Para alm da e-Ping: o Desenvolvimento de uma Plataforma de Interoperabilidade de e-Servios no Brasil1

Alejandro Barros*, Marco. A. C. Cepik**, Diego R. Canabarro**** Diretor-Executivo - e.Nable, Consultor Internacional

Santiago Chile

** Professor do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da UFRGS, Coordenador do GT e-Governo e Informtica Aplicada do Centro de Estudos

Internacionais sobre Governo (Cegov/UFRGS)Porto Alegre RS Brasil

*** Advogado, doutorando em Cincia Poltica pela UFRGS, pesquisador do GT e-Governo e Informtica Aplicada do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo

(Cegov/UFRGS)Porto Alegre RS Brasil

abarros@enable.cl, {marco.cepik,diego.canabarro}@ufrgs.br

Resumo. Este artigo apresenta uma sntese das avaliaes feitas pelos autores (consultores contratados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID) quando do desenvolvimento de um plano de ao para a construo de uma plataforma de interoperabilidade de e-Servios no Brasil, no escopo do projeto Plataforma de Integrao de Servios Pblicos [Projeto BR-T1066], do BID e da Secretaria de Logstica e TI do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SLTI/MPOG) do Governo Federal brasileiro.

1. IntroduoNas sees seguintes, apresentada uma sntese das avaliaes feitas pelos autores quando do desenvolvimento de um plano de ao para a construo de uma plataforma de interoperabilidade de e-Servios no Brasil, no escopo do projeto Plataforma de Integrao de Servios Pblicos [Projeto BR-T1066], do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e da Secretaria de Logstica e TI do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SLTI/MPOG) do Governo Federal brasileiro.

A consultoria foi realizada em trs fases distintas e foram gerados, para cada uma das duas primeiras fases, relatrios individuais de diagnose que contriburam para a confeco conjunta do relatrio final correspondente ltima fase do projeto.1 A pesquisa da qual resultou este texto parte de um trabalho bem mais amplo sobre o tema, foi

financiada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em acordo com a Secretaria de Logstica e Tecnologia de Informao do MPOG. Os autores agradecem o apoio e os comentrios crticos de Nazar Lopes Bretas, Pedro Cesar L. Farias e Cludio Muniz Machado Cavalcanti sobre o desenvolvimento da pesquisa. O trabalho dos autores passou, alm disso, pelo crivo crtico, em forma de peer review, dos consultores Daniel Mintz (EUA) e Chang-hak Choi (Coreia), a quem igualmente agradecem.

No relatrio final, foram definidos os principais componentes de um modelo de interoperabilidade e apresentadas as principais alternativas de plataforma de interoperabilidade passveis de serem desenvolvidas no cenrio atual do Brasil. Em relao a cada uma delas, teceram-se consideraes a respeito de sua maior ou menor viabilidade prtica de implementao e ampliao para alm da Administrao Pblica Federal. E, com base nisso, apresentou-se o modelo mais adequado realidade do Pas, com o estabelecimento dos passos a serem tomados pelos distintos rgos envolvidos na iniciativa para o correto desenvolvimento do projeto.

A finalidade deste texto, entretanto, apenas apresentar, de forma ilustrada, o modelo final sugerido pelos autores para o caso brasileiro.

2. Entendendo como funciona uma Plataforma de Interoperabilidade

2.1. Interao Estado-Cidado: Modelo Tradicional versus Modelo IdealNa figura abaixo, demonstra-se o enfoque tradicional dado interao do Estado com o cidado, segundo o qual cada servio pblico ou organizao define seus processos e trmites de relacionamento e no estabelece relaes internas com os demais rgos. Isso gera um crescimento inorgnico e no concatenado de pontos de contato Estado-cidado tanto fsicos quanto eletrnicos.

Figura 1. Modelo Tradicional de Interao Estado-CidadoPara os cidados, a interao com o Estado est associada a suas necessidades

convencionais. Exemplifica-se: quando um cidado necessita de algum servio pblico por parte do Estado (educao, moradia etc.), ele busca determinado rgo pblico, que por vezes tem como requisito fundamental a realizao de outras interaes prvias (fsicas ou eletrnicas) com outras agncias ou rgos do Estado, os quais so requisitos legais necessrios ao fornecimento apropriado do servio pblico. Tais passos prvios no agregam valor intrnseco pelo ponto de vista do cidado: so apenas informaes intermedirias e seu nico propsito finalizar o trmite acessrio o quanto antes para alcanar o servio pblico procurado inicialmente. Tal situao pode obrigar o cidado a

recorrer a diferentes servios pblicos intermedirios (B e C na figura) para a realizao do nico servio pblico efetivamente demandado (Servio A).

O modelo de interao ideal tem como fundamento um ponto nico de ateno ao cidado, resultante da interoperabilidade dos organismos com os servios pblicos, e que resolve a demanda de informaes intermediria necessria para entregar o que requerido inicialmente pelo cidado com menos gargalos do incio ao fim do processo, conforme ilustra a figura abaixo:

Figura 2. Modelo Ideal de Interao Estado-CidadoNo caso ilustrado acima, pode-se observar que as interaes com os servios

pblicos B, C e D no precisam ser estabelecidas diretamente pelo cidado, porque as instituies envolvidas conversam entre si. Para que isso acontea, entretanto, so necessrios altos graus de interconexo e interoperabilidade dos atores do processo. O servio prestado ao usurio final, segundo seu ponto de vista, por conta da reduo do custo para seu alcance definitivo, passa a ter maior valor agregado.

No modelo desejado de interao Estado-Cidado, deve-se restringir o local de relacionamento a um nico ponto de acesso (portal), o que pode ser alcanado com rearranjos fsicos de back office e, tambm, com a interconexo de plataforma e sistemas dirigida aos fluxos requeridos. Isso pode ser observado na ilustrao abaixo:

Figura 3. A interoperabilidade viabilizada pela Plataforma

2.2. Componentes de um modelo de interoperabilidade completoAo se estabelecer um modelo de interoperabilidade, deve-se ter em considerao os mltiplos componentes referentes a cada uma das reas que sero afetadas pelo desenvolvimento do modelo.

