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ONU/Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais

Revista do Serviço Público Brasília 57 (3): 389-426 Jul/Set 2006

A gestão de pessoas comoum recurso estratégico*


Adotando uma abordagem holística às reformas

Que medidas os governos deveriam adotar para melhor gerir seus servidores?

Este trabalho discute alguns dos elementos-chave da abordagem estratégica às

reformas da gestão de recursos humanos (GRH) no setor público. Recomenda

que os governos desenvolvam uma estratégia de GRH fundamentada nos

melhores atributos de três escolas ou modelos de administração pública: a

administração pública tradicional; a gestão pública, incluindo a Nova Gestão

Pública (NGP); e a governança responsiva. Cada um desses três modelos

apresenta pontos fortes e destaca os valores essenciais para fazer frente aos

desafios contemporâneos de GRH no setor público.

É interessante notar que alguns dos pioneiros e mais entusiasmados

defensores do modelo NGP, como a Austrália e a Nova Zelândia, redescobriram,

em anos recentes, as virtudes da administração pública tradicional, em especial,

o valor dos princípios da imparcialidade e do mérito. O modelo da gestão pública

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A gestão de pessoas como um recurso estratégico


também tem contribuído com importantesprincípios, ferramentas e técnicas para areforma da GRH, particularmente na áreado desempenho e da gestão por resultados.Recentemente, o paradigma da governançatrouxe à tona novas abordagens e conceitospara tornar a administração pública maisresponsiva às demandas dos cidadãos e deoutros stakeholders. Cada modelo, nessesentido, oferece atributos importantes paramelhorar a GRH no setor público. Os prin-cípios unificadores dessa síntese da GRHseriam a imparcialidade, o profissionalismoe a responsividade.

Como ponto de partida para odesenvolvimento de um quadro sintéticoda GRH para o serviço público foramidentificados os seguintes componentes:

• um serviço público politicamenteimparcial, profissional e baseado no mérito;

• a existência de um órgão “guardião”central, que exerça liderança estratégica emonitore um sistema de gestão descen-tralizado no lugar de operar por meio decontroles burocráticos;

• forte foco na gestão por resultadospor meio do uso de padrões de desem-penho e indicadores efetivos, assim comocritérios de promoção que confiram maiorpeso à eficiência relativa (em detrimento daantigüidade);

• a existência de regras duras e objetivase de órgãos de combate à corrupção;

• disposições legais e normas profis-sionais que facilitem o controle/escrutínioexterno do serviço público; e

• conjuntos de sistemas e competênciasque garantam um alto nível de capacidadede comunicação por meio da formaçãode redes, articuladas pelo emprego eficienteda tecnologia da informação.

Os componentes mencionadosservem para ilustrar como os governospodem desenvolver um parâmetro de

GRH que atenda a suas necessidadesespecíficas e prioridades para aumentaras competências dos servidores nosentido de contribuir para a consecuçãodos objetivos nacionais de desenvolvi-mento. O parâmetro é um ponto departida, um instrumento que serve de basede comparação para os governos, e nãoum plano traçado. Reformas raramenteacontecem no atacado, baseadas emprojetos formatados e da noite para odia e, se assim fossem, seriam prova-velmente indesejáveis.

A tabela 1 destaca algumas das caracte-rísticas da GRH dos três modelos deadministração pública. Este trabalhodefende que os países em desenvolvimentodevem priorizar a implementação de umserviço público baseado em carreiras quefuncione bem, para depois abraçar umareforma institucional e legal mais complexa.Existem, todavia, muitas possibilidades derevitalização da gestão do serviço públicopor meio da introdução seletiva decaracterísticas dos modelos da gestãopública e da governança responsiva naadministração pública tradicional.

Governos que tenham adotado osistema de administração pública tradi-cional, por exemplo, podem torná-lo maisresponsivo, adotando medidas de reformacomo: submeter funcionários seniores àaccountability 360 graus; fortalecer amensuração do desempenho e a suacomunicação; introduzir o aprendizadoorganizacional no serviço público; focarem valores que promovam a prestação deserviços centrada no cidadão; e fortaleceras relações entre o exercício da atividadepública e a gestão. Tais medidas, incre-mentais, porém estratégicas, podem semdúvida fazer a diferença no aumento donível de responsividade do serviço públicoaos seus vários stakeholders na sociedade,

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sem minar os dogmas da administraçãopública tradicional.

Da mesma forma, os governospodem elevar o profissionalismo doserviço público ao introduzir algumas dasmelhores características do modelo dagestão pública na administração tradicional.Isso pode incluir maior ênfase na profis-sionalização da GRH, bem como suaintegração com processos estratégicos deplanejamento organizacional no serviçopúblico; reestruturação da política de

salários, vinculando-a às condições domercado de trabalho; introdução deprocessos de seleção e treinamento deservidores centrados em competências; eestabelecimento de padrões para qualidadedo serviço no setor público.

Quais sejam os componentes que osgovernos identifiquem como prioridadespara seus respectivos parâmetros de GRH,eles devem procurar adotar umaabordagem holística e gradual às reformasde GRH no setor público. O ideal seria

Tabela 1: Características da GRH selecionadas a partir dos três modelos de

administração pública

Administração públicatradicional

Fechado e delimitado

Serviço público decarreira

Estabilidade

Autoridadecentral derecursos humanos in-dependente

Administração depessoal

Sistema de saláriosunificado

Baseado naantigüidade

Baseado naexperiência e nasqualificações

Ética profissional

Habilidadesfuncionais

Gestão pública

Aberto e descen-tralizado

Sistema baseadoem postos

Prazo definido

GRH descentralizadapara ministérios de li-nha de frente

Gestão de recursos hu-manos

Contratos individuais

Baseado nodesempenho

Critérios baseadosno trabalho comelementos dedesempenho

Acordo de desempenho

Competências

Governançaresponsiva

Aberto e regulado

Carreiras-base noserviço público;outros cargosbaseados em postos

Estabilidade e prazodefinido

Regulador-líderde GRH; GRHdescentralizada

GRH estratégica edesenvolvimento

Sistema de saláriosunificado e pordesempenho

Escala decompetências

Critérios baseadosno trabalho comelementos dedesempenho

Accountability 360o

Competências ehabilidades relacionais

Sistema do serviçopúblico

Arranjos institucionais

Progressão na carreira

Política de salário

Gestão pordesempenho

Desenvolvimento derecursos humanos

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que os governos trabalhassem cada um dositens de um quadro global seguindo umaordem lógica. No entanto, tendo em mentea noção de “começar de onde você está”,um governo pode, por exemplo, optar porcomeçar pela gestão por desempenhocomo forma de conscientizar seusgerentes, pela primeira vez, de que eles sãoresponsáveis pelo desempenho de suaequipe, como foi feito em Marrocos; oupela redução de empregos por conta danecessidade predominante de compati-bilizar os gastos com pessoal e as receitasdo governo, como Camboja, muitosoutros países em desenvolvimento eeconomias de transição fizeram-no; oupor qualquer questão de recursos humanosque seja prioridade no momento.

Construindo um quadro institu-cional eficiente de GRH

Reforma legal e regulatória

Tradicionalmente, o principal objetivodas leis e normas que regem os servidorespúblicos tem sido o de protegê-los deinterferências políticas, étnicas, religiosas efiscais, bem como o de proteger o públicode administrações e prestação de serviçosarbitrárias ou mesmo enviesadas. Além deestipular quais funções devem receber ostatus de serviço público (uma questãosempre controversa), as leis e normasdefinem o papel do serviço público nagestão de assuntos públicos, os valores eprincípios que devem nortear servidorespúblicos no exercício de suas funções, bemcomo seus direitos e obrigações.

Algumas das mais abrangentesreformas do marco legal no setor públicoem anos recentes ocorreram em países doantigo bloco oriental. Na era soviética, osservidores públicos nesses países estavamsujeitos a leis trabalhistas comuns. O

desmantelamento do bloco oriental, noentanto, provocou grandes reformasadministrativas e no serviço público.Inicialmente, os serviços públicos foramreorganizados com base em modelosempregatícios do direito privado, para, nofinal dos anos 90 e no início do novoséculo, serem adotados mecanismosestatutários (COUNCIL OF EUROPE, 2003).Este último desdobramento, em especial,foi facilitado pela perspectiva de incor-poração dos países do antigo bloco orientalà União Européia.

Ao mesmo tempo, muitos países emdesenvolvimento optaram por restringir ostatus de servidor público a órgãos centraisdo governo, enquanto passavam a recorrera arranjos empregatícios mais flexíveis paragerir, por exemplo, professores no setoreducacional. Contudo, em países desen-volvidos, os horizontes dos estatutos sãofreqüentemente estabelecidos por longosperíodos. Assim, com a continuidadeassegurada, o principal objetivo da reformatem sido, geralmente, introduzir maiorflexibilidade no “como” os objetivos daspolíticas são alcançados. Em alguns casos,isso levou ao maior uso de contratos detrabalho por tempo determinado noserviço público, em especial para “reca-librar” as competências de servidores emsetores prioritários, tornando a força detrabalho do setor público mais responsivaàs necessidades dos cidadãos.

