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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
POLÍTICAS DE RECONHECIMENTO DE SERVIDORES E SEU EFEITO NOS RESULTADOS DAS ORGANIZAÇÕES:
A EXPERIÊNCIA DE IMPLANTAÇÃO DO PROGRAMA DE REMUNERAÇÃO VARIÁVEL
DA SECRETARIA DE ESTADO DE EDUCAÇÃO DO RIO DE JANEIRO
Antoine Azevedo Lousao Luiz Carlos Becker Junior
2
Painel 43/161 Remuneração variável como incentivo ao desempenho
POLÍTICAS DE RECONHECIMENTO DE SERVIDORES
E SEU EFEITO NOS RESULTADOS DAS ORGANIZAÇÕES: A EXPERIÊNCIA DE IMPLANTAÇÃO DO PROGRAMA DE
REMUNERAÇÃO VARIÁVEL DA SECRETARIA DE ESTADO DE EDUCAÇÃO DO RIO DE JANEIRO
Antoine Azevedo Lousao Luiz Carlos Becker Junior
RESUMO Os programas de remuneração variável se difundem no setor público e têm seu impacto discutido em diversos papers acadêmicos. O recente salto dos resultados da Rede pública de ensino do Estado do Rio de Janeiro leva ao questionamento sobre o efeito do Programa de Bonificação lançado pela Secretaria de Estado de Educação em 2011. Algumas características distinguem o programa de iniciativas de outros estados e de políticas anteriores de valorização do magistério fluminense: metas agressivas, linhas de corte claras, curva forçada de premiação, critérios de elegibilidade alinhados aos processos críticos. A essas características se somam a clareza na comunicação das regras, o rigor e a transparência na apuração de resultados. No entanto, o Programa de Bonificação está atrelado a políticas mais amplas de melhoria das condições docentes, de revisão dos percursos de carreira e de ofertas de aperfeiçoamento profissional. Se a remuneração variável constitui um importante elemento simbólico na implantação de uma nova cultura de resultados e de reconhecimento do mérito, esses elementos apontam para a necessidade de uma análise contextualizada de seu papel na gestão pública contemporânea.
3
1 INTRODUÇÃO: BONIFICAÇÃO POR RESULTADOS NO SETOR PÚBLICO
Os programas de remuneração variável se difundem no setor público e
têm seu impacto discutido em diversos papers acadêmicos. Estudos empíricos
mostram a influência positiva dos programas de remuneração variável nos
resultados das organizações 1 . Essa influência positiva é contudo tomada com
precaução pelos estudiosos do setor público: enquanto alguns gestores descrevem
as experiências de implantação da remuneração variável nas instituições públicas
como impulsionadoras do emprego racional de habilidades por parte dos servidores
e como uma maneira de “seduzir, motivar, manter, comprometer, e, principalmente,
fidelizar os talentos da organização”2, muitos autores lançam um olhar de ceticismo
sobre o alcance desse tipo de medida3. Em paper publicado no V Congresso do
Consad, Luís Otávio Milagre de Assis e Mário Teixeira Reis Neto evidenciam o
contraste entre o otimismo dos gestores em sua atividade de propagação dos
programas de remuneração variável no setor público, de um lado, e o pessimismo
de estudiosos que apontam o fracasso dessas iniciativas na maioria dos casos, de
outro lado, fracasso que se dá por uma modelagem inadequada do programa ou
pela resistência exercida por traços estruturais do setor público. A partir desse
contraste, os autores identificam características dos programas de incentivo que
podem favorecer sua contribuição para os resultados das organizações: a
construção de uma agenda estratégica para toda a organização, o estabelecimento
de resultados quantitativos como base da premiação, a estruturação do modelo em
torno de equipes e não em torno de indivíduos, o uso de uma unidade de inteligência
contra o gaming, a realização de um processo formal e periódico de contratualização
de metas e a criação de sistemas de incentivo diferenciados em função do tipo de
tarefa. Entre as peculiaridades do setor público que requerem cuidado do gestor na
hora de implantar um programa de bonificação por resultados, os autores destacam
a motivação intrínseca fortemente presente nos servidores públicos (sentido de
cumprimento do dever, prazer, lealdade, etc.), que os programas de remuneração
devem reforçar e com os quais devem evitar entrar em conflito.
1 KRAUTER, 2006.
2 GONDIM, 2009.
3 ASSIS e NETO, 2012.
4
Em face do debate acadêmico, o presente trabalho busca contribuir para
a elucidação do papel da remuneração variável na evolução dos resultados das
organizações públicas a partir da experiência recente da Secretaria de Estado de
Educação do Rio de Janeiro (Seeduc). Para tanto, busca-se analisar as
características intrínsecas do Programa de bonificação implantado pela Secretaria
(regras, modo de implantação e acompanhamento), bem como a sua inserção no
planejamento estratégico e na política de gestão de pessoas formulada para a
Educação Pública Fluminense, visando a distinguir os diferentes elementos de
contribuição dessa política para a melhoria dos resultados educacionais alcançados
pela Rede Pública de Ensino do Estado do Rio de Janeiro4.
2 A IMPLANTAÇÃO DA BONIFICAÇÃO POR RESULTADOS NA REDE PÚBLICA DE EDUCAÇÃO FLUMINENSE
O recente salto dos resultados da Rede Pública de Ensino do Estado do
Rio de Janeiro leva ao questionamento sobre o efeito do Programa de Bonificação
lançado pela Secretaria de Estado de Educação em 2011.
