poder, cultura e gestÃo pÚblica no...
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UNIVERSIDADE TECNOLÓGICA FEDERAL DO PARANÁ
DIRETORIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO
ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
EMANUELLE MACIEL DA SILVA BEGUETTO
PODER, CULTURA E GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL
MONOGRAFIA DE ESPECIALIZAÇÃO
PATO BRANCO
2014
EMANUELLE MACIEL DA SILVA BEGUETTO
PODER, CULTURA E GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL
Monografia apresentada como requisito parcial à obtenção do título de Especialista na Pós Graduação em Gestão Pública, Modalidade de Ensino a Distância, da Universidade Tecnológica Federal do Paraná – UTFPR – Câmpus Pato Branco. Orientador(a): Prof. MSc Audrey Merlin Leonardi de Aguiar.
PATO BRANCO
2014
Ministério da Educação Universidade Tecnológica Federal do Paraná
Diretoria de Pesquisa e Pós-Graduação Especialização em Gestão Pública
TERMO DE APROVAÇÃO
Poder, Cultura e Gestão Pública no Brasil.
Por
Emanuelle Maciel da Silva Beguetto
Esta monografia foi apresentada às 19h25min do dia 21 de março de 2014 como
requisito parcial para a obtenção do título de Especialista no Curso de
Especialização em Gestão Pública, Modalidade de Ensino a Distância, da
Universidade Tecnológica Federal do Paraná, Câmpus Pato Branco. O candidato foi
argüido pela Banca Examinadora composta pelos professores abaixo assinados.
Após deliberação, a Banca Examinadora considerou o trabalho ..............
______________________________________
Profa. M.Sc Audrey Merlin Leonardi de Aguiar UTFPR – Câmpus Pato Branco (orientadora)
____________________________________
Profª. M.Sc Giovanna Pezarico UTFPR – Câmpus Pato Branco
_________________________________________
Profª.Joziane Iop UTFPR – Câmpus Pato Branco
À minha família pelo amor, paciência e apoio.
AGRADECIMENTOS
Ao tão bondoso Deus pela força interna e intelecto.
Aos meus amados pais Geraldo e Ângela e às minhas irmãs Daniele e
Raquel por participarem e sempre acreditarem em meus projetos.
Ao meu esposo Richard, pelo incentivo, compreensão e amor.
A minha orientadora professora Audrey Merlin Leonardi de Aguiar por indicar
o caminho e revelar um leque de possibilidades para o desenvolvimento desse
estudo.
Aos queridos professores, tutores presenciais e a distância, assim como os
amigos da UTFPR pelo constante incentivo e apoio no decorrer dessa
especialização.
Enfim, a todos aqueles que contribuíram de alguma forma para a realização
desse trabalho e que apoiaram e acreditaram na proposta desse estudo.
.
É a mente que cria o mundo à nossa volta, e ainda que estejamos lado a lado na mesma campina, meus olhos jamais verão o que é visto pelos teus.
George Gissing The Private Papers of Henry Ryecroft, 1903.
RESUMO
BEGUETTO, Emanuelle Maciel da Silva. Poder, Cultura e Gestão Pública no Brasil. 2014. 64 de folhas. Monografia (Especialização Gestão Pública). Universidade Tecnológica Federal do Paraná, Pato Branco, 2014.
O estudo buscou compreender o processo histórico da gestão pública no Brasil, assim como a dinâmica entre o poder, a cultura organizacional e a influência da cultura brasileira sobre a gestão das organizações, o tema é pertinente, uma vez que o Brasil transitou por períodos históricos que marcaram a sua formação desde a colonização como a escravidão, a miscigenação dos povos, as constantes mudanças de formas de governo/regime, elementos que contribuíram para o desenvolvimento de sua cultura. O assunto do presente estudo foi escolhido pela leitura de artigos, livros e teses e pela identificação da baixa concentração de artigos publicados sobre o tema nos principais periódicos acadêmicos nos últimos cinco anos. O método utilizado contou com uma pesquisa de caráter qualitativo por meio da pesquisa documental bibliográfica. Identificou-se nesse estudo que a gestão pública no Brasil, ainda carrega uma herança dos modelos patrimonialista e burocrático, tendo suas relações moldadas por traços culturais como o personalismo, a forte hierarquia e o famoso “jeitinho” que permeiam as relações sociais e contribuem para a proliferação dos jogos de interesse e poder. Por fim, o estudo aponta como as organizações exercem o controle sobre os indivíduos atuando no campo simbólico exercendo influência sobre a formação de sua identidade, nas relações de poder e no processo de aceitação da cultura organizacional.
Palavras-chave: Cultura brasileira, Gestão pública, Poder, Cultura organizacional.
ABSTRACT
BEGUETTO, Emanuelle Maciel da Silva. Power, culture and public management in Brazil. 2014. 64 folhas. Monografia (Especialização em Gestão Pública). Universidade Tecnológica Federal do Paraná, Pato Branco, 2014.
The study sought to understand the historical process of public administration in Brazil as well as the dynamics between the power, the organizational culture and the influence of Brazilian culture on the management of organizations, the topic is relevant, since Brazil moved through historical periods that marked its formation since colonization like slavery , miscegenation of people, constantly changing forms of government / regime, elements that contributed to the development of their culture. The theme of the present study was chosen by reading articles, books and theses and the identification of low concentration of articles on the topic published in major academic journals in the last five years. The method used involved a qualitative research study through documentary research. It was identified in this study that the public administration in Brazil still carries a patrimonial heritage and bureaucratic models , and their relationships shaped by cultural traits such as personalism , the strong hierarchy and the famous " knack" that permeate social relations and contribute to the proliferation of games of interest and power. Finally, the study shows how organizations exert control over individuals acting in the symbolic field influencing the formation of their identity, in the power relations and acceptance of organizational culture process. Keywords: Brazilian Culture, Public Management, Power, Organizational culture
LISTA DE TABELA
Tabela 1– Formas Históricas de Estado e Sociedade no
Brasil................................................................................................................
17
Tabela 2 – Linhas de estudo sobre cultura nas organizações......................... 31
Tabela 3 – Traços brasileiros e características-chave..................................... 44
Tabela 4 - Como os líderes fixam crenças, valores e suposições................... 48
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 11
1.2 JUSTIFICATIVA .................................................................................................. 12
1.3 OBJETIVO GERAL ............................................................................................. 13
1.3.1: Objetivos Específicos: ..................................................................................... 13
2. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS DA PESQUISA ..................................... 14
3. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ............................................................................. 15
3.1 PONTOS FUNDAMENTAIS DA HISTÓRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO
BRASIL ..................................................................................................................... 15
3.1.1 Princípios da Administração Pública no Brasil .................................................. 22
3.1.2 Modelos de Gestão Pública .............................................................................. 25
3.2 CULTURA ORGANIZACIONAL: APRESENTANDO O CONCEITO E OS
ELEMENTOS DA CULTURA. .................................................................................... 29
3.2.1 Relações de trabalho: aspectos sociais e identidade ....................................... 35
3.2.2 Cultura organizacional, cultura brasileira e liderança. ...................................... 39
3.3 O PODER NAS ORGANIZAÇÕES ...................................................................... 50
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................... 57
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 61
11
1. INTRODUÇÃO
A discussão sobre a gestão pública no Brasil é um universo controverso,
fonte de estímulo à realização de estudos que permitam compreender o processo
histórico da gestão pública no Brasil, a partir da compreensão do papel que o
indivíduo desempenha dentro das organizações, configura-se como elemento
substancial para a análise do cenário atual. Trata-se de um assunto de significativa
complexidade dada à diversidade de elementos e suas relações ao longo do
processo histórico e cultural que permeia as relações de poder nas organizações
públicas.
Nesse sentido, Freitas (2007) explica que os estudos sobre cultura
organizacional tornaram-se mais conhecidos a partir de 1980, período em que
despertaram um crescente anseio popular sobre como os aspectos culturais
influenciavam o desempenho organizacional. Atualmente, a relevância do tema
intensifica-se pela ânsia de se compreender como são estabelecidas as diferentes
relações entre gestores e servidores, assim como, se discute o papel da estrutura,
tradicionalmente mecanicista e burocrática e ainda, as pressões quotidianas de um
mercado mais exigente e dinâmico.
Como pano de fundo, tem-se a cultura organizacional, tradicionalmente
defendida nas organizações públicas que, via de regra, tem seus valores, crenças e
costumes, submetidos a intensas críticas em todos os segmentos da sociedade.
Assim, face às exigências que se apresentam, as transformações são
iminentes, devendo ocorrer de forma intensa nos próximos anos seja, como
resultado da sensibilização e mobilização das próprias organizações públicas,
preocupadas em se adaptar às tecnologias e agilidade de processos ou por pressão
da grande massa de contribuintes que defendem e cobram a efetividade no
atendimento de suas necessidades e direitos com qualidade e eficácia.
Sob esse cenário, as relações interpessoais e de poder na gestão pública,
configuram-se como elementos essências na busca pelos resultados esperados,
cabendo ao gestor estabelecer uma nova abordagem com relação às práticas de
gestão do poder nessas organizações. Da mesma forma, as relações de poder mais
democráticas e participativas, quando geridas de forma adequada, podem gerar
maior comprometimento e envolvimento dos colaboradores proporcionando
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ambientes mais favoráveis à inovação. Além disso, garantem um clima
organizacional mais agradável, bem como, uma melhor qualidade de vida no
trabalho e importantes elementos de satisfação profissional.
1.2 Justificativa
O tema foi escolhido por sua relevância acadêmica, pois contribui para a
disseminação do conhecimento sobre as vertentes relacionadas às organizações
públicas como o poder e a cultura organizacional, assim como, pela sua atualidade e
constante mudança, advindos da reestruturação e reforma do estado.
A relevância do tema é justificada também pela baixa concentração de
artigos publicados nos últimos 5 anos (2008/2013) que abordem o tema cultura
organizacional ou poder nas organizações públicas brasileiras apontadas em
levantamento preliminar, no qual, verificou-se a existência de 18 artigos relativos ao
tema nas principais bases de pesquisa como o portal de periódicos da CAPES, base
de pesquisas do SCIELO, os cadernos EBAPE, a RAP- Revista de Administração
Pública e a RAE – Revista de Administração de Empresas.
O presente estudo contribui para a formação acadêmica da pesquisadora,
uma vez que possibilita o seu aperfeiçoamento profissional e científico, além de
ampliar o escopo de pesquisa em temas como diversidade, poder nas organizações,
gestão pública e cultura organizacional.
Sob esse cenário, apresenta como questionamento norteador de sua
investigação: Quais os principais vínculos históricos entre a apropriação do poder e
a cultura em organizações públicas brasileiras?
Para tanto, estabelece a seguir os objetivos que conduzirão o estudo, bem
como, indica os procedimentos metodológicos que amparam essa proposta de
estudo, assim como os principais elementos teóricos que os referenciam. Logo
depois apresenta a análise do tema sob a luz das discussões teóricas mencionadas,
salienta-se que essa análise está presente no capítulo destinado à fundamentação
teórica.
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1.3 Objetivo Geral
Analisar historicamente, os vínculos entre a apropriação do poder e a cultura
nas organizações públicas brasileiras.
1.3.1: Objetivos Específicos:
a) Realizar levantamento histórico sobre a influência das relações entre poder e
cultura nas organizações públicas brasileiras.
b) Identificar os principais elementos que geram vínculos entre o uso do poder e a
cultura instituída.
c) Analisar quais os pontos fortes e fracos estabelecidos a partir dos vínculos para a
efetividade da gestão pública.
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2. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS DA PESQUISA
A metodologia utilizada nesse estudo é uma pesquisa qualitativa, tendo
como instrumento de estudo a pesquisa documental bibliográfica, com o objetivo de
levantar aspectos importantes relativos à gestão pública no Brasil, a cultura
organizacional e a questão do poder nas organizações.
A pesquisa bibliográfica foi realizada por meio de busca em banco de dados
virtuais e revistas acadêmicas, a busca concentrou-se em termos como “cultura
organizacional e cultura brasileira”, “poder nas organizações públicas” e
“administração pública no Brasil”, além da leitura de livros e teses de doutorado no
qual se discutisse o assunto dessa pesquisa.
A pesquisa qualitativa teve como berço a Antropologia e a Sociologia, no
entanto, nos últimos 30 anos esse tipo de pesquisa conquistou campos como a
Psicologia, a Educação e a Administração de Empresas (NEVES, 1996), sendo,
portanto base para a elaboração dessa pesquisa. A pesquisa qualitativa
“compreende um conjunto de diferentes técnicas interpretativas que visam descrever
e a decodificar os componentes de um sistema complexo de significados” (NEVES,
1996, p. 1).
Os métodos utilizados implicam numa pesquisa documental sobre o assunto
em questão, por meio da comparação entre os autores levantados para essa
pesquisa. Segundo Godoy (1995) por “documentos” entende-se toda a variedade de
materiais escritos como: jornais, revistas, diários, obras literárias, cientificas e
técnicas, cartas, memorandos, relatórios.
Por essa ser uma abordagem qualitativa, ressalta-se “que a pesquisa
documental representa uma forma que pode se revestir de um caráter inovador,
trazendo contribuições importantes no estudo de alguns temas” (GODOY, 1995,
p.21).
