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Orçamento por Resultadosem Cabo Verde

o estado da arte

Informação à Assembleia Nacional

Novembro de 2015

1

República de Cabo Verde

Fonte: Lei de Bases do Sistema Nacional de Planeamento de Cabo Verde – Lei nº 72/VIII/2014

Sistema Nacional de Planeamentoda República de Cabo Verde

Doc. de Estratégia de Crescimento e de

Redução da Pobreza III2012 – 2016

Quadro de Despesasde Médio Prazo

Sistema de Seguimento e Avaliação (S&A)

Modelo Orçamentário por Programas

Gestão Baseada em Resultados

Valores, Diagnósticos e Objectivos Gerais de

Governo

Orçamento do Estadoanual

2


Fonte: Estratégia de Crescimento e de Redução da Pobreza III (2012 – 2016 ) – República de Cabo Verde 3


Níveis de Planeamento e Execução

Gestão Estratégica de Programas e Acções

Conselho de

Ministros

Ministérios

Planeamento Estratégico

Órgãos

DECRP – QDMPOrçamento do Estado

4


“ O desafio de conceber o DECRP III abarcou avanços em dois

domínios fundamentais. O primeiro diz respeito ao plano operacional

destacando resumidamente neste âmbito as seguintes reformas: (i)

a orçamentação com base em programas no Orçamento Geral do

Estado; (ii) o alinhamento e a coerência dos diferentes instrumentos

(Programa do Governo, DECRP III, QDMP, OGE) por forma a articular

o planeamento de médio e curto prazo utilizando os mesmos

programas; (iii) a introdução da gestão com base em resultados

através de quadros lógicos para seguimento e avaliação nos

programas finalísticos e de investimento; e (iv) introdução de um

modelo de equilíbrio geral macroeconómico dinâmico e computável

no Ministério das Finanças e Planeamento ”.

Fonte: Estratégia de Crescimento e de Redução da Pobreza III (2012 – 2016 ) – República de Cabo Verde

Políticas Públicas e Programas em Cabo Verde

5


Ministérios, Secretarias e Órgãos voltados às atividades-fimdesenvolvem e implementam políticas públicas voltadas aosinteresses da sociedade por meio dos programasorçamentários.

Secretarias e Órgãos voltados às atividades-meio apoiam eviabilizam a realização das políticas públicas nas áreas-fim,embora possam implementar também certas políticas públicas.

As Ações do Estado

Estado e Políticas Públicas

6


Gestão Orientada para Resultadosconceito

A Gestão Orientada para Resultados (Results-Based Management)

“... constitui estratégia de gestão que possibilita aos atores que

trabalham para a realização de um conjunto de resultados se

assegurarem de que os seus processos, produtos e serviços

contribuem de fato para a realização dos resultados desejados,

possibilitando aos gestores utilizarem as informações referentes aos

resultados obtidos para a avaliação do programa e

responsabilização pelos resultados (*) ”.

(*) Results-Based Management Handbook – United Nations Development Group – 2011.

7


Gestão Orientada para Resultadosorigens

8

Inspirada nos conceitos da Administração por Objectivos de

Drucker dos anos de 1950, e desenvolvida a partir do Método do

Quadro Lógico proposto por Rosenberg em 1969, a Gestão Orientada

para Resultados – GOR é atualmente utilizada e recomendada por

órgãos de fomento e financiamento em todo o mundo, como:

Banco Mundial – BIRD, Banco Interamericano de Desenvolvimento –

BID, Fundo Monetário Internacional – FMI, Agência Sueca de

Cooperação Internacional para o Desenvolvimento, Sociedade Alemã

de Cooperação Técnica – GTZ, Agência Canadense de Desenvolvimento

Internacional – CIDA, Organização das Nações Unidas – ONU e Agência

Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional – USAID.


