parcerias no setor público: o programa bem social em...

Parcerias no Setor Público: o Programa Bem Social em Uberlândia/MG

Luna Marquez Ferolla – [email protected]

Centro Universitário Unifafibe

Janayna Rocha Magalhães – [email protected]

Universidade Federal de Uberlândia - UFU

Marcelo Rodrigues de Carvalho – [email protected]

Complexo Educacional Damásio de Jesus

Ronaldo de Souza Neves Marinho – [email protected]

Universidade Federal de Uberlândia - UFU

Vérica Marconi Freitas de Paula – [email protected]

Universidade Federal de Uberlândia – FAGEN/UFU

Área temática: Gestão e Políticas Públicas

Resumo

A configuração atual do Estado brasileiro propicia o estabelecimento de parcerias entre setor

público e terceiro setor, em parte pela municipalização estabelecida na última reforma

constituinte e também pela publicização, fruto da reforma gerencial. Nesse contexto, faz-se

relevante analisar a gestão e coordenação de tais parcerias, os instrumentos legais e de

formalização, bem como analisar os mecanismos utilizados pelo governo para controle e

avaliação do desempenho em relação aos objetivos acordados. A apreciação crítica de

experiências específicas pode resultar em informações relevantes para que profissionais

envolvidos em situações semelhantes conheçam possíveis ferramentas a serem utilizadas e

como aplicá-las. Dentre as diversas relações existentes, principalmente em nível local, este

artigo apresenta um estudo do Programa Bem Social, da Prefeitura Municipal de

Uberlândia/MG, criado para centralizar a gestão das parcerias estabelecidas pela Secretaria

Desenvolvimento Social e Trabalho. Para isso, foram analisados dois casos - Ação Moradia e

Associação de Apoio Comunitário. A coleta de dados foi feita por meio de observação não-

participante e entrevistas com roteiro semiestruturado com funcionários da Secretaria

responsável e das organizações parceiras. A análise priorizou os mecanismos de coordenação

das parcerias, revelando que a proposta de padronização só foi atingida internamente em cada

diretoria em que se subdivide a Secretaria.

Palavras-chaves: Gestão Pública; Terceiro Setor; Programa Bem Social.

1. Introdução

A configuração do aparelho administrativo do Estado brasileiro atual é bastante propícia para

o estabelecimento de parcerias entre o setor público e o terceiro setor, especialmente a nível

local. A descentralização, tanto em relação à municipalização estabelecida na última reforma

constituinte quanto à publicização, fruto da reforma gerencial, desencadeou uma profusão de

Anais do Encontro de Gestão e Negócios - EGEN2014 Uberlândia, MG, 20 a 22 de outubro de 2014

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experiências de parceria entre prefeituras e organizações da sociedade civil, especialmente

para a prestação de serviços concernentes às políticas sociais. A relativa autonomia de que

gozam os governos locais, somada à pluralidade de organizações que compõem o terceiro

setor, resultam em uma notável diversidade entre as parcerias estabelecidas.

Nesse contexto, faz-se relevante analisar a gestão e coordenação de tais parcerias, os

instrumentos legais e de formalização, bem como analisar os mecanismos utilizados pelo

governo para controle e avaliação do desempenho em relação aos objetivos acordados. A

apreciação crítica de experiências específicas pode resultar em informações relevantes para

que profissionais envolvidos em situações semelhantes conheçam possíveis ferramentas a

serem utilizadas e como aplicá-las.

Dentre as várias parcerias realizadas entre prefeituras e organizações sociais destaca-se o

Programa Bem Social (BS), desenvolvido pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento

Social e Trabalho da Prefeitura Municipal de Uberlândia. O programa foi criado para

centralizar a gestão das parcerias estabelecidas pela Secretaria, com base nos princípios de

integralização e acessibilidade. Apesar de integrados em uma única identidade, os projetos e

ações relacionados ao desenvolvimento e assistência social para a comunidade são

encontrados em diversas partes da cidade, visto que os locais de atendimento são

descentralizados, permitindo amplo acesso aos serviços ofertados. Atualmente são atendidas

cerca de 100 mil pessoas por mês, havendo repasse de subsídios municipais para mais de 80

organizações que compõem o quadro do programa, classificadas em uma das seguintes

categorias: assistência social, criança e adolescente, família, idoso, pessoa com deficiência,

trabalho, promoção social (UBERLÂNDIA, 2011). A Secretaria é subdividida nas mesmas

categorias, existindo uma diretoria específica para cada uma delas. Apesar da diversidade dos

tipos de atendimento, da configuração interna das organizações e consequentemente do apoio

que demandam da prefeitura, a relação com as organizações parceiras é relativamente

padronizada em cada uma das diretorias responsáveis.

Este estudo, destarte, tem como objetivo analisar o referido programa, com foco nos

mecanismos de coordenação e gestão das parcerias. Para tanto, o primeiro passo foi levantar e

descrever tais mecanismos. Em seguida, foram identificadas as ferramentas de fiscalização e

controle implantadas e os processos de comunicação existentes. Finalmente, foi avaliada a

adequação dos mecanismos apresentados às organizações parceiras, pela perspectiva de dois

casos: Ação Moradia e Associação de Apoio Comunitário (Assacom).

O artigo está estruturado da seguinte forma: 1) introdução, 2) embasamento teórico

abordando: os processos de descentralização governamental e reforma gerencial; conceituação

do terceiro setor; mecanismos de formalização de parcerias entre Estado e terceiro setor; papel

do governo no âmbito das parcerias; e indicativos de sucesso e fracasso observados em

estudos anteriores; 3) os aspectos metodológicos; 4) resultados e análise dos casos, com a

descrição da proposta da prefeitura, em comparação com as perspectivas das duas

organizações parceiras escolhidas; 5) considerações finais; 6) referências bibliográficas.