Seja para criar ou alterar a legislaçãoque rege o emprego no serviço público, éessencial incutir o princípio do mérito.Embora várias forças se combinem paraassegurar ou equilibrar o mérito comoutros valores como a diversidade e arepresentação, a definição e a aplicaçãotradicional do mérito ainda é válida. Emmuitos casos, porém, precisa sermodernizada. O desenvolvimento de uma

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definição moderna do que constitui umserviço público de carreira baseado nomérito deve ser prioridade em muitospaíses em desenvolvimento.

O Código de Modernização doServiço Público de 2003, no Canadá, é umexemplo de como o mérito pode serdeterminado por lei. Antes, o mérito noserviço público canadense era definido pelajurisprudência e pelos costumes, o queresultou em um regime de nomeaçãomotivado por processos. Historicamente,mérito significava selecionar a pessoa maisbem qualificada entre os candidatos. Issomudou com o Código do Trabalho noServiço Público, de 1992, pelo qual a noçãode mérito foi ampliada passando a incluirtambém a mensuração das qualificações deacordo com um conjunto de padrões. Asmudanças recentes trazidas pelo Códigode 2003 estão descritas no Quadro 1.

A promoção da integridade é de igualimportância no serviço público. Não édifícil identificar arranjos institucionais quepromovem com maior sucesso a integri-dade e o combate à corrupção. Primeiro,deve haver um conjunto coerente de leiscom disposições penais, civis e adminis-trativas que punam a corrupção no serviçopúblico. Essas disposições devem serclaras e impor penalidades suficientes paracoibir e vigorar com eficiência. No casode corrupção na burocracia, devemincluir tanto um conjunto de medidasdisciplinares que, entre outros, possaresultar em demissão e perda dos direitosà aposentadoria como unidades adminis-trativas designadas para levar adiante taismedidas. Em segundo lugar, regras eprocedimentos administrativos devem serclaros e transparentes de maneira ainformar os cidadãos sobre seus direitos,responsabilidades e padrões de serviços.Essa transparência, somada à accountability

dos servidores públicos em relação a seusdesempenhos, favorece o comprome-timento entre o cidadão e o exercício dafunção pública e serve como medidaefetiva para promover o profissionalismoe inibir a corrupção. Para facilitar ofeedback do público, deve-se tambémdisponibilizar canais públicos parareclamações e reparações.

Em resumo, um marco legal claro éalicerce indispensável para a GRH no setor

público. O marco deve garantir a continui-dade na gestão de pessoas e, ao mesmotempo, assegurar a flexibilidade adequadaao governo no poder para modernizar aaplicação de princípios e conceitos-chave,conforme as demandas de um setor públicoem desenvolvimento. No momento deesboçar a legislação, os governos devemdedicar atenção, pelo menos, às seguintesquestões-chave (WORD BANK, 1997):

"Os princípiossubjacentes a umserviço públicoimparcial,profissional eresponsivo devem serprotegidos por umórgão guardião, quetenha prestígio epoder no centro dogoverno parapromover e replicarum conjunto devalores ecomportamentos."

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Quadro 1: O Código de Modernização do Serviço Público – Canadá

Os princípios de não-partidarismo e mérito sempre foram fundamentais para o serviçopúblico canadense. O mérito é a base para todas as nomeações no serviço público.Contudo, o termo nunca fora previsto em legislação e era, portanto, basicamente definidopela jurisprudência e pelos costumes. Essa ausência de definição do que constitui omérito resultou em um regime de nomeações confuso e baseado em processos, o qualinibiu a habilidade do serviço público de contratar e promover funcionários de formaeficiente.

O serviço público no Canadá, como em outros países, enfrenta diversos desafios emrelação à GRH, que incluem um mercado de trabalho cada vez mais competitivo;mudanças demográficas tanto em termos de idade quanto de representação; crescentenecessidade de investimento em desenvolvimento de pessoal para melhorar as relaçõesentre a execução das atividades e a gestão e afinar os mecanismos de accountability; egradual deterioração da imagem do emprego no serviço público, o que dificulta, para osgerentes, contratar e reter talentos.

Fazendo frente a esse cenário, o Parlamento do Canadá adotou, em novembro de2003, o Código de Modernização do Serviço Público (PSMA – Public Service ModernizationAct). O código, que entrará em pleno vigor no segundo semestre de 2005, trará asmaiores mudanças em GRH dos últimos 35 anos. Ele consiste de quatro leis principais:a Lei do Emprego no Serviço Público, a Lei das Relações Trabalhistas no ServiçoPúblico, Emendas à Lei de Administração Financeira; e Emendas à Lei do CentroCanadense de Desenvolvimento da Gestão. O novo Código também institui a Agênciade Gestão de Recursos Humanos do Serviço Público do Canadá, responsável pelaimplementação da agenda de reforma da GRH.

O Código de Modernização do Serviço Público visa atingir quatro principais objetivos:• tornar o regime de seleção mais flexível para facilitar a contratação das pessoas

certas quando e onde necessário com as devidas salvaguardas;• possibilitar maior colaboração na relação entre o exercício da atividade e a gestão;• promover aprendizado e treinamento mais focado e integrado para servidores de

todos os níveis; e• definir mais claramente os papéis e responsabilidades da Secretaria do Conselho do

Tesouro, da Comissão do Serviço Público, dos chefes executivos e seus gerentes.

O Código de Modernização do Serviço Público procura reforçar salvaguardas para manterum serviço público baseado em mérito e não partidário, fundamentado nos valores datransparência, justiça e respeito. Chefes executivos continuarão sendo aptos a estabelecer asmetas de qualidade para o trabalho a ser realizado em suas respectivas organizações, e,entrando o código em pleno vigor, os gerentes terão mais flexibilidade na área de recruta-mento. O código também estabelece um Tribunal de Servidores do Serviço Público para aresolução de contenciosos entre a equipe e a gerência. A Comissão do Serviço Públicocontinuará a exercer um papel crítico na proteção da integridade dos processos de contrataçãoem todo o governo. O código também exige que departamentos estabeleçam comitês deconsulta entre os níveis operacional e de gerência como um fórum para diálogo de questõesde interesse mútuo. Além disso, promoverá aprendizado e desenvolvimento de carreira

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• Qual é a opção possível de políticapreferida?

• Essa opção deve ser concretizada pormeios legislativos ou não-legislativos?

• Quais autoridades devem imple-mentar a legislação?

• Qual é a abordagem básica a seradotada na legislação?

• Que mecanismos legais e adminis-trativos são necessários para pôr em práticaessa abordagem e torná-la funcional?

Por conta do papel estratégico dos ser-vidores públicos na manutenção das insti-tuições estatais ao longo do tempo, a pro-teção – estatutária ou de algum outro tipo– faz-se necessária, especialmente em paísesem desenvolvimento. Em um serviço pú-blico imparcial, profissional e responsivo,os servidores nomeados também devemser subordinados aos políticos eleitos pelopovo. Ao mesmo tempo, é apropriado dis-tinguir a esfera política da administrativa. Demaneira geral, os políticos deveriam “guiar,e não censurar”: definir o quadro das polí-ticas, estabelecer metas quando necessárias,mas depois deixar que os servidores reali-zem o trabalho de implementar a política ecumprir as metas de maneira profissional eresponsiva. Por sua parte, os servidoresdevem implementar as políticas fide-dignamente, dentro do razoável, e nãoprocurar criar uma base de poder rival.

É necessário, também, fazer a devidaprevisão das instituições básicas na consti-tuição nacional e alterá-la quando elas seprovarem inadequadas. A experiênciaocorrida em Sri Lanka exemplifica isso. Em1972, o governo aboliu a independênciada Comissão do Serviço Público, órgãoresponsável pela contratação no serviçopúblico, subordinando-a ao gabinete, emuma tentativa de tornar os servidoresmenos distantes dos cidadãos e maissensíveis aos objetivos de desenvolvimento.No entanto, isso levou à politização danomeação pública e à deterioração na quali-dade do serviço. Em 2001, em ummarcante exercício de renúncia, todos osprincipais partidos uniram-se para apoiaruma emenda constitucional que reinstituíaa independência da Comissão do ServiçoPúblico. Eles também concordaram emnomear membros da comissão quetornassem essa independência umarealidade, mesmo que isso significasseenfrentar interesses políticos.

Governo central: conferindo papel

de liderança à GRH

Quando os governos discutem sobrequem deve ser o responsável pela gestãode recursos humanos, o debate incidegeralmente sobre a parcela de autoridadeque o órgão ou departamento central deve

contínuos. A Escola Canadense de Serviço Público (Canada School of Public Service) seráaberta e acessível aos servidores de todos os níveis nos departamentos, agências e regiões.

O governo do Canadá foi capaz de promover uma reforma tão abrangente emrazão do grande apoio de líderes administrativos e políticos e outros stakeholders-chave.Havia consenso sobre a necessidade de fortalecimento significativo da GRH no serviçopúblico, o que tornou politicamente viável a adoção do projeto de lei. Como resultado,estabeleceu-se um caloroso debate parlamentar sobre o projeto de lei e líderes sindicais,acadêmicos, bem como antigos e atuais executivos do serviço público ofereceramseus conhecimentos e especialidades nas audiências do comitê. O processo preparatóriotambém envolveu extensivas consultas com servidores públicos.

