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TítuloAGRICULTURA, FLORESTA E DESENVOLVIMENTO RURAL

EdiçãoIESE- Instituto de Estudos Sociais e Económicos

Coordenação editorialAntónio Oliveira das Neves

Revisão de textoVasco Grácio

DesignZé D’Almeida

PaginaçãoMargarida Sousa

ImpressãoGuide - Artes Gráficas

Depósito Legal413904/16

ISBN978-989-20-6932-6

Lisboa 2016

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Livro Agricultura 12 agosto.qxp_Apresentação 1 12/08/16 23:56 Página 2

ÍNDICE

APRESENTAÇÃO (A. Oliveira das Neves) ............................................................................................................................ 6

I. AGRICULTURA, AGROINDÚSTRIA E FLORESTA – ATIVIDADES E DINÂMICAS SETORIAIS ...... 9Evolução da Alimentação e das Doenças de Origem Alimentar nos Países MediterrânicosO Papel Renovado da Dieta Mediterrânica (Agostinho de Carvalho)...................................................... 11Consumo e Produção de Carne – Velhos e Novos Desafios (Antonino Rodrigues)...................... 27Setor do Leite e Laticínios – Vetores de Reconversão (Niza Ribeiro)...................................................... 37Agroindústrias: Duas Décadas de Fundos Comunitários (1994-2013) (Celina Luís) ................. 51Portugal: o Megacluster Alimentação e Bebidas – Um Mosaico à Conquista dosMercados Internacionais (José Félix Ribeiro)............................................................................................................ 69As Competências Internas da Empresa como Condicionante do Sucesso na Exportaçãodo Vinho: Proposta de um Instrumento de Auto diagnóstico de Empresas Vinícolas (Vítor Corado Simões).................................................................................................................................................................. 83Investigação Florestal Aplicada (Lucinda Neves) ................................................................................................... 95A Caça e a Economia Verde (Carlos Rio de Carvalho) ........................................................................................ 103

II. POLÍTICAS PÚBLICAS E GOVERNAÇÃO TERRITORIAL ....................................................................................... 109Exploração Agrícola: Que Ajustamentos nas Variáveis dos Instrumentos de Inquirição Estrutural do INE? (Joaquim Cabral Rolo) .................................................................................................................... 111Avaliação da Formação dos Sapadores Florestais (Catarina Pereira).................................................... 129A Defesa da Floresta Contra Incêndios (DFCI) (Francisco Castro Rego)............................................... 139Índices de Risco de Incêndio Florestal e sua Aplicação (Luciano Lourenço).................................... 147Reflexões sobre Análise Social e Empresarial de Investimentos (Nuno Cabral) ............................ 163A Agenda Agrorrural no Parlamento: A Política, a Retórica e os Processosde Decisão (Miguel Freitas)..................................................................................................................................................... 169Gestão Pública de Instrumentos de Política (Tito Rosa)................................................................................... 185

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Estratégia para a Internacionalização do Setor Agroalimentar e Florestal Português – Relato de uma Experiência de Governação (António Serrano).................................................................... 191Coesão Territorial, Resiliência e Inovação Social: O Programa Rede Social(José Manuel Henriques).......................................................................................................................................................... 199Cultura e Artes no Território Rural Português: Movimentos para a Construçãode uma Sinfonia (Rui Godinho)............................................................................................................................................ 215Desafios da Governança em Meio Rural (José Ferragolo da Veiga)......................................................... 231

III.FUTURO DOS TERRITÓRIOS RURAIS – INOVAÇÃO E PROSPETIVA .......................................................... 247As Geografias Rurais do Antropoceno: Ainda uma Terra Incognita? (João Ferrão) ....................... 249Pobreza e Alterações Climáticas – Reflexões, Recolhas e Caminhos para um Mundo Melhor (Rui Barreiro)......................................................................................................................................... 259A Ruralidade do Século XXI – Em Busca do Lado Virtuoso da Baixa Densidade (António Covas) ............................................................................................................................... 269Para uma Nova Economia dos Territórios Rurais (Domingos Santos)..................................................... 283Um Olhar Prospetivo sobre o Sul de Portugal (Carlos Figueiredo)............................................................. 293A Difícil Afirmação das Regiões Periféricas e a Valorização dos Recursos Territoriais: O Papel das Instituições de Ensino Superior (João Guerreiro) ......................................... 303Políticas de Desenvolvimento em Territórios de Baixa Densidade: a Propósito dos 25 Anos de Trabalho da OCDE sobre Políticas para as Áreas Rurais (Paulo Areosa Feio) ...... 315O sistema sectorial de inovação agro-florestal em Portugal: Situação e tendências evolutivas (Manuel Mira Godinho)..................................................................................................... 329Anexo: Estudos Realizados pelo IESE no Âmbito da Agricultura, Floresta e Desenvolvimento Rural, entre 1996 e 2016 ......................................................................................................... 339

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Coesão Territorial, Resiliência e Inovação Social: O Programa Rede Social

José Manuel Henriques

1. “Crises”, “cisnes negros” e wicked problems

Acumulam-se “crises” (dívidas soberanas, recessão económica, alterações climáticas, envelheci-mento, etc.) e acentua-se a incerteza e a imprevisibilidade relativamente à ocorrência de fenó-

menos raros associados a riscos potencialmente devastadores. É o caso de “fenómenos extremos”associados às alterações climáticas ou o caso de eventuais perturbações profundas do sistema financeiro. Aumenta a probabilidade de ocorrência de “cisnes negros” sem que seja possível deter-minar uma probabilidade associada ao momento da sua ocorrência ou ao risco a ela associado(Taleb, 2013: 4).