O desenvolvimento do Estado brasileiro est baseado, desde 2005, nos Padres de Interoperabilidade de Governo Eletrnico, o chamado e-Ping2, que engloba uma srie de padres e especificaes tcnicas que objetivam uniformizar as prticas dos rgos estatais e alcanar a interoperabilidade irrestrita dos servios de governo eletrnico no Pas. O framework e-Ping aborda fundamentalmente as temticas associadas a standards e modelos tecnolgicos, porm no se encarrega das especificaes institucionais, da adaptao do marco jurdico normativo e da infraestrutura tecnolgica necessria para implementar um modelo completo de interoperabilidade. Conforme demonstra a figura abaixo, existem pelo menos cinco componentes bsicos que devem integrar um modelo de interoperabilidade.

Figura 4. Componentes de um Modelo de Interoperabilidade

Abaixo, especifica-se cada um dos componentes: Infraestrutura Tecnolgica: corresponde aos componentes tecnolgicos

2 Disponvel em: http://www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/e-ping-padroes-de- interoperabilidade . ltimo acesso em: 12/03/2009.

necessrios para que seja colocado em marcha o modelo escolhido, ou seja, a plataforma atravs da qual ocorre o intercmbio, os conectores de ponta (que ligam provedores e consumidores de informao), bem como as definies tcnicas e semnticas para o intercmbio de dados. Processos de Ateno: correspondem aos modelos de gerenciamento de processos de negcios (do ingls, business process management BPM), que devem ser desenvolvidos e implicam o mapeamento dos servios e processos de negcios que sero suportados pela infraestrutura tecnolgica. Tais processos englobam a adoo de acordos relativos aos nveis de servio para a operao entre consumidores e provedores de informao. Standards: desenho e definio de padres a serem observados no desenvolvimento dos dois itens anteriores. No caso brasileiro, os padres so aqueles determinados pela e-Ping, que cobre todos os elementos tcnicos envolvidos. Os standards devem assegurar a evoluo necessria e prever mecanismos que permitam dar conta de novos requerimentos de intercmbio.3

Marco Jurdico: tendo-se em conta os limites da ordem jurdica de um pas em relao a questes como a aplicao de TICs pela Administrao Pblica, o intercmbio de informaes, a privacidade e a salvaguarda de dados, as formas de relacionamento entre a Administrao Pblica e demais atores sociais o modelo de interoperabilidade deve contar com um arcabouo jurdico-normativo que delimite, de forma inovadora ou de acordo com o ordenamento jurdico vigente: a responsabilidade pela implementao e desenvolvimento do projeto; o alcance da iniciativa; os trmites e procedimentos comuns desenhados para o intercmbio de dados, bem como a forma de relacionamento entre o papel e as responsabilidades de cada um dos atores envolvidos na iniciativa. Marco Institucional: para garantir a viabilidade e a sustentabilidade do modelo de plataforma de interoperabilidade selecionado, preciso que sejam estabelecidos, levando-se em conta as caractersticas dos frameworks institucionais formais e informais existentes, os arranjos institucionais apropriados com a delimitao do papel de cada um dos atores responsveis pelo desenvolvimento, pela implementao e pelo funcionamento da plataforma de interoperabilidade (operao tecnolgica, pela gesto das operaes de rotina, bem como pela gesto reguladora de trmites de acesso/adeso e processos de troca de informao atravs da plataforma).

3. Alternativas para a Plataforma de Interoperabilidade no Caso BrasileiroA partir do elenco da base conceitual apresentada anteriormente, foram avaliadas alternativas consagradas que poderiam servir consolidao do modelo de interoperabilidade brasileiro. Neste item (3), depois da apresentao de cada um dos modelos propostos, so mostrados (nos itens 4 e 5) os critrios que devem nortear a escolha do modelo, de acordo com as possibilidades e as limitaes tcnicas e jurdico-institucionais existentes no Pas.

3 Mais informaes em: http://www.alejandrobarros.com/content/view/120678/Interoperabilidad-Siguiente-paso-al-gobierno-electronico.html . ltimo acesso em: 12/03/2010.

3.1. Modelo 1: Ponto-a-pontoEste modelo, baseado em um framework de interoperabilidade (como no caso da e-Ping), no prev a implantao de infraestrutura tecnolgica comum e o desenvolvimento de interfaces destinadas a produzir o intercmbio de dados.

Figura 5. Modelo de Plataforma de Interoperabilidade Ponto-a- Ponto

Basicamente, o modelo permite que se proceda a uma evoluo do estado atual da e-Ping pela implementao de intercmbios de informao dos servios atravs de parmetros e padres predefinidos. Neste modelo, o provedor e o consumidor de informaes acordam acerca dos esquemas de intercmbio de maneira direta, bilateral (dentro das possibilidades previstas pelo documento e-Ping), e acerca dos nveis de servio.

Os principais atores envolvidos nas atividades referentes a este modelo podem ser resumidos de acordo com a tabela abaixo:

Tabela 1. Lista de principais atores e responsabilidades para o desenvolvimento da Plataforma Ponto-a-Ponto

Agente Funes

Ministrio do Planejamento SLTI

Articulador da iniciativa.Fornecimento do framework tcnico de trabalho.Definio de standards de operao.

Servios Pblicos / Instituies

Desenvolvimento de acordos de trabalho.Desenho de processos negociais e formas de intercmbio de informao.Desenho e desenvolvimento de recursos de interoperabilidade.

Operador Tecnolgico No necessrio, para este modelo, um operador tecnolgico, pois a infraestrutura de cada um dos servios/rgos envolvidos suficiente.

Administrador da Plataforma

A gesto do modelo feita pelos polos de cada linha de interao.Os acordos de servio so estabelecidos de forma bilateral.

