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Revista Eletrônica da Faculdade Metodista Granbery
http://re.granbery.edu.br - ISSN 1981 0377
Curso de Direito - N. 18, JAN/JUL 2015
OS IMPACTOS DO EXCESSO DE JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE SOBRE O
ORÇAMENTO PÚBLICO
BIANCA, Aparecida da Silva1;
DAMASCENA, Ana Lúcia2
RESUMO: O presente trabalho tem como tema central a discussão acerca do impacto do
excesso de judicialização na seara da saúde no orçamento público do Município de Juiz de
Fora mediante a ineficácia das políticas públicas. Pretende-se ainda demonstrar que nos
últimos exercícios financeiros não houve alterações no sentido de modificar tal realidade em
prol das políticas universais, o que é evidenciado pela crescente demanda judicial.
PALAVRA-CHAVE: Excesso de judicialização. Saúde pública. Orçamento público. Políticas
públicas.
ABSTRACT: This work is focused on the discussion about the impact of excessive
judicialization in health harvest in the public budget of Juiz de Fora City by the
ineffectiveness of public policies. The aim is also to show that in recent financial years there
were no changes in order to change this reality in favor of universal policies, as evidenced by
the growing lawsuit.
KEY-WORD: Excess judicialization. Public health. Public budget. Public policy
1 Bacharela em Direito pelo Instituto Metodista Granbery (2015).
2 Bacharela em Direito pelo Instituto Metodista Granbery (2010) e Mestre em Políticas Sociais e Gestão Pública
pelo Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da UFJF (2013), professora das disciplinas de Direito
Administrativo, Financeiro e Tributário do Instituto Metodista Granbery. Assessora na Procuradoria Geral do
Município de Juiz de Fora – Minas Gerais.
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1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por escopo a discussão acerca do impacto do excesso de
demandas judiciais na área da saúde no orçamento público do Município de Juiz de Fora –
MG, inclusive avaliando seu comprometimento em relação às políticas públicas universais,
frente ao atendimento de demandas individuais. Para tanto, deve-se levar em consideração
que o direito à saúde é um direito fundamental previsto na Constituição Federal de 1988, em
seu artigo 5º, caput e §1º, o qual prevê a sua aplicação imediata.
Assim sendo, com fundamento nesse princípio da aplicabilidade imediata dos
direitos fundamentais, em especial a saúde, muitas ações estão sendo ajuizadas em busca da
garantia desse direito. Percebe-se que a judicialização tem sido a via eleita pelos indivíduos
para ter seu direito constitucional garantido e provido pelo poder público.
Entretanto, esse comportamento gera um impacto nos cofres públicos, o qual
reflete diretamente na execução das políticas públicas universais, pois nem sempre há
previsão orçamentária suficiente que abarque todas as demandas de mandados.
O Judiciário, por sua vez, ao ser provocado, tem legitimidade para decidir sobre a
garantia do direito pleiteado, pautado no artigo 5º, § 1º, da Constituição Federal, impondo ao
poder público que atenda ao pedido requerido em juízo de forma imediata.
Nessa esteira, o Poder Público, sem tempo hábil para realizar procedimentos
administrativos para aquisição de insumos ou medicamentos, através de licitações, torna-se
refém de laboratórios e distribuidores, que se aproveitam da situação para cobrar valores
acima dos praticados comercialmente por esses produtos.
Assim, a proposta deste trabalho é, a partir da análise do orçamento de Juiz de
Fora – MG, responder às questões atinentes aos efeitos da judicialização no orçamento deste
Município. E ressaltar, também, a ineficácia das políticas públicas para provimento das
demandas de caráter universal, que impulsiona a procura do Judiciário para garantia dos
direitos prima facie que acaba por gerar um desequilíbrio orçamentário.
Para alcançar tais objetivos, a pesquisa dar-se-á por meio de análise bibliográfica
e documental, através de uma breve revisão da doutrina relacionada ao tema, além de
pesquisa e verificação direta de documentação, quais sejam os dados orçamentários do
Município de Juiz de Fora – MG, assim como a legislação e decisões judiciais pertinentes.
Inicialmente pretendia-se trabalhar com informações da Secretaria de Saúde do
Município com o objetivo de avaliar qualitativamente as demandas. Todavia, em fases
preliminares, deparou-se com obstáculos que impediram o acesso a tais informações e aos
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gestores da área da saúde. Então, optou-se pela utilização do sistema previsto na Lei de
acesso a informação, e-SIC, através do qual também não foi possível obter nenhuma
informação pretendida. Buscou-se, ainda, tais dados junto à Vara da Fazenda Pública no
Juizado Especial, a qual fora criada para viabilizar o ingresso de demandas específicas contra
o Município e mais uma vez não foi possível acessar tais informações.
O presente trabalho é composto por três momentos metodológicos. No primeiro
momento foram exploradas as causas do excesso de judicialização das demandas sociais na
área da saúde. Em seguida foi trabalhado como são elaboradas a políticas públicas e o
planejamento orçamentário. No momento seguinte foram abordados os impactos do excesso
de judicialização da saúde no orçamento público do Município de Juiz de Fora. Por fim, nas
considerações finais indicou-se os reflexos do excesso de judicialização no orçamento
municipal buscando uma reflexão sobre as possíveis estratégias para enfrentamento da
questão.
2 AS CAUSAS DO EXCESSO DE JUDICIALIZAÇÃO DAS DEMANDAS SOCIAIS
NA ÁREA DA SAÚDE
O crescimento da população brasileira ocorre em uma escala exponencial
enquanto os recursos auferidos para atendimento das necessidades públicas não acontecem na
mesma proporção.
De acordo com Oliveira (2014), as necessidades públicas são definidas pela
Constituição Federal e pelas leis que a complementam. Sua definição depende do momento
histórico vigente e refletem os reais interesses da sociedade. Por isso, os direitos fundamentais
servem de base para a eleição das necessidades públicas sociais a serem providas pelo Estado,
quais sejam, a educação, moradia, lazer, alimentação, segurança, saúde, previdência social,
assistência aos desamparados, proteção à maternidade e à infância.
Dessa forma, o meio pelo qual o Executivo elege quais demandas serão atendidas
é a elaboração das políticas públicas. Segundo Riani (2013) ―política pública será considerada
como sendo a ação (ou conjunto de ações) do Estado, ou sua omissão deliberada e consciente,
para a solução de problemas coletivos‖. É possível também conceber política pública como
processo que tem a pretensão de resolver problemas públicos. O citado autor indica ainda que
para Dye (1984, apud RIANI, 2013) política pública é tudo aquilo que o governo escolhe
fazer ou não fazer. Ou seja, é uma decisão política que define ―necessidade pública‖.
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Entretanto, a questão é: como eleger qual direito deve ser priorizado e qual a
melhor forma de provê-los mediante a escassez de recursos dos cofres públicos. Diante tal
dificuldade, é muito comum que o Executivo falhe na realização das políticas e que não
consiga atender a todas as necessidades. O Legislativo, por sua vez, também, por vezes, não
exerce a efetiva fiscalização das atividades do Executivo no cumprimento daquelas demandas
escolhidas para atendimento por via da atividade orçamentária e não produz legislação
satisfatória que preveja políticas públicas adequadas ao atendimento das necessidades
públicas.
Dentre os direitos fundamentais elencados no artigo 5º, caput, da Constituição
Federal, destaca-se o direito à saúde, o qual o Estado tem por obrigação propiciar meios para
que o cidadão goze desse direito, pautado no artigo 196 da Carta Magna. Contudo, diante da
ineficiência das políticas públicas estatais para o atendimento das demandas sociais,
sobretudo na área da saúde, surge a necessidade de se discutir como acessar tal direito
fundamental.