2. Embasamento teórico

2.1. Parcerias entre Estado e Terceiro Setor

O Estado brasileiro estrutura-se politicamente como uma federação, na qual existem duas

esferas de poder: uma central, constituída pelo governo federal, e outra descentralizada,

composta pelos governos subnacionais (estados e municípios), que gozam de certa autonomia

política, administrativa e financeira (SOARES, 1998; FRANZESE; ABRUCIO, 2009). O

sistema federativo é uma forma inovadora de organização político-territorial do poder, na qual


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vigora o princípio da soberania compartilhada. Tal configuração é especialmente útil quando

da existência de heterogeneidades regionais significativas no território nacional, pois permite

que os governos subnacionais, ao compartilhar poder e decisão com a União, disponham de

instrumentos para defesa de seus interesses específicos, sejam eles convergentes ou

divergentes em relação aos dos demais entes da federação (ABRUCIO, 2005).

Apesar de importante, a designação da configuração política como sistema federativo, desde a

proclamação da República, em 1889, não era suficiente para que, na prática, os governos

subnacionais gozassem da autonomia necessária para defender seus interesses. Apenas com a

promulgação da Constituição de 1988 consolida-se o empoderamento das instâncias locais,

por meio da legalização do repasse de recursos e responsabilidades aos estados e,

principalmente, aos municípios brasileiros, que se tornam também entes federativos. O fim do

século XX marca então o início de um processo de descentralização política e financeira por

meio do qual as prefeituras e órgãos correlatos passam a deliberar e responder diretamente

pela execução de diversos programas e políticas públicas, em especial no âmbito das políticas

sociais (CAVALCANTE, 2011).

Apesar de diversas críticas que podem ser levantadas em relação a esse processo¹, é fato que a

municipalização facilitou significativamente a redemocratização do país, por meio da

aproximação da sociedade civil à ação e decisão da gestão pública, instauração e promoção de

processos participativos e fortalecimento da cidadania, com maior adequação das políticas

públicas às necessidades e peculiaridades locais (FONSECA, 2007; TEIXEIRA, 2007).

O final do Século XX foi palco também de outra descentralização, em várias partes do

mundo, por meio da ampliação e regulação da transferência de recursos estatais para

organizações de mercado e da sociedade civil. No Brasil a Reforma Gerencial, baseada nos

princípios da New Public Management, teve início em 1995, com três dimensões: de gestão,

cultural e institucional. A primeira envolveu foco nos resultados, programas de capacitação e

valorização do servidor público, a implantação da gestão por competências e a introdução do

princípio da eficiência dentre os pilares do direito administrativo. A segunda diz respeito a um

esforço empreendido no sentido de eliminar, ou ao menos minimizar, aspectos negativos

culturais e históricos inerentes à administração pública brasileira, como o patrimonialismo e o

clientelismo (ABRUCIO, 2007; BRASIL, 1997; BRESSER PEREIRA, 2001).

No âmbito institucional, a reforma orientou-se pela descentralização. Em consonância com as

ações empreendidas em relação à gestão e a mudança cultural as transformações se deram,

segundo Barbosa e Elias (2010, p.2487):

[...] pela privatização de uma série de atividades econômicas desenvolvidas pelo

Estado, pela transferência da execução das políticas públicas a instâncias

subnacionais e pela incorporação de entes públicos não estatais às tarefas de

gerenciamento e execução de ações (no que ficou conhecido como processo de

publicização).

A publicização dos serviços classificados como não exclusivos do estado fez-se por sua

transferência para entidades qualificadas como Organizações Sociais (OS) que possuíam

flexibilidade administrativa e habilitação para receber recursos públicos e administrar bens e

equipamentos do Estado (BRESSER-PEREIRA, 2001). Foi instituído o contrato de gestão

como instrumento de controle dos resultados e os conselhos para ampliar o controle social

(AMARAL, 2003). No âmbito da reforma foi criada também a figura da Oscip (Organização

da Sociedade Civil de Interesse Público), cuja parceria com o Estado deve ser formalizada por

meio de um Termo de Parceria, com objetivos semelhantes aos do contrato de gestão

(ABRUCIO, 2007).


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O fomento à transferência de recursos públicos e responsabilidades do governo para tais

organizações foi proposto com os seguintes objetivos: primeiro, estimular a gestão por

resultados, a ser acompanhada pelo poder público por meio dos instrumentos de formalização

das parcerias; segundo, aumentar a eficiência na prestação do serviço público, ao permitir

maior flexibilidade gerencial em vários aspectos, como gestão de recursos humanos, compra

de insumos e materiais e gestão financeira; e terceiro, fortalecer a democracia, já que as

organizações sociais estariam mais próximas da sociedade, permitindo maior participação e

controle sociais (ARRETCHE, 1996; BRASIL, 1997; IBAÑEZ; VECINA NETO, 2012).

Arretche (1996), no entanto, adverte que tais expectativas não são resultados diretos da

descentralização (tanto do governo federal para os municipais quanto da administração direta

para as organizações sociais), pois a concretização dos ideais democráticos e mesmo a

eficiência gerencial dependem em grande parte da natureza das instituições envolvidas em

cada nível de governo, e não apenas da escala de governo responsável pela gestão das

políticas públicas, ou do órgão executor. Outra crítica ao processo de publicização remete à

ideia de privatização dos bens públicos. Amaral (2003, p.37) comenta que:

[...] embora as relações entre o terceiro setor e o Estado sejam interpretadas por

alguns críticos como mercantilização de direitos, ou ainda, a desistência de gerar

uma macropolítica estrutural para inscrever as ações sociais na caridade privada,

essa aproximação pode, por outro lado, ser interpretada à luz de um paradigma

colaborativo entre as formas de o Estado atuar.

Com a convergência destas duas facetas da descentralização – o empoderamento dos

municípios e a publicização – surgem por todo o país experiências de parceria entre

prefeituras e organizações sociais. Com a relativa autonomia das instâncias locais, tais

relações apresentam configurações distintas entre si, quanto a aspectos como instrumentos

legais, formas de coordenação e meios de acompanhamento do desempenho.