As atividades necessrias para a implementao de uma plataforma do tipo ponto a ponto se resumem a: Seleo de organismos/processos suscetveis de serem incorporados: devem ser definidos os organismos que podem/devem estabelecer o intercmbio de informaes e sob quais condies tal interao ser efetuada. Avaliao dos requerimentos de interoperabilidade: deve-se proceder anlise dos requerimentos tcnicos, jurdicos e operacionais para o intercmbio. Esta atividade corresponde anlise das plataformas tecnolgicas de cada um dos possveis participantes. Desenho dos modelos de intercmbio: preciso que sejam desenhados os intercmbios, que sejam realizados os acordos relativos interoperabilidade semntica e a avaliao dos processos negociais, bem como a modelagem das interfaces. Desenvolvimento de software nas pontas: so, ento, desenvolvidos conectores e interfaces necessrias para o intercmbio de informaes. Os desenvolvimentos nas pontas so especificados em cada um dos acordos bilaterais firmados e, por isso, podem existir vrios desenvolvimentos para um mesmo intercmbio de dados. Neste modelo, o nvel de orquestrao de dados e de processos menor.

3.2. Modelo 2: Plataforma nica de InteroperabilidadeEste modelo toma como base o desenvolvimento de uma nica plataforma tcnico-operacional pensada para interconectar instituies provedoras e consumidoras de informao. Para isso, se utiliza uma arquitetura orientada a servios (service-oriented architecture), que emprega standards da indstria e tem como ncleo um bus de servios (infraestrutura que permite o intercmbio na modalidade 'x' consumidores de informao a 'y' provedores de informao).

Figura 6. Modelo de Plataforma nica de Interoperabilidade

Para colocar em funcionamento uma plataforma nica de interoperabilidade, necessria uma arquitetura de intercmbio de informao robusta e dotada de escalabilidade, com nveis de servios negociados pelos participantes. Este modelo requer um gestor que no apenas administre a infraestrutura tecnolgica, mas que tambm apoie, em termos operativos, as instituies envolvidas, defina os parmetros de adeso e acesso plataforma e gerencie os servios integrados.

Os principais atores envolvidos nas atividades referentes a este modelo podem ser resumidos de acordo com a tabela abaixo.

Tabela 2. Lista de principais atores e responsabilidades para o desenvolvimento de uma Plataforma nica

Agente FunoMinistrio do Planejamento - SLTI

Articulador da iniciativa. Fornecimento do framework tcnico de trabalho.Definio de standards de operao.Gerenciamento do projeto de desenho e desenvolvimento.

Servios Pblicos / Instituies

Contraparte do processo de desenho dos servios integrados.Mapeamento do requerimento (tipo e frequncia caractersticos) de informao.Desenvolvimento do acordo de trabalho.Desenho de processos de negcios e intercmbio de informaes.Contraparte do processo de desenho e desenvolvimento de recursos de interoperabilidade.

Operador Tecnolgico Servio de infraestrutura tecnolgica (hardware, software e comunicao).Operao dos servios tecnolgicos segundo os nveis acordados (disponibilidade, uptime, segurana etc.).Pode ser uma instituio pblica ou privada.

Administrador da Plataforma

Gerenciamento da operao diria (tecnologia, processos, convnios).

As atividades para a implementao do modelo aqui tratado so:

Seleo de organismos/processos suscetveis de serem incorporados: devem ser definidos os organismos que podem/devem estabelecer o intercmbio de informaes e sob quais condies tal interao ser efetuada.

Avaliao dos requerimentos de interoperabilidade: deve-se proceder anlise dos requerimentos tcnicos, jurdicos e operacionais para o intercmbio. Esta atividade corresponde anlise das plataformas tecnolgicas de cada um dos possveis participantes.

Desenho da plataforma: deve-se desenhar e implementar a plataforma tecnolgica com seus componentes. Pode-se necessitar de um processo licitatrio para a aquisio de infraestrutura necessria, de acordo com as caractersticas dos bens e servios a serem adquiridos (Lei n. 8.666/1993).

Institucionalidade operacional: deve-se estabelecer o modelo institucional e o modelo de operao para o gestor da plataforma.

Desenho dos modelos de intercmbio: preciso que sejam desenhados os intercmbios, que sejam realizados os acordos relativos interoperabilidade semntica e a avaliao dos processos negociais, bem como a modelagem das interfaces.

Desenvolvimento de software nas pontas: so, ento, desenvolvidos conectores e interfaces necessrios ao intercmbio de informaes coerentes com a plataforma desenhada. Nesta etapa, se realizam os testes. Deve-se ressaltar que, no modelo apresentado, no existem requerimentos maiores de infraestrutura em um centro comum.

3.3. Modelo 3: Plataforma de Interoperabilidade por DomniosExiste uma alternativa intermediria ao segundo modelo apresentado acima, isto , o estabelecimento de plataformas por mbito de ao ou o que se pode denominar domnios4, como: educacional, social, econmico, seguridade etc.

Figura 7. Modelo de Plataforma de Interoperabilidade por Domnios

As funes dos principais atores envolvidos nas atividades referentes a este modelo podem ser resumidas de acordo com a tabela abaixo.

Tabela 3. Lista de principais atores e responsabilidades para o desenvolvimento da Plataforma por Domnios

Agente FunesMinistrio do Planejamento - SLTI

Gestor da iniciativa.Proviso do framework tcnico de trabalho.Definio de standards de operao.Definio de intercmbio de dados entre plataformas.

4 Por domnio nos referimos a escopo de atuao e processos de negcios comuns.

Gerenciamento do projeto de desenho e desenvolvimento.Administrao de contratos tecnolgicos mltiplos entre os possveis operadores.

Servios Pblicos / Instituies

Contraparte do processo de desenho dos servios integrados.Mapeamento do requerimento (tipo e frequncia caractersticos) de informao.Desenvolvimento do acordo de trabalho.Desenho de processos de negcios e intercmbio de informaes.Contraparte do processo de desenho e desenvolvimento de recursos de interoperabilidade.

