pesquisa, desenvolvimento e implementaÇÃo de
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PESQUISA, DESENVOLVIMENTO e IMPLEMENTAÇÃO DE
METODOLOGIA DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DO
PAC2 EQUIPAMENTOS DO MINISTÉRIO DO
DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO
Modelo Lógico - PAC2 Equipamentos
IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Nome do Projeto Pesquisa, desenvolvimento e implementação de
metodologia de monitoramento e avaliação do PAC2
Equipamentos do Ministério do Desenvolvimento
Agrário
Vigência 26/09/2014 a 26/03/2017 – 30 meses
Convenente Ministério do Desenvolvimento Agrário
Conveniado Fundação Universidade de Brasília
Unidade Gestora Centro de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico
(CDT/UnB)
Diretor da Unidade Gestora
Paulo Suarez
Diretor Nacional do PAC2 Lucas Ramalho Maciel
Coordenadores Técnicos
Antônio Isidro-Filho
André Luiz Marques Serrano
Pesquisadores do Projeto André Luiz Marques Serrano
Dirceu Mattos
Luciana Batista Munhoz
Marcelo Driemeyer Wilbert
Thais M. de Sousa Maia Ribacionka
Werlen Carla Specemille R. Coelho
Servidores do Ministério do
Desenvolvimento Agrário
Apoio
Bruno Henrique Crespo Porto
Fernando Bueno da Silva
Katiana Rodrigues da Silva
Régis Borges de Oliveira
Roberto Luciano de Souza
Núcleo de Estudos e Pesquisas em Inovação e
Estratégia (NINE/UnB)
RESUMO
O Modelo Lógico de um programa tem o fito de analisar o problema, por meio do
mapeamento das oportunidades e ameaças – fatores de contexto – e direcionar ao gestor público
as ações para produção de resultados. Usualmente, essa etapa acontece antes que o programa
seja implementado. Contudo, é utilizado, igualmente, para organizar e evidenciar aspectos em
andamento, por exemplo evidenciar: seus objetivos, ações, resultados esperados, ameaças e
impactos indiretos. Destaca-se que esse modelo lógico analisará, especificamente, a ação de
Máquinas e Equipamentos para Recuperação de Estradas Vicinais, dentro da segunda fase do
Programa de Aceleração do Crescimento, e será uma importante ferramenta para as etapas
seguintes de discussão e aprimoramento da governança, bem como, para a análise
socioeconômica do programa. Para o desenvolvimento da proposta, tomou-se como
fundamento a metodologia de Exame de Avaliabilidade, de Joseph S. Wholey. Essa foi
inicialmente concebida enquanto uma pré-avaliação para se verificar se um programa está
desenhado para ser gerenciado por resultados, e identificar quais as mudanças necessárias para
que isto ocorra.
Uma etapa crucial da metodologia é a construção do modelo lógico de resultados, que
cumpre o papel de explicitar a teoria do programa e aferir sua qualidade, verificando se está
bem desenhado e se apresenta um plano plausível de alcance de resultados. Na experiência de
desenvolvimento metodológico, aqui relatada, foram acrescentados novos aportes à teoria do
modelo lógico, tal como concebida por Wholey e outros autores. Esta proposta de construção
do modelo lógico desenvolvida na Universidade de Brasília pelo Núcleo de Estudos e Pesquisas
em Inovação e Estratégia (NINE/UnB), por intermédio do Centro de Desenvolvimento
Tecnológico (CDT), compõe a contribuição oferecida ao Ministério do Desenvolvimento
Agrário (MDA) no âmbito da parceria de pesquisa, levando em consideração um programa
finalístico do Plano Plurianual (PPA). Em 2015, sua aplicação está em curso em mais de 5.000
municípios brasileiros.
3
SUMÁRIO
LISTA DE SIGLAS ............................................................................................................................................. 4
LISTA DE FIGURAS ......................................................................................................................................... 5
LISTA DE TABELAS ........................................................................................................................................ 5
LISTA DE QUADROS ....................................................................................................................................... 6
CAPÍTULO 1 - APRESENTAÇÃO ................................................................................................................. 7
CAPÍTULO 2 - INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 9
CAPÍTULO 3 - PRESSUPOSTOS DO MODELO LÓGICO DE RESULTADOS ................................ 10
3.1 Descrição das Atividades Realizadas para a Construção do Modelo Lógico do PAC2 Equipamentos ................................................................................................................................................ 11
CAPÍTULO 4 - MODELO LÓGICO DO PAC2 EQUIPAMENTOS E MARCO DO PROGRAMA . 15
4.1 Explicação do Problema e Referências Básicas do Programa .............................................. 23
4.2 Estruturação do Programa para Alcance de Resultados ........................................................ 36
4.3 Identificação de Fatores de Contexto ............................................................................................ 45
CAPÍTULO 5 - ANÁLISE DE VULNERABILIDADE DO MODELO LÓGICO CONSTRUÍDO ..... 48
CAPÍTULO 6 - METAS E INDICADORES ................................................................................................ 54
CAPÍTULO 7 - CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................. 58
REFERÊNCIAS ................................................................................................................................................ 59
4
LISTA DE SIGLAS
CDT: Centro de Desenvolvimento Tecnológico
CGU: Controladoria-Geral da União
CONAMA: Conselho Nacional do Meio Ambiente
DFDA: Delegacia Federal de Desenvolvimento Agrário
DNER: Departamento Nacional de Estradas de Rodagem
DNIT: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
GesPública: Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização
GPS: Global Positioning System
MDA: Ministério do Desenvolvimento Agrário
ML: Modelo Lógico
NINE/UnB: Núcleo de Estudos e Pesquisas em Inovação e Estratégia
OGU: Orçamento Geral da União
PAC2: Programa de Aceleração do Crescimento 2
PIB: Produto Interno Bruto
Pronaf-M: Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar nos
Municípios
RDC: Regime Diferenciado de Contratação
SISPAC: Sistema de Monitoramento do PAC
SUDENE: Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste
UnB: Universidade de Brasília
5
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Marco da Criação do Programa PAC2 Equipamentos ....................................... 16
Figura 2 – Modelo Lógico do PAC2 Equipamentos e a Relação com Governança,
Análise Socioeconômica e Tecnologia de Informação ...................................................... 21
Figura 3 – Fluxo Lógico do PAC2 Equipamentos para Estradas Vicinais ......................... 22
Figura 4 – Estradas Vicinais ....................................................... ....................................... 24
Figura 5 - Gráfico da Relação das Vias Municipais Pavimentadas e Não Pavimentadas
... 25
Figura 6 – Referências Básicas do Programa – Causas, Problemas e Consequências ....... 29
Figura 7 – Referências Básicas do Programa – Objetivos .................................................. 30
Figura 8 – Referências Básicas do Programa – Causas, Problemas, Consequências e
Objetivos ........................................................................................................................ 32
Figura 9 - Fatores de contexto para o Programa PAC2 Equipamentos ............................... 45
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Quantidade de Municípios por Objetivo ........................................................... 17
Tabela 2 – Quantidade de Equipamentos Entregues .......................................................... 17
Tabela 3 – Modalidades de Compras ................................................................................. 18
Tabela 4 – Distribuição dos Equipamentos por Região (dezembro de 2014) .................... 18
Tabela 5 – Resumo das Quantidades de Equipamentos Comprados e do Investimento
(reais de dezembro de 2014) .............................................................................................. 19
Tabela 6 - Extensão das Rodovias Brasileiras - Tipo de Pavimentação ............................. 33
Tabela 7 - Extensão das Rodovias Brasileiras - Ente da Federação [km] ........................... 33
6
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Cronograma e Etapas das Reuniões ................................................................. 13
Quadro 2 – Classificação das Estradas Vicinais ................................................................. 24
Quadro 3 – Qual o problema a ser resolvido pelo PAC2 Equipamentos? .......................... 26
Quadro 4 – Quais as causas do problema a ser resolvido pelo PAC2 Equipamentos? ....... 27
Quadro 5 – Quais as consequências do problema a ser resolvido pelo PAC2
Equipamentos? .................................................................................................................. 27
Quadro 6 – Instrumentos Normativos do Programa PAC2 Equipamentos ......................... 38
Quadro 7 – Modelo Lógico do PAC2 Equipamentos para Estradas Vicinais ..................... 41
Quadro 8 – Impactos Diretos e Efeitos Indiretos dos Resultados Esperados ...................... 43
Quadro 9 – Ações Associadas aos Fatores de Contexto do Programa PAC2
Equipamentos .................................................................................................................... 45
Quadro 10 – Vulnerabilidades do Programa PAC2 Equipamentos .................................... 48
Quadro 11 – Vulnerabilidade da Ação de Definição dos Municípios a Serem Atendidos. 49
Quadro 12 – Vulnerabilidade da Ação de Especificação dos Equipamentos ..................... 49
Quadro 13 – Vulnerabilidade da Ação de Compra dos Equipamentos ............................... 50
Quadro 14 – Vulnerabilidade da Ação de Doação dos Equipamentos ............................... 50
Quadro 15 – Vulnerabilidade da Ação de Acompanhamento do Uso dos Equipamentos
Doados ............................................................................................................................... 51
Quadro 16 – Metas e Indicadores para a Ação de Definição dos Municípios a Serem
Atendidos .......................................................................................................................... 55
Quadro 17 – Metas e Indicadores para a Ação de Especificação dos Equipamentos para
o Programa ........................................................................................................................ 55
Quadro 18 – Metas e Indicadores para a Ação de Compra dos Equipamentos .................. 56
Quadro 19 – Metas e Indicadores para a Ação de Doação das Máquinas aos Municípios 56
Quadro 20 – Metas e Indicadores para a Ação de Acompanhamento do Uso das Doadas 56
7
CAPÍTULO 1 - APRESENTAÇÃO
O presente estudo tem o objetivo de subsidiar a discussão acerca da ação de máquinas
e equipamentos para recuperação de estradas vicinais, dentro da segunda fase do Programa de
Aceleração do Crescimento. Para tanto, foi realizada a construção do presente Modelo Lógico
(ML), de modo que adotou-se três eixos principais: a explicação do problema e das referências
básicas, buscando esclarecer os objetivos a serem alcançados assim como o público-alvo e os
beneficiados; a estruturação da ação em torno do alcance de resultados, destrinchando seus
impactos e efeitos indiretos; e a identificação dos fatores de contexto do Programa PAC2
Equipamentos para Estradas Vicinais.
O modelo vislumbrado e elaborado pelo Núcleo de Estudos e Pesquisas em Inovação e
Estratégia (NINE/UnB), por meio do Centro de Desenvolvimento Tecnológico (CDT),
vinculado à Universidade de Brasília (UnB), para o Ministério do Desenvolvimento Agrário
(MDA) busca configurar e apresentar um desenho do funcionamento da ação.
A construção do relatório da descrição do ML sintetiza ponderações realizadas sobre a
ação, referentes a seus procedimentos técnicos e metodológicos iniciados em janeiro de 2010,
no âmbito da construção de uma política pública para expansão e melhoria das condições de
acesso e locomoção nas estradas vicinais, que correspondem a quase 90% de estradas não
pavimentadas dos municípios brasileiros. Considerado um instrumento para explicitar a Teoria
do Programa, a definição e a aplicação do ML resulta em um processo que facilita o
planejamento, a comunicação, a implementação e resultados.
Essa proposição faz parte dos esforços realizados pelo Ministério do Desenvolvimento
Agrário para produção de estudos específicos voltados para a segunda fase do Programa de
Aceleração do Crescimento. Logo, ressalta-se que a construção do presente Modelo Lógico
leva em consideração o estímulo à gestão direcionada aos preceitos constitucionais relativos à
administração pública – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência –
presentes no artigo 37 da Constituição Federal de 1988.
Nesta esteira, o desenvolvimento deste relatório é uma proposta para organizar as
atividades componentes da ação de máquinas e equipamentos de forma articulada aos resultados
esperados, explicitando os condicionantes que justificam a intervenção estatal. Esse relatório é
uma descrição do desempenho da implementação da referida ação, ressaltando o problema
objeto do programa e como este se qualifica, considerando os elementos do ML, a saber:
recursos, ações, produtos, resultados intermediários e finais, assim como as hipóteses que
suportam essas relações e as influências das variáveis relevantes de contexto.
Portanto, este relatório corresponde ao encerramento de uma etapa do desenvolvimento
metodológico realizado pelo NINE/UnB, formalizado pelo CDT, tendo contado com ampla
participação e apoio do Ministério do Desenvolvimento Agrário. É importante destacar que esta
etapa foi central na proposta metodológica, porque ao buscar esclarecer o que se espera da ação,
mediante a construção do Modelo Lógico de resultados, o instrumento aqui desenvolvido pode
8
ser utilizado em outras avaliações ex ante de programas, contribuindo para gerar referências
para avaliações a posteriori.
Deve-se registrar que a descrição de alguns aspectos da ação apresentada pode
apresentar alguma defasagem em relação ao seu funcionamento atual, dadas as mudanças em
normatizações pelas quais o MDA poderá passar desde o momento em que foram levantadas
essas informações. Contudo, isto não prejudica o entendimento da metodologia, visto ter sido
constatado que os ajustes não chegaram a modificar as referências fundamentais. Em última
análise, a dinâmica do Programa termina por ilustrar (e reiterar) a necessidade de atualização
permanente das ferramentas de planejamento e avaliação.
9
CAPÍTULO 2 - INTRODUÇÃO
Criado em 2007, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) visou promover a
retomada do crescimento por meio da execução de grandes obras de infraestrutura social,
urbana, logística e energética no Brasil, com vistas a contribuir para o desenvolvimento
acelerado e sustentável do País. Pensado como um plano estratégico de resgate do planejamento
e de retomada dos investimentos em setores estruturantes do Brasil, em 2011 o PAC entrou na
sua segunda fase, conhecida como PAC2, buscando mais recursos e mais parcerias com estados
e municípios, para a execução de obras de infraestrutura que possam melhorar a qualidade de
vida nas cidades brasileiras.
Com o PAC2 o Governo Federal procurou reafirmar seu compromisso com o
desenvolvimento do País e de seus cidadãos. Desta forma, dentre os macro objetivos do
Programa destacam-se: universalização do acesso à energia elétrica e à água tratada no campo
e na cidade; ampliação da agricultura irrigada; revitalização de bacias hidrográficas; ampliação
do acesso à habitação; expansão das malhas rodoviária e ferroviária e sua integração com
portos, hidrovias e aeroportos; e conservação das estradas vicinais, importantes para o
escoamento da produção agrícola e para a segurança do tráfego de produtos, coletivo e escolar
nos pequenos municípios (MDA, 2015).
Considerado pelo MDA como a maior aquisição de equipamentos do mundo, o PAC2
Equipamentos é lançado ainda em 2011, com o objetivo de fornecer aos municípios - com
predominância de agricultores familiares ou localizados no semiárido e na região da
Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) - instrumentos para abertura,
recuperação, readequação e conservação de estradas vicinais na zona rural e para mitigação dos
efeitos da seca nas regiões do semiárido. A doação dos equipamentos iniciou-se em dezembro
de 2011 e se estendeu até junho de 2014.