Insumos ProdutosProcessosProdutivos

Órgão Público Clientes

utilização dos Bens e/ou fruição dos Serviços

Resultados

Pessoas,Materiais,Equipamentos,Serviços

Acções dos Programas

Actividades, Projectos, Tarefas

Bens e/ouServiçosoferecidos

Cidadãos,Comunidades,Sociedade

Benefícios a curto, médio e longo prazos gerados nos Cidadãos, Comunidades e na Sociedade

Cadeia de Resultados

Recursos

Os Clientes constituem o divisor de águas: os Produtos ocorrem a partir do trabalho da organização,e os Resultados ocorrem a partir da utilização dos Produtos pelos Clientes. 9

Gestão Orientada para Resultadosesquema geral


Conceitos Fundamentaisdo Orçamento Público

10

- Estima as receitas e fixa limites para as despesas para oexercício.

- Apresenta os programas de trabalho do poder público.

- Explicita metas a atingir expressas por indicadores.

- É formalizado por meio de lei específica.

- Obedece, na forma e no conteúdo, a lei geral sobre osorçamentos públicos.

- Constitui instrumento de referência para a execução dosprogramas de trabalho, processamento das respectivasdespesas, seguimento e avaliação desses programas e darealização das receitas.


Evolução das Metodologias Orçamentárias

RecursosFinanceiros

Insumos

Processos

Produtos

Resultados

Orçamentode DespesasFoco: limites de despesas a realizar

Orçamentopor ProgramasFoco: trabalho a ser realizado

Orçamentopor ResultadosFoco: trabalho a serrealizado voltado aosbenefícios para a sociedade

Economia

Eficiência Econômica

Eficácia

Eficiência Técnica

11


RecursosFinanceiros

Insumos

Processos

Produtos

Resultados

Orçamentode DespesasFoco: limites de despesas a realizar

Orçamentopor ProgramasFoco: trabalho a ser realizado

Orçamentopor ResultadosFoco: trabalho a serrealizado voltado aosbenefícios para a sociedade

12

Orçamento de Funcionamento

eOrçamento de Investimento

Orçamento porProgramas

Orientados para Resultados

A Transição em Cabo Verde


Evolução das Metodologias Orçamentárias

Insumos Produtos

Órgão Público Beneficiários

Utilização dos Bens e/ou fruição

dos ServiçosEfeitos

Pessoas,Materiais,Equipamentos,Serviços

Acções: Unidades Finalísticas, Unidades de Apoio e Projectosde Investimento

Bens e/ouServiçosoferecidos

Cidadãos,Comunidades,Sociedade

Benefícios a curto e médio prazos para Cidadãos e Comunidades

Cadeia de Resultados

Recursos

Os Beneficiários constituem o divisor de águas: os Produtos ocorrem a partir do trabalho dasorganizações públicas, enquanto que os Resultados ocorrem a partir da utilização dos Produtos pelosBeneficiários.

O Programa Orçamentário Orientado para Resultados(terminologia da Lei n. 72/VIII/2014)

Impactos

Benefícios a longo prazo para Cidadãos, Comunidades e Sociedade

Resultados

O Programa e suas Acções

13


Insumos Produto 1

Produto 2 Insumos

EfeitoUnidade Finalística 2

Actividades

Unidade Finalística 1

Actividades

Unidade Apoio 3

Actividades

Conteúdo do Programa:

Unidade Finalística 1 gerando o Produto 1 para beneficiários externosUnidade Finalística 2 gerando o Produto 2 para beneficiários externosUnidade de Apoio 3 gerando o Produto Interno 1 para a Acção 2

Pi1

14

A Lógica do Programa Orçamentárioconforme a Lei nº 72/VIII/2014

Impacto


Efeito como benefício advindo do Produto

PRODUTOaula dada

EFEITOaprendizadodesenvolvido

Professor Aluno

Entrega e Fruição

15

A Lógica de Resultados do Programa Orçamentário(terminologia da Lei n. 72/VIII/2014)


Proposta Orçamentária para 2015 – Relatório

319. A adopção da metodologia do Orçamento por Resultados pode ser

considerada a etapa subsequente à consolidação do Orçamento Programa e o

garante do sucesso deste. O Orçamento por Resultados pode ser definido como

um sistema de orçamentação que explicita os resultados para os quais se requerem

os recursos, apresentando os custos dos programas e os projectos e as unidades a

eles associados para alcançar esses resultados, bem como os produtos a serem

gerados por cada acção.