Nos resultados divulgados pelo Ministério da Educação em 2010, o Rio de
Janeiro encontrava-se na 26º posição do ranking IDEB entre todos os Estados da
Federação5. Diante desse fato, a melhoria da Educação Pública na Rede Estadual
ocupou amplo lugar nos temas abordados na campanha do então candidato à
reeleição Sérgio Cabral Filho. A meta de estar entre os cinco Estados com melhor
resultado no IDEB em 2013, divulgada no discurso de posse de 1º de Janeiro de
2011, foi estabelecida após um diagnóstico elaborado em 60 dias pela Secretaria
de Estado de Educação, conduzido pelo então recém-nomeado Secretario de
Estado Wilson Risolia Rodrigues. O que apareceu para o público como uma
promessa de campanha foi na realidade fruto de um profundo estudo realizado
com base em oportunidades de melhoria e um programa detalhado de
4 Entre 2009 e 2011, a Rede Pública de Educação do Estado do Rio de Janeiro foi a que mais
cresceu em posições no ranking IDEB e a que teve o maior crescimento em proficiência dos alunos na Prova Brasil, juntamente com o Estado de Goiás. Fonte: INEP, 2012. 5 Posição do Estado do Rio de Janeiro no ranking IDEB na modalidade Ensino Médio.
5
desdobramento de metas de proficiência e aproveitamento de alunos 6 por
modalidade de ensino, em cada escola, e consolidado nos níveis de unidades
administrativas regionais e da Secretaria, levando ainda em consideração a
tendência de crescimento de todos os Estados para os próximos anos. Para cada
escola foi estabelecida uma meta de acordo seu potencial de crescimento, um
plano de ação, um programa de avaliações bimestrais para acompanhamento e um
programa de remuneração variável para recompensar os servidores de unidades
que alcançassem ou superassem suas metas.
Juntamente com os instrumentais para a melhoria do ensino e da gestão
escolar (currículo mínimo, processos administrativos – melhoria de sistemas
tecnológicos, melhoria da qualidade da despesa – avaliações externas periódicas,
governança, programas de valorização do magistério, processos seletivos), a
meritocracia constitui um pilar fundamental da reforma da gestão voltada para
resultados. O programa de remuneração variável está no cerne da promoção
desse conceito.
2.1 Características do Programa de Remuneração Variável da Secretaria de Estado de Educação do Rio de Janeiro
A meta audaciosa imposta pelo novo corpo de gestão da Seeduc resultou
em um programa de remuneração variável com características peculiares. O
Programa foi pensado como uma forma de implantar uma nova cultura
organizacional de responsabilidade na gestão das unidades e de reconhecimento do
mérito em todos os níveis.
O estabelecimento do programa se deu a partir da publicação de um
Decreto de valorização do docente7, que além da bonificação dispõe sobre condições
para o acesso às funções estratégicas (direção de unidade escolar, coordenação
pedagógica, etc.) que até então eram preenchidas por indicação política8.
6 A proficiência é medida através do indicador de desempenho, obtido pelo resultado da Prova Brasil
e das avaliações externas realizadas pelo Estado do Rio de Janeiro (SAERJ). O aproveitamento é medido pelo indicador de fluxo, obtido através da taxa de aprovação publicada pelo MEC e da taxa de abandono escolar. 7 Decreto 42.793, de 06 de Janeiro de 2011.
8 Sobre esse tema trata o paper nº124 do presente Congresso.
6
Algumas características do Programa de Bonificação o distinguem de
iniciativas de outros estados e de políticas anteriores de valorização do magistério
fluminense: metas agressivas, linhas de corte claras, curva forçada de premiação,
critérios de elegibilidade alinhados aos processos críticos. As regras de elegibilidade
e de premiação do Programa refletem assim uma linha específica de planejamento e
gestão estabelecida pela Secretaria.
Para ser elegível, a escola deve lançar as notas do alunado no sistema
gerencial da Secretaria, o que permite um acompanhamento fiel do rendimento e do
fluxo dos alunos, e consequentemente um melhor planejamento das ações
pedagógicas. Cada unidade de ensino deve cumprir o currículo mínimo
regulamentado para as disciplinas, o que permitiu reduzir em 20% a desigualdade
de proficiência das escolas da Rede 9 ; deve participar de todas as avaliações
externas, avaliações bimestrais que permitem um monitoramento regular dos
resultados e que dão lugar a reuniões de acompanhamento em três níveis (escola,
Regional e nível central), planos de correção de desvios e divulgação das boas
práticas. Enfim, o professor tem que cumprir um percentual mínimo de presença na
unidade escolar (70% de freqüência presencial10), o que favorece a redução do
número de licenças e contribui para a resolução do problema de provimento de
professores (carência de docentes reduzida em 90% mas ainda crônica em algumas
regiões e disciplinas pela indisponibilidade de oferta de profissionais no mercado11).
Esses critérios de elegibilidade contribuem para o conhecimento do planejamento
integrado da Secretaria e à sua adoção pela Rede.
Essas condições devem ser cumpridas por toda a unidade escolar e não
somente pelos professores isoladamente, o que favorece o sentimento de
pertencimento dos profissionais à escola e a participação dos mesmos no
planejamento pedagógico, como membros integrantes da equipe escolar (a ausência
de sentimento de pertencimento do professor à escola é diagnosticado sobretudo
naqueles que trabalham sob um regime de carga horária de 16 horas semanais, e
que constituem aproximadamente 70% dos profissionais da Rede de ensino
9 Fonte: Relatório Seeduc em Números (http://www.rj.gov.br/web/seeduc/).
10 A frequência contabilizada exclui os períodos de afastamento, por qualquer motivo.
11 A indisponibilidade de profissionais no mercado também deve ser tratada como problema de
política pública, e combatida através de ações para a atratividade da carreira. Fonte: sistema Conexão Educação Gestão.