Optou-se nesse estudo pela inserção de pontos de análise da bibliografia em
conjunto com o levantamento bibliográfico, tendo por objetivo dinamizar a leitura e
facilitar a compreensão do tema. Portanto, o presente estudo se divide em quatro
partes, a primeira apresenta o tema e os objetivos do estudo, a segunda expõe de
forma sucinta a metodologia escolhida para aplicação nesse trabalho, à terceira
apresenta a fundamentação teórica em conjunto com a análise do tema, e por fim a
quarta apresenta as considerações finais sobre o assunto.
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3. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Este capítulo tem por objetivo apresentar o conceito de público, os fatores
que contribuem para a formação da gestão pública no Brasil, um breve histórico da
sua evolução. Também contempla questões ligadas à cultura organizacional e seus
elementos a partir das relações de poder e da sua influência na formação cultural
das organizações tradicionais em contraponto com as organizações públicas, além
de apresentar a analise dos pontos apresentados.
3.1 PONTOS FUNDAMENTAIS DA HISTÓRIA DA ADMINISTRAÇÃ O PÚBLICA
NO BRASIL
Esse tópico tem por objetivo abordar os principais pontos de mudança na
administração pública no Brasil. Assim, para a compreensão dos processos de
mudanças ocorridos no país torna-se importante iniciar a discussão partindo do
conceito de público, para em seguida tratar dos pontos mais relevantes da
administração pública no Brasil.
A discussão em torno do conceito de público é ampla e envolve diversos
aspectos como a relação “público versus privado”, até que ponto se estende os seus
limites, a percepção cultural sobre a dimensão do conceito que envolve também as
formas de propriedade e o regime jurídico.
O termo público, segundo Keinert (2007) relaciona-se com aquilo que é “de
todos para todos”, com a “coisa pública” e o “interesse público” salienta-se que sofre
interferência também de tudo o que influência na produção do espaço público como
as relações econômicas, políticas e sociais.
Para Coelho (2009), a definição do público pode ser compreendida por meio
da definição de esfera pública e esfera privada, a primeira é ao mesmo tempo uma
construção coletiva e intelectual, pois é resultado de uma convenção social, no qual
toda a coletividade define o que irá integra-la, enquanto a segunda fica adstrita a
tudo aquilo que não foi convencionado como público.
Por sua vez, Keinert (2007) destaca que o conceito está envolto na
concepção do estado, da sociedade civil e as relações entre as esferas estatal e
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não-estatal, assim como, suas intersecções. Nesse aspecto, a autora ressalta outros
sentidos para o termo público, entre eles:
a) Forma de propriedade: pública ou privada.
Nessa vertente, pensa-se no público como oposto ao privado, entretanto, a
linha que define esse limite é muito tênue, uma vez que se tem cada vez mais o
“público no privado”. Dessa forma é na esfera econômica que é sujeita ao poder do
Estado que é possível visualizar a constituição do interesse público sobre a esfera
privada, como as regras que o Estado estabelece para a livre concorrência que tem
um caráter privado, mas que apresenta de forma oculta um caráter público e social.
Sob esse aspecto o público pode ser encontrado no privado por meio da
crescente ampliação e uso de conceitos como o de balanço social e
responsabilidade social (accountability).
A ampliação ou a redução do espaço público concentra-se em como se
processam as relações de poder, cujo exercício tem consequências diretas sobre a
vida social.
b) A visão jurídica: regime público ou privado.
A concepção de público é definida por seu enquadramento jurídico conforme
sua divisão “Direito Público” ou “Direito Privado”, assim a sua definição esta sujeita a
lei. Dessa forma, é o Estado como poder instituído quem decide o que é público e a
que regime suas atividades estarão sujeitas.
c) A propriedade “pública não-estatal”.
Segundo Bresser Pereira (1997 apud Keinert, 2007) existem três formas de
propriedade a pública estatal, não-estatal e a privada. A primeira é puramente
pública em seus objetivos e finalidade, a segunda apesar de seu regime jurídico ser
regido pelo Direito Privado é pública por possuir objetivos de interesse público
enquadram-se nesse perfil as organizações sem fins lucrativos que busquem o bem
coletivo, e por fim a propriedade privada que tem por finalidade a produção para
obtenção de lucros para as empresas. Conforme explicita:
É claro que no plano do “dever-ser” o estatal é sempre público, na prática, porém, isto nem sempre ocorre. O Estado pré-capitalista (absolutista) era, em última análise, privado, já que existia para atender às necessidades do príncipe. No mundo contemporâneo, o público foi conceitualmente separado do privado, embora ocorram frequentemente tentativas de apropriação privada do Estado por parte de grupos de interesse. Ou seja, o espaço público precisa ser construído na prática cotidiana, neste caso especifico, por meio da sutil distinção entre o “coletivo de poucos”, coletivo de alguns”
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(grupos) e o “coletivo de todos”. É claro que este espaço público é um ideal utópico, que jamais será encontrado em sua forma perfeita, mesmo porque as alianças e as disputas de poder também vão se transformando (KEINERT, 2007, p.66)
d) Os novos direitos públicos.
Os novos direitos nascem da ampliação do caráter democrático e
participativo e a partir do desenvolvimento de novos arranjos, esses por sua vez são
representados pela criação de alguns desses “novos direitos” como o direito do
consumidor, direito ambiental, direito ao patrimônio histórico, o direito ao patrimônio
que é de propriedade estatal (KEINERT, 2007).
e) O público como oposto a secreto.
Com o surgimento do princípio da publicidade, o conceito de público se
tornou oposto a secreto, uma vez que a transparência no serviço público é primordial
e deve ser seguida pela disseminação dos valores públicos, como a moral, a ética, a
visibilidade (transparência), a democracia, a equidade, a participação popular, o
controle social, a cidadania ativa e os novos direitos (KEINERT, 2007).
Nota-se que a evolução do conceito de público tornou ainda mais tênue à
linha que o separa do privado, uma vez que a constante expansão do público sobre
o privado e vice-versa ocorreu devido as constantes mudanças de mercado, como a
ocorrida pela crise do Estado.
Para Bresser-Pereira (2001) a história do Estado no Brasil pode ser
resumida conforme tabela a seguir:
Tabela 1: Formas Históricas de Estado e Sociedade n o Brasil
1821 -1930 1930 - ... Inicio?
Sociedade Mercantil-
Senhorial
Capitalista
Industrial
Pós-Industrial (?)
Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático
(1985)
Estado
(administração)
Patrimonial Burocrático Gerencial (1995)
Fonte: Bresser-Pereira (2001, p. 223).
18
Conforme se observa o país passou por mudanças em níveis distintos, os
quais permitiram a evolução do país em termos de sociedade, de política e de
administração.
Segundo Costa (2012) a administração pública no Brasil teve inicio com a
vinda da família real de Portugal por volta de 1808, com isso todo o aparato então
existente em Portugal passou a influenciar a administração pública no país. Nesse
sentido, Martins (2012) acrescenta que além dos aspectos burocráticos a coroa
trouxe os vícios emanados da forma de Estado português tais como a centralização,
as regulações embaralhadas e a forte influência da igreja.
Salienta-se que em termos políticos nesse período o Estado era Oligárquico
e o regime de administração era o patrimonial, como bem destaca Bresser-Pereira
(2001, p. 4), assim “uma pequena elite de senhores de terra e de políticos
dominavam amplamente o país”.
Tanto Martins (2012), quanto Costa (2012) destacam ainda que com a
transição do império para a república velha, os estados ganharam maior autonomia
o que reforçou a influência do coronelismo sobre o governo central, essa prática
estimulava o clientelismo, o personalismo e a troca de favores na esfera estatal
características do patrimonialismo.
O Estado e a administração pública brasileiros nasceram patrimonialistas. O patrimonialismo é um traço distintivo desse período prévio às iniciativas deliberadas de implementação de padrões burocráticos de racionalidade administrativa no âmbito do Estado (MARTINS, 2012, p. 175).
Segundo Fadul e Silva (2010) a administração pública no Brasil passou por
diversas mudanças estruturais por meio das reformas ocorridas entre o período de
1930 a 1995, os autores as classificam como reformas paradigmáticas e não
paradigmáticas.
As reformas paradigmáticas são representadas como mais abrangentes e
significativas entre elas estão à reforma da década de 30, a promovida pelo decreto
Lei 200 de 1967 em pleno regime militar, a de 1988 pela nova Constituição Federal,
a de 1990 que teve seu inicio no governo Collor, mas só foi consolidada no governo
Fernando Henrique Cardoso.
As reformas não paradigmáticas apresentaram contribuições, mas as
transformações promovidas tiveram uma amplitude menor sendo elas as que
19
ocorreram no segundo governo Vargas, a reforma administrativa do governo
Juscelino Kubitscheck, do governo João Goulart e as mudanças promovidas pelo
governo de Fernando Collor de Melo (FADUL; SILVA, 2010).
Entretanto muitas dessas reformas não lograram êxito, segundo Martins
(2012) a causa do seu constante fracasso está relacionada com a dissociação entre
a política e a administração pública, assim em todas as vezes que houve avanço no
sentido de reforma administrativa, sucedeu-se um período de retrocesso promovido
pela política.
Destacam-se nesse estudo as reformas promovidas no governo Vargas com
a implantação de um modelo estruturado de administração pública burocrática e a
reforma ocorrida no governo de Fernando Henrique Cardoso com a implantação do
modelo de administração gerencial por meio da edição do plano diretor de 1995.
Fadul e Silva (2010) ressaltam que na década de 1930 com a constituição
do Estado Novo e de uma política de expansão do setor público, o então presidente
Getúlio Vargas promove um modelo de administração pública que se inspirava na
administração taylorista/fayolista promovendo uma gestão profissional e impessoal,
além de possuir fortes características de uma burocracia weberiana.
Para Chiavenato (2008), uma das principais contribuições do modelo
implantado advém do objetivo de eliminar as práticas patrimonialistas existentes no
país, esse modelo tinha como característica predominante ser rígido e hierarquizado.
A base de seu modelo encontrava-se em três pontos centrais, tais como: a
criação de uma estrutura administrativa organizada e uniforme; o estabelecimento de
uma política de pessoal com base no mérito e o fim do nepotismo e corrupção
existentes aquela época (CHIAVENATO, 2008).
Nesse período foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público -
DASP, o objetivo do departamento era o de promover por meio da utilização de
recursos de tecnologia administrativa de ponta e por meio da promoção da
profissionalização do serviço público a reforma administrativa do Estado
(WAHRLICH, 1983 apud MARTINS, 2012).
Para Bresser-Pereira (2001, p. 232) “a criação do DASP [...] representou,
assim, no plano administrativo, a afirmação dos princípios centralizadores e
hierárquicos da burocracia clássica”. No entanto, Martins (2012) acrescenta que a
sua estrutura se tornou tão rígida e controladora que dissonava com o discurso
democrático então vigente.
20
Assim, o modelo de Vargas tornou-se extremamente burocrático, o que
provocou o enrijecimento elevado da máquina pública. Para amenizar seus efeitos
foram promovidas tentativas de desburocratização por meio da criação do COSB
(Comitê de Simplificação da Burocracia), da SEMOR (Secretaria de Modernização
da Reforma Administrativa), a edição do decreto Lei 200 de 1967 e a instituição do
PND (Programa Nacional de Desburocratização) que não alcançaram os objetivos
propostos (CHIAVENATO, 2008).
Entre as décadas de 1970 e 1980, o mundo passou por uma crise
econômica denominada como “A crise do Estado”, essa crise teve como motivação 3
fatores: 1) a crise fiscal, resultada da perda de crédito e redução da poupança
pública; 2) o esgotamento da estratégia intervencionista do Estado; 3) com a
superação da forma de administrar o Estado por meio da administração burocrática
(CHIAVENATO, 2008).
No Brasil, essa crise ganhou forma a partir da segunda metade da década
de 1980, a reação do governo com relação a crise num primeiro momento baseou-se
em ignorá-la, como essa persistiu num segundo momento viu-se necessário
estabelecer o Estado Mínimo. Para Chiavenato (2008), ambas as reações eram
irrealistas tendo em vista que a primeira subestimou o desequilíbrio econômico
vigente enquanto a segunda era revestida de um caráter utópico.
Só a partir de 1990, o país apresenta uma reposta consistente para a crise,
tendo como pressupostos a necessidade de que era necessário estabelecer uma
reforma ou reconstrução do Estado, com objetivo de resgatar a autonomia financeira
e a capacidade de criar políticas públicas.
É importante ressaltar que a redefinição do papel do Estado é um tema de alcance universal nos anos 1990. No Brasil, esta questão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional. Tornou-se, consequentemente, inadiável equacionar a questão da reforma ou da reconstrução do Estado, que já não consegue atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social. A reforma do Estado não é, assim, um tema abstrato: ao contrário, é algo cobrado pela cidadania, que vê frustrada suas demandas e expectativas (CHIAVENATO, 2008, p.100).
Em 1995, tem início a reforma do aparelho do Estado promovido no governo
de Fernando Henrique Cardoso por meio da elaboração do plano diretor e a criação
do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado - MARE responsável
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pela implantação do modelo de administração pública gerencial (BRESSER-
PEREIRA, 2001).
O modelo gerencial, em sua fase inicial, implica administrar a res publica de forma semelhante ao setor privado, de forma eficiente, com a utilização de ferramentas que consigam maximizar a riqueza do acionista, ou a satisfação do usuário (considerando-se a realidade do serviço público) (CHIAVENATO, 2008, p. 98).
