parcerias e oportunidades para a viabilizaÇÃo de … · com um produto interno bruto (pib)...
TRANSCRIPT
PARCERIAS E OPORTUNIDADES PARA A VIABILIZAÇÃO DE PROJETOS VOLTADOS
À MELHORIA DA GESTÃO EM CONTEXTO LOCAL E O CASO DE NITERÓI
GIOVANNA GUIOTTI TESTA VICTER MARÍLIA SORRINI PERES ORTIZ
FLÁVIA ABRANCHES IANA COSTA
2
Painel 28/084 A coordenação de estratégias inovadoras para a melhoria da gestão pública no município de Niterói
PARCERIAS E OPORTUNIDADES PARA A VIABILIZAÇÃO DE
PROJETOS VOLTADOS À MELHORIA DA GESTÃO EM CONTEXTO LOCAL E O CASO DE NITERÓI
Giovanna Guiotti Testa Victer
Marília Sorrini Peres Ortiz
Flávia Abranches Iana Costa
RESUMO
No cenário brasileiro cuja descentralização administrativa para os municípios ainda
enfrenta desafios como o desequilíbrio fiscal e a dependência financeira de outros entes federativos, ganha relevo na agenda de questões públicas a celebração de
parcerias e financiamentos capazes de viabilizar as políticas públicas em contexto local. Partindo desta problemática, o artigo aborda as estratégias para a captação de recursos adotadas pela SEPLAG Niterói para implementar iniciativas voltadas à
eficiência e eficácia da administração pública. Entre as estratégias adotadas estão : a parceria junto ao movimento Brasil Competitivo (MBC) e aos empresários
niteroienses da Associação Conselho Empresarial e Cidadania (ACEC) para financiar a elaboração do Plano Niterói que Queremos para os próximos 20 anos; o termo de cooperação com o Governo do Estado para implantar um programa voltado
à informatização da gestão pública; e o acesso à linha de crédito PMAT do BNDES. Como condições preponderantes para a captação de recursos destacam-se: a centralidade política da agenda de gestão, o comprometimento com a gestão fiscal
responsável e a entrega de resultados tangíveis, como o aumento da arrecadação e a qualidade do gasto.
3
1 INTRODUÇÃO
O pacto federativo estabelecido desde a promulgação da Constituição
Federal de 1988 logrou consagrar a descentralização político-administrativa e, como
consequência, a expansão da autonomia dos municípios na implementação das
políticas públicas. Ao passo que este novo arranjo expandiu os recursos dos
municípios, suas responsabilidades também se ampliaram significativamente no
atendimento às demandas sociais. Como exemplos desta maior participação direta
na prestação de serviços têm-se: a municipalização do ensino infantil e fundamental
na área da educação; e a gestão plena e semiplena da saúde – por meio do SUS –
e da assistência social – por meio do SUAS.
A ideia de promover a descentralização foi suportada pelo intuito de
restaurar a federação por meio do fortalecimento do poder político e aumento da
capacidade tributária dos entes subnacionais, além de promover o aprofundamento
da democracia com o fomento à participação das comunidades locais no processo
decisório das políticas públicas. Convém destacar que esta prerrogativa fora
adotada não apenas pelo Brasil, como também se tornou parte de uma série de
reformas ocorridas em diversos países ao longo da década de 80 produzindo aquilo
que Arretche (1996) caracteriza como “um grande consenso em torno da
descentralização”.
Segundo a autora, a visão otimista em torno do processo de
descentralização deve ser problematizada sob um prisma mais analítico que leve em
conta os limites do modelo adotado no caso brasileiro. Nas suas palavras:
(...) para além dos esforços de descentralização de alguns programas
públicos e dos resultados descentralizados que as iniciativas dos níveis subnacionais têm ensejado, não existe uma estratégia ou programa nacional de descentralização que, comandado pela União, proponha um
rearranjo das estruturas políticoinstitucionais do Estado (ARRETCHE, 1996; p. 12).
No bojo dos dilemas enfrentados pelos entes subnacionais diante do
modelo de descentralização brasileiro, ganharam relevo : a “guerra fiscal” resultada
da maior autonomia tributária e o aumento da responsabilização na gestão das
contas públicas. Nesse cenário, a compatibilização entre recursos suficientes e
4
geridos com responsividade frente à demanda crescente dos municípios na
prestação de serviços tornou-se um grande desafio compartilhado pelas
administrações municipais.
Nos anos subsequentes ao período de redemocratização e com o
aprofundamento do modelo de descentralização brasileiro, a luta pela
universalização dos serviços básicos de educação, saúde e assistência, as
responsabilidades pelas políticas de habitação, conservação e a demanda por mais
investimentos na infraestrutura urbana lograram ampliar significativamente a
responsabilidade dos municípios e, consequentemente, seu endividamento face ao
enorme crescimento das demandas sociais. A título ilustrativo, conforme a pesquisa
de Afonso (1994, p. 14 apud ARRETCHE, 1996) aponta, entre os anos de 1988 e
1991 o número de matrículas nos municípios correspondente ao ensino de 1o grau
aumentou a uma taxa média anual de 3.1 por cento – o que representa um índice
bastante superior ao da expansão demográfica.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101 de 2001)
passou a estabelecer um papel fundamental na saúde financeira das contas públicas
para garantir o equilíbrio da política macroeconômica do país. Parte das críticas
atribuídas aos limites e vinculações constitucionais reforçados pela Lei de
Responsabilidade Fiscal reside no fato de que amarram o processo de
descentralização na medida em que engessam o orçamento e estabelecem
parâmetros comuns a entes subnacionais com características bastante diferentes
entre si.
Em relação à questão da vinculação da receita, Afonso (1994, p. 374)
aponta que esta deve ser compreendida como um instrumento valioso para garantir
a viabilização da transferência de encargos do Governo Central para os
subnacionais, desde que flexível. Em sua opinião:
O melhor seria fixar tais vinculações nas leis que comandam o processo orçamentário brasileiro – as do Plano Plurianual e das Diretrizes Orçamentárias. Com fonte de recursos definidas, repasses regulares e
automáticos, seguindo critérios de rateio pré-fixados em lei e de cálculo público (acabando com barganhas políticas ad hoc e com convênios), seriam montados fundos já comentados anteriormente para financiar as
atuais despesas federais, que passariam para execução estadual ou municipal. As proporções das receitas ao desaparecimento a longo prazo, de modo que, nesse prazo, as transferências fossem substituídas por
receitas próprias dos governos subnacionais.
