquisadores da UNRISD, principalmente Mkandawire e Draibe. Essa inscrição

dentro da temática aqui trabalhada é perceptível na seguinte figura que ilustra as frequências

das palavras chaves primárias:

Figura 3 – Representação gráfica das frequências em Rodrigues 2012

Assim, é possível apreciar como as dimensões de desenvolvimento, políticas, sociais,

Estado e proteção são centrais na construção de Rodrigues. “Renda” aparece umas 63 vezes

dentro deste universo semântico, já que a política carro-chefe do Brasil nos últimos anos no

combate à pobreza (28 vezes) foi justamente o Programa Bolsa Família (PBF – 27 vezes).

Além disso, a noção de “políticas de proteção social” é fundamental na hora de avaliar a

articulação entre os conceitos centrais.

Assim, proteção social adquire centralidade já que o autor não trabalha com o conceito

de Estado de Bem-Estar. Embora ele mencione a importância dele como construção

conceitual, o autor vai preferir falar de políticas de proteção social (14 vezes),

fundamentalmente de transferência de renda (8 vezes) mas também reconhecendo a

importância de outras políticas como saúde, educação e, sobretudo, a valorização do salário

mínimo. É neste sentido que Rodrigues entende essas políticas como desenvolvimentistas,

processo entendido como crescimento econômico com mudança estrutural da sociedade, a

partir da ação indutora do Estado.

Segundo Rodrigues, o elemento novo na fase neo-desenvolvimentista decorre da

valorização por parte do Estado da iniciativa privada (afastamento do desenvolvimentismo

clássico) e a crítica ao mercado como o mecanismo ideal para a alocação dos recursos

(afastamento do neoliberalismo do Consenso de Washington). Neste mesmo sentido, o autor

vai afirmar que as políticas de proteção social neo-desenvolvimentistas brasileiras do começo

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do século XXI foram bem sucedidas pontualmente por três motivos específicos do contexto

local: 1 – O contexto macroeconômico favorável, através do crescimento e da criação de

milhões de empregos; 2 – Enfrentamento da crise do ano 2008 através de políticas contra

cíclicas; e 3 – Fortalecimento das instituições e do aparato governamental.

Assim, é possível apreciar como Rodrigues compartilha construções conceituais e

teóricas com as propostas das UNRISD, mas também consegue elaborar elementos próprios

que caracterizariam pontualmente a realidade brasileira, aprofundando na caracterização

teórica do conceito “neo-desenvolvimentismo” mesmo que ele não fale de bem-estar senão de

políticas de proteção social.

Embora os documentos aqui analisados façam uma argumentação convincente das

mudanças nos padrões de proteção social nos países em desenvolvimento e destaquem o papel

das políticas sociais nos processos de transformação social, falar de um Estado de Bem-estar

ou de bem-estar neo-desenvolvimentista ainda implicaria incorrer em dois equívocos. Em

primeiro lugar, mesmo que empírica e analiticamente as políticas econômicas e as políticas

sociais estejam fortemente vinculados ontologicamente não são o mesmo fenômeno. O

modelo econômico define as linhas centrais da política econômica. O modelo de bem estar

social refere aos tipos de riscos sociais perante os quais a sociedade decide atuar

coletivamente, definindo diferentes tipos de arranjos institucionais protetivos. Uma coisa e a

outra se relacionam mutuamente e se condicionam, mas não são a mesma coisa. Entender essa

nova fase do bem estar social latino-americano exige um esforço analítico e conceitual maior,

no intuito de definir claramente os contornos deste novo modelo de proteção social.

O segundo equívoco que surge do entendimento simplificado dos novos padrões de

bem-estar social como neo-desenvolvimentista, o que poderia trazer graves consequências

negativas sob uma perspectiva social, como a manutenção e/ou o aprofundamento da

subordinação da política social à política econômica (bem-estar desenvolvimentismo

seletivo). Embora essa relação aplique a todos os países e regiões do mundo, no caso latino-

americano essa dependência é marcante da política social local, sobretudo se aceitamos a

afirmação de que a maioria delas teriam sido pro-cíclicas, ou seja, aumentaram sua

abrangência e investimentos junto com desempenhos econômicos favoráveis e sofreram

sucateamentos quando as economias apresentaram resultados negativos (KERSTENETZKY,

2011). Mesmo que perante as crises econômicas, as políticas sócias dos países latino-

americanos possam reagir ativamente, esse tipo de funcionamento apresenta seu lado

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negativo: o papel de estímulo econômico poderia afetar a natureza específica da política social

como política de combate aos riscos sociais decorrentes da vida nas sociedades atuais.

A subordinação a objetivos de tipo econômico, como a manutenção da demanda

agregada e dos níveis de crescimento, pode afetar o desempenho das políticas sociais, já que

muitas vezes elas se afastam de suas lógicas próprias setoriais no intuito de satisfazer

imperativos econômicos. Além disso, se compartilharmos o diagnóstico de Rodriguez sobre

os fatores que basearam o êxito das políticas sociais neo-desenvolvimentistas especificamente

brasileiras, o desenho e aprofundamento dos novos padrões de proteção social ancoraram-se

nesses motivos específicos decorrentes de elementos contextuais, conjunturais e exógenos ao

próprio desenho do sistema de proteção social. A pergunta pertinente seria se esses padrões

continuariam seus desempenhos favoráveis mesmo com uma mudança em esses três eixos.

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A análise documental aqui elaborada permitiu entender como a elaboração de certos

marcos conceituais desenhados pela UNRISD conseguiram se espalhar pelo campo

académico internacional, influenciando as pesquisas sobre novos padrões de proteção social

na América Latina e, especificamente no Brasil. Esses esforços teóricos demostram a

necessidade tanto epistemológica quanto política de começar a entender os processos de

configuração das matrizes de bem estar como fenômenos concretos e específicos, vinculados

com o desenvolvimento econômico mas com amplas margens de autonomia funcional.

Nesse processo de influência, vários elementos da proposta de Kwon et. al. chegaram

até as problematizações sobre América Latina e o Brasil, fundamentalmente a preocupação

com a natureza multifacetada das políticas sociais e sua relação estreita, mas também

conflitiva com as políticas econômicas. Porém, essa relação ainda não foi o suficientemente

discutida nem acadêmica nem politicamente, reproduzindo certos vícios como a dependência

dos objetivos sociais às necessidades econômicas. Uma compreensão aprofundada dos traços

centrais dos modelos de proteção social de cada país, seus elementos mais importantes e suas

dinâmicas de funcionamento é necessária para superar essas limitações conceituas e políticas

que confundem dimensões analíticas interligadas, mas ontologicamente diferenciadas. Um

entendimento acabado desse tipo permitiria subsidiaria argumentos e analises sólidos no

intuito de combater quaisquer tipos de intentos de reduzir o tamanho dos estados sociais,

sucateando as políticas de proteção atuais.

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4 REFERÊNCIAS

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