A visão desse modelo está relacionada com o fim do Estado do Bem Estar
Social e a ascensão (retorno) do Estado Mínimo, no qual o Estado devolve a
sociedade serviços que esse não consegue prestar com eficiência. Nesse período
teve inicio as privatizações no Brasil.
Bresser-Pereira (2001) salienta que a reforma em contraste a corrente liberal
não visava substituir o Estado pelo mercado, em vez disso buscava a reconstrução
do Estado para que esse se tornasse eficiente e efetivo na regulação do mercado,
assim como fosse capaz de promover a capacitação das empresas no “processo
competitivo internacional”.
O modelo gerencial puro, no início buscava responder de forma ágil e
eficiente aos anseios da sociedade. Entretanto esse modelo se caracterizou com o
início do Managerialism, que se divide em duas correntes conhecidas como o
Consumerism e o Public Service Orientation - PSO (CHIAVENATO, 2008).
O modelo puro, segundo Chiavenato (2008) visa a eficiência e a economia,
além de ter como foco os contribuintes que são responsáveis por financiar o sistema.
Já o Consumerism sustenta-se na efetividade e na qualidade, nele o contribuinte
passa a ser visto como cliente/consumidor dos serviços públicos, a sua visão volta-
se para a satisfação do consumidor. O Public Service Orientation (PSO) busca a
accountability e equidade, nessa vertente o contribuinte é visto como cidadão, a
sociedade pode exercer um papel participativo, essa corrente defende também o
tratamento igual a todos aqueles caracterizados em situação semelhante.
Os novos modelos de gestão pública resultantes das reformas do Estado
proporcionaram a mudança de foco, assim o Estado passa a ser responsável por
atender a uma gama e necessidades sociais por meio do estabelecimento de
políticas públicas que visem desde melhoria das condições de vida da população até
ações que promovam o pleno desenvolvimento do país.
22
Assim, o novo papel do Estado associado à cultura brasileira promoveu
mudanças nas relações de trabalho dos agentes públicos, desde a assunção dos
princípios estabelecidos pela constituição federal de 1988, que passa a exigir uma
nova postura do agente/gestor público, isso provocou uma mudança de paradigma
na gestão uma vez que antes o funcionalismo público era extremamente burocrático,
voltado para seu próprio funcionamento como bem apontam Chiavenato (2008) e
Keinert (2007).
Portanto, as novas configurações da gestão púbica nos dias atuais devem
promover uma maior interação entre o Estado e a população, o agente/gestor
público deve estar preparado para atender as necessidades da sociedade com base
nos princípios apresentados na corrente do Plubic Service Orientantion (PSO), ou
seja, com base numa estrutura igualitária que trate o indivíduo como cidadão que
tem condições de desempenhar uma participação ativa que contribuía para uma
melhor gestão pública.
3.1.1 Princípios da Administração Pública no Brasil
No Brasil, a administração pública é regida por princípios estabelecidos na
Constituição Federativa do Brasil de 1988, esses princípios têm por objetivo apontar
o norte que o administrador público deve tomar para agir, administrar e conduzir a
gestão pública no país. Assim, esse tópico tem por objetivo apresentar quais são os
princípios norteadores e o seu surgimento.
Os primeiros passos dados rumo ao estabelecimento de princípios para a
gestão pública no país foram dados no governo de Getúlio Vargas, com a
estruturação promulgada pela edição do Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de
1967 que estabeleceu que o Poder Executivo é exercido pelo Presidente da
República com o auxílio de seus Ministros de Estado. Em 1969, com a edição do
Decreto-Lei 900 permitiu que o Poder Executivo regula-se a estrutura, as atribuições
e o funcionamento de seus órgãos (CHIAVENATO, 2008).
Assim, a organização da Administração Pública Federal é composta pela
Administração Direta, exercida pelo Presidente da República e pela Administração
23
Indireta que se divide em categorias de entidades como as autarquias, empresas
públicas, sociedade de economia mista e fundações públicas.
O Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, estabeleceu também
princípios norteadores para a ação da administração pública no Brasil, são esses o
planejamento, a coordenação, a descentralização, a delegação de competência e o
controle.
O planejamento tem por finalidade que toda a ação governamental seja
planejada para promover o desenvolvimento econômico-social do País e a
segurança nacional. Assim, devem ser acompanhados de planos e programas
elaborados e utilizar de instrumentos básicos como o plano geral de governo,
programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual, de um orçamento-
programa anual e de uma programação financeira de desembolso (CHIAVENATO,
2008).
A coordenação deve ser exercida em todos os níveis da administração e se
concretiza por meio das chefias individuais, o principio defende que a coordenação é
capaz de assegurar que a programação e a execução integradas dos serviços
federais sejam realizadas de forma efetiva (CHIAVENATO, 2008).
O princípio da descentralização visa que a execução das atividades da
Administração Federal seja realizada de forma descentralizada, para que isso ocorra
deve seguir três planos principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução; b) da Administração Federal para as unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões (CHIAVENATO, 2008, p.456).
A descentralização promovida nesse período contribuiu para a melhoria do
desempenho da máquina pública que passa a desenvolver uma gestão pública
voltada ao atendimento dos anseios sociais e para o desenvolvimento de políticas
públicas efetivas.
Ainda, segundo Chiavenato (2008), a partir de 1988 é aprovada a nova carta
magna do país e nasce a Constituição Cidadã, em seu novo texto prevê a assunção
de cinco novos princípios fundamentais, são eles: o principio da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
24
O principio da legalidade condiciona a ação do agente público aos ditames
legais, assim o agente público só deve agir em virtude de lei (CHIAVENATO, 2008).
Segundo Coelho (2009) é importante ressaltar que tendo em vista a enorme
concentração de poder que o Estado dispõe aos seus governantes e funcionários, o
princípio da legalidade tem por objetivo principal conter o arbítrio dos governantes,
para isso toda a ação estatal deve estar prevista em lei. Essa condição contribui
para que a administração pública não exorbite em seu poder sobre os cidadãos,
assim como é essencial para a defesa do Estado democrático de Direito.
Já o princípio da impessoalidade tem como primazia o alcance do interesse
público, dessa forma a conduta do agente público deve ser pautada no alcance
desse objetivo, assim o agente nunca deve agir para atender a um interesse
particular ou de outrem (CHIAVENATO, 2008).
Esse princípio, segundo Coelho (2009), pode ser percebido na formalidade
da edição de leis, decretos, resoluções e portarias, nos quais o que têm relevância é
o órgão de aprovação e o cargo de quem sanciona o ato e não a pessoa.
O princípio da moralidade dita regras para a tomada de decisão do agente
ou gestor público, esse por sua vez deve escolher dentro de um leque de
alternativas, aquela que proporcione um ganho maior para coletividade, mas sempre
de maneira legitima (dentro da lei) (CHIAVENATO, 2009).
Dessa forma, esse princípio está relacionado ao comportamento do gestor
ou funcionário público e para agir dentro da moral o indivíduo deve adotar o conjunto
de ações que a sociedade convencionou como necessária e desejável para reger o
convívio social, como esclarece Coelho (2009) a seguir:
De acordo com o princípio da moralidade , exige-se dos agentes da Administração Pública probidade e honestidade de conduta, não só enquanto servidores, mas também enquanto cidadãos. Exige-se também lealdade à instituição que servem e cumprimento das normas e regulamentos, além das ordens superiores, sempre – é claro – que estas não forem ilegais, pois ninguém está obrigado a cumprir uma ordem ilegal. Considera-se imoral o abuso do poder assim como o seu uso em benefício próprio ou de terceiros; a aceitação de propinas, a prática da usura, a malversação e desvio dos recursos do patrimônio público (COELHO, 2009, 58).
Da mesma forma, o princípio da publicidade é um requisito para a eficácia
dos atos públicos, uma vez que, na atualidade é necessário que esses atos sejam
25
de conhecimento público, esse princípio está relacionado com a transparência no
serviço público (CHIAVENATO, 2008).
Coelho (2009) aponta que esse princípio está voltado para clareza e
visibilidade social, assim todos os atos do Estado devem ser “emanados do poder
público”, atender ao “interesse público”, ser voltados “para o público”, assim como
devem ser de “conhecimento público”, com exceção daqueles atos que necessitam
de sigilo para a garantia da sua eficácia.
O modus operandi é determinado pelo princípio da eficiência que envolve a
forma como a administração pública efetiva o consumo adequado de seus insumos
para a realização de um determinado processo (CHIAVENATO, 2008), relaciona-se
assim com a racionalidade econômica, na qual o Estado deve buscar a melhor
relação custo-benefício utilizando os recursos financeiros de forma eficiente, legal,
impessoal, moral e pública (COELHO, 2009).
No geral, os princípios servem para limitar a ação do agente público, com
intuito de preservar a integridade da administração pública. Uma vez que, no período
em que se predominava o patrimonialismo, como apresentado no tópico anterior, a
vontade do soberano e a postura do funcionalismo público criaram elos culturais nos
quais as práticas de atos como a corrupção ainda é muito comum, além da
predominância de características culturais do país como aponta Tanure (2009) como
o favoritismo, o jeitinho, a flexibilidade, traços da cultura brasileira que se perpetuam
até os nossos dias, apesar das mudanças no modus operandi do Estado como
destacam Chiavenato (2008) e Coelho (2009).
Portanto, cabe tanto ao gestor público quanto ao agente público agir pautado
nos princípios norteadores da administração pública, contribuindo para que os seus
objetivos sejam atendidos de forma eficaz, com base no interesse público e no
desenvolvimento do Brasil.
3.1.2 Modelos de Gestão Pública
A evolução administração pública envolve a ascensão de seus modelos
denominados de administração pública patrimonialista, administração pública
burocrática e a administração pública gerencial.
26
Na administração pública patrimonialista, o aparelho do Estado é uma
extensão do poder do soberano, além de que nesse sistema os auxiliares e
servidores do soberano adquirem um status de nobreza real. Para Martins (2012, p.
171) o patrimonialismo “poderia ser definido de forma simples e sintética como a
confusão entre o que é publico e o que é privado”. Assim, não há distinção entre o
soberano e o Estado, o que resulta no nepotismo e corrupção. Esse modelo de
gestão entra em declínio com a ascensão do capitalismo e da democracia que soam
incompatíveis com esse modelo (CHIAVENATO, 2008).
No entanto, como bem destaca Martins (2012) as práticas patrimonialistas
permeiam a gestão pública no Brasil, assim mesmo com a ascensão de novos
modelos de gestão o patrimonialismo sobreviveu de forma mascarada por meio dos
anéis burocráticos e das constantes estratégias de ganho crescente.
O modelo burocrático tem suas origens na divisão do trabalho que foi
intensificada pela mão de obra especializada, o que fez com que os fabricantes
reduzissem cada vez mais a liberdade de ação dos trabalhadores, além do
surgimento de novos procedimentos e técnicas, assim como uma rigorosa rotina de
trabalho (ADAM SMITH, 1776 apud KEINERT, 2007).
Destaca-se na segunda metade do século XIX, época em que se predomina
o Estado liberal, tendo como objetivos combater a corrupção e o nepotismo comuns
no modelo anterior. Os princípios que constituem esse modelo são a
profissionalização, o formalismo, a carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade,
o formalismo e o poder racional-legal. Dessa forma, foca-se no controle, uma vez
que se predomina a desconfiança ao administrador público e nos cidadãos que a
eles apresentam demandas (CHIAVENATO, 2008).
Segundo a análise de Faria e Meneghetti (2011) a burocracia pode ser vista
como forma de controle:
[...] porque suas formas estão presentes nas organizações produtivas e no Estado. Nesse sentido, o Estado é compreendido como a organização em forma de máquina que garante o controle político-social, influenciando diretamente a reprodução das demais organizações na sociedade. A burocracia é capaz de estabelecer relações de controle, seja por vias objetivas ou pelo domínio intersubjetivo (FARIA; MENEGHETTI, 2011, p. 437-438).
É importante frisar que o modelo também tem raízes na burocracia
weberiana, segundo a qual “a burocracia está sobre a regência de áreas de
27
jurisdição fixas e oficiais, ordenadas por leis e normas administrativas” (WEBER
apud FARIA; MENEGHETTI, 2011, p. 427).
Para Chiavenato (2008), esse modelo proporcionava a manutenção do
poder do Estado e os principais guardadores desse poder eram os próprios
funcionários públicos. O autor ressalta que dessa forma o Estado voltou-se para si
mesmo, o que o tornou centrado nos controles, mas ineficiente para atender as
demandas sociais.
Segundo Keinert (2007), várias foram as causas que levaram a
administração burocrática inadequada, entre elas as crises e transformações
mundiais, a reestruturação produtiva, o constante avanço da tecnologia, a
globalização sociocultural, a internacionalização do capital, a formação de blocos
regionais, a crise do Estado, a descentralização e a fragmentação.
Já a administração pública gerencial surgiu na segunda metade do século
XX, como reposta a crise do Estado e ao desenvolvimento tecnológico e a crescente
globalização da economia mundial. O modelo até então vigente é questionado, pois
o que se busca a partir desse momento é a redução de custos e o aumento da
qualidade dos serviços prestados, no qual o cidadão é o maior beneficiário
(CHIAVENATO, 2008).
Da necessidade de readequação das funções de Estado é que surge a
discussão sobre a importância da reforma do aparelho do Estado, que passa a ser
orientada pelos valores pregados pelo modelo gerencial de administração pública
(CHIAVENATO, 2008).