5
Como abordado, ainda que nesses últimos anos o aumento da
arrecadação própria dos municípios tenha se ampliado significativamente
(AFFONSO, 1994; AFONSO, 1992), a dependência financeira em relação ao
repasse das transferências vinculadas é premente no atual contexto dos entes
subnacionais. Isso traz aos entes municipais grande dificuldade de priorização no
investimento de áreas-chave para o desenvolvimento como infraestrutura e
modernização administrativa e fazendária em prol da eficiência e accountability da
máquina pública.
Não por acaso a grande maioria dos 5.564 municípios brasileiros
apresenta estrutura administrativa defasada e incapacidade de gerenciamento
eficiente de suas informações. De acordo com Bravo e Mariano (2006, p. 70) a baixa
capacitação do funcionalismo público em técnicas de gestão, poucos instrumentos
motivacionais e a falta de instrumentos eficazes de controle e gestão retardam, de
forma significativa, o desenvolvimento dos municípios.
O cenário colocado para os municípios no que diz respeito a sua
capacidade de investimento na melhoria da gestão administrativa e fiscal é
complexo. De um lado, cobra-se maior autonomia fiscal, compromisso com a
responsabilidade fiscal e com a transparência das contas públicas. De outro, faltam
recursos disponíveis para viabilizar investimentos voltados ao aprimoramento da
gestão pública capazes de garantir que tais exigências sejam cumpridas.
Com a prerrogativa de contribuir para que os municípios possam modificar
esse cenário e promover um movimento virtuoso de priorização da agenda de
gestão pública em prol do incremento de suas capacidades administrativas e de
arrecadação, este artigo apresenta estratégias recentes adotadas pela Secretaria de
Planejamento, Modernização da Gestão e Controle (SEPLAG) de Niterói que têm
garantido a realização de projetos voltados a eficiência e eficácia de suas práticas
de gestão pública.
A ideia central do texto é apoiar o desenvolvimento da administração
pública municipal apresentando as motivações que levaram à formulação de
projetos voltados ao aprimoramento da gestão pública no caso de Niterói e o
percurso para garantir que fossem viabilizadas por meio da celebração de parcerias
6
e financiamentos. O trabalho também elenca desafios enfrentados e aprendizados
estabelecendo uma análise comparativa em relação às condições e garantias
necessárias pelo município na efetivação das parcerias.
O caso de Niterói é abordado com base na experiência dos gestores e
técnicos da SEPLAG envolvidos nas iniciativas apresentadas, incluindo o momento
de pleitear as parcerias, até a execução dos projetos e prestação de contas. Como
fonte de referência para a apresentação das estratégias relatadas foram utilizados
documentos institucionais da SEPLAG e dos parceiros/financiadores.
Além desta introdução, o artigo possui mais duas seções. Primeiramente
o trabalho aborda as três estratégias adotadas pela SEPLAG para viabilizar os seus
projetos prioritários nas áreas de planejamento, controle e modernização da gestão
para, posteriormente, estabelecer um comparativo entre o formato das
parcerias/financiamentos em termos de montante de recursos, requisitos para
pleitear os recursos e prestação de contas.
É conveniente ressaltar que o artigo não intenta dar o “caminho das
pedras” para os municípios, mesmo porque as realidades e necessidades de cada
ente variam e as alternativas de financiamento e parcerias nem de longe se esgotam
dentro das possibilidades existentes. Antes, enseja estimular o registro e a troca de
experiências de referência partindo da crença de que as estratégias retratadas
podem ser úteis aos municípios que desejam aprofundar suas iniciativas na área de
gestão, tendo em vista a escassez de recursos disponíveis para o investimento de
seu desenvolvimento no cenário brasileiro.
2 ESTRATÉGIAS PARA A VIABILIZAÇÃO DE PROJETOS VOLTADOS AO
FORTALECIMENTO DA GESTÃO EM NITERÓI
Niterói possui uma população de aproximadamente 491 mil habitantes
com um Produto Interno Bruto (PIB) nominal de R$11,2 bilhões (IBGE, 2012),
figurando como o 5o município com maior PIB do Rio de Janeiro e o 41o município
mais rico do Brasil. O município conta com um IDHM de 0,837 (IBGE, 2010), o que
lhe confere o título de sétima melhor cidade em qualidade de vida do país.
7
Apesar de indicadores de desenvolvimento econômico e social positivos
em relação a maioria dos municípios brasileiros, na última década Niterói o aumento
do dinamismo econômico e o crescimento demográfico da cidade não foram
acompanhados de maneira alinhada aos investimentos em infraestrutura, melhoria
da mobilidade urbana e oferta de serviços públicos de qualidade. Ademais, a
situação fiscal do município encontrava-se em situação delicada.
Com o advento da atual gestão em 2013, o prefeito Rodrigo Neves
estabelece como prioridade política a realização de um “choque de gestão” e o
ajuste fiscal no poder público municipal. Para tanto, cria a SEPLAG cuja atuação
passa a ser estabelecida a partir de quatro iniciativas prioritárias: a) a criação de
uma cultura de planejamento no município com metas de curto, médio e longo
prazos para todos os órgãos; b) implantação de um software de gestão integrada (e-
cidade) e modernização da estrutura tecnológica; c) a implementação de iniciativas
voltadas ao aumento da transparência; e d) o controle e a auditoria das contas
públicas.
Tais demandas exigiram da Prefeitura a busca de recursos capazes de
viabilizá-las e a SEPLAG assumiu para si a tarefa de buscar formas de implementar
seus projetos por meio da efetivação de parcerias e financiamentos de natureza
diversas que não comprometessem o ajuste das contas públicas.
Nesta seção essas estratégias adotadas pela SEPLAG para viabilizar os
seus projetos estratégicos na área de gestão são apresentadas buscando destacar
em cada caso: a problemática que impulsionou a criação do projeto, a localização da
oportunidade de parceria/financiamento, os termos contratuais celebrados e o atual
estágio de desenvolvimento da iniciativa.