7
fluminense12). Assim, a observância dos critérios de elegibilidade e o alcance das
metas permitem que todos os servidores recebam o bônus (professores regentes,
equipe técnico pedagógica, pessoal de apoio), ao mesmo tempo em que o
descumprimento das regras por um servidor prejudica os demais.
Os critérios de recebimento pelos servidores das Diretorias Regionais são
determinados em percentual do cumprimento dos critérios pelas escolas sob sua
área de abrangência (90% das escolas devem cumprir os diferentes critérios de
elegibilidade). Quanto aos servidores da sede, estes ficam excluídos do programa
de bonificação, bem como os servidores extraquadro. Assim, o Programa aponta
uma clara tendência de focalização nos servidores de carreira e que atuam
diretamente junto aos alunos, criando dessa forma um mecanismo de incentivo que,
dentro de um conjunto de medidas, busca a permanência dos professores nas
escolas (ou a reversão da tendência de um grande número de professores quererem
deixar a sala de aula em prol de funções extraclasse ou de um percurso de gestão,
na maioria dos casos por melhores condições remuneratórias e não por vocação
profissional). A exclusão da sede também denota o cuidado de evitar qualquer
conflito de interesse entre a idealização, a implantação e o monitoramento do
Programa, de um lado, e o recebimento do benefício, de outro. Esse cuidado não
seria necessário em uma organização do setor privado, onde a bonificação estaria
atrelada a um resultado financeiro e poderia ser distribuído em todas as escalas
hierárquicas sem que se incorra em um conflito de interesse ou em risco de falta de
transparência.
Nesse aspecto, vale notar que em alguns Estados, como Minas Gerais, a
valorização da dimensão coletiva do trabalho vai além da esfera da unidade escolar,
atrelando um percentual significativo da bonificação ao resultado geral da Rede de
Ensino. Certamente não há uma receita ideal sobre o quanto a bonificação por
resultados deve estar atrelada a uma dimensão de responsabilidade individual ou
coletiva do desempenho, uma vez que o Programa deve refletir o modelo de gestão
e de cultura organizacional que se busca implantar na Rede, mas também práticas a
serem reforçadas pelas necessidades de conjuntura, fazendo com que o equilíbrio
entre as duas dimensões seja encontrado no caso a caso, e objeto de revisão
periódica de acordo com a evolução da organização.
12
Fonte: sistema SIGRH (Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Rio de Janeiro).
8
Enfim, entre os critérios de elegibilidade encontra-se um gatilho. A escola
deve alcançar no mínimo 90% de sua meta de proficiência em todas as modalidades
do Ensino Regular e 80% nas modalidades de EJA (em 2012 o gatilho passou a ser
de 70% para as metas de EJA e de 85% para as metas do Ensino Regular, o que foi
permitido pelos bons resultados obtidos ao longo desse ano e a consequente
aproximação da meta de IDEB fixada para 2013) 13 . Essa regra tem inúmeras
implicações em relação ao espírito do Programa. Primeiramente, ela visa a evitar
que a escola concentre seus esforços em somente algumas modalidades de ensino,
isto é, naquelas que já teriam melhor desempenho e portanto mais chances de
alcançar a meta. Além disso, ela traduz o tom audacioso do programa, que o
distingue de programas onde o servidor recebe um bônus proporcional ao resultado
alcançado, independentemente dessa proporção. Isso traduz o objetivo audacioso
imposto pela Secretaria, que não poderia se contentar de uma melhora tímida em
seus resultados. Enfim, a característica pressupõe a escolha clara, do ponto de vista
político, de que nem todos os servidores da Rede recebem o bônus (30% no
primeiro ano, expectativa de 50% no segundo ano do Programa), mas que aqueles
que o recebem refletem um esforço excepcional e, conseqüentemente, recebem
valores substanciais. Com efeito, o servidor pode receber até três vencimentos nos
casos em que a meta for superada. Esse coeficiente é reservado ao Diretor de
unidade escolar e aos professores regentes (aqueles que atuam dentro de sala de
aula), apontando a intenção de incentivar a permanência e a valorização dos
docentes que atuam nas turmas. Esse dispositivo reforça ainda uma lógica de
diferenciação com base no mérito e no desempenho14, se sobrepondo aos reajustes
salariais concedidos de forma linear às carreiras docentes e de apoio (o Programa
não interfere nos planos de carreira estabelecidos em lei).
Assim, o coeficiente final de premiação para cada servidor depende, além
do cumprimento integral dos critérios de elegibilidade, da função exercida na
unidade escolar, do grau de alcance das metas para indicadores de fluxo e
proficiência em cada modalidade, do percentual de carga horária trabalhado em
cada unidade (nos casos em que o servidor atua em mais de uma unidade, a
premiação é proporcional ao tempo dedicado a cada uma delas, de acordo com
13
Essa regra tem como exceção as escolas que possuem cinco modalidades de ensino, e que podem receber o bônus sem ter alcançar uma das metas do Ensino de Jovens e Adultos. 14
O princípio de diferenciação é exposto em WELCH, 2005.
9
seus respectivos resultados) e do grau de alcance das metas por essas unidades.