Consequentemente, podem ser observados nos vários casos diversos graus de sucesso, assim

como diferentes papéis assumidos pelas instâncias governamentais que adotaram tais

parcerias (FARAH, 2001). A heterogeneidade é ainda maior devido à grande gama de

organizações do terceiro setor hábeis e dispostas a participar da coprodução do bem público.

No entanto, certas similaridades podem ser observadas, pois em todos os casos há o interesse

mútuo das partes em garantir a qualidade do serviço prestado, a eficiência na utilização dos

recursos e uma boa fluência das relações estabelecidas entre si (FISCHER; FALCONER,

1998). Assim, a apreciação crítica de experiências específicas pode resultar em informações

relevantes para que outros casos saibam possíveis ferramentas e processos a serem utilizadas e

como aplicá-los.

Para fundamentar a análise dos casos abordados neste estudo, a continuação desta revisão

teórico-empírica é composta por: uma breve conceituação das organizações do terceiro setor,

destacando a variedade de possíveis configurações; que leva à discussão sobre o papel dos

governos locais no contexto das ações colaborativas; seguida pela descrição dos mecanismos

de formalização e controle das parcerias entre Estado e terceiro setor.

2.2. Terceiro Setor

Carente de rigor teórico, o termo “terceiro setor” vem sendo utilizado para denominar um

segmento político-econômico-institucional que abrange uma crescente pluralidade de

organizações, distintas entre si em aspectos como configuração jurídica, princípios,

finalidade, tamanho e complexidade (PINTO, 2006).


921

Como expõe Amaral (2003, p. 35), o termo surgiu para identificar aquelas instituições

em posição intermediária entre o Estado e o mercado, ao atuar na provisão de bens de

interesse de amplos segmentos do mercado, mas serem de iniciativa privada:

[...] novas instituições que, preocupadas com problemas como meio ambiente,

saúde, educação, assistência social e direitos humanos, não se encaixavam nas

demarcações institucionais a que a sociedade tinha se acostumado. Não eram

entidades governamentais, portanto, uma vez que não tratavam de serviço público

nos moldes habituais nem de iniciativas do setor empresarial, que substituíam,

lucrativamente, a ausência do poder público em atividades sociais.

Montaño (2002, p. 98) atribui ao terceiro setor as “ações desenvolvidas por organizações da

sociedade civil, que assumem as funções de resposta às demandas sociais [...] a partir dos

valores de solidariedade local, autoajuda e ajuda mútua”. A definição de Coelho (2000, p.57)

caracteriza as organizações como “privadas, sem fins lucrativos e que visam à produção de

um bem coletivo”. O autor chama a atenção para a importância de não se confundir público

(quando uma ação é de interesse geral da população) e coletivo (quando grupos de cidadãos se

associam para a defesa de interesses próprios). Para Fischer (2005, p.8), o terceiro setor no

Brasil representa:

[...] uma tendência positiva de fortalecimento da sociedade civil. Por meio de

organizações filantrópicas, fundações, institutos empresariais, associações de defesa

de direitos e as mais diversas formas organizativas, a sociedade civil manifesta-se

como um polo dinâmico de atuação social.

O termo “organização não governamental” também é bastante utilizado, no entanto, ao omitir

princípios e valores ideológicos, caracteriza organizações não pelo que são, mas pelo que

deixam de ser (FISCHER, FALCONER, 1998). Peci et al. (2008) lembram também que,

apesar de algumas Oscip surgirem da crítica ao papel do Estado, elas recorrem ao próprio

Estado como financiador e articulador, estabelecendo parcerias.

A forte relação de tais organizações com o Estado se mostram na legalização de duas figuras

jurídicas, as OS e as Oscip. As OS, instituídas pela Lei nº 9.637 de 1998, artigo 1º, são

definidas como:

[...] pessoas jurídicas de direito público, sem fins lucrativos, voltadas para as

atividades de relevante valor social, que independem de concessão ou permissão do

Poder Publico, criadas por iniciativa de particulares segundo modelo previsto em lei,

reconhecidas, fiscalizadas e fomentadas pelo Estado.

Já as Oscip, instituídas pela lei nº 9.790 de 1999, foram criadas justamente para incentivar a

parceria com o Estado, com contratualização de resultados, flexibilização dos aspectos

burocráticos e minimização do risco de irregularidades, desvio e mau uso dos recursos

públicos.

Como apontam Fischer e Falconer (1998), a relação entre Estado e Terceiro Setor se fortalece

com as propostas descentralizadoras, que municipalizam as políticas públicas e recomendam a

participação comunitária na ação e decisão da gestão pública, incluindo as organizações sem

fins lucrativos na operacionalização das mesmas. Segundo os autores, “tem-se, assim, uma

forma de gestão pública que incorpora e revaloriza as organizações do Terceiro Setor,

reconhecendo sua competência e sua legitimidade no contexto local” (FISCHER;

FALCONER, 1998, p.15).

O interesse em estabelecer relações vem tanto da parte das organizações, que buscam do

governo estabilidade financeira e estrutura institucional, quanto do governo, que se vale da

flexibilidade e da proximidade com a sociedade características das organizações sociais. A

posição privilegiada de intermediar e canalizar esforços dessas instituições é uma prerrogativa


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importante na busca por soluções alternativas de intervenção frente à complexidade das

demandas enfrentadas pelo governo, em especial na área social (AMARAL, 2003).

A proposta de ação conjunta converge com os modelos colaborativos propostos por autores

como Kliksberg (2000), que enxergam o Estado como agente capaz de promover espaços de

interlocução e fomentar interação entre os diversos atores dispostos a construir o espaço

público.

2.3. O papel do governo

A publicização, instituída pela reforma gerencial, concretiza-se com a formalização dos

instrumentos de controle da delegação da execução de atividades a entes públicos não estatais

ou mesmo de mercado, o que resultou numa redefinição da atuação governamental de

executor para catalisador. Segundo Arretche (1996), em processos de descentralização do

serviço público o nível central do governo tem importância estratégica, devendo dirigir e

coordenar a formulação e a implantação das ações. Como afirmam Lemos et al. (2006), a

parceria das entidades do terceiro setor com o governo não pressupõe menos Estado, pois este

não se exclui da atividade, apenas atua de forma diferente, passando de executor para

formulador e fomentador da política pública.