2.1 A Niterói que Queremos para os próximos 20 anos e o apoio do setor privado
Quando a atual gestão assumiu o governo, em janeiro de 2013, promoveu
um Plano de Metas de 100 dias que teve como propósito a definição de 90 objetivos
em diversas áreas da administração e acompanhamento de metas baseadas
principalmente no ajuste fiscal e reestruturação da máquina pública.
8
O plano emergencial teve uma taxa de cumprimento de 90% e
impulsionou a criação de um novo plano de ação para 2013 no qual as Secretarias,
Fundações e Autarquias definiram cinco metas a serem cumpridas até o final do
primeiro ano de governo. Três metas refletiram objetivos finalísticos das áreas e
outras duas a medidas de ajuste fiscal e modernização da gestão. Os planos dos
órgãos e entidades municipais foram subdivididos em três eixos: Social;
Infraestrutura e Desenvolvimento Sustentável; e Gestão Pública com a finalidade de
facilitar o monitoramento integrado das áreas de resultado.
Essas primeiras iniciativas buscaram estabelecer a cultura de
planejamento na administração pública municipal e impulsionaram a ideia de realizar
um Planejamento Estratégico de Desenvolvimento de longo prazo para cidade de
Niterói nos próximos 20 anos em consonância com as necessidades dos cidadãos
niteroienses. Para viabilizar esse projeto, a SEPLAG buscou referências de
trabalhos robustos de planejamentos estratégicos já realizados por outros governos
no país e oportunidades de financiamento.
No levantamento de estratégias capazes de suportar a elaboração de um
desse projeto, a SEPLAG identificou oportunidade de parceria junto ao Movimento
Brasil Competitivo (MBC). A organização qualificada como Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) tem como objetivo apoiar iniciativas
em diferentes governos voltadas à melhoria da gestão e comprometidas com
estratégias de longo prazo, independentemente de mudanças governamentais. Para
tanto, promove a intermediação para a captação de recursos privados para
investimento e comparti lha metodologias bem sucedidas na área de gestão com
entidades do setor público.
Localizada a oportunidade de parceria, a SEPLAG entrou em contato com
representantes do MBC em Brasília para estreitar necessidades e formalidades. A
partir disso, foi estruturado um modelo de parceria ideal para o município de Niterói
desenvolver o seu planejamento estratégico de longo prazo.
O município então formalizou sua adesão ao “Programa Modernizando a
Gestão Pública” do MBC por meio de um Termo de Cooperação no qual a
organização disponibilizou a Prefeitura de Niterói um projeto para a elaboração de
9
um planejamento estratégico de longo prazo inteiramente financiado por doadores
privados, empresas ou entidades interessados em melhorar a gestão pública local.
Por sua vez, a Prefeitura ficou responsável por disponibilizar infraestrutura e
recursos humanos, sendo o agente principal mobilizador da iniciativa privada para a
captação de recursos.
A captação de recursos feita por meio de fundraising junto aos
empresários locais contou com o apoio da Associação Conselho Empresarial e
Cidadania de Niterói (ACEC). A Associação congrega empresas e entidades de
classe que representam mais de 90% do PIB do município. A ACEC é apartidária e
sem fins lucrativos e tem como valores a independência para atuar como
comunidade representativa dos empresários de Niterói, além do compromisso com a
melhoria da qualidade de vida e da sustentabilidade social, econômica e ambiental
do município. O processo de captação de recursos para a viabilização do projeto de
construir um planejamento estratégico para o município foi logrado com êxito. Foram
captados R$ 1.382.500,00 para o projeto de planejamento de longo prazo de Niterói.
Para a execução do projeto no município de Niterói, o MBC firmou
Contrato de Prestação de Serviços com a consultoria Macroplan para oferecer
respaldo técnico na execução do projeto. A Macroplan foi escolhida tendo em vista
expertise acumulada no apoio a diversos projetos nos três níveis de governo –
federal, estadual e municipal. Dentre os trabalhos realizados na esfera municipal, a
Macroplan foi responsável pela elaboração do projeto “Cenários e Planejamento
Estratégico 2010-2030 e Implantação da Gestão Estratégica Orientada para
Resultados na Prefeitura de Belo Horizonte” – referência para o modelo adotado
por Niterói.
Como contrapartida, a Prefeitura comprometeu-se a prestar contas por
meio das reuniões periódicas, a fim de exibir os produtos e os avanços do projeto
aos financiadores. A cada três meses, o comitê de liderança do projeto se reunia
para apresentar os principais resultados, prestar contas aos patrocinadores e
garantir o cumprimento de todos os procedimentos demonstrados anteriormente.
Além disto, como forma de garantia da qualidade da execução do projeto, todas as
principais tomadas de decisões aconteciam nestas reuniões.
10
O Planejamento Estratégico então intitulado “Niterói que Queremos 2033”
foi desenvolvido em duas etapas. Primeiramente foi realizado um diagnóstico
profundo da situação socioeconômica da cidade. Posteriormente, iniciou-se a etapa
participativa do Plano, por meio da realização de uma pesquisa com mais de cinco
mil pessoas na internet, da escuta das sugestões de quarenta personalidades da
cidade (líderes políticos, artistas, esportistas, professores, etc.), de um congresso
com mais de mil pessoas e de um concurso de desenho e redação do qual
participaram cinco mil crianças com propostas para a cidade.
Na manhã de 22 de novembro de 2014, dia do aniversário de 441 anos de
Niterói, a prefeitura lançou no Teatro Municipal, o “Plano Niterói que Queremos
2033”. Com o intuito de promover Niterói no período de longo prazo como “A melhor
cidade do Brasil para se viver e ser feliz”, o Plano Niterói que Queremos apresenta
os indicadores, os projetos e as metas de curto, médio e longo prazo incorporando
as sugestões levantadas na etapa de escuta pública.
As metas transformadoras do Plano Estratégico foram divididas em sete
grandes áreas de resultado: Niterói Mais Organizada e Segura (mobilidade,
desenvolvimento e ordenamento urbano e segurança); Saudável (saúde,
saneamento básico e gestão de resíduos); Escolarizada e Inovadora (educação e
ciência e tecnologia); Próspera e Dinâmica (desenvolvimento econômico e inserção
produtiva); Vibrante e Atraente (meio-ambiente, cultura, esporte, lazer e
entretenimento); Inclusiva (igualdade de oportunidades); e Eficiente e Comprometida
(gestão pública, integração regional).
