II CONINTER – Congresso Internacional Interdisciplinar em Sociais e Humanidades

Belo Horizonte, de 8 a 11 de outubro de 2013

OS CANAIS DE ATENDIMENTO DA ANATEL COMO ESPAÇO PÚBLICO DE DISCUSSÃO: UM ESTUDO DE CASO À LUZ DA TEORIA HABERMASIANA SOBRE CONTROLE SOCIAL E A

LEGITIMIDADE DAS AGENCIAS REGULADORAS NO BRASIL

ESPÍRITO SANTO, LÍLIAN C. (1); TERRA, ALESSANDRA D. (2); BASTOS, THIAGO G. (3)

1. Estudante do Mestrado do Programa de Pós-Graduação em Direito

Constitucional (PPGDC) da UFF e Bolsista CAPES lilian_cazorla@hotmail.com

2. Estudante do mestrado do Programa de Pós-Graduação em Sociologia do

Direito (PPGSD) da UFF e Bolsista CAPES. alessandragiacomin@hotmail.com

3. Estudante do Mestrado do Programa de Pós-Graduação em Direito

Constitucional (PPGDC) da UFF thiagoguerreiro@hotmail.com

RESUMO

A presente pesquisa buscou analisar o funcionamento dos canais de atendimento a população da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), a fim de averiguar se as reclamações realizadas pelos usuários de telefonia móvel se refletem ou não em um efetivo controle social, e em que medida tal controle é capaz de conferir legitimidade à regulação. As agências reguladoras brasileiras, segundo acusa parte da doutrina, sofrem de déficit de legitimidade por sua atuação, não raro, carregada de elementos de caráter político. A partir da Teoria da Ação Comunicativa de Habermas, buscamos refletir sobre como estes canais de atendimento da ANATEL funcionam como espaço público de discussão entre os cidadãos, as empresas e o Estado (modelo de ação comunicativa) e como através da racionalidade comunicativa obter-se-ia em uma legitimação discursiva.

Palavras-chave: Agência reguladora. Controle social. ANATEL.

1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho foi confeccionado a partir de pesquisa que analisou o funcionamento dos

canais de atendimento ao público da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), a

segunda agência reguladora a ser criada no Brasil – por meio da Lei 9.472/1997 – e primeira a

ser instalada, em 05/11/1997.

A entidade tem por objetivo promover o desenvolvimento das telecomunicações do País, de

modo a dotá-lo de uma moderna e eficiente infra-estrutura de telecomunicações, capaz de

oferecer à sociedade serviços adequados, diversificados e a preços justos, em todo o território

nacional. Compete à Agência adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse

público e para o desenvolvimento do setor, em especial no que tange à regulação de serviços

de telefonia móvel.

Tendo isto em mente, procuramos refletir sobre aspectos relevantes que envolvem a

entidade, como legitimidade de sua atuação e democracia participativa. Isto porque as

agências reguladoras em geral são institutos chave no arranjo político-institucional do Estado

brasileiro, e suas atuações possuem impacto direto na vida dos cidadãos. Assim,

pretendemos realizar pesquisa empírica, aliada a ferramentas do direito – como a doutrina

habermasiana obre democracia –, para obter conclusões que possam servir para a melhoria

da prestação do serviço público de telefonia no país.

2. AS AGÊNCIAS REGULADORAS NO BRASIL

Para entendermos o surgimento das agências reguladoras autônomas, tais quais as

conhecemos hoje, não basta analisar a história recente do Brasil. As entidades têm uma

origem um pouco mais profunda, encontrando raiz nos movimentos políticos e econômicos

que tomaram o mundo a partir do século XVIII. O nascimento das agências esteve

intimamente ligado à concepção de Estado e suas variações ao longo da história global.

A partir das Revoluções Americana e Francesa no século XVIII, o liberalismo passou a ser o

ideal dominante. Os pensadores de então defendiam, fundamentalmente, as “liberdades

naturais” contra o Estado. Na esfera econômica, postulava-se que o Estado não deveria se

intrometer no livre jogo do mercado, e que as intervenção estatais deveriam ser mínimas, pois

própria lógica do mercado determinaria os rumos da economia, corrigindo qualquer distorção

ou desequilíbrio que adviesse (MAURANO, 2006. p. 41- 42).