O PAC2 Equipamentos teve investimento de cerca de R$ 5 bilhões para aquisição dos
equipamentos e beneficiou 5.071 municípios - que representam 91% das prefeituras do País, ou
seja, mais de 25 milhões de pessoas, com o intuito de fomentar a infraestrutura dos municípios
contemplados, garantindo a melhoria no transporte de produtos e pessoas no meio rural. Ao
MDA coube, primeiramente, a distribuição dos equipamentos, compostos por
retroescavadeiras, motoniveladoras, caminhões caçamba, caminhões pipa e pás carregadeiras.
Posteriormente, o MDA estabeleceu a normatização do Programa e operacionalizou o uso e o
monitoramento dos equipamentos doados às prefeituras, por meio de suas Delegacias Federais
de Desenvolvimento Agrário (DFDAs).
10
CAPÍTULO 3 - PRESSUPOSTOS DO MODELO LÓGICO DE RESULTADOS
A definição de uma metodologia capaz de estabelecer o mérito, a pertinência, a
eficiência, a eficácia e a efetividade social de políticas públicas e programas governamentais
objeto do presente projeto, é um desafio em termos de gestão e avaliação. Entretanto, é
necessário destacar que a gestão e a avaliação visam a reduzir incertezas, melhorar a efetividade
e propiciar a tomada de decisões relevantes. Deste modo, é possível oferecer respostas aos
beneficiários, ao governo e à sociedade sobre o uso dos recursos públicos; informar e orientar
os atores envolvidos sobre os resultados das ações das políticas e responder aos distintos
interesses e missões das instituições, dos gestores e técnicos envolvidos.
A partir do exposto salienta-se que a Teoria do Programa abrange os pressupostos sobre
mecanismos de análise, recursos e ações e como esses fatores garantirão os resultados
esperados. Assim, as hipóteses são de que os recursos adequados serão transformados em ações
necessárias para os beneficiários selecionados, e isso, em um determinado contexto, irá levar
aos resultados que um determinado programa pretende alcançar. Tornar explícitas as hipóteses
sobre como o programa supostamente deve funcionar, em variados contextos, cria a referência
principal em que se baseia a gestão e o seu instrumento imprescindível, a avaliação.
A proposta de avaliação em desenvolvimento pelo MDA tem fundamento na
metodologia de Exame de Avaliabilidade de Joseph S. Wholey, instrumento elaborado
enquanto uma abordagem de pré-avaliação para verificar se um programa está pronto para ser
gerenciado por resultados. Caso a averiguação conclua que o desenho do programa não permite
tal gerenciamento, esta metodologia é capaz ainda de identificar quais as mudanças necessárias
para que isto ocorra. Implica, assim, a verificação da concepção do programa e dos aspectos de
sua implementação, de forma a identificar elementos favoráveis ou obstáculos ao alcance dos
resultados desejados, a partir de uma abordagem metodológica qualitativa (WHOLEY;
HATRY; NEWCOMER, 2004).
Esta metodologia busca atingir os seguintes objetivos:
Evidenciar o que se espera do programa, com base no seu modelo lógico, identificando
objetivos, recursos alocados, ações a serem executadas, resultados esperados e relações
causais;
Estabelecer indicadores de desempenho;
Esclarecer a realidade de implementação do programa;
Verificar a exequibilidade do programa, a possibilidade de mensuração do desempenho
e de alcance dos objetivos pretendidos; e
Oferecer subsídios para o aperfeiçoamento.
A metodologia também prevê a estruturação de um plano de avaliação para o programa
avaliado, condicionada aos seguintes aspectos:
Interesse dos formuladores e dos gerentes da política em realizar a avaliação;
Unidade no entendimento dos objetivos e critérios de desempenho;
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Modelo Lógico (teoria do programa) bem definido;
Programa com objetivos plausíveis;
Obtenção dos dados relevantes de desempenho dentro de custos razoáveis; e
Concordância quanto ao uso dos resultados.
Logo, a metodologia proposta contribui para o adequado desenho de um programa e que o
mesmo possa ser gerenciado por resultados. Neste sentido, deve-se orientar a estratégia de
execução do programa e a definição dos indicadores para o monitoramento e a avaliação. O
processo de formulação do ML do programa deverá contribuir para garantir as seguintes
condições:
Definição clara e plausível dos objetivos e resultados esperados do programa;
Identificação de indicadores relevantes de desempenho, que possam ser obtidos a um
custo razoável;
Comprometimento dos gestores do programa com o que está proposto no modelo lógico.
Atendidas essas condições, o ML serve como um organizador para desenhar avaliação
e medidas de desempenho, focalizando nos elementos constitutivos do programa e
identificando quais questões devem ser colocadas para avaliação e quais medidas de
desempenho são relevantes. É importante ressaltar que a construção de uma referência
prévia para a avaliação busca estabelecer consensos para as expectativas dos diversos
atores envolvidos. À medida que pontos prioritários e parâmetros de julgamento são
pactuados anteriormente à avaliação propriamente dita, minimiza-se o risco de
divergências quanto ao desenho da avaliação, à interpretação dos resultados e às
recomendações de mudanças no programa avaliado;
Avaliar a exequibilidade do programa, bem como a capacidade de mensuração de seu
desempenho e de alcance dos objetivos planejados; e
Fornecer subsídios consistentes para auxiliar a tomada de decisão sobre os
aperfeiçoamentos que podem ser feitos no programa ou, se for o caso, apontar para a
realização de avaliação intensiva.
Portanto, o ML se materializa em diagramas e fluxos de processos que explicitam a Teoria
do Programa para a construção de indicadores de acompanhamento e monitoramento,
fornecendo as bases de avaliação da política pública. Com este intuito, o Modelo Lógico é
composto de três partes:
1. Explicação do problema e referências básicas do programa;
2. Estruturação do programa para o alcance de resultados;
3. Identificação dos fatores de contexto.
3.1 Descrição das Atividades Realizadas para a Construção do Modelo Lógico do PAC2
Equipamentos
Após a formalização da parceria entre a UnB e o MDA no segundo semestre de 2014,
foram realizadas ainda neste ano, reuniões introdutórias com a intenção de passar aos membros
12
da equipe UnB informações sobre o Programa e estabelecer com o MDA os encaminhamentos
necessários. Para tanto a construção da presente estrutura de avaliação está baseada na
metodologia de Wholey, Hatry e Newcomer (2004), que também foi utilizada por Ferreira,
Cassiolato e Gonzalez (2009). A escolha deste referencial metodológico visou permitir a
construção de uma referência para avaliação de programas do PAC e promover o aprendizado
na implementação de processo de avaliações específicas no MDA.
Para a construção deste ML foram estabelecidas nove etapas básicas enumeradas em seguida.
1. Definição do problema a ser resolvido;
2. Levantamento das causas e consequências do problema;
3. Definição dos objetivos (geral e específicos);
4. Estruturação do programa (recursos, ações, atividades, produtos/serviços, resultados
intermediários e resultado final);
5. Análise do resultado final: impactos e efeitos indiretos;
6. Levantamento dos fatores de contexto (favoráveis e desfavoráveis);
7. Análise de vulnerabilidade;
8. Definição de indicadores;
9. Construção do fluxograma do processo.
Desta forma, a construção do ML requereu tempo, envolvimento e cooperação do grupo
técnico de trabalho; e por grupo entendem-se a equipe de coordenação de avaliação e
monitoramento, os gestores do projeto e os executores do Programa. É preciso ter presente que
o Modelo Lógico expressa apenas o que é considerado essencial no programa e esse resultado
é tanto melhor quanto maior for a participação das equipes.
Assim, foram necessárias várias reuniões, para a construção dos diagramas, além de
contatos eletrônico e telefônico com gestores e executores do PAC2 Equipamentos do MDA.
Destaca-se, ainda, a assessoria técnica da UnB por meio do NINE/UnB para a realização deste
trabalho. Com base nos documentos disponíveis obteve-se uma primeira leitura do Programa,
os quais foram transportados para os diagramas. O passo seguinte foi discuti-los com os
gestores.
Adotou-se a estratégia de compartilhar o conhecimento entre todos os membros da equipe
de trabalho. Esse procedimento mostrou-se essencial para a consolidação dos objetivos e
resultados propostos. Em seguida, os diagramas foram feitos com base no que foi discutido e
pactuado. Esta foi a condição para a definição dos indicadores de produto e resultados
intermediário e final.
O Quadro 1 traz uma síntese das atividades desenvolvidas entre novembro de 2014 e julho
de 2015, com etapas preliminares para formulação de proposição de pesquisa, diagnóstico
situacional e discussão de variáveis econômicas com vistas à construção do ML do Programa
PAC2 Equipamentos. Foram incorporadas informações relativas à institucionalização da
função de avaliação no MDA, colocando o tema em outro patamar na estrutura do sistema de
planejamento do Ministério.
13
Quadro 1 – Cronograma e Etapas das Reuniões. Reunião Etapas
10/11/2014 Apresentação do projeto, da equipe e dos resultados esperados
09/01/2015 Apresentação do resumo executivo
Proposição da agenda de pesquisa
22/01/2015 Definição das etapas do projeto
Apresentação de resultados parciais em andamento
12/02/2015 Exposição do diagnóstico situacional
Discussão sobre protótipos do novo sistema
Discussão sobre variáveis econômicas
05/03/2015 Construção e análise do questionário do Relatório Anual de Utilização dos Equipamentos
Discussão sobre variáveis econômicas
18/03/2015 Discussão e análise do questionário do Relatório Anual de Utilização dos Equipamentos
25/03/2015 Apresentação de resultados parciais em andamento
Atualização da agenda de pesquisa
Início das discussões sobre Modelo Lógico
08/04/2015 Discussão e análise do questionário do Relatório Anual de Utilização dos Equipamentos
Discussão sobre o envio do questionário para as prefeituras
Debate sobre a composição de indicadores de monitoramento e de avaliação do Programa
14/04/2015 Apresentação de resultados parciais em andamento
Atualização da agenda de pesquisa
Construção do ML, entendimento do Programa
16/04/2015 Construção do ML: Etapa 1 (problema) e Etapa 2 (causas e consequências do problema)
22/04/2015 Construção do ML: Etapa 3 (objetivos gerais e específicos)
Revisão das Etapas 1 e 2 do ML
29/04/2015 Construção do ML: Etapa 4 (estruturação do programa)
Revisão da Etapa 3 do ML
07/05/2015 Construção do ML
Revisão das Etapas 1, 2, 3 e 4 do ML
13/05/2015 Construção do ML: Etapa 5 (resultado final do programa) e Etapa 6 (fatores de contexto)
20/05/2015
Revisão da Etapa 5 do ML
Construção do ML: Etapa 7 (análise de vulnerabilidade)
27/05/2015 Construção do ML: Etapa 7 (análise de vulnerabilidade)
03/06/2015 Construção do ML: Etapa 7 (análise de vulnerabilidade)
14
Estruturação do fluxograma do processo
10/06/2015 Apresentação de versão preliminar do ML do PAC2 Equipamentos, com as Etapas de 1 a 7
Construção do Modelo Lógico: Etapa 8 (definição de indicadores)
17/06/2015 Construção do ML, discussão sobre possíveis indicadores
24/06/2015 Construção do ML, discussão sobre indicadores
01/07/2015 Construção do ML: Discussão e validação do texto preliminar
Tendo em vista a complexidade e a dimensão do trabalho de monitoramento (18.071
equipamentos distribuídos a 5.071 municípios nas 26 Unidades da Federação), este ML
contribui no monitoramento e na avaliação do PAC2 Equipamentos, identificando gargalos e
apresentando sugestões para mensuração de seus impactos. Portanto, o presente relatório visa
registrar a construção do ML do PAC2 Equipamentos, de modo a permitir a edificação de uma
estratégia bem delineada e o aprimoramento de controles sistematizados da estrutura de
acompanhamento e de avaliação do Programa.
Em um sentido mais amplo, a parceria também se presta ao levantamento de
informações sobre a infraestrutura rural dos municípios brasileiros, subsidiando futuras ações
que promovam melhores condições no transporte de pessoas e escoamento da produção.
Chama-se atenção que a construção do presente Modelo Lógico do PAC2 Equipamentos ocorre
a posteriori do lançamento do Programa. Isto é, o PAC2 Equipamentos já se encontra concebido
e realizado, restando tão somente as etapas de acompanhamento e avaliação dos resultados.
15
CAPÍTULO 4 - MODELO LÓGICO DO PAC2 EQUIPAMENTOS E MARCO DO
PROGRAMA
Como contextualizado anteriormente, nos capítulos 1 e 2, o MDA foi o órgão
responsável pela operacionalização do PAC2 Equipamentos, programa este que promoveu o
estímulo à abertura, recuperação e manutenção de estradas vicinais, visando não apenas garantir
a melhoria no transporte de produtos e de pessoas no meio rural, como também executar ações
de mitigação dos efeitos da seca e do acesso a água, colaborando para a melhoria do transporte
escolar em áreas rurais, para a redução da erosão de terra e da degradação do meio ambiente e
para o incremento do turismo rural.
Para o enfrentamento da seca foi realizada a aquisição de máquinas e equipamentos que
subsidiassem as ações. Deste modo os equipamentos podem ser utilizados no transporte de água
para a população, entre outras ações, como também na escavação de barreiros e barragens para
captação e armazenamento de água. A partir do contexto apresentado, verificou-se a
necessidade de uma proposição para o efetivo controle das ações desempenhadas pela
supervisão do Programa (MDA, 2015).
Sendo assim, está demonstrada a pertinência do Programa PAC2 Equipamentos, que
tem como meta norteadora ampliar e qualificar a oferta de bens e serviços para a melhoria da
infraestrutura territorial, consolidando a abordagem territorial como estratégia de
desenvolvimento sustentável para o Brasil Rural e, ainda incentivar e fomentar a produção
agropecuária dos agricultores familiares e assentados da Reforma Agrária, por meio da
manutenção e recuperação de estradas vicinais em municípios de até 50 mil habitantes
(pequenos municípios).
O PAC2 Equipamentos teve como ação dotar as administrações municipais de meios
para abertura, recuperação, readequação e conservação de estradas vicinais de municípios com
predominância de agricultores familiares e para mitigação dos efeitos da seca nas regiões do
semiárido. Além disso, em função dos efeitos negativos do período de estiagem e seca, o Comitê
Gestor do PAC ampliou a abrangência do Programa para aqueles municípios localizados no
semiárido e na região de atuação da SUDENE que tiveram reconhecida essa situação de
emergência, a partir de fevereiro de 2012 até meados de maio de 2013 (por meio de decreto
federal), inclusive municípios com população superior a 50 mil habitantes.
Assim, com vistas a fomentar a infraestrutura de pequenos municípios lhes foram
doados retroescavadeiras, motoniveladoras e caminhões caçamba (MDA, 2015). Além dos três
equipamentos mencionados anteriormente, o MDA acrescentou para os municípios da região
do semiárido e de atuação da SUDENE, posteriormente, a doação dos equipamentos pá
carregadeira e caminhão pipa. Ressalta-se que a utilização deste tipo de maquinário para
manutenção de estradas vicinais deve ser vista como uma questão objetiva de superação das
dificuldades de manutenção dessas vias (SANTOS; PASTORI; AUGUSTO JÚNIOR;
CUNHA, 1988). A Figura 1 apresenta o marco da criação do Programa PAC2 Equipamentos
com uma linha no tempo apresentando desde janeiro de 2010 (MDA, 2015).