320. Neste sentido, a alocação de recursos públicos no Orçamento por

Resultados não estará vinculada ao tradicional funcionamento das unidades

administrativas, mas à produção de resultados sob a responsabilidade dessas

unidades, alinhados com os objectivos das políticas de governo.

321. Por meio da prática do Orçamento por Resultados espera-se o uso mais

eficiente e eficaz dos recursos públicos, a melhoria geral do desempenho do sector

público e o aprimoramento da transparência e do processo de prestação de contas

à sociedade.

322. A adopção do método do Quadro Lógico vem demonstrando importantes

avanços no processo de planificação, seguimento e avaliação a nível de todos os

sectores e a recente aprovação da nova Lei de Bases do Sistema Nacional de

Planeamento figura-se como um dos factores determinantes para a consolidação e

o sucesso do Orçamento por Resultados no caso de Cabo Verde.16


Orçamento por Resultados – OpR

17

- Premissa básica:

Segundo a metodologia do Orçamento por

Programas Orientados para Resultados, os

Programas de Trabalho do Órgão são os

seus Programas Orçamentários.


O trabalho realizado no âmbito de cada Programa é identificado segundo o

agrupamento das suas Actividades e pode ser especificado como:

Unidade Finalística: quando compreende um conjunto de actividades voltadas

à geração e entrega de um produto à sociedade (Art. 3º, h);

Unidade de Gestão e Apoio Administrativo: quando compreende um

conjunto de actividades voltadas à geração e entrega de um produto interno à

própria administração pública (Art. 3º, i); ou

Projecto de Investimento: quando compreende um conjunto de actividades,

limitadas no tempo, voltadas à realização de uma obra pública, à constituição

ou expansão dos ativos de produção da administração pública (Art. 3º, g).

Denominamos genericamente como Acção tanto uma Unidade Finalística

como uma Unidade de Gestão e Apoio Administrativo ou um Projecto de

Investimento.

Conceitos Orçamentáriosconforme a Lei nº 72/VIII/2014

18


O Programa é, portanto, um conjunto de projectos de investimento,

unidades finalísticas e/ou unidades de gestão e apoio, orientado para a

realização de um objectivo estratégico comum preestabelecido e mensurável

por indicadores definidos em um quadro lógico (Art. 3º, c).

Os Programas se apresentam em duas diferentes espécies segundo seu

conteúdo e finalidade, podendo ser:

Programa Finalístico: voltado à geração e entrega de produtos à sociedade

(Art. 3º, e); ou

Programa de Gestão e Apoio Administrativo: voltado à geração e

entrega de produtos internos à própria administração pública (Art. 3º, f).

Quando voltado especificamente a investimentos, o Programa Finalístico

será denominado Programa de Investimento (Art. 3º, d) envolvendo

obras públicas, expansão da capacidade de oferta de serviços etc.


19


As Actividades no contexto de uma Acção demandam a utilização de

certos Insumos, tais como pessoas, serviços, materiais e equipamentos

(Art. 3º, j), de modo a operacionalizar o processo produtivo voltado à

geração e entrega do Produto final ou interno.

A viabilização dos Insumos depende da alocação e utilização de Recursos

Orçamentários.

Cada Programa deverá ser concebido, detalhado, executado, seguido e

avaliado segundo uma lógica de resultados, utilizando para tanto o

método do Quadro Lógico (Art. 3º, p) que é concluído com a definição de

uma matriz que vincula os recursos aos objetivos estratégicos do Programa,

medidos por meio de Indicadores. Em função dos Indicadores escolhidos

serão definidas as Metas a serem alcançadas (Art. 7º e 8º).


20


Programas e Acções em Cabo Verde – 2015

Total de Programas Orçamentários 169

Programas Finalísticos 83Programas de Investimento 45Programas de Gestão e Apoio 41

Total de Acções Orçamentárias 709

Projectos de Investimento 159Unidades Finalísticas 472Unidades de Gestão e Apoio 78

21



O Método do Quadro Lógico

22

A. Visa organizar a ação governamental para solucionar problemaspriorizados.

B. Na montagem de um programa orçamentário, devemos partir deum Problema selecionado e focar um Efeito e um Impactodesejado como expressões da solução do problema.