O Estado liberal do século XVIII, então, foi marcado pelo não intervencionismo. A regulação

privada pelo mercado, concentradas na livre iniciativa, livre concorrência, e propriedade

privada, limitou a atuação do Poder Público, ao qual ficou reservado apenas o papel de

garantidor da ordem institucional.

O modelo liberal, contudo, logo apresentou suas mazelas. A ausência de regulação

econômica fez com que fossem criados monopólios, e as grandes empresas praticamente

dizimaram as pequenas, gerando desigualdades acentuadas. Tal situação culminou na crise

do Estado moderno. As preocupações nas esferas políticas e econômicas também foram

gradativamente se transformando, até que não se falava mais em liberdade individual. O novo

ideal almejado pela sociedade passou a ser a igualdade. Nesse contexto, surgiu uma nova

concepção de Estado, o intervencionista do início do século XX, que valorizava a igualdade e

o bem-estar social, em detrimento do individualismo antes predominante.

O período foi marcado por fatos que contribuíram para o fortalecimento deste ideal. O “Crash”

da Bolsa de Nova Iorque, em 1929, e a Segunda Guerra Mundial, além do fortalecimento do

sindicalismo e da influência socialista de então, fizeram com que a condução do processo de

desenvolvimento econômico e social fosse atribuída ao Estado, a fim de que este suprisse as

necessidades da coletividade. Nesse diapasão, foram sendo ampliadas as funções estatais.

Ao Poder Público coube determinar as atividades comerciais e industriais, a prestação de

serviços públicos, e as demais funções consideradas essenciais à sobrevivência saudável e

igualitária da sociedade.

Na teoria, este modelo também parecia bastante adequado e satisfatório, até que começou a

apresentar falhas estruturais. Houve um agigantamento do Poder Executivo frente ao

Legislativo e ao Judiciário, colocando em xeque princípios fundamentais o Estado de Direito,

como os da separação de poderes, da legalidade e do controle judicial. Por outro lado, o

Estado se transformou em um grande prestador de serviços e se inflou tanto que já não

dispunha de meios para organizar todas as funções assumidas. Assim, surgiram as primeiras

Autarquias, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista, para operacionalizar as

diversas atividades que eram desempenhadas pelo Estado. (Mauriano, 2006, p. 44)

Tal crescimento demasiado acabou por gerar uma Administração burocrática e ineficiente,

incapaz de alcançar seu propósito inicial, o bem-estar da coletividade. O intervencionismo se

tornou tão excessivo que gerou uma hipertrofia das organizações e instituições estatais,

redundando na crise do Estado de bem-estar (GUIMARÃES, 2010, p. 196) .

Logo ficaram evidentes a ausência de transparência na atuação dos órgãos administrativos e

a ineficiência da intervenção estatal. Segundo Guilherme Cintra Guimarães, porém, a crise

não pode ser reduzida às dimensões fiscal e administrativa, pois envolveu, sobretudo, um

déficit de cidadania e democracia.

Tudo isto contribuiu para o resgate de antigas propostas liberais, agora repaginadas diante do

novo contexto social global. Inúmeras reformas administrativas e econômicas foram

encampadas pelos Estados mundo afora, nas duas últimas décadas do século XX, visando à

diminuição do setor público, em busca de maior eficiência na atuação estatal. Foram, então,

adotadas significativas medidas, como a privatização de empresas estatais e a reformulação

das estruturas técnicas de gestão pública. (GUIMARÃES, p. 197)

Foi nesse contexto de “re-reforma” dos Estados que foram introduzidos os órgãos

reguladores, com o papel de normatizar e monitorar os setores da economia que foram

privatizados ou desestatizados. Vale destacar a mesclagem do novo sistema: o

intervencionismo estatal, que antes era exercido de forma direta por meio da produção de

bens e serviços para a coletividade, no momento posterior se afigurou mitigado, sendo

exercido de forma indireta, passando o Estado a regular as atividades de relevância pública,

cuja prestação foi transferida para os agentes privados.