Operador Tecnolgico (neste caso, existem mltiplos provedores tecnolgicos)

Servio de infraestrutura tecnolgica (hardware, software e comunicao).Operao dos servios tecnolgicos segundo os nveis acordados (disponibilidade, uptime, segurana etc.).Pode ser uma instituio pblica ou privada.Em virtude de poderem existir mltiplos operadores distintos, eles devem estar subordinados a um mesmo modelo de interoperabilidade e a uma administrao uniforme.

Administrador da Plataforma

Gerenciamento da operao diria da plataforma (tecnologia, processos, convnios).Deve liderar os trabalhos de coordenao entre plataformas distintas.

As atividades para a implementao do modelo aqui tratado so:

Seleo de organismos/processos suscetveis de serem incorporados: devem-se definir os organismos que vo estabelecer o intercmbio de informaes e sob que condies.

Avaliao dos requerimentos de interoperabilidade: deve-se proceder anlise dos requerimentos tcnicos, jurdicos e operacionais para o intercmbio. Esta atividade corresponde anlise das plataformas tecnolgicas de cada um dos possveis participantes.

Desenho da plataforma: deve-se desenhar e implementar a plataforma tecnolgica com seus componentes. Pode-se necessitar de um processo licitatrio para a aquisio de infraestrutura necessria, de acordo com as caractersticas dos bens e servios a serem adquiridos (Lei n. 8.666/1993). Neste caso, para cada domnio deve haver a realizao de um desenho.

Institucionalidade operacional: deve-se estabelecer o modelo institucional e o modelo de operao para o gestor da plataforma.

Desenho de modelos de intercmbio: preciso que sejam desenhados os intercmbios, que sejam realizados os acordos relativos interoperabilidade semntica e a avaliao dos processos negociais, bem como a modelagem das interfaces.

Desenvolvimento de software nas pontas: so, ento, desenvolvidos conectores e interfaces necessrios ao intercmbio de informaes. Nesta etapa, se realizam os testes. Deve-se ressaltar que, neste modelo, no existem requerimentos maiores de infraestrutura em um centro comum.

4. Avaliao de Alternativas para o Caso BrasileiroO ltimo modelo apresentado na seo anterior, modelo de plataforma por domnios, apresenta uma srie de vantagens, pois o que demanda menores esforos de coordenao, ou, pelo menos, menor nmero de envolvidos. O desafio a ele inerente definir claramente quais domnios devem integrar a plataforma. Em pesquisa realizada pela SLTI no ano de 20095, pode-se observar que uma grande quantidade de servios pblicos j pratica o intercmbio de dados e, em geral, tal intercmbio se restringe a um domnio especfico.

Do ponto de vista da arquitetura tecnolgica, a plataforma por domnios (modelo 3) funciona de maneira quase idntica de uma plataforma nica (modelo 2), com apenas a ressalva de que aquela composta por mais de uma infraestrutura (uma para cada domnio). Se a plataforma do domnio tem como vantagem principal o tamanho da soluo que apresenta (de iniciativas por domnios de menor tamanho chega-se interao dos distintos domnios, ou seja, da menor para a maior abrangncia), uma complexidade intrnseca a ela justamente a necessidade de estabelecimento progressivo de mecanismos de intercmbio de dados entre as plataformas.

Outro aspecto relevante diz respeito identificao dos cidados-usurios. Um dos elementos centrais na concepo de e-Servios o mecanismo de identificao dos cidados. Para a entrega correta dos servios, necessrio que o Estado possa identificar com segurana o cidado com quem est interagindo. A identificao do cidado, neste contexto, deve ser: unvoca ou seja, que permite assegurar que no existam dvidas a respeito do cidado; segura, ou seja, que fornea mecanismos de segurana adequados; e usvel, ou seja, conhecida e fcil de usar pelo cidado. Em alguns pases, adota-se um parmetro ou mecanismo de identificao nico. No caso brasileiro, o processo do Registro de Identificao Civil (RIC)6 encontra-se em desenvolvimento, mas ainda no est implementado.

Isso deve ser considerado para a tomada de decises consensuais relacionadas ao tema da interoperabilidade semntica, pois uma varivel fundamental a ser considerada na seleo de servios, processos de interoperao etc., justamente a existncia ou no de mecanismos de identificao adequados entre os rgos consumidores e provedores de informaes, o que implica a realizao de uma anlise em cada uma das extremidades conectadas atravs da plataforma. Isso, por si s, refora a maior adequao da plataforma por domnios realidade nacional, posto que cada domnio conta com identificadores prprios.

5 Dentro das atividades desenvolvidas no mbito do Projeto BR-T1066, a SLTI desenvolveu uma pesquisa web junto s reparties pblicas do Governo Federal, com o objetivo de medir o nvel de maturidade das instituies frente problemtica da interoperabilidade em seus diferentes aspectos, dentre os quais se destacam: a quantidade de aplicaes e tecnologias desenvolvidas; processos de intercmbio de informaes com outras instituies (frequncia, caractersticas, papis cumpridos por cada organizao); profundidade da adequao das atividades aos padres e-Ping ou a outros padres de interoperabilidade; capacidade e competncia do pessoal responsvel; valorao atribuda pelo rgo ao intercmbio de informao e interoperabilidade; viso oficial a respeito da melhor forma de resolver os problemas de intercmbio de dados e de interoperabilidade. Os resultados da pesquisa devero ser, oportunamente, disponibilizados pela Secretaria.

6 Brasil. Lei n. 9.454/1997. Mais informaes a respeito da evoluo da iniciativa em: http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2010/02/09/materia.2010-02-09.0722100644/view . ltimo acesso em : 12/03/2010.