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deter em relação aos seus órgãos e departa-mentos da linha de frente. Cabe aosgovernos também, no entanto, decidirsobre a divisão apropriada de responsa-bilidade entre eles. Os papéis atribuídos aosrespectivos ministérios, nos diversos paísesem que a responsabilidade pela GRH nãofoi delegada a ministérios e órgãos da linhade frente, são, de maneira geral, similaresaos apresentados na tabela 2.

Essa estrutura é particularmente pare-cida com a do modelo da Commonwealth,especialmente no que diz respeito ao papelatribuído à Comissão do Serviço Público(CSC), mas até países não participantes daCommonwealth, como a República da Coréiae a Tailândia, têm arranjos similares. AsComissões do Serviço Público sãofreqüentemente associadas ao modeloWestminster, enquanto na maioria dospaíses francófonos as responsabilidades dacomissão são geralmente delegadas a cadaum dos ministérios, aproximando-se dosistema mixto francês.

Um importante elemento omitido poressa versão idealizada é a organização deservidores públicos, em muitos países, em“cadres” (quadros) ou “corps” (corpos),cada qual vinculado a um ministério deorigem. Em sua maior parte, os quadrosguardam, até certo ponto, bastantecorrespondência aos respectivos

ministérios. Assim, a maioria dos membrosdo quadro de pessoal da educação trabalhaem escolas, sob a autoridade do Ministérioda Educação. No entanto, membros dequadros administrativos e gerenciaispodem ser lotados em qualquer ministério,ainda que a promoção e a transferênciasejam nominalmente controladas peloMinistério do Serviço Público. Isso gerapotencial para conflitos entre o ministériode origem e o ministério no qual o gestorefetivamente trabalha.

É fácil verificar como essa estruturapode levar, sob um ponto de vista estra-tégico, à fragmentação da GRH e ser fontede conflitos entre diferentes órgãos. Na erado ajuste estrutural, quando muitosgovernos tentavam reduzir o número deservidores, os ministérios do ServiçoPúblico eram freqüentemente consi-derados pelos ministérios econômicoscomo um cavalo de Tróia dentro dogoverno, atuando como um sindicatoinformal para frustrar os objetivos dareforma (CORKERY; LAND, 1997). Osservidores no Ministério da Fazenda emGana, por exemplo, não escondiam suavisão de que seus colegas do Ministério doServiço Público eram a maior ameaça aosucesso da reforma (McCOURT, 2001).

Do ponto de vista de uma GRH estra-tégica, a solução, novamente, pode parecer

Tabela 2: A responsabilidade pela GRH em órgãos do governo central

Órgão Função

Gabinete do primeiro-ministro Políticas governamentais em geral

Ministério da Fazenda Salários e pensões

Ministério do Serviço Público Desenvolvimento de carreiras e condições detrabalho para servidores públicos

Comissão do Serviço Público Nomeação, promoção, transferência e disciplina

Escolas nacionais de governo Treinamento e desenvolvimento

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simples: reunir todas as funções em umúnico órgão estratégico, possivelmente ogabinete do primeiro-ministro ou seu similar.Alguns governos seguiram nessa direção.Essa foi parte da razão pela qual o ReinoUnido aboliu o Departamento do ServiçoCivil em 1979 e transferiu suas responsa-bilidades para o Gabinete. Governo algum,todavia, levou a cabo esse argumento,especialmente porque os ministérios daFazenda por toda parte são relutantes emabrir mão de seu poder sobre o pagamentodos servidores públicos, que consomemgrande parcela do gasto público.

O caráter path-dependent da adminis-tração pública é outra razão pela qualórgãos bem estruturados e com tradiçãode competência, como as escolas nacionaisde governo, conseguem manter-se emposição central, muito embora sua própriaexistência enfraqueça o impulso estratégicodo governo.

A lição universal é que os princípiossubjacentes a um serviço público imparcial,profissional e responsivo precisam serinstitucionalizados, publicizados e prote-gidos por um órgão (ou conjunto deórgãos) guardião, que tenha prestígio epoder no centro do governo. Tal órgãodeve promover e replicar um conjunto devalores e comportamentos por meio deorientações e aconselhamento sobre apolítica de emprego no serviço público,desenvolver códigos de ética e exercervigilância especial sobre o recrutamento, apromoção e a avaliação de desempenhode servidores públicos, bem como sobreo planejamento de carreira para os níveisde direção do núcleo do serviço público.

O órgão líder para assumir a GRHseria, normalmente, o gabinete doprimeiro-ministro e, em alguns casos, oMinistério do Serviço Público ou seuequivalente. Esse órgão coordenador

precisaria ter estrutura adequada paraoferecer consultoria a outros órgãoscentrais – e possivelmente outros minis-térios – para desenvolver uma política deGRH. O Ministério do Serviço Público noMarrocos realizou recentemente algumasmesas-redondas, reunindo representantesde diversoss órgãos. Essa iniciativa é umprimeiro passo bastante útil para o estabe-lecimento de uma estrutura mais regularde coordenação.

Órgãos centrais e de linha de

frente: estabelecendo a divisão

de responsabilidades sobre a GRH

Delegar responsabilidade de gestão aórgãos da linha de frente é parte central dafórmula da Nova Gestão Pública (NGP)para gerir o serviço público, prática presenteem muitos países industrializados. Noserviço público do Reino Unido, porexemplo, a delegação tem sido um processogradual iniciado em 1964, quando acontratação de servidores para serviços deescritório foi transferida aos departamentos.A Comissão do Serviço Público continuavaa aprovar as nomeações, mas a necessidadede aprovação foi abolida em 1983. Em1991, todo o recrutamento de servidoresde carreiras abaixo do grau 7 (nível gerencialmédio) também foi delegado, e em 1995,o ponto de corte foi elevado para os degrau 5 (nível gerencial sênior).

Além disso, a esfera central passou,progressivamente, a delegar o poder sobresalários e escalas aos departamentos.Atualmente, o papel da Comissão doServiço Público do Reino Unido émeramente de editar padrões de conduta,fazer nomeações até o carreiras de grau 5,julgar recursos administrativos, realizarauditorias em seleções e promover boaspráticas nos departamentos por meio doestabelecimento de diretrizes para

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processos seletivos. Nos órgãos de linhade frente do Reino Unido, os gerentes sãoresponsáveis pela seleção, disciplina, gratifi-cações por desempenho e desenvolvi-mento de carreiras. As unidades de GRHsão particularmente úteis como colabo-radoras na elaboração de estratégias epolíticas de pessoal dos departamentos ecomo provedoras de serviços de apoiopara os gerentes de linha. Essas unidadessão responsáveis por salários e classificaçãode carreiras abaixo do grau 5, planeja-mento de transições, auditoria e monito-ramento do desempenho e fornecimento,a gerentes, de assessoria em seleção, disci-plina e treinamento, quando necessário.Assim, após um quarto de século dedelegação gradual de responsabilidade, aidéia de um serviço público uniforme eadministrado centralmente está chegandoao fim no Reino Unido. É a pressãoprofissional dos colegas e não os controlescentrais que mantêm a integridade doprocesso de recrutamento dos servidorespúblicos.

A delegação da responsabilidade podeser apropriada, porém, apenas em paísesque a implementam gradualmente e nosquais o mecanismo de pressão profissionalpode operar. Em países nos quaiscontrolar o nepotismo e o favoritismo éuma prioridade, a melhoria da qualidade eresponsividade do recrutamento é tratadamais efetivamente com uma estrutura deseleção central. De fato, em países nos quaiso respeito pelo Estado de direito e a culturade transparência não estão internalizadose, ao contrário, o nepotismo e o favori-tismo são amplamente disseminados, oefetivo controle central pode ser a únicaopção viável.

Cada vez mais, à medida que osgovernos começaram a questionar o valordo modelo NGP, vem reconhecendo-se

que processos muito rápidos de descen-tralização das funções de GRH podemlevar a um declínio no profissionalismodo serviço público. A redução do papeldas agências centrais de pessoal, quetinham responsabilidades por todo oserviço, também significou que algunssistemas de apoio significativos para amanutenção do ethos do serviço públicoforam negligenciados.

Mais recentemente, a ênfase na desre-gulamentação das funções de GRH temsido criticada por impor novas e maispesadas limitações aos gerentes em razãode suas conseqüências não intencionais.No Reino Unido, a eliminação decontroles centrais de pessoal e a criaçãode agências autônomas dentro do serviçopúblico foram acompanhadas por novasformas de regulação, que levaram a umaumento no número de reguladores e àcrescente tendência à codificação denormas e convenções antes não escritas(HOOD et al., 1999).

Juntos, esses desdobramentos ressal-taram a necessidade de uma abordagemequilibrada à reforma de GRH, comorecomendado pelos participantes de umaoficina ONU/DESA (Departamento deAssuntos Econômicos e Sociais), “Cons-truindo o capital humano no serviçopúblico”, realizada no 5o Fórum GlobalReinventando o governo (México,novembro 2003). A reunião concluiu que“embora a delegação do recrutamento deservidores por agências centrais... tenha sidoefetiva no geral, a existência de mecanismosadequados de supervisão e controle dequalidade nessa área é essencial para evitarabusos e más práticas” (UNITED NATIONS,2005). Isso continua sendo um desafioorganizacional chave para governos,incluindo os que seguiram o caminhoda NGP.

