Os padrões de relações entre Estado e movimentos sociais e a produção de políticas

públicas no Brasil

Carlos Vasconcelos Rocha

Atualmente o debate sobre a democracia pode ser classificado através da disjuntiva entre

sociedade civil e desenho institucional. O sucesso dos espaços democráticos dependeria,

para a primeira perspectiva, das características da sociedade civil; já para a perspectiva

institucionalista, o desenho e as características das instituições explicariam os resultados

do processo de democratização. A questão de fundo, que demarca a polêmica, é se as

características da sociedade civil explicam o desenho das instituições políticas ou, antes,

se o caráter das instituições – com a manutenção de regras e procedimentos específicos

ao longo do tempo – potencializam os movimentos da sociedade civil.

Numa certa perspectiva, a chave do sucesso das ações públicas seria uma sociedade civil

com alto grau de “capital social”, permeada por uma “cultura cívica” expressa em

capacidade de ações reivindicativas. Na outra perspectiva, concebe-se o Estado como

organizador das relações num determinado território, sendo que a chave do sucesso de

ações eficientes seria a autonomia de uma burocracia pública coesa, coerente,

disciplinada, tecnicamente preparada e com esprit de corp.

Conectando tal disjuntiva - sociedade civil e instituições - com as perspectivas de análise

desenvolvidas no campo das ciências sociais, podem-se demarcar dois olhares que

definem subáreas de pesquisa estanques, com teorias e autores próprios: uma que

privilegia analiticamente o Estado e outra que foca os movimentos sociais.

Com o avanço das pesquisas em cada uma dessas áreas, no entanto, essas ênfases polares

vão se arrefecendo e cada qual passa a considerar o potencial analítico do objeto da

vertente oposta. Assim, paulatinamente os estudiosos das instituições estatais vão

reconhecendo a relevância dos requisitos sociais para a produção de políticas públicas e

os estudiosos dos movimentos sociais os requisitos institucionais para o sucesso das

demandas sociais.

Na verdade, as análises se movimentam para um espaço de interseção entre o Estado e a

sociedade civil, sem, contudo, perderem sua ênfase inicial: os institucionalistas veem o

Estado a partir de suas conexões com a sociedade civil; e os analistas da sociedade civil

incorporam o Estado para um melhor entendimento de seu objeto principal, no caso os

movimentos sociais.

Notavelmente, em uma época em que tanto se fala de interdisciplinaridade e

transdisciplinaridade, nota-se a falta de diálogo entre essas duas vertentes analíticas, que

integram um mesmo campo de conhecimento e versam sobre um mesmo objeto.1

Este trabalho resulta, em certa medida, da constatação, por parte de quem sempre atuou

na subárea da ciência política das políticas públicas, dessa falta de diálogo. Não se

pretende aqui oferecer um estudo rigoroso, mas, de forma preliminar, compartilhar

algumas noções mais ou menos intuitivas sobre o tema, como forma de suscitar a

discussão.

O trabalho parte de uma noção comum, constituída paulatinamente por ambas as

vertentes, de que Estado e sociedade civil são dimensões que devem ser consideradas

simultaneamente no esforço de análise. Constata-se que as experiências de sucesso de

movimentos sociais ocorrem quando os mesmos superam o seu caráter meramente

reivindicativo, passando a ocupar, com alguns de seus membros, lugares estratégicos no

aparato de Estado e, a partir daí, passam a participar do processo decisório das políticas

públicas. E, ao mesmo tempo, constata-se que a capacidade de ação eficiente do Estado

depende do suporte que encontra na sociedade civil.

Em sua primeira parte, o trabalho busca expor esse processo que faz confluir as análises

dos movimentos sociais e as análises institucionalistas. Posteriormente, são abordados

dois casos que demonstram a conexão entre Estado e sociedade civil na produção de

políticas públicas: a atuação do movimento sanitarista na política de saúde,

especificamente na constituição dos Consórcios Intermunicipais de Saúde - CIS no

estado do Paraná; e o papel do movimento pela gestão participativa na educação pública

do estado de Minas Gerais. Em ambos os casos, movimentos sociais vigorosos,

inicialmente meramente reivindicativos, passaram a atuar em cargos governamentais

com alguns de seus membros, ganhando assim condições de concretizar os seus

objetivos, ao atuar diretamente no processo de decision-making.

1 De forma pouco rigorosa, foi comparada a bibliografia, utilizada por cada uma das vertentes, citada neste trabalho, e constatado que cada qual trabalha com seus autores específicos desconhecendo, salvo raríssimas exceções, os autores principais da outra vertente. Foram encontradas três referências de uma autora e uma de um autor mais expressivos do neoinstitucionalismo, respectivamente, Theda Skocpol e Peter Evans, nos trabalhos de viés sóciocêntrico, e ainda assim de forma meramente indicativa. Nos trabalhos da perspectiva neoinstitucional não foi encontrada qualquer referência a autores sociocêntricos. O único autor que tem utilização em ambas as vertentes é Charles Tilly.

Tais políticas foram desenvolvidas no contexto da democratização política no Brasil.

Um dos aspectos desse processo de democratização foi justamente a busca de conectar

instituições estatais com grupos da sociedade civil, através de esquemas formais ou

informais dos mais variados.

Especificamente, o trabalho objetiva discutir a literatura sobre as relações

Estado/sociedade, enfatizando os seguintes aspectos: a atuação dos movimentos sociais e

das instituições estatais e suas relações. Para tal, foram consultados documentos,

resenhada ampla bibliografia e entrevistados personagens centrais do processo.

A CONFLUÊNCIA DE DUAS PERSPECTIVAS ANALÍTICAS

Como se disse, a discussão sobre a democracia organiza duas vertentes analíticas que

focam duas esferas explicativas diferenciadas: a sociedade civil e o Estado.

Conformando subcampos de pesquisas distintos, cada qual foi desenvolvendo suas

pesquisas nos seus respectivos grupos de especialistas, onde o debate fica circunscrito.

Nesse sentido, de forma independente, ambas as vertentes foram matizando sua ênfase

inicial para incorporar em seu horizonte explicativo o objeto da vertente oposta: os

autores da sociedade civil passaram a considerar a relevância explicativa do Estado e os

autores institucionalistas começaram a considerar em suas análises os processos da

sociedade civil. Dessa forma, ambas as vertentes migraram para um mesmo espaço

analítico sem, contudo, estabelecerem um campo de pesquisa comum. A seguir será feita

uma descrição resumida desse processo focando cada uma das vertentes.

Das instituições à sociedade civil

Até meados dos anos de 1980, como referência para a análise de políticas públicas, havia

uma preponderância de perspectivas analíticas focadas em teorias sociocêntricas como o

pluralismo, o elitismo e o marxismo (Marques, 1997). A partir de então, houve uma

chamada “guinada para o Estado”, com a migração das análises para as instituições.

Marca dessa mudança foi o lançamento do livro de Evans, P.; Rueschemeyer, D. e

Skocpol, T. (1985), com o sugestivo título, “Bringing the State Back In”, que lançou as

bases do movimento neoinstitucionalista. Essa perspectiva passou, a partir daí, a

dominar as pesquisas na área.

Essa referência analítica, sem pretender definir uma teoria geral sobre o Estado (como os

estrutural-funcionalistas ou neomarxistas pretenderam), buscou fornecer instrumentos

para estudos empíricos, enfatizando a importância das instituições para o entendimento

dos processos sociais, vistas não como rebatimento de outras esferas ou fenômenos, mas

tomadas como centro das análises.

Pode-se dizer que o neoinstitucionalismo conforma dois momentos com princípios

relativamente diferentes: o neoinstitucionalismo state-centered e o polity-centered. A

passagem de um para outro evidencia justamente um processo de relativização das

instituições estatais como variável explicativa, na medida da consideração por processos

localizados na sociedade civil.