Na tabela abaixo, apresentam-se os principais critrios que devem nortear a escolha por um ou outro dos modelos citados acima:

Tabela 4. Avaliao dos critrios a serem considerados na adoo do Modelo de Plataforma para o Brasil

Atributo Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3

Tcnico-operacional

Complexidade de implementao

Escalabilidade

Requerimentos de institucionalidade

Complexidade de operao

Intercmbio de dados

Complexidade para a identificao dos cidados

Maturidade de TI dos Servios pblicos

Custo de implementao

Normativos

Tamanho da mudana normativa necessria

Tempo de tramitao normativa

Vinculatividade do Marco Normativo

Complexidade da Gesto Regulatria

Institucionais

Ganho estimado em termos de efetividade, eficincia e legitimidadeTamanho estimado da mudana institucional necessria

Quantidade de Veto-Players

Complexidade da gesto poltica

Diante do quadro acima, o modelo mais adequado de plataforma de interoperabilidade para a realidade brasileira o ltimo dos trs apresentados (plataforma por domnios). Durante o perodo de anlise, foram avaliados diferentes domnios identificados em conjunto com a SLTI, com o objetivo de determinar aqueles mais aptos a integrarem, de pronto, uma plataforma de interoperabilidade por domnios. Dentre os domnios de atuao da Administrao Pblica Federal na prestao de servios ao cidado, os que despontaram como os mais aptos a integrar uma verso piloto da plataforma em questo foram os do mbito financeiro-contbil e os do mbito da seguridade social. Um comparativo entre eles feito na tabela abaixo:

Tabela 5. Comparao entre os atributos dos domnios Financeiro-contbil e Seguridade Social

Atributo Financeiro-contbil Seguridade SocialMapeamento de processos Nvel de relacionamento com a SLTI Visibilidade pblica Alinhamento das polticas pblicas Enfoque cidado-cntrico

Dentre os dois domnios identificados como principais para a iniciativa de construo de uma plataforma de interoperabilidade no Brasil, o domnio da seguridade social vem a ser o mais apto para a consolidao e o avano da iniciativa, pois alcana a maior pontuao global em relao aos atributos selecionados para a comparao.

No diagrama abaixo, apresenta-se a modelagem conceitual para uma plataforma de interoperabilidade sugerida pelos autores em adequao realidade tcnica e jurdico-institucional do Brasil na atualidade, mais bem abordada nos itens da seo 5, a seguir.

Figura 8. Modelo Conceitual de uma Plataforma de Interoperabilidade por Domnios, segundo a realidade tcnica e jurdico-institucional no Brasil

5. Concluso: Possibilidades e Limitaes para o Desenvolvimento da Plataforma no Brasil

Nesta seo conclusiva, apresentam-se as condicionantes tcnico-operacionais, jurdico-normativas e institucionais para o desenvolvimento de uma plataforma para a interoperabilidade de e-Servios no Brasil. Destacam-se, a partir disso, as principais aes e medidas que devem ser postas em prtica para que se avance alm dos xitos logrados pelo Governo Federal no que diz respeito interoperabilidade no Pas.

5.1. O mbito Tcnico-operacionalAs condies para implementar uma plataforma de interoperabilidade que consolide a e-Ping e que resolva a conectividade entre as diferentes infraestruturas tecnolgicas do Estado brasileiro.

O desenvolvimento do governo eletrnico deve ser realizado a partir de um enfoque cidado-cntrico, que obrigue os governos a melhorar a informao dentro do Estado, assim como o modelo de servios para atender s demandas dos cidados.

Atualmente, muitas reparties da Administrao Pblica Federal j realizam o intercmbio de informaes, porm isso se desenvolve com base em acordos bilaterais entre rgos do governo e no pelo emprego de uma infraestrutura comum de intercmbio, que tenderia a levar o Governo Federal a um nvel de governo eletrnico muito superior ao atual. Por outro lado, levando-se em considerao a situao do ponto de vista do impacto causado ao cidado, o modelo de relacionamento tradicional de interao Estado-cidado (em que a quantidade de trmites, demandas e necessidade de visitas a rgos reais ou virtuais distintos) bastante custoso.

A tecnologia necessria para permitir o intercmbio de informaes entre servios pblicos, com diferentes nveis de maturidade tecnolgica e com diferentes plataformas, amplamente disponvel na atualidade, seja a partir de solues pblicas, seja a partir de solues privadas. As principais dificuldades encontram-se nos modelos de operao e na adoo de reformas institucionais pautadas, por sua vez, pelas normas do ordenamento jurdico brasileiro, que devem ser levadas a cabo para que o processo de desenho, desenvolvimento e implementao da plataforma possa ser efetivado.

5.2. O mbito NormativoA aplicao de TICs s atividades cotidianas da Administrao Pblica deve respeitar o ordenamento jurdico vigente no pas e exige, tambm, a adoo de linhas de ao e o desenvolvimento de instrumentos normativos para a adaptao e modernizao do marco jurdico vigente.

So inmeras as formas de adequar as iniciativas de e-Gov ordem jurdica de determinado pas e, ao mesmo tempo, de promover a adaptao dos quadros normativos geral e especfico existentes, de maneira que a ordem jurdica seja mais responsiva evoluo da administrao no setor pblico na era da governana digital. Dois exemplos so paradigmticos para ilustrar os principais cursos de ao que podem ser tomados pelo governo brasileiro em relao ao avano da interoperabilidade no Pas.

O caso dos Estados Unidos ilustra a situao em que, progressivamente, instrumentos normativos mltiplos e distintos passaram a compor o arcabouo legislativo do pas em resposta digitalizao da esfera administrativa7. Dentre muitos outros, podem ser citados: o Freedom of Information Act (1966), o Privacy Act (1974),

7 Segundo estudo compreensivo em relao situao na Unio Europeia, as principais reas do ordenamento jurdico de determinado pas que so afetadas pela formulao e pelo desenvolvimento de estratgias de governo eletrnico so: o relacionamento da Administrao Pblica com cidados, empresas e outros atores; transparncia administrativa; identificao e autenticao; privacidade e salvaguarda de dados; reuso de informaes pblicas; propriedade intelectual; responsabilidade civil; crimes eletrnicos. Fonte: Unio Europeia Breaking Barriers to eGovernment, 2007. Disponvel em: http://www.egovbarriers.org/. ltimo acesso em: 28/03/2009.

o Computer Security Act (1987), o Computer Matching and Privacy Protection Act (1988), o Electronic Freedom of Information Act Amendments (1996), o Critical Infrastructure Protection Program (Presidential Directive PDD-63, 1998), o Electronic Government Act (2002) e o Government Paperwork Elimination Act (2003).