Sarlet (2001) afirma em sua obra que existem direitos constitucionais que exigem
prestações positivas e outros que exigem prestações negativas por parte do Estado. O citado
autor ainda indica que, neste contexto, há uma discussão importante na qual os autores vão
indicar que os direitos individuais, os quais se dão através de prestações negativas, ou seja,
aqueles que não demandam prestação estatal especifica, possuem aplicabilidade imediata. Já
em relação àqueles que necessitam de condutas prestacionais, ou seja, que se concretizam
através de uma intervenção estatal, requer custo para sua concretização e daí surge a discussão
se teriam a aplicabilidade imediata ou mediata.
Discorda Amaral (2010) ao criticar esse entendimento acerca das prestações
positivas e negativas por parte do Estado, uma vez que ambas tem custo. E é justamente por
isso que o autor indica que optar por atender um direito em detrimento do outro é uma questão
de escolha num cenário de escassez. Dessa discussão surgem duas teorias conflitantes: teoria
procedimentalista e teoria substancialista.
Oliveira (2014, p.434) define, de forma bem objetiva, ambas as teorias: ―o
substancialismo, que vê a constituição como o conjunto de valores essenciais e o
procedimentalismo que vê o funcionamento da participação democrática, podendo alterar o
texto, diante de mudanças no contexto histórico‖.3
3 Corroborando com a definição de Oliveira (2014), acrescenta Streck (2002) que o modelo substancialista
trabalha com a premissa de que a Constituição estabelece as condições e os pressupostos fundamentais que
devem ser aplicados. Assim, o Poder Judiciário possui um papel importante no que diz respeito à jurisdição
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Assim, prevalece o entendimento de que a teoria adotada no Brasil, nos dias
atuais, é a substancialista. Daí conclui-se que os direitos constitucionais individuais, em
especial a saúde, são direitos de aplicabilidade imediata e eficácia plena, não necessitando de
lei infraconstitucional que regulamente sua implementação. Tal qual previsto no § 1º do artigo
5º da Constituição Federal de 1988.
O direito à saúde é um direito prima facie, conforme Alexy (2011), considerando
que é uma necessidade primordial do ser humano gozar de boa saúde, sem a qual estaria
limitado para todos os outros direitos sociais constitucionais. Tal direito encontra-se
regulamentado nos artigos 196 a 200 da Magna Carta. No entanto, isso não é suficiente para
garantir a sua concretização. O Estado não consegue suprir toda a demanda, tendo em vista
que suas verbas, destinadas ao provimento dos direitos fundamentais, são limitadas e as
necessidades infinitas.
Assim, diante da escassez de recursos, o Estado não tem como garantir na
totalidade todos os direitos constitucionais e uma decisão judicial que determine o
atendimento de tal necessidade social pode ser prejudicial às finanças estatais se não houver
ponderação. Da mesma forma, o Estado não pode se valer da escassez de recursos para se
negar absolutamente a cumprir aquilo que é seu dever constitucional e que deveria ser
garantido à generalidade das pessoas por meio da política universal. Essa é a grande questão.
Desse modo, mesmo considerando a existência de escassez de recursos, é
necessário ter cautela, como indica Amaral (2010), que classifica essa escassez como natural
ou artificial, onde a natural surge quando não há nada que alguém possa fazer para aumentar a
oferta, e a artificial, que ocorre em situações em que o Governo, por meio de decisões que
melhor aloque os recursos públicos, de forma racional e eficiente, possa atender às
necessidades coletivas. Cabe ressaltar que, no Brasil, muito da escassez se dá pela má gestão
dos recursos públicos.
Nesse sentido, Sarlet (2001), ao reconhecer as limitações à eficácia dos direitos
fundamentais sociais condicionadas pela escassez de recursos e conflitos com outros direitos,
impõe, entretanto, como reserva às restrições do direito à saúde, a emergencialidade da
demanda e circunstâncias que possam comprometer própria vida, integridade física e
dignidade da pessoa humana. Como bem explica o autor, a reserva do possível configura tanto
constitucional, não tendo uma postura passiva diante da sociedade, mas de certo ativismo. Ou seja, o Poder
Judiciário possui uma função intervencionista, agindo em várias frentes na garantia dos direitos fundamentais.
Já a corrente procedimentalista critica a invasão do Direito na política. Propõem um modelo de democracia
constitucional que não se fundamente nem em valores nem em conteúdos substantivos, ma em procedimentos
que asseguram a formação democrática da opinião e da vontade dos cidadãos.
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a possibilidade, quanto o poder de disposição dos recursos por parte do Estado. Ou seja, esse
conceito se pauta nas condições do Estado atender à prestação reclamada, na dependência da
real existência dos meios para cumprir com sua obrigação, além do que a insuficiência dos
recursos constitui limite fático à efetivação dos direitos fundamentais.
Destarte, de acordo com essa cláusula de restrição, também chamada ―reserva do
possível‖, o atendimento ao pleito estaria limitado pelo que razoavelmente pode um indivíduo
exigir da sociedade, diante da escassez de recursos do Estado e das demandas da coletividade
(ALEXY, 2011). Nesse sentido, salienta-se que cabe ao Estado maximizar os recursos, a fim de
minimizar os impactos da ―reserva do possível‖, não podendo tal argumento ser utilizado pelo Estado
como fator impeditivo da intervenção judicial.
Assim, indicam os doutrinadores a necessidade de que o Estado garanta ao menos
o que se denominou ―mínimo existencial‖, o qual, segundo Barcellos (2010), é composto por
quatro elementos, sendo destes, três materiais e um instrumental, a saber: a educação
fundamental, a saúde básica, a assistência aos desamparados e o acesso à justiça. Segundo a
autora esses quatro pontos correspondem ao núcleo da dignidade da pessoa humana a que se
reconhece eficácia jurídica positiva, sendo exigível sua efetivação via Judiciário.
Completando o entendimento dos autores supracitados, Torres (2010) afirma que
―a proteção positiva do ‗mínimo existencial‘ não se encontra sob a ‗reserva do possível‘, pois
sua fruição não depende do orçamento nem de políticas públicas, ao contrário do que acontece
com os direitos sociais‖. Ou seja, independentemente de ter recursos com destinação
predefinida, o mínimo existencial para a dignidade da pessoa humana deve ser provido.
Dessa forma, o maior obstáculo a ser enfrentado pelo Judiciário nas decisões que
possuem carga de valoração acerca de direitos fundamentais sociais encontra-se em
compatibilizar as tensões entre o direito posto e as possibilidades fáticas de sua realização.
Destaca-se aqui o conflito entre os direitos individuais e os coletivos e entre as diversas
categorias de direitos constitucionais frente aos recursos públicos disponíveis pelo Estado ao
atendimento das demandas sociais. Na área da saúde, a maior dificuldade é se definir qual
seria o mínimo necessário. Por esse motivo, grande é o esforço doutrinário para se alcançar
tal definição, a fim de eliminar tamanha incerteza na atuação do Judiciário.
Nessa linha, Duarte (2011), ao tratar das possibilidades e limites do controle
judicial sobre as Políticas Públicas de saúde, buscou determinar o núcleo essencial do direito à
saúde, a fim de contribuir com parâmetros objetivos para dirigir a postura do Judiciário
perante a decisões que visam implementar o direito à saúde, objetivando diminuir a
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dificuldade da comunidade jurídica de dar resposta às demandas típicas do Estado Social
frente a sua formação liberal e a falta de coesão dos tribunais acerca de parâmetro decisional.