É importante destacar a dimensão global deste fenômeno. A expansão dos processos de

globalização pressionou os Estados nacionais, no sentido de se criar uma padronização

jurídica com vistas a conferir previsibilidade aos investimentos internacionais. Marcos Juruena

Villela Souto defendia que a globalização forçou a sociedade a repensar a função, a estrutura

e o custo dos Estados, ensejando as reformas que propiciaram o surgimento dos órgãos

reguladores. (SOUTO, 2002) Mais do que isso. Diogo de Figueiredo Moreira Neto, acerca da

globalização, afirma que a “era das comunicações e do conhecimento” definiu um novo tipo de

cultura, refletida profundamente sobre o homem e suas instituições. (MOREIRA NETO, 1999)

As agências reguladoras apareceram, embrionariamente, nos Estados Unidos, ao final do

século XIX. Inicialmente, tinham o objetivo de solucionar os conflitos entre fazendeiros e

Companhias Ferroviárias acerca da fixação de tarifas de transporte ferroviário e dos preços de

armazenagem de cereais. Entretanto, somente após a década de 1930, com a política

intervencionista do New Deal1, as agências administrativas encontraram terreno fértil para sua

proliferação, com o objetivo de corrigir falhas de mercado como a concentração empresarial e

a manipulação abusiva dos preços.

No Brasil, a onda de reformismo que ganhou espaço na década de 1990 também foi marcada

pela criação das agências. Para alguns estudiosos, a reforma administrativa pode ser

entendida como requisito essencial (BINENBOJM, 2006, p. 66) à estabilização monetária,

ajuste fiscal e liberalização comercial, ou verdadeira exigência do mercado, como forma de

conferir segurança e previsibilidade aos investimentos. (GUIMARÃES, 2010, p.198)

Outros preferem apontar a carga política que envolveu o processo de desestatização, e suas

consequências negativas, como as demissões em massa.

É preciso observar que a reforma administrativa do Estado brasileiro foi precedida de um

contexto político e econômico bastante conturbado. Os longos anos de ditadura que

precederam este movimento foram marcados por um nacionalismo exacerbado que fez com

1 New Deal foi o nome dado à série de programas implementados nos Estados Unidos, entre 1933 e 1937, sob o

governo do Presidente Franklin Delano Roosevelt, com o objetivo de recuperar e reformar a economia norte-americana, e assistir aos prejudicados pela crise econômica de 1929.

que o Estado assumisse o papel de condutor do desenvolvimento econômico nacional, por

meio de uma política de interventiva, consubstanciada na criação de inúmeras empresas

estatais. Enquanto isso, a economia era acometida por endividamentos externo e interno,

inflação e má distribuição de renda.

Com a abertura democrática e a promulgação da Constituição Federal em 1988, embaladas

por um ideal neoliberal, o país voltou-se à reestruturação política e econômica. Não

pretendemos adentrar, aqui, no mérito dos movimentos de reforma do Estado. Mas fato é que,

a partir desse momento, o papel de agente econômico, que antes era desempenhado quase

que de forma absoluta pelo Estado, foi claramente atribuído à iniciativa privada2.

Como conseqüência da diminuição do intervencionismo direto, houve um crescimento do

intervencionismo indireto, denotando uma mutação de valores: o Estado deixou de ser

prestador de serviços e passou a ser regulador da atividade econômica, desenvolvida, agora,

pelos particulares (GUIMARÃES, 2010. p. 199). Foi nesse contexto de “reengenharia do

Estado” que as agências começaram a ser introduzidas no ordenamento administrativo

nacional3.

Sobre o assunto, vale a pena conferir a redação da Constituição Federal, no seu Título VII –

Da Ordem Econômica e Financeira, para verificar o destaque conferido à iniciativa privada,

bem como a delimitação do papel do Estado:

“Art. 170: A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e

na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos a existência digna, conforme

os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

I – soberania nacional;

II – propriedade privada;

III – função social da propriedade;

IV – livre concorrência;

(...)

2 Marcos Juruena Villela Souto destacou a importância dos princípios da subsidiariedade e da eficiência – que

preconizam que o Estado se concentre na execução daquilo que é essencial, transferindo, sob regulação, as funções que podem ser desenvolvidas com maior eficiência pelos particulares – como elementos norteadores da expansão do Estado regulador. Ver em Souto, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002. p. 32.