Os objetivos de curto prazo foram incluídos em 32 projetos estruturadores
que deverão ser concluídos até 2016, diretamente vinculados às sete áreas de
resultado. Entre eles, tornar Niterói a primeira cidade do Brasil com mais de 500 mil
habitantes a ter todas as crianças na educação infantil em horário integral, 100% da
população mais vulnerável economicamente coberta pelo programa Médico de
Família e possuir 100% de todas as regiões e bairros da cidade com água tratada e
esgoto tratado e coletado.
11
Após o lançamento do Plano, os objetivos agora giram em torno do
monitoramento das metas, que são realizados através da Coordenação do Núcleo
de Gestão Estratégica da Prefeitura e podem ser consultadas através do portal
Niterói Feita por Você (http://niteroifeitaporvoce.com.br/), oferecendo as informações
à visão de futuro que norteia as ações estratégicas da administração municipal.
A etapa atual abrange a passagem da elaboração do “Plano Niterói que
Queremos 2033” para um efetivo processo de gestão e monitoramento em tempo
real das ações estratégicas. O governance do plano está sendo realizado com base
em um Manual de Gestão Estratégica Orientada para Resultados, por meio de um
Sistema Informatizado de Gestão.
Atualmente o desafio colocado é implementar o Plano no município de
Niterói e garantir sua sustentabilidade e perenidade. Para tanto, diversos
empréstimos estão sendo celebrados com órgãos como o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e Cooperação Andina de Fomento (CAF) para garantir a
realização dos projetos estruturadores do Plano nas áreas finalísticas, bem como o
monitoramento intensivo do Plano por um Escritório de Gerenciamento de Projetos
ligado diretamente ao Gabinete do Prefeito.
Especificamente no que diz respeito à parceria com o MBC, convém
destacar que foi assinado um termo aditivo que garante condições de financiamento
para que a Prefeitura de Niterói implemente no município o modelo de Gestão para
Resultados confirmando que os projetos estruturadores do “Plano Niterói que
Queremos 2033” saiam do papel e sejam uma realidade cada vez mais presente da
administração pública nos próximos anos.
2.2 O software livre de modernização da gestão e-cidade e o modelo de articulação intergovernamental da parceria para sua implantação
Quando a atual gestão da Prefeitura de Niterói assumiu o governo, em
janeiro de 2013, foi realizado um diagnóstico das contas públicas e dos instrumentos
de gestão. O diagnóstico detalhou a existência de um passivo de R$ 573 milhões,
restos a pagar de R$ 100 milhões e folha de pagamento de dezembro em atraso no
valor de R$ 40 milhões. Também foi constatado um grande aumento da dívida
consolidada que evoluiu de R$ 67 milhões para R$ 433 milhões em apenas quatro
anos, entre 2008 e 2011.
12
Nesse mesmo diagnóstico, uma avaliação minuciosa dos ativos de
tecnologia, dos sistemas de protocolo, gestão, recursos humanos, tributário, fiscal e
controle mostrou que não havia qualquer integração entre eles. Além de
equipamentos obsoletos, a Prefeitura contava com um quadro de infraestrutura
lógica, elétrica e de refrigeração totalmente incompatível com as necessidades
básicas para a implantação de qualquer sistema ou equipamentos que
promovessem a integração das informações.
O diagnóstico demonstrou a coexistência de mais de 40 sistemas de
protocolo, 11 sistemas de folha de pagamento e 10 sistemas contábeis. Por sua vez,
o controle e a contabilidade pública operavam sendo geridos e consolidados em
planilhas de Excel. Ademais, foi detectada uma enorme fragilidade da segurança de
dados sigilosos e nenhuma ferramenta que permitisse garantir a transparência da
gestão com dados atualizados e fidedignos.
Diante de tal quadro, diversas reuniões foram realizadas entre as equipes
técnicas da Prefeitura de Niterói, incluídas as Secretarias de Planejamento,
Modernização da Gestão e Controle (SEPLAG), Administração, Fazenda, Ciência e
Tecnologia e a equipe técnica do Centro de Tecnologia da Informação e
Comunicação do Estado do Rio de Janeiro (PRODERJ) para realizar um minucioso
levantamento das necessidades de infraestrutura para implantação de um sistema
de gestão integrado, bem como para a construção de um Plano Diretor de
Tecnologia da Informação e Comunicação (PDTIC) para Niterói.
O apoio do PRODERJ nesse processo foi fundamental para suportar o
desenho de alternativas que viabilizassem a implantação de um sistema de gestão
integrada no município de Niterói. A empresa pública do Estado do Rio de Janeiro
acumula expertise no tema, vez que suporta o desenvolvimento de estratégias de
informatização da gestão em software livre em uma série de municípios fluminenses
por meio do “Programa Municípios Eficientes”.
O Programa é liderado pela SEPLAG do Estado do Rio de Janeiro e
surgiu em 2009 com o intuito de aprimorar a gestão dos municípios, sendo o
PRODERJ o órgão executor e representante técnico da iniciativa e a Fundação de
Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro – FAPERJ e a Associação
Estadual dos Municípios do Estado do Rio de Janeiro – AEMERJ os apoiadores.
13
Entre 2011 e 2014 – etapa piloto e expansão – participaram do Programa vinte e
dois municípios que contaram com o apoio técnico e financeiro do Estado do Rio de
Janeiro para a implantação de um software de gestão integrada.1
A solução destacada pela empresa pública no escopo do Programa
Municípios Eficientes foi a implantação do software e-cidade disponível no Portal do
Software Público Brasileiro – SPB. Tal opção por esse software deu-se pelos
seguintes fatores:2
o PRODERJ já participava ativamente deste ambiente SPB;
o software e-cidade contemplava toda a demanda da SEPLAG do
Estado do Rio de Janeiro;
o software e-cidade é livre dando liberdade ao município de aprender,
alterar e não precisar, necessariamente, ficar dependente de
empresas;
o software e-cidade já estava implantado em diversas prefeituras de
diferentes portes pelo território nacional;
o software e-cidade já utilizava tecnologia de total conhecimento do
mercado e do PRODERJ, permitindo que este pudesse se preparar
para atender diretamente aos municípios em algum momento.