Problemas contemporâneos desta natureza deverão ser abordados enquanto wicked problems (Ritteland Webber, 1973). Trata-se de problemas que não podem ser formulados como se de problemas “domesticáveis” se tratasse: a natureza da sua complexidade, a clarificação concetual da sua defini-ção, a não-linearidade associada à sua determinação causal e o papel de agentes concretos na determinação “intencional” do nível de causalidade pertinente para a concretização da ação.

A reforçar este tipo de abordagens, ganha relevância a constatação de que a concretização das mani-festações de crise em contextos territoriais concretos ocorre de acordo com novos padrões para alémdas dicotomias convencionais (rural-urbano, centro-periferia, etc.) (Ferrão, 2013). O reconhecimentoda diversidade espacial e da especificidade local com que as manifestações mais agudas de crise seconcretizam em torno de “efeitos de localidade” (Bagguley et al., 1990; Urry, 1985), concorre para aperceção da inevitabilidade da ação local na resposta aos problemas e na construção intencional deefeitos deste tipo.

Como se sabe, o Tratado de Lisboa (2007) inscreveu a coesão territorial como objetivo da União Euro-peia a par da coesão económica e da coesão social (Artigos 3.º, 174.º e 175.º) e a Comunicação daComissão Europeia Green Paper on Territorial Cohesion: Turning territorial diversity into strength (CEC,2008) destaca o contributo potencial da política de coesão territorial na Europa. A Comunicação foipreparada na sequência dos trabalhos em torno da European Spatial Development Perspective (ESDP)de 1999 e da adoção da Agenda Territorial da União Europeia, aquando da reunião informal dos Ministros do Desenvolvimento Urbano e Coesão Territorial, realizada em maio de 2007 no âmbito dapresidência alemã da União Europeia.

É importante destacar que a Comunicação acima referida clarifica que a coesão territorial não dependeapenas de políticas públicas territoriais e destaca a importância da coordenação entre políticas


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setoriais e territoriais. A inscrição da “coesão territorial” como objetivo da União Europeia no Tratadode Lisboa em 2007 consagra o reconhecimento da centralidade da ação para o desenvolvimento naEuropa, com base na ação a desenvolver na “totalidade das localidades”.

Acentua-se a oportunidade do aprofundamento da reflexão sobre a “resiliência” e sobre a “antifragili-dade” de base territorial, a partir das análises sistémicas de natureza socioecológica. Aprofunda-se anatureza da noção de “resiliência adaptativa” (Folke, 2006), e destaca-se a relevância de perspetivasque valorizam as condições institucionais, organizacionais da “capacidade de agir” (agency) na cons-trução de uma “capacidade adaptativa” de base territorial (Healey and Bristow, 2014). Trata-se não sóde assegurar o retorno a situações anteriores ao efeito de choques externos como da criação de condições para uma menor vulnerabilidade a esses, ou a outros, choques, como consequência daaprendizagem com o processo de reação (Bristow e Healy, 2013; Folke, 2006).

O futuro próximo adivinha-se associado a uma grande complexidade dos desafios e a mudanças significativas na perceção dos problemas e nas formas de representação da ação possível. A “inovaçãosocial” será provavelmente reconhecida como cada vez mais urgente para o aperfeiçoamento das políticas públicas e para a capacitação coletiva na resposta social a esses desafios e problemas. A pos-sibilidade de uma maior articulação territorial das políticas públicas vem sendo equacionada de formacada vez mais elaborada e exige uma profunda “inovação social” em diversas dimensões (inovação ins-titucional, capacitação organizacional, competências específicas dos técnicos envolvidos, etc.).

A “inovação social”, ao envolver reestruturação concetual significativa, permite encontrar novos sentidos para os propósitos da ação humana e, consequentemente, para a natureza dos recursos amobilizar prioritariamente.

Assim, o esforço de assegurar a mobilização integral de recursos na “totalidade das localidades” podeencontrar na experiência do Programa Rede Social uma referência relevante para o aprofundamentofuturo da ação pública para a coesão territorial. O Programa Rede Social foi avaliado pelo IESE65 e osresultados dessa avaliação podem contribuir para o aperfeiçoamento de medidas de política públicaconducentes à construção da “resiliência adaptativa” na sociedade portuguesa, criando condiçõespara melhores formas de lidar com a incerteza do futuro e com as repercussões negativas dos cenáriosde maior exigência.

A capacidade de iniciativa e de organização de base territorial torna-se imprescindível para a mobili-zação do “potencial endógeno” ao conjunto das comunidades locais, tendo em vista o esforço coletivode mobilização integral de recursos para a eficiência económica e para a coesão social. Uma primeiraexploração desta perspetiva já foi ensaiada noutro lugar e são retomadas algumas formulações aí expostas (Henriques, 2013).

II. POLÍTICAS PÚBLICAS E GOVERNAÇÃO TERRITORIAL

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65 - Projeto Rede em Prática– Relatório Final da Avaliação

do Programa Rede Social2010-2012.


2. A “coesão territorial” e as instituições europeias

É interessante ter um pouco da perspetiva histórica que acompanhou a evolução da noção de coesãoterritorial. Marjorie Jouen (2007) analisa essa evolução e conclui que, apesar de eventuais heteroge-neidades de interpretação, se poderá reconhecer consenso em torno da admissão de que todas aspolíticas públicas poderiam ambicionar assegurar a redução de disparidades territoriais.