Embora favoreça a diferenciação com base no mérito, o Programa está instituído
sobre critérios objetivos e exclui os fatores subjetivos (ou discricionários) presentes
com frequência na bonificação das organizações privadas.
2.2 Lançamento, implantação, acompanhamento e resultados do Programa
Publicado o Decreto de 07 de Janeiro de 2011, que institui a Bonificação
por Resultados na Seeduc, impôs-se o desafio de implantar um programa em uma
organização com baixa maturidade na gestão, com um histórico de iniciativas mal
sucedidas acerca do tema15, e com grande quantidade de ruídos nos fluxos de
comunicação com a Rede de ensino. Como levar ao conjunto de servidores a
clareza sobre as regras e a implantação do Programa nessas condições? Alguns
ruídos de comunicação nas primeiras semanas após o lançamento do Programa
traduzem as dificuldades enfrentadas 16 . Porém, o baixo número de recursos
interpostos após o pagamento, um ano e meio depois, mostrou o caminho percorrido
nesse período para melhorar a transparência e a comunicação com a Rede.
No início do ano letivo, foi distribuída às escolas uma cartilha com o
detalhamento das regras do Programa de Bonificação. Porém, para chegar ao
professor, as informações contidas na cartilha tinham que transpor as barreiras
impostas por coordenadores regionais e diretores que, entrincheirados em suas
posições obtidas a través de indicação política, muitas vezes se sentiam ameaçados
pela equipe de gestão recém empossada na Seeduc, de forma que muitas vezes as
cartilhas não foram além dos almoxarifados das Regionais.
Os encontros corpo a corpo com os servidores, a mudança dos gestores
das Regionais e das escolas (não mais designados, a partir de então, por indicação
política mas por processo seletivo interno), a multiplicação dos canais de
comunicação (como central de relacionamento web para tirar as dúvidas) e o
gradual ganho de credibilidade da nova gestão permitiu pouco a pouco o
rompimento dessas barreiras, sem dirimir completamente os ruídos. 15
O Programa Nova Escola, anteriormente lançado no Estado do Rio de Janeiro, acabou dando lugar à incorporação da parcela remuneratória aos salários dos servidores, o que contradiz a lógica de um Programa de Remuneração Variável. 16
Entre as dificuldades enfrentadas estava o pressuposto que o discurso sobre metas advinha de uma implantação no serviço público, sem qualquer discernimento, de uma cultura oriunda das organizações privadas.
10
Paralelamente ao trabalho de comunicação, a equipe de gestores
dedicada ao projeto estabeleceu um plano de ação para a realização do cálculo, que
compreendia a extração de dados de diversos sistemas (sistema de pessoal do
Estado, sistema gerencial da Secretaria, relatórios externos como índices de
participação nas avaliações externas, indicador de proficiência e indicador de fluxo
escolar calculado sobre a taxa de aprovação do MEC) e sua inserção em um
sistema desenvolvido especialmente para o projeto, responsável pelo controle de
elegibilidade da escola e dos servidores e pelo cálculo do coeficiente de premiação.
Nesse aspecto, o desafio não era só a coordenação da extração pelos respectivos
órgãos e equipes responsáveis por dados de natureza diversa – dados sobre
pessoal, resultados escolares, etc. – mas o controle de fidedignidade dos dados e
consequentemente o correto pagamento do bônus. Em uma organização com um
modelo de gestão ainda incipiente, onde os dados inseridos pela Rede no sistema
possuíam baixo grau de confiabilidade, o projeto encontrava-se diante de um grande
risco de colocar o novo programa em descrédito, por exemplo ao bonificar
equivocadamente determinados servidores por causa de uma alocação indevida dos
mesmos no quadro de horários do sistema por um diretor de escola. Vale ressaltar
que a ausência de qualquer política de responsabilização dos gestores na
organização incentivava um baixo grau de cuidado com os dados inseridos no
sistema por parte dos diretores de escola. Assim, o novo projeto corria um sério risco
de insucesso por conta de problema enraizados na cultura de gestão da
organização. Em outras palavras, o germe novo corria um sério risco de não
sobreviver por conta da força inercial da cultura predominante. Vale ressaltar que,
nesse aspecto, a instituição de um programa de bonificação constituiu por si só um
instrumento de incentivo e pressão para que os gestores das unidades da Rede
aumentassem seu cuidado em relação aos dados inseridos, na medida em que os
próprios servidores começavam a cobrar uma inserção fidedigna de sua vida
funcional no sistema para não serem prejudicados na hora de receber o bônus. No
entanto, esse simples elemento não garante por si só a melhoria da qualidade da
base de dados e a mudança de uma cultura enraizada, mas necessita um
movimento firme, de sentido top down, de estabelecimento de uma política de
11
consequência para os gestores da Rede, envolvendo um controle rigoroso e mesmo
a dispensa de um bom número de gestores relutantes ao alinhamento com as
diretrizes da organização17.
A melhoria da qualidade da base de dados, as análises intermediárias
feitas pela equipe do projeto, envolvendo a identificação de divergências e
incongruências ao longo do processo e as decisões de tratamento das mesmas,
enfim um cuidadoso processo de homologação final da base e do cálculo,
permitiram o pagamento da bonificação com um percentual mínimo de erros e de
interposição de recursos (erros devidos à base, e não ao cálculo, que deram origem
a cerca de duzentos processos de recurso, em um universo de mais de noventa mil
matrículas ativas). O sistema de cálculo desenvolvido para o projeto apresentou em
um relatório gerencial o controle de elegibilidade e a memória de cálculo e
premiação para cada escola e servidor, visando a dar transparência integral sobre o
valor recebido por cada um.