A Espanha, ao contrrio da experincia norte-americana, adotou no ano de 2007 a Ley de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos (Ley n. 11/2007, 22 de junio)8, concedendo de forma expressa o direito de os cidados se relacionarem, por meio eletrnico, com as administraes pblicas em mltiplos nveis e criando, portanto, o dever de a administrao garantir tal direito.

O Poder Legislativo do pas considerou, ao adotar lei nica abrangente, que o desenvolvimento da administrao eletrnica [no pas] insuficiente. A causa, em grande parte, se deve ao contedo dos artigos 38 [registros de trmites], 45 [emprego de TICs atividade administrativa] e 49 [prazos para o cumprimento de servios pblicos] da Lei de Regime Jurdico das Administraes Pblicas e do Procedimento Administrativo Comum, os quais determinam normas que so facultativas. Isso significa que esses artigos deixam nas mos das prprias administraes determinarem se os cidados podem, de modo efetivo ou no, relacionar-se por meio eletrnico com aquelas, segundo queiram as administraes construir os instrumentos necessrios para a comunicao com a administrao

Atualmente, o caso espanhol o melhor exemplo de adoo de um instrumento normativo abrangente que engloba as principais questes jurdicas sensveis ao avano do e-Gov em um nico texto legal. Em termos substantivos, a lei estabeleceu regras referentes: ao regime jurdico da Administrao Pblica eletrnica, a questes relacionadas ao registro de comunicaes eletrnicas, aos documentos e arquivos eletrnicos, autenticao e identificao e, principalmente, Cooperao entre administraes para impulsionar a administrao eletrnica, instituindo um Esquema Nacional de Interoperabilidade que se encontra, atualmente, em fase de desenvolvimento9. Convm ressaltar, porm, que a alternativa espanhola no pode ser replicada no caso do Brasil, diante das limitaes decorrentes do pacto federativo adotado pela Constituio brasileira (artigos 21, 22, 23, 24, 25, 29 e 32), que permite aos entes federativos a liberdade de se organizarem administrativamente, de acordo com suas realidades e necessidades.

O direito evolui mais lentamente que a vida em sociedade. Especificamente, o hiato entre a evoluo do direito brasileiro e a evoluo tecnolgica observvel nos ltimos trinta anos considervel. Uma parte das normas hoje vigentes no Pas foi desenvolvida sem qualquer considerao a respeito do estado da arte atualmente vigente para o emprego de TICs pelas administraes pblicas. Outra parcela das normas atualmente em vigncia (especialmente aquelas desenvolvidas nos ltimos dez anos) sofreu considervel influncia (e procurou levar em considerao o avano) da digitalizao no Brasil. Alm disso, instncias legislativas de todos os entes federativos vm desenvolvendo instrumentos normativos especficos para diminuir a defasagem do

8 Disponvel em: http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l11-2007.html. ltimo acesso em: 12/03/2010.

9 A primeira verso do projeto de Decreto Real que regula o Esquema Nacional de Interoperabilidade (de julho de 2009) pode ser acessada a partir do seguinte endereo eletrnico: http://www.csae.map.es/csi/pdf/20090715_proyecto_RD_ENI_cn.pdf. ltimo acesso em: 12 de novembro de 2009.

direito em relao realidade tecnolgica e s possibilidades que a partir dela se apresentam, para, entre outros objetivos, reduzir os custos operacionais e transacionais da gesto pblica; melhorar as condies de legitimao das decises governamentais; aumentar a participao da populao na gesto pblica; e, ao encontro dos objetivos do desenvolvimento de uma plataforma de interoperabilidade para o Brasil. criar novos canais de comunicao entre administraes e administrados.

O entorno normativo brasileiro composto, atualmente, por instrumentos que cobrem os temas apontados como cruciais para o sucesso da iniciativa. Para correlacionar tais temas e o entorno normativo brasileiro vigente, formulou-se a tabela abaixo:

Tabela 6. Temas cobertos pelo entorno normativo brasileiro

Temas Entorno Normativo Brasileiro

Atividades da Administrao Pblica

Relacionamento da Administrao Pblica com cidados, empresas e outros atores

Transparncia administrativa

Identificao e autenticao

Privacidade e salvaguarda de dados

Reuso de informaes pblicas

Propriedade intelectual

Responsabilidade civil

Crimes eletrnicos

Com base nisso, dentro do framework estabelecido pela Constituio Federal em conjunto com a legislao infraconstitucional, tem-se a seguinte realidade para o caso brasileiro:

no existe a possibilidade de que a Unio, no interesse geral de todos os demais entes e poderes, nos termos do artigo 21 da Constituio, desenvolva uma plataforma de interoperabilidade de mbito nacional, obrigatria a todos aqueles;

no existe, alm disso, a possibilidade de edio de lei, pelo Congresso Nacional, que adote determinada arquitetura de interoperabilidade e desenvolva uma plataforma tecnolgica para sua implementao de forma obrigatria a todos os entes (e seus poderes) da Federao;

com isso, cada poder e ente da Federao pela ausncia de autorizao constitucional para edio de lei nacionalmente aplicvel pode adotar sua prpria arquitetura de interoperabilidade e desenvolver determinada plataforma tecnolgica;

j foi adotada uma arquitetura prpria com a definio de padres de interoperabilidade para governo eletrnico no mbito do Poder Executivo Federal que vem sendo observada coordenadamente nas interaes do mbito federal e do estadual,

em relaes verticais e horizontais, como no caso da Rede Infoseg10.

no mbito da gesto de processos e servios pblicos, j h determinao normativa expressa que impe Administrao Pblica Federal a disponibilizao de bases de dados oficiais aos demais rgos interessados.

existe a possibilidade de ao coordenada dos poderes e entes da Federao a partir de mecanismos de cooperao regulados pela Lei n. 8.666/1993.