O Tratado de Lisboa

O Tratado de Lisboa consagra a coesão territorial como objetivo da União Europeia a par da coesãoeconómica e da coesão social. O Tratado não define exatamente o sentido em que a noção de “coesãoterritorial” deverá ser entendida. Acolhe, no entanto, uma formulação que pressupõe uma abordagemde caráter territorial do projeto europeu, embora reconheça também a eventual necessidade de açãoparticular para regiões com problemas específicos.

No Artigo 3.º, refere explicitamente: «Em especial, a União procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas.» Está emcausa promover um desenvolvimento «mais harmonioso do conjunto da União» e estabelece-se que «aUnião procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e oatraso das regiões menos favorecidas.»

No Artigo 174.º, associa a “coesão territorial” ao «desenvolvimento harmonioso» e à «redução de dis-paridades entre os níveis de desenvolvimento entre diferentes regiões». Pode ler-se: «A fim de promoverum desenvolvimento harmonioso do conjunto da União, esta desenvolverá e prosseguirá a sua açãono sentido de reforçar a sua coesão económica, social e territorial. Em especial, a União procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiõesmenos favorecidas.» Refere problemas de regiões específicas: «Entre as regiões em causa, é consa-grada especial atenção às zonas rurais, às zonas afetadas pela transição industrial e às regiões comlimitações naturais ou demográficas graves e permanentes, tais como as regiões mais setentrionaiscom densidade populacional muito baixa e as regiões insulares, transfronteiriças e de montanha.»

Finalmente, no Artigo 175.º, afirma implicitamente a necessidade de assegurar a coordenação entrepolíticas territoriais e políticas macroeconómicas e setoriais e afirma explicitamente o papel dos fundosestruturais na ação para esse objetivo: «Os Estados-membros conduzirão e coordenarão as suas políticas económicas tendo igualmente em vista atingir os objetivos enunciados no artigo 174.º. A formulação e a concretização das políticas e ações da União, bem como a realização do mercado interno, terão em conta os objetivos enunciados no artigo 174.º e contribuirão para a sua realização.A União apoiará igualmente a realização desses objetivos pela ação por si desenvolvida através dos


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fundos com finalidade estrutural (Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção “Orientação”; Fundo Social Europeu; Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional), do Banco Europeude Investimento e dos demais instrumentos financeiros existentes.»

Livro Verde da Coesão Territorial

Conforme já atrás introduzido, a Comunicação da Comissão Europeia Green Paper on Territorial Cohe-sion: Turning territorial diversity into strength (CEC, 2008) destaca o contributo potencial da políticade coesão territorial e da política de coesão na Europa.

A Comunicação começa por clarificar que a coesão territorial respeita à criação de condições para odesenvolvimento harmonioso em todos os lugares, assegurando a todos os cidadãos a possibilidadede valorizar as caraterísticas específicas de cada território. A Comunicação afirma a natureza contex-tualmente dependente (context-dependency) da competitividade e reconhece que ela depende da capacidade de as pessoas e as empresas assegurarem o melhor uso possível dos ativos dos respetivosterritórios e de assegurarem ligações com outros territórios, num mundo cada vez mais globalizado einterdependente.

Finalmente, a Comunicação afirma que cabe às políticas públicas ajudar os territórios a proceder aomelhor uso dos seus ativos e promover abordagens territorialmente integradas na resolução dos respetivos problemas, envolvendo respostas intersetoriais e a cooperação entre diferentes atores.

Relatório Barca

O Relatório independente elaborado por Fabrizio Barca, An Agenda for a Reformed Cohesion Policy: A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations (2009), reconhecea relevância central da dimensão territorial do desenvolvimento e da capacidade de iniciativa e de organização de base territorial para a mobilização integral de recursos para o rendimento e para ocrescimento económico (“eficiência económica”) e para o combate à pobreza e à exclusão social (“inclusão social”).

Muito relevante é o facto de o Relatório Barca aprofundar a discussão sobre o sentido da política decoesão distinguindo-a explicitamente de mera «redistribuição financeira». Está em causa contribuirpara a «mudança institucional e organizacional» favorável à rutura com ineficiências e com exclusãosocial. Neste sentido, trata-se de agir para a «mudança institucional, e organizacional» na «totalidadedas localidades» e não apenas nas unidades territoriais associadas à incidência particular de proble-mas («regiões-problema»).

Neste sentido, o documento afirma a sua associação ao debate contemporâneo em torno de uma


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abordagem place-based do desenvolvimento na Europa, e afirma a sua explícita relação com o que aOCDE designa por «novo paradigma da política regional».

3. Coesão territorial, “outro” desenvolvimento regional e animação territorial

O “novo paradigma da política regional” acima referido inscreve-se num movimento de mudança paradigmática que envolve uma explícita reestruturação do conceito de desenvolvimento (necessida-des humanas, pobreza, emprego, pequena escala da organização humana, sustentabilidade ambiental,etc.) e que pressupõe explicitamente a não redução do desenvolvimento territorial ao “crescimentoeconómico quanto a unidades territoriais de maior ou menor escala”. Nas condições contemporâneas,quando se colocam objetivos de criação de emprego, de coesão social ou de sustentabilidade ambiental, está em causa, não só a emergência de capacidade de iniciativa e de capacidade de orga-nização, como a própria capacidade de agir para além de pressupostos mais convencionais.