Assim, tendo em vista a expertise acumulada pela SEPLAG e PRODERJ
na execução do Programa Municípios Eficientes e o conhecimento do software
público e-cidade, desenhou-se uma proposta de cooperação técnica
intergovernamental entre a Prefeitura de Niterói e esses entes. Nessa proposta de
cooperação técnica colocava-se como desafio implantar o software e-cidade em um
município de grande porte, tendo em vista que havia sido implantado anteriormente
apenas em municípios menores, de até 100 mil habitantes.
A estratégia de implantação no caso de Niterói demandava uma estrutura
robusta e bem delineada atinente aos desafios prementes da gestão pública
municipal à época que haviam sido explícitos no diagnóstico inicial. Por esse motivo,
estruturou-se um projeto específico para o município intitulado “Gestão da
1 Informações extraídas do Portal do “Programa Munic ípios Eficientes”. Disponível em <http://www. municipioseficientes.rj.gov.br/>, acesso em 13 de abril de 2015.
2 Idem.
14
Informação para o Fortalecimento da Ação Governamental” com a prerrogativa de
implantar uma solução em TI capaz de aprimorar a qualidade do serviço público
ofertado à sociedade para racionalizar gastos e gerar informações organizadas de
forma sistemática e digitalizada permitindo maior agilidade dos gestores nas
tomadas de decisões estratégicas e subsídios para a elaboração e monitoramento
das políticas públicas.
Após diversas tratativas entre o município de Niterói e o Estado do Rio de
Janeiro, o termo de cooperação técnica para a implantação do software público e-
cidade foi elaborado com a previsão de investimentos de R$ 14 milhões, sendo R$ 5
milhões repassados pelo PRODERJ entre 2013 e 2014 e outros R$ 9 milhões da
própria Prefeitura entre 2015 e 2016. Os recursos oriundos do Governo do Estado
do Rio de Janeiro foram repassados ao município de Niterói por meio de
transferência voluntária com interveniência do PRODERJ e execução pela empresa
DB Seller contratada por adesão à Ata de Registro de Preços, sem que
representasse ônus direto para a Prefeitura de Niterói.
Como responsabilidades de cada ente envolvido nas cláusulas
contratuais3 definiram-se:
Responsabilidades SEPLAG do Estado do Rio de Janeiro
a) Promover a articulação entre os atores estaduais responsáveis pela
viabilização do Projeto;
b) Fiscalizar e acompanhar o desenvolvimento e a implementação do
Projeto;
c) Contribuir para a solução de eventuais problemas apontados pelo
município e/ou entes responsáveis pela implantação do projeto;
d) Supervisionar, em conjunto com o PRODERJ e a Prefeitura,
cronograma de uti lização do sistema e povoamento da base de dados;
e) Estabelecer metas de preenchimento dos dados no sistema
implantado, em conjunto com o PRODERJ;
3 Optou-se por expor as cláusulas contratuais do termo de cooperação tendo em vista a relevância de abordar de forma pormenorizada as responsabilidades de cada ente na celebração do acordo tendo
em vista sua complexidade.
15
f) Decidir, quando for o caso, sobre a permanência do município no
Projeto;
g) Descentralizar ao PRODERJ os recursos financeiros necessários para
a execução do Projeto, de acordo com o plano de trabalho aprovado e
a disponibilidade de recursos da SEPLAG.
Responsabilidades da Prefeitura de Niterói
a) Disponibilizar instalações, equipamentos, pessoal e materiais de
acordo com os requisitos necessários ao desenvolvimento do Projeto;
b) Fornecer condições materiais e humanas, dados e informações que
favoreçam a implementação do Projeto, em especial às instituições
públicas e privadas envolvidas no Projeto, incumbidas do
desenvolvimento, implementação, controle e acompanhamento das
soluções de tecnologia da informação;
c) Elaborar, em conjunto com o PRODERJ e sob a supervisão da
SEPLAG, o cronograma de utilização do sistema e povoamento da
base de dados;
d) Cumprir o cronograma elaborado e as metas do preenchimento dos
dados no sistema implantado que serão estabelecidas em conjunto
pela Prefeitura, SEPLAG e PRODERJ;
e) Disseminar, junto a seus servidores, a importância dos avanços e
benefícios propiciados pelo Projeto;
f) Manter, no mínimo, duas pessoas responsáveis na Prefeitura de
Niterói, com a função de disseminar, divulgar e multiplicar o
conhecimento do sistema implantado, garantindo a utilização plena do
mesmo (tais responsáveis deverão assegurar conhecimento das
regras de negócio do software);
g) Manter os módulos disponibilizados do software instalado em sua
base de dados por um período mínimo de 2 (dois) anos, com
atualizações periódicas dos dados, atendendo as metas de
implantação estabelecidas pela SEPLAG e PRODERJ;
h) Prestar a devida manutenção e atualização no software após o
término deste termo de cooperação técnica;
16
i) Em caso de doação de equipamentos ao município de Niterói, os
mesmos deverão ser utilizados e/ou a serviço da Prefeitura de Niterói;
j) Em caso de consecução e disponibilização de links de internet para as
unidades de trabalho sem conectividade, via parceria com operadoras
telefônicas ou Ministério das Comunicações, fica a Prefeitura
responsável pelo custeio.