3 As agências reguladoras encontram guarida na própria Constituição de 1988, que após as Emendas

Constitucionais nº 8 e 9, de 1995, passou a trazer em seu texto a expressão “órgão regulador”, prevendo a implantação das entidades. Cumpre esclarecer, embora essa discussão seja infrutífera do ponto de vista prático, que a nomenclatura “órgão” foi empregada na tentativa de adequar o instituto à tradição brasileira. Entretanto, tal denominação acabou por cair em desuso, devido a fato do legislador ordinário, na edição das leis criadoras das referidas entidades no país, ter privilegiado a expressão “agência reguladora”. Nesse sentido, a doutrina tem atentado para a questão, alertando que o Brasil adotou a denominação tal como na fonte americana (que chamava o instituto de agency), no entanto, sem tomar o cuidado de importar o sistema, uma vez que são sensíveis as diferenças institucionais entre as agências brasileiras e americanas.

Parágrafo único: É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade

econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo

nos casos previstos em lei.”

“Art. 173 – Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração

direta da atividade econômica pelo Estado, só será permitida quando

necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse

coletivo, conforme definidos em lei.”

“Art. 174 – Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o

Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e

planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para

o setor privado.”

Neste contexto, Guilherme Cintra Guimarães bem observa que as agências não surgiram

apenas para regular os serviços públicos privatizados, mas para conformarem um novo

modelo jurídico de intervenção administrativa na economia (GUIMARÃES, 2010). No Brasil,

as entidades foram criadas por leis esparsas e não há, ainda, um diploma legal geral que

regulamente a atuação das agências.

À guisa de esclarecimento, as agências têm natureza jurídica de autarquia, conforme pode ser

observado a partir dos diplomas legais criadores de cada entidade. Alexandre Mazza, porém,

observa que isto se explica menos porque o legislador tenha assim definido, mais em razão de

desenvolverem atividades que são próprias do Estado. Esta forma institucional seria a única

compatível com o modo de atuação e com o tipo de atividade exercida pelas agências

(MAZZA, 2005. p. 83-85).

Sob regime de direito público, as agências são fruto de processo de descentralização, termo

que está ligado à atribuição de competências a pessoas jurídicas estatais autônomas em

relação à Administração direta, não subordinadas ao poder hierárquico. Pode-se dizer que a

essência da atuação das agências reguladoras só é viável quando relacionada à

descentralização, seja pela necessidade de um agir especializado, seja em função do exigido

grau de autonomia, que não seriam atingidos com a simples subordinação hierárquica própria

dos órgãos públicos.

Ademais, tais entidades se caracterizam por uma peculiaridade, que lhes difere das demais

autarquias: o regime especial. Isto significa que as agências possuem privilégios específicos,

que garantem ainda maior autonomia. Aponta-se que esta característica teria sido

“necessária” para que se pudesse atribuir poder a estas entidades, de modo a garantir que

elas desempenhassem o papel de regulador da atividade econômica, uma vez que o Estado

passava a atuar indiretamente, através delas4.

Além das atribuições de competência regulatória, às agências foram conferidas funções

normativas e judicantes, que são exercidas através de uma estrutura de: i) organização

colegiada; ii) impossibilidade de exoneração ad nutum dos seus dirigentes; iii) independência

decisória; iv) autonomia financeira e orçamentária (GUERRA, 2006, p. 485) Quanto às

decisões das agências, essas emanam sempre de um Conselho Diretor, via de regra

composto por cinco membros, todos nomeados por mandatos certos e não coincidentes,

havendo impossibilidade de exoneração ad nutum. As deliberações são tomadas apenas de

forma colegiada, com quórum de maioria absoluta.

O entendimento majoritário é de que o Conselho Diretor é a última instância decisória da

agência reguladora. Este preceito, conforme já exposto, advém da idéia de que as agências

não estão subordinadas a nenhum outro Ente, por serem integrantes da Administração

descentralizada, não hierarquicamente subordinada à Administração central. Este aspecto

garantiria a autonomia de decisão das entidades. Contudo, a relação de vinculação das

agências com a Administração central pressupõe – e demanda – certo grau de controle.

Vale ressaltar que, embora destaquemos estas características, isto não significa que

concordamos – ou acreditamos – com o modelo regulatório tal como ele foi instituído no Brasil.

O que se pretende deixar claro, aqui, é o modo como o momento histórico e as conjunturas

políticas se articularam para construir o modelo então vigente.