No neoinstitucionalismo state-centered, os grupos de funcionários estatais que tomam

decisões sobre políticas públicas de longo prazo são estabelecidos como variável

analítica, em distinção aos atores e grupos de interesses da sociedade civil. Esses

funcionários agiriam não apenas pela força e coerção, legitimamente constitutiva do

Estado, mas principalmente pela proposição de uma “visão” dos problemas de uma

sociedade. O Estado, nessa perspectiva, não se submete aos interesses localizados na

sociedade, como pressuposição dos marxistas e pluralistas. As ações do Estado podem

ser parciais, fragmentadas, irracionais e desarticuladas, mas, de qualquer forma, são

autoproduzidas e visam controlar a sociedade. Assim o Estado é visto como autônomo

em relação à sociedade civil, e a variável independente na análise é a lógica de ação das

burocracias públicas, sejam elas indicadas ou eleitas. A burocracia busca interesses

próprios, consolidados em condições históricas particulares, descolada dos interesses

presentes na sociedade; sua ação não depende de fatores exógenos, pois são as

características das instituições estatais que afetam as suas orientações. Em relação aos

interesses sociais, as instituições é que explicam a capacidade e a organização política

dos grupos da sociedade civil.

Com o desenvolvimento das pesquisas e o acúmulo de evidências, começou a consolidar

um consenso de que essa postura estritamente focada no Estado não dava conta da

realidade. Assim, no sentido de sanar essa insuficiência, houve uma evolução para o

neoinstitucionalismo polity-centered, representando uma ampliação do escopo de análise

para além da estrutura estatal. Outras variáveis analíticas passaram, assim, a ser

consideradas: burocracias eleitas e indicadas; caráter e natureza do conjunto das

estruturas políticas (estatais e partidárias); forma pela qual as estruturas condicionam as

identidades, objetivos e capacidades dos grupos sociais envolvidos na formulação de

políticas; e as formas de organização de interesses da sociedade civil, suas estratégias e

objetivos (Skocpol, 1995). Dessa forma, os analistas dessa vertente passaram, portanto, a

considerar não mais o Estado strictu sensu, mas o “imbricamento” (embeddedness) entre

Estado e sociedade.

São diversos os autores que moveram suas análises para esse foco na conexão entre

Estado e sociedade. Um exemplo “fraco”, já que o faz de forma pouco explícita, é Fox

(1996), que adepto das explicações focadas no Estado, acaba por estabelecer uma

relação entre o caráter das instituições e dos dirigentes políticos e a participação social.

Para ele a participação da sociedade civil se viabiliza quando as instituições públicas são

dirigidas por grupos reformistas favoráveis à intervenção política construtiva do Estado,

comprometidos com a história de luta dos atores sociais e, ao mesmo tempo, capazes de

propor soluções pragmáticas aos problemas existentes. Para tal, essas lideranças políticas

deveriam combinar um passado utópico com a experiência de derrotas. Derrotas estas

fundamentais para emprestar-lhes certo pragmatismo. O fator essencial para a

generalização de experiências de sucesso na mobilização do capital social seria,

portanto, a presença de elites governamentais reformistas, comprometidas com a

valorização de experiências de democracia participativa. Como se pode notar, pelo

exposto, há uma forte relação entre as características requeridas para as elites políticas e

a trajetória de atores vinculados à esquerda do espectro político que, em grande medida,

são forjadas nos movimentos sociais.

Um exemplo “forte”, por ser explicitamente elaborado, é o de Peter Evans (1993), autor

destacado do neoinstitucionalismo, desde o primeiro momento, que evolui de uma

ênfase no Estado para uma análise em conexão com a sociedade civil.

Evans inicia sua análise relativizando a noção do neoinstitucionalismo state-centered de

que a capacidade de ação estatal é proporcional ao grau de autonomia do Estado em

relação aos interesses societais. Ao contrário, Evans propõe, por um lado, que a

autonomia implicaria pouca efetividade das ações estatais; e, por outro lado, que a

exposição excessiva instituições estatais aos interesses da sociedade civil implicaria a

vulnerabilidade do Estado em relação aos interesses sociais organizados. Necessária,

portanto, seria a combinação contraditória do Estado com a sociedade civil. Visando

operacionalizar essa noção o autor propõe o conceito de “autonomia inserida”

(embedded autonomy), significando que as estruturas e estratégias do Estado exigem

suportes sociais complementares.

Em sua elaboração, tanto a eficiência da ação estatal como da sociedade civil dependem

da forma como Estado e sociedade se conectam. O autor afirma que em sociedades cujas

instituições públicas se caracterizam pelo autoritarismo, coerção e clientelismo, a

mobilização da sociedade civil se tornaria difícil e as experiências bem sucedidas não se

generalizariam. Dessa forma, o Estado tem um papel ativo de mobilização social e de

incentivador de redes cívicas, acabando por determinar o sucesso das iniciativas de

participação social.

Buscando sustentar sua tese, Evans desenvolve uma análise da produção de políticas

desenvolvimentistas em cinco países, com resultados variáveis, conforme as

características dos Estados e das suas conexões com a sociedade: o Zaire, com um

Estado predador, servindo interesses de elites, e com resultados negativos; o Japão,

Taiwan e a Coréia do Sul, exemplos de “autonomia inserida” e desenvolvimentistas de

sucesso; o Brasil e a Índia, combinando características dos dois primeiros, com sucessos

pontuais.

Ao abordar esses casos, o autor busca demonstrar que a chave do sucesso das políticas

desenvolvimentistas está num Estado muito mais “inserido” na sociedade do que

insulado. Por um lado, refutando as posições que veem o Estado como problema -

difundidas por neo-utilitaristas e, por motivos diferentes, compartilhadas por alguns

autores dos movimentos sociais -, demonstra que o mesmo necessita de coerência

corporativa, com recrutamento meritocrático e carreiras organizadas da sua burocracia,

para produzir políticas públicas eficientes. Alerta que o Estado predatório e patrimonial,

onde a classe política visa extrair renda em seu favor, convertendo a sociedade em sua

presa (cujo exemplo é o Zaire), é fruto da falta e não da presença de uma burocracia de

fato. Sustenta que as redes burocráticas ampliam a coerência das ações estatais. A

autonomia do Estado desenvolvimentista de sucesso (casos do Japão, Coréia e Taiwan) é

diferente da dominação do Estado predatório.

Nesses casos de sucesso há uma sinergia entre Estado e sociedade civil. Há uma situação

de “autonomia inserida”, que apresenta uma combinação aparentemente contraditória

entre isolamento e inserção, expressando uma característica historicamente constituída,

determinada pela relação entre o aparelho do Estado com a estrutura social. Isso implica

“um conjunto de laços sociais que amarra o Estado à sociedade e fornece canais

institucionalizados para a contínua negociação e renegociação de metas e políticas. [...]

um projeto partilhado por um aparelho burocrático altamente desenvolvido e um

conjunto relativamente organizado de atores privados que podia fornecer informações

úteis e implementação descentralizada” (1993, p. 117).

Assim o autor demonstra que a capacidade estatal de produzir políticas efetivas exige

uma combinação de coerência interna e conexão externa. Aos governos não basta

mobilizar as capacidades organizacionais do Estado, mas requer também a interação

com setores da sociedade civil.

Pode-se concluir, com os exemplos apresentados acima, que a passagem do

neoinstitucionalismo state-centered para o polity-centered é um reconhecimento de que

interpretar as instituições estatais como separadas dos interesses da sociedade civil

implica a perda de uma variável analítica importante.

Da sociedade civil ao Estado

Outra perspectiva analítica que se desenvolveu com bastante força, especialmente no

caso brasileiro, foi a dos autores cujo objeto de interesse é a sociedade civil e, dentre

eles, os interessados nos movimentos sociais.

Nessa perspectiva, as características da sociedade civil são decisivas para o

estabelecimento da democracia e das ações estatais. A democracia pressuporia a

existência de uma correlata cultura democrática. Nesse sentido, “para que o modelo

democrático do Estado participativo se desenvolva [...] é preciso mais que as instituições

formais da democracia [...] requer também uma cultura congruente com ela” (Almond e

Verba, 1965, p. 3). No caso, o foco analítico é direcionado para as características da

sociedade e a pesquisa em cultura política visa delinear empiricamente a emergência e a

transformação gradual de padrões agregados de orientações “culturais” duradouras

(valores, crenças, atitudes e assim por diante) e dos efeitos desses padrões na

estabilidade e efetividade dos sistemas democráticos.

Em uma das vertentes da análise culturalista, a questão da participação democrática é

analisada pela ótica da sociedade civil com ênfase no conceito de capital social.

Coleman (1988), um dos precursores dessa abordagem, afirma que a otimização do

capital físico-econômico e humano é maior quando as relações de confiança e

reciprocidade aumentam na comunidade. Nessa linha, Putnam (1996), em trabalho sobre

a Itália, onde trata dos requisitos para uma eficiente ação estatal, propõe uma

interpretação dos fundamentos do “bom governo” que se tornou referência no debate.