Embora a administração pública gerencial tenha provocado um rompimento
com a administração pública burocrática, essa segue alguns de seus princípios,
ainda que de forma flexibilizada, como a “admissão segundo rígidos critérios de
mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as
carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático”
(CHIAVENATO, 2008, p. 107).
A diferença fundamental entre os modelos concentra-se na forma de
controle, enquanto o modelo burocrático volta-se para os processos, o modelo
gerencial passa a concentrar-se nos resultados (CHIAVENATO, 2008).
Segundo Chiavenato (2008), a estratégia da administração gerencial volta-
se para os seguintes pontos fundamentais:
28
[...] para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle ou cobrança a posteriori do resultados (CHIAVENATO, 2008, p. 107).
Acrescenta-se a esse modelo ainda uma prática de competição na
administração pública no interior do Estado e da promoção da concorrência entre
unidades. Quanto à estrutura o modelo gerencial volta-se para a descentralização, a
redução de níveis hierárquicos, promove uma maior participação de agentes
privados e da sociedade civil, além da ênfase nos resultados/fins (CHIAVENATO,
2008).
Nota-se que a evolução da gestão pública advém da adoção dos modelos de
gestão aqui apresentados, esses contribuem para uma gestão mais eficaz que
permite otimização dos gastos públicos e tenha condições de efetivar o
planejamento a médio e longo prazo. Isso por sua vez, proporciona ao poder público
centrar-se nas políticas públicas, na melhor adequação de sua estrutura e na
efetividade de suas ações.
29
3.2 CULTURA ORGANIZACIONAL: APRESENTANDO O CONCEITO E OS
ELEMENTOS DA CULTURA.
A abordagem sobre o conceito de cultura é ampla, por isso esse tópico tem
por objetivo apresentar de forma sintética o conceito levando em consideração tanto
a abordagem antropológica como a abordagem tratada sob a luz da teoria das
organizações.
A cultura, segundo o antropólogo Clifford Geertz (1989) pode ser
representada por uma série de mecanismos de controle que formam conjuntos,
esses conjuntos são compostos por planos, receitas, regras e instruções que
governam o comportamento do homem e o tornam dependente de tais mecanismos.
A perspectiva da cultura como “mecanismo de controle” inicia-se com o pressuposto de que o pensamento humano é basicamente tanto social como público – que seu ambiente natural é o pátio familiar, o mercado e a praça da cidade. Pensar consiste não nos “acontecimentos na cabeça” (embora sejam necessários acontecimentos na cabeça e em outros lugares para que ele ocorra), mas num tráfego entre aquilo que foi chamado por G. H. Mead e outros de símbolos significantes – as palavras, para maioria, mas também gestos, desenhos, sons musicais, artifícios mecânicos como relógios, ou objetos naturais como joias – na verdade, qualquer coisa que esteja afastada da simples realidade e que seja usada para impor um significado à experiência (GEERTZ, 1989, p. 33).
Esses símbolos são fontes pelas quais o homem busca orientação/apoio,
normalmente já se encontram em uso corrente, além da utilização de forma
deliberada para a construção dos acontecimentos em sua vida (GEERTZ, 1989).
Assim como Geertz (1989), Motta (2000) também defende que a cultura é
um mecanismo de controle, que é representado por um conjunto de símbolos e
significados compartilhados. Dessa forma, “a ação simbólica, necessita ser
interpretada, lida ou decifrada para que seja entendida” (MOTTA, 2000, p. 189),
essa ação segundo o autor é revelada de forma mais evidente dentro de grupos
específicos, numa instituição ou mesmo na sociedade.
Aktouf (2008) salienta que a cultura não deve ser tratada de modo trivial, de
fácil controle e construção, uma vez que a sua importância está ligada diretamente
com a realidade vivida pelo indivíduo, assim define “a cultura como algo muito vasto,
muito importante, inscrita muito profundamente nas estruturas sociais, na história, no
30
inconsciente, na experiência vivida e no vir a ser coletivo humano” (AKTOUF, 2008,
p. 47).
Com base na corrente antropológica, Aktouf (2008) realizou estudos em
diversas organizações no período de 1978 até 1987, nesse período constatou que a
cultura pode se apresentar de forma distinta, assim ressalta a existência de pelo
menos seis aspectos, sendo estes o fato social global; a interdependência entre
história e estruturas; a dialética entre vida econômica, social e simbólica; o conjunto
amplo de diversidade ou diferenças; as representações coletivas que ligam a
materialidade e imaterialidade; e o mito.
Os estudos sobre cultura organizacional tornaram-se evidentes a partir da
década de 1980, período em que o auge era o crescente interesse sobre a influência
dos aspectos culturais sobre o desempenho organizacional, salienta-se que nesse
período o tema cultura organizacional era visto como um modismo passageiro,
entretanto como se constatou no decorrer dos anos o tema consolidou-se como
corrente dentro da teoria das organizações (FREITAS, 2000, 2007).
Segundo Freitas (2000) a cultura pode ser vislumbrada de duas maneiras,
na primeira a cultura é vista como instrumento de poder, enquanto que na segunda a
cultura é o resultado do conjunto de representações imaginárias sociais que são
construídas diariamente dentro das organizações representadas pelos valores,
normas, significados e interpretações. A autora destaca ainda que as organizações
exercem influência na formação da identidade dos seus membros.
A cultura organizacional, para Belle (2008, p. 201), é como “um conjunto de
significações lentamente elaboradas, transmitidas e ativas nas relações de trabalho
que fornecem às pessoas uma interpretação de sua situação”.
A cultura organizacional já foi conceituada diversas vezes, por diferentes
correntes e autores, mas o conceito mais abrangente é o defendido por Schein
(2009), para o autor a cultura pode ser definida como:
[...] um padrão de suposições básicas compartilhadas, que foi aprendido por um grupo à medida que solucionava seus problemas de adaptação externa e de integração interna. Esse padrão tem funcionado bem o suficiente para ser considerado válido e, por conseguinte, para ser ensinado aos novos membros como o modo correto de perceber, pensar e sentir-se em relação a esses problemas (SCHEIN, 2009, p. 16).
31
Fleury e Sampaio (2002) destacam que a abordagem sobre o conceito de
cultura migra da abordagem sociocultural para o interior das organizações. Os
autores apontam que a cultura organizacional é defendida por meio de diferentes
enfoques identificados por Smircich (1983 apud FLEURY; SAMPAIO, 2002) e
demonstrados na tabela a seguir:
Tabela 2: Linhas de estudo sobre cultura nas organi zações
Conceito de Cultura Linha de trabalho Visão de organização
A cultura funciona como um
mecanismo regulatório-
adaptativo. Permite a
articulação dos indivíduos na
organização.
Cultura corporativa Organizações são organismos
adaptativos que existem por meio de
processos de trocas com o ambiente.
Cultura é um sistema de
cognições partilhadas. A
mente humana gera a cultura
através de um número limitado
de regras.
Cognição organizacional Organizações são sistemas de
conhecimento. A noção de
organização repousa sobre a rede de
significados subjetivos que os
membros partilham em vários graus e
que parecem funcionar de uma
maneira regular.
Cultura é um sistema de
símbolos e significados
partilhados. A ação simbólica
necessita ser interpretada, lida
ou decifrada a fim de ser
entendida.
Simbolismo organizacional Organizações são padrões de discurso
simbólico. A organização é mantida
através de modos simbólicos como a
linguagem, que facilita os significados
partilhados e as realidades
partilhadas.
Cultura é uma projeção da
infraestrutura universal e
inconsciente da mente.
Processos inconscientes e
organização
Formas e práticas organizacionais são
manifestações de processos
inconscientes.
Fonte: Smircich (1983 Apud FLEURY; SAMPAIO, 2002, p. 286-287).
Como se observa a cultura pode ser compreendida por diferentes vertentes,
nota-se que o elo central entre as correntes é a partilha entre indivíduos, seja de
forma consciente ou inconsciente, assim a cultura é gerada pelo homem por meio do
sistema simbólico, pode ser utilizada como um mecanismo de controle social, além
de refletir os processos inconscientes da mente para geração de valor.
Os níveis de aprendizado da cultura organizacional, segundo Schein (2009)
são representadas por meio do grau pelo qual a cultura é visível ao observador,
32
assim os principais níveis de cultura são os artefatos; as crenças e valores expostos;
e; as suposições básicas.
Os artefatos envolvem aquilo que se pode ver, ainda que nem sempre sejam
de fácil interpretação, tais como a arquitetura do ambiente físico, a linguagem
própria; a tecnologia e produtos; o vestuário, a forma de se comunicar, as
manifestações emocionais, os mitos, as histórias, os valores explícitos, assim como
os rituais e cerimônias (SCHEIN, 2009).
As crenças e valores assumidos formam-se inicialmente do resultado da
decisão que um líder ou fundador tomaram numa situação especifica dentro do
grupo, se a experiência foi positiva o grupo adota o valor que emana da decisão.
Todo valor seja o emanado pelo líder ou pelo próprio grupo só tem sua validação
social quando devidamente testados (SCHEIN, 2009).
As suposições fundamentais básicas compartilhadas representam o conjunto
de premissas que um grupo define como verdadeiras e que se tornam o marco pelo
qual o grupo baseia suas ações, isso faz com que qualquer comportamento fora do
padrão seja visto como inconcebível e que essas suposições não sejam debatidas,
dessa forma são difíceis de sofrer alterações (SCHEIN, 2009).
Nesse sentido, Freitas (2007) afirma que a cultura organizacional pode ser
identificada e melhor analisada por meio de seus elementos como: os valores; as
crenças e pressupostos; os ritos, rituais e cerimônias; as sagas e heróis; as estórias;
os tabus e as normas. Cabe ressaltar que esses estão relacionados com os níveis
de aprendizado da cultura apontados por Schein (2009).
Os valores podem ser compreendidos como um conjunto de regras ou
convicções básicas que definem um padrão de conduta, esse por sua vez cria um
elo entre os trabalhadores e a organização, além de serem constantemente
reforçados pelas lideranças, esses valores podem estar abertamente expressos ou
não, além de exercer influência sobre a identidade do trabalhador (FREITAS, 2007;
FLEURY; SAMPAIO, 2002).
Os valores organizacionais são uma subcategoria dos valores culturais,
assim os valores são definidos como “princípios transituacionais, que expressam
interesses ou desejos, relativos a tipos motivacionais, ordenados segundo a sua
ordem de importância e que orientam a vida do indivíduo” (TAMAYO, 1996, p.178).
Os valores servem de guia de comportamento, tem como fonte as
necessidades humanas sejam elas biológicas, as necessidades sociais ligadas a
33
interação entre os indivíduos e as necessidades socioinstitucionais que está
relacionada a sobrevivência e o bem-estar de grupos, sendo que é em busca da
satisfação dessas necessidades que o indivíduo cria valores e metas(TAMAYO,
1996).
No aspecto organizacional, Tamayo (1996, p. 182) destaca ainda que os
valores organizacionais são “princípios ou crenças organizados hierarquicamente,
relativos a metas organizacionais desejáveis que orientam a vida da empresa e
estão a serviço de interesses individuais, coletivos ou mistos”, sendo portanto de
vital importância para a organização.
Enquanto as crenças e pressupostos podem ser interpretados como aquilo
que é a verdade dentro da organização e desempenha um importante papel na
tomada de decisão no seio da organização (FREITAS, 2007).
Ambos os conceitos estão consonantes com discurso de Schein (2009) que
destaca o papel da liderança, a importância do compartilhamento entre os membros
da organização e a validação social.
Os ritos, rituais e cerimônias “são atividades planejadas que manifestam o
lado concreto da cultura organizacional” (FREITAS, 2007, p. 19). Motta (1995)
acrescenta que os ritos são efetivados por meio das interações sociais e são
revestidos de um conteúdo simbólico, normalmente representam uma mudança de
percepção por meio de um rito de passagem dando como exemplo o rito de entrada
na adolescência.
Já os rituais produzem consequências práticas, uma vez que representam
conjuntos detalhados e técnicas práticas que tem por objetivo diminuir a ansiedade
do indivíduo. As cerimônias são “um conjunto de ritos interconectados com um
evento ou ocasião em particular” (MOTTA, 1995, p. 194) como exemplo pode-se
citar o casamento.
As sagas e os heróis estão conectados, pois a primeira é responsável por
narrar os feitos do segundo, ainda que misture a realidade à ficção (MOTTA, 1995).
Acrescenta-se que as sagas têm por objetivo principal despertar o orgulho e a
admiração aos membros da organização quanto aos seus heróis ou fundadores,
enquanto os heróis representam o modelo de comportamento a ser seguido e busca
demonstrar como se é possível alcançar o sucesso e vencer os obstáculos
(FREITAS, 2007).
34
As estórias são narrativas que objetivam demonstrar como a organização
reagiu em situações específicas, assim essas “explicitam valores e formas de agir”
reforçam comportamentos e demonstram como esse se ajusta ao ambiente da
organização (FREITAS, 2007).
Os tabus, segundo (FREITAS, 2007) representam a zona proibida nas
organizações, normalmente é o comportamento indesejado, por isso deve ser
escondido por essa razão não é explicito como os valores.
As normas correspondem às regras explicitas ou tácitas que determinam os
procedimentos a serem adotados pelos membros da organização, assim como o
comportamento padrão a ser seguido em eventos e na maioria das situações, essas
por sua vez são um sistema normativo, isso significa que todos devem segui-las
inclusive o presidente ou criador da organização (FREITAS, 2007).