Responsabilidades do PRODERJ
a) Ser o órgão responsável tecnicamente pelo Projeto, avaliando e
aprovando todos os produtos gerados pela empresa contratada para a
realização do serviço de customização, implantação e treinamento, da
solução de gestão selecionada;
b) Aprovar os procedimentos técnicos e operacionais necessários à
implantação do Projeto, em comum acordo com a SEPLAG;
c) Provisionar os recursos computacionais necessários no ambiente do
Data Center do PRODERJ;
d) Servir de contingência e hospedar nos servidores do Data Center do
PRODERJ, a solução relacionada na cláusula primeira, quando
demandado pelo município, mediante formalização de contrato de
prestação de serviços;
e) Realizar a licitação para contratação de empresa que executará os
serviços de implantação, customização e treinamento da solução de
TI para gestão municipal;
f) Elaborar o cronograma de utilização do sistema e povoamento da
base de dados, em conjunto com a Prefeitura e com a supervisão da
SEPLAG;
g) Colaborar com a contratada para a execução do Projeto, na definição
dos padrões de rede e equipamentos no município de Niterói, sendo
responsável pela aquisição dos equipamentos e posterior doação
quando necessário;
h) Elaborar e entregar à Prefeitura uma cartilha de boas práticas de
utilização da estrutura lógica e física, para a área de tecnologia de
informação da Prefeitura;
17
i) Fiscalizar, em conjunto com a SEPLAG, por intermédio de metas de
preenchimento, o desempenho de implantação do sistema na
Prefeitura ao longo do período de vigência do Projeto;
j) Colaborar com possíveis soluções e parceiros, com objetivo de
disponibilizar para as unidades de trabalho do município de Niterói,
toda a infraestrutura de rede e conectividade necessárias para que
100% das mesmas estejam cobertas até o fim do Projeto;
k) Capacitar-se junto à contratada sobre as rotinas de atualização do
software objeto do Projeto para que possa futuramente assistir à
Prefeitura, caso necessário.
A delimitação do papel de cada um dos entes no termo de cooperação
técnica foi realizada de forma minuciosa durante o acordo, principalmente no que diz
respeito à responsabilidade na supervisão e suporte tecnológico à implementação
do Projeto na Prefeitura de Niterói. O contrato do termo de cooperação tripartite foi
assinado no dia 23 de agosto de 2013, sendo que a implantação do sistema e-
cidade foi efetivamente iniciada a partir de janeiro de 2014 na Prefeitura.
A implantação do software no município tem seguido um cronograma
rígido na qual os módulos e a aderência dos órgãos são realizados de forma
paulatina. O e-cidade é segmentado em áreas de negócios, subdivididas em
módulos. Os módulos selecionados para ser implantados pelo município de Niterói
foram:
Área financeira: Orçamento, PPA e LDO, Contabilidade, Empenho e
Tesouraria;
Área recursos humanos: Estágio probatório, Recursos humanos e
Folha de pagamento;
Área patrimonial: Compras (pré-empenho), Licitações, Contratos,
Almoxarifado, Patrimônio, Protocolo, Ouvidoria e Frota (veículos);
Área tributária: Arrecadação, Cadastro técnico municipal, Cadastro
socioeconômico, ITBI, Cobrança administrativa, Projetos, Notificações,
Fiscalização, Cemitério, Contribuição e Inflatores.
18
Cada módulo acima discriminado é implantado nos órgãos da Prefeitura
envolvendo as etapas de: aderência ao módulo, migração de sistemas, capacitação
dos servidores, implantação do sistema, homologação do sistema e monitoramento
do funcionamento.
A primeira etapa de implantação do e-cidade já foi concluída no município
de Niterói e hoje já é possível unificar a execução orçamentária, contábil e
financeira. Atualmente, a segunda etapa em curso pretende finalizar a implantação
dos módulos previstos como o tributário e folha de pagamento.
O melhor controle da execução orçamentária e financeira, e a otimização
da arrecadação municipal a partir de um controle tributário mais eficiente propiciado
pelo sistema e-cidade têm possibilitado ao município aumentar sua capacidade de
investimento em serviços públicos e promover o ajuste fiscal, zelando pela boa
saúde financeira das contas públicas.
Como desafio para os próximos anos está promover a sustentabilidade da
iniciativa – o que inclui estruturar e implementar um Plano Diretor de Tecnologia da
Informação e Comunicação (PDTIC) que garanta a autonomia do município em
relação à estrutura do PRODERJ para armazenamento da base de dados. A
descrição da iniciativa a seguir pretende, entre outros objetivos, garantir a viabilidade
deste objetivo.
2.3 O Programa de Modernização da Administração Tributária (PMAT)
O PMAT é uma linha de crédito do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) voltada ao apoio de projetos de investimento nos
municípios que visam à modernização da administração tributária e à melhoria da
qualidade do gasto público, a fim de proporcionar aos municípios uma gestão
eficiente, que gere aumento de receitas e/ou redução do custo unitário dos serviços
prestados à coletividade. Atualmente, esse financiamento representa na Prefeitura
de Niterói a principal fonte de recursos das iniciativas de modernização da gestão e
dos projetos das áreas administrativa e fiscal.
19
A opção por essa linha de crédito do BNDES foi realizada após minuciosa
avaliação da Prefeitura das possibilidades existentes de financiamento voltadas à
modernização da gestão. Além do PMAT, foram analisadas outras linhas de crédito
similares junto a Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil. Entretanto, o PMAT
foi aquele que apresentou as melhores taxas praticadas no mercado e o escopo de
investimento mais aderente às necessidades de Niterói.
Após decisão da Prefeitura por pleitear financiamento na linha de crédito
PMAT, a SEPLAG passa a liderar o processo de tratativas junto ao BNDES e a
levantar as necessidades de financiamento das “áreas -meio” – como a Secretarias
de Fazenda, Administração, Ouvidoria e Escritório de Projetos da Vice-Prefeitura –
para a elaboração de projetos que tivessem como foco principal a modernização da
administração voltada a eficiência administrativa, o aumento da arrecadação, a
qualidade do gasto, a agilidade no atendimento ao munícipe e a eficiência nos
serviços prestados. Esse levantamento contemplou uma minuciosa pesquisa de
preços no mercado buscando garantir a estimativa das aquisições dentro do melhor
custo-benefício possível.
Após esse levantamento, delineou-se como principais eixos de atuação:
1. Modernizar as instalações da Prefeitura;
2. Implantar sistema integrado de gerenciamento de projetos;
3. Aprofundar as iniciativas de transparência ativa e passiva;
4. Promover o modelo de gestão de competências por meio de
capacitações de servidores;
5. Efetivar a “Gestão para Mudanças” no município garantindo a
sustentabilidade das iniciativas empreendidas nas áreas de RH e
cultura organizacional;
6. Implantar um sistema de Geoinformação a fim de otimizar a
arrecadação tributária e garantir a cobertura dos serviços de
atendimento aos cidadãos;
7. Implantar o modelo de “Gestão para Resultados” na Prefeitura;
8. Modernizar o atendimento ao cidadão na Ouvidoria e na Secretaria
de Fazenda;
20
9. Implantar a gestão eletrônica de documentos e tramitação de
processos;
10. Construir e equipar sala de monitoramento e controle de metas;
11. Implantar do núcleo de estudos e pesquisas da Prefeitura;
12. Modernizar o ambiente de TI e atualizar o Plano Diretor de
Tecnologia da Informação e Comunicações (PDTIC);
13. Implantar e garantir a sustentabilidade do sistema de gestão
integrada na Prefeitura.