Segundo Armâncio (2008), as parcerias entre governos e terceiro setor sempre existiram,

sendo que a reformulação ocorreu no âmbito da atuação do Estado, que passa a ter papel

formulador e catalisador. Barbosa e Elias (2010, p.2487) complementam:

[...] o foco da ação governamental estaria em definir as grandes diretrizes para o

desenvolvimento social, formular as políticas macroeconômicas, induzir a formação

de mercados, orientar as prioridades em relação à proteção de grupos vulneráveis e

estimular a corresponsabilidade do cidadão na gestão das políticas públicas.

Com perspectiva semelhante, Castells (1998) propõe o conceito de “Estado-rede”,

caracterizado pelo compartilhamento da autoridade no âmbito de uma rede de instituições

supranacionais, regionais, locais e não governamentais, todas conectadas em termos de

negociação, decisão, compromisso, informações e estratégias. Tal Estado seria o mais

adequado para lidar com a crescente complexidade tanto das demandas sociais quanto das

próprias relações entre global, nacional e local. A ideia do Estado como concertador de redes

intersetoriais é abordada também por Kliksberg (2000), no sentido de agrupar diferentes

competências complementares:

As redes intersociais são uma trama complexa. Significam diversos atores com

experiências diferentes, linguagens distintas, pouca prática em trabalhar uns com os

outros, prejuízos mútuos. É preciso para montá-las, e fazê-las funcionar, uma ação

sistemática e trabalhosa. O Estado social inteligente deveria desenvolver as

capacidades respectivas que implicam, entre elas, habilidades de concertação, de

negociação, de planejamento conjunto, de criar desenhos organizacionais muito

ágeis e abertos (KLISKBERG, 2000, p. 24, tradução nossa).

Armâncio (2008) identifica essa necessidade de construir e coordenar uma rede complexa de

atores como a principal dificuldade enfrentada pelo poder público na execução de políticas

sociais por meio de parcerias. O Estado estaria refém das entidades, que são quem

efetivamente definem fatores essenciais como o público-alvo a ser atendido, a área de atuação

e a amplitude dos serviços oferecidos. Segundo a autora, os instrumentos normativos e o

estabelecimento de mecanismos de avaliação e controle “não foram suficientes para garantir

que o Estado seja capaz de estruturar a política pública, e constituí-la a partir de uma rede que

obedece a parâmetros públicos.” (ARMANCIO, 2008, p. 11). Para que o Estado possa

desempenhar adequadamente esse papel, de concertação e coordenação, se mostra


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fundamental a formalização das parcerias realizadas por meio de documentos oficiais que

expressem os termos negociados entre as partes, bem como os objetivos acordados.

2.4. Mecanismos de Formalização

As parcerias entre Estado e sociedade civil já existiam no Brasil de longa data, com vários

modelos, como os convênios com as Santas Casas, fundações e associações. A ampliação do

terceiro setor, em quantidade, diversidade e força, aliada à criação dos modelos de OS e Oscip

em nível federal, fortaleceu o debate sobre a regulamentação dessas relações nos níveis

subnacionais. Seguindo as necessidades e características próprias de suas políticas públicas,

estados e municípios passaram a estabelecer legislação e instrumentos de formalização

próprios (DUARTE et al., 2006).

A “contratualização” é um importante mecanismo de efetivação da gestão por resultados.

Segundo Trosa (2001) o modelo contratual situa-se entre o controle hierárquico, no qual há

comando superior rigoroso, e a delegação ampla, quando o supervisionado tem total

autonomia de operação. O contrato seria uma alternativa intermediária, que busca minimizar

as limitações destes dois extremos, representando um compromisso negociado entre as partes,

que regula as relações entre o núcleo estratégico e as entidades executoras.

Dentre os instrumentos de “contratualização” existentes, destaca-se o contrato de gestão. De

origem francesa e já utilizado em vários países, inclusive no Brasil, desde a década de 70, foi

amplamente difundido pela reforma gerencial, especialmente pela Emenda Constitucional n°

19 de 1998, em seu artigo 3° (DUARTE et al., 2006; SARAVIA, 2005). O contrato serve

como pacto de resultados entre as partes e preveem metas, prazos, mecanismos de prestação

de contas, processos de fiscalização e avaliação de desempenho, modelo de estrutura, previsão

de repasse de recursos, remuneração de pessoal, além de outros itens (IBAÑEZ; VECINA

NETO, 2012; SARAVIA, 2005).

Como observa André (1999, p.43), “o contrato de gestão propõe-se veículo de implantação de

uma gestão pública por objetivos, como eixo central de um competente sistema de

planejamento e controle da implantação de políticas públicas”. Segundo a autora, o contrato

tem o intuito de induzir à maior participação e corresponsabilização na operacionalização dos

objetivos e metas pactuados. O controle, que antes era feito rigorosamente sobre os meios,

passa a ser feito sobre os resultados, o que confere maior flexibilidade de ação às

organizações (ANDRÉ, 1999).

Para o bom funcionamento desse sistema é essencial a definição de maneiras eficazes de

avaliar o desempenho das organizações parceiras. Saravia (2005, p.3) ressalta que “o processo

de negociação do contrato é tão importante como o seu produto”, pois permite não só o

acordo em relação aos objetivos a serem seguidos, como também amplia o conhecimento e

entendimento de ambos os lados quanto a todos os aspectos contratados.

No caso das Oscip, a formalização contratual das parcerias com o governo se dá por meio do

Termo de Parceria, um instrumento jurídico definido na própria Lei nº 9.790/99 para

substituir os Convênios, que eram utilizados anteriormente. Semelhante ao contrato de gestão,

o Termo de Parceria, segundo Peci et al. (2008), é um instrumento menos rigoroso que os

convênios na aplicação dos recursos recebidos do governo, pois desobriga ambos os lados de

seguir a legislação de licitações e concentra-se na mensuração dos resultados. O documento

discrimina as metas e resultados a serem atingidos, visando efetividade, transparência e

controle social (LEMOS et al., 2006).