Desenvolvimento local e “outro” desenvolvimento regional

A investigação já desenvolvida em domínios que concorrem para a fundamentação teórica do desen-volvimento territorial assim formulado contém já diversas perspetivas para possíveis aprofundamentos.Refiram-se, a título ilustrativo, perspetivas de reflexão teórica em torno da fundamentação de estraté-gias “de desenvolvimento regional ‘endógeno’” (Stöhr e Tödtling, 76, 77, 82; Stöhr, 1981, 1983, 1984,1986, 1987, 1990; Friedmann e Weaver, 1979), de estratégias de “retorno à subsistência” (Weaver,1984; Wheelock, 1992), de estratégias de empowerment (Friedmann, 1992), de estratégias de de-senvolvimento comunitário (Chanan,1992), de locality studies (Bagguley et al, 1990; Cook, 1985; Urry,1985), de estratégias de “desenvolvimento territorialmente integrado” (Moulaert, 2002; Moulaert etal., 1991), de perspetivas “institucionalistas e realistas” do desenvolvimento regional (Amin, 1994;Malecki e Tödtling, 1994; Storper, 1995; Syrett, 1995), estratégias centradas na valorização do “capitalsocial” (Putnam, 1993), estratégias orientadas para a superação de processos de “subdesenvolvi-mento local” (Henriques, 2006) ou, mais recentemente, estratégias de valorização do “capital territo-rial” (Camagni, Capello, 2013).

A mudança de paradigma referida enfatiza a “capacidade de agir”, a capacidade de transformar, comocondição de realização da ação para o desenvolvimento.

“Desintegração territorial”, “não-emergência” de iniciativa e “animação territorial”

A ausência “espontânea” de iniciativa poderá constituir objeto da ação da própria animação terri torialpara a constituição de condições para a ação coletiva, tendo em vista o exercício dessa capacidadede iniciativa e de organização (recursos financeiros, competências legais, criação de novas formas de


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organização no domínio da economia social e da economia solidária, etc.). Ação coletiva que possaorientar-se para a “reversão” de processos de “desintegração territorial” (Henriques, 1990ª; 2006).

A noção de “desintegração local” carece de clarificação. Tem origens diversas. Parte da noção de “desintegração regional” proposta por Walter Stöhr (1983) (erosão de recursos, subutilização ou sobreutilização de recursos locais, desintegração comunitária e sociopolítica, etc.) e enriquece-se coma perspetiva proposta por Frank Moulaert (2000). A interdependência complexa entre aspetos deordem ecológica, económica, sociocultural, política e psicológica, subjacentes à inibição da iniciativalocal na resposta à “desintegração local”, já foi designada como “subdesenvolvimento local” (Henriques, 1990a; 1990b; 1990c; 2006). Assim, agir para a superação de processos de “desintegra-ção local” também passa a depender da forma como possam ser contrariados os processos que con-correm para a não-emergência de capacidade de iniciativa e de organização de base territorial e paraa invisibilidade de possibilidades de ação e dos recursos que as viabilizariam.

Porém, a superação da não-emergência “espontânea” de iniciativa de base territorial raramente cons-titui uma dimensão central na conceção da ação. Esta insuficiência já foi reconhecida no âmbito eu-ropeu, quando se referiu que os obstáculos ao desenvolvimento local se situam menos no planofinanceiro e mais no plano das «mentalidades e da organização administrativa»66.

Esta questão é particularmente relevante no debate sobre o desenvolvimento local. Constata-se quetanto pode ser concebido como ação de iniciativa local para “outro” desenvolvimento67 (tendo comoobjetivo a ação orientada para a resolução de problemas concretos em torno da insatisfação das ne-cessidades humanas, da criação de emprego, do combate à pobreza ou da sustentabilidade ambiental,etc.) como com ação de iniciativa política central para a promoção do desenvolvimento regional atravésde uma metodologia alternativa à perspetiva tradicional (articulação territorial do processo nacionalde desenvolvimento, políticas e estratégias de desenvolvimento regional visando a integração territorial,condições institucionais e organizacionais viabilizadoras da mobilização integral de recursos na “totalidade das localidades”, etc.).

Esta distinção é necessária, uma vez que os objetos de análise claramente se distinguem:

(a) No primeiro caso, pressupõe-se a pré-existência de capacidade de iniciativa e de organização coletiva de base territorial e o objeto centra-se na discussão da natureza substantiva da ação e nasua relação com a ativação dos “poderes causais” dos agentes sociais implicados;

(b) No segundo caso, pressupõe-se a possível não-emergência de iniciativa e de capacidade de organização, e o objeto centra-se nas políticas públicas que visam o desenvolvimento regional (promoção do empreendedorismo e da inovação, da educação e da investigação, financiamentodas autarquias locais, etc.); trata-se da criação das condições que se considerem favoráveis à


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66 - CEC (1994) Inventory ofCommunity Action to Support

Local Development and Employment, Commission

Staff Working Paper, SEC (94)2199, ver ponto 2.3.

67 - A expressão «outro desenvolvimento» é aqui

usada em associação estreita com os esforços

que têm vindo a ser desenvolvidos para a

redefinição do conteúdo doconceito de desenvolvimento.

A expressão foi inicialmenteusada pela Fundação Dag

Hammarskjöld no seu documento “What Now?