No primeiro ciclo do Programa de Remuneração Variável, baseado nos
dados de 2011 e pago em Agosto de 2012, foram beneficiados 337 escolas e 14.865
servidores, detentores de 16.502 matrículas 18 . Mais de 60% dos servidores
premiados receberam mais de 1,5 vencimentos. Nenhum servidor lotado em
Diretorias Regionais fez jus ao bônus. Os números podem ser considerados
positivos para o primeiro ciclo, tendo em vista a agressividade das metas estipuladas
e os critérios de elegibilidade como o gatilho de premiação (algumas escolas não
receberam porque não alcançaram a meta em apenas uma modalidade de ensino).
2.3 Pontos de atenção para o amadurecimento do projeto e revisão anual dos ciclos de remuneração
Sabe-se pela experiência como pela literatura19 que qualquer programa
de gestão com a intenção de implantar uma mudança durável em uma grande
organização, mesmo após um primeiro ciclo bem sucedido, deve passar por vários
ciclos de amadurecimento, ao longo dos quais o programa tem seu sucesso
17
Em 2011 e 2012, a Seeduc procedeu a mais de 2000 designações para funções através de processo seletivo interno. Fonte: relatório Seeduc em Números (http://www.rj.gov.br/web/seeduc/). 18
Fonte: relatório Seeduc em Números (http://www.rj.gov.br/web/seeduc/). 19
KOTTER, 1997 e FALCONI, 2009.
12
consolidado ou é progressivamente levado ao fracasso e ao engavetamento. Ao
longo desses ciclos a equipe gestora recebe feedbacks da organização e é levada a
implantar melhorias contínuas e correções parciais de rumo do projeto.
Para vencer o desafio de consolidação do projeto ao longo de vários
ciclos e para poder implantar mudanças incrementais com segurança, o primeiro
ponto de atenção consiste certamente na apropriação do conhecimento pelo quadro
da organização, com ganho de autonomia em relação ao apoio da consultoria
contratada para apoiar o projeto no primeiro momento. No caso de um programa de
remuneração variável, a complexidade do tema e dos instrumentos exige o
envolvimento de diversos setores: área de negócio (RH), TI, área de avaliação de
metas e indicadores, etc. Para vencer essa complexidade, o primeiro passo é o
domínio completo do projeto pela área de negócio, encarregada de liderar as partes
envolvidas para o sucesso do Programa, de divulgar as regras em toda a
organização, de orientar as demais áreas nos processos necessários para a
consecução do pagamento, de testar e homologar o cálculo, de tratar os recursos
recebidos após o pagamento (ainda que tenha que consultar demais áreas para
isso, como a área responsável pela avaliação de metas e indicadores),
responsabilizando-se pela entrega ao final de cada ciclo. O domínio do projeto pela
área de negócio se faz ainda mais necessário quando algumas etapas do ciclo
dependem de outros órgãos do Governo, como o Centro de Tecnologia da
Informação e Comunicação do Estado do Rio de Janeiro - Proderj (órgão que cuida
dos bancos de dados e da programação de sistemas) e da Secretaria de
Planejamento e Gestão (que detém em sua base de dados uma parte substancial
das informações funcionais necessárias ao Programa).
Vencido o desafio de internalização do conhecimento, o segundo ponto
de atenção é o recebimento de feedbacks da organização após cada ciclo,
permitindo a implantação de melhorias incrementais no Programa, garantindo sua
permanência e evitando a complacência por parte dos servidores. Os principais
feedbacks provêm certamente do público-alvo do Programa, cuja a maioria dos
componentes encontra-se na linha de frente da organização, muitas vezes longe da
rotina do órgão central. Dai a importância de se estar atento aos sinais da ponta, que
podem chegar diretamente ou, com mais frequência, através de unidades de gestão
intermediárias. O recebimento de feedbacks e os consequentes ajustes no
13
Programa contribuem para maior clareza dos sinais enviados à Rede de unidades,
bem como para o incremento da segurança contra tentativas de manipulações dos
resultados ou atitudes contrárias àquelas que se deseja disseminar na cultura
organizacional.
Em Liderando a Mudança20, John Kotter enumera entre os erros mais
frequentes cometidos em um processo de mudança organizacional o envio de sinais
contrários às diretrizes que se busca disseminar entre os colaboradores da
organização, seja pela comunicação direta, seja pelo exemplo ou pelo incentivo. O
amadurecimento de um programa de remuneração variável permite afinamentos que
objetivam evitar esses sinais contrários e reforçar a transparência e a isonomia do
projeto em seus princípios. Um exemplo evidente de ajuste21 está no regulamento da
régua de corte para a premiação, que pode ser enrijecida ou flexibilizada de acordo
com a análise dos resultados obtidos no primeiro ciclo bem como das principais
causas que explicam esse resultado. Assim, no caso da Seeduc, os resultados
obtidos no ano de 2011, que confortaram a posição da organização no seu caminho
traçado para alcance de sua meta global (estar entre os cinco Estados do Brasil com
melhor resultado no IDEB de 2013), levaram a um ajuste da régua de corte de
premiação de 95% para 85% nas modalidades de Ensino Regular, e de 80% para
70% no Ensino de Jovens e Adultos, o que possibilitaria a inclusão de um maior
número de escolas no grupo premiado no segundo ciclo e constituiria um importante
incentivo para os servidores, considerando uma tendência de crescimento constante
dos indicadores. Outro ajuste para o segundo ciclo do Programa, em prol da
isonomia no tratamento entre servidores, foi a exclusão da premiação dos servidores
que boicotaram a aplicação das avaliações externas ou não lançaram notas do
alunado, mesmo nos casos onde a equipe escolar se mobilizou e conseguiu garantir
a aplicação da prova ou o lançamento das notas. Anteriormente, como esses
critérios de elegibilidade eram exigidos apenas da escola em seu conjunto, e não de
cada servidores individualmente, os servidores que faltassem com suas obrigações
e que com isso sobrecarregassem seus colegas com o cumprimento das mesmas
não eram prejudicados. Na nova regra, os critérios de elegibilidade continuam sendo
cobrados do conjunto da escola, mas também de cada professor, individualmente.