Para ele, em todas as sociedades o dilema da ação coletiva obsta as tentativas de

cooperação para benefícios mútuos. A cooperação voluntária dependeria do capital

social, que diz respeito “a características da organização social, como confiança, normas

e sistemas que contribuam para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as ações

coordenadas” (p. 177). Putnam fundamenta seus argumentos na seguinte afirmação de

Coleman: “como outras formas de capital, o capital social é produtivo, possibilitando

certos objetivos que seriam inalcançáveis se ele não existisse...” (apud Putnam, 1996, p.

177). Mais que isso, afirma que o capital social instaura um círculo virtuoso que

“redunda em equilíbrios sociais com elevados níveis de cooperação, confiança,

reciprocidade, civismo e bem-estar coletivo” (p. 186).

Esta perspectiva culturalista reverbera no trabalho de diversos autores com ênfases

diferentes. Vertente importante é a que aborda os movimentos socais. Conforme define

Gohn, movimentos sociais envolvem “ações sociais coletivas de caráter sociopolítico e

cultural que viabilizam formas distintas de a população se organizar e expressar suas

demandas. Na ação concreta, essas formas adotam diferentes estratégias que variam da

simples denúncia, passando pela pressão direta (mobilizações, marchas, concentrações,

passeatas, distúrbios à ordem constituída, atos de desobediência civil, negociações etc.)

até as pressões indiretas.” (Gohn, 2011, p. 335).

O contexto do desenvolvimento dessa perspectiva analítica, no Brasil, foi o processo de

luta pela democracia, que disseminou novos atores sociais no cenário político,

portadores de reivindicações em torno da democracia política e social. A ênfase inicial

era que “quase todas as abordagens dos movimentos sociais” eram consideradas “como

sendo inerentemente distintas do Estado” (Abers e Von Bülow, 2011, p. 63).

Vários autores expressam desconfiança em considerar as instituições estatais pela

percepção do perigo de cooptação dos movimentos sociais pelo Estado. Para Abers e

Von Bülow, na literatura sobre movimentos sociais, ora o Estado não é relevante, ora é

visto como um inimigo (p. 54).

No entanto, focando inicialmente nos processos desenvolvidos na sociedade civil, esses

autores passaram progressivamente a se interessar pelo polo estatal, visando ampliar a

compreensão das dinâmicas participativas e das condições de concretização das

demandas dos setores da sociedade civil.

Nesse sentido, Goldstone (2003), por exemplo, chama a atenção para a pouca atenção

dada à interação entre os movimentos sociais e o Estado. Constata que os movimentos

sociais eram vistos em contraposição à política institucionalizada e desafiados a

influenciá-la. Os movimentos sociais seriam necessariamente extrainstitucionais.

Quando atores dos movimentos sociais ganham acesso à política institucionalizada, o

preço pago seria a perda da capacidade de protesto:

“In the other words, protest is for outsiders and opponents of the system; normal

citizens seeking policy changes or social reforms should stick to supporting political

parties and candidates and should use the legal system, petitions, and lobbying to

pursue their goals” (2003, p. 2).

No esforço de ultrapassar essa visão excludente, o livro organizado pelo autor reúne um

conjunto de trabalhos que buscam justamente demonstrar que “social movements

constitute an essential elements of normal politics in modern societes, and that there is

only a fuzzy and permeable boundary between institutionalized and noninstitutionalized

politics” (p. 2). O autor ressalta a relevância de se entender a política institucionalizada

para se entender os movimentos sociais como, inversamente, considerar os movimentos

socais para a compreensão da política formal. Na verdade, segundo ele, “state

institutions and parties are interpenetrated by social movements, in response to

movements, or in close association with movements” (p. 2).

Lavalle (2011 e 2014) também reconhece, em seus trabalhos, a falta de diálogo entre as

duas vertentes analíticas. Afirma que “a literatura de sociedade civil, movimentos sociais

e participação tendeu a cultivar linguagem própria [...] sem travar interlocução com a

literatura de políticas públicas, ou do poder executivo, respectivamente, que acumularam

conhecimento sistemático durante décadas.” (2014, p. 14).

Para Abers e Von Bülow (2011) a análise não deve excluir “atores que estão

posicionados dentro da esfera estatal” (p. 54), reconhecendo especialmente que ativistas

atuam dentro do Estado (p. 55) e que as análises não buscam compreender como o fazem

(p. 63). Pois, muitas vezes, “buscam alcançar seus objetivos trabalhando a partir de

dentro do aparato estatal” (p. 78). Nesse sentido, para Silva e Oliveira (2011), os

movimentos sociais podem potencializar o seu poder ao estabelecer relações com as

instituições estatais.

Finalmente, em resumo de trabalho a ser apresentado no 40º Encontro Anual da Anpocs,

Carlos, Dowbor e Albuquerque (2016), enfatizam a necessidade de diálogo entre a

abordagem dos movimentos sociais com as instituições estatais, trazendo para a análise

o trabalho de T. Skocpol, uma das principais autoras neoinstitucionalista. Os autores

justificam as “vantagens analíticas para investigar os efeitos institucionais da ação

coletiva no contexto de interações com o Estado, na medida em que pressupõe a

externalidade da relação sociedade civil/Estado e parte do reconhecimento da

constituição mútua entre os atores societários e os institucionais”. Argumentam que a

avaliação da efetividade dos movimentos sociais na produção de políticas públicas não

se restringe à dimensão dos movimentos sociais, mas deve considerar sua combinação

causal com outros dois elementos, a dimensão do Estado e a da política pública”.2

Enfim, a consciência da necessidade de expansão do foco analítico, desenvolvida pelos

autores dos movimentos sociais, surge, em certo aspecto, pela própria evolução da

percepção dos espaços e formas de atuação dos atores da sociedade civil. Há um

repertório variado de estratégias que os movimentos sociais mobilizam: protestos e ação

direta; participação institucionalizada em canais de diálogo como arenas participativa3;

“política de proximidade”, através de contatos pessoais entre atores da sociedade civil e

do Estado; e ocupação de cargos na burocracia 4 (ABERS, R.; SERAFIM, L.;

TATAGIBA, L., 2014, p. 332)

UMA TENTATIVA DE COMPATIBILIZAR AS DUAS ABORDAGENS

Como apresentado, a confluência de ambas as perspectivas, inicialmente polares, em

direção a um ponto de conexão entre Estado e sociedade civil é uma característica dos

autores de ambas as vertentes. Tomando as perspectivas que enfatizam as características

da sociedade civil e aquelas que centram atenção nas instituições, poderíamos demarcar

como ponto de partida – considerando a contribuição dos diversos autores considerados

aqui – a seguinte proposição: há razão na crítica de que minimizar o papel de qualquer

uma das vertentes implica em desconsiderar uma dimensão relevante para o tratamento

das questões. Assim, as duas dimensões deveriam ser vistas como partes de um todo e,

nesse sentido, o esforço analítico deveria atentar para as características e processos que

se desenvolvem nas conexões entre as esferas da sociedade civil e das instituições.

No entanto operacionalizar tal proposta não se mostra trivial. A confluência das

dimensões da sociedade civil e do Estado se desenvolve sem que os autores se livrem de

sua ênfase inicial: os neoinstitucionalistas consideram a sociedade civil sob a perspectiva

2 Como enfatizado na nota anterior, essa menção de autores de uma vertente a autores da outra é rara: a quase totalidade da bibliografia utilizada nos trabalhos considerados pelo autor neste paper não replicam esse exemplo. 3 Essa modalidade tem uma grande difusão no caso brasileiro. Ver, por exemplo, Pires (2014a e 2014b). 4 Grifo nosso, pois é uma modalidade de especial interesse para os casos abordados neste trabalho.

do Estado os autores dos movimentos sociais consideram o Estado sob sua própria

perspectiva.5

Um complicador contido aí é a complexidade de se delimitar as fronteiras dos

movimentos sociais e do Estado, já que há certa indistinção entre atores que atuam de

ambos os lados. Confrontados com esse problema, autores tendem a manter a ênfase no

objeto original, mesmo reconhecendo a relevância em ultrapassá-lo. Abers, Sefarim e

Tatagiba, por exemplo, argumentam que “talvez devêssemos aceitar esses vínculos e

práticas [com as instituições estatais] como parte de um movimento social” (2014, p.

77).