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Quadro 2: O papel das TICs na promoção de uma GRH descentralizada –

Camarões

Antes de 2002, a gestão dos servidores do Estado na República dos Camarões eracentralizada em dois ministérios: o Ministério do Serviço Público e da Reforma Adminis-trativa (MINFOPRA) para desenvolvimento de carreira e o Ministério da Fazenda eOrçamento (MINFIB) para salários e aposentadorias. Esse arranjo de gestão, no entanto,havia, gradualmente, resultado em atrasos significativos no processamento de registrosde servidores; fraca accountability em relação ao desempenho individual e organizacional;e aumento dos gastos com salários em razão da deficiência dos mecanismos de verifi-cação do número real de servidores.

A natureza centralizada do sistema de gestão de pessoal também significava queoutros ministérios, embora responsáveis pelo trabalho realizado por sua equipe, tinhampouca ou nenhuma influência nos assuntos relacionados à promoção, ao desenvolvi-mento ou à aplicação de sanções no caso de baixo desempenho. Também era muitodifícil determinar com precisão o número total de empregados do Estado, com númerosconflitantes do MINFOPRA e do MINFIB, criando incertezas em relação à conta desalários.

Assim, o governo decidiu embarcar em um novo programa para fortalecer a GRHno setor público. Uma parte importante da agenda de reforma era delegar a GRH parao nível ministerial. Para facilitar esse processo, o governo desenvolveu um sistemaintegrado informatizado de servidores estatais e de gestão da folha de pagamento,conhecido pela sua sigla, em francês, como SIGIPES, que centraliza todas as informaçõesrelacionadas a pessoal e folha de pagamento no serviço público. Desde então, o sistematem sido implementado em caráter experimental em quatro ministérios: MINFIB,MINFOPRA, Ministério da Educação e Ministério da Saúde.

Como conseqüência do SIGIPES, gerentes seniores do governo têm agora acessoa informações atualizadas sobre salários e pessoal. Além disso, o sistema forneceacesso on-line sobre o andamento de processos relacionados à seleção, promoção,treinamento e aposentadoria. Gerentes seniores no MINFOPRA podem tambémbuscar dados no SIGIPES e assegurar que procedimentos apropriados estão sendoseguidos pelos servidores que administram o sistema. Ao tornar procedimentosgovernamentais mais transparentes e reduzir a necessidade de interação entreservidores e clientes, a eficiência e transparência da GRH aumentaram e as oportuni-dades de corrupção diminuíram, um dos benefícios-chave do SIGIPES. A efetivaimplementação do sistema também deveu-se à segurança dos dados que circulam nosistema, à qualidade das soluções de hardware e software, e à qualidade do treina-mento dos funcionários envolvidos em sua operação.

Um fator primordial do sucesso do SIGIPES foi a abordagem passo-a-passo parasua implementação pelo MINFOPRA, somada à precisão das informações e completatransparência. Em 2004, o MINFOPRA recebeu, pelo SIGIPES, o Prêmio para oServiço Público das Nações Unidas. Como resultado de seu sucesso na fase piloto, oSIGIPES está agora sendo expandido para outros ministérios na República dosCamarões.

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Profissionalizando a gestão derecursos humanos

Unidades de GRH: em direção à

especialização estratégica

Nossas lições aprendidas mostraram anecessidade de abordagens mais coletivas ehorizontais a todos os aspectos da gestão noserviço público. Isso é reforçado pelaconstatação de que as pessoas são o capitalcrítico de uma organização moderna ebaseada no conhecimento. Devemos disputarpor profissionais de conhecimento em umambiente em que se antecipa um númerosignificativo de aposentadorias emorganizações do setor público e privado e,nesse sentido, um plano estratégico torna-senecessário para o sucesso futuro.

Government of Canada (2001)

Todo governo precisa desenvolver umenunciado de política pública, que definacomo a gestão de pessoas contribuirá paraa consecução de seus objetivos estratégicos.Esse enunciado não muda da noite para odia – uma característica intrínseca dosobjetivos estratégicos é que eles não sãofacilmente reversíveis – mas é provável quemude quando um novo partido, com seuspróprios objetivos ou “manifestos” (parausar a linguagem da política) assuma opoder. Na verdade, pode mudar até se opartido, atualmente no governo, retornarao poder após uma eleição, na medida emque o partido tenha apresentado um novo“manifesto” ao eleitorado para ganharnovo mandato. Para ter alguma validade,uma estratégia deve ser consideradaimportante, não deve ser facilmentereversível e deve envolver comprome-timento de recursos governamentaisdurante um período significativo (GERRY;SCHOLES, 2002). O tempo e o esforço

dedicados serão justificados somente se aestratégia não for automaticamentedescartada a cada troca de governo.

Ela deve, ainda, ser abrangente econsistente. A partir da metade da décadade 1990, o Departamento do ServiçoPúblico e Administração da África do Sulelaborou planos bastante detalhados paradar forma a sua ambição de “transformar”o serviço público de uma burocracia decomando e controle em instrumento deprestação de serviços aos cidadãos. Muitasvezes, no entanto, a estratégia de GRHpública, assim como no setor privado,pode ser fragmentada e emergente. Umexemplo disso ocorreu ao final dos anos90, com a decisão estratégica do governode Botsuana de se tornar um “seguidor”de salários em vez de um “líder”, ou seja,seguir as diretrizes salariais em curso nosetor privado ao invés de estabelecer suaspróprias diretrizes de maneira racional, masisolada. Os governos precisam reconheceros grandes benefícios de gerir o seu pessoalestrategicamente, de tal forma que elescontribuam para a consecução dosobjetivos políticos e de desenvolvimentodo governo.

Qual seja a estratégia de GRH adotadapelo governo, será necessário fornecerapoio profissional nessa área aos gerentesresponsáveis pelas decisões a respeito dosservidores. Esse apoio é necessário porquetais decisões são complexas e existe umconjunto de boas práticas profissionais queajudarão os gerentes a decidir da melhormaneira. Contudo, à exceção de muitosgovernos que contam com quadros oucorpos profissionais e não raras vezesprestigiados em algumas áreas, commembros que incluem graduados emacademias consagradas como a ÉcoleNationale d’Administration (Escola Nacionalde Administração Pública) da França, a

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função de GRH é comumente descartadapor administradores generalistas, apare-cendo abaixo de um quadro ou corpoadministrativo ou estrutura similar.

No início dos anos 1990, um estudosobre como os governos gerenciam seupessoal em três países africanos – Quênia,República da Tanzânia e Zimbábue –demonstrou que os servidores responsáveispelos recursos humanos desempenhavampapel restrito, burocrático e reativo, limitadoa decisões rotineiras sobre o direito aaumentos salariais e tópicos semelhantes,algumas das quais poderiam simplesmenteser extraídas pela leitura das normas adminis-trativas que regem o comportamento dosservidores. Eles contribuíam pouco ou quasenada para as decisões estratégicas sobre agestão de servidores e sobre como atingiros objetivos principais do governo. Oestudo observou que esse estilo de GRHderiva de três fatores:

• o “culto ao generalista”, que osgovernos independentes herdaram dasantigas potências coloniais, em que a GRHera vista como aspecto singelo e nãoprofissional da administração geral;

• a abordagem inflexível e centrali-zada à gestão de pessoas, planejada paraconter a incidência sempre presente defavoritismo e corrupção limitando opoder discricionário dos órgãos da linhade frente e gerentes; e

• a ausência de modelos alternativosde GRH e de especialistas em GRH(TAYLOR, 1992).

Estudos mais recentes demonstraramque esse papel limitado permanece espe-cialmente difundido em países em desen-volvimento e não apenas nos paísesafricanos citados.

Qual o melhor modelo de funcio-namento da GRH que possibilitaria que osgovernos administrem seus servidores de

forma a alcançar seus objetivos-chave? Ummodelo amplamente aceito, desenhado paraorganizações em que os gerentes de linhatomam decisões de rotina sobre osservidores – aqui chamado “especializaçãoestratégica” – esboça os seguintes papéis:

• Especialista em estratégia: o papelestratégico da GRH;

• Especialista em organização do trabalho:o papel profissional em que os servidoresda GRH são especialistas em atividades

como seleção e treinamento e podemassessorar os gerentes de linha sobre comoelaborar um processo seletivo, um cursode treinamento, etc.;

• Defensor do empregado: o papel de“porta-voz”, transmitindo as preocupaçõesdos empregados a respeito das condiçõesde trabalho aos gerentes seniores (porexemplo, a preocupação de que umprograma de downsizning irá aumentar,

“Na era do ajuste,quando muitosgovernos tentavamreduzir o númerode servidores, osministérios do serviçopúblico eram vistospelos ministérioseconômicos como umcavalo de Tróiadentro do governo,atuando comoum sindicato informalpara frustrar osobjetivos da reforma.”

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desproporcionalmente, a carga de trabalhodos servidores remanescentes); e

• Agente de contínua transformação: o papelde desenvolvimento da organização,atuando como conselheiro em processosde gestão de mudanças, tais como as etapaspelas quais os órgãos devem passar aoimplementar um programa de desenvol-vimento de competências (ULRICH, 1998).