C. O trabalho presente no Programa estará expresso nas suasAcções, ou seja, nas suas Unidades Finalísticas, Unidades deApoio e/ou Projectos de Investimento.

D. Cada Acção do Programa deve gerar e entregar certo Produto abeneficiários externos visando certo Efeito enquanto benefício.

E. O conjunto de Produtos entregues contribui para a realização doImpacto do Programa enquanto benefício para o público-alvo.

F. Os Efeitos a curto e médio prazo e os Impactos a longo prazoconstituem os benefícios esperados para o público-alvo doPrograma.


Problema Principal

Produtos

Impactos

Efeitos

Árvore de Problemas Árvore de Objetivos

Consequências

Causas

Diagrama do Método do Quadro Lógico

23


Artigo 46º - Quadro Lógico

1. Sem prejuízo de outras informações definidas para cada Programa, o quadro lógico de umPrograma deve conter, obrigatoriamente:

a) Nome, código, tipologia e descrição do Programa;b) Identificação do Gestor do Programa;c) Objectivo do Programa, o qual deve refletir o respectivo impacto;d) Indicadores de Impacto, respectivas metas, linhas de base e fontes de verificação;e) Projectos ou Unidades que o compõem; ef) Recursos financeiros.

2. Sem prejuízo de outras informações definidas para cada Projecto ou Unidade, o quadrológico de um Projecto ou Unidade deve conter, obrigatoriamente:

a) Nome, código, tipologia e descrição do Projecto ou Unidade;b) Identificação do Gestor do Projecto ou Unidade;c) Objectivo do Projecto ou Unidade, o qual deve refletir o respectivo efeito;d) Indicadores de Efeito, respectivas metas, linhas de base e fontes de verificação;e) Os Produtos a serem entregues ao público-alvo dos Projectos ou Unidades, os

respectivos indicadores, metas e fontes de verificação;f) As Actividades que devem ser executadas no âmbito dos Projectos ou Unidades, para a

obtenção dos produtos, os respectivos indicadores, metas e fontes de verificação; eg) Recursos financeiros.

Práticas Orçamentárias - Lei nº 72/VIII/2014

24


Artigo 1º - Objecto e âmbito

1. O presente diploma define as normas e os procedimentos necessários à execução doOrçamento do Estado para o ano económico de 2015.

2. ...

Artigo 79º - Seguimento e Avaliação

1. Para efeitos de seguimento e avaliação dos projetos e unidades inseridos no Módulo deSeguimento e Avaliação (MAS), todos os projetos de investimento e as unidadesfinalísticas e de gestão e apoio, bem como os respectivos Programas, devem seranexados do seu quadro lógico, o qual deve identificar devidamente os respectivosobjectivos, incluindo impacto, efeito e produto, actividades, indicadores, metas e meiode verificação.

2. ...

Práticas OrçamentáriasDecreto-Lei nº 5/2015

25


O Método do Quadro Lógicoetapas

26

1. Diagnóstico da Situação em foco (problema ou oportunidade).

2. Análise do Contexto em que a Situação se manifesta,envolvendo processos econômicos, sociais e políticos presentes,diretrizes e objectivos de Governo.

3. Análise das Partes Interessadas (stakeholders) envolvidas naSituação em foco, suas necessidades e interesses.

4. Formulação dos Objectivos gerais do Programa para a sociedadee dos seus Impactos e Efeitos específicos para os beneficiáriosdiretos.

5. Concepção dos Processos de trabalho do Programa voltados àgeração e entrega dos Produtos cuja fruição contribuirádiretamente para a realização dos Resultados.


O Método do Quadro Lógicoetapas

27

6. Planificação dos Insumos necessários, envolvendo pessoas,competências, materiais, serviços, tecnologias, e dosdecorrentes Recursos orçamentários e fontes.

7. Definição de Indicadores e Metas de Desempenho do Programa,abrangendo eficácia, eficiência, qualidade e economicidade.

8. Identificação e análise de Pressupostos quanto à legislação,ambiente político, parceiros e demais condições externasrelevantes para o êxito do Programa.

9. Identificação e análise dos Fatores de Risco econômico, social,ambiental e político que podem afetar negativamente o alcancedos Efeitos e Impactos do Programa.