Conforme orientação do BNDES, foi elaborado um documento intitulado
“Consulta Prévia” detalhando todas as atividades referentes aos objetivos
supracitados, os custos e o cronograma de realização/desembolso no período de
dois anos. O montante final do projeto descrito no projeto foi de R$ 28 milhões,
sendo este valor autorizado pela Câmara Municipal dos Vereadores em 04 de
dezembro de 2013. Após autorização pela Câmara foi possível dar prosseguimento
ao processo de obtenção dos recursos junto ao BNDES e o envio formal da
“Consulta Prévia”, além de documentos financeiros e jurídicos exigidos pelo Banco
para a análise e aprovação de operações junto ao Município de Niterói.
A partir de então foi iniciada a parte mais demorada e complexa de todo o
processo de aprovação. O BNDES exigiu da Prefeitura uma série de
documentações, declarações, certidões e pareceres que atestassem jurídica e
financeiramente a veracidade das informações da “Consulta Prévia” e as efetivas
condições do município para receber recursos de acordo com as normas do Banco.
Ademais, foram cumpridas inúmeras solicitações exigidas pela Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) para que o BNDES aprovasse a operação em Niterói.
Paralelamente a entrega dos documentos, o Banco solicitou ainda o refinamento dos
instrumentos de planejamento e avaliação dos resultados utilizados para o
acompanhamento da execução dos projetos.
Dia 18 de dezembro de 2014, após um ano da entrega da “Consulta
Prévia”, a liberação da verba é finalmente aprovada e o contrato assinado. As
condições de empréstimo do PMAT/BNDES envolvem carência de dois anos para
início do pagamento pelo município e prazo máximo de oito anos para amortização
da dívida. A taxa de juros incide considerando a divisão de dois subcréditos.
21
No subcrédito A, correspondente a 30% do valor total, incidem encargos atrelados a
taxas de mercado, qual seja 2,2% a.a. acima da variação acumulada das taxas
médias diárias da SELIC. Por sua vez, o subcrédito B corresponde a 70% do valor
financiado com incidência de TJLP + 0,9% a.a. + 1,0 a.a% de remuneração do
BNDES. É compromisso do município garantir contrapartida de pelo menos 10% do
total do valor pleiteado, sendo válidos os investimentos realizados até o 6o mês
anterior à data de apresentação da “Consulta Prévia”.
Importante destacar que no escopo dos itens passíveis de aquisição pelo
PMAT é necessário que máquinas e equipamentos estejam credenciados na
listagem do “Financiamento de máquinas e equipamentos” (FINAME) e do “Cartão
BNDES”. Outra exigência para efetivar as aquisições é que todas estejam
classificadas como investimento na execução orçamentária. Despesas de custeio
não são cobertas pelo Banco.
No que tange ao monitoramento e prestação de contas, o Banco exige a
apresentação de relatórios periódicos discriminando com a comprovação dos
gastos, informações referentes a licitações, notas de empenho e cópias dos
contratos celebrados, entre outros documentos. Além disso, exige a apresentação
de relatórios trimestrais com dados e informações qualitativas que comprovem o
status de execução dos projetos e resultados aferidos. A não apresentação desses
documentos e/ou a apresentação de informações insuficientes podem impactar na
liberação das parcelas dos recursos, uma vez que os desembolsos são efetuados
trimestralmente.
Os desembolsos no escopo do PMAT foram iniciados em janeiro de 2015
e a previsão é que até dezembro de 2016 sejam concluídos. Até o momento, o
BNDES já totalizou a liberação de quase R$ 5.000.000,00 ao município de Niterói
em duas parcelas. O financiamento tem possibilitado ao município investir na
continuidade do projeto de integração dos sistemas de informação por meio do e-
cidade, no aprimoramento da transparência, no mapeamento e redesenho da
estrutura organizacional e dos processos administrativos.
22
3 CONSIDERAÇÕES FINAIS: COMPARAÇÃO ENTRE AS ESTRATÉGIAS
ADOTADAS
Como vimos, as estratégias uti lizadas pela SEPLAG Niterói para
desenvolver os seus projetos prioritários diferem bastante entre si em termos de
formato de investimento e modelo de acompanhamento/prestação de contas (ver
quadro abaixo). Nessas considerações finais apresentam-se algumas ponderações
em relação a cada tipo de parceria/financiamento celebrado de acordo com as
características de cada um.
Quadro 1 – Comparação dos tipos de parceria/financiamento
Projeto/s viabilizado/s
Parceria/ financiamento
celebrado
Formato do investimento
Modelo de acompanhamento/
prestação de contas
Construção do
“Planejamento Estratégico Niterói que Queremos –
2033”
Movimento Brasil Competitivo (MBC) e
Associação Conselho
Empresarial e
Cidadania de Niterói (ACEC)
Investimento privado por
meio de fundrising
Reuniões trimestrais
para apresentar resultados aos
investidores da ACEC e
relatórios ao MBC
Implantação de Sistema Integrado
de Gestão e-cidade
Governo do Estado
do Rio de Janeiro (SEPLAG e PRODERJ)
Termo de cooperação
que estabelece repasse direto do Estado (adm
direta) para o
PRODERJ com prestação de serviços
na Prefeitura de Niterói
A SEPLAG de Niterói atesta os serviços
prestados pela empresa
contratada DB Seller e comunica ao PRODERJ
para solicitação de
pagamento
Projetos de modernização da
gestão, qualidade do gasto e aumento
da arrecadação.
Linha de
financiamento PMAT/BNDES
Empréstimo
Relatórios de desempenho trimestrais
com detalhamento
apurado de todos os gastos efetuados e monitoramento de
indicadores de execução
Fonte: elaboração própria das autoras.