Servidores que desempenham essespapéis devem ser especialistas, assessores,consultores ou parceiros nas mesas denegociação. Precisam ter sólido conheci-mento acerca do ambiente no qual a organi-zação opera e habilidade de prestar serviçosde forma eficiente. A trajetória de carreiratípica de um servidor público generalista,que pode, anteriormente, ter sido servidorlocal e esperar tornar-se presidente doconselho estatutário posteriormente, é inade-quada. Os governos precisarão investir notreinamento de seus próprios gestores ouindicar especialistas em GRH de fora daadministração para tornar a gestão depessoas mais eficiente. Especialistas emGRH também precisam ser levados a sériopor servidores mais antigos e políticos, sepretendem influenciar a gestão estratégicade recursos humanos no serviço público.

Quadros de competência: estabe-

lecendo o padrão de desempenho

É minha esperança que as competênciasnos fornecerão uma linguagem compartilha-da para o diálogo, em termos concretos, sobrealto desempenho e excelência gerencial.Acredito que uma visão compartilhada sobreos padrões que nos esforçamos para atingirnos auxiliará em nossos contínuos esforçosde preparar a Organização para vencer osdesafios do século XXI.

Kofi Annan(Secretário-geral da ONU)1

A aplicação de um modelo baseadoem competências integrado é importantepara as boas práticas de GRH no serviçopúblico. Ao promover uma abordagemconsistente a todas as atividades da GRH,o quadro ajuda a assegurar que a gestãode recursos humanos contribua, de formaefetiva, para a consecução dos objetivosdo governo (integração vertical) e paragarantir que a GRH como um todo émelhor do que a soma de suas atividadesindividuais (integração horizontal). Umafinalidade importante para o desenvol-vimento desses quadros no serviçopúblico é promover uma linguagem quepode ser compartilhada, uma vez que elase relaciona com padrões e expectativasde desempenho.

Um quadro de competências desen-volvido pelo Serviço Público Irlandêsilustra essa idéia. Seus autores destacam que“Quando falamos sobre desenvolvimentode competências, estamos falando dodesenvolvimento de comportamentos,atributos, conhecimentos e habilidadesnecessários para o bom desempenho donosso trabalho, de forma a concretizar onosso potencial e fornecer serviços de altaqualidade para nosso público” (CENTRE

FOR MANAGEMENT AND ORGANIZATION

DEVELOPMENT, 2003). O modelo irlandêscoloca o quadro de competências no centroda administração do serviço público. Eledescreve 17 competências comporta-mentais identificadas como relevantes noatual ambiente do serviço público. Umavez definido, esse quadro pode ser usadoem diversas atividades da GRH (Tabela 3).

O desenvolvimento de recursoshumanos fornece um exemplo desse uso.Um quadro de competências similar aousado pelo Serviço Público Irlandês foiempregado na INTAN, a escola detreinamento de servidores públicos na

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Malásia, como base para desenvolvercompetências de gestão em servidoresseniores. Nesse programa de treinamento,pediu-se aos servidores que dissessem seas competências específicas constituíam,para eles, pontos fortes ou fracos. Se elesachassem que uma competência em parti-cular precisava ser desenvolvida, elesdeveriam listar os passos a serem tomadospara desenvolvê-la.

Deve-se notar que um quadro decompetências pode ser usado tanto emórgãos públicos que nomeiam profis-sionais externos para cargos bastantesuperiores (“ingresso lateral”), comonaqueles que fazem promoções internas.No primeiro sistema, as competênciaspodem servir de base para essas nomea-ções de profissionais de fora; da mesmaforma, no segundo, as competênciasoferecem critério para o desenvolvimentodo indivíduo nomeado internamente, queprecisa desenvolver competências, quenão foram adquiridas na parte inicial dacarreira, para exercer o novo cargo.

Nomeação baseada em mérito:

selecionando a melhor pessoa para o

cargo

Eu considero a aristocracia natural(cuja base é a virtude e o talento) como omais precioso presente da natureza para aeducação, para os fundamentos e para ogoverno da sociedade.

Thomas Jefferson (1813)2

Um serviço baseado em carreiras eorientado pelo mérito é um fator-chavepara explicar o desempenho do serviçopúblico. Diversos estudos corroboraramisso e atribuíram o crescimento econômicoe a redução da pobreza às característicasinstitucionais da nomeação baseada nomérito e da estabilidade da carreira (JAMES;EVANS, 2000). A construção de um serviçopúblico meritocrático é de importânciauniversal para o desempenho (ANDERSON;REID; RYTERMAN, 2003) e significa lançarmão de talentos em grupos sub-represen-tados, de forma a assegurar que os serviços

Tabela 3: Um quadro de competências para GRH

Atividade da GRH Uso do modelo de competência

Nomeação baseada em mérito Atua como um quadro de “especificaçãoda pessoa”, estabelecendo critérios deseleção

Salários e gratificações Usado na “avaliação do trabalho” parafornecer base para salários e categorias

Gestão por desempenho Fornece um quadro para gerir odesempenho dos servidores

Corte de cargos Ajuda a identificar funções prioritárias efunções que não são mais necessárias

Desenvolvimento de recursos humanos Permite que gerentes e servidores identifiquem a “lacuna de desempenho”entre as competências existentes e asexigências dos cargos

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públicos representem adequadamentetodos os segmentos da sociedade.

Mérito pode ser definido como “aindicação da melhor pessoa para determi-nado cargo”; é o impulso do idealnapoleônico francês de “une carrière ouverteaux talents”. Assim, em um sistemameritocrático puro, todas as nomeaçõespúblicas, de alto para baixo, sãoprecedidas de uma competição baseadaem regras de mérito publicizadas epassíveis de questionamento se houversuspeita de violação. Embora a definiçãoem si seja trivial e não controversa, háquatro situações em que a aplicação doprincípio do mérito choca-se com aprática da administração.

Exceções ao mérito e à seleção

competitiva

Provavelmente nenhuma adminis-tração opera um sistema puramente demérito ou de seleção competitiva. Pordefinição, porém, é a “melhor pessoa” queirá prestar o serviço de melhor qualidadeao público. Portanto, é de extrema impor-tância que o serviço público consiga atrairuma boa parcela dos melhores talentos domercado de trabalho. As exceções demons-tram que nem sempre é “prioridade zero”do governo selecionar o “melhor”. Essaafirmação requer uma justificativa paracada caso:

• agentes públicos eleitos: alguns agentes sãoeleitos e não nomeados;

• nomeações políticas: os agentes públicoseleitos podem escolher alguns assessorespolíticos. Pode haver relativamente muitosdeles, como nos Estados Unidos, oupoucos, como no Reino Unido, mas, namaioria dos casos, eles deveriam serrestritos à equipe senior que trabalhadiretamente para os políticos, o que impõe

um desafio para administrações em quehá muitos cargos políticos. É necessário terem mente que alguns sistemas do serviçopúblico com grande número denomeações políticas, como na França e nosEstados Unidos, são, às vezes, orientadospor mérito, por causa da natureza seletivae competitiva do processo de seleção;

• ação afirmativa: muitas administrações,entre elas as da Malásia, Irlanda do Nortee Estados Unidos, vem utilizando “cotas”e similares em nomeações públicas paraagilizar a ascensão de membros de gruposem desvantagem, tais como mulheres edeterminados grupos étnicos como amaioria indígena na Malásia ou a minoriacatólica da Irlanda do Norte. Um sistemade cotas minuciosamente especificadopode ter legitimidade democrática, mastambém é possível haver alternativas quepreservem o mérito;

• nomeações e transferências internas;discricionariedade do gerente local: a maior partedas administrações restringiram determi-nados tipos de promoções a servidores jápertencentes ao quadro como forma deminimizar custos de transação e ofereceroportunidades de desenvolvimento nacarreira. Do mesmo modo, gerentes locaistêm liberdade para fazer algumasnomeações;

• outras nomeações: planos de transição,cessões de servidores, realocação detarefas, terceirizações, etc. constituem outrasmaneiras de a administração preenchercargos específicos.

É razoável que o mérito seja repelidoem alguns casos: seria perverso, porexemplo, em nome da “justiça”, abolir umsistema de transferência que tenha sidointroduzido para minimizar a corrupção.Contudo, com a óbvia exceção de agentespúblicos eleitos, ainda deve haver umprocedimento adequado que preserve o

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mérito tanto quanto possível. Preferen-cialmente, ele deve constituir uma versãominimamente adaptada ao procedimentonormal, de forma que a transparência sejapreservada tanto quanto possível. Noentanto, os fatores acima mencionadosencontram-se freqüentemente em tensãocom o princípio do mérito, demandandodifíceis julgamentos em casos particulares.

Há também circunstâncias nas quaiso mérito é desprezado em vez de afastadoe outras em que há necessidade depromovê-lo. É o caso da corrupçãofinanceira, mas há também outrosobstáculos como o apadrinhamentopolítico (clientelismo) e o nepotismo; asvárias formas de discriminação; a mádefinição do “princípio do mérito”; e apolitização do serviço público.

Internalizando o princípio do

mérito

O papel do arranjo institucional podeser minimizado onde o princípio do méritoestá internalizado e é policiado por pressãodos colegas (no jargão da gestão moderna,pode-se dizer que a cultura está desempe-nhando algumas das funções da estrutura).Assim, no Reino Unido, a função centralde seleção foi, na verdade, privatizada etodas as funções operacionais foramdelegadas a departamentos de linha defrente. O argumento de que outros paísesdevem, em certa medida, fazer algoparecido foi vigorosamente defendido(ANDERSON; REID; RYTERMAN, 2003),embora a estrutura descentralizada nemsempre seja apropriada, conformediscutido anteriormente neste capítulo.Contudo, outros arranjos institucionaisdevem ser considerados, como:

• estabelecimento de uma agênciacentral de recrutamento e seleção (discutidoacima no contexto do marco legal);

• disposições legais (como, porexemplo, a perseverança da Polônia nosentido de desenhar uma lei do serviçopúblico ao longo de várias mudanças degoverno);

• separação da esfera política daadministrativa;

• estabelecimento de um serviço sêniorde “elite” (como na Argentina); e

• Elaboração de um código deconduta interno.