3. A ANATEL – POLÍTICAS E CONTROLE SOCIAL

Tendo em mente as dinâmicas que cercam o instituto, escolhemos a Agência Nacional de

Telecomunicações – ANATEL como objeto de trabalho, uma vez que a entidade se presta à

regulação de setor estratégico na economia, cujas decisões têm impacto direito na vida dos

cidadãos. Entendemos que não basta olhar o instituto apenas com olhos de doutrinadores,

cujas preocupações, via de regra, se voltam à preservação de um modelo ideal, não raro –

arrisca-se dizer – inadequado e de pouca eficiência prática.

Neste sentido, a relevância desta pesquisa se justifica não só pela necessidade de se refletir

sobre o modelo de Estado gerenciador adotado no Brasil e sobre o funcionamento atividade

regulatória em geral, mas sobretudo pela relevância da atuação da ANATEL face à amplitude

que o sistema de telefonia móvel vem ganhando no país. Segundo pesquisa realizada pela

4 O maior grau de autonomia conferido às agências reguladoras pode ser observado sob duas vertentes: a

blindagem institucional tanto pode garantir sua atuação de forma isenta e imparcial, quanto isola a agência em relação a interferências externas, dificultando o controle sobre sua atuação. Ou seja, o regime especial pode ser interpretado como a glória como a ruína do instituto, no que tange à persecução dos seus objetivos dentro arranjo político-institucional.

própria Agência, em março de 2013 já havia no Brasil cerca de 264,05 milhões de linhas ativas

na telefonia móvel, das quais 211,38 milhões (80,05%) são de acessos pré-pagos e 52,67

milhões pós-pagos (19,73%).

Criada por meio da Lei 9.472 de 1997, Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) é

uma entidade integrante da Administração Pública Federal indireta submetida a regime

autárquico especial e vinculada ao Ministério das Comunicações, cujas principais atribuições

seriam de regular, outorgar e fiscalizar o setor de telecomunicações.

A estrutura da Agência é composta pelo Conselho Diretor, Conselho Consultivo, Presidência,

Ouvidoria, quatro Assessorias, seis Superintendências, Procuradoria, Corregedoria e

Auditoria, conforme se observa no organograma a seguir:

O órgão máximo da agência é o Conselho Diretor, integrado por cinco membros, brasileiros de

reputação ilibada, com formação universitária e elevado conceito no campo de sua

especialidade. Possuem mandato fixo de cinco anos, gozando de estabilidade, e são

nomeados pelo Presidente da República, após aprovação pelo Senado Federal.

O presidente do Conselho Diretor exerce a função de presidente executivo, lhe competindo a

representação da Agência e o comando hierárquico sobre o pessoal e o serviços.

O Conselho Consultivo é o órgão de participação institucionalizada da sociedade na Agência.

Os integrantes do colegiado não são remunerados e têm mandato de três anos, vedada a

recondução.

Fonte: Relatório Anual 2012 Anatel.

O Ouvidor é nomeado pelo presidente da República para mandato de dois anos, admitida uma

recondução, cabendo a ele produzir semestralmente ou quando julgar oportuno apreciações

críticas sobre a atuação da Anatel.

Sobre a atuação recente da ANATEL, aspecto importante a ser observado diz respeito às

medidas aplicadas em julho de 2012 às grandes empresas de telefonia do mercado. A

Agência determinou a suspensão da ativação de novos acessos do Serviço Móvel Pessoal

(SMP) das prestadoras que apresentaram o pior desempenho por Unidade da Federação

(TIM, OI e Claro), até que as mesmas apresentassem um plano de qualidade para melhorar o

serviço prestado aos consumidores, o Plano Nacional de Ação de Melhoria da Prestação do

Serviço Móvel.

O Plano deveria ser apresentado em até 30 dias, devidamente detalhado por Unidade da

Federação e apontar medidas capazes de promover melhorias no serviço e telefonia móvel,

em especial, quanto ao completamento e à interrupção de chamadas e ao atendimento aos

usuários. Mesmo as prestadoras que não foram proibidas de comercializar novas linhas em

nenhum estado tiveram de apresentar o Plano de Melhoria.

O fim da suspensão se deu em 02 de julho de 2012, tendo a ativação de novos acessos sido

permitida apenas após a análise e a aprovação pela Anatel dos planos apresentados pelas

empresas, que são acompanhados trimestralmente pela agência. As empresas suspensas se

comprometeram a investir no período de R$20 bilhões de reais até 2014, para o

aprimoramento do serviço.