Assim, é comum que decisões judiciais que deferem a tutela, relacionada ao
direito fundamental suprimido, não levarem em conta aspectos técnicos orçamentários,
impactando a receita destinada ao provimento de Políticas Públicas sociais. Ressalta-se que o
Poder Judiciário não dispõe de elementos e dados estatísticos que o embase em suas decisões
sobre as demandas locais. Ao mesmo tempo não se pode fechar os olhos para a ingerência do
Poder Público na administração dos recursos disponíveis. Outrossim, é público e notório que
o orçamento é limitado e, justamente em decorrência desse motivo, deve-se exigir do
Executivo e Legislativo um planejamento estratégico, para que seja viável prover ao máximo
os direitos sociais a toda coletividade indistintamente.
Cabe destacar que a escassez de recursos consiste em uma realidade inafastável,
inclusive na área da saúde. Observados os avanços tecnológicos e da Medicina, cada vez mais
tratamentos tornam-se disponíveis e viabilizam a manutenção da vida, o que, somado ao
crescimento vegetativo da população e ao aumento nos custos dos serviços, elevam a
patamares altíssimos as despesas públicas nesse setor.
O ponto crucial do debate judicialização versus políticas públicas é o direito à
vida e à saúde de uns versus o direito à vida e à saúde de outros. Ou seja, há uma tensão entre
direitos individuais e Políticas Públicas universais. Assim, como já apontado, para que o
Estado, em suas três esferas de Poder - União, Estados, Municípios e Distrito Federal, possa
atender minimamente tais necessidades, precisa lançar mão das Políticas Públicas.
Contudo, diante da premissa de que as Políticas Públicas estatais são ineficientes
para atendimento das demandas, a teoria substancialista, que defende a imediaticidade de tais
direitos, vem ganhando força e indicando como principal caminho da efetivação de direitos a
corrida ao Judiciário. Nesse sentido, diante da crise vivenciada com o excesso de
judicialização, necessário se faz avaliar melhor o papel das Políticas Públicas nesse contexto,
uma vez que abandonar o debate da política para eleger a judicialização como principal via de
efetivação de direitos pode trazer graves consequências para o orçamento público.
3 AS POLÍTICAS PÚBLICAS E O PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO
Como indicado anteriormente, as Políticas Públicas são bastante relevantes para o
atendimento, de forma mais ampla, às necessidades públicas elencadas na Constituição
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brasileira. Contudo, a escassez é inerente aos recursos necessários à satisfação das
necessidades públicas, em especial quanto à saúde. A alocação desses recursos envolve
decisões do tipo quanto disponibilizar a quem atender e, não há um critério único para balizar
essas decisões. Ao contrário, as decisões tendem a ser políticas, discricionárias mitigadas,
com base nos ensinamentos de Oliveira (2014).
Assim sendo, o Poder Executivo é o ente que possui visão global tanto dos
recursos disponíveis quanto das necessidades a serem supridas, o que lhe permite melhores
decisões alocativas dos recursos públicos, ou seja, planejamento e Políticas Públicas. Não é
por outro motivo que o próprio texto constitucional estabeleceu essa dentre as suas diversas
atribuições como competência típica.
Tal atividade é muito complexa e exige não apenas escolhas políticas, mas
jurídicas e técnicas, como bem aponta Oliveira (2004). Riani (2013) indica as etapas para a
elaboração de tais políticas, quais sejam, identificação dos problemas a serem enfrentados,
formulação da Política Pública, implementação, monitoramento e avaliação dos resultados
obtidos.
Em seu artigo 23, inciso II, a Carta Magna dispõe que ―é competência comum da
União, Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: cuidar da saúde e assistência pública,
da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência‖. Nesse sentido cada ente
federado deve promover em seu âmbito de atuação a garantia ao acesso à saúde e respondem
solidariamente pela gestão do SUS.
No que se refere à política de dispensação de medicamentos, cabe ressaltar que o
tema possui todo um regramento próprio — Portaria nº 3.916/98 do Ministério da Saúde e
inúmeros outros atos administrativos federais, estaduais e municipais4.
4 Assim, cabe ao gestor federal formular a Política Nacional de Medicamentos, descrevendo, com o auxílio dos
gestores estaduais e municipais, a Relação Nacional de Medicamentos (RENAME). Com base nela é que os
Municípios definem suas listas de medicamentos essenciais (REMUNE), de modo a executar a assistência
farmacêutica no seu âmbito, cujo propósito prioritário é a atenção básica à saúde, além de outros medicamentos
essenciais que possam estar definidos no Plano Municipal de Saúde. À União, em parceria com os Estados
membros e o Distrito Federal, incumbe adquirir e distribuir medicamentos de caráter excepcional (Portarias nº
2.577/GM, de 27 de outubro de 2006 e Portaria nº 1.321, de 05 de junho de 2007). Cumpre também ao gestor
estadual definir o elenco de medicamentos que serão adquiridos diretamente pelo Estado Membro,
particularmente os de dispensação excepcional (RESME). Tem-se, portanto, que a subdivisão da competência
para o fornecimento de medicamentos ou o tratamento de saúde entre a União, os Estados, Distrito Federal e
Municípios em função de portarias expedidas pelo Ministério da Saúde se enquadra na atividade administrativa
de organização dos gestores de saúde para racionalizar a distribuição das receitas, de acordo com a competência
de cada responsável, desde que essa distribuição de atribuições não comprometa o acesso à saúde (JABOUR,
2012, p. 70).
Quanto ao fornecimento de tratamentos e exames, vagas em hospitais, medicamentos não constantes das listas
RENAME (Relação Nacional de Medicamentos Essenciais), REMUME (Relação Municipal de Medicamentos
Essenciais) e RESME (Relação Estadual de Medicamentos Essenciais), existem dificuldades práticas na
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Como indicado por Oliveira (2014), o Poder Público elege politicamente os
destinos dos recursos financeiros que deve ser devidamente autorizado pelo legislativo,
quando da aprovação da lei orçamentária (arts. 165, §§ 1º, 2º, 5º, 6º e 9º, 167 e 169, todos da
CF). Dentre essas leis tem-se LOA – Lei Orçamentária Anual, PPA – Plano Plurianual e LDO
– Lei de Diretrizes Orçamentárias.
É na Lei Orçamentária Anual (LOA) que o governo define as prioridades contidas
no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A LOA disciplina todas as ações do
Governo Federal. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do orçamento, mas nem
tudo é feito pelo Governo Federal. As ações dos governos estaduais e municipais devem estar
registradas nas leis orçamentárias dos Estados, Distrito Federal e Municípios.
Assim, deve estar contido na norma orçamentária o atendimento às demandas na
área da saúde. Em contrapartida, cientes da existência de demanda judicial, na Lei do
orçamento tem se reservado recursos para atender de imediato os mandados judiciais na área
da saúde, pois como já foi dito anteriormente a Constituição Federal é dotada de
imperatividade, ou seja, suas normas têm aplicabilidade imediata e uma decisão judicial que
garante direito constitucional não pode ser descumprida.
Formulada a Política Pública, são necessários recursos para sua implementação.
Conforme Riani (2013) tem-se, então, o processo orçamentário público que aloca recursos
financeiros do Estado para a satisfação das necessidades públicas. Ou seja, é o processo
orçamentário a atividade financeira do Estado primordial para a realização de Políticas
Públicas. A partir dessa atividade financeira que é definida politicamente a implementação de
Políticas Públicas, em especial as sociais, e mais especificamente as de saúde, as quais ficam
na dependência das relações políticas que definem as prioridades orçamentárias.