Tal solução é, no entanto, complexa, pois os atores que atuam dentro do Estado são

investidos de uma legitimidade de controle privilegiado do processo de policy-making, o

que significa um diferencial não negligenciável.6 Como argumenta Almeida (2014),

sociedade civil e instituições estatais se encontram em patamares diversos, pois “as

instituições estatais têm capacidades únicas para coordenar, regular e administrar um

contexto de larga escala [...]. Sua legitimidade deriva do consentimento dos indivíduos,

o qual determina a capacidade de tomar decisões vinculantes que implicam a obediência

dos cidadãos.” (p. 190)

Como os argumentos desenvolvidos anteriormente mostram, os atores dos movimentos

sociais, visando à concretização de suas concepções no processo de decisão, ocupam

espaços no Estado, e se qualificam como partícipes do processo de decision-making. Da

parte do Estado é relevante, especialmente para os governos, articularem suportes na

sociedade civil para a produção de políticas públicas, na medida da possibilidade da

adequação dos interesses e visões de cada uma das partes. É a partir desse “jogo” que a

confluência entre sociedade civil e Estado vai se conformando, somando esforços e

produzindo tensões. O ponto que agrava a indistinção é que comumente os atores

relevantes estão ao mesmo tempo atuando em ambas as esferas. É a persistência do que

poderíamos chamar de “atores anfíbios”: aqueles que ocupam o aparato do Estado e ao

mesmo tempo são ativistas sociais. Sendo assim, qual seria o critério para classificar um

ator como sendo do movimento social ou do Estado? O fato é que a distinção entre

5 É interessante que isso fica evidenciado se tomamos os títulos dos trabalhos desses autores, que a despeito de analisar a conexão Estado/sociedade ainda enfatizam sua perspectiva inicial. Como exemplo, que é representativo, ver Evans (1993) e Abers e Von Bülow (2011). 6 As autoras propõem a abordagem de redes como solução para a questão.

Estado e sociedade só pode funcionar, nesses casos, como um artifício metodológico,

pois, na realidade, a distinção entre eles é turva e indefinida.

Visando processar esse problema, propomos uma abordagem focada em atores que

podem atuar indistintamente na sociedade civil ou nas instituições estatais buscando

quebrar, dessa maneira, uma perspectiva que secciona ambas as dimensões.

Os estudos de caso abordados neste trabalho enfatizam a relevância desse tipo de ator.

Revelam um processo de aprendizado na produção de políticas públicas, que envolveram

políticos, burocracias e setores da sociedade civil, com movimentos de profissionais das

áreas da saúde e educação. Atuando dentro de contextos específicos, ao longo do tempo,

os atores envolvidos teceram relações horizontais, conectando movimentos sociais e

Estado. Em grau relevante, desenvolveram uma teia de relacionamentos, muitas vezes

informais, que vitalizaram a ação pública que almejavam.

Assim alguns personagens especiais foram fundamentais na difusão dos esquemas de

cooperação. Técnicos com profunda dedicação às causas da saúde e educação, com

capacidade de articulação política, atuaram como autoridades públicas e lideranças de

movimentos sociais, e, mesmo com tensões, possibilitaram a cooperação para a

produção das políticas públicas (Laczynski e Teixeira, 2012; Rocha e Faria, 2004). Tais

personagens podem ser classificados como policy entrepreneurs ou empreendedores de

políticas. Segundo Mintrom,

Os policy entrepreneurs podem ter um papel fundamental na identificação de problemas

relacionados com as políticas públicas, de modo que tanto atraem a atenção

dos decision makers como indicam respostas apropriadas às políticas. Os policy

entrepreneurs devem desenvolver estratégias para apresentar suas ideias para os

outros. É por isso que eles gastam tanto tempo intercomunicando-se ‘dentro’ e ‘em

torno’ do governo. Assim fazendo, eles captam a ‘visão de mundo’ de vários membros

da policy-making community e tecem contatos que os ajudam a afirmar a sua

credibilidade. Fazer esses contatos permite que possam determinar quais argumentos

irão persuadir os outros para que apoiem suas ideias7. (1997, p. 739 – grifo meu)

7 Traduzido do original: “Policy entrepreneurs can play a key role in identifying policy problems in ways that both attract the attention of decision makers and indicate appropriate policy responses […] policy entrepreneurs must develop strategies for presenting their ideas to others. This is why policy entrepreneurs spend large amounts of time networking in and around government […]. In so doing, they learn the ‘world views’ of various members of the policy-making community and make contacts that can help build their credibility. Making these contacts allows policy entrepreneurs to determine what arguments will persuade others to support their policy ideas.”

Esses policy entrepreneurs surgem no contexto de movimentos coletivos mais amplos,

com os objetivos de defesa de causas diversas como, nos casos aqui abordados, a saúde e

a educação públicas. Além de direcionar demandas ao Estado, através de um leque de

estratégias de pressão, buscam, também, desenvolver sua atuação nos partidos políticos

– quase sempre de esquerda – e ocupar cargos governamentais. Como formuladores de

ideias sobre a reformulação dos sistemas de saúde e de educação, atuam também em

universidades, desenvolvendo pesquisas e formando profissionais. Considerando os

casos aqui abordados, são vários exemplos da atuação desses personagens, como será

apontado à frente.

AS RELAÇÕES ENTRE ESTADO E SOCIEDADE NA PRODUÇÃO DE POLÍTICAS

PÚBLICAS: ABORDANDO DOIS CASOS

É sabido que qualquer processo de reforma de instituições envolve um

reequacionamento de dada estrutura de poder. A própria existência de instituições

implica a distribuição desigual dos recursos de poder, o que habilita certos indivíduos ou

grupos a delimitar o espaço de ação de outros. Pode-se dizer que a luta política, nessa

perspectiva, visa manter ou modificar os arranjos institucionais que satisfaçam os

objetivos de poder dos diversos atores políticos (Levi, 1991, p. 79). Sendo assim, sob

certo aspecto, o processo de reforma de instituições públicas, seus sucessos e insucessos,

deve-se ao resultado dos conflitos entre atores que buscam maximizar suas posições em

relação aos recursos de poder que a manutenção ou modificação de certa forma de

estruturar as instituições estatais oferece. Dessa maneira, o entendimento desses

processos de reforma passa pelas características que estruturam o jogo político no Brasil.

Os casos aqui tratados expressam a capacidade dos grupos da sociedade civil em

penetrar as instituições estatais, participando do processo de decision-making e, por

outro lado, a busca do Estado em encontrar suporte em interesses da sociedade civil para

sustentar suas ações.

Dois casos serão tratados: a constituição da cooperação intermunicipal para a produção

de políticas de saúde, no Paraná; e a reforma do sistema público de educação

fundamental, visando a sua gestão participativa, em Minas Gerais.

O caso da constituição dos Consórcios Intermunicipais de Saúde do estado do

Paraná8

A democratização brasileira foi caracterizada pela descentralização político-

administrativa em diversas áreas de políticas públicas. No caso da saúde, a

descentralização implicou principalmente um processo de municipalização. Com a

Constituição Federal de 1988, momento de consolidação do processo de democratização

política no Brasil, foi adotado um Sistema Único de Saúde (SUS), fundado nos

princípios da universalidade, equidade, integralidade, com gestão descentralizada e

participativa.

Coerente com o princípio da descentralização federativa – tomado como meio de

democratização e de eficiência na gestão pública –, o primeiro decênio da implantação

do SUS priorizou a municipalização da saúde. Instaurou-se, assim, um processo de

intensa transferência de competências e recursos, antes concentrados no governo central,

em direção aos municípios, através de instrumentos normativos como as Normas

Operacionais Básicas (NOB) e as Normas Operacionais de Assistência à Saúde (NOAS),

utilizados pelo Ministério da Saúde para estruturar o setor. Sendo assim, os municípios

passaram a assumir progressivamente a gestão dos serviços de saúde em seus territórios.

Na medida em que a descentralização ia se consolidando, essa ênfase no papel dos

municípios começou, no entanto, a demonstrar problemas. Primeiramente, a

heterogeneidade de capacidades financeiras e administrativas dos municípios para

assumirem a gestão da saúde acabou conflitando com um dos princípios do SUS: a

equidade na oferta dos serviços. Além disso, instaurou-se uma tensão entre a lógica da

descentralização e os requisitos técnicos do sistema de saúde. Essa tensão se deve ao

fato de que a descentralização responde ao objetivo político de afirmação da autonomia

dos estados e municípios, ao mesmo tempo em que a lógica da política de saúde

demanda um funcionamento coordenado de relações intergovernamentais visando

cumprir os objetivos sistêmicos de universalidade, equidade e integralidade.