Os arranjos acima sugeridos não irãoabolir o apadrinhamento da noite para odia; na verdade, eles são constantementeameaçados pelas próprias pressões quevisam conter. No entanto, a evidência depaíses como Singapura é que a persistênciacria, pelo menos, uma zona que pode serusada como base para expandir a influênciado mérito.

Como identificar o mérito

Tanto as questões macro quanto asmicro são importantes para a seleção: denada adiantam os arranjos institucionaiselaborados se o conteúdo do processo deseleção não for aprimorado. O mérito nãoé auto-evidente e a justiça deve ser vista paraser feita. As administrações muitas vezesaplicam esses “truísmos” adotando umsistema de concursos competitivos em estilouniversitário, como no Paquistão e naRepública da Coréia, ou pelo exame dasqualificações educacionais, como emSingapura. Tais métodos são justos e detêmconfiança pública. Contudo, não reco-nhecem o mérito, uma vez que há poucovínculo entre o que é testado e as exigênciasdo trabalho (uma meta-análise encontrouuma relação estatística muito baixa entre asqualificações e o desempenho no trabalho).

Por outro lado, testes de seleçãocomerciais sofisticados, amplamenteusados em países ocidentais, não estão

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disponíveis para venda na maior parte dospaíses em desenvolvimento e economiasde transição e recriá-los exigiria uma massacrítica de psicólogos organizacionais quepoucos países em desenvolvimentopossuem. Além disso, tais métodos não sejustificariam para a maior parte dasnomeações públicas, inclusive nomeaçõespara trabalhos manuais (neste contexto, ostrabalhos manuais são tão importantesquanto os de profissionais seniores). Feliz-mente, outros métodos válidos e praticáveisestão disponíveis: boa prática não é umaprerrogativa apenas dos ricos.

À luz da pesquisa e da prática organi-zacional, um bom procedimento denomeação terá oito elementos (deve-seobservar que a lista inclui o desenvolvi-mento de competências, um segundoexemplo de como essa atividade é crucialna GRH):

• uma análise das atribuições do cargo, queresulte na descrição, por escrito, dasatribuições (descrição das funções) e dascompetências necessárias para seu exercício(o quadro de competência ou especifi-cação da pessoa);

• um anúncio disseminado para os grupos-alvo interessados, incluindo um resumo dadescrição das funções;

• um formulário de inscrição padrão;• um esquema de pontuação baseado na

especificação da pessoa;• um procedimento de eliminação (short-

listing) para reduzir o número de formu-lários enviados, se necessário, a um númeromais plausível;

• um procedimento de seleção final baseadona especificação da pessoa e incluindo umaentrevista com uma banca;

• um procedimento de nomeação baseadono esquema de pontuação; e

• informação dos resultados a candidatosselecionados e não selecionados.

O formato de “centro de avaliação”,contendo vários métodos de seleção queincluem entrevista e atividades orais e escritasconforme o caso, continua sendo o padrãode ouro da seleção pública. É utilizado emvários países que tomaram emprestado omodelo do Reino Unido. Pesquisa recentedemonstra, no entanto, que a validade daimpopular entrevista realizada por bancapode equiparar-se à de um centro deavaliação, caso seja bem estruturada, baseadana análise das atribuições do cargo,conduzida por entrevistadores treinados eculmine com uma nomeação que reflita apontuação independente dos membros dabanca. Entretanto, a utilização de umsegundo método na etapa final da seleçãopode oferecer uma visão diferente, às vezescorretiva, do candidato.

As práticas de mérito não sãouniversais mesmo em governos de paísesindustrializados. Além disso, as nomeaçõesnão são feitas em um vácuo organizacionale são afetadas pelo clima geral, bem comopelas práticas que as rodeiam. Dito isto,ressalte-se que fortalecer a nomeaçãobaseada no mérito é uma das maneiras maissimples e poderosas de os governosmelhorarem sua eficiência.

Desenvolvendo uma política

salarial: atrair e reter talentos

Quando os salários no governo caem,tanto em termos absolutos quanto emrelação a atividades remuneradas alterna-tivas, o funcionalismo público se adapta ànova situação3.

Mudanças demográficas e de outrosfatores do mercado de trabalho, tais comoa crescente competição por talentos no setorprivado e não-governamental, estãotornando o recrutamento e a retenção de

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pessoal de qualidade uma questão cada vezmais crítica para o setor público. Saláriosadequados são amplamente consideradosum componente-chave para melhorar emanter a motivação, o desempenho e aintegridade dos servidores públicos(KIRAGU; MUKANDALA, 2003). Por outrolado, baixos salários levam a absenteísmo,empregos alternativos e adicionais,corrupção e baixa produtividade. Portanto,o desenvolvimento de uma política salarialfaz parte de uma GRH estratégica noserviço público.

Contudo, assolados por limites orça-mentários e envolvidos, de um lado, emnegociações com sindicatos, e, de outro,com doadores, os governos facilmenteesquecem a que o salário se presta. Oobjetivo de uma política salarial deveria serpagar aos servidores públicos o suficientepara atrair e reter pessoas competentes.Manter o desempenho e a motivação dosservidores públicos também deveria seruma consideração importante no desenvol-vimento de uma política salarial. Porexemplo, com salários acima do ponto deequilíbrio – e havendo flexibilidadesuficiente no mercado de trabalho para tal– tende-se a aumentar o custo de oportu-nidade para pessoal com produtividadedecrescente. Salários mais altos podem,portanto, promover a orientação para odesempenho no serviço civil.

Botsuana é um exemplo de país queutilizou o salário como elemento-chavepara atrair e reter servidores de qualidadeno setor público. A Comissão Presidencialde Revisão da Política de Receitas de 1990desempenhou papel crucial nesse sentido.O governo permitiu que forças demercado determinassem as faixas salariaise também atuou no sentido de “descom-primir” os salários, de modo que a relaçãoentre os servidores públicos mais

bem pagos e os menos bem pagos seampliasse significativamente entre os anos1980 e 2002. Seus salários hoje se encon-tram entre os mais altos dos países daÁfrica Subsaariana (KIRAGU; MUKANDALA,2004).

O fato de Botsuana ter conseguidorealizar uma reforma salarial significativano serviço público sem dúvida deve-se,em parte, às riquezas naturais do país – nocaso, diamantes. Contudo, Botsuana não é

o único país em desenvolvimentoabençoado com dotações consideráveis derecursos naturais de valor. Diversos outrospaíses em desenvolvimento contam comum patrimônio natural semelhante, masnão conseguiram melhorar as condiçõesde trabalho para o funcionalismo público.O que parece ter feito a diferença é a gestãoestratégica e efetiva da receita gerada porparte das instituições públicas, bem como

“Sistemas deavaliação separecem bastantecom cintos desegurança. A maioriadas pessoas crêque são necessários,mas não gosta deutilizá-los.”

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um compromisso genuíno da liderançacom a reforma.

Apesar de o desenvolvimento de umapolítica salarial ser uma questão inevita-velmente política e delicada, governos edoadores internacionais muitas vezessucumbem a uma ingenuidade específica:supor que os governos podem realizarqualquer coisa que desejarem, sesimplesmente tiverem a determinação defazê-lo. No entanto, restrições políticas efiscais determinam que a maioria dosgovernos de países em desenvolvimentonão pode simplesmente realizar umareforma salarial racional e ideal. Opresidente Soglo, do Benin, havia anterior-mente atuado como diretor regional doBanco Mundial, mas foi incapaz de levara cabo sua tão desejada reforma salarialem função da oposição dos sindicatos deservidores públicos e de membros doParlamento, levando por fim à sua derrotana eleição presidencial de 1996.

Isto não significa que os governos sãoobrigados a ceder, entregando-se ao lobbypolítico, como o dos sindicatos deservidores públicos. Ao invés disso, umgoverno precisa chegar a um equilíbriodelicado entre o que é ideal e o que osstakeholders mais importantes irão aprovar,mantendo um programa de reformagradual ao longo de vários anos. Todogoverno precisa levar em consideraçãorestrições políticas, bem como fiscais,quando se trata de decisões salariais noserviço público. Como o processo ésempre intensamente afetado pelaspolíticas e pela escassez de recursos, nemsempre é possível dar-se ao luxo de umapolítica ideal.

Uma política salarial não determina aviabilidade financeira; ela é, isto sim, umarestrição imposta pelo orçamento. Gastoscom salários não deveriam ser orçados

sem levar em consideração outros gastosgovernamentais. Por exemplo, exaurir oorçamento com salários dos professorese médicos pode restringir a aquisição delivros e medicamentos. O importante éalcançar um mix ideal de gastos em termosde objetivos estratégicos, ao invés desimplesmente estabelecer uma metaexclusivamente para despesas com salários.