Neste monitoramento a ANATEL utiliza dos seguintes parâmetros: i) Indicadores de

Desempenho de Rede; (taxa de acesso à rede de voz e dados, taxa de queda de chamadas

de voz e conexão de dados, congestionamento em rotas de longa distância e níveis de

bloqueio e quedas de chamadas, por município); ii) atendimento ao usuário (taxa de

reclamação na prestadora e taxa de reclamação dos usuários na Anatel, com ênfase nos

motivos relacionados à qualidade da rede); e iii) interrupções no serviço; iv) Investimentos

para o triênio 2012-2014.

Outra importante medida adotada pela Agência foi a determinação de que chamadas

sucessivas feitas de celular para um mesmo número fossem consideradas uma única ligação

para efeitos de tarifação. Tal foi implementado por meio da Resolução nº 604, de 27 de

novembro de 2012, que fixou o tempo inferior ou igual a 120 (cento e vinte) segundos,

compreendido entre o final de uma chamada e o início da seguinte, para que mais de uma

chamada sejam consideradas uma única ligação, desde que entre os mesmos números de

origem e de destino.

As referidas medidas impostas pela ANATEL teriam sido tomadas após estudo sobre o

número de reclamações de usuários do serviço em todo o país, conforme inclusive foi

veiculado pela Agência em documento institucional, que destacou que “A medida foi tomada

em razão do crescimento do número de reclamações registradas na Anatel, associado aos

dados de acompanhamento e de Fiscalizações realizadas” 5

Cumpre destacar que a sociedade civil pode efetuar reclamações sobre os serviços das

empresas de telecomunicação na Central de Atendimento da Agência mediante telefone

(1331), internet e atendimento pessoal (sala do Cidadão). Já as críticas, sugestões e

reclamações contra a atuação da ANATEL, são realizadas por meio da Ouvidoria.

Contudo, é preciso destacar que para realizar uma reclamação no sistema da Central de

Atendimento da ANATEL, o usuário deverá ter anteriormente entrado em contato com a

prestadora de serviço, obtendo um número do protocolo de atendimento. Ou seja, a primeira

atitude do consumidor deve ser dirigida sempre à sua operadora de telefonia. Caso a

demanda não seja atendida neste âmbito é que o consumidor deve acionar a Agência

Reguladora.

Pode-se verificar que a adoção desta forma de trabalho por parte da ANATEL representa a

abertura ao consumidor de um espaço público onde se busca solução para questões que já

foram submetidas à prestadora do serviço público. Somente com o insucesso do diálogo do

cidadão com a iniciativa privada é que se deve procurar o atendimento da Agência.

A pesquisa aponta que houve um aumento progressivo do número de atendimentos

realizados pela agência. Tal denota que o consumidor tem buscado mais frequentemente uma

nova instância para solução de suas demandas. Os atendimentos foram realizados

principalmente por meio da internet, apontando para um possível ativismo digital6, conforme

evidenciam as tabelas abaixo:

5 Relatório Anual da Anatel, p.32

6 Segundo Stresser apud Raminelli, ativismo digital significa uma “nova forma de ação política; uma maneira de

fazer política através de suportes cibernéticos; buscando a veiculação de um ideal através de uma mídia de grande alcance, é o ativismo contemporâneo praticado em rede, através da internet” (RAMINELLI, 2011, p.3)

A maior parte destes atendimentos são referentes ao serviço de telefonia móvel, como é

possível visualizar no gráfico abaixo:

Em relação à telefonia móvel, verificamos que as principais reclamações são relativas a

cobranças, serviços adicionais, reparo, cancelamento, planos de serviço, bloqueio,

habilitação, atendimento, promoções e cartões pré-pagos. Para ilustrar melhor, convém

observar o gráfico abaixo sobre Quantidade de Reclamações por motivo Ofensor, referente ao

mês de maio de 2013:

Ainda é cedo para auferir como e o quanto as reclamações dos usuários de serviço de

telefonia móvel se refletem na atuação da ANATEL. O que se pode verificar a partir das

pesquisas, no entanto, é que a notória má qualidade do serviço e as crescentes reclamações

levaram a agência a promover medidas direcionadas a obrigar as empresas a apresentarem –

ao menos – um plano de melhoria.