Another Development”. A expressão foi mais tarde

utilizada em associação como sentido que aqui se propõepor Walter Stöhr em torno doque designou como «Another

Regional Development»(Stöhr 1981).


constituição de capacidade de iniciativa e de organização coletiva de base territorial, no quadro datransição paradigmática em que se situa a produção científica no domínio das políticas e das estratégias de desenvolvimento regional.

4. Condições contemporâneas e coesão territorial: síntese e desafios

O reconhecimento da relevância da coesão territorial na construção da Europa pelo Tratado de Lisboae a evolução do processo que conduziu à Agenda Territorial da União Europeia, permitem consolidaralguns aspetos decisivos:

(a) A coesão territorial respeita a um processo de articulação territorial do projeto europeu que não seconfina ao domínio das políticas regionais (com vocação explícita no que respeita aos seus efeitosterritoriais); pressupõe, simultaneamente, a atenção aos efeitos territoriais das políticas macroe-conómicas e setoriais e pressupõe políticas de desenvolvimento regional não tradicionais, que nãose confinem aos problemas de regiões específicas mas acolham os desafios de desenvolvimentona “totalidade das localidades”, conjugando a articulação multinível e a articulação intersetorialpara a integração territorial na construção de respostas específicas em cada unidade territorial;

(b) A coesão territorial pressupõe uma mudança paradigmática na compreensão das relações entreas sociedades e os respetivos territórios e as implicações que daí decorrem na formulação das po-líticas públicas; tem como implicação direta a compreensão de que os desafios que se colocam àcompetitividade, ao emprego e à coesão social têm concretizações que não são independentesdos contextos em que os respetivos problemas se manifestam (context-dependency) de forma espacialmente diferenciada e localmente específica; as respostas poderão ter de ser específicase únicas em cada unidade territorial;

(c) A coesão territorial pressupõe, assim, capacidades locais de iniciativa e de organização suficientespara assegurar a coerência dessa especificidade e a sinergia potencial na articulação entre os di-ferentes domínios de política pública (Henriques, 2009; OCDE, 2009);

(d) Podendo essa capacidade não pré-existir, para a sua constituição, a animação territorial poderáter de ser considerada como objeto de política pública para a coesão territorial.

A coesão territorial levanta, assim, desafios relevantes no domínio das políticas públicas:

(a) Garantia da coerência entre, por um lado, políticas macroeconómicas e setoriais com implicaçõesterritoriais e, por outro, políticas territoriais;

(b) Criação de formas de governança que permitam assegurar respostas específicas em cada unidadeterritorial (multinível, integração territorial, etc.);


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(c) Animação da criação das condições institucionais e organizacionais locais das quais possa depender a ação estratégica, a criação de soluções organizativas e de competências técnicas e organizacionais adequadas à construção da especificidade das respostas em cada unidade terri-torial (acesso a informação relevante, produção de conhecimento adequado ao contexto, desen-volvimento de competências, etc.); trata-se de políticas públicas que contribuam para contrariar a“não-emergência” espontânea das condições para a capacidade de iniciativa e de organização;

(d) Animação da criação das condições das quais possa depender a qualidade da ação substantivana facilitação de mudanças nos contextos locais, favoráveis à competitividade, ao emprego e à coesão social (construção de estratégias inscritas em trajetórias locais orientadas para a “reversão”de processos de “desintegração territorial”, produção de conhecimento e capacitação na ação, apartir de informação sobre resultados de projetos em programas experimentais orientados para ainovação, “condições de possibilidade” associadas a “boas práticas” identificadas, etc., organizaçãode processos de aprendizagem interpares para o desenvolvimento de competências específicas egenéricas (“comunidades de prática”, etc.).

5. Coesão territorial, policy integration e inovação social

Territorialização das políticas setoriais e macroeconómicas, integração intersetorial e territorial das políticas públicas e novas formas de governança multinível, são dimensões centrais da operaciona -lização da coesão territorial.

Embora expressões como “integração de políticas” (policy integration), “coordenação de políticas” e“cooperação de políticas” sejam expressões que acolhem referências crescentes, nem sempre é rigoroso o modo como são usadas. Tendo em atenção o sentido da reflexão que aqui é desenvolvida,a noção de “integração de políticas” será abordada de forma específica.

Trata-se da gestão de questões transversais de política pública que transcendem as fronteiras de domínios setoriais e que se situam para além da responsabilidade individual de qualquer das entidadesenvolvidas (Stead, D. e Meijers, 2009: 321). Os desafios de política relacionados com as alteraçõesclimáticas, a competitividade e o desemprego ou a pobreza e a exclusão social, inscrevem-se nessetipo de questões.

Este tipo de mudança na conceção, na gestão e na implementação das políticas públicas vem ao encontroda noção de “inovação social” tal como é apresentada pela OCDE ou por investigadores nesse domínio(Moulaert et al., 2013). De acordo com estas perspetivas, ocorre “inovação social” quando novos meca-nismos e novas normas contribuem para consolidar e melhorar o bem-estar dos indivíduos, das comu-nidades e dos territórios em termos de coesão social, de criação de emprego e de qualidade de vida.


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O reconhecimento da ausência, insuficiência ou desadequação das respostas estatais aos problemassociais contemporâneos tem vindo a ser associado à afirmação da necessidade de inovação nas po-líticas públicas. É este tipo de reconhecimento que tem estado subjacente à criação de programas deiniciativa Europeia de natureza experimental (Pobreza I, II e III, Urban, Leader, Emprego & Adapt, Equal,etc.) assentes, predominantemente, em “projetos locais” orientados para a experimentação e tendoem vista a inovação nas políticas públicas com base em princípios de ação previamente formulados(“multidimensionalidade”, “partenariado” ou “parceria”, “participação”, “integração territorial”, “empowerment”, etc.).