As culturas são criadas, apoiadas, sustentadas, transmitidas e mudadas por meio da interação social, via processos de modelagem, imitação, negociação, reprodução de estórias, socialização, informações sobre as normas nos seus aspectos formais e informais etc. Podemos dizer mesmo que as organizações são intrinsecamente fenômenos de comunicações e que todos os artefatos culturais estão ligados entre si, exercendo uma influência múltipla no conjunto dos indivíduos e dos grupos integrantes da organização (FREITAS, 2007, p. 30).
A autora destaca ainda, que quando a cultura não é bem cuidada ou mesmo
quando não há consistência interna sobre a cultura pregada – os elementos
disseminados - e aquela que é vivida pelos membros dentro da organização pode
ocorrer rupturas, confusões e insegurança, fato que prejudica o bom
desenvolvimento organizacional.
Por essa razão, além de estudar os elementos pertencentes à cultura
organizacional torna-se importante a compreensão dos aspectos sociais que
envolvem o individuo, tais como a identidade, o poder e o simbólico, tema do
próximo tópico.
35
3.2.1 Relações de trabalho: aspectos sociais e iden tidade
As organizações propiciam a interação social entre seus membros, essa
interação permite que os indivíduos vivenciem situações que contribuam para o
desenvolvimento dos aspectos sociais em suas relações de trabalho, além de
exercer influência sobre a sua identidade.
A construção da identidade ocorre por meio das relações entre os indivíduos
e a sociedade, sendo que “um se identifica e se transforma a partir do outro”
(COUTINHO, 2006, p.6). Essa interação converge em diversas discussões sobre o
conceito de identidade, os processos de identificação, sobre a abordagem da
identidade social e a relação destes com o trabalho.
Segundo Freitas (2000, p.40) a identidade é “o resultado de um estado
psicossocial que pode variar de acordo com o tempo, pois pode dizer respeito ao
indivíduo, ao grupo, e a sociedade em geral”.
Na visão de Ciampa (1999) e Freitas (2000) a identidade é construída por
meios dos processos de identificação do indivíduo que se manifestam por meio dos
múltiplos papéis e identidades que são desempenhados por esse e que podem ser
revelar contraditórios e mutáveis ao longo da história, a identidade humana é
“metamorfose”, sendo representativa da totalidade de uma única identidade.
Os processos de identificação são responsáveis pela forma que o indivíduo
assimila e reconhece o outro, assim a autora apresenta duas acepções importantes:
“a) o reconhecimento de algo ou alguém; b) o reconhecer-se em algo ou alguém”
(FREITAS, 2000, p.40). Isso significa dizer que num primeiro momento o indivíduo
busca observar o ambiente/outro com suas características, para num segundo
momento buscar pontos de identificação entre si e esse ambiente/outro, num
processo de reconhecimento, assimilação e transformação.
Jacques (1996) destaca a importância da relação entre identidade e
trabalho, uma vez que o papel social propiciado pelo trabalho à pessoa pode
contribuir na constituição da sua identidade, essa significação dada ao trabalho
ocorre devida a importância que a sociedade confere ao papel de trabalhador.
Dessa forma deixa-se de atribuir apenas ao indivíduo a causalidade por suas ações
(GOFMAN, 1985 apud JACQUES, 1996), ou seja, admite-se que o ambiente social
exerce forte influência na formação da identidade do indivíduo perante seus pares
36
(sociedade), os papéis que esse exerce lhe conferem uma identidade com múltiplas
faces. A autora apresenta a concepção de Habermas (1990) que elucida o
desenvolvimento dos papéis sociais ao categorizar as identidades como segue:
[...] a uma “identidade natural” se segue uma "identidade de papel” que se constitui pela incorporação das unidades simbólicas mediadas pela socialização e, sobre essa, a “identidade do eu” a partir da integração dos papéis sociais através da igualdade e da diferença em relação aos outros (HABERMAS, 1990 Apud JACQUES, 1996, p. 42).
A autora afirma que ao papel social são agregados atributos que se tornam
“representativos do eu” de acordo com as qualificações inerentes de cada atividade,
tais como: “criatividade, força, bravura, honestidade, etc.” (JACQUES, 1996, p.42).
Outro aspecto importante é o conceito de identidade social que segundo
Lane (2004) pode ser definido pelo conjunto de papéis que desempenhamos, esses
papéis são responsáveis pelas relações sociais, expectativas e normas que os
outros esperam que sejam cumpridas.
[...] a consciência de pertencer a determinado grupo social e a carga afetiva que essa pertença implica. Enquanto apresentada como um processo dialético, a identidade social facilita a incorporação de valores e normas do grupo social, implica uma participação ativa do sujeito na construção da identidade grupal e afeta o contexto histórico em que ocorrem essas relações concretas. Por sua vez, as estruturas sociológicas influenciam as representações que os indivíduos fazem de si, enquanto representações do eu. (JACQUES, 1996, p.44).
A identidade quando associada a atributos dados pela sociedade por meio
do imaginário social e por meio da consciência individual tornam-se elementos
essenciais para a formação da “identidade psicológica” (COSTA, 1989 apud
JACQUES, 1996).
Para Lane (2004, p.22) a identidade social e os papéis criam uma “ilusão de
que os papéis são naturais e necessários, e que a identidade é consequência de
opções livres”, quando na verdade elas são expressões das condições sociais que a
determinam.
Coutinho (2006) apresenta três correntes de estudo defendidas por diversos
autores sobre a relação entre as pressões ambientais no trabalho e a sua influência
sobre a identidade dos trabalhadores, são elas:
37
a) os sujeitos se inserem nas organizações de trabalho com a identidade já constituída; b) as organizações modernas como espaço de dominação dos sujeitos e de identificação destes com os seus objetivos; c) a pressão exercida pelas estratégias organizacionais podem transformar a identidade do trabalhador (COUTINHO, 2006, p.6).
Para Labounoux (1987 apud COUTINHO, 2006) o indivíduo ingressa na
organização com sua identidade já constituída, assim as tentativas da organização
de mudança ou imposição de identidade podem enfrentar resistências, ainda assim,
a pressão que a organização exerce sobre o trabalhador o leva a um estado de
questionamento sobre sua própria identidade, mesmo que esse não se identifique
com a organização.
Lima (1996 apud COUTINHO, 2006, p.7) ressalta que “apesar de considerar
que a organização não cria nem modela a identidade de seus integrantes”,
reconhece que essa pode utilizar-se de suas fraquezas, por meio de situações que
façam com que o trabalhador identifique-se com a organização, mesmo que seja
representada de forma ilusória.
Segundo Enriquez (1997 apud COUTINHO, 2006) existe nas organizações
um processo de “servidão voluntária”, onde o trabalhador permite a dominação por
parte da organização, esse tipo de organização é denominada como hipermoderna
que “caracteriza-se pelo desenvolvimento fantástico de seus processos de
mediação, sua extensão a novas zonas (instâncias), sua interconexão cada vez mais
ramificada e sua constituição em sistemas cada vez mais coerentes” (PAGES et al
1987, p.35).
O processo de identificação do trabalhador passou por um período de
transformação pelo qual a figura do chefe não é mais a imagem central para o
mesmo, sendo que essa passa a ser a fonte central de identificação entre
trabalhador e a própria organização (COUTINHO, 2006).
Para Fleury (2012), além dos aspectos relacionados à identidade do
trabalhador é importante ressaltar que as relações de trabalho são permeadas pelo
simbólico, assim essas relações são divididas em instâncias sociais, a saber:
macroinstância político-econômica, da organização do processo de trabalho, das
políticas de recursos humanos e por fim a instância do simbólico.
A macroinstância político-econômica representa a influência externa sobre
as relações de trabalho, uma vez que a organização mantém interação com o
38
mercado nacional e internacional. Nessa instância o Estado exerce um papel
importante, tendo em vista que desde processo de industrialização no Brasil, o
Estado já intervia nessa relação, ora reprimindo os movimentos operários, ora
estabelecendo legislação que versasse sobre as condições de trabalho (FLEURY,
2012).
Nesse jogo entre o capital e o trabalho, dois foram os momentos
reveladores, como aponta Fleury (2012):
- o momento de greve ou da negociação coletiva, em que o conflito capital-trabalho se revela com maior intensidade, quando empregadores e empregados se colocam frente a frente explicitando interesses e objetivos; - na prática cotidiana do trabalho, os momentos de enfrentamento, de cooptação, de coalizão, que explicitam a estrutura do poder da organização. Estas podem acontecer articuladas ao movimento sindical ou a sua revelia (FLEURY, 2012, p. 115).
Dessa forma, a autora ressalta que o jogo político das forças sociais exerce
forte influência sobre as relações de trabalho. Outra instância que predomina sobre
essas relações é a da organização do processo de trabalho que teve inicio com as
técnicas tayloristas de padronização do trabalho para que mais recentemente possa
ser percebida por meio do enriquecimento dos cargos e a criação de grupos mais
autônomos de trabalho (FLEURY, 2012).
No entanto, essa organização mascara a forma persuasiva como o exercício
do poder é manifesto, assim quando há mudanças nos padrões das relações de
trabalho por consequência as relações de poder também sofrem alteração
(FLEURY, 2012).
A instância das políticas de recursos humanos define os padrões das
relações de trabalho por meio do seu papel de mediador entre o empregado e
empregador, assim é responsável por efetuar a captação de recursos humanos que
atendam a filosofia da organização, além de cuidar de aplicar as políticas de
desenvolvimento, compensação, manutenção e relações trabalhistas (FLEURY,
2012).
Já na instância do simbólico se processa as relações de poder nas
organizações, uma vez que essa instância possui a “capacidade de ordenar, atribuir
significações, construir a identidade organizacional”, além de ser elemento de
39
comunicação e consenso torna-se meio pelo qual as relações de dominação das
categorias são ocultas e instrumentalizadas (FLEURY, 2012, p. 117).
Enriquez (2013 p. 147) destaca as organizações com o seu “sistema de
símbolos, que fornece um sentido preestabelecido a cada uma das ações dos
indivíduos, tem por objetivo prendê-lo totalmente na rede que ela tece”. Assim,
quando o indivíduo identifica-se com a organização torna-se capaz de sacrificar-se
por ela, esse por sua vez sem saber adentra num sistema totalitário, nesse processo
o autor destaca ainda que a organização passa a ter uma imagem de “sagrado”
como nas religiões no qual se cria uma identificação entre o seguidor e o objeto de
adoração.
Essa imagem gerada permite que a organização desenvolva as relações de
trabalho de acordo com os resultados que deseja alcançar. Assim, Enriquez (2013)
destaca ainda:
[...] todos os métodos de formação, de evolução pessoal e grupal, de intervenção psicossociológica ou institucional nas organizações sociais reconhecem, por um lado, que o indivíduo é um ator preso em uma história coletiva na qual tem que assumir um papel social, um membro de um conjunto que tem suas restrições, suas regras de jogo e seus espaços de liberdade e, por outro lado, que a mudança sempre difícil, pois traz consigo necessariamente questionamentos e transformações nas relações de poder ou ao menos nas de autoridade. Elas avançam à medida que o indivíduo, para tornar-se um sujeito de voz e ação, deve poder interrogar-se sobre si mesmo e sobre as estruturas de trabalho nas quais ele se encontra colocado (ENRIQUEZ, 2013, p. 149-150).
Nota-se, pelo exposto que o indivíduo quando se torna membro da
organização e com ela identifica-se passa a vivenciar uma experiência pela qual os
seus processos cognitivos entram em questão, podendo a organização exercer
influência sobre a sua identidade e como esse lidará com as relações sociais
repletas por questões de poder e autoridade.
3.2.2 Cultura organizacional, cultura brasileira e liderança.
A cultura organizacional e a cultura nacional relacionam-se, uma vez que
ambas possuem aspectos culturais que exercem influência sobre a vida dos
indivíduos dentro e fora das organizações. Assim, ao se estudar sobre a cultura
40
organizacional de uma empresa o pesquisador deve levar em consideração os
aspectos culturais do país em que a organização está inserida. Esse tópico tem por
objetivo apresentar a abordagem sobre cultura nacional, cultura brasileira e sua
influência sobre a cultura organizacional.
Segundo Tanure (2009) a cultura nacional é representada por um “conjunto
de valores” que são compartilhados por grupos dentro das fronteiras do país/estado,
ainda destaca que essa cultura é expressa, por meio do comportamento de seus
membros, dos símbolos e rituais da nação.
D’Ibirane (2009) salienta que durante um longo período a cultura nacional foi
desacreditada, uma vez que se acreditava que essa não era capaz de subsistir as
constantes mudanças mundiais. No entanto, o autor defende que a mudança é
absorvida pela cultura de forma contínua e que o diverso é partilhado. A questão
cultural é tão forte que gera temor social que certas características culturais se
percam o que culmina no constante reforço dos aspectos culturais.
Para Dias (2012, p. 128) “os valores básicos na constituição de uma
organização estarão diretamente relacionados com a região na qual a empresa
esteja inserida”, dessa forma as características marcantes da região onde foi criada
a organização serão tomadas por valores que exerceram influência na cultura da
organização. O autor destaca ainda que a cultura organizacional é uma subcultura
mais generalista da região no qual a organização está inserida, quando essa
organização migrar para outra região ou país carregará seus traços culturais, mas
terá de adaptar-se a uma nova cultura que também exercerá influência sobre a
cultura organizacional existente.