Para prosperar, o projeto de desenvolvimento e implantao de uma plataforma de interoperabilidade no Brasil deve ser pautado pela simplicidade vivel. A iniciativa pode, de acordo com tal diretriz, ser perfeitamente desenvolvida no espao de interseco entre a gesto de TI (segundo o framework do Decreto n. 1.048/1994 e as normas infralegais adotadas a partir dele) e a gesto de processos e servios pblicos no mbito do Executivo Federal (conforme o framework do Decreto n. 6.932/2009 e as normas infralegais adotadas a partir dele). Segundo tal espao de interseco, a responsabilidade pelo desenvolvimento de uma plataforma de interoperabilidade recai sobre o Poder Executivo Federal, mais especificamente sobre o Ministrio do Planejamento a partir da atuao integrada da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao e da Secretaria de Gesto, como um avano das estratgias estabelecidas a partir da e-Ping e da Carta de Servios ao Cidado. Assim, na esteira do que j ocorre de forma voluntria com a e-Ping, a plataforma de interoperabilidade a ser desenvolvida no Pas pode ser aberta adeso contratual das demais administraes pblicas em todos os nveis e esferas de poder.

Tendo-se em conta tais consideraes em relao aos modelos possveis de serem adotados para o caso brasileiro, podem ser elencadas as seguintes observaes:

uma plataforma do tipo ponto-a-ponto possibilita abrir margem ao isolada em termos jurdico-institucionais de cada ente da Federao bem como de seus poderes componentes, o que pode resultar em incompatibilidade ulterior das medidas adotadas individualmente;

para o caso brasileiro, tanto a alternativa nica quanto a alternativa por domnios poderiam ser desenvolvidas;

a alternativa por domnios, porm, a mais vivel para o desenvolvimento de uma plataforma de interoperabilidade que possa se expandir, progressivamente, do mbito da Administrao Pblica Federal para os demais nveis e poderes da Federao, sem que a extenso da mudana normativa necessria (bem como o tempo de tramitao das reformas) inviabilize o projeto.

Para a adoo da plataforma de interoperabilidade no Brasil, prope-se levar em considerao o ordenamento jurdico brasileiro atual, sem a necessidade de grandes reformas, pois h, no Pas, sustentao normativa suficiente para tanto, especialmente

10 A Rede Infoseg congrega bases de dados de rgos de segurana pblica, da Justia e da fiscalizao de todos os estados da Federao e do Governo Federal. um modelo de emprego dos padres de interoperabilidade preconizado no modelo e-Ping de governo eletrnico, o qual representa um padro que possibilita a comunicao entre diferentes sistemas, independente do tipo de tecnologia utilizada. Informao disponvel em: http://www.infoseg.gov.br/infoseg/arquivos/infoseg.pdf. ltimo acesso em: 02/11/2009.

no que diz respeito aos trmites e processos relativos: s atividades rotineiras da administrao; s relaes entre a Administrao Pblica e outros atores (demais entes administrativos, cidados, empresas, outros pases etc.); e aos reflexos que tm os itens anteriores nas interaes dos demais atores em suas relaes alheias esfera pblica.

Dentro do framework estabelecido em conjunto pelos decretos n. 1.048/1994 (criao do Sisp) e n. 6.932/2009 (simplificao de atendimento pblico ao cidado), existe espao para a incorporao dos demais poderes e entes federativos, que podero, com a consolidao da iniciativa, aderir progressivamente plataforma a ser construda. Por isso, de todas as possibilidades disponveis para o desenvolvimento do projeto, a mais frutfera para o avano da iniciativa aquela que se inicia no mbito da Administrao Pblica Federal e , progressivamente, ampliada na base do consenso para os demais entes.

O projeto dever ser iniciado atravs da adoo de uma portaria normativa, a exemplo do trmite observado para a adoo dos padres e-Ping, pelo rgo que ocupa, ao mesmo tempo, posio central no Sisp e responsvel pela implementao, acompanhamento, avaliao e difuso das medidas adotadas para a simplificao do atendimento ao cidado brasileiro em suas relaes com a administrao: o Ministrio do Planejamento.

Com isso, pretende-se o desenvolvimento clere e vivel de uma plataforma de interoperabilidade que possa progressivamente se expandir at alcanar a universalidade dos servios pblicos prestados em meio eletrnico pelo Estado brasileiro, sem que a extenso da mudana normativa necessria (bem como o tempo de tramitao das reformas) inviabilize o projeto. A realidade da decorrente deve servir como substrato para a reflexo a respeito da necessidade de aprofundamento da reforma legislativa no Pas para a adoo de normas e regras nacionalmente vinculantes.

5.3. O mbito InstitucionalO modelo institucional que deve circundar uma plataforma de interoperabilidade

de e-Servios deve ser consistente com os limites e imperativos tcnicos e jurdicos apresentados acima.

Existem, no Brasil, arranjos institucionais formais responsveis pela coordenao de polticas pblicas entre os rgos de TI do Governo Federal (Sisp, e-Ping, e-Gov etc.). Tambm esto em pleno funcionamento na atualidade iniciativas pioneiras de articulao entre os entes federados (como o Sistema Pblico de Escriturao Digital Sped, a Poltica Nacional de Informao e Informtica em Sade - PNIIS ou a Plataforma Nacional de Informaes sobre Justia e Segurana Pblica Infovia MJ), que resultam da conjugao de esforos entre as gestes pblica e de TI em prol da governana eletrnica do Estado brasileiro, indicando a possibilidade de nacionalizao da Plataforma em longo prazo. Ainda existe, dentro do framework do Sisp, uma consistente base de sustentao poltica e epistmica para a construo de uma plataforma voltada interoperabilidade de e-Servios, como forma de dar continuidade e aprofundamento ao processo de adoo e desenvolvimento dos padres e-Ping.