16
Figura 1 – Marco da Criação do Programa PAC2 Equipamentos.
Publicação da carta-consulta e fixação do prazo (de 05/07/10 a 31/08/10) para preenchimento do
cadastro (fontes de recursos)
17
De acordo com o marco da definição do Programa, o MDA almeja os seguintes
resultados a serem alcançados:
Melhorias no escoamento da produção, principalmente dos agricultores familiares
durante as épocas de chuvas e de secas;
Melhorias no transporte escolar;
Redução de erosão de terra e da degradação do meio ambiente;
Incremento do turismo rural; e
Incremento do acesso à água, principalmente nos municípios em situação emergencial
de seca.
As ações executadas pelo MDA, no escopo do PAC2 Equipamentos, atualmente
beneficiam 5.071 municípios (cerca de 91% dos municípios do Brasil). Considerando o grande
número de municípios, bem como de equipamentos, seguem algumas informações e tabelas, de
modo a viabilizar melhor entendimento do Programa. Assim, destaca-se a Tabela 1 a seguir, a
qual detalha a divisão dos municípios a partir dos objetivos do PAC2 Equipamentos:
recuperação de estradas vicinais e minimização dos efeitos da seca.
Tabela 1 – Quantidade de Municípios por Objetivo. Objetivo Quantidade de Municípios Recuperação de estradas vicinais 3.631 Situação de emergência de seca 1.440 Total 5.071
No que tange à distribuição das máquinas, registra-se que após a divulgação dos
resultados do Censo demográfico de 2010, 10 municípios receberam somente retroescavadeira,
pois passaram a ter mais de 50 mil habitantes (MDA, 2015). As entregas dos equipamentos
foram iniciadas em 2011 e encerraram em 2014. No total foram entregues 18.071 equipamentos,
detalhados na Tabela 2 mostrada em sequência.
Tabela 2 – Quantidade de Equipamentos Entregues. Equipamentos Quantidade Retroescavadeira 5.071 Motoniveladora 5.060 Caminhão caçamba 5.060 Caminhão pipa 1.440 Pá carregadeira 1.440 Total 18.071
Por sua vez, a Tabela 3, a seguir, apresenta as modalidades de compra dos equipamentos
no PAC2 Equipamentos, levando-se em consideração até a data de 07/03/2014, efetuadas por
meio de pregão, Dispensa de Licitação e Regime Diferenciado de Contratação (RDC). Destaca-
se que o RDC foi instituído em 2011 pela Lei nº 12.462 e regulamentado pelo Decreto nº 7.581
no mesmo ano (BRASIL, 2011a e 2011b), com o intuito de ampliar a eficiência nas contratações
públicas e a competividade do Estado. Observa-se que o RDC é aplicável às licitações e aos
contratos destinados ao atendimento de demandas dos eventos internacionais de grande porte
18
realizados no Brasil, bem como às ações integrantes do PAC, além de outras situações
especificadas em lei.
Tabela 3 – Modalidades de Compras. Forma de
contratação Retroescavadeira Motoniveladora Caminhão
caçamba Caminhão
pipa Pá
carregadeira Total
Pregão (2011 e 2012) 5.071 2.490 0 0 0 7.561
Dispensa de licitação 0 0 530 195 245 970
RDC 0 2.570 4.530 1.245 1.195 9.540 Total 5.071 5.060 5.060 1.440 1.440 18.071
Desta forma, verifica-se que 100% das compras foram finalizadas de acordo com a
projeção inicial do Programa. É importante destacar que foram realizadas algumas ações de
controle relativas à aquisição do maquinário. Nesse sentido, o presente relatório, pertinente ao
ML, consolida os resultados das mesmas, sendo asseverado que os municípios beneficiados são
acompanhados pelas DFDAs, unidades descentralizadas do MDA responsáveis pela
fiscalização. Vale salientar que foram efetuadas, ainda, ações de controle, realizadas pela
Controladoria-Geral da União (CGU), nos municípios beneficiados com os maquinários
caminhão cisterna, pá carregadeira ou caminhão basculante, doados no âmbito das Dispensas
de Licitação, para combate aos efeitos da seca e/ou estiagem na região de atuação da SUDENE
(CGU, 2013).
A próxima tabela, por sua vez, apresenta a distribuição dos equipamentos por regiões,
especificando os equipamentos disponibilizados pelo Governo Federal, considerando,
primeiramente, situações de emergência provocadas pela seca na região Nordeste, e parte da
Sudeste (sobretudo, na região norte de Minas Gerais), e por fim, sopesando a melhoria das
estradas vicinais, já que as mesmas em sua grande extensão são de responsabilidade do
município.
Tabela 4 – Distribuição dos Equipamentos por Região (dezembro de 2014).
Região Retroescavadeira Motoniveladora Caminhão
Caçamba
Caminhão
Pipa
Pá
carregadeira Total
Centro Oeste 432 432 432 0 0 1.296
Nordeste 1.719 1.716 1.716 1.305 1.305 7.761
Norte 394 386 386 0 0 1.168
Sudeste 1.435 1.435 1.435 135 135 4.575
Sul 1.091 1.091 1.091 0 0 3.273
Total 5.071 5.060 5.060 1.440 1.440 18.071
Na Tabela 4 pôde-se observar que a região Nordeste recebeu 42,9% dos equipamentos
doados. As demais regiões, Sudeste, Sul, Centro Oeste e Norte receberam, respectivamente,
25,3%, 18,1%, 7,2% e 6,5% dos equipamentos. A Tabela 5, em sequência, apresenta os totais
de equipamentos comprados por tipo e o total investido com cada tipo contratado. Portanto, o
Programa envolveu a doação de 18.071 equipamentos, o que correspondeu a um investimento
de aproximadamente R$ 5 bilhões de reais.
19
Tabela 5 – Resumo das Quantidades de Equipamentos Comprados e do Investimento (reais de dezembro
de 2014). Região Quantidade Comprada Investimento [R$ milhões] Retroescavadeira 5.071 799,80 Motoniveladora 5.060 2.167,90 Caminhão caçamba 5.060 1.213,40 Caminhão pipa 1.440 375,50 Pá carregadeira 1.440 442,10 Total 18.071 R$ 4.998,70
Verifica-se na Tabela 5 que as quantidades compradas de retroescavadeiras,
motoniveladoras e caminhões caçamba foram equivalentes ao número de municípios atendidos.
Os equipamentos do tipo caminhão pipa e pá carregadeira foram entregues aos municípios, que
sofrem com os efeitos da seca, os quais também receberam os três primeiros. Considerando o
contexto do PAC2 Equipamentos em termos de inserção estratégica de políticas orientadas à
infraestrutura rodoviária do País, percebe-se a relevância do referido Programa em proporcionar
melhoramentos nas estradas rurais dos municípios brasileiros.
Em função da documentação levantada e da normatização do Programa PAC2, ao final
de 2013 foi apresentado pela CGU o Relatório de Acompanhamento da Execução de Programa
de Governo Nº 43, Ação 12NR – Aquisição de máquinas e equipamentos para recuperação de
estradas vicinais para municípios com até 50.000 habitantes (CGU, 2013). Esse relatório
apontou um conjunto de questionamentos quanto à gestão e ao acompanhamento do Programa,
criou espaços para avanços no campo do planejamento governamental e, por fim, para a
definição de proposições para controle efetivo da ação governamental.
Cabe ressaltar que embora grande parte da população brasileira se localize em grandes
centros urbanos, deve-se refletir em torno do desenvolvimento e da expansão dessa
infraestrutura, de modo que os pequenos municípios consigam estabelecer suas competências
previstas em lei (art. 30 da Constituição Federal de 1988), haja vista que uma das características
que mais se destaca em boa parte da população rural brasileira, quando comparada à população
urbana, é a condição de escassez de recursos e de precariedade de acesso aos bens e serviços
públicos.
Sendo assim, o MDA apoia e contribui para a autonomia das prefeituras na realização
de obras necessárias para abertura, manutenção e recuperação de estradas vicinais, bem como
de obras que visam melhorar a convivência com as situações de seca e estiagem em algumas
regiões do Brasil. Dessa forma, espera-se que haja impactos positivos no escoamento de
produção dos agricultores familiares e assentados da reforma agrária, no transporte da
20
população rural, e na captação e distribuição de água para pessoas e animais na região do
Semiárido e de abrangência da SUDENE.
Nesse sentido, o MDA demonstra preocupação em observar adequadamente o grau de
ressonância entre as ações implementadas e os objetivos propostos pelo PAC2 Equipamentos.
A medida que as prefeituras recebem os maquinários previstos em seus projetos básicos,
importa saber, de fato, como os equipamentos têm sido utilizados para que se possa aprimorar
a gestão do programa ou para conhecer melhor a realidade específica dos municípios por meio
dos resultados alcançados face aos objetivos iniciais estabelecidos.
Com o intuito de monitorar o processo, avaliar os resultados, melhorar o ciclo da política
pública, dentre outros objetivos, percebe-se a importância de o MDA aprimorar o processo de
monitoramento e fiscalização da utilização dos equipamentos, de modo ostensivo, para
assegurar o uso e a aplicação correta dos recursos públicos. Por exemplo, espera-se responder
às seguintes questões:
Os equipamentos estão sendo utilizados de acordo com as finalidades para as quais se
destinam? Em caso negativo, por quê?
Houve alguma falha na prestação dos serviços de garantia e assistência técnica causando
inoperância do equipamento?
Houve ingerência ou desvio de função e uso por parte da administração municipal?
Houve falta de recursos ou capacitação para a utilização do maquinário?
Quais medidas de eficácia e efetividade da política podem ser adotadas?
Quantos quilômetros de estradas foram melhorados em decorrência da utilização dos
equipamentos doados?
Assim, a construção deste ML para avaliação do PAC2 Equipamentos visa estabelecer
consensos para as expectativas entre os diversos atores institucionais envolvidos: MDA, UnB,
CGU, municípios e outros. Cabe destacar que a consonância no que se refere ao modelo de
avaliação reduz riscos de divergências quanto à interpretação dos resultados e recomendações
de mudanças no programa avaliado. Uma vez que o ML do Programa tenha sido construído,
têm-se insumos importantes para que se investigue e se estruture sua governança. Além disso,
o ML colabora para que a análise socioeconômica seja realizada, focando nos aspectos
relevantes. A Figura 2 ilustra a relação entre Modelo Lógico, governança, análise
socioeconômica e tecnologia de informação. A tecnologia de informação complementa, dá
forma e sistematiza os demais, permitindo que processos sejam automatizados.
21
Figura 2 – Modelo Lógico do PAC2 Equipamentos e a Relação com Governança, Análise Socioeconômica e
Tecnologia de Informação.
A seguir, na Figura 3, é demonstrada a ilustração do fluxo lógico do PAC2
Equipamentos para Estradas Vicinais, abordando os recursos, as ações, os resultados esperados,
os objetivos intermediários e os objetivos finais, com base em MDA (2015). Mais adiante, é
feita uma discussão aprofundada do fluxograma do processo mais adequado.
Modelo Lógico PAC2 Equipamentos
Governança
Análise Socioeconômica
Tecnologia de
Informação
22
Figura 3 – Fluxo Lógico do PAC2 Equipamentos para Estradas Vicinais.
Recursos Investimento monetário
Apoio técnico (MDA e outros)
Ação Doação de máquinas (caminhão, motoniveladora,
retroescavadeira, pá carregadeira e caminhão pipa)
Resultados Esperados
Melhoria do escoamento da produção (agricultura familiar)
Melhoria do transporte escolar
Redução da erosão e degradação ambiental
Incremento do turismo rural
Acesso à água (regiões de seca)
Objetivos
Intermediários
Abertura, recuperação, readequação e conservação de estradas vicinais
Mitigação dos efeitos da seca
Objetivo Final
Melhora no transporte de produtos e pessoas no meio rural
23
4.1 Explicação do Problema e Referências Básicas do Programa
O PAC2 Equipamentos para Estradas Vicinais surge em 2010, dentro da segunda etapa
do PAC, mediante a constatação de que as condições das estradas vicinais do Brasil afetam o
deslocamento da produção agropecuária, principalmente dos pequenos produtores familiares,
além de também comprometerem a prestação de serviços de saúde, o transporte coletivo e de
estudantes da área rural.
As estradas vicinais no Brasil têm seu início atribuído à ocupação do território nacional,
de forma que existem desde o descobrimento do País e sua posterior expansão, com a
interiorização das cidades antes localizadas no litoral (SALGADO, 1978). Destaca-se que
inicialmente os portugueses que colonizaram o Brasil criavam dificuldades às entradas País
adentro, receosos de despovoarem a costa. A circunstância do descobrimento das minas foi o
que determinou a colonização do interior (HOLANDA, 1995).
Verifica-se que tropas e expedições responsáveis pela integração de centros agrícolas e
portos litorâneos, e os próprios ranchos, que posteriormente se transformaram em cidades, se
constituíram nos elementos mais eficazes de construção da infraestrutura de unidade brasileira
(SALGADO, 1978). Com efeito, a habitação em cidades manifesta-se nitidamente em
povoações, mas também em traçados de vias modeladas parte pela vontade humana (dispostas
segundo o capricho dos moradores), parte pela sinuosidade e pelas asperezas do solo
(HOLANDA, 1995).
Assim, percebe-se que a preocupação com as estradas vicinais, e também com pontes,
bueiros, passagem molhada, entre outros, é anterior ao PAC2 Equipamentos, tendo em vista a
importância da infraestrutura de transporte para o devido desenvolvimento do País. Em ação
recente do Governo Federal, conforme Abramovay e Veiga (1999), o Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar nos Municípios (PRONAF-M) permitia o
financiamento deste tipo de infraestrutura e, além disso, a melhoria das estradas vicinais era
uma reivindicação dos agricultores. Mas, enquanto o PRONAF-M almeja o incremento da
agricultura familiar, o PAC2 Equipamentos amplia o escopo e considera a mobilidade rural dos
municípios atendidos.
Apesar de não haver um conceito jurídico definido sobre estradas vicinais - e nem
mesmo acordo quanto a terminologia utilizada, seja no código de trânsito, seja no principal
órgão gestor e executor do Ministério dos Transportes, o Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes (DNIT), entende-se como uma via vicinal uma “estrada local,
destinada principalmente a dar acesso a propriedades lindeiras ou caminho que liga povoações
relativamente pequenas e próximas” (DNIT, 2007, p. 3), como demonstrado na Figura 4.
24
Figura 4 – Estradas Vicinais.
A via funcional pode ser pavimentada e também pode ser de responsabilidade dos
estados ou do Governo Federal. Quando assim é administrada e edificada, estabelece-se a
nomenclatura de rodovia vicinal (DNER, 2012). Quando denominada estrada vicinal, é objeto
do PAC2 Equipamentos e sua classificação é descrita conforme o Quadro 2 mostrado a seguir.
Quadro 2 – Classificação das Estradas Vicinais.
Administração
Particulares: ainda que essas estradas sejam classificadas como particulares, já há o
entendimento de que não se pode imputar ao proprietário rural a responsabilidade pela
manutenção e melhoria da via, pois, muitas vezes, essas estradas vicinais foram
abertas por proprietários anteriores e lhe são impostas por terceiros
Municipais
Função dentro da
rede viária
Arteriais: efetuam interligações de municípios
Coletoras: efetuam a ligação das estradas locais às arteriais
Locais: efetuam acessos a todas as propriedades lindeiras, usinas e indústrias
Padrão técnico
A, B, C, D e E: em classes, de acordo com os valores máximos de suas rampas, e os
mínimos de raios de curva, larguras de pista e de acostamentos, distâncias de
visibilidade etc.