A fragmentação territorial resultante da afirmação das prerrogativas políticas dos

municípios como gestores da saúde, acabou, portanto, contraditando os princípios do

SUS, por demandar outro tipo de organização territorial. Um aspecto dessa inadequação,

por exemplo, revela-se no fato de que, no sistema único e universal de saúde do Brasil,

8 Este tópico é baseado em pesquisa financiada pelo CNPQ, cujo um dos resultados pode ser encontrado em Rocha e Castro (2016).

as fronteiras político-geográficas não delimitam o fluxo de pacientes, já que cobrem todo

o território e toda a população, ao passo que a oferta dos serviços é fragmentada pelas

unidades político-administrativas.

Nesse sentido, foi ficando cada vez mais clara a necessidade da configuração de arranjos

cooperativos visando remapear o federalismo tripartido brasileiro na área das políticas

de saúde. Prover os serviços para a população requer um planejamento que considere

uma escala adequada de oferta dos serviços. Isso demanda uma territorialidade que pode

abranger vários municípios, mais de um estado, ou mesmo partes de municípios. Daí a

necessidade de acordos políticos para a institucionalização de formas de cooperação

horizontal e vertical entre os entes federados.

Como forma de buscar essa cooperação, foram ensaiadas diversas tentativas de

regionalização, no entanto malogradas. Um efetivo processo de regionalização só vai

surgir em meados dos anos de 1990, com a difusão dos Consórcios Intermunicipais de

Saúde (CIS),

Um Consórcio Intermunicipal de Saúde (CIS) é a união ou associação de dois ou mais

municípios visando à resolução de problemas e à busca de objetivos comuns no setor,

mediante a utilização conjunta dos recursos humanos e materiais disponíveis (Brasil,

1997, p. 10).

A difusão dos CIS teve início, como se disse, em meados dos anos de 1990 em alguns

estados brasileiros. Esse processo se deu de forma heterogênea, pois dependeu, em

grande medida, das características políticas específicas dos estados, variável explicativa

relevante para a difusão da cooperação, como será tratado a seguir. Dois dos casos de

maior sucesso foram dos estados de Minas Gerais e do Paraná, este último objeto de

exame neste trabalho.9

No Paraná, a partir do início de 1990, foram constituídos progressivamente 26 CIS, com

as primeiras experiências se desenvolvendo nos municípios pequenos do norte e

nordeste, com estruturas administrativas precárias, e, posteriormente, se difundindo para

a quase totalidade do estado. Hoje, dos 399 municípios, 390 integram pelo menos um

CIS. Ou seja, 97,5% dos municípios paranaenses estão consorciados, com uma média de

16 por consórcio, sendo que o menor tem três e o maior tem 30 municípios.

9 Em 1999, por exemplo, Minas Gerais é o estado com maior porcentagem de municípios consorciados na área da saúde, 92,4% do total, sendo seguido pelo Paraná, com 77,6%. O Brasil apresentava 31,5% dos seus municípios consorciados (Cruz, 2001, p. 74). Para o caso de Minas Gerais, ver Rocha e Faria (2004) e Diniz Filho (2006).

Diversos são os fatores que, conjugados, explicam a articulação dos esquemas de

cooperação intermunicipal na área da saúde. De um lado, os mecanismos indutores da

cooperação vão paulatinamente se fortalecendo, tanto por parte do governo central como

dos estados, fruto do aprendizado acumulado por esses entes e do convencimento da sua

necessidade. Por outro lado, do ponto de vista dos municípios, num contexto de crise

econômica e restrições fiscais, nos anos de 1980 e 1990, a incapacidade de fornecer

respostas individuais às pressões do eleitorado por acesso aos serviços de saúde induziu

à consciência de que diversos problemas de gestão só poderiam ser equacionados de

forma cooperativa. Além do reconhecimento dessa incapacidade, nesse momento um

requisito político para a cooperação estava dado: a ênfase na “distribuição de poder”,

que diz respeito à busca de afirmação da autonomia dos municípios como forma de

superar a centralização federativa do regime autoritário, encontrava-se relativamente

resolvida. Com suas garantias de autonomia satisfatoriamente consolidadas, já que

arrefecidos os conflitos em torno da “distribuição” do poder federativo - questão

prioritária ao longo da democratização -, os municípios podiam concentrar-se nos

requisitos técnicos necessários para a produção de políticas públicas de maior qualidade.

A lógica aí envolvida é expressa por Scharpf, quando este diz que “eficiência e

flexibilidade são subordinadas às garantias procedurais de acomodação política” (apud

Pierson, 1995, p. 459) 10 . As políticas que visam garantir dois objetivos, metas

substantivas e proteção de posições institucionais, tendem a ser menos efetivas do que as

que visam apenas ao primeiro objetivo.

Como uma faceta dos motivos acima, a constituição dos Consórcios Intermunicipais de

Saúde - CIS, no Paraná, resultou de um processo de aprendizado envolvendo políticos,

técnicos e setores da sociedade civil, como prefeitos, secretários municipais e estaduais

de saúde, técnicos da Secretaria Estadual de Saúde (SESA) e dos municípios,

movimentos de profissionais da área da saúde e partidos políticos. Enfim atores da

sociedade civil e das burocracias públicas, que em sua atuação atravessaram as fronteiras

do Estado com a sociedade. Agindo dentro de contextos específicos, ao longo do tempo,

os atores envolvidos teceram relações horizontais, conectando municípios, e verticais,

articulando os mesmos com o âmbito estadual. Em grau relevante, desenvolveram uma

teia de relacionamentos, muitas vezes informais, que vitalizaram a dimensão formal dos

10 Traduzido do original: “efficiency and flexibility are subordinated to political accommodation and procedural guarantees”.

CIS. Além das regras pactuadas que orientam a cooperação, desenvolveram uma

confiança, principalmente entre as burocracias municipais e estadual, exercitada no trato

frequente das questões relativas à gestão da saúde, o que remete ao importante aspecto

da construção de capital social, que diz respeito “a características da organização social,

como confiança, normas e sistemas que contribuam para aumentar a eficiência da

sociedade, facilitando as ações coordenadas” (Putnam, 1996, p. 177).

Especificamente, alguns personagens especiais foram fundamentais na difusão dos

esquemas de cooperação. Numa mistura de técnicos da área da saúde com ativistas

sociais, com profunda dedicação à causa pública e com capacidade de articulação

política, esses atores mediaram as relações entre autoridades municipais de partidos

variados, buscando convencê-las da relevância da cooperação para a produção das

políticas públicas (Laczynski e Teixeira, 2012; Rocha e Faria, 2004). No limite, faziam

política através de um discurso técnico, difundindo ideias elaboradas coletivamente em

diversos âmbitos, tanto do Estado como da sociedade civil, cristalizadas principalmente

nas Conferências Nacionais de Saúde. Portanto, eram portadores de concepções sobre

como estruturar as políticas de saúde e trabalhavam para concretizá-las.

Esses policy entrepreneurs surgem no contexto de um movimento coletivo mais amplo,

de âmbito nacional, que foi o movimento dos sanitaristas. O Movimento Sanitário, que

surgiu no Brasil nos anos de 1970, era composto especialmente por profissionais da

saúde, com o objetivo de defender a saúde pública como direito universal e baseada nos

princípios de integralidade, equidade e descentralização. Além de constituir um

movimento social com a característica clássica de direcionar demandas ao Estado,

através de um leque de estratégias de pressão, os sanitaristas buscaram também

desenvolver sua atuação nos partidos políticos – quase sempre de esquerda – e ocupar

cargos governamentais.11 Como formuladores de ideias sobre a reformulação do sistema

de saúde brasileiro, atuaram também em universidades, desenvolvendo pesquisas e

formando profissionais. 12 Considerando o caso do Paraná, são vários exemplos da

atuação desses personagens, como será apontado à frente.