Tendo como horizonte a minimizao dos custos polticos de implementao, na atualidade, o modelo de gesto ideal para uma plataforma de interoperabilidade no caso brasileiro deve aproximar as reas de Tecnologia de Informao e de Gesto Pblica,

conforme o exposto na subseo anterior, tendo como referncia comum a e-Ping, o Software Pblico e a Carta de Servios ao Cidado. Para concatenar todas essas questes, o modelo de governana da plataforma dever contar com a existncia de um coordenador-geral, de uma coordenao-executiva responsvel pelas decises estratgicas e pela infraestrutura comum, bem como com a existncia de coordenaes por domnio (poltica social, oramentrio-financeiro, obras pblicas, cincia & tecnologia etc.). Do ponto de vista institucional, a progressiva ampliao da iniciativa dever ser marcada pela definio poltica sobre a composio da coordenao-executiva, das coordenaes setoriais dos domnios e do Conselho Gestor da Plataforma.

Em linhas gerais, pela articulao das sees anteriores, a coordenao-geral do projeto ser de responsabilidade do ministro do Planejamento e Gesto (MPOG). A coordenao-executiva do projeto deve ser exercida de maneira colegiada por um representante da Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento (Seges/MPOG), um representante da Secretaria de Logstica e TI do Ministrio do Planejamento (SLTI/MPOG), um representante do Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro/MF), um representante do Instituto Nacional de Tecnologia da Informao (ITI/Casa Civil PR) e um representante da Controladoria-Geral da Unio (CGU/PR), por conta do papel estratgico que cada um desses atores tem, direta ou indiretamente, em questes relacionadas ao avano da aplicao de TICs na esfera pblica. O Conselho Gestor da Plataforma seria formado pela coordenao-executiva, mais os coordenadores de cada domnio, alm de um representante da Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Tecnologia da Informao e Comunicao (Abep) e de um representante do Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Administrao (Consad), como forma de pavimentar o caminho para a ampliao da iniciativa.

Como resultado dessa proposta de modelo de governana, uma srie de aes relativas sua viabilizao poltico-institucional ter que ser posta em prtica no Brasil, de maneira a garantir a plena adeso proposta e ampliar o seu alcance para alm do nvel federal. Concomitantemente adoo do instrumento normativo indicado acima, imperiosa a realizao de estudo de custo-benefcio que leve em conta os custos de oportunidade de cada rgo envolvido e tambm a distribuio esperada de benefcios (ganhos relativos de cada rgo), alm dos custos agregados para o Governo Federal e os benefcios estimados para os cidados e o governo. E que, progressiva e oportunamente, sejam formulados mecanismos, mtricas e indicadores de avaliao das polticas adotadas.

5.4. Riscos envolvidosO desenvolvimento e a implementao de uma plataforma de interoperabilidade,

por conta da envergadura da iniciativa, contemplam uma srie de riscos.Em concluso, portanto, apresenta-se na tabela abaixo um rol dos principais

riscos identificados e avaliados at o momento do fechamento do projeto de consultoria, que devem ser considerados pelos tomadores de deciso e por todos os interessados em debater a adoo dos prximos passos relativos ao avano da interoperabilidade no Pas, de forma que seja possvel tomar as medidas necessrias para garantir a no ocorrncia de entraves ao processo ou, oportunamente, mitigar sua ocorrncia de modo eficiente.

Tabela 7. Riscos inerentes ao desenvolvimento de uma Plataforma de Interoperabilidade de e-Servios no Brasil

Risco DescrioGesto (operacional) No selecionar adequadamente os processos para iniciar o projeto (devem-

se privilegiar os processos de baixo esforo e de alto impacto ao cidado).Falta de envolvimento dos servios pblicos includos em cada fase.

Tecnolgico-operacional Arquitetura no escalvel.Falta de competncia para o desenvolvimento de componentes segundo os standards e a arquitetura definidos.Operador tecnolgico sem a competncia tcnica necessria.Dificuldades para a identificao do cidado entre os rgos consumidores e provedores de informao.Diversidade tecnolgica dos atores envolvidos.

Normativo-jurdico Demora na edio da portaria (normativa) para desencadear o desenvolvimento da plataforma.Falta de divulgao e conscientizao a respeito da iniciativa inaugurada pela norma.Morosidade na adoo dos instrumentos normativos secundrios.Entraves burocrtico-organizacionais ao processo de adeso cooperativa plataforma.Dificuldade de responsabilizao dos atores envolvidos no processo por falhas em atender ao disposto na norma.Demandas judiciais em impugnao a eventos resultantes das atividades dirias carreadas atravs da plataforma.

Institucional Dificuldade de articulao poltica.Preponderncia da lgica de insulamento de rgos e agncias governamentais.Impossibilidade de modificao de culturas organizacionais fortes contrrias iniciativa.Elevados custos de oportunidade e existncia de benefcios excessivamente dispersos, dificultando a adeso plataforma.Determinao de compartilhamento de bases de dados governamentais versus ausncia de obrigatoriedade jurdica para que os rgos da Administrao Pblica Federal integrem-se ao modelo proposto.Inexistncia de incentivos seletivos para a adeso plataforma.Dificuldade de coordenao com rgos e entidades das esferas estaduais e municipais para a nacionalizao da iniciativa.

1. Introduo2. Entendendo como funciona uma Plataforma de Interoperabilidade2.1. Interao Estado-Cidado: Modelo Tradicional versus Modelo Ideal2.2. Componentes de um modelo de interoperabilidade completo

3. Alternativas para a Plataforma de Interoperabilidade no Caso Brasileiro3.1. Modelo 1: Ponto-a-ponto3.2. Modelo 2: Plataforma nica de Interoperabilidade3.3. Modelo 3: Plataforma de Interoperabilidade por Domnios

4. Avaliao de Alternativas para o Caso Brasileiro5. Concluso: Possibilidades e Limitaes para o Desenvolvimento da Plataforma no Brasil5.1. O mbito Tcnico-operacional5.2. O mbito Normativo5.3. O mbito Institucional5.4. Riscos envolvidos