Características
físicas
Não pavimentadas, de uma ou duas pistas etc., e do relevo (plano, ondulado ou
montanhoso)
Fonte: Elaborado a partir de DNIT (2007), DNER (2012) e DER/SP (2012).
Para o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), o objetivo das vicinais
consiste em “promover a interligação das malhas viárias regionais, integrar sistemas modais
existentes, canalizar a produção para sistema viário superior e centros de armazenagem,
Município A Município B
Município C
Arterial
Arterial Arterial
Local Local
Local
Local
Local
Local
Coletora
Coletora
Coletora
25
consumo, industrialização, comercialização ou exportação e/ou assegurar acesso rodoviário a
núcleos populacionais carentes” (DNER, 2012, p. 71). Para o Conselho Nacional do Meio
Ambiente, é inequívoca a relevância da rede de vicinais para a economia nacional e as
economias estaduais e municipais, haja vista sua utilização para toda a atividade humana que
exija algum tipo de deslocamento (CONAMA, 2012).
Destaca-se que as características das vicinais são historicamente condicionadas pelo
aproveitamento dos traçados existentes, de modo que seus custos de construção sejam
compatíveis com seu tráfego e função (CONAMA, 2012). As limitações econômicas levam,
em geral, à adoção de um traçado próximo do terreno natural, condicionando as demais
características das vicinais. Este elemento conduz à inserção de alternativas mais econômicas,
considerando-se todos os custos de construção, conservação, pavimentação e manutenção da
estrada, ao longo de toda a sua vida útil (DER/SP, 2012; DNER, 2012).
A Figura 5 ilustra a relação da extensão de estradas municipais pavimentadas e não
pavimentadas por Estado, por meio de um gráfico.
Figura 5 - Gráfico da Relação das Vias Municipais Pavimentadas e Não Pavimentadas. Fonte: DNIT (2014).
Assim, o desafio proposto pelo PAC2 Equipamentos é buscar melhorar as condições
das estradas vicinais sem pavimentação. Como estas vias de transporte estão sob a
responsabilidade dos municípios, a solução escolhida foi a de provê-los de máquinas
necessárias para abertura, adequação e manutenção dessas estradas. Por sua vez, a contrapartida
das prefeituras é a de providenciar motoristas, combustível e manutenção das máquinas, além
de utilizarem os equipamentos para obras de interesse social, voltadas à promoção da
agricultura familiar e da Reforma Agrária.
26
Com base em MDA (2015) foi estabelecido o enunciado do problema: as más condições
das estradas vicinais prejudicam o escoamento da produção agropecuária dos produtores
familiares e dificulta o acesso às escolas. Contudo, em reunião realizada pela equipe do projeto
em 16/04/2015, foi discutida e levantada a definição do problema referente a aplicabilidade do
PAC2 Equipamentos, assim como foi proposto encontrar e adicionar ao problema mecanismos
que minimizem efeitos contrários ao esperado pelo projeto. O Quadro 3 relaciona a redação
dada ao problema nesta reunião, com duas possibilidades.
Quadro 3 – Qual o problema a ser resolvido pelo PAC2 Equipamentos?
Os impactos negativos da seca e das más condições das estradas vicinais na agricultura familiar;
Os impactos negativos da seca e das más condições das estradas vicinais na agricultura familiar, bem
como seus reflexos no(a):
o Escoamento da produção;
o Acesso das famílias às escolas e à saúde;
o Produção e nas condições de vida da agricultura familiar.
Sobre o Quadro 3, comenta-se que a primeira definição do problema busca a
simplicidade, destacando o problema da seca e das más condições das estradas vicinais para os
agricultores familiares. Fica implícito que a seca afeta a produção e a qualidade de vida dos
agricultores e que as más condições das estradas vicinais prejudicam o escoamento da produção
e a movimentação de pessoas. Já a segunda formulação do problema mantém a frase inicial,
mas acrescenta para a questão os impactos da seca e das más condições das estradas vicinais. É
dado destaque para os impactos negativos sobre a produção, no acesso à escola e à saúde e na
produção e nas condições de vida da agricultura familiar.
A questão da formulação do problema é abordada por Huertas (2007), que argumenta
que os atores constroem sua explicação situacional a partir do conhecimento e das informações
que dispõem. Cada um processa as informações com base em seus valores, ideologias, teorias
e interesses. Logo, não cabe questionar a explicação elaborada para o problema, mas situá-la
na visão do agente que apresenta a explicação. Conforme Ferreira, Cassiolato e Gonzalez
(2009), o passo inicial para a elaboração de programas públicos deveria ser a definição do
problema e a elaboração da sua explicação. Uma vez definido o problema a ser enfrentado pela
política pública, o objetivo geral é identificado, isto é, a mudança da situação do problema. O
público-alvo também fica definido, tornando-se mais claro quais ações irão compor o programa,
de modo a alterar as causas do problema.
O PAC2 Equipamentos não possui documentação que faça a análise inicial do problema,
com levantamento de causas e consequências. Entende-se que o Programa foi elaborado com
base em uma compreensão informal do problema. Em face desse cenário, buscou-se identificar
as principais causas e consequências para o problema formulado. O Quadro 4 relaciona as
causas citadas para o problema em questão, agrupadas em quatro grandes demandas.
27
Quadro 4 – Quais as causas do problema a ser resolvido pelo PAC2 Equipamentos? Recursos o Municípios com escassez de recursos para recuperar e manter as estradas vicinais;
o Municípios com falta de máquinas (implementos rodoviários);
Extensão e Controle o Falta de controle e mapeamento das estradas vicinais (diversas instâncias);
o 78,8% das rodovias brasileiras são estradas vicinais municipais (DNIT, 2014);
o Estradas vicinais fora de parâmetros técnicos;
Seca o Falta de reservatórios e alternativas de fonte de água para os períodos de seca;
o Falta de preparação para o convívio e produção durante período de seca;
o Baixa pluviosidade em determinadas regiões do país;
o Políticas públicas desfragmentadas para combate à seca e aos seus efeitos;
Outros o Uso intenso de estradas vicinais;
o Histórico da ocupação do País, de abertura das estradas e de organização do transporte.
Em relação às causas associadas aos recursos, foi identificado que a má condição das
estradas vicinais está relacionada à falta de recursos dos municípios para recuperar e manter as
estradas. Além disso, também foi registrado que no passado havia verdadeira falta de máquinas
(equipamentos rodoviários) em poder dos municípios para que as obras de recuperação e
manutenção fossem realizadas.
Outra questão é a grande representatividade das estradas vicinais na malha rodoviária
brasileira, a qual chega a 78,8% (DNIT, 2014), o que justifica a importância do problema. Além
disso, registrou-se também a falta de controle e mapeamento das estradas vicinais. Por fim,
outro aspecto é o fato da estrada vicinal estar fora de parâmetros técnicos adequados, levando-
a a prestar um serviço de pior qualidade e de sofrer e degradar-se mais facilmente com as chuvas
e com o uso.
Quanto ao problema da seca, são relacionadas como causas a baixa pluviosidade em
certas regiões do Brasil, a falta de reservatórios e de alternativas de fonte de água e a falta de
preparação para o convívio e produção durante o período de seca. Também foi citada a
ocorrência de políticas públicas desfragmentadas de combate à seca e aos seus efeitos. Por fim,
também foram relacionados como causas do problema o uso intenso de estradas vicinais e o
próprio histórico da ocupação do País, de abertura das estradas e de organização da estrutura de
transporte. Na sequência, o Quadro 5 apresenta as consequências do problema objetivado pelo
PAC2 Equipamentos.
Quadro 5 – Quais as consequências do problema a ser resolvido pelo PAC2 Equipamentos? Econômicas o Elevação do custo do transporte dos produtos da agricultura familiar;
o Elevação do preço dos produtos da agricultura familiar;
o Desestímulo à agricultura familiar;
o Desestímulo para o agricultor obter financiamento nas linhas de crédito para a agricultura familiar;
28
o Menor oferta de produtos da agricultura familiar para os consumidores;
o Perdas e menor qualidade do produto que chega ao meio urbano;
Sociais o Baixa frequência escolar;
o Baixo rendimento escolar;
o Dificuldade de acesso à saúde;
o Dificuldade de levar serviços públicos para o meio rural;
Migração o Êxodo rural;
o Perda de capital humano no meio rural;
o Baixa profissionalização e capacitação do agricultor familiar;
Seca o Menor produção e qualidade da agricultura familiar;
o Desnutrição e doenças;
o Aumento da mortalidade infantil;
Outras o Desarticulação de cadeias produtivas (cadeia de valor local e regional);
o Desestímulo ao turismo rural e a realização de outras atividades produtivas e manifestações culturais no
meio rural.
A seca provoca diversos impactos, tanto econômicos quanto sociais. Contudo, nota-se
que a redução da produção e da qualidade da agricultura familiar desponta como consequência
específica para a população rural. Associado a estes elementos estão a desnutrição, as doenças
e o aumento da mortalidade infantil. Outras consequências das más condições das estradas
vicinais e da seca são a desarticulação de cadeias produtivas, o desestímulo ao turismo rural e
de outras atividades produtivas e manifestações culturais. A Figura 6 ilustra o encadeamento de
causa, problema e consequência que o Programa PAC2 Equipamentos busca abordar.
29
Figura 6 – Referências Básicas do Programa – Causas, Problema e Consequências.
Sendo assim, as discussões levam ao entendimento de que utilizar um método para
enunciar o problema e elaborar sua explicação deveria ser, em princípio, o passo inicial na
construção de programas. Ao se definir qual é o problema a ser enfrentado pelo programa, o
objetivo geral é mais facilmente identificado, que é exatamente a mudança da situação do
problema. Deste modo o público-alvo fica evidenciado e torna-se mais claro definir quais ações
irão integrar o programa, dado que estas devem estar orientadas para alterar as causas do
problema.
Cabe destacar que quanto melhor a base técnica e metodológica de um instrumento de
gestão pública, mais direcionadas estarão as políticas públicas a serem implementadas por meio
dele (PAULO, 2014). Contudo, esse não parece ter sido o caminho utilizado para a formulação
do PAC2 Equipamentos. A análise de documentos e as entrevistas realizadas forneceram
evidências neste sentido.
Más condições das estradas vicinais e Secas
30
Os passos seguintes na construção das referências básicas do ML do Programa foram a
identificação do objetivo geral e dos objetivos específicos. Com base em MDA (2015),
depreende-se que o objetivo geral é: melhoria no transporte de produtos e pessoas no meio
rural.
Vale salientar, que para concepção deste relatório, considerou-se como base dois
documentos (o Manual de Diretrizes do IPEA e o Relatório de Acompanhamento da Execução
de Programa de Governo nº 43/2013) e procedeu-se ao cruzamento dos dados ali contidos com
informações obtidas nas entrevistas com dirigentes da equipe gerencial do PAC2 Equipamentos
no MDA. Este processo permitiu, ao final, elaborar novas propostas de objetivos e público-alvo
para o programa.
Nesta etapa levou-se em consideração que se deve formular um objetivo que esteja
diretamente associado à mudança do problema, enquanto que o conjunto de objetivos
específicos devem nortear as ações a serem implementadas no programa (FERREIRA;
CASSIOLATO; GONZALEZ, 2009). A partir da reunião de 22/04/2015, estabeleceu-se que o
objetivo geral do programa é a melhoria no transporte de produtos e pessoas no meio rural e
da infraestrutura de combate à seca, atendendo a agricultores familiares e aos assentados da
reforma agrária. Foram definidos dois objetivos específicos:
1. Abertura, recuperação, readequação e conservação de estradas vicinais na zona rural de
municípios com predominância de agricultores familiares;
2. Mitigação dos efeitos da seca nas regiões do semiárido por meio da oferta de
infraestrutura de combate à seca.
A Figura 7 ilustra os objetivos geral e específicos do PAC2 Equipamentos.
Figura 7 – Referências Básicas do Programa – Objetivos.
Programa PAC2 Equipamentos
OBJETIVO GERAL Melhoria no transporte de
produtos e pessoas no meio rural e da infraestrutura de combate à seca, atendendo a agricultores familiares e aos assentados da
Reforma Agrária
OBJETIVO ESPECÍFICO 1 Abertura, recuperação,
readequação e conservação de estradas vicinais na zona rural de
municípios com predominância de agricultores familiares
OBJETIVO ESPECÍFICO 2 Mitigação dos efeitos da seca nas regiões do semiárido por meio da
oferta de infraestrutura de combate à seca
31
Em relação ao público-alvo do PAC2 Equipamentos, entendeu-se que o público direto
é composto pela agricultura familiar (pequenos agricultores que vivem e produzem com suas
famílias no meio rural) e os assentados da Reforma Agrária. De maneira indireta o Programa
atinge também os demais habitantes do meio rural e da agropecuária em geral (grandes
produtores). Destaca-se que o estabelecimento do público-alvo também é importante para a
definição das ações a serem implementadas pelo programa e a abrangência destas.
A Figura 8, disposta em sequência, sumariza a discussão das referências básicas do ML
do Programa, expondo causas, problemas, consequências e objetivos do PAC2 Equipamentos.
32
Figura 8 – Referências Básicas do Programa – Causas, Problemas, Consequências e Objetivos.
Más condições das estradas vicinais e Secas
33
Nesta subseção também é feita a caracterização do problema, evidenciando a extensão
das rodovias municipais sem pavimentação, ou seja, das estradas vicinais. Além disso, também
é realizada uma discussão da importância dessas estradas, da escassez de recursos
orçamentários nos municípios, da erosão nas vias vicinais, e da saúde e da educação no meio
rural.
Extensão das rodovias sem pavimentação
Conforme dados do DNIT (2014), 1,4 milhão de quilômetros de rodovias não possuem
pavimentação, sendo que estas rodovias sem pavimentação representam 86,4% da extensão
total de rodovias brasileiras (Tabela 6).
Tabela 6 - Extensão das Rodovias Brasileiras - Tipo de Pavimentação.
Tipo Quilômetros Participação
Rodovia pavimentada 213.192,40 13,6%
Rodovia não pavimentada 1.353.226,50 86,4%
Extensão total 1.566.418,90 100,0%
Fonte: Elaboração com base em DNIT (2014).
Como pode ser observado na Tabela 7, as rodovias municipais sem pavimentação
correspondem à 1,2 milhão de quilômetros, o que representa 78,8% do total da extensão viária
brasileira.
Tabela 7 - Extensão das Rodovias Brasileiras - Ente da Federação [km] Tipo Pavimentada Não Pavimentada Total Rodovia federal 66.674,70 12.707,60 79.382,30 Rodovia estadual 119.691,00 105.600,60 225.291,60 Rodovia municipal 26.826,70 1.234.918,30 1.261.745,00 Total 213.192,40 1.353.226,50 1.566.418,90
Fonte: Elaboração com base em DNIT (2014).