Percebe-se que a função política é discricionária, porém de forma mitigada pela
vinculação constitucional de receitas. O seu exercente goza de certa liberdade para
desempenhá-la, vinculando-se diretamente à Constituição.
Considerando que nos últimos anos, no Brasil, a Constituição Federal conquistou,
verdadeiramente, força normativa e efetividade, suas normas deixaram de ser percebidas
como integrantes de um documento estritamente público e passaram a desfrutar de
aplicabilidade direta e imediata por juízes e tribunais, não se preocupando se existem leis
complementares que regulamentam a aplicação da norma constitucional. (BARROSO, 2012).
atribuição dessas competências, atribuindo-se nessa solidariedade sempre um maior encargo do Município por
sua proximidade com os indivíduos.
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Nesse ambiente, sob o ponto de vista do mesmo autor, os direitos constitucionais,
em especial a saúde, converteram-se em direitos subjetivos em sentido pleno, comportando
tutela judicial específica. Ou seja, se o Estado não atende a algum direito do cidadão, por via
do orçamento público, através das políticas eleitas para realização, pode ele acionar o Poder
Judiciário para ter seu direito garantido e ainda pleitear indenização.
Ressalta ainda Barroso (2012) que a intervenção do Poder Judiciário, em especial
na área da saúde, ocorre mediante determinações imperativas à Administração Pública para
que esta atenda à necessidade do requerente gratuitamente, fornecendo o tratamento pleiteado,
procurando realizar a promessa constitucional de prestação universalizada do serviço de
saúde.
Como já indicado anteriormente, conforme doutrina substancialista, as normas
constitucionais, como as normas jurídicas em geral, são dotadas do atributo da
imperatividade, conclui o citado autor. Elas contêm comandos. Descumpre-se a
imperatividade de uma norma tanto por ação quanto por omissão. Ocorrida a violação, o
sistema constitucional e infraconstitucional devem prover meios para a tutela do direito ou
bem jurídico afetado e restauração da ordem jurídica. Esses meios são a ação e a jurisdição:
ocorrendo uma lesão, o titular do direito ou alguém com legitimação ativa para protegê-lo
pode ir a Juízo postular reparação.
Assim, como restou demonstrado, pautado nesse entendimento, é que a
judicialização está crescendo vertiginosamente, sobrecarregando o Poder Judiciário com
demandas que poderiam ser resolvidas com uma mediação entre o Poder Público e o cidadão
que necessita de algum tratamento específico dentro da área de saúde. Além disso, há um
impacto no orçamento público que impede a realização de Políticas Públicas, de forma a
atender um contingente maior de pessoas carentes – caráter universal, haja vista que as
decisões judiciais são de aplicação individual e imediata e não podem ser descumpridas.
Nem sempre há sensatez do demandante contra o Poder Público e a devida cautela
do jurista, que é o seu procurador nos autos, para pleitear aquilo que seja razoável de ser
oponível contra o Estado, respeitadas as proporções entre a necessidade do postulante, a
possibilidade do Estado e a plausibilidade de se impor a ele o cumprimento daquela
obrigação.
Assim, com fundamento no art. 5º, XXXV, da CF/88, que estabelece que ―a lei
não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito‖, consolidou-se o
entendimento de que somente o Judiciário, como órgão imparcial, poderá decidir
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definitivamente um conflito de interesses qualificado por uma pretensão resistida ou, ainda,
decidir os processos objetivos de controle abstrato de constitucionalidade. (RIANI, 2013)
Ressalta-se que o Judiciário é órgão garantidor de direitos subjetivos, dos direitos
fundamentais de minorias e, inclusive, ocupa o papel de desencadeador de processo político,
mobilizando a sociedade e, de certa forma, interferindo na elaboração do orçamento público.
Porém, isso não é formular e implementar Política Pública. É a satisfação de direito subjetivo
individual, no exercício da função jurisdicional, com rebatimento nas políticas.
Cabe ressaltar que o entendimento majoritário no Brasil é de que o Judiciário não
tem legitimidade para a elaboração de políticas ou para essa interferência obrigando o Estado
no sentido de influenciar em seu planejamento, tal função é do Executivo e do Legislativo na
elaboração das políticas. Contudo, pode e deve o Judiciário prover direitos individuais
levados a sua apreciação quando tais políticas forem ineficientes ou inexistentes, como forma
de garantir eficácia aos direitos fundamentais previstos no texto constitucional. (JABOUR,
2012)
Contudo, necessário se faz uma reflexão mais aprofundada sobre o tema, uma vez
que, ao deferir demandas individuais, impõe-se o atendimento por meio de recursos públicos,
causando reflexos no orçamento estatal e nas políticas universais constantes do orçamento, já
que haverá reserva de recursos para atendimento das demandas individuais.
Nesse sentido, encontram-se alguns autores que vão radicalizar na percepção de o
Judiciário não pode prover essas questões, assim destaca-se o entendimento de Riani (2013),
que indica que substituir o processo político pelo processo judicial é transferir a elaboração de
Políticas Públicas a uma aristocracia judicial incapaz para tanto. Com o devido respeito ao
posicionamento do referido autor, ressalta-se que não é exigido do Judiciário domínio em
todas as áreas de conhecimento.
Assim, há que se considerar que os magistrados, ao exercer sua função de
conhecer e julgar, sob a ótica do Direito, as reivindicações feitas por intermédio dos juristas,
que as fundamentam em princípios, normas, leis, ficam limitados à realidade que lhes foi
apresentada. Dessa forma, cabe aos juristas ter discernimento e consciência ao ingressar em
Juízo para pleitear direitos que sejam razoáveis de se opor ao Estado.
Ultimamente, percebe-se que a população em modo geral tem optado pela
judicialização, como via única para garantir a aplicação imediata dos direitos fundamentais.
Tal comportamento implica num desequilíbrio orçamentário, o qual acaba por garantir um
direito individual em detrimento da coletividade.
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Assim sendo, para que haja uma maior efetividade das Políticas Públicas, exige-se
primeiramente um controle rigoroso de toda a logística dos recursos destinados ao
atendimento dos usuários do SUS e, mais ainda, um estudo para saber se esses recursos estão
chegando ao seu destinatário final: o usuário. É necessário que haja um comprometimento,
um engajamento dos funcionários públicos envolvidos nessa cadeia, a fim de se evitar que o
orçamento público tenha que arcar duplamente com a prestação do mesmo direito
fundamental em questão, sendo assim é essencial a utilização de instrumentos de controle
orçamentário, tais como: a participação do legislativo na elaboração do orçamento, além de
caber-lhe a divulgação de informações acerca do andamento da execução dos gastos públicos;
oitiva da população através de audiências públicas em atendimento ao preceito legal do artigo
48 da Lei de Responsabilidade Fiscal e do inciso II do artigo 2º da Lei 10.257/2001 (Estatuto
das Cidades) e o Poder Público deve acolher ao menos uma das prioridades indicadas nas
reuniões deliberativas; fiscalização feita pelo Tribunal de Contas, cuja atuação tem como
cunho coercitivo a obrigação do cumprimento da norma, já que possui o poder de aplicar
sanções; outro instrumento é o acesso a informação, a transparência é assegurada através de
ampla divulgação tanto do orçamento, quanto das ações voltadas para a Política Pública,
conforme artigos 48 e 48-A, ambos da Lei de Responsabilidade Fiscal e, ainda, o Ministério
Púbico que tem por atribuição investigar e apurar desencontros normativos e verificar a
correção do comportamento dos agentes públicos. (OLIVEIRA, 2014)
O Poder Judiciário não tem conhecimento pleno da contabilidade pública (receitas
e despesas) e nem das Políticas Públicas para atender às necessidades da população. Aquele,
quando acionado, tem o poder para deliberar e julgar apenas aquele caso concreto, único e
singular. E sua decisão causará impacto na vida de milhares de pessoas, levando em conta os
recursos despendidos para atender ao direito tutelado, que muitas vezes nem são prima facie.