Quanto a sua influência sobre a gestão das empresas Tanure (2009)
defende que há três correntes:
a) A universalista/convergente: essa corrente sustenta que há uma única
maneira de se administrar independente do contexto no qual a
organização está inserida;
b) a relativista/convergente: assume que as organizações devem
considerar o contexto no qual estão inseridas para desenvolver sua
forma de administrar, e;
c) a divergência convergente: sua lógica é ocidental, essa corrente foi
criada por Tanure (2009) que afirma que é possível que as
abordagens convergente e divergente existam ao mesmo tempo.
41
A abordagem de Tanure (2009) defende que:
[...] as diferenças entre os países e regiões refletidas nas organizações são mais evidentes quando relacionadas a alguns valores, enquanto outros, mais hard, não sofreriam impactos significativos do ambiente cultural em que a empresa está localizada (TANURE, 2009, p. 32).
A autora defende ainda que alguns aspectos/desafios que as organizações
enfrentam são semelhantes e independem da sua localização, justificando o uso da
abordagem convergente. No entanto, há situações que necessitam da adoção da
abordagem divergente principalmente quando envolvem o poder, o sentimento de
pertencimento a um grupo, pois cada país lida de forma distinta com esses fatores.
Assim, as organizações podem fazer uso das duas abordagens desde que seja
levado em consideração o contexto.
Assim, para que seja possível a compreensão da cultura organizacional de
uma empresa, torna-se essencial compreender os mecanismos culturais do país no
qual essa foi instalada.
Nesse sentido, Hofstede (1984 apud MOTTA, 2012) por meio de resultados
obtidos de sua pesquisa em diversos países pode constatar que a cultura nacional
exerce influência sobre as atitudes e valores que os indivíduos processam em seu
ambiente de trabalho, em seu estudo apresenta quatro dimensões básicas que
orientam o comportamento dos funcionários, sendo essas: individualismo e
coletivismo; distância do poder; nível em que se evita a incerteza; e; masculinidade e
feminilidade.
A classificação do Brasil quanto às quatro dimensões de Hofstede (1984
apud MOTTA, 2012) é de um país coletivista, com grande distância do poder, que
busca evitar a incerteza, situa-se na dimensão feminina, mas com grande
proximidade da dimensão masculina.
Motta (2012, p. 31) destaca que as “organizações brasileiras geralmente
apresentam uma distância do poder tão grande que parecem lembrar a distribuição
de renda nacional e o passado escravocrata” dessa forma é exercido sobre o
trabalhador controles tanto do tipo masculino quanto do tipo feminino, o qual por um
lado predomina-se o uso de autoridade enquanto do outro a organização apresenta
42
artifícios de sedução, a questão da sedução também é defendida por autores como
Enriquez (2013) e Freitas (2000).
Segundo Caldas (2009), seis elementos contribuíram para a formação
cultural do Brasil, o primeiro elemento histórico baseia-se no fato do país diferencia-
se da América Latina desde seu descobrimento, uma vez que o Brasil reconhece
como seu descobridor Pedro Álvares Cabral em contraposição a Cristovão Colombo
que chegou a América Central oito anos antes, essa distinção provocou uma forte
diferenciação sobre a cultura do país em relação aos seus vizinhos.
O segundo elemento envolve os diferentes tipos de colonização impostos
por espanhóis e portugueses. Assim, enquanto os espanhóis exploravam o ouro e
prata e se mantinham fiéis a coroa, os portugueses tiveram como propósito inicial
estabelecer um caminho para as Índias no Brasil, para em seguida utiliza-lo como
fonte de comércio para exploração do pau-brasil, dessa forma os primeiros colonos
do país não eram nem aventureiros e nem conquistadores como na América
espanhola, e sim “renegados deixados para trás como punição e com o objetivo de
melhor entender os nativos” (CALDAS, 2009, p. 57).
Assim, quando Portugal estabeleceu as capitânias na colônia, o escopo da
população foi ampliado e diversificado, assim os representantes de Portugal na
colônia passaram a ser compostos por funcionários públicos, artesãos e soldados
condenados, esses são os que primeiros foram chamados de brasileiros (CALDAS,
2009).
O terceiro elemento teve inicio no começo do século XVII, esse período está
relacionado com a dizimação de populações indígenas, em busca de um
crescimento desenfreado do país, além da aquisição de mão de obra escrava, essas
foram às bases para a formação de uma sociedade mista e complexa (CALDAS,
2009).
Nesse sentido, Motta (2012) destaca ainda que a cultura brasileira surgiu a
partir de sua colonização, essa por sua vez permitiu uma grande miscigenação tanto
racial quanto cultural, assim:
Inicialmente pensado como economia de extração, o Brasil, 500 anos depois, exibe traços da lógica que a acompanha, na exploração de recursos internos das organizações, inclusive os humanos, na exploração do consumidor, do meio ambiente e no desperdício generalizado. O colonizador, que se apropriou da cultura indígena, principalmente por meio da índia; o colonizador que se apropriou da cultura negra, em um modo de produção, o capitalismo, que não pressupunha a escravatura, é hoje o burguês ou o tecnocrata, que se apropria da força de trabalho. No Brasil, o
43
operário é o sucessor do escravo, como sugere Caio Prado Jr. (1965). (MOTTA, 2012, p. 31).
O quarto elemento, segundo Caldas (2009) envolve a convivência dos
indivíduos com as constantes demonstrações de força e poder entre os grupos da
arena política, retratado inicialmente pelo poder exercido pelos governadores e vice-
reis até 1808, seguido pela chegada da Coroa e consequentemente do Império
(1808-1889), além das sucessivas ditaduras nos períodos vindouros. Com o fim da
escravidão em 1888, o novo cenário do país passou a ser retratado pela exploração
do imigrante e a partir da industrialização do trabalhador. “Ou seja, em última
análise, os brasileiros aprenderam, desde os primeiros dias do país, a esperar,
temer, admirar e respeitar a autoridade” (CALDAS, 2009, p. 59).
O quinto elemento é a formação de “uma estrutura social profundamente
hierárquica” resultante da natureza dos colonos e a cultura portuguesa, enquanto o
sexto elemento é a influência dessa cultura sobre os nativos, reforçando a
predominância de características comportamentais no povo brasileiro como “a
cultura festiva, a liberdade moral e a sensualidade que até hoje representam um
estereótipo nacional” (CALDAS, 2009, p. 59).
Freitas (2012) destaca ainda que a sociedade brasileira é híbrida desde sua
formação, pois o português colonizador já possuía o traço da miscigenação, assim
não houve dificuldades para que esse buscasse para a procriação as índias,
formando os primeiros brasileiros e para completar o triângulo racial do país, o
colonizador incorporou a essa miscigenação também o escravo.
Assim a cultura brasileira pode ser identificada também por meio de traços
culturais, segundo Alexandre Freitas (2012, p. 39) o conceito de traço envolve a
representação daqueles pressupostos básicos que permitem que o indivíduo se
visualize como brasileiro, ainda segundo o autor “traços nacionais são como parte de
cada indivíduo”. Nesse sentido, Freitas (2012) destaca que:
[...] parece haver unidade orgânica, um núcleo central, durável ainda que móvel, que pouco ou muito lentamente se modifica. É nesta unidade que se reconhece o gênio da nação, a alma de um povo, explicando suas tendências e aspirações, refletindo tanto suas glórias como suas fraquezas (FREITAS, 2012, p.42)
44
Cabe ressaltar que os elementos históricos apontados por Caldas (2009)
também estão relacionadas com os traços culturais brasileiros apresentados por
autores como Tanure (2009; 2012) e Alexandre Freitas (2012).
Na tabela a seguir Freitas (2012) sintetiza os principais traços brasileiros que
exercem influência nas organizações, o intuito do autor é tornar fácil a identificação
desses elementos no cotidiano das empresas.
Tabela 3: Traços brasileiros e características-chav e
Traço Características-chaves
1. Hierarquia � Tendência a centralização do poder dentro dos
grupos sociais
� Distanciamento nas relações entre diferentes grupos
sociais
� Busca e aceitação dos grupos inferiores
2. Personalismo � Sociedade baseada em relações pessoais
� Busca de proximidade e afeto nas relações
� Paternalismo: domínio moral e econômico
3. Malandragem � Flexibilidade e adaptabilidade como meio de
navegação social
� Jeitinho
4. Sensualismo � Gosto pelo sensual e pelo exótico nas relações
sociais
5. Aventureiro � Mais sonhador do que disciplinado
� Tendência à aversão ao trabalho manual ou
metódico
Fonte: Freitas (2012, p. 44).
Como se observa são cinco os traços culturais apontados por Freitas (2012),
destaca-se ainda que esses traços podem se desdobrar em dois ou mais como no
caso da hierarquia, do personalismo e da malandragem.
O primeiro traço apontado por Freitas (2012) é o da hierarquia que teve suas
origens tanto no poder eclesiástico como no patriarcal, sendo que esses também
resultam da influência portuguesa. Dessa forma o sistema adotado se manifestava
na figura do latifundiário, do “senhor do engenho” esse sistema só obteve êxito por
45
meio da mão de obra escrava a que foram submetidos os negros logo após a vitória
cristã. Como resultado, as primeiras relações sociais advêm da forte estratificação
social estabelecida por meio do abismo criado entre senhores e escravos dada a
origem do trabalho escravo.
Por outro lado, o núcleo do sistema agrário no Brasil foi a família patriarcal. Foi ela a grande colonizadora do Brasil, que estabeleceu um poder aristocrático e virtualmente ilimitado. Centralizando o poder na figura do patriarca (o que sem dúvida ajudou a dar origem a nossos elementos machistas), a família colonial forneceu a ideia da normalidade do poder, da respeitabilidade e da obediência irrestrita. Esta organização, compacta e única, representante de uma minoria social, fez prevalecer as preferências por laços afetivos, e não deixa de marcar nossa sociedade, nossa vida pública e todas nossas atividades (FREITAS, 2012, p.46).
A família patriarcal forneceu as bases para o modelo de poder que até hoje
regula a relação entre governantes e governados, os quais perpetuam as normas de
dominação no Brasil (FREITAS, 2012).
Já o traço cultural do personalismo tem como característica a afetividade e a
importância dada às relações, base do traço, caracterizado também pelo
magnetismo que é exercido por meio do discurso, e é por meio dessas relações que
o brasileiro abre caminhos - como no caso dos padrinhos - para os centros de poder,
assim torna-se comum no país à obtenção de privilégios por meio da rede de amigos
ou parentes (FREITAS, 2012, PRATES; TANURE, 2012).
Destaca-se que esse traço advém da sociedade patriarcal, como no traço da
hierarquia, e com essa convive de forma dissonante. Esse traço pode ser visualizado
nas organizações por meio da relação estabelecida entre patrões e empregados,
como bem destaca Freitas (2012).
Ao estabelecer uma relação de confiança, protege-o como seu filho e, com o empregado na mão, controla-o. Por sua vez, o empregado, ao sentir-se protegido, retribui com lealdade a seu superior. Tudo isso confunde o empregado e permite ao patrão exercer duplo controle da situação. É neste ponto que fechamos o cerco daquilo que chamamos de relação paternalista, tão comumente encontrada em nossas organizações. Uma relação em que o pai (superior), ao mesmo tempo que controla o subordinado e ordena (relação econômica), também agrada-o e protege-o (relação pessoal) (FREITAS, 2012, p. 49).
46
Nas organizações públicas o traço do personalismo é representando pelo
paternalismo, assim segundo Bergue (2010) esse traço permeia a legislação em
torno do funcionalismo público, assim os agentes públicos gozam de benefícios que
exorbitam a média do que é aplicado nas organizações privadas.
O traço cultural denominado malandragem funciona como um modo de
navegação social baseado nas relações interpessoais. Aqui se enquadra o famoso
“jeitinho” pelo qual o brasileiro busca por meio de soluções criativas e alternativas
burlar normas e procedimentos para atingir seus objetivos. Assim, o país é
conhecido como uma “escola de malandros”, o estrangeiro visualiza os brasileiros
por sua capacidade de adaptação, pela forma como busca soluções originais e por
seu dinamismo e flexibilidade (FREITAS, 2012).
O sensualismo é um traço herdado do português colonizador e que evoluiu
com a miscigenação entre brancos, negros e índios, esse traço é demonstrado pelo
gosto do brasileiro por suas relações interpessoais, e pela necessidade que o
brasileiro tem de criar elos íntimos, o traço ganha destaque no carnaval, no cotidiano
se manifesta na afetividade das relações que caminham lado a lado de um
sensualismo efetivo.
O traço cultural de aventureiro representa o brasileiro como uma pessoa que
busca proveito material com o mínimo de esforço, além disso, é representado
também pelo desprezo ao trabalho manual e forte apego pelas posições de
prestígio, um ponto positivo é que esse traço permite que o brasileiro vença
obstáculos “tudo é claro, respeitando a ‘lei’ do mínimo esforço” (FREITAS, 2012, p.
53).
Outro elemento que pode ser identificado como traço cultural da Administração Pública, fortemente influenciado pela herança patrimonialista, é a figura do cargo em comissão, de livre nomeação e exoneração, conforme previsto no artigo 37, inciso II da Constituição Federal (BERGUE, 2010, p. 23).