No que diz respeito ao financiamento via fundrising viabilizado pelo MBC
e ACEC, a vantagem para o município é a facilidade de contratação e execução do
projeto que esse tipo de parceria propicia. Ademais, o fato de não gerar qualquer
ônus financeiro à Prefeitura também deve ser considerado como ponto positivo.
23
Coloca-se como desafio neste tipo de financiamento para outros entes, a
capacidade de efetivamente conseguir captar os recursos necessários, uma vez que
depende da disponibilidade de doação da iniciativa privada.
Convém destacar que a atuação direta do empresariado na tomada de
decisões sobre a execução das ações conforme acordo de parceria exige deve ser
vista com cautela no sentido de permitir que outros segmentos da sociedade
também possam se envolver no projeto. O caso de Niterói pode ser destacado como
um bom exemplo nesse sentido, uma vez que o processo de planejamento “Niterói
que Queremos 2033” foi realizado mediante amplo processo de escuta das
propostas da sociedade.
Em relação ao Termo de Cooperação efetivado entre a Prefeitura de
Niterói e o Governo do Estado do Rio de Janeiro – por meio da SEPLAG e o
PRODERJ – para a implantação do e-cidade, deve ser destacada a inovação do
modelo de governança tripartite no âmbito das parcerias celebradas na
administração pública para garantir projetos na área de modernização da gestão. O
compartilhamento nas responsabilidades e no investimento, além do apoio no
armazenamento de dados junto ao governo do Estado do Rio de Janeiro foi
essencial para que o software e-cidade fosse implantado no município.
A informatização dos sistemas de gestão nos municípios é uma
necessidade compartilhada de diversos municípios brasileiros, principalmente
daqueles de menor porte. Afinal, as exigências em relação à accountability e
transparência referentes à LRF e a Lei Complementar 131 estabeleceram a
necessidade de disponibilização de dados fidedignos e em tempo real de todas as
despesas e receitas efetuadas. Entretanto, os recursos disponíveis para
financiamento de soluções em TI nos municípios são extremamente limitados. Nesse
sentido, o “Programa Municípios Eficientes” do Governo do Estado do Rio de Janeiro
junto aos municípios fluminenses deve ser ressaltado como exemplo relevante para
disseminação em outros estados da federação.
Como desafio deste modelo de parceria deve-se ressaltar a necessidade
de que o município trace um plano de sustentabilidade para que a utilização do
sistema seja perene e não haja descontinuidade com a mudança de gestão. Por
24
isso, além de recursos para a etapa de implantação, é necessário estruturar um
plano de médio e longo prazos que inclua a atualização do parque tecnológico e
manutenção do sistema considerando as deficiências enfrentadas pelos municípios
nessas áreas.
Sobre o PMAT/BNDES deve-se apontar que atualmente é considerado
uma das grandes oportunidades para que os municípios modernizem sua gestão
administrativa e tributária. Apenas neste primeiro semestre de 2015 o BNDES
aprovou para investimentos nos municípios de Niterói, Uberlândia e Osasco o
montante de R$ 135,6 milhões nessa linha de crédito.
Este investimento foi estruturado no BNDES para garantir que a
descentralização fiscal seja efetivada e os municípios adquiram maior autonomia em
relação a outros entes federativos. A obtenção desse empréstimo tem o intuito de
que não represente o crescimento do endividamento no município, mas impulsione a
melhoria da gestão fiscal e administrativa levando ao aumento da arrecadação e na
melhoria da qualidade do gasto.
Para os municípios que queiram pleitear os recursos, convém ressaltar
que os trâmites para aprovação do empréstimo e a prestação de contas são
extremamente burocráticos. O processo de aprovação do contrato de empréstimo é
lento e extramemente cauteloso. Da mesma forma, a prestação de contas ao banco
é realizada mediante a apresentação de uma série de documentos e comprovantes
necessários para o efetivo desembolso.
Por fim, destacamos que no caso de todos os financiadores/apoiadores a
execução eficiente é uma exigência presente. O comprometimento com a entrega de
resultados, seja junto a iniciativa privada, o governo do estado ou o governo federal
é condição para a efetivação das parcerias. Da mesma forma, a comprovação de
antemão na fase de captação de recursos de que o município conta com uma
gestão fiscal responsável mostrou-se como condição sine qua non em todas as
parcerias efetivadas no caso de Niterói.
25
REFERÊNCIAS
AFFONSO, Rui. A crise da federação no Brasil. In: Ensaios FEE, 15, 2: 321-37, 1994.
AFONSO, José R. Aspectos conceituais das relações financeiras intergovernamentais. In: Estudos Econômicos, São Paulo: USP/FIPE, v. 22, n. 1, p. 5- 34, jan./abr.1994
ARRETCHE, Marta T. S. Mitos da descentralização: mais democracia e eficiência nas políticas públicas? In: Revista Brasileira de Ciências Sociais, n. 31, ano 11,
jun./1996.
ARRETCHE, Marta. Federalismo e políticas sociais no Brasil: problemas de coordenação e autonomia.In: São Paulo Perspec., São Paulo, v. 18, n. 2, p. 17-26,
jun./2004 .
BRAVO, Alfredo. L.; MARIANO, Sandra. R. H. O papel dos sistemas de informação
na modernização da gestão pública. In: Gestão. Org, v. 4, n. 1, Jan./Abr. 2006
26
___________________________________________________________________
AUTORIA
Giovanna Guiotti Testa Victer – Secretária. Secretaria de Planejamento, Modernização de Gestão e Controle (SEPLAG) – Prefeitura de Niterói/RJ.
Endereço eletrônico: [email protected]
Marília Sorrini Peres Ortiz – Diretora de Projetos de Modernização da Gestão. Secretaria de Planejamento, Modernização de Gestão e Controle (SEPLAG) – Prefeitura de Niterói/RJ.
Endereço eletrônico: [email protected]
Flávia Abranches – Diretora de Comunicação. Secretaria de Planejamento, Modernização de
Gestão e Controle (SEPLAG) – Prefeitura de Niterói/RJ.
Endereço eletrônico: [email protected]
Iana Costa – Assistente de Projetos Especiais. Secretaria de Planejamento, Modernização de Gestão e Controle (SEPLAG) – Prefeitura de Niterói/RJ.
Endereço eletrônico: [email protected]