Não se pretende aqui negar o direito de pleitear em Juízo o atendimento às
necessidades públicas não atendidas de forma satisfatória pelo Poder Público. Apenas se está
questionando e levantando hipóteses para explicar o advento do excesso de judicialização na
área da saúde, que, ao garantir o direito de um indivíduo, está causando um retrocesso nas
Políticas Públicas universais. Uma vez que o Executivo não implementa medidas para
diminuir a judicialização, cada vez mais se precariza a Política Pública e, como reflexo, mais
sujeitos não atendidos pelas políticas ingressam no Judiciário, criando um ciclo sem fim e que
vem se tornando sem controle frente às dificuldades orçamentárias.
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4 OS IMPACTOS DA JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE NO ORÇAMENTO PÚBLICO
DO MUNICÍPIO DE JUIZ DE FORA
Inicialmente cabe conceituar o orçamento como sendo a Lei que contempla a
previsão de receitas e despesas, programando a vida econômica e financeira do Estado por um
período. É, pois, um instrumento de planejamento dinâmico que considera aspectos do
passado, a realidade presente e as projeções para o futuro (OLIVEIRA, 2014).
Assim, uma vez previstas as receitas e despesas no orçamento, as demais questões
que possam ser impostas ao Estado caracterizam-se como riscos que comprometem sua
execução. Dessa forma, quando existem mais processos judiciais contra o Estado do que o
esperado, o Poder Público tem que fazer ajustes no orçamento para cobrir as despesas extras.
Quando tais despesas são previstas como riscos fiscais, há reserva prévia de recursos para tal
atendimento, não utilizada na política universal. Quando não há reserva prévia de recursos ou
quando há excessos de demandas dessa natureza, não estimadas, os ajustes são feitos com a
realocação de verbas destinadas a outras despesas eleitas pelo Executivo.
Ocorre que as receitas públicas encontram-se limitadas à capacidade do Estado de
buscar recursos, seja pela via de exploração de seu patrimônio, seja pela tributação. Nessa
perspectiva, ao utilizar a principal fonte de arrecadação de receitas - a tributação, o Estado
encontra limitações. Outro aspecto importante, apontado por Oliveira (2014), é que com a
distribuição de competências tributárias, a União acaba por concentrar em suas mãos maior
volume de recursos, restando ao Município poucas fontes de arrecadação própria, estando
condicionado a repasses por meio de transferências intergovernamentais, enquanto enfrenta de
perto as mais diversas demandas da comunidade.
Dessa forma, as verbas repassadas da União e do Estado para os Municípios é
utilizada para as despesas correntes, que são aquelas destinadas à manutenção de serviços
criados anteriormente, ou à construção de obras de mera conservação ou adaptação de bens
imóveis, além da necessidade de observância de uma série de despesas de caráter continuado
e obrigatório. Por conseguinte, os recursos são insuficientes para se fazer investimentos em
projetos sociais, de maneira a atender às necessidades ainda não supridas ou para implementar
as Políticas Públicas existentes.
Nesse sentido, considerando a escassez de recursos financeiros, o setor de
planejamento tem o papel de orientar/assessorar o Executivo nas escolhas das demandas a
14
serem eleitas e nos futuros investimentos em obras e ampliação de serviços que possam
resultar em aumento da demanda, a fim de não comprometer o orçamento5.
Assim, enquanto for necessário prever um percentual significativo do orçamento
para atender aos mandados judiciais, os investimentos mencionados não passarão de projetos.
Ademais, as despesas de caráter continuado e o atendimento universal por meio das Políticas
Públicas restarão comprometidos, causando assim um círculo vicioso. O Poder Público, sem
recursos para viabilizar a execução de Políticas Públicas em diversas áreas sociais, dentre elas
a saúde, sofrerá cada vez mais com o excesso de judicialização.
Em pesquisa realizada junto ao Departamento de Orçamento da Prefeitura de Juiz
de Fora, a partir de informações prestadas pelo Diretor do Departamento e de dados extraídos
das peças orçamentárias, constatou-se que existem vários fatores internos e externos à
administração pública que influenciam diretamente a ocorrência de um excesso na
judicialização na área da saúde que impactam significativamente o orçamento público.
Dentre eles destaca-se: a indicação médica de tratamentos experimentais ou extremamente
onerosos, ou ainda de medicamentos com indicação de marca; a não capacitação do Judiciário
para o julgamento dos tratamentos indicados; o jogo de interesses entre laboratórios, médicos,
advogados; má gestão dos recursos públicos.
Quanto à indicação médica de tratamentos experimentais, cumpre esclarecer que
tal prática, comum na medicina, está calcada na busca de indicar a melhor forma de
tratamento ao paciente, o que se trata de dever legal do profissional da medicina,
regulamentado próprio Código de Ética da profissão, Resolução do Conselho Federal de
Medicina nº 1931/2009. Assim, em seus artigos 2º, 5º, 8º e 16º, do Capítulo I, impõe-se ao
profissional da Medicina o dever de sempre buscar os melhores meios para o diagnóstico e o
tratamento do paciente, refutando quaisquer restrições que possam prejudicar a eficácia
máxima de seu trabalho, inclusive quanto aos elevados custos. O foco da atenção médica é a
saúde do ser humano e, portanto, deve agir com o máximo de zelo, aprimorar seus
conhecimentos continuamente, jamais renunciar à sua liberdade profissional e nenhuma
5 Sobre esse tema, o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que despesa corrente de caráter
continuado seja derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe a obrigação ao Ente
por um período superior a dois exercícios e deve atender aos requisitos do artigo 16 da mesma lei, quais sejam
apresentação de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e,
declaração do ordenador que o aumento tem adequação orçamentária com a Lei Orçamentária Anual e
compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
15
disposição estatutária ou regimental de instituição pública ou privada poderá limitar a escolha
para o diagnóstico e para a execução do tratamento, exceto se for a benefício do paciente.
Não se reputa lícito, portanto, ao médico, a supressão de tratamento ou serviço em
razão de seus custos pecuniários, conforme salienta Duarte (2011). Contudo, exige-se do
mesmo, razoabilidade na sua atuação, sobretudo, em relação a tratamentos que serão
custeados com recursos públicos.
Existem situações em que o médico faz cursos de atualização científica fora do
país e lhes são apresentadas medicações ainda em estágio experimental, ou seja, ainda sem
comprovação efetiva do valor terapêutico, mas que promete ser revolucionário nos
tratamentos de algumas doenças graves, seja pela iminente cura, seja pela redução de efeitos
colaterais dos tratamentos em uso. Consequentemente, ao clinicar, indica tais procedimentos
aos pacientes. Nessa linha, Azevedo (2005 apud DUARTE 2011) indica que o entendimento
desses profissionais é de que é preferível para um paciente ―apostar ganhar o máximo de algo
não comprovado a não apostar e ficar com a certeza de que não ganhará nada‖.
Destarte, visando minimizar os efeitos onerosos dessa prática, o governo editou as
portarias federais de nº 2.982, de 26 de novembro de 2009, e nº 1.321, de 5 de junho de 2007,
que exigem que, para que sejam fornecidos pelo Estado, os medicamentos devem ter
comprovado valor terapêutico, com suficientes informações clínicas na espécie humana e em
condições controladas.