10.Avaliação final de consistência técnica e de viabilidadeeconômica do Programa desenvolvido e tomada de decisãoreferente à sua aprovação e execução.


Título do Programa Código Tipo

Descrição Gestor

Objetivo Impactos Indicadores MetasLinhas de Base Fontes

Recursos

Título da Acção Código Tipo

Descrição Gestor

Objetivo Efeitos Indicadores MetasLinhas de Base Fontes

Recursos

Produto Indicadores MetasLinhas de Base Fontes

Actividades Indicadores MetasLinhas de Base Fontes

Beneficiários

Formulário do Quadro Lógico

Público - Alvo

28


29

Indicadores de Desempenho do Programa

Um Indicador é uma medida significativa utilizada para avaliar

certo componente da Cadeia de Resultados do Programa, podendo

focalizar Insumos, Processos Produtivos, Produtos, Efeitos e

Impactos.

Os Indicadores no contexto da OpR podem medir a

economicidade na aquisição dos Insumos, a eficiência

econômica do Processo Produtivo e seus Produtos gerados e

entregues, e a eficácia no alcance dos Efeitos e Impactos.

A qualidade dos Produtos gerados e entregues é entendida

também como um quesito de eficácia.


Tipos de Indicadores

Significados

EficáciaSatisfação,Cobertura e

Sustentabilidade

EficiênciaProduto/Recurso

Qualidade

Economicidadecaptação e uso dos insumos

Mede a meta realizada com relação à meta planejada, aplicando-seprincipalmente aos Impactos, Efeitos e Produtos. Não mede osRecursos utilizados. Inclui medidas de satisfação dos beneficiários,alcance do público-alvo e sustentabilidade ao longo do tempo.

Relaciona medidas de Impactos, Efeitos e Produtos aos Recursosutilizados na sua produção. Aplica-se principalmente ao processoprodutivo referido nas Acções orçamentárias.

Mede características intrínsecas do Produto e respectiva entrega,como conformidade aos padrões planejados, defeitos, tempo deespera etc.

Refere-se a medidas do custo dos insumos obtidos com relação abenchmarks, envolvendo o processo de compras, eventuaisfinanciamentos, tempo de realização dos processos de aquisição ede entrega dos insumos.

30

Indicadores de Desempenho do Programa


Indicadores de Desempenho do Programapor camada da Cadeia de Resultados

Tipos de Indicadores

ImpactosEfeitosProdutosActividadesInsumos

EficáciaProdução,

Satisfação eCobertura

EficiênciaRelação

Produto/Insumo

QualidadeConteúdo, Padrões

EconomicidadeCaptação e Custo dos Insumos

31


Produto 1

Realizar inspeções para boletins de sanidade

Unidade Finalística: Prestação de serviço na rede de atençãoprimária de saúde

Efeito

Programa: Prestação dos cuidados de saúdena rede de atenção primária

Impacto

Indicadores,Metas

Indicadores,Metas

Indicadores,Metas

Indicadores,Metas

32

Sociedadesaudável, com qualidade de vida, atendendo aospadrões e orientações do Ministério da Saúdee da OMS

Pacientesorientados emsaúde, tratados, curados, gozandode boa saúde

Efetuar emissões de atestadosmédicos para fins diversos

Realizar inspeções sanitárias a embarcações

Realizar inspeções sanitárias para abertura de estab. privados

Vigilância e controlo sanitáriorealizados

Actividades:


Custo e tempo médiode espera para realizara inspeção

Acção: Prestação de serviço na rede de atençãoprimária de saúde

33

Impacto doPrograma

Efeito daAcção

Produto 1 daAcção

Actividade 1 daAcção




Elemento Descrição Indicadores

Sociedade saudável, com qualidade de vida, atendendo aospadrões e orientações do Min. da Saúde e da OMS