11 Há um importante movimento, o Movimento Popular de Saúde (MOPS), que compartilhou os mesmos objetivos dos sanitaristas mas se recusou a trabalhar dentro do Estado. Seu objetivo foi criar um poder alternativo ao Estado capitalista no âmbito da sociedade civil. Ver Doimo e Rodrigues (2003). 12 Uma evidência da relevância do movimento sanitário na organização dos municípios foi o seu protagonismo na criação do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (CONASEMS), em 1988, principal espaço de mobilização dos gestores municipais da saúde (Dowbor, 2014, p. 110). Aliás, evidência da relevância do caso do Paraná, é que de lá surge a proposta de criação do CONASEMS, a partir da experiência da Associação de Secretários Municipais de Saúde do Paraná, criada no início dos anos de 1980.

No plano estadual, a partir de 1983, os governos consecutivos do PMDB (José Richa,

Álvaro Dias e Roberto Requião), partido que abrigava um amplo contingente de

sanitaristas nos seus quadros, passaram a recrutar equipes técnicas multiprofissionais

para a SESA, que foram distribuídas pelo território do Paraná. Esses técnicos cumpriram

um papel fundamental no enfrentamento da situação de carência de estrutura de oferta de

serviços de saúde, especialmente por parte dos municípios menores. Seja pela formação

anterior, no âmbito das universidades ou dos movimentos sociais, seja pelo esforço do

próprio poder público em qualificar seus funcionários, esses profissionais difundiam as

ideias forjadas pelo movimento sanitário.

Por exemplo, os técnicos que entravam para a SESA tinham que fazer um curso

intensivo de três meses, de 40 horas semanais, em centros cuja orientação se baseava nos

princípios do pensamento sanitarista. Essas pessoas estavam, em grande parte, alocadas

nas Regionais de Saúde (RS) da SESA 13 , quando se desenvolve o processo de

implementação do SUS. Criou-se, assim, uma massa crítica de técnicos, distribuídos por

todo o território do estado, que utilizavam as RS como suporte para suas ações,

conectando o governo estadual com conjuntos de municípios, que compartilhavam das

mesmas ideias, e que no futuro teriam um papel crucial na criação dos CIS.

No plano dos municípios esse processo teve também os seus desdobramentos. Devido à

precariedade técnica de grande parte das administrações municipais, no sentido de

cumprir a sua recente prerrogativa de gerir os serviços de saúde, vários prefeitos

passaram a recrutar esses atores para cargos de direção na área da saúde (Dowbor,

2014). Assim, técnicos dedicados à causa da saúde pública, com alta capacidade de

articulação política, passaram a ocupar espaços na burocracia e em cargos de direção nos

governos municipais. Levaram, portanto, para os espaços de tomada de decisões suas

convicções sobre a política de saúde e, especificamente, sobre a relevância da

cooperação intermunicipal para estruturar essa política setorial (Laczynski e Teixeira,

2012; Rocha e Faria, 2004). Nesse caso, privilegiavam a atuação nas Associações de

Municípios (AMs)14, visando convencer os prefeitos a estenderem a cooperação para a

área da saúde.

13 As Regionais de Saúde (RS) foram fixadas pela SESA, que definiu recortes territoriais agregando grupos de municípios, em espaços geográficos contínuos, com base em uma série de informações técnicas, visando induzir o mapeamento de regiões de saúde, como referência territorial para a organização das ações de saúde no estado. 14 As AMs, criadas a partir do início da década de 1960 em diversos estados brasileiros, visam à promoção do desenvolvimento regional, através do planejamento e da cooperação intermunicipal.

Portanto, o processo de criação dos CIS envolveu a ação dos atores em duas dimensões:

no âmbito dos municípios – especialmente dos menores - e no do estado, através do seu

papel indutivo.

Direta ou indiretamente os policy entrepreneurs são forjados no movimento sanitarista,

constituído na sociedade civil com o objetivo de articular demandas ao Estado. No

entanto, o impacto das suas ações se potencializa quando passam a compor a burocracia

estatal ou assumir posições de mando nos governos.

Na verdade, há um interesse recíproco nessa articulação Estado e sociedade. Os

movimentos sociais veem como uma estratégia eficiente para alcançar seus objetivos a

atuação dentro do aparato estatal. Por sua vez, a necessidade dos governos estaduais e

municipais de estruturarem a área da saúde através do recrutamento de técnicos

preparados coloca em relevo os participantes do movimento sanitário, que forneciam

especialistas com uma concepção elaborada sobre um modelo de organização do setor.15

O caso da reforma da educação pública de Minas Gerais: implementação da gestão

participativa16

O tema da reforma de sistemas educacionais esteve presente na agenda de diversos

países a partir do início dos anos de 1980. Na América Latina, por exemplo, foram

introduzidas importantes mudanças nesses sistemas em pelo menos vinte países. No

Brasil não foi diferente. Diversas políticas de reforma dos sistemas públicos de educação

foram propostas e dentre elas várias foram implementadas. Sendo uma federação

tripartida, a estruturação da educação pública brasileira opera, especialmente no nível

fundamental, através de redes estaduais e municipais de ensino. Dada esta fragmentação

da estrutura de oferta, as experiências de redefinição do sistema público de educação

foram diversificadas segundo as diferentes condições políticas, financeiras e

administrativas de cada governo subnacional (Almeida, 1995).

A concepção geral que orientou a discussão das reformas, no caso brasileiro, foi

descentralizar o sistema, seja no sentido da sua municipalização seja repassando a

responsabilidade da gestão das escolas para os professores, funcionários, pais e alunos,

através da articulação de espaços de participação e representação. Esse movimento

15 Deve-se notar que a distinção entre atores da sociedade civil e do estado é complexa pois, em alguns casos, é impossível de ser feita: são “atores anfíbios” já que participam de ambas as esferas. 16 Este tópico faz parte de uma pesquisa cujo resultado parcial foi publicado em Rocha (2006).

surgiu, no contexto do processo da democratização política, como contraponto à gestão

burocratizada e centralizada dos sistemas públicos de educação do regime autoritário.

Foram vários os atores envolvidos nesse processo como também foram variadas as suas

motivações. Para os setores que faziam oposição ao regime militar, institucionalizar a

participação popular na gestão pública implicaria a adequação democrática entre as

demandas da sociedade e as políticas públicas. Além disso, a participação, imaginavam,

seria pedagógica no sentido de educar para a cidadania. Com a reforma, buscavam

também um efeito prático: enfraquecer o controle das instituições estatais pelos grupos

no poder, restringindo-lhes o monopólio das decisões e potencializando, em

contrapartida, o poder dos movimentos sociais de direcionar as políticas públicas.

Porém, por outro lado, setores que se beneficiavam com a forma como o sistema

educacional estava estruturado, baseado em relações clientelistas, buscavam preservar

seus interesses reagindo às propostas de mudanças. O embate dos interesses em torno

das reformas instaurou uma arena de disputa sobre a tomada de decisão concernente à

definição do desenho das instituições públicas de ensino. Com conteúdos e objetivos

diferentes, uma variada gama de atores passou a privilegiar a temática da gestão

participativa das escolas como parâmetro para a reforma das instituições públicas de

ensino, por um lado, enquanto outros atores buscaram neutralizar as ações reformistas

visando garantir interesses cristalizados no formato centralizado do sistema educacional.

A política brasileira, ao longo de sua história, é caracterizada, em parte, pela

permanência de relações clientelistas, que estão sempre se reproduzindo segundo novas

formas. Pode-se dizer que o acesso à capacidade de manipulação de recursos públicos é

aspecto importante na definição das estruturas de poder no Brasil. Pelo menos desde a

República Velha, o jogo político dá-se, em boa medida, em torno da disputa de posições

no interior do Estado, visando garantir a possibilidade de controlar e manipular os seus

recursos, com o objetivo de garantir apoios e votos. Nesse sentido, as disputas sobre o

desenho adequado das instituições públicas envolvem estratégias distintas, relacionadas

com o controle dos recursos de poder estatais, tanto para facilitar sua utilização política

como para neutralizar esse mesmo uso por parte de adversários.

O caso aqui abordado, sobre o processo de reforma do sistema público de educação do

estado de Minas Gerais, é dos mais relevantes no Brasil e na América Latina (Grindle,

2004). O objetivo das mudanças foi dar autonomia de funcionamento às escolas, através

da criação de espaços para a sua gestão participativa, visando impedir a

instrumentalização da gestão da educação para fins político-partidários. Isso implicava o

efeito politicamente problemático de subtrair a capacidade de utilização pelos

governantes dos recursos de poder que a administração das instituições da educação

fornecia. Não surpreenderam, portanto, as resistências que surgiram contra a reforma por

parte de grupos com acesso privilegiado aos recursos de poder fornecidos pelas

instituições públicas de educação.