Além disso, segundo divulgado no site da ANATEL, foram aplicadas de fevereiro de 2004 a

dezembro de 2010 R$ 234.658.133, 82 reais de multas a empresas de telefonia.

4. CONTROLE SOCIAL E DEMOCRACIA – APONTAMENTOS DA

DOUTRINA

A pesquisa sobre a atuação da ANATEL evidencia que a abertura das instituições públicas à

população fortalece a democracia. Isto porque ao mesmo tempo que permite à Administração

identificar as demandas populares e aperfeiçoar a prestação do serviço público, permite ao

cidadão, usuário daquele serviço, exercer certo grau de controle sobre a atuação da entidade.

Todos ganham.

Nessa seara, importante destacar as lições de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, renomado

administrativista do Rio de Janeiro que, em suas obras, se preocupou com a efetividade do

Direito Administrativo a partir da mudança de visão sobre o poder. Para o doutrinador, o

Direito Administrativo ganhou na pós-modernidade uma amplitude ambivalente, passando a

ser entendido como um direito comum das relações entre Administração e administrado, e

não como ramo da ciência jurídica que rege apenas as atividades dos órgãos da

Administração (MOREIRA NETO, 2009, p. 48).

Esta expansão da visão clássica do Direto Administrativo, que tinha o Estado como

administrador monopolista do interesse público, contemporaneamente passa a incorporar

uma nova perspectiva que enfatiza o direito do administrado em face do Estado, e este passa

a ser tomado como instrumento e parceiro da sociedade na funcionalização de seus direitos

fundamentais (MOREIRA NETO, 2009, p. 48).

Entendemos que este ponto de vista é bastante caro à democracia, à medida que permite a

adoção de mecanismos que viabilizem a participação popular na gestão do interesse público.

A ideia remete ao conceito de agir comunicativo elaborado por Jürgen Habermas, filósofo e

sociólogo alemão, em meados do século XX. Em síntese, o pensador objetivava construir uma

teoria da ação pela qual a sociedade se pautasse em ações que privilegiassem o diálogo e o

entendimento mútuo, a fim de atingir consenso dentro do grupo social.

O agir comunicativo é definido como um processo circular no qual o ator social se utiliza do

discurso para obter a harmonização de interesses e o acordo. Ou seja, Habermas buscou

construir uma teoria da ação em que esta não estivesse isolada na esfera individual, mas que

se relacionasse com os demais atores sociais, através da comunicação, para atingir o

consenso. O resultado seria, em última instância, maior bem estar social, tendo em vista que

todos os indivíduos poderiam satisfazer seus interesses, desde que se dispusessem a

dialogar com vistas à concordância geral.

Habermas, em sua teoria, incentiva o exercício do discurso num nível prático. Para ele, é

através da argumentação que as pretensões dos agentes sociais são tematizadas e

problematizadas. Somente por esta via seria possível alcançar o entendimento mútuo e o

assentimento racionalmente motivado em relação a um determinado conteúdo, uma vez que

por meio da comunicação seriam expostas as razões de cada indivíduo, suas pretensões e

interesses e se poderia chegar ao consenso.

Tais considerações foram tecidas por Habermas na obra Consciência moral e agir

comunicativo, de 1981. Alguns anos mais tarde, o sociólogo publicou outra importante obra de

sua carreira, Direito e democracia: entre facticidade e validade. Nesta etapa, Habermas se

valeu dos conceitos anteriormente elaborados para apontar soluções à manutenção das

ordens sociais. No que pertine ao Direito, o pensador identificava uma tensão natural na

“estrutura artificial” criada pelas normas jurídicas. Defendia ser necessária a aceitação das

normas de forma racional – por meio da coordenação da ação – para manutenção da ordem

jurídica.

Habermas leciona que a estabilização da validade de uma ordem social é problema típico das

sociedades modernas. Nesta seara, destaca a importância do agir comunicativo para a ordem

normativa, que via de regra pressupõe – ao contrário – um agir orientado por interesses, tendo

em vista que as sociedades complexas atuais são cada vez mais segmentadas.

Sobre o assunto, é possível fazer uma ponte entre o ideal de sociedade comunicativa de

Habermas e o modelo – que intentou-se implementar – de regulação nacional. As agências,

que foram instituídas para regular e fiscalizar os serviços públicos e atividades econômicas

que passaram a ser desempenhados por pessoas estranhas à estrutura estatal, não podem

alcançar sucesso em sua atuação se não abrirem um espaço para o diálogo em busca da

formação de consenso.