Observa-se que os traços culturais do Brasil estão presentes na gestão
pública até mesmo por meio de seu arcabouço legal, como o citado por Bergue
(2010) com relação aos cargos de comissão e as vantagens excessivas concedidas
ao funcionalismo público por meio de licenças, vantagens e concessões especiais.
47
Assim, alguns traços culturais são perceptíveis no comportamento do agente
público, conforme elenca Bergue (2010) esses são:
- ênfase nas relações pessoais e de grupos; - a reduzida suscetibilidade do ambiente a turbulências; - a constância no ritmo e dinâmica de trabalho; - o reduzido grau de insegurança em termos de manutenção do vínculo laboral (estabilidade); - a valorização seletiva de padrões formais; - o corporativismo; e - a condescendia (BERGUE, 2010, p. 24).
Nota-se que entre esses estão presentes os traços como o personalismo,
dada a forte importância dada as relações pessoais, a hierarquia ligada a dinâmica e
padronização do trabalho e o traço ligado a malandragem representado pelo
“jeitinho” ligada ao corporativismo e a condescendia.
O gestor público deve estar atento às nuanças apresentadas pela cultura
organizacional quando for implementar mudanças ou projetos, pois a negligencia
dos aspectos culturais pode levar ao fracasso de qualquer projeto e política
administrativa.
Além dos traços culturais do país, cabe destacar que a liderança é outro
fator que exerce influência na criação ou manutenção da cultura organizacional.
Segundo Schein (2009) a liderança é uma das fontes da cultura, o autor destaca
ainda que é importante não confundir as suposições individuais do líder com o
grupo, apesar de que muitas vezes essas suposições passam a ser validadas pelo
grupo e fazer parte integrante da cultura.
O líder é responsável por transmitir a cultura da organização aos novos
membros, por meio de seu carisma atrai a atenção de seus subordinados, o que lhe
permite transmitir suas principais suposições e valores de forma clara (SCHEIN,
2009), como resultado exerce influencia tanto a cultura organizacional como no clima
organizacional.
Assim, os líderes nas organizações ensinam aos seus seguidores a forma
de “perceber, pensar, sentir e se comportar, baseados em suas próprias convicções
conscientes e inconscientes” (SCHEIN, 2009, p. 230).
Schein ( 2009) defende que os líderes fazem uso de mecanismos de fixação
como o apresentado na tabela a seguir.
48
Tabela 4: Como os líderes fixam crenças, valores e suposições.
Principais Mecanismos de Fixação
Ao que os líderes prestam atenção e o que eles mensuram e habitualmente
controlam
• Como os líderes reagem a incidentes críticos e a crise organizacionais
• Como os líderes alocam recursos
• Como os líderes deliberam sobre a modelagem de papéis, o ensino e
o coaching
• Como os líderes alocam recompensas e status
• Como os líderes recrutam, selecionam, promovem e demitem
Mecanismos de Articulação Secundária e de Reforço
• Design e estrutura organizacional
• Sistemas e procedimentos organizacionais
• Ritos e rituais da organização
• Design do espaço físico, das fachadas e dos edifícios
• Histórias sobre eventos e pessoas importantes
• Declarações formais da filosofia, dos credos e dos códigos
organizacionais.
Fonte: Schein (2009, p. 230).
Com se observa na tabela, os líderes podem fazer uso de diversos tipos de
mecanismos de fixação, entre eles está a forma com que prestam atenção,
mensuram e controlam algo com que lidam de maneira sistemática, dessa forma
permitem que os liderados percebam mesmo nos mínimos atos a direção dada pelo
líder, assim quando o líder é atento ao seu próprio comportamento pode utiliza-lo
como forma de comunicação (SCHEIN, 2009).
No Brasil, a liderança é tratada por Prates e Tanure (2012) em seu modelo
de sistema de ação cultural brasileiro pelo qual propõe que esse seja composto por
quatro subsistemas, a saber: o institucional que é relacionado aos traços culturais
aprendidos no convívio com a sociedade, o pessoal ligado aos traços típicos
aprendidos no convívio domiciliar, e os dos líderes e dos liderados.
49
O subsistema dos líderes faz um corte, reunindo traços encontrados naqueles que detêm o poder, enquanto o subsistema dos liderados abrange os aspectos culturais mais próximos daqueles subordinados ao poder. É muito importante notar que esta é uma visão dinâmica e relativa, pois qualquer cidadão pode encontrar características nos subsistemas alternativos, conforme a situação na qual se encontre; isto é, ora estamos na posição de líderes, ora estamos na posição de liderados. Por outro lado, existem momentos em que atuamos de forma impessoal e outros em que nos portamos como pessoa (PRATES; TANURE, 2012, p. 57).
Assim, no âmbito institucional o subsistema dos líderes sofre interferência de
três elementos a concentração de poder, que envolve o traço da hierarquia, o traço
do personalismo e o paternalismo (PRATES; TANURE, 2012).
Nota-se, que são diversos os aspectos que influenciam a cultura
organizacional, por essa razão o gestor deve buscar conhecer a cultura nacional, a
cultura organizacional da organização, entender como ocorre os processos entre
líderes e liderados, pois só conhecendo todo esse escopo será capaz de tomar
decisões e desenvolver planos e projetos que levem ao desenvolvimento
organizacional.
50
3.3 O PODER NAS ORGANIZAÇÕES
Uma das questões mais importantes na abordagem da cultura
organizacional gira em torno das relações de poder, essas são responsáveis pela
forma como os processos são elaborados dentro da organização, além de estar
ligada a liderança e a criação, manutenção e modificação da cultura. Esse tópico
tem por objetivo apresentar a abordagem sobre o poder e sua relação com a cultura
organizacional e a gestão pública no Brasil.
Para Dias (2012) cada cultura possui uma expressão peculiar do poder, em
sua concepção o poder é a capacidade que uma pessoa ou organização possuem
para influenciar o comportamento dos outros, segundo o autor o poder se
desenvolver por meio das interações sociais presente na estrutura organizacional.
Nesse sentido, Krausz (1991 Apud TAVARES, 1996) defende que o poder é
inerente ao indivíduo e que esse pode escolher por fazer uso dele ou não, além
disso, só se desenvolve por meio de relações sociais nos quais interagem o
influenciador e o influenciado, assim o primeiro busca exercer influencia sobre o
segundo podendo obter sucesso ou resistência.
Segundo Srour (2005) como parte integrante das práticas sociais, as
relações de poder tem por objetivo operar intervenções na realidade, seja ela
material ou imaterial, seja ela tangível ou intangível (SROUR, 2005).
De acordo com Tavares (1996) a margem de liberdade dada aos indivíduos
com relação a aceitação do poder é o que lhe confere um caráter relacional, uma
vez que essa opção sofre influência do ambiente e da tríade formada pelos aspectos
emocional, cognitivo e racional de cada pessoa.
Pires e Macedo (2006) destacam que a interação social nas organizações é
desenvolvida de forma intensa, além de propiciar um envolvimento ativo dos
superiores hierárquicos, que são em sua maioria autocráticos.
[...] o poder é uma relação social, não uma posse unilateral: articula agentes com interesses diferenciados, no mais das vezes conflitantes. Sua fonte originária encontra-se na capacidade de coagir ou de estabelecer domínio sobre outros agentes. Isso significa produzir “efeitos desejados” ou controlar as ações alheias. Assim, as relações de poder são formadas por articulações: a dominação e sujeição (a exemplo da relação propriedade e de não-propriedade) e a do mando e obediência (a exemplo da relação trabalho que põe em jogo as funções de gestão e de execução) (SROUR, 2005, p.167).
51
Destaca-se que as relações de forças podem ser percebidas de forma mais
consistente por meio do trabalho, uma vez que esse ao intervir na natureza “a
integra ao domínio social como espaço humanizado e permite transmutar os
produtos obtidos em propriedade econômica” (SROUR, 2005, p. 175).
As relações de forças empreendidas no ambiente de trabalho relacionam-se
com o que Srour (2005) denomina como jogo do poder que pode ser resumido da
seguinte maneira:
- A agregação de valor econômico depende da satisfação de necessidades; - A agregação de forças políticas depende da satisfação de interesses; - A agregação de conteúdo simbólico ou a legitimação das ordens depende da satisfação das mútuas expectativas dos emissores e dos receptores. (SROUR, 2005, p. 178-179).
Nota-se que as relações de forças são regidas por um componente central a
“satisfação” seja ela no nível de necessidades – que podem ir desde financeiras a de
prestígio – como no caso da agregação de valor econômico, seja ela a nível de
interesses – envolvendo os processos políticos dentro da organização – ou seja ela
a nível mútuo – repleta de simbolismo e legitimação. Assim, o que importa no jogo
do poder seja para quem o detém ou para quem a ele é submetido é representado
pela aquisição de vantagens e defesa de interesses.
Salienta-se que os processos políticos que se desenvolvem nas
organizações representam essa disputa pelo atendimento de interesses, no qual o
que se impera é a imposição de alguns interesses em detrimento de outros,
propiciando que algumas decisões sejam tomadas e se tornem imperativas
(SROUR, 2005).
Assim, nas organizações os agentes medem forças da seguinte forma: os
proprietários por meio da criação de uma coalizão dominante, os gestores por meio
da consolidação de uma equipe diretiva, os trabalhadores sejam eles organizados
ou não podem opor resistência velada ou declarada, a sociedade por meio dos
grupos de pressão “lobbies”, e por fim os agentes podem medir forças por meio das
redes informais de poder “formadas em geral por laços interpessoais, manobram
seus mil tentáculos para obter as mais variadas vantagens” (SROUR, 2005, p. 180).
52
A maior parte das pessoas que trabalha numa organização admite, na privacidade, que estão cercadas de formas de “arranjos”, através dos quais diferentes pessoas tentam ir ao encontro de interesses particulares. [...] Tentando entender as organizações como sistemas de governo e tentando desvendar a detalhada política da vida organizacional, é possível compreender qualidades importantes da organização que são, frequentemente, encobertas ou ignoradas (MORGAN, 1996, p. 146 apud BERGUE, 2010, p. 17).
Nesse sentido, Bergue (2010) sugere que na análise do fenômeno
organizacional devem-se considerar os objetivos pessoais ante os institucionais.
Destaca ainda que a essa diferença se acentua a medida que as organizações se
tornam maiores, como é o caso das organizações públicas, nessas o poder tende a
ser mais difuso.
Segundo Pires e Macedo (2006) nas organizações públicas os agentes
públicos de carreira em seu trabalho acabam por desenvolver uma habilidade
diplomática, essencial para sua permanência na organização, uma vez que, ao usar
a diplomacia esses agentes evitam entrar em conflito com os seus gestores que
geralmente provém de cargos de confiança, e muitas vezes tem sua competência
posta em cheque. Assim, “nas organizações públicas, são as relações de estima e
os jogos de influência os verdadeiros indicadores de poder no Brasil” (PIRES;
MACEDO, 2006, p. 94).
Nesse sentido, Tavares (1996) faz uma analogia sobre como se processa o
poder nas organizações privadas e nas organizações públicas, assim destaca que:
[...] entre as organizações privadas e públicas, percebe-se, em relação as primeiras, que há espaço para o uso da coerção através da relação de dependência, quando se atribui a ocupantes de determinados cargos o direito de exercerem atos influenciais unilaterais sobre os seus subordinados. Já em relação as organizações públicas, observa-se que o poder se reveste sobre a forma de manipulação material ou emocional, gerando burocracia, desinteresse, multiplicação excessiva de normas e regras e procedimentos no sentido de controlar melhor o trabalho das pessoas, contudo, prejudicando o funcionamento da organização. Assim, em ambos os casos o poder contextual é o mais evidenciado e utilizado, fazendo com que a organização, ao invés de alcançar resultados, estimule o oportunismo, a falta de ética e de profissionalismo entre os membros, uma vez que a competência é menos valorizada do que o conformismo e a obediência ao líder (TAVARES, 1996, p.4).
Cabe ressaltar, que o poder contextual nasce no processo de socialização
do indivíduo no seio da organização, esse poder é um reflexo da cultura
organizacional predominante, assim representa a tudo aquilo que a organização
53
coloca a disposição de seus membros para a coordenação e integração das ações
que permitam que a organização atinja seus objetivos (TAVARES, 1996).
Há dois aspectos a ser considerado com relação ao poder, um deles é o da
legitimidade que envolve “o poder manifesto pela autoridade”, que por sua vez é
aceito tanto pela sociedade como dentro das organizações, caracteriza-se pela
hierarquia e pela estrutura burocrática. Outro aspecto é o poder manifesto por meio
das relações informais que se desenvolvem por meio da cultura organizacional
(DIAS, 2012). O autor ainda destaca que o poder pode ser percebido por meio dos
seus componentes, a saber: a força, a autoridade e a influência.
O uso da força pode ser representado pelo próprio Estado e suas
organizações policiais e militares, na sociedade, a força se configura também por
meio de manifestações de poder exercida por organizações criminosas (DIAS,
2012).
Srour (2005) defende que uma das formas do poder se manifestar é por
meio do que o autor denomina como “mando”, esse por sua vez é um instrumento de
coesão e integração ligado com a dimensão simbólica do espaço social, além de
atuar como mecanismo de controle e repressão, ligado a dimensão política.
O autor destaca ainda que o “mando” se constitui a face operacional do
poder, pois esse é delegado por meio de seus detentores aos agentes responsáveis
por aplicar as decisões previamente instituídas, assim como para os que irão zelar
pelo cumprimento das regras e normas impostas por aqueles que possuem a
dominação política. Cabe ressaltar que o mando também pode ser representado
pela faculdade que o indivíduo tem de resistir e sabotar as decisões ou regras
impostas.