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Lemos et al. (2006) apontam ainda que a principal vantagem do Termo de Parceria é a

mudança do foco de atenção, que no controle a priori era nos processos e no controle a

posteriori passa a ser nos resultados. Além disso,

[...] os termos de parceria entre governo e Oscip representam um avanço também na

área de obtenção de recursos, pois permitem a realização de projetos com enfoque

cooperativo, desburocratizado, descentralizado e mais flexível, instituindo a

prestação de contas com foco nos resultados e com maior transparência. (LEMOS et

al., 2006, p.135).

3. Percurso metodológico

A Prefeitura de Uberlândia, acompanhando as tendências de municipalização e redes de

cooperação, descentralizou os serviços prestados à comunidade no âmbito do

desenvolvimento social para diversas entidades. Tal movimento ocorreu através da chamada

subvenção social, que funciona com o apoio e repasse de recursos públicos para diferentes

organizações não governamentais da cidade, proporcionando a ampliação do número de

pessoas atendidas e a quantidade de serviços oferecidos. Para organizar a gestão dessas

relações foi criado em 2009, pela Lei 10.335, o Programa Bem Social, no intuito de

estabelecer mecanismos de coordenação e formalização das parcerias, de forma centralizada.

Com o propósito de estudar o referido programa, bem como os mecanismos de gestão das

parcerias por ele propostos, foi realizada esta pesquisa, de natureza aplicada e abordagem

qualitativa. Em relação aos objetivos, o trabalho classifica-se como descritivo, pois visa o

entendimento da relação entre as variáveis estudadas (GIL, 2002). O primeiro momento

consiste na revisão teórica, realizada por meio de leituras sistematizadas, com o objetivo de

apresentar aspectos teóricos da descentralização e gestão de parcerias na prestação de serviços

públicos. O segundo momento foi realizado por meio de estudo de caso, que segundo Yin

(2001) é um método adequado nos casos de pesquisa qualitativa descritiva, especialmente

para fenômenos sociais ou fatos contemporâneos, pois permite a identificação e compreensão

de problemas que atingem as organizações, sejam elas públicas ou privadas. Como apontam

Cooper e Schindler (2003), o estudo de caso consiste em uma análise contextual completa de

alguns fatos ou condições e suas inter-relações, com ênfase nos detalhes, o que permite a

obtenção de informações úteis para a resolução dos problemas identificados.

Yin (2001) recomenda a diversificação das fontes de coletas de dados, o que permite a

triangulação, resultando em maior confiabilidade quanto à veracidade das informações. Nesse

sentido, a coleta de dados do presente trabalho foi realizada por meio de: 1) observação direta

não participante, com visitas à secretaria municipal responsável pelo programa e também às

organizações parceiras analisadas; 2) entrevista semiestruturada com funcionários da

Secretaria ligados ao programa e com os gestores das organizações parceiras; e 3) análise

documental de material informativo fornecido pela Secretaria e pelas organizações, além dos

contratos celebrados entre a prefeitura e as associações.

A análise documental mostra-se adequada por permitir a representação condensada da

informação constante nos diversos textos coletados, por meio da classificação-indexação das

mensagens neles contidas, facilitando o trabalho de interpretação. A observação direta permite

a percepção de aspectos subjetivos, que não se mostram claros nos documentos ou podem ser

mascarados pelos entrevistados, conscientemente ou não (COOPER, SCHINDLER, 2010).

As entrevistas foram realizadas a partir de um roteiro semiestruturado composto por questões

abertas direcionadas ao tema gestão e parcerias na prestação de serviços públicos, permitindo

que fossem obtidas informações suficientes para realizar uma análise cuidadosa de acordo

com os objetivos propostos para este trabalho. No processo de investigação, a coleta das


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entrevistas semiestruturadas é uma importante técnica utilizada na pesquisa social. Segundo

Thiollent (1982, p. 89):

O objetivo da entrevista não diretiva consiste em captar as identificações através da

fala dos indivíduos, mediante a supressão das censuras que neles se manifesta. Isto

permitira uma apreensão da ideologia nas suas dimensões social e individual.

A escolha dos entrevistados foi dividida em duas partes: inicialmente foram contatadas as

pessoas indicadas pela Secretaria dentre as mais envolvidas com o Programa estudado.

Posteriormente, para confrontar as informações fornecidas pela prefeitura com a realidade das

organizações parceiras, foram escolhidas duas delas, por conveniência, e entrevistados seus

respectivos gestores.

As associações beneficiadas por subvenção social podem ser classificadas em diversas

categorias: serviços de geração e trabalho e renda por meio de qualificação profissional,

serviços socioassistenciais, serviço de convivência e fortalecimento de vínculos para crianças

e adolescentes, serviços de proteção e atendimento especializado à mulher, serviço de

acolhimento institucional para crianças e adolescentes, serviço especializado para população

em situação de rua e migrante, serviço de acolhimento institucional para idosos, serviço de

apoio socioassistencial para pessoas com deficiência. As organizações escolhidas (Ação

Moradia e a Assacom) classificam-se como prestadores de serviço de geração e trabalho e

renda por meio de qualificação profissional.

4. Análise dos dados

4.1. Programa Bem Social

O município de Uberlândia é localizado no interior de Minas Gerais e tem atualmente pouco

mais de seiscentos mil habitantes (IBGE, 2012). A cidade foi apontada em reportagem do

jornal local como a primeira em ranking estadual de desenvolvimento social e econômico,

apresentando ainda o maior índice de crescimento econômico do estado (SILVA, 2011).