A formulação e a implementação dessa reforma envolveu partidos políticos,

parlamentares e lideranças do Legislativo, burocratas de diversos níveis, governantes e

seus auxiliares mais próximos, instituições internacionais e seus consultores, sindicato

dos trabalhadores do ensino, associação de diretores escolares, associações de pais e

alunos e outros setores da sociedade civil, que agiram no sentido de afirmar seus valores

e realizar seus interesses. O processo em torno da reforma desenrolou-se por cerca de

dez anos, envolvendo três governos estaduais, durante os quais os atores entraram em

conflito e/ou estabeleceram consensos, redundando em movimentos de avanços e recuos

no sentido da sua completa implementação. Para nossos fins, será abordado o primeiro

momento, onde setores progressistas conseguem avançar a implementação de quase

todos os pontos de sua agenda reformista.17

O caso mostra que a mudança institucional foi resultado de uma multiplicidade de

fatores. Foi resultado não da vontade de um ator específico, mas da convergência da

atuação de diversos grupos que por razões diferentes sustentam as ações reformistas,

confrontando as práticas clientelistas e patrimonialistas que até então contaminavam as

instituições de ensino. A capacidade de pressão dos diversos grupos de interesse

envolvidos na reforma educacional foi um fator explicativo relevante, mas apenas

quando relacionada com o contexto institucional que conformou as disputas.

Especificamente, a capacidade de atores que atuaram tanto nos movimentos sociais

como na burocracia setorial da educação, portando ideias claras sobre os fundamentos da

reforma mostrou-se também fator fundamental para o reequacionamento das instituições

da educação pública, objetivo tanto dos movimentos reformistas da sociedade civil como

parte da burocracia pública. Na verdade atores que são indistintos, muitas vezes, em

termos de sua esfera de ação. Nesse contexto, os chamados policy entrepreneurs foram

personagens fundamentais na reforma institucional efetivada.

17 O único ponto relevante que só foi adotado no início dos anos de 1990 foi a eleição direta de diretores. Ver Rocha (2006).

Em Minas Gerais, a ênfase da reforma do sistema público de educação foi conceder

autonomia administrativa, financeira e pedagógica para as escolas, possibilitando sua

gestão através da participação dos seus professores e funcionários, pais e alunos. Tais

objetivos, como vimos, se chocavam com interesses clientelistas, na medida em que a

educação aparece, historicamente, entre as políticas utilizadas para fins eleitorais. A

interferência político-eleitoral e partidária no setor transformava questões

administrativas, como contratação de professores, pedidos de licença, aposentadoria,

remoção, pedidos de transferência, aplicação de punições, requisição de professores para

cargos administrativos, dentre outras, em atribuição da administração central, que

decidia segundo a rede de influências políticas que cercava cada caso específico.

A etapa inicial do processo de reforma cobriu o período de 1983 a 1987, durante o

mandato de Tancredo Neves18, o primeiro governador de oposição eleito pelo voto direto

da população depois de quase duas décadas em que os governadores eram indicados de

forma indireta. Em agosto de 1984, o governador desincompatibilizou-se do cargo para

disputar a presidência da República, assumindo o seu vice, Hélio Garcia, que manteve a

mesma equipe de governo, incluindo a direção da Secretaria de Estado da Educação

(SEE). Esse período se caracterizou pela implementação das primeiras medidas de

reforma que estavam nas agendas tanto do governo estadual quanto dos movimentos

sociais, desde o final dos anos de 1970.

A década de 1980 iniciou-se com movimentos sociais bastante ativos e aglutinados em

torno dos partidos de oposição, cujo objetivo principal era alcançar a democratização

política e derrotar o regime militar. Nesse processo de organização de amplos setores da

sociedade civil, os professores estaduais tinham posição de destaque, mobilizando-se de

forma intensa, tanto por questões salariais como por reformas democratizantes do

sistema educacional. Seu padrão de organização rompia, em finais dos anos de 1970,

com o sindicalismo atrelado ao poder vigente. O movimento sindical passava a

funcionar com autonomia em relação ao Estado e deflagrou greves mesmo contra a

legislação em vigor, que limitava o direito de representação e reivindicação dos

funcionários públicos. Ao lado da Associação dos Professores Públicos de Minas Gerais

(APPMG), entidade que representava até então a categoria, buscando não confrontar os

18 Tancredo Neves era então um político de grande experiência e de projeção nacional. Havia sido, por exemplo, ministro de Getulio Vargas e primeiro-ministro na curta fase parlamentarista do Brasil. Apesar de seu estilo conciliador, com trânsito em setores que iam da direita à esquerda do espectro político, colocou-se na oposição ao regime militar durante toda a sua vigência.

interesses governamentais, surge a União dos Trabalhadores de Ensino (UTE).

Caracterizada pelo chamado “novo sindicalismo”, a UTE, que representava não só os

professores, mas o conjunto dos trabalhadores do ensino, como supervisores

pedagógicos, orientadores educacionais e administradores escolares, passou, a partir daí,

a liderar o movimento dos trabalhadores do setor 19 . As lideranças dessa entidade

militavam, em sua grande maioria, em partidos de esquerda, principalmente no PT, o

que levou, inevitavelmente, a certa “contaminação” da condução dessas entidades pela

lógica eleitoral20.

A categoria dos professores estaduais demonstrou grande poder de mobilização, que se

refletiu na realização de inúmeras greves, no período que vai do final dos anos de 1970

ao início dos anos de 1990, mobilizando um imenso número de pessoas e com um

enorme poder de desgaste sobre os governos, pela repercussão negativa que as escolas

paradas causavam em amplos setores da opinião pública.

Os trabalhadores do ensino público e diversos outros atores, ligados a partidos e

movimentos sociais, que atuavam no setor reivindicavam mudanças na gestão da

educação, até então marcada pela centralização das decisões e pela utilização clientelista

dos recursos do setor. Propunham a gestão participativa das escolas, além de melhores

condições salariais e de trabalho. Especificamente demandavam o recrutamento de

professores por concurso público, a constituição de Colegiados como espaços de decisão

com participação de professores, funcionários, pais e alunos, e eleições diretas para

diretores escolares.

Quando um partido de oposição ao regime militar assumiu o governo estadual em 1983,

as ideias de descentralização e participação passaram a orientar a ação governamental,

especificamente nas áreas sociais. O governador Tancredo Neves entregou a direção da

SEE para a ala esquerda do PMDB, que buscou reorientar a política educacional do

19 Com o dispositivo da Constituição de 1988 que permite a sindicalização dos funcionários públicos, a UTE transformou-se em sindicato e passou a denominar-se Sindicato da União dos Trabalhadores do Ensino - SindUTE. Por questão de exposição, é utilizado, ao longo do texto, a sigla UTE. No caso, no entanto, a definição de sindicato é restritiva, já que a agenda da UTE envolvia a defesa de um modelo de educação e não apenas questões corporativas. 20 Vários parlamentares do PT de Minas Gerais sairam do movimento dos trabalhadores do ensino. O primeiro deputado federal do partido, Luiz Soares Dulci, eleito em 1982, foi o líder da greve dos professores de 1979 e um dos fundadores da União dos Trabalhadores do Ensino - UTE. Posteriormente, tornou-se uma importante figura na direção do PT e secretário geral da presidência da República no governo Lula. Outro deputado federal do partido, saído do movimento, foi Paulo Delgado, que foi eleito em 1986, 1990, 1994, 1998 e 2002. Sairam ainda do movimento a deputada estadual Maria José Haueisen, eleita em 1986, 1990, 1994, 1998 e 2002, os deputados estaduais Antônio Carlos Pereira e Antônio Fuzatto, eleitos em 1990, Gilmar Machado, em 1990, 1994 e 1998, e vereadores eleitos em diversos municípios, como Fernando Cabral e Rogério Corrêa, em Belo Horizonte. Em 2002, Gilmar Machado foi eleito deputado federal e Rogério Corrêa deputado estadual.

estado. No entanto, a equipe montada na SEE era heterogênea, contemplando também

setores conservadores do partido. Isso implicou a existência de resistências, dentro da

própria SEE, ao projeto de reforma proposto pela sua direção. Visando contornar tais

resistências, a direção da SEE buscou se apoiar na burocracia de carreira da instituição

afinada com suas propostas, a quem reservou parte dos cargos de direção. Mais que isso,

buscou formar “quadros” na burocracia da SEE para sustentar o projeto de

descentralização do setor. Tais funcionários, a partir daí, foram coadjuvantes da direção

da SEE na formulação e implementação das reformas.