Importância das estradas vicinais
Para promover a melhoria do bem-estar social e o desenvolvimento socioeconômico de
uma nação os governos devem buscar incentivar uma infraestrutura adequada ao desempenho
da atividade produtiva (NUNES, 2003). Concernente com essa realidade, a Lei n. 10.257 de
2001, denominada de Estatuto da Cidade, estabelece como uma das suas diretrizes a integração
entre as atividades urbanas e rurais, visando o desenvolvimento socioeconômico de municípios.
Nesse sentido, cabe destacar a importância da malha viária brasileira, modelo de infraestrutura
logística adotada como prioritária desde a década de 1950 no País (CORREA; RAMOS, 2010).
Em 2011 o transporte rodoviário correspondeu a 59% do volume de movimentação nacional de
cargas e a 48% do transporte interestadual de passageiros (FIESP, 2011).
Se o transporte de cargas faz o escoamento da produção agrícola e oportuniza a
competitividade para regiões, o transporte de passageiros, por sua vez, garante cidadania, pois
oferece acesso a serviços disponíveis em cidades maiores, como lazer, trabalho, saúde e
34
educação, além de proporcionar meios para implementação da liberdade de locomoção dos
indivíduos. Ressalta-se que ambos impactam diretamente na qualidade de vida de uma
população. A importância das estradas vicinais é destacada por Viviani (1998) e DNER (1981),
que argumenta que estas estradas são o primeiro canal de escoamento percorrido pela produção
agropecuária e exercem a ligação entre as comunidades rurais e os centros urbanos.
As estradas vicinais são, muitas vezes, a única forma de acesso que a população de uma
determinada localidade tem aos serviços básicos disponibilizados nas áreas urbanas
(KERNISKI; CUNHA, 2014). Nesse sentido oportunizam o desenvolvimento de comunidades
e, por conseguinte, garantem a superação de desafios econômicos, sociais e ambientais
(CUNHA, 2010). Entretanto, as condições de conservação existentes das estradas vicinais
fazem com que produtores rurais não alcancem os resultados esperados para escoar suas
produções (POLIDO, 2011) e que estudantes, professores e pesquisadores tenham dificuldade
em frequentar e trabalhar em uma escola localizada no campo (GLOBO, 2014; SILVA; ARNT,
2008).
Recursos municipais escassos
Nunes (2003) argumenta que, em geral, os municípios dispõem de recursos escassos,
sejam técnicos ou financeiros, para a conservação das estradas vicinais. Conservar os
patrimônios disponíveis e restaurar as vias sem conservação traz grandes gastos, esbarrando
ainda nos altos custos dos materiais convencionalmente empregados (CASTRO, 2003). Há de
se reconhecer a fragilidade financeira do Governo em realizar investimentos para a revitalização
da infraestrutura da malha viária brasileira, fato que se torna ainda mais crítico no que se refere
a situação dos munícipios, nos quais as estradas não pavimentadas são de grande extensão
(CORREA; RAMOS, 2010).
Nesse sentido, cabe observar um ponto crítico que irá incidir diretamente na
problemática: estradas que não geram atividade econômica no seu tráfego findam assumir uma
prioridade relativamente menor na hierarquia das escolhas públicas do Estado (LOPES et al.,
2008). E, é fato que as estradas vicinais não apresentam volume de tráfego rentável que
justifique investimentos privados (CORREA; RAMOS, 2010). Lopes et al. (2008), em relação
aos poucos investimentos para a manutenção das estradas vicinais, ressaltam que os principais
critérios de avaliação da viabilidade e sustentabilidade de uma estrada são sua capacidade de
densificação da atividade econômica, de geração de valor adicionado e de gerar
desenvolvimento territorial.
Adicionalmente, ressalta-se que a interrupção de uma via vicinal acarreta em prejuízos
econômicos e sociais aos municípios, como, por exemplo: perda de produtos perecíveis,
ausência de discentes e docentes nas escolas, impossibilidade de atendimento médico, aumento
de custos no transporte de produtos agrícolas e estímulo ao êxodo rural (CASTRO, 2003). Por
sua vez, maior facilidade para o escoamento da produção oportuniza rendimentos para os
35
pequenos agricultores e possibilita a aquisição de outros produtos, melhorando as condições
gerais de vida.
Impacto ambiental e de infraestrutura
Oliveira et al. (2009) chamam atenção para o problema da erosão em estradas não
pavimentadas sem um sistema em conformidade com a drenagem de águas pluviais, reforçando
a importância da conservação e adequação destas vias. Esse tipo de rodovia tem uma
infraestrutura complexa, necessitando: leito com boas condições de trafegabilidade, trevos,
pontes, viadutos, drenagem, dispositivos de drenagem, sinalização e abrigos de passageiros
(CABRAL, 2011).
Nesse sentido, para garantir condições de tráfego satisfatórias uma estrada vicinal
precisa apresentar boas condições e capacidades de suporte, de aderência e de rolamento. Deve-
se entender por capacidade de: (a) suporte, a condição maior ou menor da estrada de não se
deformar frente às demandas do tráfego; (b) aderência, as boas ou más características da pista
para que o veículo não ‘patine’; (c) rolamento, as irregularidades da via que interferem sobre a
comodidade e segurança do tráfego (SANTOS et al., 1988)
O Conselho Nacional do Meio Ambiente alerta que, muitas vezes, as estradas vicinais
são intervenções no meio ambiente, concebidas como considerável agressão a mananciais e
cursos de água existentes nas proximidades de matas ciliares. Para dirimir tais problemas, indica
que as obras nas estradas vicinais sejam realizadas adotando-se medidas que evitem o
desenvolvimento de erosão, rupturas de taludes, assoreamento e interrupção de drenagens
naturais, bem como outras situações que possam acarretar danos, tanto ao meio ambiente quanto
a população (CONAMA, 2012).
Portanto, a implantação de sistemas de gestão da conservação das estradas vicinais deve
ser defendida a fim de solucionar outros problemas, como falta de capacidade de suporte de
subleitos e deficiência do sistema de drenagem (CASTRO, 2003; SANTOS et al., 1988;
VIVIANI, 1998). Este último fator é apontado como o agravante de outros problemas (mesmo
que não seja a causa original) das vias vicinais, listados a seguir: ondulações, rodeiros, atoleiros,
areiões de espigão, areiões de baixada, excesso de pó, rocha aflorante, pista molhada derrapante,
pista seca derrapante, costelas de vaca, segregação lateral, erosões e buracos (SANTOS et al.,
1988).
Com base nesse escopo, o desenvolvimento de pavimentos regionalizados e com
tecnologia nacional é de suma importância à infraestrutura viária brasileira, haja vista a grande
extensão territorial das estradas vicinais, os diferentes tipos de solos que ocorrem no Brasil, as
condições climáticas típicas de ambientes tropicais e o grande déficit de pavimentos a serem
implantados (CASTRO, 2003).
36
Saúde e educação no meio rural
A reabilitação da estrada vicinal, portanto, traz benefícios, permitindo uma circulação
mais fácil de bens e pessoas. E ainda, a recuperação da estrada melhora os serviços de saúde e
de educação (FIEGE et al., 2006). A disponibilidade de tais serviços é difícil de sustentar sem
uma boa qualidade da malha viária rural, que proporcione acesso regular e eficiente de
transporte ao longo do ano (KERNISKI; CUNHA, 2014).
Já se sabe que, no âmbito rural, fornecer o transporte para o deslocamento e expandir o número
de vagas nas escolas não é o suficiente para garantir que as pessoas tenham acesso à educação
de qualidade. O resultado de estradas sem condições adequadas de tráfego, aliado a veículos
em má conservação e as grandes distâncias a serem percorridas por estudantes, resulta em um
contexto de insegurança e em inúmeros acidentes, como denuncia a Revista Escola Pública
(2012). Destaca-se que o transporte desses alunos na zona rural torna-se mais caro, em razão
das más condições da infraestrutura, e, em geral, são as redes municipais que acabam assumindo
o transporte de todos os alunos, independentemente da rede a que pertençam (REVISTA
ESCOLA PÚBLICA, 2012). Fazem-se necessárias estradas em condições de trafegar os
veículos (SILVA; ARNT, 2008).
Por sua vez, os efeitos negativos das más condições das estradas vicinais também podem
ser sentidos na esfera da saúde. É fato que a problemática relacionada à mobilidade das pessoas
é um dos indutores de estresse e piora em suas qualidades de vida. Além disso, as más condições
das estradas vicinais dificultam, quando não impedem, a população de ter acesso a médicos e a
unidades de saúde. Assoma-se a este contexto que a prestação do serviço de assistência à saúde
torna-se crítica quando não há a trafegabilidade pela estrada vicinal, pois os profissionais que
trabalham em postos e unidades hospitalares também não conseguem se locomover até o seu
local de trabalho (GAZETA DE ALAGOAS, 2015).
Ou seja, a melhoria das estradas vicinais desenvolve a qualidade de vida e da saúde da
população ao seu redor. Assim, dada a grande extensão das estradas vicinais e sua importância
para o escoamento da produção agropecuária, para as famílias de agricultores, para a saúde e a
educação no meio rural e para a questão ambiental, resta estabelecida a caracterização do
problema das estradas vicinais brasileiras. A adoção de melhores práticas de manutenção e de
conservação trará desenvolvimento para municípios, e melhoria no acesso às escolas e ao
trabalho, fornecendo à comunidade sua movimentação sempre, sem nenhuma interrupção
(CABRAL, 2011).
4.2 Estruturação do Programa para Alcance de Resultados
A estruturação do Programa PAC2 Equipamentos para alcance de resultados foi
organizada em seis componentes:
1. Recursos
37
2. Ações
3. Atividades
4. Produtos/Serviços
5. Resultados intermediários
6. Resultado final
Os recursos orçamentários alocados ao PAC2 Equipamentos atingem aproximadamente
5 bilhões de reais (MDA, 2015). Além disso, no Programa foram empregados os recursos
humanos do MDA, mais especificamente, as equipes responsáveis pela implementação, gestão
e acompanhamento.
A principal ação do PAC2 Equipamentos é a doação de equipamentos (caminhão,
motoniveladora, retroescavadeira, pá carregadeira e caminhão pipa). Para que esta ação fosse
realizada, várias atividades foram implementadas de modo a oferecer produtos e serviços que
levassem aos resultados intermediários e, por fim, ao resultado final. As ações do PAC2
Equipamentos são:
1. Definição dos municípios a serem atendidos;
2. Especificação dos equipamentos necessária à melhoria das estradas vicinais e mitigação
dos efeitos da seca;
3. Licitação/compra dos equipamentos;
4. Doação de equipamentos para melhoria das estradas vicinais e para o enfrentamento da
seca; e
5. Acompanhamento do uso dos equipamentos doados.
Para a ação de “definição dos municípios a serem atendidos” foram constituídas três
atividades, quais sejam: (a) construção da metodologia de definição dos grupos de municípios
pelo Comitê Gestor do PAC; (b) definição dos municípios a receberem os equipamentos na
primeira etapa do programa (2010 – 2012); e (c) estabelecimentos dos municípios a receberem
os equipamentos na segunda etapa.
Observa-se que na primeira etapa, a definição dos municípios a receberem os
equipamentos, dada a restrição orçamentária, se baseou nos critérios: (a) número de agricultores
familiares relativo ao total de produtores rurais; (b) extensão territorial; (c) pertencimento ao
Programa Territórios da Cidadania; e (d) proporção do Produto Interno Bruto (PIB) Rural em
relação ao PIB Total do município. Na segunda etapa do PAC2 Equipamentos ocorreu a
universalização da distribuição das máquinas para municípios com até 50 mil habitantes.
Para a ação de definição dos municípios a serem atendidos, foram previstos os seguintes
produtos: (a) atender municípios com perfil de agricultura familiar; (b) atender os municípios
mais necessitados e com dificuldade de acesso a outras ações do PAC; e (c) permitir a alocação
ótima dos recursos públicos.
38
A ação seguinte foi a especificação dos equipamentos necessários à melhoria das
estradas vicinais e mitigação da seca. Esta ação foi desmembrada em três atividades: (a)
definição das necessidades de equipamentos para a melhoria das estradas vicinais e mitigação
dos efeitos da seca; (b) especificação técnica dos equipamentos; e (c) definição de outros
critérios técnicos. Para a ação de especificação dos equipamentos, pretendeu-se que esta ação
levaria à definição de equipamentos adequados para os objetivos pretendidos pelo PAC2
Equipamentos e que permitissem o acompanhamento de uso.
Uma vez escolhidos os municípios e definidos os equipamentos a serem empregados, a
ação seguinte objetivou sua compra e abrangeu: (a) termo de referência; (b) definição da
modalidade de compra e efetivação da compra; e (c) adoção de margem de preferências. Com
vistas à institucionalização do Programa, o Governo Federal e o MDA elaboraram um escopo
de normativos para sua sistematização, conforme o Quadro 6 mostrado a seguir.
Quadro 6 – Instrumentos Normativos do Programa PAC2 Equipamentos. ANO NORMATIVO MEDIDA
2010 Processo nº 55000.001883-2010-47 Videoconferência e divulgação do cronograma de ação (fontes
de recursos)
Processo nº 55000.001883-2010-48 Publicação da carta-consulta e fixação do prazo (de 05/07/10 a
31/08/10) para preenchimento do cadastro (fontes de recursos)
Processo nº 55000.001883-2010-47 Análise das propostas recebidas e viabilidade institucional
Processo nº 55000.001883-2010-48 Divulgação do resultado
Processo nº 55000.001883-2010-49 Conclusão do pregão eletrônico para registro de preços
Processo nº 55000.001883-2010-50 Execução do Programa
2011 Portaria nº 85, de 8/12/2011 Delegação de competência aos Delegados Federais de
Desenvolvimento Agrário e, nos seus termos legais e ausências,
aos substitutos, para celebrar termos e demais ajustes, para
doação de bens móveis, nos seus respectivos estados
Portaria nº 102, de 2/07/2011 Habilitação e seleção de propostas para aquisição de máquinas
e equipamentos para a recuperação de estradas vicinais, a ser
implementadas com recurso do Orçamento Geral da União
(OGU)
2012 Portaria nº 43, de 15/06/2012 Habilitação e seleção de propostas para aquisição de máquinas
e equipamentos para a recuperação de estradas vicinais, a ser
implementadas com recurso do OGU
2013 Portaria nº 43, de 27/05/2013 Divulgação da lista de municípios para o recebimento de uma
máquina retroescavadeira
Portaria nº 44, de 27/05/2013 Divulgação da lista de municípios para o recebimento de uma
máquina motoniveladora
Portaria nº 57, de 17/07/2013 Divulgação da lista de municípios para o recebimento de uma
máquina e um caminhão-caçamba
39
Portaria nº 58, de 17/07/2013 Divulgação da lista de municípios para o recebimento de uma
máquina, pás carregadeiras e um caminhão-pipa
2014 Portaria nº 30, de 23/04/2014 Disponibilização de informações à sociedade quanto à utilização
de equipamentos doados aos municípios
A escolha das modalidades de compra adotadas (licitação, dispensa de licitação e RDC)
foi importante no sentido de que a aquisição dos equipamentos permite a posterior doação deles,
garantindo a efetivação do PAC2 Equipamentos. Além disso, o processo de compra foi
conduzido de maneira a permitir a celeridade do processo, dentro de parâmetros legais, e adoção
da margem de preferências. Uma vez que os equipamentos foram comprados, a próxima ação
do Programa foi sua doação para as prefeituras. Esta ação foi desmembrada nas atividades: (a)
definição do município-polo regional; (b) capacitação prévia dos operadores; e (c) assinatura
do termo de doação e entrega dos equipamentos.