Elementos-chave de uma

abordagem estratégica

Uma política salarial deveria serestratégica no sentido de satisfazer minima-mente os stakeholders, ao mesmo tempo emque se pensa mais à frente. A alternativa seriaser “reativo”, com um governo à mercê degrupos de interesses cuja força muitas vezestem pouco a ver com a sua contribuiçãopara a consecução dos objetivos dogoverno. Portanto, um governo precisacomeçar com uma estratégia adequada paraas circunstâncias. No ambiente político, énecessário realizar um delicado número demalabarismo, equilibrando prioridades einteresses-chave dos stakeholders, assim comoa eqüidade e a motivação, ao desenvolverpolíticas salariais. Uma estratégia salarialnormalmente envolverá as seguintesquestões:

• alinhar os salários com os objetivospolíticos gerais do governo, o que incluiidentificação de todos os grupos deservidores (por exemplo, professores deensino fundamental) que atualmenteestejam recebendo salários demasia-damente altos ou baixos nas áreas às quaiso governo deseja dar prioridade. É destaforma que os salários contribuem paraalcançar dos objetivos estratégicos dogoverno;

• determinar a base salarial e, emespecial, a mistura adequada entre osseguintes fatores primários e secundários:

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- Fatores primários:* Disponibilidade orçamentária (por ex., restrições orçamentárias)* Conteúdo da função exercida, possivelmente baseada na “avaliação do trabalho”

- Fatores secundários* Custo de vida* Salários baseados no mercado* Desempenho individual* Qualificações

• estabelecer uma “relação de com-pressão” adequada entre os servidoresmais e menos bem pagos, e

• alcançar equilíbrio entre salários, outrosbenefícios (inclusive aposentadoria) e outrossubsídios. É importante reconhecer que aremuneração não-monetária (tais comomoradia) e promessas de benefícios a serempagos no futuro (tais como pensões) sãouma despesa corrente; caso contrário, ossalários do serviço público estarão sendosignificativamente sub-avaliados.

Equilíbrio entre eqüidade e

motivação

Governos são geralmente obrigadosa se comprometer politicamente comsalários eqüitativos até mesmo quandofatores de mercado ou desempenho nãoo justificam. Sob algumas circunstâncias,contudo, manter salários eqüitativossimplesmente não é viável. Em primeirolugar, vincular salários eqüitativos a um“salário mínimo” pode parecer a decisão“certa”; todavia, em países de renda percapita extremamente baixa, isso equivale apremiar servidores de nível mais baixo, oque aumenta o risco de inchamento doserviço público. Em segundo lugar, comníveis salariais equiparáveis ou até mesmoinferiores a salários de mercado, um serviçopúblico inchado na base da pirâmide e

remunerado de forma eqüitativa podeacabar minando outros projetos vitais degastos governamentais. Portanto, o paga-mento eqüitativo não é viável sem umserviço público rightsized, ou seja, redimen-sionado para um tamanho correto.

A motivação, por outro lado, inclui ouso de diferenciais salariais para dar aofuncionalismo público incentivos parabuscar responsabilidades de nível maisalto. Os sistemas de serviço público civiltradicionalmente basearam suas escalassalariais em qualificações formais e noconteúdo da função e não em fatores demercado. Em anos recentes, entretanto,em especial com referência ao modeloNPM, os governos tornaram-se cientesde que precisam vincular seus salários aospraticados no mercado a fim de atrair ereter os talentos necessários para melhorare dar sustentação ao desempenho dosetor público. Quando a desigualdade derenda entre servidores é deliberadamenteaumentada, as posições no alto escalãotornam-se mais atraentes. Isto é realizadopor meio da “descompressão salarial”, oque significa aumentar a relação entre ossalários do topo e os da base. Quantomaior a relação, maior a descompressãode salários, e vice-versa. O pressupostode uma descompressão simultânea àmanutenção dos gastos em níveisconstantes é que os escalões mais baixosde servidores são pagos acima do valorde mercado, enquanto os os mais altossão sub-remunerados.

Conforme mostra a Tabela 4, algunspaíses optam por uma estrutural salarialmais igualitária, enquanto outros operamcom um diferencial salarial maior entre osníveis mais altos e os mais baixos doserviço público civil. Na teoria, umaestrutura salarial igualitária é mais atraentepara os escalões inferiores do serviço

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público civil, enquanto estruturas salariaiscom maior descompressão provavelmentelevarão ao recrutamento e à retenção detalentos que, caso contrário, possivelmentepassariam para a iniciativa privada.

Escopo das gratificações

A maioria das pessoas concordariaque Camboja, Guiné e Mauritânia, ondea relação salarial média entre o nível maisalto e o mais baixo era de apenas 2,necessitavam de “descompressão”. Osgovernos, no entanto, também precisamlevar em consideração subsídios e bene-fícios em espécie. Por exemplo, a relação

de compressão moderada de Uganda emmeados dos anos 1990 mudou para 1:100após a inclusão de benefícios não-monetários (GOVERNMENT OF UGANDA,1994). Isto é freqüente em diversos níveis,especialmente em países em desenvol-vimento. Na Zâmbia, por exemplo, ossecretários permanentes recebem 50 vezesmais do que os servidores do nível maisbaixo do serviço público quandosubsídios e benefícios em espécie(moradia, carros, telefones, etc.) sãolevados em conta. Contudo, ao seexcluirem tais benefícios, a diferença é desomente cinco vezes (KEULEERS, 2004).

País Anterior Final Período de referência

Camboja -- 2 2002

Cabo Verde 5 7 1991-2001

Gâmbia 8 7 1992-2003

Guiné -- 2 2002

Madagascar 3 5 1997-2002

Mali 7 6 1994-2003

Mauritânia 2 2 1993-2002

Paquistão 9 10 1994-2002

Peru -- 3 2002

Senegal 5 4 1994-2001

Suriname 6 3 1997-2002

Timor-Leste 4 4 2002-2004

Togo 4 4 1991-1999

Tonga -- 7 1997

Uganda 4 5 1995-1997

Estados Unidos 6 6 1994-2004

Iêmen -- 3 1998

Tabela 4: Relação de compressão de escala salarial, 1991-2003

Fontes: UN/DESA, com base nos relatórios nacionais do FMI, relatórios do Banco Mundial e estatísticasnacionais.

Nota: A relação de compressão é calculada como sendo a relação entre a média do nível salarial maisalto e a média do nível salarial mais baixo, sempre que possível.

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Em muitos países em desenvolvi-mento, subsídios e benefícios em espéciedesempenham papel substancial na remu-neração de servidores do setor público,motivo pelo qual chegar a um equilíbrioentre salários e benefícios e subsídios étão importante. Um passo inicial emdireção a uma reforma salarial é consi-derar a monetarização de tais benefíciosa fim de evitar o abuso de privilégiosindefinidos e direitos adquiridos paraservidores públicos. Em 2002, a Nigériaadotou uma política de monetarizaçãopara verificar os custos crescentes de seoferecer benefícios em áreas tais comohospedagem, transporte, alimentação,despesas com serviços públicos (energiaelétrica, água, etc.), empregados domés-ticos, férias, medicamentos, móveis,veículos e motoristas. Os custos de taisamenidades tornaram-se tão substanciaisque deixavam pouco espaço para ofinanciamento de outras prioridadesgovernamentais, por exemplo, projetosimportantes. Contudo, a evolução recenteda Nigéria mostra que a monetarizaçãode benefícios tem seu preço, pelo menosem termos políticos. Apesar de a remu-neração não-transparente ser ineficiente enão-eqüitativa, “aumentar a transparênciade forma prematura provavelmente irágerar pressão descontrolada e impossívelde ser sustentada em prol da equalizaçãode benefícios e de aumentos salariaisgeneralizados” (GARNETT; STEVENS, 2000).

Além disso, onde a corrupção eempregos secundários prevalecerem,provavelmente os servidores públicos maisantigos irão obter mais destas fontes doque seus colegas mais jovens, mais uma vezatenuando os efeitos da compressãosalarial. Deve-se observar que a descom-pressão salarial provavelmente seránegativa em termos de gênero, na medida

que os servidores públicos mais antigos sãopredominantemente masculinos. Umareforma salarial ampla precisar levar emconsideração todos esses fatores e nãosimplesmente os níveis salariais “maisgritantes”, as quais, apesar de serem umponto de partida, normalmente fornecemuma imagem incompleta dos rendimentosefetivos dos servidores públicos maisantigos. Também é preciso manter emmente que a multiplicidade de fontes derenda dos servidores mais antigos aumentaos custos administrativos do sistema defolha de pagamento do governo.

Na maioria dos países desenvolvidos,os subsídios e benefícios em espéciedesempenham um papel bastante pequenona remuneração total do funcionalismopúblico. Em meados da década de 1990,por exemplo, o salário-base dos servidorespúblicos da França e da Alemanharespondia por 70%-90% e 75%-95% daremuneração total, respectivamente, e, nospaíses nórdicos e anglo-saxões, elarespondia por praticamente 100% do total(OECD, 1995).