A experimentação precoce tendo em vista a inovação institucional para a construção de novas formasde governança esteve presente desde o início do lançamento deste tipo de programas, através da ins-crição de princípios como os do “partenariado” ou da “participação”.

6. Coesão territorial e o Programa Rede Social “revisitado”

O reconhecimento da relevância da coesão territorial na construção da Europa pelo Tratado de Lisboae a evolução do processo que conduziu à Agenda Territorial da União Europeia, permitem consolidaralguns aspetos decisivos para a reflexão sobre a utilidade potencial da experiência já adquirida atravésdo Programa Rede Social, para o aprofundamento da coesão territorial no nosso país.

Relembrando, a coesão territorial respeita a um processo de articulação territorial do projeto europeuque não se confina ao domínio das políticas regionais (com vocação explícita no que respeita aos seusefeitos territoriais). Pressupõe simultaneamente a atenção aos efeitos territoriais das políticas macroe-conómicas e setoriais e pressupõe políticas de desenvolvimento regional não confináveis aos proble-mas de regiões específicas. Pressupõe políticas de desenvolvimento regional que se orientem paradesafios de desenvolvimento de qualidade diferente na totalidade das regiões recorrendo a formas degovernança que permitam simultaneamente a articulação multinível e a articulação intersetorial paraa integração territorial da ação, na construção de respostas específicas adequadas a cada unidadeterritorial.

Está em jogo uma mudança paradigmática na compreensão das relações entre as sociedades e osrespetivos territórios e as implicações que daí decorrem na formulação das políticas públicas. Umamudança paradigmática que tem como implicação direta a compreensão de que os desafios que secolocam à competitividade, ao emprego e à coesão social têm concretizações que não são indepen-dentes dos contextos em que os respetivos problemas se manifestam (context-dependency). Ou seja,os desafios colocam-se de forma espacialmente diferenciada e localmente específica, o que pressupõerespostas únicas em cada unidade territorial, embora não dependendo a sua resolução exclusivamentede competências e de recursos localmente disponíveis. A coesão territorial não respeita apenas a “regiões-problema” mas à “totalidade das localidades”.


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O tipo de mudança a ocorrer na “totalidade dos contextos locais” pressupõe capacidades locais deiniciativa e de organização suficientes para assegurar a coerência dessa especificidade e a sinergiapotencial na articulação entre os diferentes domínios de política pública (Henriques, 2009; OCDE,2009).

O acompanhamento da Avaliação do Programa Rede Social permitiu constatar a riqueza da experiênciaportuguesa em torno da concretização de diferentes redes sociais locais. É a essa experiência pessoalque se recorre para a oportunidade de uma reflexão sobre o contributo potencial do Programa para aresposta aos desafios contemporâneos, no quadro do aprofundamento da ação para a “coesão terri-torial”.

Assim, para uma análise do contributo potencial do Programa Rede Social para o enquadramento eaprofundamento da ação para a coesão territorial, diferentes dimensões emergem, com relevânciacentral: iniciativa local e “transição paradigmática” no desenvolvimento regional; inovação institucionale novas formas de governança colaborativa e multinível; “não-emergência” de iniciativa local e anima-ção territorial para a “inovação social”; novos processos de aprendizagem, mobilização integral de diferentes formas de conhecimento e desenvolvimento de competências técnicas e genéricas para aação.

Programa Rede Social

Tratando-se de uma experiência de mais de uma década de consolidação, e tendo sido objeto de di-versos exercícios de avaliação, de natureza e âmbito distintos, o Programa Rede Social reúne condiçõesmuito relevantes para uma reflexão estruturada sobre as suas eventuais potencialidades e possibili-dades de aprofundamento, tendo em vista a promoção da coesão territorial no nosso país.

O Programa Rede Social foi criado num contexto nacional e europeu marcado pela procura de novasformas de resposta pública aos problemas de pobreza e de exclusão social. A legislação inicialmentecriada (Resolução do Conselho de Ministros n.º 197/97) afirma o Programa como medida de políticapública orientada para a procura de maiores eficácia e eficiência na mobilização de recursos e reconhece-o a partir de 2006 (Decreto-Lei n.º 115/2006) como elemento central do Plano Nacionalde Ação para a Inclusão (PNAI), expressão nacional da Estratégia Europeia para a Inclusão Social.

Iniciativa local e “transição paradigmática” no desenvolvimento regional

A iniciativa local e as condições organizacionais e institucionais da autossustentação da ação situam--se no centro da reflexão sobre a articulação territorial das políticas públicas para o emprego e para ocombate à pobreza.


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O Programa Rede Social assenta numa medida de política pública focalizada no combate à pobreza eà exclusão social e cobrindo integralmente o território do Continente envolvendo todos os Municípiosna corresponsabilização pela sua concretização. Assenta no reconhecimento do papel incontornávelda iniciativa local na mobilização integral de recursos para a superação de respostas à pobreza e àexclusão social, exclusivamente orientadas para a privação e não para a autonomização no acesso arecursos, para a “integração económica” e para a coesão social. Finalmente, o Programa Rede Socialpropõe uma resposta à pobreza e à exclusão social enquadrada por uma perspetiva de “desenvolvi-mento social” (prioridade ao emprego, ao combate à pobreza e à exclusão social e à promoção da coe-são social).