A autoridade representa a legitimação do poder por meio de conteúdo
jurídico ou moral, subdividi-se em racional-legal, tradicional e burocrática, a primeira
baseia-se na estrutura burocrática com posições legalmente instituídas, a segunda
baseia-se nas crenças, normas e tradições a que as pessoas se submetem em
nome da tradição, a terceira baseia-se nas qualidades pessoais do indivíduo sendo
bem representada pela liderança (WEBER, 1991 apud DIAS, 2012).
Para Dias (2012) a influência pode ser definida como a capacidade que um
indivíduo tem de afetar decisões sem exercer um cargo público ou privado
(autoridade racional-legal) ou coerção física. Srour (2005) acrescenta que a
54
influência não faz uso da força, uma vez que essa opera por meio de um processo
de convencimento/persuasão podendo ser definida também como autoridade moral.
A influência pode ser caracterizada por meio do uso de recursos materiais e
pelo acumulo de informações, no entanto, o influenciador só terá o poder ser souber
utilizar os seus diversos componentes (DIAS, 2012). Para Srour (2005) o
influenciador deve ser caracterizado também por possuir uma superioridade mental
ou ser detentor de algum conhecimento especial, por sua capacidade de transmitir
idéias e vendê-las, pela facilidade com que conquista a adesão dos outros,
possuindo geralmente uma virtude de liderança.
Nos grupos informais existentes nas organizações, o poder está baseado nas características dos indivíduos. É um produto de relações de troca desiguais que acontece quando alguns indivíduos ficam crescentemente dependentes em relação a outros. Os grupos primários, formados ao redor do processo produtivo, numa linha de produção ou área determinada, constituem verdadeiras células de poder, com suas próprias regras e hierarquia, as quais, em geral, passam por cima das regras estabelecidas pela empresa (DIAS, 2012, p. 117-118).
Segundo Srour (2005) o mando e a influência se constituem também como
meios de controle, uma vez que são capazes de interferir no decorrer dos
acontecimentos sociais, além de atuar sobre as relações sociais e sobre os
interesses e consciência dos indivíduos.
De acordo, com Galbraith (1999) o exercício o poder manifesta-se por meio
de três instrumentos, o primeiro se relaciona ao poder condigno pelo qual a
submissão é alcançada por meio da imposição ou ameaças, o segundo é o poder
compensatório no qual a submissão é conquistada por meio de recompensas ou
percepção de vantagens, e por fim o terceiro é o poder condicional que envolve o
uso da persuasão/convencimento.
Para Bertero (2012) a análise da dimensão do poder nas organizações deve
levar em consideração a cultura organizacional, uma vez que o poder a integra,
sendo até mesmo capaz de modificá-la. Por essa razão destaca que o poder deve
ser analisado sob 5 pontos centrais de instrumentalização.
O primeiro ponto apresenta o poder ligado à figura do proprietário, esse
aspecto relaciona-se a fase inicial do capitalismo industrial, no entanto o autor
destaca que no Brasil esse aspecto ainda está presente nas organizações. Assim:
55
Do ponto de vista das bases do poder do empresário podemos vê-lo como lastreado tanto na propriedade como na tradição, Tais bases conferem ao poder do proprietário a sua legitimidade, à medida que a sociedade como um todo, mas especialmente os outros membros da organização e agentes do meio ambiente organizacional, aceita o exercício do poder pelo proprietário, acatando e executando suas decisões (BERTERO, 2012, p.29).
O poder do proprietário pode ser difundido com a expansão da organização
e pela falta de habilidades desse em áreas especificas, o poder passa a fluir da
figura do proprietário para a figura dos “influenciadores internos” representados por
administradores, profissionais de áreas estratégicas da organização como
marketing, produção, P&D, entre outros (BERTERO, 2012).
O Brasil é um país cujo centro do poder empresarial parece ainda residir claramente na coalizão interna, na qual o proprietário ou o conjunto dos acionistas majoritários dispõe de hegemonia. As relações entre os acionistas e os quadros administrativos formados por profissionais tendem a ser as relações patrimoniais, e o poder dos quadros administrativos é mais de execução em esferas específicas (BERTERO, 2012, p. 32).
O segundo ponto de análise da instrumentalização do poder encontra-se no
paradigma de análise psicossociológico de organizações, essa “detém-se sobre os
objetivos e o exercício do poder a nível de indivíduos” (BERTERO, 2012, p. 34).
Nesse ponto, o que importa é o processo de interação entre os membros da
organização no qual o exercício do poder ficaria a cargo da imposição dos objetivos
dos indivíduos uns sobre os outros.
O terceiro ponto relaciona-se com o desdobramento do poder das
organizações que se amplia até o seu entorno provocando impactos e influenciando
no ambiente externo no qual a organização esteja inserida (BERTERO, 2012).
Já o quarto ponto está relacionado com o elo existente entre o poder e a
cultura organizacional, assim dentro da cultura organizacional a principal atribuição
do poder é “manter a harmonia e o equilíbrio no interior da organização” (BERTERO,
2012, p. 38). Bertero (2012) destaca ainda que o poder é responsável por ordenar,
por homologar processos e premiar o desempenho.
O poder não pode deixar de ser enfatizado em seu aspecto de mantenedor, fiador e homologador da cultura da organização. Há no poder, portanto, um elemento estático ou preservador que também leva ao controle. Organizações são também agentes controladores, tanto internos, sobre os membros da organização, como externos, atuando no meio ambiente organizacional relevante. O poder é elemento fundamental para que a face
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controladora da organização se manifeste, e esta face nem sempre é percebida como bela e agradável (BERTERO, 2012, p. 38).
Enfim, o quinto ponto envolve a influência do poder sobre o processo de
formação da cultura, nessa fase o fundador tende a moldar a cultura segundo suas
crenças e valores, o seu poder pode ser percebido por meio dos processos de
recrutamento e seleção, assim como tem amplo poder sobre os processos de
punição, recompensa, promoção e rebaixamento (BERTERO, 2012).
Salienta-se, então que o poder está relacionado com a cultura inicialmente
na sua formação, para em seguida exercer o papel de mantenedora e modificadora
dessa mesma cultura.
Por fim, o poder é uma complexa teia, na qual todos estão envolvidos, por
meio da cultura se propaga e nas organizações se manifesta, tende a estabelecer
elos de dominação social, no qual o dominado é submetido ao dominador. Como
corrente de pensamento teórico é muito amplo, por isso nesse estudo optou-se por
uma linha que apresenta as características mais relevantes às organizações
públicas e privadas, sem, no entanto prender-se ao seu desenvolvimento histórico
evolutivo.
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4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A gestão pública no Brasil perpassou por longos períodos de mudança até
alcançar o modelo gerencial que hoje a sustenta, entretanto para que essa seja
compreendida o gestor público deve levar em consideração os aspectos históricos
de sua formação, assim como a construção da cultura organizacional e a
manifestação do poder no ambiente de trabalho. Esse estudo expande a discussão
sobre o tema percorrendo os pontos mais relevantes por meio dos estudos dos
teóricos contemporâneos da Administração.
A pesquisa teve como pressupostos básicos para o seu desenvolvimento os
seguintes objetivos específicos: A) realizar levantamento histórico sobre a influência
das relações entre poder e cultura nas organizações públicas brasileiras; B)
Identificar os principais elementos que geram vínculos entre o uso do poder e a
cultura instituída e C) analisar quais os pontos fortes e fracos estabelecidos a partir
dos vínculos para a efetividade da gestão pública.
O primeiro identificou por meio da pesquisa bibliográfica os principais pontos
da história da administração pública no país, percorrendo o conceito de público, os
regimes de gestão, as reformas de Estado, os princípios promulgados, além da
conceituação dos modelos de gestão pública, uma vez que, o objetivo era criar um
esboço para a compreensão dos vínculos históricos da gestão pública no Brasil. A
cultura organizacional foi tratada desde suas origens antropológicas, perpassando
por sua evolução e principais correntes na teoria das organizações. O poder como
parte integrante da cultura foi apresentado no decorrer do desenvolvimento desse
estudo, além de ser tratado de forma mais pontual em tópico especifico. Assim
buscou-se apontar no decorrer desse estudo a relação entre os temas e sua
importância para a gestão pública.
Bresser-Pereira (2001) resume os seus principais períodos de forma concisa
destacando que essa se desenvolvia conforme a evolução da sociedade, assim
enquanto a sociedade atravessava o período mercantil-senhorial o Estado enquanto
política era oligárquico e seu o modelo de gestão era o patrimonial, durante o
período capitalista industrial o Estado enquanto política era autoritário e seu modelo
de gestão o burocrático, a partir de 1985 inicio do período pós-industrial o Estado
enquanto política passou a ser o democrático e seu modelo de gestão o gerencial.
58
Assim, o país passou por mudanças que resultaram em seu desenvolvimento em
nível de sociedade, de política e de administração.
No Brasil, a atual configuração da gestão pública é fruto das constantes
reformas de Estado promovidas desde 1930, o que permitiu uma gestão pública
mais centrada a atender as necessidades sociais, pelo estabelecimento de políticas
públicas que promovam a melhoria de vida da população e o pleno desenvolvimento
da nação.
A gestão pública sofre interferência de elementos como a cultura
organizacional e o poder que regem o ambiente de trabalho ditando o clima e as
relações sociais, sua essência se resume em “como as coisas são feitas por aqui”.
Destaca-se que ambos são influenciados pela cultura nacional, formada desde sua
colonização, assim a nossa cultura herdou os traços da cultura portuguesa desde
assunção do modelo de gestão tipicamente patrimonialista até as praticas sociais.
Segundo Freitas (2012) o Brasil caracteriza-se como uma sociedade híbrida,
dada a sua formação que contempla o triângulo racial composto pelo colonizador, o
escravo e o índio. Essa efervescência cultural contribuiu no desenvolvimento das
nossas relações sociais de trabalho, que inicialmente eram formadas pelo senhor do
engenho versus escravo para se transmutar em nossos dias para a figura do
empregador versus trabalhador, assim difundiu-se a cultura patriarcal, dando origem
ao traço cultural do paternalismo originado no patrimonialismo e que perpetua a
dominação social no seio das organizações sejam elas de caráter público ou
privado.
O segundo objetivo visava à identificação dos principais elementos que
geram vínculos entre o uso do poder e a cultura instituída conforme elencado:
a) A adoção de modelos de gestão permitiu a evolução da gestão pública
no país proporcionando a mudança na relação Funcionário versus
Estado e Estado versus Cidadão;
b) apesar dessa mudança se perpetuam traços de nossa cultura como o
favoritismo, o jeitinho, a flexibilidade;
c) as organizações por meio da cultura influenciam o comportamento do
indivíduo que ao identificar-se com ela pode vivenciar uma experiência
pela qual seus processos cognitivos entram em questão, podendo a
organização exercer influência sobre a sua identidade e como esse lidará
com as relações sociais repletas por questões de poder e autoridade.
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d) os traços culturais do Brasil estão presentes na gestão pública, entre
eles, destaca-se o personalismo dada a forte importância das relações
pessoais, a hierarquia ligada à dinâmica e padronização do trabalho, o
“jeitinho” ligado ao forte corporativismo e condescendia;
e) o poder nas organizações públicas tende a ser mais difuso por isso os
agentes públicos acabam por desenvolver a habilidade diplomática para
lidar com as constantes descontinuidades da gestão;
f) nas organizações públicas, os indicadores do poder são determinados
pelas relações de estima e pelos jogos de influência;
g) a atribuição do poder dentro da cultura organizacional está em manter a
harmonia e o equilíbrio dentro da organização.
h) e por fim, o poder é complexo e tende a estabelecer elos de dominação
social.
O terceiro objetivo indica os pontos fortes e fracos da gestão pública no
Brasil conforme identificado nos vínculos. Entre os pontos fortes está a capacidade
de adaptação a novos padrões, dada a forte valorização de características como a
flexibilidade. Além do forte acolhimento dentro do ambiente de trabalho, uma vez
que as relações de estima são valorizadas e incentivadas.
No entanto, esses vínculos denotam também a exposição de pontos fracos
uma vez que nas organizações públicas há uma crescente difusão do poder
(BERGUE, 2010) que concede a gestão pública um elevado grau de autonomia que
segundo Castor e José (1998 apud PIRES; MACEDO, 2006) promovem as práticas
de favorecimento e clientelismo, comuns no país desde 1808, nascida no
patrimonialismo e perpetuada no gerencialismo.
Nota-se que essas práticas se perpetuam dado os constantes escândalos
que envolvem a administração pública, basta lembrar o caso do “mensalão” que
refletiu o que acontece com frequência na gestão pública, dada a influência e os
jogos de interesses. No entanto, esse caso, apresenta uma vertente positiva, pois foi
possível perceber que “o país está mudando” e começando a punir os corruptos.
Por fim, cabe destacar que esse estudo limitou-se a buscar, conhecer e
organizar os dados levantados na pesquisa documental sobre o poder, a cultura e a
gestão pública no Brasil, não abrangendo as demais áreas de conhecimento que
envolve a gestão pública, assim como, não se aprofundou em questões relativas aos
60
aspectos psicológicos e históricos do poder, esse espaço gerado possibilita a
exploração desses fatores por outros pesquisadores.
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