A definição de um município-polo regional serviu para organizar a logística das entregas
dos equipamentos. Assim, os municípios de uma determinada região receberam os
equipamentos em uma cidade-polo. Além disso, foi realizada uma capacitação de dois
operadores indicados por cada prefeitura, que consistiu em uma apresentação dos equipamentos
pelos fabricantes. A entrega dos equipamentos foi condicionada à assinatura de termo de
doação, que estabeleceu encargos para a prefeitura beneficiada.
Portanto, esta ação de doação permitiu a disponibilização de equipamentos para que as
prefeituras tivessem condições para melhorarem as estradas vicinais e para realizarem obras de
enfrentamento da seca. O termo de doação, estabelecendo condições e encargos para a
prefeitura beneficiada, visou garantir o comprometimento dos municípios em utilizar as
máquinas para os fins pretendidos. Por fim, a capacitação dos operadores dos equipamentos
objetivou dar condições para a execução das obras de melhoria com eficiência, efetividade e
menor desgaste das máquinas.
Por fim, a última ação definida para o PAC2 Equipamentos foi a de acompanhamento
do uso dos equipamentos doados. Esta ação contempla as atividades de monitoramento e
fiscalização da utilização dos equipamentos, acompanhando as estradas vicinais reparadas e as
obras de enfrentamento da seca realizadas, bem como possíveis desvios de uso. Além disso, foi
previsto o acompanhamento do cumprimento da manutenção programada dos equipamentos,
conforme termo de doação. Grande parte desta ação é prevista pela análise do relatório anual.
Esta ação de acompanhamento visa garantir que os equipamentos doados sejam
efetivamente utilizados para os objetivos pretendidos e que as manutenções sejam realizadas.
Também foi previsto que o MDA tomaria as ações necessárias caso o uso dos equipamentos
fosse diferente do acordado no termo de doação.
40
O Quadro 7 apresenta o Modelo Lógico do PAC2 Equipamentos, detalhando atividades,
produtos e serviços, resultados intermediários e final.
41
Quadro 7 – Modelo Lógico do PAC2 Equipamentos para Estradas Vicinais. RECURSOS AÇÕES ATIVIDADES PRODUTOS e SERVIÇOS
RESULTADOS INTERMEDIÁRIOS
RESULTADO
FINAL
Orçamentários
e
Humanos
(1)
Definição dos municípios a
serem atendidos
- Metodologia estabelecida pelo Comitê Gestor do PAC2; - Definição dos municípios a receberem os equipamentos na 1ª
Etapa;
- Definição dos municípios a receberem os equipamentos na 2ª
Etapa (universalização).
- Atender os municípios mais necessitados e
com dificuldade de acesso a outras ações do
PAC2 - Alocação ótima de recursos (escassos)
- Atender municípios com perfil de
agricultura familiar
- Melhoria das
estradas vicinais
- Realização de obras
para o combate dos efeitos da seca
- Efetividade do
programa
- Melhoria das condições de transporte
da produção da
agricultura familiar e dos assentados pela
Reforma Agrária
- Melhoria das
condições de transporte
de pessoas, em especial,
dos alunos das escolas
rurais e dos assentados pela Reforma Agrária
- Minimização dos efeitos da seca
(2) Especificação dos
equipamentos necessários
à melhoria das estradas vicinais e mitigação da
seca
- Definição das necessidades de equipamentos para a melhoria
das estradas vicinais e mitigação dos efeitos da seca;
- Especificação técnica; - Definição de outros critérios técnicos.
- Equipamentos adequados para os objetivos
pretendidos
- Equipamentos que permitam o acompanhamento de uso
(3)
Licitação/compra
- Termo de referência;
- Definição da modalidade de compra (licitação, dispensa de licitação e RDC);
- Adoção da margem de preferência.
- Aquisição dos equipamentos
(4)
Doação de equipamentos para melhoria das estradas
vicinais e para o
enfrentamento da seca
- Capacitação prévia dos operadores;
- Definição dos municípios-polo;
- Entrega dos equipamentos;
- Assinatura do termo de doação.
- Disponibilização de equipamentos para
que as prefeituras melhorem as estradas vicinais e realizem obras de enfrentamento
da seca;
- Comprometimento das prefeituras em
utilizar os equipamentos e realizar obras;
- Motoristas capacitados a executar as obras de melhoria com eficiência e efetividade.
42
(5)
Acompanhamento do uso
dos equipamentos doados
- Monitoramento e fiscalização da utilização dos equipamentos doados: (a) Acompanhamento das estradas vicinais reparadas;
(b) Acompanhamento das obras de enfrentamento a seca
realizadas; (c) Acompanhamento de possíveis desvios de utilização;
- Acompanhamento do cumprimento da manutenção dos
equipamentos (cumprimento do termo de doação); - Acompanhamento do preenchimento do relatório/questionário
anual.
- Garantir que os equipamentos doados sejam efetivamente utilizados;
- Garantir que os equipamentos doados
sejam utilizados para os objetivos pretendidos;
- Garantir que as manutenções sejam
utilizadas; - Tomar as medidas necessárias em relação
ao uso dos equipamentos pelas prefeituras.
43
No Quadro 8 a seguir, são apresentados os possíveis impactos diretos dos resultados
finais, bem como os seus eventuais efeitos indiretos. Os impactos são todas as mudanças na
realidade dos beneficiários diretos que possam ser apropriadas pelo programa, que podem ser
diretamente associadas ao alcance do resultado final do programa. Os efeitos indiretos são
mudanças que também podem decorrer do alcance do resultado final, mas que, mesmo
desejáveis, não são buscadas pelo programa.
Quadro 8 – Impactos Diretos e Efeitos Indiretos dos Resultados Esperados.
Resultado Final Impactos Diretos Efeitos Indiretos
Melhoria das
condições de
transporte da
produção da
agricultura
familiar
Melhoria das
condições de
transporte de
pessoas, em
especial, dos
alunos das
escolas rurais
Minimização dos
efeitos da seca
- Estímulo à
produção e
escoamento da
agricultura familiar
e dos assentados de
Reforma Agrária
- Melhoria nas
condições de
enfrentamento da
seca
- Construção de
reservatórios de
água em municípios
do Semiárido
Educação
- Redução da evasão escolar (aumento da matrícula relativa)
Saúde
- Melhoria do acesso à rede municipal de saúde
- Redução da desnutrição
- Redução da mortalidade infantil
Economia
- Dinamização econômica dos municípios participantes
- Aumento da produção industrial (estímulo aos produtores de
máquinas e equipamentos rodoviários)
- Aumento da produção do agronegócio
- Aumento da arrecadação tributária dos municípios (e estadual)
(ISS, ITR, cobranças pelo uso das máquinas, entre outros)
- Apoio a consolidação dos sistemas e cadeias produtivas
existentes e estímulo ao turismo rural
Migração
- Melhoria das condições de permanência no campo (redução da
migração) e atração
Social/Cidadania
- Melhoria de acesso aos serviços públicos
- Redução da vulnerabilidade social (pobreza, educação, saúde,
segurança, justiça)
- Melhoria nas condições de acesso aos assentamentos de
reforma agrária
- Redução das desigualdades regionais (região Semiárido versus
região Nordeste)
Seca
- Aumento da oferta e aproveitamento de água
Efeitos indesejáveis
- Aumento da violência no campo
- Aumento do desmatamento
- Aumento da poluição e degradação ambiental
- Revelação da falta de mecanismos de controle das prefeituras e
do MDA
Assim, foram listados como impactos diretos do PAC2 Equipamentos: (a) o estímulo à
produção e escoamento da agricultura familiar e dos assentados de Reforma Agrária; (b) a
44
melhoria nas condições de enfrentamento da seca; e (c) construção de reservatórios de água em
municípios do semiárido. Em relação aos efeitos indiretos, estes foram organizados em sete
grupos: (1) economia; (2) social/cidadania; (3) educação; (4) saúde; (5) migração; (6) seca; e
(7) efeitos indesejáveis.
Entende-se o PAC2 Equipamentos produza efeitos indiretos sobre a economia. Isto é,
que o estímulo ao aumento da produção da família agricultora e dos assentados da reforma
agrária devido à melhoria das estradas vicinais e as obras de enfrentamento da seca leve à
dinamização da economia dos municípios participantes, já que se espera que este aumento de
produção venha a ser comercializado nas cidades. Além disso, listam-se os efeitos indiretos de
aumento da produção do agronegócio como um todo, o estímulo à consolidação de sistemas e
cadeias produtivas existentes no meio rural, o aumento da arrecadação tributária e o estímulo à
produção industrial, principalmente na cadeia produtiva de equipamentos rodoviários, bem
como incremento no turismo rural.
A melhora das condições das estradas vicinais e as obras de enfrentamento da seca
podem, também, produzir efeitos indiretos de cunho social. Assim, entende-se que o Programa
possa colaborar para a melhoria de acesso aos serviços públicos, reduzindo a vulnerabilidade
social (pobreza, educação, saúde, segurança e justiça), melhorando o acesso dos assentamentos
de Reforma Agrária e reduzindo desigualdades regionais (região do semiárido versus demais
regiões).
Como efeito indireto à educação entende-se que a melhoria das condições das estradas
vicinais facilita o trânsito de pessoas por estas vias, colaborando para a redução da evasão
escolar e aumento da taxa de matrícula (matrícula da população em idade escolar). Em relação
à seca, acredita-se que o programa tenha o efeito de promover o aumento da oferta e o
aproveitamento da água, gerando efeitos sobre a agricultura, a saúde e sobre a migração.
Em relação à saúde, a melhoria das estradas vicinais facilita o acesso à rede municipal
de saúde. Além disso, as obras de enfrentamento da seca colaboram para a redução da
desnutrição, já que incrementam as condições da agricultura de subsistência. Assim, entende-
se que tanto a melhoria das estradas vicinais, como as obras de enfrentamento da seca
favorecem a melhoria das condições de saúde geral, como, por exemplo, a redução da taxa de
mortalidade infantil.
Espera-se também que o PAC2 Equipamentos tenha efeito indireto sobre a migração, já
que promove a melhoria das condições de permanência no campo, colaborando para a redução
da migração e para a fixação das famílias no campo. Por outro lado, compreende-se que o
Programa possa ter efeitos indiretos indesejados, tais como o aumento da violência no campo,
o aumento do desmatamento, o aumento da poluição e degradação ambiental. O Programa pode
também revelar a falta de mecanismos de comando e controle por parte das prefeituras e do
MDA.
45
4.3 Identificação de Fatores de Contexto
Os fatores de contexto são as possíveis influências da conjuntura do ambiente externo
sobre a implantação do programa, ou seja, fatores relevantes que podem contribuir ou
comprometer o desenvolvimento das ações de um programa. A identificação dos fatores de
contexto permite conhecer a sustentabilidade das hipóteses assumidas na estruturação lógica do
programa, de modo a atingir os objetivos. Na Figura 9 são apresentados fatores de contexto
amplos, abrangendo o programa como um todo.
Figura 9 - Fatores de Contexto para o Programa PAC2 Equipamentos.
No Quadro 9 a seguir, são apresentados os fatores de contexto para as ações do PAC2
Equipamentos para Estradas Vicinais.
Quadro 9 – Ações Associadas aos Fatores de Contexto do Programa PAC2 Equipamentos.
Ações Favorável Desfavorável
Definição dos
municípios - Municípios com vocação rural;
- Grande quantidade de municípios
- Restrição de recursos públicos
Especificação dos
equipamentos
- Fabricantes instalados no Brasil e
com rede de assistência técnica
- Heterogeneidade dos municípios
- Falta de equipe do MDA capacitada para a
especificação dos equipamentos rodoviários
FAVORÁVEIS
Apoio da Presidência da República ao Programa Priorização do Programa para com as famílias
oriundas da Reforma Agrária e agricultores familiares Competência dos gestores para execução do
projeto Existência de outros projetos federais que
viabilizam equipamentos para as prefeituras Grande visibilidade do Programa Convergência do Programa PAC2
Equipamentos com outros programas federais Experiências exitosas para agricultura
familiar e assentados da Reforma Agrária Conhecimento de cadeias produtivas
estruturadas que se beneficiam da estrutura disponibilizada pelo Governo Federal Disposição das DFDAs para acompanhar as
ações junto ao MDA
DESFAVORÁVEIS
Dificuldade dos gestores em acompanhar e fiscalizar o Programa Descontinuidade no processo de
acompanhamento frente a evolução do PAC2 Equipamentos Complexidade na gestão do PAC2
Equipamentos Ausência de mobilização e controle social Limitação orçamentária para
acompanhamento do Programa Restrição legal para punição aos prefeitos que
não cumpriram com o papel institucional Dificuldade de comprometimentos de
diferentes atores Escassez de recursos humanos para execução
do Programa Fragilidade de capital humano nos municípios
46
- Participação dos gestores
municipais (via delegacias regionais)
Compra - Fabricantes instalados no Brasil e
com rede de assistência técnica
- Mecanismos de compra por licitação
Doação ---- - Baixa capacitação dos gestores municipais e
operadores das máquinas
Acompanhamento - DFDA´s
- Grande número de municípios que receberam
as máquinas/equipamentos
- Baixa capacitação dos gestores municipais
- Baixo comprometimento dos gestores
municipais
- Falta de mapeamento das estradas vicinais
Para a ação de definição dos municípios foram identificados dois fatores de contexto
negativos; o grande número de municípios e a restrição de recursos públicos. O fato de o Brasil
possuir um número elevado de municípios, 5.571 (PORTAL BRASIL, 2013), afeta o processo
de definição de quais devem participar do Programa. Uma grande quantidade de municípios
dificulta o processo de se fazer um levantamento das suas características e de suas reais
necessidades quanto à melhoria das estradas vicinais e de obras de enfrentamento da seca. A
restrição de recursos públicos também coloca um desafio para a definição dos municípios
participantes e para o alcance do PAC2 Equipamentos em cada um, isto é, na disponibilidade
de recursos que serão alocados em cada um deles pelo Programa.
Em relação à ação de especificação dos equipamentos rodoviários, foram identificados
fatores de contexto positivos e negativos. Os fatores positivos são os fabricantes instalados no
Brasil e com rede de assistência técnica e a participação dos gestores municipais, via DFDAs.
O fato de o Brasil possuir fabricantes de equipamentos rodoviários instalados no País corrobora
para o Programa, otimizando o processo de interlocução e especificação dos equipamentos,
além da existência de uma rede estruturada de assistência técnica para estes equipamentos.
Conforme relato de gestores do PAC2 Equipamentos, ocorreu a participação de alguns gestores
municipais, por meio de intermediação das DFDAs, na definição dos equipamentos rodoviários
necessários para o objetivo de melhorar as estradas vicinais e para as obras de enfrentamento
da seca em suas localidades.