20
KOTTER, 1997. 21
O conjunto de ajustes do Programa para o segundo ciclo foi publicado no Decreto 44.112 de 13 de Março de 2012.
14
Vale notar que, embora essa modificação apresente uma restrição suplementar, ela
advém de uma cobrança dos professores que no primeiro ciclo testemunharam o
recebimento do prêmio por alguns colegas que não haviam cumprido com suas
obrigações, sobrecarregando os demais, que asseguraram a entrega para que o
grupo não fosse prejudicado.
Enfim, a clareza dos sinais enviados pelos mentores da gestão ao
conjunto de servidores também passa, como ponto de atenção, pelo esclarecimento
sobre o correto significado dos resultados almejados, ou daquilo que se pretende
com tais resultados, evitando atitudes equivocadas dos servidores em sua tentativa
de alcança-los. Por exemplo, no caso da Educação Pública, os gestores escolares e
professores devem obter ganhos de proficiência nas avaliações através da melhora
do nível de conhecimento dos alunos, e não pela seleção dos alunos que fazem a
prova. Esse risco deve ser contornado, não só pelo esforço de comunicação do
projeto, mas por um conjunto de regras e de mecanismos de controle que evitem os
desvios. O estabelecimento de um percentual mínimo de alunos que devem fazer as
avaliações externas, para que estas sejam consideradas válidas, constitui nesse
caso o mecanismo de segurança (no Programa de Bonificação da Seeduc, o
percentual estabelecido é de 80% em cada escola, ou 75% em cada turma). Da
mesma forma, a equipe escolar deve buscar a melhora do rendimento como reflexo
da redução da taxa de abandono escolar, da melhora do aprendizado e da redução
da defasagem idade/série dos alunos (nos registros da Rede de Ensino constam, ao
longo dos anos, turmas com mais de 70% de alunos reprovados, bem como a
existência de alunos com cinquenta anos de diferença de idade em uma mesma
turma22). Esses elementos requerem por sua vez a adoção de metodologias de
ensino adaptadas, as ações de reforço escolar em turmas específicas e pelo
encaminhamento dos alunos com maior defasagem para programas de ensino
adaptados (como o Ensino de Jovens e Adultos), e não pela aprovação de um aluno
que não demonstra a aquisição dos conhecimentos mínimos para a progressão de
série. O controle sobre esse entendimento passa por diversos mecanismos, como a
adoção de um indicador externo para maior confiabilidade dos dados (a taxa de
aprovação publicada pelo censo do MEC), o cruzamento dos resultados das
avaliações externas com as avaliações internas e destas, por sua vez, com as taxas
22
Fonte: sistema Conexão Educação Gestão (Seeduc).
15
de aprovação, mas também pelas mais diversas rotinas de gestão da Seeduc, desde
o processo de inscrição de alunos nas turmas até o processo de lançamento de
notas. Nesse aspecto, cabe notar que o sistema gerencial da Secretaria é um dos
únicos entre as grandes redes de educação pública do país a relacionar as notas
lançadas com a aprovação dos alunos.
Se o espírito expresso nas regras do Programa de Bonificação por
Resultados distingue o mesmo da maioria dos programas de bonificação do setor
público e mesmo do setor privado, a contribuição do Programa para os resultados da
Seeduc não reside somente em suas características intrínsecas, mas também na
coerência apresentada vis-à-vis o planejamento estratégico da Secretaria e os
demais processos de gestão e desenvolvimento de pessoas.
3 O PAPEL DA BONIFICAÇÃO POR RESULTADOS NOS PROCESSOS DE DESENVOLVIMENTO DE PESSOAS E NO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DA ORGANIZAÇÃO
3.1 A bonificação por resultados nos processos de desenvolvimento de pessoas
O reconhecimento do esforço individual e coletivo, a distinção de
servidores pelo mérito, a celebração do alcance de metas são elementos
constituintes de um modelo vencedor de gestão por resultados nas organizações23.
A bonificação expressa esses três elementos, na medida em que busca reconhecer
o mérito profissional e que sela a vitória de uma equipe. Constitui, assim, um
elemento de incentivo ao alcance de resultados pelo seu aspecto financeiro, pelo
seu significado simbólico de reconhecimento e pela sinalização de um importante
processo de mudança do modelo de gestão e da cultura organizacional. No entanto,
esses aspectos não fazem da bonificação por resultados uma ferramenta suficiente,
por si só, para o alcance de metas ousadas. Por isso o Programa de Bonificação
deve estar inserido em uma política mais ampla de gestão de pessoas, que envolve
a melhoria das condições docentes, a revisão dos percursos e perspectivas de
carreira, a ofertas de instrumentos de trabalho adequados e de oportunidades de
aperfeiçoamento profissional.