Acompanhando este movimento, a Secretaria de Desenvolvimento Social e Trabalho vêm,

desde 2005, buscando ampliar e melhorar a qualidade no atendimento municipal quanto às

políticas sociais. Nesse sentido foi criado em dezembro de 2009, pela Lei 10.335, o Programa

Bem Social (BS), que promove a regulamentação de projetos e ações sociais, integrando os

projetos de assistência social do município e ampliando os locais de atendimento para

diversos pontos da cidade.

O BS² foi proposto no intuito de padronizar a gestão das parcerias com as organizações que

prestam serviços assistenciais, propiciando um atendimento integral e mais próximo ao

cidadão, por meio da descentralização. A diretora de assistência social da Secretaria comenta

que as unidades de atendimento:

[...] são um pedaço da prefeitura que funciona dentro do bairro. Existe também o

atendimento dentro da própria prefeitura, mas é mais básico, a ideia é estar mais

próximo dos cidadãos. Com isso evitamos o deslocamento dessas pessoas até a

prefeitura e ao mesmo tempo podemos realizar atividades educativas e culturais

mais próximas da realidade de cada comunidade, mais parecidas com as

características de cada lugar.

Os serviços oferecidos pela Secretaria aos cidadãos englobam programas federais (como o

Cadastro Único - CadÚnico e o Bolsa Família) e municipais (como as tarifas sociais da

Companhia Energética de Minas Gerais - Cemig e o Departamento Municipal de Água e

Esgoto - DMAE), além de oferecer atendimento de assistência social, documentação pessoal,

assistência psicológica e fomento à qualificação profissional. Tais serviços são prestados em

centros de atendimento espalhados pela cidade e classificados em grupos que são coordenados


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cada um por uma diretoria específica, de acordo com a necessidade de atendimento. As

principais classificações são: assistência social, criança e adolescente, família, idoso, pessoa

com deficiência, trabalho, promoção social. Apesar dessa divisão, a cultura da Secretaria

propõe a prestação de um atendimento integralizado, o que demanda intensa comunicação

entre as diretorias, tanto no planejamento dos serviços oferecidos quanto no acompanhamento

de cidadãos cujas necessidades permeiam mais de um dos grupos mencionados.

Os centros de prestação de serviço social mencionados dividem-se em duas figuras jurídicas

distintas: alguns, como os Naica (Núcleo de Apoio Integral à Criança e ao Adolescente) e os

CEAI (Centro de Atendimento ao Idoso), são entidades governamentais, enquanto outros,

como os Centros de Formação, são Oscip, portanto entidades privadas, associadas ao

programa por meio de convênios e termos de parceria. As últimas são financiadas, integral ou

parcialmente, por subvenção municipal, proporcionalmente à quantidade de atendimentos

realizados.

Segundo a Diretora de Assistência Social da Secretaria de Desenvolvimento Social e

Trabalho, o BS é composto por “equipamentos sociais de atendimento junto à comunidade”

que permeiam toda a Secretaria, sendo alguns governamentais e outros geridos por entidades

subvencionadas. Cada instituição governamental está ligada diretamente a uma diretoria

específica, enquanto os programas subvencionados são todos ligados à Diretoria de

Subvenção Social. Sobre a subvenção, destaca-se o artigo 8º da Lei de criação do BS:

[...] para a complementação dos recursos financeiros, humanos, máquinas,

equipamentos e matérias-primas, necessários à execução e manutenção dos cursos

profissionalizantes e capacitações, bem como a concessão dos benefícios

emergenciais e eventuais, o Poder Executivo, através da Secretaria Municipal de

Desenvolvimento Social e Trabalho, fica autorizado a firmar convênios e parcerias

com entidades públicas e privadas.

Essa diferença de institucionalização, somada à pluralidade de serviços prestados, resulta em

uma multiplicidade de relações entre os postos de atendimento e a gestão central da

Secretaria, o que levou à proposição do Programa como unificador dos serviços de assistência

social, numa perspectiva de integralização. Para executar as ações propostas pelo programa as

organizações parceiras recebem repasses financeiros, que são limitados pela programação

orçamentária do município, cabendo ao gestor da entidade executora planejar, coordenar e

implementar as ações acordadas.

Nesse sentido, identificou-se a necessidade de padronizar a gestão das parcerias, como pode

ser percebido pelo artigo 1º da Lei de criação do BS, segundo a qual o Programa se destina à:

[...] unificação dos procedimentos de gestão e execução das ações referentes à

Política de Assistência Social destinada à população em situação de vulnerabilidade

e risco social, proporcionando o acesso à proteção social básica e especial por meio

de encaminhamentos a serviços, programas, projetos, e benefícios oferecidos no

Município de Uberlândia, através da Secretaria Municipal de Desenvolvimento

Social e Trabalho.

Percebeu-se, no entanto, que tal padronização só foi atingida no âmbito interno de cada

diretoria em que se subdivide a Secretaria. Em relação aos processos internos e mesmo dos

documentos de formalização da relação entre prefeitura e centros de atendimento

descentralizados, na comparação entre as diretorias, foi identificada uma diversidade de

configurações. A primeira diferença notável é a falta de ferramentas de formalização da

comunicação com os centros de atendimento quando estes são governamentais. A diretora de

assistência social, por exemplo, comenta:

A metodologia de trabalho é decidida na prefeitura, tem uma padronização dos

projetos, dos atendimentos [...] mas o repasse disso para os centros de atendimento


927

não é padronizado, cada diretoria cuida do seu. Eu, por exemplo, tenho contato

diário com todos os centros que estão sob minha responsabilidade, mas é um

acompanhamento informal.

Já em relação às entidades não governamentais, há a necessidade de formalização da parceria,

mas ainda assim existem diferenças: com algumas são firmados convênios temporários,

enquanto com outras são estabelecidos termos de parceria, de caráter permanente. A

Secretaria não utiliza contratos de gestão. Também não foram identificados processos formais

de acompanhamento do desempenho, ou das metas acordadas.