Os fatores negativos na ação de especificação dos equipamentos rodoviários foram a
heterogeneidade dos municípios e a falta de recursos humanos no MDA capacitados para a
especificação dos equipamentos rodoviários. A heterogeneidade dos municípios, com
diferentes biomas e ecossistemas, tipos de solo, tipos de relevo e capacidades orçamentárias,
dificultou a especificação das máquinas rodoviárias de maneira adequada para a realidade de
cada município. Além disso, no processo de especificação das máquinas rodoviárias houve a
falta de equipe no MDA com capacitação em engenharia e especialização em infraestrutura de
47
transporte. Contudo, esta questão foi resolvida com a colaboração de técnico de outro órgão do
governo.
Para a ação de compra identificou-se como fator positivo os fabricantes serem instalados
no Brasil e com rede de assistência técnica estabelecida. A existência de fabricantes de
máquinas rodoviárias no País colaborou também para a agilidade do processo de compra. Por
sua vez, foram identificados diversos entraves existentes no que se refere a complexidade do
processo de compra como um todo. Nesse sentido, verificou-se que a compra de equipamentos
por meio da modalidade pregão, poderia trazer atrasos para a execução do PAC2 Equipamentos,
dada a complexidade legal e a possibilidade de empresas concorrentes entrarem com recursos
questionando o processo. Considerando o exposto, nota-se o fato de que as máquinas
rodoviárias do Programa também foram adquiridas por Dispensa de Licitação e por meio do
RDC, a partir da devida autorização legal, conforme já ressaltado.
Em relação à ação de doação, foi identificada como fator de contexto negativo a baixa
capacitação de gestores municipais e operadores das máquinas, no que tange ao planejamento
e acompanhamento das obras de recuperação das estradas vicinais, bem como do uso dos
equipamentos doados. Esta questão pode implicar em maior dificuldade para o gestor municipal
fazer o planejamento e acompanhamento do uso das máquinas, afetando a prestação de
informações ao MDA. Além disso, a baixa capacitação dos operadores pode levar ao uso
inadequado das máquinas rodoviárias, acarretando em maior desgaste destas e da realização das
obras com qualidade abaixo do ideal.
Por fim, para a ação de acompanhamento foram identificados quatro fatores de contexto
negativos: (a) grande quantidade de municípios participantes do PAC2 Equipamentos; (b) baixa
capacitação dos gestores municipais; (c) baixo comprometimento dos gestores municipais; e
(d) falta de mapeamento das estradas vicinais. Ressalta-se que o grande número de municípios
participantes do Programa dificulta a ação de acompanhamento detalhado do MDA, devido à
restrição de recursos humanos.
A baixa capacitação dos gestores municipais pode implicar em um menor controle do
uso das máquinas doadas pelo PAC2 Equipamentos e na prestação inadequada de informações
para o acompanhamento do MDA. Aliado a isso, pode ocorrer o baixo comprometimento dos
gestores municipais, no sentido de que estes podem estabelecer como prioridade em suas
gestões outras ações que não a prestações de contas ao MDA. Destaca-se também que a falta
de mapeamento e de conhecimento das estradas vicinais é um fator de contexto importante, já
que dificulta o planejamento e acompanhamento do Programa.
48
CAPÍTULO 5 - ANÁLISE DE VULNERABILIDADE DO MODELO LÓGICO
CONSTRUÍDO
A análise das vulnerabilidades é importante, pois permite considerar condições que
podem invalidar as apostas contidas nas ações e atividades do programa. Uma vez identificadas
as condições de invalidação de cada aposta, ação por ação (atividade), é feita uma análise
qualitativa da sua probabilidade de ocorrência e de seu impacto sobre o programa, para, enfim,
avaliar a vulnerabilidade da aposta. A existência de vulnerabilidades implica na busca de
estratégias de superação destas. No Quadro 10, que aparece na sequência, são apresentadas as
principais vulnerabilidades para cada ação do Programa PAC2 Equipamentos.
Quadro 10 – Vulnerabilidades do Programa PAC2 Equipamentos.
Ações Atividades Vulnerabilidades
1) Definição dos
municípios a serem
atendidos
- Metodologia de escolha dos municípios
estabelecida pelo Comitê Gestor do PAC2
- Definição dos municípios do grupo G3 a
receberem os equipamentos na 1ª Etapa
(2010 – 2012)
- Definição dos municípios a receberem os
equipamentos na 2ª Etapa (universalização)
- Critérios insuficientes para definição
dos municípios a serem atendidos pelo
Programa
2) Especificação
dos equipamentos
- Definição das necessidades de
equipamentos para a melhoria das estradas
vicinais e mitigação dos efeitos da seca
- Especificação técnica
- Definição de outros critérios técnicos
- Padronização de equipamentos para
municípios heterogêneos
- Ausência de Global Positioning
System (GPS) em todos os
equipamentos doados pelo PAC2
Equipamentos
3) Compra dos
equipamentos
- Termo de referência
- Definição da modalidade de compra
(licitação, dispensa de licitação e RDC)
- Adoção da margem de preferência
- Suspensão do processo de compras
por vieses no processo
4) Doação dos
equipamentos
- Capacitação prévia dos operadores a cargo
dos fabricantes
- Definição do município-polo
- Entrega dos equipamentos
- Assinatura do termo de doação
- Capacitação não adequada dos
operadores
- Redação do termo de doação com
lacunas
5)
Acompanhamento
do uso dos
equipamentos
doados
- Monitoramento e fiscalização da
utilização dos equipamentos doados.
Acompanhamento de: (a) estradas vicinais
reparadas; (b) obras de enfrentamento a
seca realizadas; e (c) possíveis desvios de
utilização
- Acompanhamento do cumprimento da
manutenção dos equipamentos
(cumprimento do termo de doação)
- Acompanhamento do preenchimento do
relatório/questionário anual.
- Sistema SISPAC
- Falta de treinamento continuo dos
gestores municipais e operadores dos
maquinários
- Recursos humanos do MDA
insuficientes
- Estrutura precária de tecnologia de
informação do MDA
-Insuficiência de normatização
especifica para acompanhamento e
controle do Programa
- Governança do Programa inadequada
49
A seguir é feita uma análise mais detalhada das vulnerabilidades, enfocando as apostas,
as condições de invalidação das apostas, as probabilidades, o impacto no Programa e, também,
as possíveis estratégias de superação das vulnerabilidades. As ações de definição dos
municípios, especificação compra e doação dos equipamentos já foram realizadas, sendo
possível atuar ainda, na ação de acompanhamento. De todo modo, a análise ex post das ações
passadas visa subsidiar futuros programas do MDA.
Para a ação de definição dos municípios participantes do programa foi identificada como
vulnerabilidade o uso de critérios insuficientes para definição destes municípios. O Quadro 11
a seguir apresenta uma análise desta vulnerabilidade.
Quadro 11 – Vulnerabilidade da Ação de Definição dos Municípios a Serem Atendidos.
Aposta: Se os municípios a serem atendidos pelo Programa forem adequadamente definidos por meio de
estudo de viabilidade e de necessidade, será alcançada a execução eficiente do programa e melhor utilização
dos recursos públicos.
Condição de Invalidação Probabilidade Impacto Vulnerabilidade
Critérios insuficientes para definição dos
municípios a serem atendidos pelo PAC2
Equipamentos Média Médio Média
Estratégias: a) Levantamento adequado dos municípios com a real necessidade de equipamentos rodoviários para melhoria
das estradas vicinais; b) Elaboração de análise de viabilidade econômica e técnica.
Para a segunda ação do PAC2 Equipamentos, de especificação dos equipamentos, foram
identificadas duas vulnerabilidades: padronização de equipamentos para municípios
heterogêneos; e falta de sistema de localização por satélites (GPS) em todos os equipamentos
doados pelo Programa. O Quadro 12 a seguir apresenta uma análise destas vulnerabilidades.
Quadro 12 – Vulnerabilidade da Ação de Especificação dos Equipamentos.
Aposta: Se os equipamentos doados forem adequados para as condições geomorfológicas (físicas) dos
municípios, será alcançada a utilização ótima destes (menor custo de operação e de manutenção e maior
efetividade na melhoria das estradas vicinais e nas obras de enfrentamento da seca)
Condição de Invalidação Probabilidade Impacto Vulnerabilidade
Padronização de equipamentos para
municípios heterogêneos Alta Alto Alta
Estratégias: a) Definição de municípios em grupos com característica semelhantes e estabelecimento de padrões de
equipamentos para cada grupo; b) Definição de uma ‘cesta’ de equipamentos e facultar ao município a escolha.
Aposta: Se todos os equipamentos forem dotados de GPS será alcançado um acompanhamento mais efetivo
da utilização das máquinas.
Condição de Invalidação Probabilidade Impacto Vulnerabilidade
50
Falta de GPS em todos os equipamentos
doados pelo PAC2 Equipamentos Média Médio Médio
Estratégias: a) Inclusão no termo de referência que os equipamentos a serem adquiridos possuam GPS.
Para a ação de compra dos equipamentos foi observada como vulnerabilidade a
possibilidade da suspensão do processo de compra por erros e falhas no processo. O processo
de compra pública por licitação deve respeitar a legislação e estar suscetível, em tese, à
interposição de recursos por parte dos agentes participantes. No caso do Programa PAC2
Equipamentos para Estradas Vicinais, em um primeiro momento o edital de licitação
contemplava equipamentos de fabricação nacional. Posteriormente, este critério foi modificado
estabelecendo-se a condição de conteúdo nacional. O Quadro 13 a seguir aprofunda a discussão
desta vulnerabilidade.
Quadro 13 – Vulnerabilidade da Ação de Compra dos Equipamentos.
Aposta: Se o processo de compra por licitação for adequadamente conduzido, será alcançada a maior
celeridade da compra e com menores ocorrências de recursos.
Condição de Invalidação Probabilidade Impacto Vulnerabilidade
Suspensão do processo de compra por erros e
falhas no processo Baixa Baixo Baixa
Estratégias: a) Elaboração do processo de licitação conforme legislação, buscando minimizar subjetividade de
interpretação; b) Termo de referência detalhado.
Para a quarta ação do PAC2 Equipamentos, a doação de equipamentos para a melhoria
das estradas vicinais e para o enfrentamento da seca, foram identificadas duas vulnerabilidades:
capacitação não adequada dos operadores e redação do termo de doação com lacunas. O Quadro
14 a seguir detalha a discussão.
Quadro 14 – Vulnerabilidade da Ação de Doação dos Equipamentos.
Aposta: Se a capacitação dos operadores for adequada, melhor será a execução das obras de reparo das estradas
vicinais e de enfrentamento da seca, colaborando para atingimento dos objetivos do PAC2 Equipamentos.
Condição de Invalidação Probabilidade Impacto Vulnerabilidade
Capacitação não adequada dos
operadores Média Baixo Baixa
Estratégias: a) Oferta de treinamento específico com atividades práticas a serem exercitadas por cada operador (Pronatec,
Sesc/Senac, e/ou com participação do fabricante); b) Organização e controle dos cursos de capacitação por parte do MDA; c) Oferta de treinamento específico de reparo de estradas vicinais e de realização de obras de enfrentamento
da seca.
51
Aposta: Se o termo de doação for adequadamente redigido, existirá maior clareza dos encargos e será
alcançado o maior comprometimento da prefeitura e cumprimento das obrigações. Um termo de doação bem
estabelecido corrobora para o uso da máquina segundo os objetivos do PAC2 Equipamentos.
Condição de Invalidação Probabilidade Impacto Vulnerabilidade
Redação do termo de doação com
lacunas Alta Alto Alta
Estratégias: a) Discussão ampla do termo de doação, envolvendo CGU e considerando os objetivos do Programa; b) Definição e normatização de novas medidas de comando e controle (advertências, multa e retomada).
Quanto à capacitação dos operadores dos equipamentos rodoviários, foi reportado que
no momento da doação do equipamento às prefeituras, estas deveriam indicar dois operadores
que receberiam treinamento. Entretanto, foi observado que nem todos os operadores receberam
treinamento adequado e que ocorre rotatividade no quadro de operadores dos municípios.
Assim, os atuais operadores dos equipamentos doados às prefeituras não são, necessariamente,
os mesmos da época de doação dos equipamentos e treinamento pelos fabricantes.
Outra vulnerabilidade identificada foi o próprio termo de doação, que estabeleceu as
responsabilidades às prefeituras. Dentre estas responsabilidades pode-se citar a questão da
utilização dos equipamentos doados apenas para obras de melhoria das estradas vicinais e de
enfrentamento da seca, estando vedada a utilização para obras em vias de transporte urbano e
particulares. Outro compromisso assumido pelas prefeituras é a realização da manutenção dos
equipamentos. De forma resumida, em caso de descumprimento dos termos de doação por parte
do município, a penalidade a ser adotada é a retomada dos equipamentos. Entende-se que antes
da retomada dos equipamentos caberia o uso de outras sanções, como advertências e multas.
Para a última ação do PAC2 Equipamentos, de acompanhamento do uso dos
equipamentos doados, foram listadas seis vulnerabilidades: (a) Sistema de Monitoramento do
PAC (SISPAC); (b) falta de treinamento contínuo dos gestores municipais e operadores dos
maquinários; (c) recursos humanos do MDA insuficientes; (d) estrutura precária de tecnologia
de informação do MDA; (e) insuficiência de normatização especifica para acompanhamento e
controle do Programa; e (f) governança inadequada. O Quadro 15 a seguir sumariza a discussão.
Quadro 15 – Vulnerabilidade da Ação de Acompanhamento do Uso dos Equipamentos Doados.
Aposta: Se o PAC2 Equipamentos contar com adequado sistema informatizado de controle, será alcançada
uma eficiente governança, corroborando para o atingimento dos objetivos do Programa.
Condição de Invalidação Probabilidade Impacto Vulnerabilidade
Sistema SISPAC Alta Alto Alta
Estratégias:
a) Adequação de sistema informatizado à governança do Programa;
b) Ampliação do escopo do SISPAC, com a criação de novo sistema com vista ao atendimento do Programa
Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública).
52
Aposta: Se os gestores municipais e os operadores dos equipamentos rodoviários forem capacitados, será
alcançado uma melhor utilização dos equipamentos e melhor acompanhamento das obras realizadas.
Condição de Invalidação Probabilidade Impacto Vulnerabilidade
Falta de treinamento contínuo dos gestores municipais
e operadores dos maquinários Media Médio Alta
Estratégias:
a) Capacitação continua
b) Acompanhamento por meio do Diário de Operações.
Aposta: Se os recursos humanos do MDA forem adequados, será alcançada melhor controle e gestão do PAC2
Equipamentos.
Condição de Invalidação Probabilidade Impacto Vulnerabilidade
Recursos humanos do MDA insuficientes Alta Alto Alta
Estratégias:
a) Ampliação, otimização e capacitação do quadro de servidores do MDA;
b) Desenvolvimento/redefinição do sistema de governança do Programa.
Aposta: Se as normas que regulam o programa forem adequadas, será alcançada a boa execução do PAC2
Equipamentos.
Condição de Invalidação Probabilidade Impacto Vulnerabilidade
Insuficiência de normatização especifica para
acompanhamento e controle do Programa Alta Alto Alta
Estratégias:
a) Levantamento e integração de normatização;
b) Elaboração e complementação de normatização específica, estabelecendo procedimentos internos de
fiscalização e controle.
Aposta: Se existir modelo de governança adequado, será alcançada uma melhor gestão do PAC2
Equipamentos alinhada ao GesPública.
Condição de Invalidação Probabilidade Impacto Vulnerabilidade
Governança inadequada Alta Alto Alta
Estratégias:
a) Aperfeiçoamento de modelo de governança do Programa.