Nessa linha, Duarte (2011) afirma que, ausentes essas condições, as portarias
supracitadas podem ser consideradas como excessivamente restritivas do direito individual à
vida e, portanto, tidas como inconstitucionais para justificar a determinação judicial do
fornecimento do medicamento experimental ao paciente. Entendem-se, aqui, tratamentos
experimentais como aqueles com ausência de comprovação absoluta do seu sucesso para os
fins a que se propõe.
Com base nas portarias e também no fato de, na maioria das vezes, tais
tratamentos ainda não estarem regulamentados pela ANVISA, não são disponibilizados
através de Políticas Públicas, isso sem deixar de considerar seu alto custo financeiro. Diante
do seu não fornecimento pela política, são frequentes as demandas judiciais na tentativa de
garantir o acesso aos mesmos por via do Estado.
16
Sobre esse tema, cabe registrar que, em algumas oportunidades, ocorreu a
negativa por parte dos Tribunais à pretensão do paciente em relação ao tratamento individual
em fase experimental, seguindo orientação contida na citada portaria6.
Observa-se que, dada a amplitude das demandas em desfavor do Estado e diante
da crise vivenciada pelos orçamentos públicos, alguns tribunais têm decidido com maior
razoabilidade de acordo com as circunstâncias de cada caso levado a sua apreciação. Contudo,
essa não é ainda a realidade de muitos tribunais.
Mediante a crescente demanda judicial na seara da saúde e com base na Lei
12.153 de 22 de dezembro de 2009, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais através da
Resolução nº 700/2012, determina a criação do Juizado Especial da Fazenda Pública, também
na Comarca de juiz de Fora, com o intuito de dar celeridade aos processos e desafogar a
justiça comum. Por se tratar de órgão recente, ainda não foi criado um mecanismo específico
que possibilite a quantificação e qualificação das demandas na área da saúde.
Outro ponto que não pode deixar de ser debatido é a questão da prescrição médica
de medicamentos pelo seu nome comercial. Tal comportamento impacta severamente o
orçamento público, porque, ao ingressar em juízo, o pedido será elaborado em conformidade
com a prescrição médica. Sendo assim, quando os pedidos são realizados dessa forma, os
julgadores, em sua maioria, com fulcro no Código de Processo Civil, artigo 286 c/c art. 460,
caput, têm determinado ao Executivo o fornecimento do medicamento da forma requerida,
sem observância do princípio ativo, que por vezes é ofertado na lista de medicamentos do
REMUNE. Porém, falta conhecimento técnico e preparo na área aos julgadores para tal
análise e, ainda, conforme previsto nos dispositivos do Código de Processo Civil, muitos
entendem que estão atrelados ao pedido feito na exordial, na hora de proferir a decisão.
Assim, se o pedido for feito utilizando o nome comercial do produto indicado para
o tratamento, tendo por base o receituário médico, então, o mandado judicial será expedido
com aquele nome prescrito e o Estado tem que fornecer exatamente aquele produto, não
podendo substituir por um genérico ou de marca mais barata, que já é ofertado pela Política
Pública de dispensação de medicamentos.
No Município de Juiz de Fora, foi criada a Portaria do Diretor 01445 – Secretaria
de Saúde de 09/11/2009, que em seu artigo 6º determina que, no SUS, deve ser adotada a
denominação comum brasileira, ou seja, no receituário médico deve constar o princípio ativo
6 Tribunal de Justiça de Santa Catarina. Apelação Cível n. 03.023922-7 e n. 03.023763-1. Relator
Desembargador Volnei Carlin, 2004; Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. Agravo de Instrumento n.
70055078026 RS. Relator Desembargador José Luiz Reis de Azambuja, 2013.
17
do medicamento para que este seja dispensado pelo Município. Essa portaria normatiza a
prescrição e dispensação de medicamentos no âmbito das unidades de saúde. E, assim, o
erário se torna capaz de atender à demanda de saúde de grande parte da população do
Município.
Contudo, em alguns casos, os médicos vinculados ao SUS não seguem tal
orientação e comprometem o atendimento do paciente pela Política Pública de dispensação de
medicamentos. Sem contar que grande parcela das demandas atendidas por meio de mandados
judiciais parte de pedidos particulares, de profissionais que não têm observado a tal orientação
e que por vezes requerem medicamentos com nome específico de marca, existentes na lista de
medicamentos já fornecidos pelo princípio ativo. Como informado pelo Diretor do
Departamento de Orçamento da Prefeitura de Juiz de Fora, algumas demandas estão inclusive
sendo investigadas em ação conjunta entre a Procuradoria da Saúde e o Ministério Público,
em virtude de recorrentes pedidos de certos médicos e advogados com indicação de
medicamentos com laboratórios específicos de forma repetitiva.
Desse modo, cumpre esclarecer que, se observadas essas orientações no que se
refere ao princípio ativo dos medicamentos, muitos poderiam ser fornecidos através da
REMUNE – relação municipal de medicamentos essenciais, que é norteadora das prescrições
médicas, conforme artigo 2º da referida portaria, tendo o Município a possibilidade de
adquiri-los por meio de procedimento administrativo de licitação e por menor preço, não
sobrecarregando o erário, o que também se aplica aos medicamentos não constantes da lista,
desde que os pedidos fossem formulados por princípio ativo.
Neste ponto se faz necessária a reflexão sobre essa forma de proceder, uma vez
que o uso de marcas é vedado à própria administração, conforme art. 15 Lei 8666/93, que
estabelece que as compras realizadas pelo Poder Público devam atender ao princípio da
padronização. Ademais, quando se necessita adquirir de forma emergencial, via mandados de
segurança, sem o devido planejamento, os entes federados têm um prazo muito curto para
cumpri-los, qual seja, três dias, às vezes quarenta e oito horas, sob pena de multa e outras
sanções. Nesse ínterim não é possível a realização de um processo licitatório. Logo, o Poder
Público se torna refém desse ou daquele laboratório que dispõe do produto e pode fornecê-lo
dentro do menor prazo possível, por preço superior ao que praticaria em uma licitação com
ampla concorrência.
Além disso, cabe ressaltar que, atualmente, uma vez proferida uma decisão, os
medicamentos adquiridos pelo Município para atendimento das demandas devem ficar à
disposição para entrega apenas a quem formulou o pedido e não existe, conforme informações
18
obtidas na Prefeitura de Juiz de Fora, nenhum mecanismo de controle constante dessas
demandas, quanto à manutenção da necessidade de atendimentos e outros aspectos que
acabam gerando gastos desnecessários e abarrotando os estoques com pedidos que não são
muitas vezes sequer retirados por quem os pleiteou.
Apesar de a Constituição estabelecer competências comuns aos três entes
federados no que tange à gestão do SUS, é o Município que se encontra na linha de frente. Ou
seja, é ele quem tem que prover e atender as necessidades em um primeiro plano para em
seguida receber o repasse do Estado e da União, o que nem sempre ocorre de imediato. E
muitas vezes o orçamento municipal não comporta tamanho fardo sem comprometer outras
áreas do planejamento orçamentário.
Assim, a fim de demonstrar como tais demandas impactam no orçamento público,
buscou-se analisar as leis orçamentárias de Juiz de Fora. A intenção inicial era além de
trabalhar com dados numéricos constantes das referidas leis, buscar análise qualitativa por
meio de entrevistas aos gestores e levantamentos por tipos de demandas para avaliar de
maneira mais detalhada os tipos de demandas e como o Município tem buscado solução para
o referido tema. Assim como não foi possível alcançar tais dados junto ao Município, nem
mesmo com a utilização do sistema e-SIC, também não foi possível um levantamento de
dados junto a Vara da Fazenda Pública no Juizado Especial.