O Programa Rede Social inscreve-se, assim, numa perspetiva de coesão territorial. Associa iniciativalocal orientada para “outro” desenvolvimento regional, à mobilização integral de recursos na “totalidadedas localidades” e ao esforço de reestruturação concetual viabilizador da “inovação social” na capa-citação social para os desafios contemporâneos.

Inovação institucional e novas formas de governança colaborativa e multinível

A coordenação territorial de políticas de emprego, de desenvolvimento económico e de inclusão, aadaptação de políticas às condições locais e a participação da sociedade civil e dos agentes económicos na orientação de políticas são reconhecidas pela OCDE como dimensões centrais na governança local (OCDE, 2004, 2006). A criação de condições favoráveis à iniciativa de atores locaise à autossustentação da sua ação vem merecendo um reconhecimento crescente. As condições institucionais de que depende a governança local vêm sendo objeto de reflexão estruturada por estaorganização (descentralização, flexibilidade administrativa, gestão por objetivos, mecanismos de financiamento, integração dos serviços públicos de emprego, etc.) (OCDE, 2009). A investigação sobre“governança colaborativa” inscreve-se igualmente nesta perspetiva (Ansell e Gash, 2007).

O Programa Rede Social associa uma medida de política pública central à sua concretização local,através da mobilização de competências municipais, e à promoção de concretização de formas de governança colaborativa e multinível localmente específicas (autonomia na determinação da constituição de membros dos Conselhos Locais de Ação Social (CLAS) e participação diferenciada nos“núcleos executivos”, além da presença obrigatória da Segurança Social e dos municípios).

O Programa Rede Social inscreve-se também, por esta via, numa perspetiva de coesão territorial. Associa a integração territorial de políticas públicas ao exercício de competências municipais e dasJuntas de Freguesia, promove o envolvimento da sociedade civil e concretiza a simultaneidade e acomplementaridade do “central” e do “local” no desenvolvimento local.


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“Não-emergência” de iniciativa local e animação territorial para a “inovação social”

A iniciativa local e as condições organizacionais e institucionais da autossustentação da ação situam--se no centro da reflexão sobre a articulação territorial das políticas públicas para o emprego, para ocombate à pobreza ou para a promoção da coesão social e das formas de governança local que melhorpossam contribuir para a melhoria dos seus resultados.

Mas, este tipo de iniciativas pode não emergir “espontaneamente” (Henriques, 2006; 2007). A sua“não-emergência” pode ser entendida como a consequência de processos de “desintegração territorial”(emigração dos mais qualificados, “drenagem” de recursos financeiros, erosão de recursos naturais,etc.) que concorrem para a desestruturação económica e socioinstitucional das comunidades locais.

A “animação territorial” visa facilitar a emergência de iniciativa e a autossustentação da ação orientadapara a “reversão” desses processos, contribuindo para o alargamento de possibilidades de integraçãoeconómica e social, de acesso ao emprego e de promoção da cidadania (Henriques, 2009). Contemplaa criação de novas formas de governança (articulação institucional, construção da ação coletiva, “parcerias de ação”, etc.), de estratégias de animação (animação da cidadania, criação de novas formasorganizacionais, capacitação individual e coletiva, etc.), de estratégias de animação para a “integraçãoeconómica” (autodeterminação e subsidiariedade, diminuição da dependência mercantil e animaçãode circuitos económicos locais, promoção do acesso ao emprego através de “percursos integrados” edo “empreendedorismo inclusivo”, etc.) e de estratégias de mobilização de conhecimentos, de aprendizagem e de produção de competências (mobilização integral de conhecimentos, novas formasde diálogo entre diferentes formas de conhecimento, produção de competências específicas, etc.).

É de admitir que o desemprego e a pobreza persistam a níveis muito elevados e que se tornem cadavez mais ineficazes as medidas convencionais de promoção do acesso ao emprego e de superaçãodos limites da simples resposta à privação. Por exemplo, tornar-se-á mais clara a necessidade de re-definir o emprego não como um fim em si mas como meio para o acesso a recursos monetários, paraa criação e preservação de relações de interdependência social significativa e para facilitar a realizaçãode direitos sociais.

Implica, assim, recentrar o “económico” nas condições bloqueadoras, ou facilitadoras, da satisfaçãode necessidades humanas. A reestruturação concetual em causa pressupõe a crítica dos fundamentosdas respostas correntes e a procura de apoio em perspetivas alternativas. A “inovação social” asso-ciada à criação de novas formas de resposta aos problemas da pobreza ou do emprego implica umaprofunda reestruturação concetual em torno da perceção da respetiva dimensão “económica”.

A iniciativa local e as condições organizacionais e institucionais da autossustentação da ação situam--se, assim, no centro da reflexão sobre a articulação territorial das políticas públicas para o emprego,


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de combate à pobreza ou de promoção da coesão social e sobre as formas de governança local quepossam contribuir para a melhoria dos seus resultados.

Espacialmente diferenciadas nos seus efeitos materiais, as políticas públicas, em particular no domíniodo desenvolvimento regional, não se têm mostrado suficientes, ou adequadas, à superação da não--emergência de iniciativa local. Em certos casos, poderão mesmo ter vindo a contribuir para o seu reforço (migrações internas, efeitos perversos de acessibilidades acrescidas em regiões periféricas,efeitos de valorização fundiária em áreas urbanas em “crise”, etc.).