Outro objetivo importante do programa é garantir a perenidade da prestação dos serviços

descentralizados da Secretaria de Desenvolvimento Social e Trabalho, grande avanço quando

consideramos o problema da descontinuidade administrativa, recorrente na gestão pública

brasileira. Nas palavras de uma entrevistada, funcionária da Secretaria:

O programa legitimou as atividades realizadas, que se tornaram uma legislação

específica. Isso significa a garantia da oferta desses programas nas comunidades,

independente da gestão [...] pode trocar o governo, mas os equipamentos vão

continuar existindo e prestando atendimento.

Para entender e avaliar como ocorre o funcionamento da prestação de serviços realizados por

parcerias entre a esfera pública e as associações comunitárias optou-se por fazer um estudo de

duas associações: a Ação Moradia, que realiza trabalhos com a comunidade do bairro

Morumbi e a Associação de Apoio comunitário (Assacom), ambas parceiras da prefeitura pelo

Programa Bem Social, apresentadas a seguir.

4.2. Ação Moradia

A Ação Moradia foi fundada em 1993, institucionalizando-se juridicamente como Oscip em

2000, tendo início pela ação de sua atual presidente,

Eliana Maria Carrijo Setti, que preocupada com a enorme desigualdade social,

mobiliza um grupo de jovens voluntários e assim inicia o que é hoje a Ação

Moradia, uma organização não governamental, filantrópica (Ação Moradia).

A área de atuação da Ação Moradia é concentrada na periferia de Uberlândia, na qual reside

população de baixa renda, compreendendo os bairros Morumbi, São Francisco, Joana D’arc,

Prosperidade, Dom Almir, bem como os assentamentos Zaire Rezende e Celebridade. O

maior problema constatado nessa região é o desemprego, que ocasiona fome e aumento da

violência.

A primeira atividade da entidade foi a realização de mutirões para construção de casas para

essa população de baixa renda, justificando o seu próprio nome: Ação Moradia.

Posteriormente foi desenvolvido o projeto da Fábrica de Tijolos Ecológicos, atualmente um

dos principais da organização, e a entidade passou a oferecer também serviços de apoio

técnico e capacitação profissional.

A trajetória da associação é bastante diversificada. De acordo com a funcionária entrevistada,

inicialmente as atividades envolviam o público masculino e feminino, mas hoje o foco é nas

mulheres. São desenvolvidas atividades de capacitação profissional, permitindo melhores

oportunidades de obtenção de renda, seja pela criação de microempreendimentos próprios,

seja pelo ingresso no mercado de trabalho. Para aumentar a viabilidade da participação do

público-alvo nos cursos oferecidos surgiu a necessidade de acolher também seus filhos,

originando projetos direcionados também para o público infantil, como oficinas de artesanato,

música, informática, línguas e atividades esportivas, em períodos complementares ao horário

escolar das crianças.


928

Desse modo, o campo de atuação da organização se amplificou, contemplando os aspectos

assistencial, cultural, educativo e beneficente. As atividades desenvolvidas têm o objetivo de

melhorar as condições socioeconômicas das comunidades próximas à sede da organização.

A relação da organização com a prefeitura começou em 2005, quando recebeu a doação de

uma área destinada à construção de casas para a população atendida pelo programa. Essa

construção foi realizada por meio de mutirão comunitário, com tijolos ecológicos produzidos

na Ação Moradia. Depois disso, foram firmadas outras parcerias, como a realização anual da

Festa Junina e a inclusão no Programa Bem Social, pela criação do Centro de Formação.

A Lei 11.104/11, que estabelece a previsão orçamentária municipal para o exercício

financeiro de 2012, destacou subvenção para a Ação Moradia no montante de R$ 121.139,00

(cento vinte e um mil cento trinta e nove reais), transferidos em parcelas mensais. Esse valor é

referente às atividades realizadas específicas para o Centro de Formação, com contrapartida

da instituição (no caso a estrutura física já existente).

Entretanto, as atividades da organização não estão restritas ao Centro de Formação, o que

demanda a iniciativa de variados projetos e convênios com diversas outras empresas,

fundações, órgãos públicos de instâncias superiores (estaduais e federal) e entidades

internacionais como forma de complementar os recursos financeiros necessários ao

desenvolvimento dessas atividades.

O acompanhamento das atividades acontece, majoritariamente, por exigência dos órgãos

patrocinadores dos projetos e convênios. A instituição emite relatórios periódicos com

informações sobre o andamento das atividades, diagnósticos generalistas da organização,

dados de mobilização e articulação de cada projeto, planejamento, capacitação, instalação e

gestão das unidades produtivas, equalização de saberes e replicação, participação social e

desafios e propostas para o período subsequente.

A organização realiza também análise de dados obtidos em pesquisas de satisfação e

avaliação emitida pelos colaboradores. Os resultados são utilizados para mensurar

características sociodemográficas dos colaboradores e beneficiários, satisfação com os

serviços prestados, tempo de vínculo com o programa, críticas e sugestões, dentre outros

aspectos.

No caso da Ação Moradia, pelo fato de existirem diversas parcerias e convênios com outras

instituições não integrantes do poder público municipal, há cultura de registro de atividades e

mensuração de resultados. Porém, isso ocorre por iniciativa própria do programa, já que não

há exigência específica prevista pelo BS, apenas a obrigação instituída legalmente para

controle do uso dos recursos financeiros repassados, por meio de prestação de contas anual.

4.3. Associação de Apoio Comunitário - Centro de Fiação e Tecelagem

A segunda organização escolhida para estudo da relação de parceria com a prefeitura foi a

Associação de Apoio Comunitário (Assacom), responsável pela gestão do Centro de Fiação e

Tecelagem (CFT), localizado no bairro Altamira. Sua missão é a manutenção e perpetuação

das tradições de fiação e tecelagem, comuns na região do Triângulo Mineiro.

O centro objetiva também desenvolver o papel social de inclusão de mulheres na terceira

idade, grupo geralmente excluído da população economicamente ativa. A atividade aproveita

o potencial de trabalho e, ao mesmo tempo, proporciona o aumento da renda familiar dessas

mulheres, elevando o seu nível de sentimento de pertencimento e inclusão na sociedade.