Contudo, a partir da observância dos dados das últimas leis orçamentárias do
Município de Juiz de Fora, é possível alcançar uma visão geral do desequilíbrio causado pelas
demandas judiciais, conforme ilustram os quadros que se seguem.
Quadro1: Demonstrativo da evolução orçamentária e financeira da despesa do exercício de 2011
2011
Orçamento
inicial R$
Orçamento
atualizado R$
Empenhado R$ Liquidado R$ Pago7 R$
Políticas pub./
internações
60.562.358,32 65.519.923,62 65.517.184,98 55.281.102,17
Políticas pub./
medicamentos
668.217,96 652.267,96 437.773,95 352.131,71
Mandados jud.
internações
97.000,00 684.780,52 657.576,03 514.002,66
Mandados jud.
medicamentos
5.030.000,00 5.809.315,00 5.766.815,59 5.098.026,35
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados da Lei Orçamentária Anual de Juiz de Fora 2011.
7 Em virtude de uma migração de dados entre sistemas, não foi possível localizar informações sobre os valores
pagos no exercício de 2011 a partir da observância dos relatórios orçamentários.
19
É possível inferir, a partir dos dados acima, que os valores necessários às Políticas
Públicas que disponibilizam leitos para internação são bastante elevados considerando que
toda a estrutura envolvida é bastante complexa se comparados aos valores destinados à
dispensação de medicações por Políticas Públicas universais. 8
Percebe-se que, no exercício de 2011, houve uma redução do orçamento inicial
em relação ao orçamento atualizado das Políticas Públicas – medicamentos, cuja diferença
pode ter sido realocada para ajudar a suprir o ―déficit‖ do orçamento inicial previsto para
atender mandados judiciais referentes a medicamentos. Observa-se que, nesse exercício
financeiro, todos os valores iniciais foram insuficientes, sendo necessária sua suplementação.
Deduz-se, portanto, que, mesmo diante da tentativa do Município de tentar indicar a
inexistência de recursos, as inúmeras suplementações mostram que os recursos para
atendimento de demandas judiciais aparecem de alguma forma.
Quadro2: Demonstrativo da evolução orçamentária e financeira da despesa do exercício de 2012
2012
Orçamento
inicial R$
Orçamento
atualizado R$
Empenhado R$ Liquidado R$ Pago
R$
Políticas pub./
internações
111.844.221,34 119.855.175,76 119.840.647,99 104.356.564,80 102.762.053,70
Políticas pub./
medicamentos
883.352,10 1.033.994,72 901.932,87 736.257,06 652.411,53
Mandados jud.
internações
622.220,00 1.621.255,96 1.531.891,28 1.083.370,12 742.344,76
Mandados jud.
medicamentos
6.737.560,00 10.329.400,00 9.185.136,49 6.675.324,51 5.613.963,32
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados da Lei Orçamentária Anual de Juiz de Fora 2012.
Em relação ao exercício financeiro de 2012, pode-se verificar que também foram
necessárias complementações em todas as dotações. Chama-se a atenção para os valores
previstos inicialmente para as Políticas Públicas e mandados judiciais de medicamentos. Há
uma discrepância enorme em relação ao que deveria ser antevisto, assim como as suas
suplementações.
Quadro3: Demonstrativo da evolução orçamentária e financeira da despesa do exercício de 2013.
8 Os valores informados nos campos de Políticas Públicas – internações e Políticas Públicas – medicamentos são
valores aproximados por não haver nenhuma dotação específica na planilha de demonstrativo de despesas da
unidade orçamentária da saúde. Para tanto foram utilizadas as seguintes dotações orçamentárias: dispensação de
medicamentos 2.10.301.0018.4028 (339030); 2.10.303.0014.4003(339032); 2.10.303.0014.4005; e leitos para
internação 2.10.302.0019.4045; 2.10.302.0019.4047; 2.10.302.0019.4050; 2.10.302.0019.4051;
2.10.302.0019.4052.
20
2013
Orçamento
inicial R$
Orçamento
atualizado R$
Empenhado R$ Liquidado R$ Pago
R$
Políticas pub./
internações
121.706.943,73 136.928.912,85 130.172.606,26 110.513.766,66 110.500.309,25
Políticas pub./
medicamentos
1.025.864,64 792.534,28 737.106,29 502.540,06 388.203,34
Mandados jud.
internações
320.627,40 1.150.812,90 868.201,00 570.029,62 473.937,77
Mandados jud.
medicamentos
1.804.000,00 8.039.815,52 7.902.877,44 6.563.448,31 5.576.962,98
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados da Lei Orçamentária Anual de Juiz de Fora 2013.
Nesse exercício financeiro, por questões políticas, a previsão orçamentária inicial
é baixa se comparada aos exercícios anteriores, objetivando mascarar uma realidade que vem
à tona em poucos meses a partir do início da vigência da lei orçamentária. E, por
consequência, gera desgastes, pois são necessárias modificações orçamentárias, as quais
ocorrem a partir de realocação de recursos de uma dotação qualquer para a saúde, para
cobertura de mandados judiciais.
Quadro 4: Demonstrativo da evolução orçamentária e financeira da despesa do exercício de 2014.
2014
Orçamento
inicial R$
Orçamento
atualizado R$
Empenhado R$ Liquidado R$ Pago
R$
Políticas pub./
internações
131.531.542,94 145.796.303,50 142.849.674,74 124.023.664,59 123.438.295,38
Políticas pub./
medicamentos
908.141,00 929.210,20 608.948,28 517.116,74 484.636,84
Mandados jud.
- internações
692.734,12 1.310.894,12 870.229,90 814.038,69 423.754,92
Mandados jud.
-
medicamentos
1.486.666,68 7.791.813,98 7.330.684,76 6.705.059,47 3.055.044,13
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados da Lei Orçamentária Anual de Juiz de Fora 2014.
Mais uma vez, chama-se a atenção para os valores dos orçamentos iniciais. Todos
foram prognosticados a menor, sendo necessária a adição de créditos suplementares.
Destacam-se aqui os valores destinados ao cumprimento de mandados judiciais de
medicamentos. A suplementação corresponde a aproximadamente ao quíntuplo do orçamento
inicial. Absurdo!
A elaboração da Lei Orçamentária Anual é feita tomando por base o que foi
empenhado no exercício anterior. Verifica-se que isso não está ocorrendo no Município de
21
Juiz de Fora. Tal fato acarreta uma falsa visão da realidade acerca das despesas, o que reflete
diretamente nos projetos de melhorias em Políticas Públicas, pois é justamente sobre esses
dados que se pode fazer uma projeção de investimentos em melhorias através das Políticas
universais, o que, por sua vez, impactaria diretamente no excesso de judicialização.
Outro fato grave que pode ser constatado a partir dos dados apresentados se refere
aos valores pagos mediante os valores liquidados. Todos foram a menor, o que significa que
ficaram débitos remanescentes para o exercício seguinte. No entanto, os valores empenhados
e liquidados estão dentro do que foi orçado para ser gasto com a saúde naquele exercício
financeiro.
A política universal atualmente representa 36,66% do orçamento de despesas da
Secretaria de Saúde, enquanto que os mandados judiciais correspondem a 2,27%. Enfatiza-se
que os 36,66% do orçamento são para atender uma população de mais de 500.000 pessoas e
os 2,27% são para atender um percentual ínfimo da população em relação ao todo, que
ingressa com mandados judiciais para provimento de seus direitos.