O Programa Rede Social associa uma medida de política pública central à sua concretização local, ins-crevendo-a nas competências das autarquias locais e perspetivando a sua articulação futura com ins-trumentos de planeamento territorial (Planos Municipais de Ordenamento do Território, Planos DiretoresMunicipais, etc.) numa perspetiva de animação territorial.

O Programa Rede Social pode claramente acolher as implicações do esforço de “inovação social”, quese vai tornando urgente. Os domínios setoriais a implicar diretamente poderão ser objeto de reformu-lação. O Programa já associa uma medida de política pública central à criação de condições para aautossustentação da iniciativa local na mobilização integral de recursos, agilizando a criação de novasformas de governança local facilitadoras da integração territorial de políticas setoriais, solicitando apreparação de instrumentos de planeamento que envolvem o carácter coletivo do agente de planea-mento (“diagnóstico social”, “plano de desenvolvimento social”, “plano de ação”, etc.) e convidando àmobilização coletiva em torno da concretização de desafios de “inovação social” (superação de limitesda resposta à privação no combate à pobreza, novas formas de governança facilitadoras da construçãode respostas coletivas assentes na mobilização integral de recursos locais, inovação nos instrumentosde planeamento, etc.).

Novos processos de aprendizagem, mobilização integral de diferentes formas de conhecimento e desenvolvimento de competências técnicas e genéricas para a ação.

A ação para o combate à pobreza ou para a promoção da “integração económica”, por exemplo, implicauma abordagem integrada da coesão territorial e pressupõe um aperfeiçoamento contínuo de conhe-cimentos e competências (“específicas”, “técnicas” e “genéricas”), e novos modos de pensar e de tra-balhar associados ao trabalho direto com as comunidades, ao trabalho intersetorial, interorganizacionalou interprofissional.

No âmbito europeu, já foi reconhecido que estão em causa competências cujo desenvolvimento nãoestá a ser assegurado através dos sistemas formais de educação e formação. É de acordo com estaperspetiva que o Conselho de Ministros Informal da União Europeia de Bristol (2005) reconheceu


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formalmente a existência de um défice de competências genéricas face à natureza dos problemascontemporâneos e face à complexidade das respostas públicas.

Entretanto, a informação relativa a resultados de projetos desenvolvidos no âmbito de programas ex-perimentais é abundante e está acessível de forma generalizada. São diversas as plataformas Webque permitem aceder a informação sobre “boas práticas” (Urban, Eukn, Equal, etc.) ou que acolhem apossibilidade de interação entre utilizadores potenciais e autores (Urbact, Ciaris - Ct, etc.).

Este património oferece excelentes condições para a produção de conhecimento, para a organizaçãode processos de aprendizagem e para o desenvolvimento de competências orientadas para a inovaçãonas políticas públicas e para a “inovação social” em geral. Pode constituir a base de ação imediataorientada para o aperfeiçoamento das políticas públicas e para a capacitação na ação envolvida nasua concretização (Henriques e Trayner, 2009).

Ao associar uma medida de política pública a condições de concretização que podem exigir a mobili-zação de competências não-convencionais, o Programa Rede Social propicia a facilitação de “diálogos”entre diferentes formas de conhecimento nas comunidades ou a superação de défices de competên-cias, através de formas de auto-organização (competências de animação comunitária, competênciasde planeamento, facilitação de aprendizagens e desenvolvimento de competências em “comunidadesde prática”, competências de aprendizagem a partir de informação sobre “boas práticas”, etc.). Estaperspetiva poderá vir a inscrever-se na combinação entre o aprofundamento de metodologias de “in-vestigação transdisciplinar” e o envolvimento de participantes do Programa Rede Social em knowledgealliances, conforme já poderá ter acolhimento no âmbito da Estratégia 2020.

Nota Final

O Programa Rede Social inscreve-se, assim, numa perspetiva de experimentação potencial com rele-vância para a concretização da ação pública para a “coesão territorial”.

Em síntese, associa uma medida de política pública central à “animação territorial” para a inovaçãosocial. Facilita a inovação institucional, a capacidade organizacional e a experimentação com novasformas de governança colaborativa e multinível. Permite vir a acolher iniciativas locais para a “integra-ção económica” e para a sustentabilidade. Finalmente, oferece condições para a aprendizagem, paraa produção de conhecimento e para o desenvolvimento de competências, a partir do exercício da reflexividade crítica e da interação contínua com as melhores práticas, imprescindíveis para a mobili-zação do “potencial endógeno” das comunidades locais e para a mobilização integral de recursos.


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Nota biográficaProfessor no ISCTE-IUL (Instituto Universitários de Lisboa), diretor do Departamento de Economia Política e docente em Economiado Desenvolvimento nos Programas Doutorais em Economia e Arquitetura e nos cursos de Mestrado em Estudos de Desenvol-vimento, Estudos Internacionais, Economia e Políticas Públicas, Economia Social e Solidária e Arquitetura dos Territórios Metro-politanos Contemporâneos.Tem desenvolvido pesquisa no quadro de programas europeus de natureza experimental (Pobreza III, Emprego & Adapt, Equal,etc.), programas nacionais (Iniciativa Bairros Críticos, Programa Rede Social, etc.) e para organizações internacionais como aOrganização Internacional do Trabalho (OIT) (Programa STEP, Projeto CIARIS, projeto BRIDGES) e a OCDE (Projeto IESED). Socio-fundador da Agência para a Coesão Territorial dos Açores (AGECTA) onde tem vindo a desenvolver a Academia para a Coesãonos Açores (ACA).


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