Em relação ao SISPAC, conforme informações obtidas por meio de entrevista com a
equipe gestora, ao longo da implantação do PAC2 Equipamentos foram atribuídas funções
adicionais ao sistema, além daquelas originalmente planejadas, também em função da
universalização do programa. Entretanto, esta adição de funções extras e o não aprofundamento
do planejamento da gestão do Programa trouxeram dificuldades para o acompanhamento.
Chama-se atenção à necessidade de se buscar melhorar a governança do PAC2 Equipamentos,
com base no GesPública, instituído pelo Decreto nº 5.378 de 23 de fevereiro de 2005 (BRASIL,
2005). Assim, uma das soluções encontradas foi a de reconstruir o sistema informatizado de
gestão do PAC2 Equipamentos, observando, portanto, a boa governança pública.
53
Também foi identificada a necessidade dos gestores municipais serem capacitados para
o planejamento do uso dos equipamentos, bem como para o registro e controle do uso dos
equipamentos e das obras realizadas. Um adequado registro e controle do uso dos equipamentos
(Diário de Operações) permitiria ao MDA realizar um melhor acompanhamento do PAC2
Equipamentos, em vistas de atingir os objetivos propostos. Não menos importante é a
capacitação dos operadores dos equipamentos rodoviários, de modo que estes equipamentos
sejam operados adequadamente, obtendo-se eficiência de uso e menor desgaste e custos de
manutenção.
Dada a amplitude do PAC2 Equipamentos já na fase inicial e, ainda mais, na fase em
que o Programa foi universalizado para todos os municípios com menos de 50 mil habitantes,
identificou-se que o quantitativo de servidores do MDA alocados para a implantação e
acompanhamento do Programa se mostrou insuficiente. Assim, entende-se que é importante
redimensionar o quadro de servidores alocados para esta finalidade (atendimento do Programa).
Por outro lado, acredita-se que a reformulação da governança do PAC2 Equipamentos possa
colaborar para tornar a gestão do Programa mais ágil, e que a governança do Programa pode
ganhar em celeridade e controle com a implantação de um novo sistema informatizado.
Em relação à normatização do PAC2 Equipamentos identificou-se fragilidade na
estrutura de normas específicas para controle e acompanhamento do Programa, de forma que
as regras mais específicas se encontra no próprio termo de doação, fato que demonstra a
vulnerabilidade em comento. Assim, é importante fazer um levantamento mais apurado da
normatização, bem como a sua integração. Também se sugere a complementação de
normatização específica, estabelecendo procedimentos internos de fiscalização e controle. Por
fim e não menos importante, foi identificado que a estrutura governança do Programa não é
adequada para que se alcance os objetivos pretendidos. Neste sentido, é importante redefinir
processos e competências, buscando aperfeiçoar a gestão do Programa e observando o
GesPública (BRASIL, 2005).
54
CAPÍTULO 6 - METAS E INDICADORES
Com a construção do modelo lógico, é possível inferir os indicadores mais apropriados
para aferir o desempenho do PAC2 Equipamentos. Assim, uma vez definidos os produtos,
resultados intermediários e finais do programa, o trabalho de construção de indicadores fica
bastante facilitado. Desta forma, o indicador é uma medida, de ordem quantitativa ou
qualitativa, dotada de significado particular e utilizada para organizar e captar as informações
relevantes dos elementos que compõem o objeto da observação. É um recurso metodológico
que informa empiricamente sobre a evolução do aspecto observado.
Quando da sua definição, é importante analisar a relevância e utilidade do indicador
para seus usuários potenciais. Um sistema de monitoramento bem estruturado permite
diferenciar as informações que serão relevantes e úteis para os diferentes níveis hierárquicos de
tomada de decisão. Outros requisitos devem igualmente ser preenchidos pelo indicador
selecionado: validade e confiabilidade (pertinência e adequação para aferir o desempenho);
mensurabilidade (passível de aferição periódica); e economicidade (obtido a um custo
razoável).
A adequação dos elementos que compõem a matriz de indicadores construída para o
PAC2 Equipamentos, a seguir apresentada, deve ser rigorosamente analisada. Isto porque, se
os produtos e os resultados não estiverem bem definidos, e se as informações forem precárias,
de forma que mensurações inapropriadas sejam realizadas, o monitoramento da execução
poderá levar a decisões equivocadas. É também um momento de checagem dos componentes
do ML: se a gerência, ao se deparar com os indicadores construídos, não considerar sua
utilidade, é possível que alguns produtos e resultados não correspondam aos efeitos esperados
com o programa, vindo a ter de ser reformulados.
Um aspecto fundamental do processo de mensuração de desempenho é que metas claras
e exequíveis para os produtos e resultados sejam definidas a priori pela equipe gerencial, tendo
como base a disponibilidade de recursos ao programa. As metas cumprem o papel de orientar
a gerência na aferição periódica de produtos e do alcance dos resultados esperados. Quando se
organiza a mensuração de desempenho de um programa, é preciso considerar seus limites.
Tendo em vista que os dados de desempenho não informam por si mesmos por que os resultados
ocorreram, um propósito da mensuração é levantar questões para a avaliação. Assim, a
informação fornecida pela mensuração corresponde a somente parte do conhecimento de que
os gerentes precisam para tomar decisões.
A seguir, é feita uma discussão das metas e indicadores para cada ação do PAC2
Equipamentos. Para a primeira ação do Programa, a de definição dos municípios a serem
atendidos, tem-se como produto o atendimento dos municípios mais necessitados e com
maiores dificuldades de recursos, conforme o Quadro 16.
55
Quadro 16 – Metas e Indicadores para a Ação de Definição dos Municípios a Serem Atendidos. Produtos e Serviços Meta Indicador
Atendimento dos municípios
mais necessitados e com
maiores dificuldades de
recursos
- Atender todos os municípios com 50
mil ou menos habitantes - Atender municípios com perfil de
agricultura familiar
- Número de municípios atendidos - Índice da Agricultura Familiar - Fundo de participação do município
em relação à receita corrente total
A ação de especificação das máquinas a serem compradas e doadas aos municípios teve
como produto a especificação de máquinas adequadas à melhoria das estradas vicinais e à
realização de obras de enfrentamento da seca. Além disso, as máquinas deveriam permitir o seu
acompanhamento de uso. Assim, para a ação de especificação das máquinas, foram
estabelecidas as metas: (a) especificar máquinas versáteis, dadas as diferenças entre municípios;
(b) especificar máquinas de custo compatível ao orçamento dos municípios participantes; e (c)
as máquinas deveriam possuir sistema de posicionamento por satélites (GPS). Nesse sentido,
veja o Quadro 17.
Quadro 17 – Metas e Indicadores para a Ação de Especificação dos Equipamentos para o Programa. Produtos e Serviços Meta Indicador
- Equipamentos adequados para
melhoria das estradas vicinais e
realização das obras de
enfrentamento da seca; - Equipamentos que permitam o
acompanhamento de uso.
- Especificar equipamentos versáteis,
dadas as diferenças entre municípios; - Especificar equipamentos de custo
compatível ao orçamento dos
municípios participantes; - Todos os equipamentos com GPS.
- Perfil de trabalho dos
equipamentos especificados, vis a
vis a realidade dos municípios
participantes; - Custo de manutenção em relação
ao gasto x do município (orçamento
total); - Percentual de máquinas com GPS.
A fim de medir se as metas estabelecidas para a ação de especificação das máquinas
foram atingidas, foram estabelecidos os seguintes indicadores: (a) perfil de trabalho das
máquinas especificadas, vis a vis a realidade dos municípios participantes; (b) custo de
manutenção em relação aos gastos do município; e (c) percentual de máquinas com GPS.
O primeiro indicador trata-se do levantamento do perfil de trabalho das máquinas
especificadas, contemplando capacidade de trabalho e tipo de atividade a ser desenvolvida.
Estas informações devem ser comparadas com as características dos municípios, como por
exemplo, área do município e extensão das estradas vicinais. O segundo indicador, que avalia
o custo de manutenção médio da máquina em relação a aspectos orçamentários do município
tem por objetivo verificar a capacidade do município para operar a máquina e proceder as
manutenções necessárias. Por fim, o percentual de máquinas com GPS visa avaliar se todas as
máquinas do Programa permitem um acompanhamento mais detalhado do seu uso.
56
Em relação à ação de compra dos equipamentos, o Quadro 18 ilustra as metas e
indicadores para esta ação. As metas e indicadores, neste caso, estão associados com a compra
de equipamentos na quantidade necessária e a um preço de mercado.
Quadro 18 – Metas e Indicadores para a Ação de Compra dos Equipamentos. Produtos e Serviços Meta Indicador
- Compra das máquinas especificadas
- Comprar a quantidade necessária
de equipamentos para atender
todos os municípios participantes
do PAC2 Equipamentos - Compra a preço abaixo de
mercado
- Número de
equipamentos comprados
por tipo - Preço pago versus preço
de mercado (por região)
A ação de doação dos equipamentos é contemplada pelo Quadro 19. Foram identificadas
como metas desta ação a doação de equipamentos para todos os municípios participantes, o
envio de relatórios anuais por parte dos municípios e a necessidade de se capacitar operadores
de equipamentos na quantidade de duas vezes a quantidade de municípios atendidos. Os
indicadores definidos foram: (a) número de municípios atendidos; (b) número de municípios
que enviam o relatório anual de uso dos equipamentos; e (c) número de motoristas capacitados.
Quadro 19 – Metas e Indicadores para a Ação de Doação das Máquinas aos Municípios. Produtos e Serviços Meta Indicador
- Disponibilização de equipamentos para que as
prefeituras melhorem as estradas vicinais e
realizem obras de enfrentamento da seca; - Comprometimento das prefeituras em utilizar os
equipamentos e realizar obras; - Motoristas capacitados a executar as obras de
melhoria com eficiência e efetividade.
- Doar equipamentos para todos os
municípios participantes - Envio dos relatórios anuais - Capacitar motoristas na
quantidade de duas vezes a
quantidade de municípios
atendidos
- Número de municípios
atendidos - Número de municípios
que enviam o relatório
anual - Número de motoristas
capacitados
Por fim, no Quadro 20, são apresentadas as metas e os indicadores para a ação de
acompanhamento. Foram estabelecidas como metas para a etapa de acompanhamento que os
municípios devam recuperar as estradas vicinais, realizar obras de enfrentamento da seca (para
os municípios nesta condição), usar os equipamentos apenas para os fins pretendidos pelo
programa e realizar a manutenção dos equipamentos conforme orientação do fabricante.
Quadro 20 – Metas e Indicadores para a Ação de Acompanhamento do Uso das Máquinas Doadas. Produtos e Serviços Meta Indicador
- Garantir que os equipamentos doados sejam
efetivamente utilizados; - Garantir que os equipamentos doados sejam
utilizados para os objetivos pretendidos; - Garantir que as manutenções obrigatórias sejam
realizadas; - Tomar as medidas necessárias em relação ao uso
dos equipamentos pelas prefeituras.
- Recuperar as estradas vicinais - Realização de obras de
enfrentamento da seca - Usar os equipamentos somente
para recuperar estradas vicinais - Manutenção conforme orientação
do fabricante
- Quilômetros de estradas
vicinais recuperadas - Número de obras de
enfrentamento da seca - Localização geográfica
dos equipamentos - Documentos
comprobatórios de
manutenção
57
O conjunto das metas e dos indicadores aqui apresentados serão importantes para as
etapas seguintes deste projeto de pesquisa, principalmente para a construção de indicadores
resumo do PAC2 Equipamentos e para a análise socioeconômica.
58
CAPÍTULO 7 - CONSIDERAÇÕES FINAIS
A elaboração deste Modelo Lógico do PAC2 Equipamentos permitiu reforçar o
entendimento do problema a ser atacado pelo Programa, qual seja, os impactos negativos das
más condições das estradas vicinais e da seca na agricultura familiar. Também foram
contempladas causas e consequências deste problema. Foram considerados os reflexos sobre a
produção e o escoamento da produção da agricultura familiar, bem como os efeitos sobre as
condições de vida e o acesso à escola e à saúde pelas famílias inseridas na agricultura familiar.
Foram identificados o objetivo geral, os objetivos específicos e a estrutura do Programa.
E sobre a estrutura do PAC2 Equipamentos foi realizado maior detalhamento, considerando as
ações, as atividades, os produtos/serviços, os resultados intermediários e o final. O Programa
foi interpretado como possuindo cinco ações: definição dos municípios a serem atendidos,
especificação dos equipamentos, compra dos equipamentos, doação; e, por fim,
acompanhamento. Para cada uma destas ações seguiu-se o aprofundando e o detalhamento,
considerando as atividades, os fatores de contexto e as vulnerabilidades do Programa.
Cabe ressaltar que as primeiras quatro etapas do PAC2 Equipamentos já foram realizadas,
restando ao MDA a gestão da etapa de acompanhamento. Portanto, espera-se que as
considerações levantadas neste relatório sejam úteis para a melhoria da ação de
acompanhamento deste Programa. Além disso, espera-se também que este exercício de
construção do Modelo Lógico do PAC2 Equipamentos possa servir de inspiração para futuros
programas do MDA.
Após este Modelo Lógico do PAC2 Equipamentos ficam evidentes três encaminhamentos
naturais: (a) Estruturação da governança do Programa; (b) Construção de indicadores e da
análise socioeconômica do Programa; e (c) Sistematização da gestão, dos processos e da análise
dos resultados por meio de sistema informatizado.
A estruturação da governança do Programa permitirá a redefinição de processos e
competências, de modo a tornar a gestão mais ágil e focada nos resultados pretendidos. A
construção de indicadores e da análise socioeconômica permitirá ao MDA compreender os
resultados realmente obtidos, dando uma resposta à sociedade. Por fim, dada a amplidão do
PAC2 Equipamentos e a grande quantidade de municípios envolvidos, é ferramenta essencial
para a boa gestão do Programa.
59
REFERÊNCIAS
ABRAMOVAY, Ricardo; VEIGA, José Eli da. Novas instituições para o desenvolvimento
rural: o caso do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).
Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA), Texto para Discussão N.641,
1999.
BRASIL. Constituição Federal de 1998. Brasília, 1998. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em:
junho/2015.
______. Lei Nº. 12.462 de 04 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de
Contratações Públicas - RDC; altera a Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe sobre
a organização da Presidência da República e dos Ministérios, a legislação da Agência Nacional
de Aviação Civil (Anac) e a legislação da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária
(Infraero); cria a Secretaria de Aviação Civil, cargos de Ministro de Estado, cargos em comissão
e cargos de Controlador de Tráfego Aéreo; autoriza a contratação de controladores de tráfego
aéreo temporários; altera as Leis nos 11.182, de 27 de setembro de 2005, 5.862, de 12 de
dezembro de 1972, 8.399, de 7 de janeiro de 1992, 11.526, de 4 de outubro de 2007, 11.458, de
19 de março de 2007, e 12.350, de 20 de dezembro de 2010, e a Medida Provisória no2.185-35,
de 24 de agosto de 2001; e revoga dispositivos da Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998. Brasília,
2011. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2011/Lei/L12462.htm. Acesso em: junho/2015.
______. Decreto Nº. 7.581 de 11 de outubro de 2011. Regulamenta o Regime Diferenciado
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