23
WELCH, 2005, e FALCONI, 2009.
16
No caso da Educação Pública fluminense, o Programa de Remuneração
Variável está atrelado a um novo pilar estratégico definido para o desenvolvimento da
Rede de Ensino a partir do final do ano de 2010: as melhorias das condições docentes
e a valorização do magistério. As melhorias das condições docentes passam, em
primeiro lugar, pelo provimento de professores e de equipe escolar adequada como
solução à carência de profissionais, por ações de melhoria do clima organizacional
nas escolas (ações de mediação de conflitos, de prevenção à saúde física e mental
dos profissionais e de segurança no trabalho). Passam, também, pela disponibilização
de um instrumental metodológico para que o profissional possa alcançar as metas
propostas: metodologia específica de gestão escolar, matriz de referência para as
diferentes modalidades de ensino – o currículo mínimo –, oferta de formação para as
diferentes disciplinas e modalidades, bem como na área de gestão escolar. A criação,
no final de 2010, de uma Subsecretaria de Gestão de Pessoas para prover e
desenvolver os profissionais da organização (que já conta com mais de 91000
servidores ativos 24 ), bem como de uma Escola corporativa de aperfeiçoamento
profissional – conhecida como Escola Seeduc, inaugurada em Fevereiro de 2012 –
evidenciam essa política do ponto de vista da estrutura organizacional.
A valorização do magistério passa por sua vez pela criação de
oportunidades e de percursos de carreira. Nesse ponto, as principais ações
empreendidas pelo Governo fluminense foram a instituição dos processos seletivos
internos para provimento das funções estratégicas, onde antes imperava a prática
de indicação, bem como o projeto de certificação docente (anunciado na mídia no
segundo semestre 2012 para implantação em 2013), com diferenciados níveis de
atestado de proficiência e de remuneração a eles atreladas. Ambas as medidas
oferecem perspectivas de evolução profissional a médio e longo prazo, de forma
equânime, a todos os membros da carreira do magistério do Estado, em carreiras
pedagógicas ou na área de gestão.
A bonificação por resultados aparece portanto na política de
desenvolvimento de pessoas como um sinal forte de uma política de valorização do
mérito, mas perderia seu sentido e seu poder de contribuição para a mudança de
cultura organizacional se não estivesse atrelada a um instrumental adequado que
24
Fonte: sistema SIGRH (Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Rio de Janeiro).
17
permita o alcance das metas propostas, bem como a perspectivas de evolução
profissional em longo prazo. Enfim, para além da política de gestão de pessoas do
órgão, a remuneração variável deve expressar plenamente a visão e a estratégia
da organização.
3.2 A bonificação por resultados no planejamento estratégico da organização
Para além dos processos de desenvolvimento de pessoas, o Programa de
Bonificação por Resultados deve estar alinhado aos principais elementos da
estratégia da organização. Ele deve, por assim dizer, expressar essa estratégia e
torná-la tangível para os colaboradores. Ele deve reunir e refletir as diversas
diretrizes sem contudo esgotar as formas de expressão das mesmas.
De acordo com John Kotter25, um dos erros mais comuns nos processos
de mudança das organizações é a subestimação da importância da Visão pelo grupo
gestor. Ora a comunicação da Visão passa também por programas de bonificação
cujo desenho mostra claramente a direção a ser tomada pela instituição.
Segundo Vicente Falconi, uma solução de negócio deve ter duas
características primordiais: deve ser a melhor alternativa para a resolução de um
problema (entende-se aqui problema como uma lacuna de resultado, ou
oportunidade de ganho) e sua função deve ser coerente com o planejamento
estratégico da organização. Em suma, o autor de O Verdadeiro Poder cita as duas
perguntas que devem ser feitas diante de uma nova proposta: a proposta é a melhor
que eu posso adotar entre as opções disponíveis no mercado? Onde exatamente a
proposta se insere dentro do escopo de meu planejamento de negócio?26 No caso
de um Programa de Remuneração Variável, a importância da atenção a esse
segundo ponto é reforçada pelo fato do Programa dever refletir com fidedignidade os
princípios, o espírito e os resultados que a organização deseja adotar. O Programa
de Bonificação por Resultados desenvolvido pela Seeduc se insere em um programa
de gestão pelas diretrizes, que compreende o desdobramento de metas, uma
metodologia de gestão específica, a revisão dos macroprocessos e um sistema de
monitoramento. Cabe notar que muitas manifestações recebidas de profissionais da
25
KOTTER, 1997. 26
FALCONI, 2009.
18
Rede através da Central de Relacionamento não tratam do Programa de Bonificação
diretamente, mas fazem perguntas sobre o bônus ao mesmo tempo que discutem
algum aspecto do desdobramento de metas ou da metodologia de gestão escolar.