Pacientes orientados em saúde, tratados, curados, gozandode boa saúde

Vigilância e controlo sanitário realizados

Realizar inspeções para boletins de sanidade

Efetuar emissões de atestados médicos para fins diversos

Realizar inspeções sanitárias a embarcações

Realizar inspeções sanitárias para abertura de estabelecimentos privados

Esperança de vidaTaxa de prevalência de doenças

Taxa de morbidadeTaxa de mortalidadeinfantil

N. de acções realizadas% de acções realizadasno prazo

N. e tempo médio de espera para obtençãode boletim

Tempo médio de esperapara obtenção de atestado

N. e tempo médio de espera para obtençãode certificado



34

Impacto doPrograma

Efeito daAcção

Produto 2 daAcção






Vigilância epidemiológica realizada

Analisar, consolidar e enviar os Boletins de VigilânciaEpidemiológica para o Serviço Nacional de Vigilância

Investigar, identificar, notificar e dar respostas adequadasaos casos ou surtos de doenças com potencial epidêmico



N. de acções realizadas% de acções realizadasno prazo

% de pontualidade e de completude dos relatórios de notificação

Taxa de deteção e pontualidade de respostas



35

Impacto doPrograma

Efeito daAcção

Produto 3 daAcção







Exames de sanidade e peritagem médico-legais realizados

Realizar autópsias

Realizar exames de sanidade médio-legais

Realizar exames sexuais



N. de exames realizados% de exames realizadosno prazo

N. e tempo médio de espera para realizaçãode autópsia

N. e tempo médio de espera para realizaçãode exame

N. e tempo médio de espera para realizaçãode exame


Elaboração

Execução

Seguimento

Avaliação

tempo

Etapas

Controlo

36

A Trajetória de Gestão doPrograma Orçamentário

etapas


Elaborar implica conceber o programa a partir do um problema selecionado

e detalhar a intervenção visando a execução e a produção do Resultado.

Executar significa realizar as ações do programa por meio dos recursos

alocados, visando a geração e entrega dos Produtos.

Monitorar é acompanhar o desempenho do programa a partir dos

indicadores escolhidos com relação às respectivas metas estabelecidas.

Avaliar compreende explicar as causas que levaram ao desempenho obtido

identificando necessidades de correção e oportunidades de melhoria.

Controlar é intervir no processo produtivo, a partir do Seguimento e da

Avaliação, visando corrigir desvios e melhorar o desempenho do programa.37

A Trajetória de Gestão doPrograma Orçamentário

etapas


Conclusões

As organizações públicas não produzem Resultados diretamente,

mas geram e entregam Produtos a Clientes externos.

Esses Clientes, em decorrência do uso dos Produtos recebidos,

podem produzir Resultados em termos de mudanças de atitudes,

comportamentos, estados de vida e transformações da sociedade.

Daí a importância do diagnóstico realizado acerca do problema de

origem e da decorrente concepção do Programa em foco, de modo a

estabelecer uma convicção de que os Produtos agirão sobre as

causas do problema e, com isso, contribuirão para a ocorrência dos

Resultados desejados.

38


Próximos Passos

• Trabalho conjunto entre os Poderes

• Disseminação da metodologia e da prática

• Envolvimento dos municípios

• Aprovação da Lei de Bases do Orçamento Público

• Aperfeiçoamento da prática da Gestão Orientada

para Resultados39


Orçamento por Resultadosem Cabo Verde

Algumas Indicações Bibliográficas

Armijo, Marianela, 2011. Planificación estratégica y indicadores dedesempeño en el sector público. CEPAL.

ASDI, 2003. Agência Sueca de Cooperação Internacional para oDesenvolvimento. Um Resumo da Teoria por Trás do Método do QuadroLógico (MQL).

Bouchard, Érick-Noël, 2009. Glossaire des Indicateurs; Secrétariat du Conseildu Tresor; Gouvernement du Québec.

CIDA, 2000. Canadian International Development Agency. RBM Handbook onDeveloping Results Chains.

Forghieri, Cláudio Cintrão, 2014. Orçamento por Resultados – OpR:Instrumento da Gestão Orientada para a Criação de Valor Público. Fundap.

Governo do Estado de São Paulo, 2015. Orçamento por Resultados no Estadode São Paulo: experiências, desafios e perspectivas.

ONU, 2011. United Nations Development Group. Results-Based ManagementHandbook.

40


orçamento por resultados em cabo verde - parlamento.cv§ão opr... · fonte: lei de bases do...

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