Neste contexto, cumpre lembrar as lições de Marcelo Neves sobre a teoria habermasiana, no

sentido de que o consenso sobre os procedimentos viabiliza e promove o convívio dos

diferentes intermedeia o dissenso estrutural da esfera pública. Para ele, não se constrói uma

esfera pública pluralista fundada na generalização institucional da cidadania porque

predomina a exclusão de grande parte da população dos processos públicos de tomada de

decisão. Nestes termos, afirma que há uma carência de representações universalistas na

modernidade periférica (NEVES, 2006, p.328/329)

No que tange às agências reguladoras, pelo já mencionado histórico de sua concepção,

observa-se que as entidades estão sujeitas a diversas formas de controle. Uma destas

modalidades é o controle social, exercido pelos próprios cidadãos, destinatários do serviço ou

atividade regulados pela entidade. A doutrina administrativista, em geral, quase

unanimemente traz em seus livros referência ao controle social. No entanto, suas bases não

estão bem definidas, de modo que não há parâmetros ou delimitações para o exercício deste

poder.

Há de se observar que o controle social tem relevância maior do que se comenta. Ele não

somente se presta à fiscalização das atividades da agência, como serve à vigilância da

atuação dos próprios prestadores de serviço público. Ou seja, a abertura de espaço de

discussão no âmbito das agências reguladoras é de suma importância para o

desenvolvimento de todo o setor de atuação da mesma, pois somente através da observação

da sociedade, “termômetro” sensível em relação à atuação do Poder público, é que se pode

pensar em mecanismos para o aprimoramento da gestão.

5. CONCLUSÃO

A partir do exposto, pudemos verificar a importância dos mecanismos de participação popular

na gestão das agências reguladoras, contribuindo sobremaneira para a melhoria dos serviços

públicos. Inserir o cidadão no debate resulta, em última análise, no aprimoramento da

Administração pública, a partir da noção aplicada de democracia.

Entretanto, verifica-se que a mera abertura de espaço para reclamação individual, como

ouvidorias e portais outros portais de atendimento, não é suficiente. É preciso viabilizar

mecanismos para participação de grupos de interesse e órgãos de defesa do consumidor, a

fim de ampliar o espaço público de discussão. A estrutura das agências reguladoras pode ser

incrementada, por exemplo, pela prática de consultas públicas frequentes, em datas definidas

com antecedência suficiente para permitir a mobilização dos grupos sociais. As pautas, da

mesma forma, devem ser previamente divulgadas, para facilitar a comunicação e o

entendimento nas reuniões.

Contudo, é de se admitir que o controle social poderia ser mais efetivo se houvesse maior

grau de reivindicação por parte da própria população. A questão esbarra em elementos

estruturais da nossa sociedade, como a falta de informação, ou propriamente a ausência de

uma educação de base questionadora dos próprios direitos. Ou seja, a atuação do poder

público ainda precisa ser bastante ampla para garantir a participação popular na

Administração, mas a abertura de espaços de discussão em âmbito regulatório já é um bom

começo.

Neste esteio, cumpre regressar novamente às lições de Habermas. O sociólogo descreveu o

espaço público como uma caixa de ressonância onde os problemas a serem sociais

encontram eco. Para ele, é na esfera pública que os fluxos comunicacionais são filtrados e

sintetizados, a ponto de condensarem em opiniões públicas. Estas estruturas

comunicacionais estão mais ligadas aos domínios da vida privada, e é por isso que a

sociedade civil tem maiores condições de identificar os problemas sociais do que os centros

de política. Habermas defende que, na perspectiva da democracia, a esfera pública deve

reforçar a pressão exercida sobre os problemas sociais.

Neste sentido, não podemos esperar que o aparelho do Estado perceba as demandas sociais

sem qualquer movimentação popular. A presente pesquisa aponta, no mínimo, para

resultados otimistas, no sentido de que quanto maiores e mais frequentes as reclamações dos

cidadãos, maiores são as contrapartidas apresentadas pelas agências reguladoras,

consubstanciadas na aplicação de sanções e outras imposições aos entes regulados.

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Relatório Anual da ANATEL 2011

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