Assim, o Programa de Bonificação está inserido em um planejamento
estratégico e alinhado aos principais dispositivos de gestão. De acordo com Neilson
e Pasternack27, a sustentabilidade dos resultados de uma organização decorre do
alinhamento entre os elementos que constituem seu DNA: incentivos, direitos
decisórios, fluxo de comunicação e estrutura. O alinhamento desses quatro
elementos formam a organização saudável, capaz de alavancar e de sustentar seus
resultados a longo prazo, mantendo também seus colaboradores satisfeitos. Um
programa de bonificação pode portanto criar oportunidades para a descentralização
das decisões para a esfera das escolas e das Regionais 28 , para a criação de
oportunidades de discussão sobre regras, processos e dificuldades, para uma
estrutura que facilite os fluxos de decisão e acompanhamento, e que seja voltada
para as pessoas da organização. O Programa não esgota o sistema de gestão, mas
contribui para sua coerência e sua fluidez, se aliado a práticas flexíveis e ágeis de
resolução de problemas.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O desenho de um programa de remuneração variável exprime, em suas
principais características, a ambição de uma organização em relação ao alcance
de resultados. No setor público, um programa de bonificação por resultados deve
eliminar qualquer critério subjetivo que represente uma quebra de isonomia entre
servidores. Porém, o programa pode ter linhas de corte ousadas e curvas de
premiação acentuadas, de forma a diferenciar claramente os níveis de
desempenho e conseqüentemente os níveis de bônus. O caráter mais ou menos
acentuado do programa dependerá do tamanho do percurso a ser feito pela
organização, do grau de mudança exigido, da menor ou maior intenção de
valorização de práticas diferenciadas.
27
NEILSON e PASTERNACK, 2007. 28
A Rede Pública estadual de ensino do Rio de Janeiro é dividida administrativamente em 14 Diretorias Regionais, acrescidas da Diretoria de Escolas Prisionais e Socioeducativas.
19
Mas se a remuneração variável constitui um importante elemento
simbólico na implantação de uma nova cultura de resultados e de reconhecimento
do mérito, alguns elementos apontam para a necessidade de uma análise
contextualizada de seu papel na gestão pública contemporânea. A remuneração
variável é um instrumento de reconhecimento baseado na meritocracia e de
celebração coletiva do alcance de resultados excepcionais. Porém, sua contribuição
efetiva para os resultados está em seu poder de veicular a Visão da organização, de
se inserir em uma política abrangente de gestão e desenvolvimento de pessoas, de
ser usado como instrumento de facilitação da troca de informações para a resolução
de problemas e para o acompanhamento de resultados.
Enfim, o sucesso maior de um programa de remuneração variável está na
sua sustentabilidade a longo prazo, pois somente após vários ciclos o programa
pode contribuir de maneira efetiva para uma mudança durável da cultura
organizacional, da maneira que os profissionais da organização têm de se
comportar, se comprometer e solucionar os problemas. Ao longo desses ciclos, a
sustentabilidade do programa dependerá em última instância de sua credibilidade
junto aos colaboradores da organização e ao público externo, credibilidade que, por
sua vez, é fruto de um cuidado de todo instante.
REFERÊNCIAS
ASSIS, Luís Otávio Milagres, e NETO, Mário Teixeira Reis, Remuneração Variável
Por Desempenho no Setor Público: Investigação das Causas do Fracasso e
Implicações para o Estado Brasileiro, V Congresso CONSAD de Gestão Pública,
Brasília, 4 a 6 de junho de 2012
FALCONI, Vicente, O Verdadeiro Poder, Práticas de gestão que conduzem a
resultados revolucionários, Nova Lima, INDG Tecs, 2009
GONDIM, Desirée Custódio Mota, Remuneração Variável Como Impulsor na Gestão
Por Resultados, II Congresso CONSAD de Gestão Pública, Brasília, 6 a 8 de Maio
de 2009
KOTTER, John P., Liderando a Mudança, Campus, 1997
20
KRAUTER, Elizabeth, A Influência da Remuneração Variável no Desempenho das
Empresas, XIII SIMPEP, Bauru, 6 a 8 de Novembro de 2006
NEILSON, Gary L., e PASTERNACK, Bruce A., Resultados, Mantenha o que está
certo, corrija o que está errado e obtenha um ótimo desempenho, Rio de Janeiro,
Rocco, 2007
WELCH, Jack, Winning, New York, Harper Collins, 2005
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AUTORIA
Antoine Azevedo Lousao – É graduado em Ciências Humanas (Université Paris X Nanterre, 2005), Mestre em Filosofia Política (Université Paris I Panthéon-Sorbonne, 2007), Mestre em Administração e Comunicação das Instituições (Institut d´Etudes Politiques de Paris - Sciences Po Paris, 2008), Doutorando em Teoria Política (Universidade Federal do Rio de Janeiro). É servidor da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Estado do Rio de Janeiro (desde 2011), atuando sucessivamente como Assessor de Planejamento e Gestão e como Superintendente de Desenvolvimento de Pessoas (desde 2012) na Secretaria de Estado de Educação.
Endereço eletrônico: [email protected]
Luiz Carlos Becker Junior – É bacharel em Formação de Executivos e em Direito pela Universidade Estácio de Sá/RJ, com Pós-Graduação e Especialização em Políticas Públicas e Governo pela Escola de Governo da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Trabalhou na Indústria de Roupas Pilares, na DELFIN Rio Crédito Imobiliário e na Caixa Econômica Federal. Exerceu diversos cargos gerenciais. Premiado no III Concurso de Experiências Inovadoras na Administração Pública Federal – Prêmio Hélio Beltrão – ENAP, 1998. Coordenou as estratégias operacionais dos Programas de Renda Mínima – Bolsa Escola e Bolsa Alimentação. Professor dos programas de MBA da Fundação Getulio Vargas. Autor dos livros: Desenvolvimento de Equipes (2005) e Planejamento e Gestão Estratégica em Organizações de Saúde (2011), ambos pela editora FGV. Desde 2010 é Subsecretário de Gestão de Pessoas da Secretaria de Estado de Educação do Rio de Janeiro.
Endereço eletrônico: [email protected]