Esse grupo que passou a dirigir a SEE era composto por pessoas que vinham

participando das discussões sobre a reforma da educação que se deram no contexto do

movimento pela democratização política brasileira, e que envolvia universidades,

partidos políticos de esquerda e setores da sociedade civil. Especialmente, envolveu

policy entrepreneurs que atuavam tanto nos movimentos sociais como em cargos nas

instituições estatais. As concepções desenvolvidas aí tinham forte influência de autores

marxistas, especialmente do teórico italiano Antonio Gramsci. O discurso oficial

passava, assim, a apresentar forte ênfase no aspecto político, ressaltando a participação

da população nas decisões públicas, inclusive nas escolas, como meio de formação do

cidadão para a democracia e para a promoção das classes desfavorecidas, ao contrário do

discurso proferido até então que se caracterizava por argumentos que buscavam

despolitizar a discussão sobre a administração da educação pública.

Evidência da nova filosofia de trabalho foi a realização, de agosto a outubro de 1983, do

I Congresso Mineiro de Educação, como forma de pensar a educação junto com setores

da sociedade civil. Para efetuar um amplo diagnóstico da situação da educação e sugerir

soluções, foram mobilizados pela direção da SEE, em todo o estado de Minas, todos os

setores da sociedade com interesse no tema. Profissionais do ensino, especialistas,

alunos e pais, sindicatos, universidades, prefeituras e representantes de diversos setores

sociais, coordenados pela SEE, discutiram os problemas da educação e forneceram uma

lista de 42 propostas para sua resolução. Dentre elas havia sugestões para a implantação

de Colegiados como forma de viabilizar a administração participativa das escolas e para

a adoção de concurso público como critério para recrutamento de professores. Foi

proposta também “a eleição do Diretor por voto direto da comunidade escolar” (Minas

Gerais, 1983, p. 13).

O governo adotou, em parte, as propostas resultantes desse espaço de participação que

foi o I Congresso Mineiro de Educação. Os Colegiados foram implantados na grande

maioria das escolas do estado através do Programa de Renovação da Prática Educativa,

subproduto do Plano Mineiro de Educação 1984/1987. Acabaram por se constituir, junto

com as Comissões Municipais de Educação, na principal estratégia da SEE para a

implementação da administração participativa nas escolas. O Colegiado é um conselho

capaz de decidir sobre as prioridades e metas educacionais a serem desenvolvidas pela

unidade escolar, como, por exemplo, conteúdo do ensino, calendário escolar, espaço

físico necessário, suporte material e outros itens. Ele é composto de professores,

funcionários, pais e alunos maiores de 16 anos. Já as Comissões Municipais de

Educação são integradas pelos diversos segmentos sociais do município e visam

“possibilitar a integração dos vários interesses dos cidadãos e definir as prioridades

educacionais desde a necessidade de novas escolas até aquelas relativas a tipos e formas

de treinamento de professores, de assistência aos educandos, de articulação entre o poder

municipal e estadual, no que diz respeito à educação” (Rodrigues, 1984, pp. 13-14).

Deve-se constatar que medidas efetivas de reforma do sistema estadual de ensino só

foram tomadas a partir da posse de um governador de oposição ao regime militar, em

1983, eleito pelo voto popular, apesar de a pressão social nesse sentido estar sendo

exercida, de forma significativa, desde o governo anterior, no final da década de 1970.

Com a posse de Tancredo Neves, a SEE ficou sob o controle de um grupo de pessoas

oriundo da ala progressista do PMDB e altamente identificado com a política de

descentralização, em grande parte com origem nos movimentos sociais que atuavam pela

educação pública. O grupo dirigente da SEE encontrou uma sociedade civil mobilizada

em apoio à reforma e com ela trabalhou. Encontrou, no entanto, uma classe política que

majoritariamente obtinha dividendos eleitorais do desenho centralizado do sistema

educacional, com interesse especial na indicação dos diretores de escolas. Nesse

contexto, o governador buscou conciliar segmentos diversos do espectro político: ao

mesmo tempo que entregou a direção da SEE a setores progressistas, ele não abriu mão

do apoio de políticos mais conservadores.

No mesmo tempo que acenou com mudanças, atendendo ao anseio de parte expressiva

do eleitorado e à pressão do movimento social, preservou um aspecto crítico para os

interesses político-eleitorais de políticos clientelistas: a indicação por critérios políticos

dos diretores escolares. Com um governo composto por forças heterogêneas, o

governador foi tomando decisões conforme as pressões, buscando sempre preservar um

equilíbrio entre as partes, suficiente para sustentar suas pretensões. A ação do grupo

dirigente da SEE passou a depender de sua “inserção” nos movimentos sociais. A

disputa se deslocou, em certa medida, para dentro do Estado. Mas os grupos reformistas

alocados na SEE necessitaram da capacidade de mobilização de seus aliados da

sociedade civil para o embate intraburocrático.

Foram medidas adotadas foram, assim, parciais: implementou-se a administração

colegiada nas escolas, modificou-se relativamente o critério de recrutamento dos

professores, mas não se adotaram as eleições diretas para diretores escolares.

A postura dúbia do governo ficou clara no caso das eleições de diretores. O governo, por

um lado, acatou o “veto” de sua base no Legislativo contra as eleições. Porém, com

incentivo da direção da SEE para que professores, funcionários e pais de alunos de

escolas realizassem eleições informais onde havia maior capacidade de mobilização,

para depois pressionar o deputado com direito de indicar o diretor a assumir o nome

escolhido pela comunidade. Dessa forma, em diversas escolas os parlamentares

acabavam tendo de indicar o nome consagrado nas eleições informais, evidenciando a

eficácia da estratégia conjunta de setores dirigentes da SEE com a comunidade escolar.

Não há dados quantitativos sobre o resultado dessa estratégia, mas depoimentos de

atores envolvidos indicam que sua incidência foi considerável.

Neste período, portanto, o embate dos atores e interesses resultou em uma reforma

incompleta. O núcleo central do governo agiu no sentido de contemporizar os interesses

em jogo: tomou decisões reformistas, contemplando as posições da direção da SEE, dos

trabalhadores do ensino e de setores da sociedade civil, mas garantiu formalmente a

continuidade da indicação dos diretores por critérios político-eleitorais, resguardando os

interesses clientelistas dos políticos governistas. A direção da SEE, comprometida com

as mudanças e com clara ideia dos seus objetivos, se viu limitada pela posição dúbia do

governador. Sua estratégia foi implementar as ações viáveis, sustentando-se no poder de

mobilização dos movimentos sociais, com os quais tinha ligação, e na alocação de

funcionários comprometidos com as reformas em cargos estratégicos. A UTE, por sua

vez, tinha propostas de reformulação do sistema público de ensino e grande poder de

mobilização e apelo junto à opinião pública, mas não tinha acesso ao centro decisório,

logrando, portanto, o atendimento apenas parcial de suas reivindicações.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

São várias as formas de qualificar os processos de produção de políticas públicas

expostos aqui: segundo uma ênfase no estado ou na sociedade civil. A estratégia estatal,

por exemplo, retrata o que Evans (1993) designa de “autonomia inserida”, onde há uma

conexão entre ação da burocracia pública com grupos da sociedade civil, visando

potencializar a capacidade estatal de produzir suas políticas públicas: no caso

governadores e prefeitos visando estruturar a política de saúde no Paraná e autoridades

da Secretaria de Educação de Minas Gerais reformando as instituições educacionais. Da

outra perspectiva, Abers e Von Bülow (2011) entendem que os ativistas atuam visando “

alcançar seus objetivos trabalhando a partir de dentro do aparato estatal” (p. 78).

Ativistas do movimento sanitarista penetraram instituições estaduais e municipais

visando concretizar seus objetivos participando da gestão pública. Da mesma forma,

ativistas pela reforma da educação ocuparam cargos diretivos no Estado. Em ambos os

casos essa atuação dentro do Estado foi fundamental para alcançar seus objetivos. No

caso da educação, houve uma sinergia entre reformistas de dentro do governo com

aqueles atuando na sociedade civil. São duas perspectivas analíticas que buscam explicar

a mesma questão. Na dimensão teórica, o desafio seria que ambos se agregassem em um

mesmo “paradigma”.

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