Criado em 1992, o CFT preserva as atividades culturais da fiação e tecelagem artesanal. A

geração de estoques, entretanto, fez nascer a ideia de comercializar os artefatos, inapropriada

para a figura jurídica de entidade governamental. Assim, em 1993 fundou-se a Assacom,


929

organização de natureza não governamental, especificamente criada para administrar o CFT e

possibilitar a comercialização de seus produtos. É necessário destacar que, apesar de

subvencionada pela prefeitura, os recursos repassados são insuficientes para o

desenvolvimento das atividades da instituição, sendo a renda adicional advinda do comércio

dos produtos grande importância para o equilíbrio financeiro e a manutenção do órgão.

Segundo a Lei 11.105/11, a subvenção para o ano de 2012 perfaz a quantia de R$ 261.647,00

(duzentos e sessenta e um mil, seiscentos quarenta e sete reais), transferidos em parcelas

mensais. Esse recurso é utilizado para pagar salários e vale-transporte das vinte e cinco

fiandeiras e tecedeiras integrantes do programa. O prédio que abriga o CFT é de propriedade

da prefeitura, que realiza sua manutenção integral, incluindo os equipamentos e móveis nele

localizados.

Mais uma vez é perceptível a ausência da celebração de algum instrumento jurídico e formal –

contrato de gestão ou termo de parceria – com objetivos claros. O único mecanismo de

acompanhamento utilizado é a prestação de contas anual, instrumento obrigatório para o

controle do uso dos recursos financeiros repassados.

5. Considerações finais

A ampliação e complexidade cada vez maior das relações entre governo e terceiro setor são

uma tendência na gestão pública, o que motivou o estudo do Programa Bem Social, instituído

para aprimorar a coordenação das parcerias estabelecidas entre a Secretaria de

Desenvolvimento Social e Trabalho da Prefeitura Municipal de Uberlândia e os centros de

atendimento ao cidadão, de forma descentralizada.

Realizando uma comparação entre a prática e a literatura científica relacionada ao tema

percebeu-se grande fragilidade na gestão das parcerias no âmbito do Programa analisado. Em

primeiro lugar, pela inexistência tanto de mecanismos de formalização adequados, como os

contratos de gestão, quanto à ausência de definição explícita de objetivos e metas, além de

indicadores de desempenho.

A descentralização da prestação de serviços públicos concede vantagem quanto à

flexibilização da gestão, identificada na possibilidade de comercialização de produtos (caso

do CFT) e pela ampla gama de serviços prestados em um único local (sede da Ação Moradia).

No entanto, seja para órgãos extragovernamentais, seja para entidades do próprio governo, a

descentralização exige gestão por resultados, não somente pelo controle do uso dos recursos

repassados, mas também pelo acompanhamento da efetividade dos resultados previstos e dos

alcançados.

É importante realçar que o aumento das parcerias entre o governo e o terceiro setor está

transformando o papel do Estado, antes apenas executor para planejador e catalisador das

políticas públicas. Nesse contexto torna-se responsável pela coordenação das ações realizadas

pelas entidades implementadoras, pela avaliação de processos e resultados e pela correção de

irregularidades. O programa estudado, em que pese a articulação entre os diversos postos de

atendimento na tentativa de proporcionar um atendimento integral ao cidadão, não realiza,

entretanto, acompanhamento formal e direto quanto aos resultados de cada organização

parceira. Assim, sugere-se a adoção de contratos de gestão, cujo conteúdo deve ser negociado

entre as partes, contemplando resultados esperados, ações propostas e indicadores de

acompanhamento como forma de melhorar os processos de gestão das parcerias.

Outra vantagem atribuída à descentralização é a democratização, por permitir maior

proximidade com o cidadão, beneficiário final do serviço público. Nesse sentido a avaliação

do Programa Bem Social é positiva, visto que um dos seus princípios fundamentais é

justamente a melhora da acessibilidade dos cidadãos aos serviços públicos. A visita às


930

organizações estudadas comprova essa percepção, evidenciada pelo cuidado com a adequação

de aspectos como o ambiente, os processos de trabalho e até questões culturais afetas à

realidade das pessoas atendidas em cada caso.

A descentralização permite que sejam levados em consideração os grupos que formam o

público-alvo de cada centro de atendimento, possibilitando adequação das atividades

oferecidas às suas preferências e peculiaridades. Assim, gera sentimento de pertencimento que

atrai, aproxima e ocasiona maior satisfação dos cidadãos, efetivando os próprios objetivos do

programa.

A principal limitação deste estudo diz respeito à amostra reduzida de organizações estudadas.

Como sugestões para estudos futuros indica-se acompanhar a evolução dos sistemas de gestão

de parcerias no próprio programa analisado e também a comparação com outros casos

semelhantes.

Em suma, o Programa Bem Social foi avaliado como positivo posto que reduz o risco de

descontinuidade administrativa e proporciona maior integralidade, acessibilidade e

proximidade na prestação de serviços sociais aos cidadãos. No entanto, recomenda-se o

desenvolvimento e a implantação de mecanismos e processos de registro, controle,

acompanhamento e avaliação formal dos resultados esperados de cada organização parceira,

de forma a garantir a efetividade das ações e políticas públicas a elas delegadas.

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¹ Não cabe aqui discutir os pontos negativos do processo de municipalização, no entanto é válido ressaltar

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responsabilidades delegadas aos municípios; metropolização acelerada; falta de coordenação e cooperação entre

os entes federativos; desigualdades regionais; resistência de aspectos culturais como a corrupção e o

patrimonialismo nas instâncias locais; dentre outras. Para reflexões mais detalhadas sobre o assunto, ver

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² Fundamentado na Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, nº 8.742 de 07 de dezembro de 1993 e na

Política Nacional de Assistência Social que determina a existência de um Sistema Único de Assistência Social –

SUAS.


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parcerias no setor público: o programa bem social em...

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