Mediante todo o exposto, deduz-se que o silêncio da Administração sobre o
assunto e a ausência de sistematização desses dados pelo Judiciário deixam claro o total
descontrole sobre a matéria e a ausência de Políticas Públicas para enfrentamento da questão.
Cientes da existência da demanda judicial e dos impactos no orçamento público, o poder
público, através da Secretaria de Planejamento juntamente com a Secretaria de Saúde e
procuradores do município, deveriam implementar medidas que visem reduzir ou minimizar
tais impactos, medidas essas que, analisadas mais adiante, não foram implementadas nos
últimos exercícios.
O Decreto do Executivo de Juiz de Fora nº 12.028 de 14 de julho de 2014, que
altera o Decreto nº 12.021 de 07 de julho de 2014, em seu artigo 3º, cria o artigo 15-A para o
referido diploma legal, através do qual regulamenta a competência do Departamento de
Gestão de Demandas Especiais. Dentre as competências destacam-se os inciso II e VIII, que
tratam especificamente das demandas judiciais quanto à analise de dados para subsidiar
propostas de enfrentamento ao excesso de judicialização.
Considerando que tal departamento foi criado há quase um ano, percebe-se,
através dos quadros apresentados, que não houve modificações de postura significativas a
ponto de reduzir as demandas judiciais. Verifica-se apenas que o único impacto foi se preparar
22
para atender mandados judiciais. Na Lei Orçamentária Anual de 20159, há uma previsão para
despesas com mandados judiciais de insumos e medicamentos no valor de R$ 8.500.000,00.
Logo, depreende-se que a falta de um levantamento sistêmico de todas as
demandas judiciais para fornecimento de medicações inviabiliza ao departamento de
planejamento realizar alterações na política e realizar previamente licitações para oferta dos
medicamentos e procedimentos de forma economicamente mais vantajosa para a
Administração e de acesso a coletividades.
Ressalta-se que quem deve deter todo o conhecimento da situação, qual seja, das
necessidades a serem atendidas, e qual o recurso disponível é o Poder Executivo, que, não
possuindo tal conhecimento, não consegue implementar estratégias adequadas de
enfrentamento e acaba por ficar limitado ao suprimento de mandados judiciais, o que
prejudica a efetivação das políticas públicas, que atenderiam a coletividade em detrimento dos
interesses individuais e particulares apenas dos que ingressam em Juízo.
Segundo informações fornecidas pelo Diretor do Departamento de Orçamento da
Prefeitura de Juiz de Fora, muitos laboratórios, cientes da condição do poder público que
necessita cumprir os mandados judiciais, não se inscrevem em processos licitatórios e ainda
aguardam o melhor momento para disponibilizar seus produtos por preço não razoáveis aos
cofres públicos. O Estado não tem outra opção senão atender à ordem judicial, e esta vem
pautada no pedido, qual seja uma prescrição médica, em cuja está indicado o nome comercial
do tratamento a ser provido ao sujeito de direito.
Dessa forma, o poder público acaba por adquirir os medicamentos sem licitação, o
que é vantagem para a indústria farmacêutica, e se torna refém dos laboratórios que mediante
circunstância de urgência, não apresentam preços competitivos, com impactos no valor global
de compras de insumos/medicamentos no exercício financeiro.
Atualmente, a Prefeitura de Juiz de Fora conta com o serviço de Ouvidoria, que faz
uma triagem dos casos que chegam até esse setor. Essa triagem consiste em ouvir as queixas e
os pedidos dos usuários do SUS e sempre que possível direcioná-los ao setor ou unidade que
possa atender de forma satisfatória ao requerimento de cada um. O objetivo é reduzir uma
parcela das demandas judiciais, antes mesmo que o cidadão ingresse em Juízo, conforme
informações obtidas com o Departamento de Planejamento deste Município.
9Portal da transparência da Prefeitura de Juiz de Fora. Disponível em: <
http://www.pjf.mg.gov.br/transparencia/orcamento/loa2015.php >. Acessado em 20/06/2015.
23
Mediante todo o exposto, resta salientar que a grande causa desse círculo infinito
de excesso de judicialização são as políticas públicas ineficazes e, enquanto não houver
mecanismos que forcem o Estado a rever a política universal, melhorando-as e garantindo o
acesso ao maior número de pessoas, maior será a judicialização como garantia dos direitos
fundamentais e seus impactos no planejamento orçamentário, até que não se tenha recursos
para efetivação também das decisões judiciais.
Duarte (2011) aborda em sua obra as medidas cabíveis como forma eficaz de
fiscalização da aplicação do planejamento orçamentário público na implementação dos
direitos sociais fundamentais, quais sejam, ações para defesa coletiva de interesses
individuais, como mandados de segurança coletivo, e as ações civis coletivas, ações para
defesa de interesses essencialmente difusos ou coletivos, como as ações civis públicas e as
ações populares, dentre outras, que visem forçar o Estado a rever sua política.
Ora, se o Estado dispõe da legitimidade para o exercício do poder, na acepção
democrática, nada mais justo do que permitir ao povo, razão de ser de suas ações, acesso
àquilo que é feito em seu nome e a consequente fiscalização. Tal controle pode ser exercido
pessoalmente ou por meio de provocação do Judiciário. ―A fiscalização da Administração
Pública deve ser ampla, abrangendo suas ações e omissões, positivas ou negativas, de forma,
pois, a efetivar o ideal democrático na plenitude que sugere a Constituição de 1988.‖
(FREITAS, 2004).
Enquanto a atuação judicial for vista apenas como mecanismo de provimento de
demandas individuais e nada for feito para a melhoria das políticas, não haverá resultado
efetivo de retração do atual quadro de excesso de judicialização e as consequências em um
curto espaço de tempo será a crise absoluta do orçamento público. Reservar recursos para
atendimento a mandados judiciais não pode ser a política de enfrentamento dessa questão.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Analisando todos os conceitos e dados apresentados, conclui-se que o Poder
Público Municipal necessita mudar sua postura de expectador dos fatos nessa seara e trabalhar
com os elementos disponíveis que facilitarão a modificação da realidade atual. A saúde não
deixará de ter os status de direito fundamental prima facie e os recursos não se tornarão
abundantes. Logo, é preciso começar a racionalizar as informações de modo a permitir que as
24
Políticas Públicas sejam eficazes e as demandas judiciais aconteçam apenas em casos
extremos, e não o inverso. Os órgãos e departamentos já foram criados, basta apenas que
cumpram seu papel e acima de tudo elaborem relatórios, os quais servirão de subsídio para a
elaboração de estratégias para enfrentamento. Assim como não se pode deixar de ressaltar que
o comprometimento dos funcionários públicos no exercício de suas funções é primordial para
o sucesso dessa empreitada.
Entretanto, a participação da população também é imprescindível, seja
participando das audiências públicas, seja na fiscalização do cumprimento da Lei
Orçamentária Anual. A divulgação de projetos e ações relativa às Políticas Públicas de forma
compreensível é de suma importância no controle dos gastos públicos. Enfim, essas e todas as
outras medidas citadas no corpo do artigo são formas de enfrentamento do excesso de
judicialização de maneira a minimizar o desequilíbrio no orçamento público.
REFERÊNCIAS:
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. 2ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
AMARAL, Gustavo. Direito, Escassez e Escolha: Critérios Jurídicos para Lidar com
Escassez de Recursos e as Decisões Trágicas. 2. ed.Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.
BARCELLOS, Ana Paula de. A Eficácia Jurídica dos Princípios Constitucionais. Rio de
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