Embora oferecer incentivos paraaspectos tais como antigüidade ou nomeaçãopara cargos não-atraentes tenha seu mérito,o desenvolvimento de tabelas de salários ecomplementos adicionais abrangentes ecustomizados tem seu preço. No Peru, porexemplo, somente 41% de todos ospagamentos de salário foram computadosna folha de pagamento formal nos últimosanos. O restante da conta salarial cobria 40diferentes complementos salariais, seja emdinheiro ou em espécie. Conseqüentemente,servidores com o mesmo nível salarial edesempenhando mais ou menos as mesmasfunções corriam o risco de receber saláriosmuito diferentes. O resultado líquido era quea coesão interna dos níveis salariais noserviço público do Peru tornou-se

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excessivamente distorcida, podendo, emcasos excepcionais, até mesmo a remu-neração máxima do nível mais baixo sermaior do que o salário máximo registradopara vice-ministros (WORD BANK, 2002).Como resposta a esses efeitos adversos doscomplementos customizados, a Lei doSistema de Remuneração do ServiçoPúblico foi adotada em 2005.

Competitividade salarial do setor

público

Igualmente – ou até mesmo mais –importante é a competitividade salarial dosetor público vis-à-vis à da iniciativa privada.Normalmente acredita-se que os saláriosno setor público sejam muito mais baixosdo que na iniciativa privada. Contudo, essaconclusão pode não se aplicar a todos osníveis salariais do serviço público. Porexemplo, os salários do setor público naAmérica Latina e no Caribe tendemnormalmente a ser menores do que aquelesoferecidos pelo setor privado, o que podenão se aplicar aos cargos que demandamgrau menor de competências. Enquanto osaltos escalões do setor público muitas vezesrecebem salários significativamenteinferiores àqueles percebidos por seus paresno setor privado (cerca de 25% a 35%, deacordo com um estudo), não é raro ocorrerparidade nas funções não-qualificadas(REID; SCOTT, 1994). A experiência de paísesda América Latina e Caribe também indicaque quanto maior qualificação uma funçãono setor público exigir, tanto maior odiferencial salarial em relação ao setorprivado.

Tais constatações não estão limitadasà América Latina e ao Caribe. Exemplosde países tão diferentes quanto Guiné,Paquistão e a antiga República Iugoslavada Macedônia ilustram a necessidade dese olhar tanto para a taxa de compressão

quanto para os diferenciais salariais entreos setores público e privado a fim derealizar uma comparação equilibrada desalários em todos os níveis. No Iêmen, porexemplo, a taxa de compressão no governoera de somente 1:3 no final dos anos 1990.Da mesma forma, executivos seniores nosetor privado recebiam salários nove vezesmaiores do que aqueles recebidos por seuspares do setor público, enquanto a remu-neração no nível de serviços de apoio eratrês vezes superior à do setor público,apesar de esta comparação não incluir osbaixos salários pagos pela economiainformal (WORLD BANK, 2000). Sob taiscircunstâncias, atrair e reter os maistalentosos torna-se bastante improvável.

Às vezes, as diferenças salariais entreos setores público e privado podem atémesmo parecer absurdas, conformeilustrado por alguns exemplos. EmMoçambique, no início dos anos 1990, porexemplo, as diferenças salariais eram tãodistorcidas que um faxineiro empregadopor uma organização internacional recebiaum salário equivalente ao de um diretorno setor público. No final dos anos 1990,contudo, esta relação havia melhorado, demodo que um motorista empregado nosetor privado recebia o equivalente ao saláriode um professor de uma universidadepública. Entretanto, consideradas as visíveisdiferenças de padrão de vida, os pagamentosassociados a um segundo emprego (não-oficial) e à corrupção – ou o que muitasvezes era denominado “remuneraçãosecundária” – desempenhavam umimportante papel no aumento da renda total(SULEMANE; KAYIZZI-MUGERWA, 2001).

A presença de doadores e organi-zações internacionais que oferecem altossalários em países em desenvolvimento eeconomias em transição tem levado,muitas vezes, ao “desvio” de servidores

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altamente qualificados, cuja disponibilidadeno mercado de trabalho é relativamenteescassa – servidores que, caso contrário,ocupariam altas posições no setor público,conforme demonstrado pelas experiênciasde Camboja e Moçambique. Ademais, osaltos salários de funcionários em Unidadesde Implementação de Programas patroci-nadas por doadores não raras vezesinibiram a absorção de “fim de carreira”daqueles funcionários pelo setor público.Numa tentativa de atacar tais problemas,na Bolívia alguns doadores multilaterais ebilaterais estão financiando um plano deincremento salarial em ministérios priori-tários (WOLRD BANK, 2003).

Desnecessário dizer que há exemplosque desafiam a afirmação geral de quediferenças salariais são a favor do setorprivado. No Marrocos, um estudo recenteconstatou que a compensação monetáriano setor público é 8% mais alta do que nosetor privado. No entanto, se todos ossubsídios não-monetários forem incluídosnesta comparação, a remuneração total dosservidores públicos no Marrocos seriaentre 1,5 e 2 vezes mais alta do que nosetor privado. Isto – conclui o estudo –pode explicar as filas significativas paraemprego no setor público no Marrocos,especialmente por parte de trabalhadoresqualificados (AGENOR; AYNAOUI, 2003).

Em geral, deve-se esperar uma remu-neração mais alta no setor privado do queno setor público devido à estabilidade noemprego, benefícios de aposentadoriaquase sempre generosos e às taxas maiselevadas de absenteísmo. Nesse sentido, nãonecessariamente deveria ser objetivo dosgovernos equiparar compensações com osetor privado de forma geral. Ao invésdisso, deveriam visar oferecer remuneraçãoque permita, pelo menos, manter umpadrão de vida mínimo para servidores

dos níveis mais baixos e, ao mesmo tempo,oferecer incentivos para que dirigentespermaneçam no setor público por meiode uma descompressão salarial adequada.

Caso seja considerado necessárioaumentar salários, o governo – em termosideais – irá torcer para que haja crescimentoeconômico significativo o suficiente parafinanciar os aumentos. No entanto, mesmoque o crescimento seja reduzido, podehaver espaço para aumentar as receitastributárias. O estabelecimento de autori-dades fiscais autônomas parece termelhorado a receita em vários paísesafricanos, incluindo Moçambique e Áfricado Sul. Uganda oferece um exemplodramático: após o estabelecimento daAutoridade Fiscal da Uganda, a receitaaumentou quase cinco vezes entre 1991 e1996 (KIRAGU; MUKANDALA, 2004).

A prática de delegar a responsabilidadepela arrecadação de (certos) impostos aentidades autônomas – normalmenteconhecida como “tax farming” ou tercei-rização da arrecadação tributária – podeminimizar a atuação governamental eresultar em maior eficácia na arrecadaçãode impostos (STELLA, 1992). Considera-seque a vantagem básica deste sistema é acapacidade de gerar mais receita bruta emcomparação à cobrança de impostosdiretamente realizada pelo governo.Contudo, o problema é que esta práticatende a tornar-se demasiadamente cautelosacom os recursos empregados em excesso,uma vez que os custos pagos pelos contri-buintes, por exemplo, não são levados emconsideração, o que, por sua vez, gerariadespesas governamentais adicionais nomonitoramento, anulando o ganho inicial.

Outra opção é o governo encontrardinheiro em orçamentos já existentes. Se,por exemplo, Sri Lanka ou Uganda conse-guirem um acordo duradouro com os

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rebeldes, os gastos com segurançapoderiam diminuir e as economias obtidaspoderiam ser redirecionadas para oaumento de salários. Se isto não forpossível, todavia, o governo volta para oremédio da era de ajustes estruturais: ocorte de alguns empregos a fim de pagarmais às pessoas que realmente importam.

Dados sobre emprego e salários

Considerando a crescente importânciada remuneração para a motivação eretenção de pessoas de talento no setorpúblico, é preocupante que a maioria dospaíses em desenvolvimento e economiasem transição dediquem esforços relati-vamente pequenos à coleta de dados dequalidade sobre emprego e salários. Poralgum motivo, a disponibilidade de bonsdados nessa área é muito limitada, dificul-tando – ou até mesmo impossibilitando –medir o custo e a contribuição dos recursoshumanos ao desempenho geral do setorpúblico. Este trabalho, portanto, recomendaque os governos dêem maior atenção aodesenvolvimento de melhores sistemas emetodologias para aperfeiçoar a coleta eanálise de dados sobre salários e empregosno setor público.

Em primeiro lugar, entretanto, osgovernos precisam resolver uma série dequestões metodológicas essenciais aoprocesso de coleta e análise de dados sobre

empregos e salários no setor público. Issoinclui decidir a respeito do escopo, daoportunidade e da freqüência da coleta dedados, bem como a definição de termos-chaves. Dados sobre salários, por exemplo,muitas vezes excluem remuneraçõesnão-salariais, conforme discutidoanteriormente. Desnecessário afirmar que,ao excluir benefícios tais como pensões,moradia, automóveis, telefones, alimen-tação e vestuário, cujo valor muitas vezesultrapassa o salário-base, mina-se autilidade da coleta de dados nesta área.

Outra questão preocupante é a falta depadrões comuns aos diversos países quepermitam a coleta de dados sobre empregoe salários no setor público. Tais dadosraramente são comparáveis entre os países,devido a uma série de fatores. Primeiro, osEstados são estruturados de formadiferente, o que inevitavelmente temimplicações para a utilidade comparativa dedados sobre emprego e salários no setorpúblico. Estados centralizados, ceteris paribus,apresentam, em geral, porcentagem maiorde gasto com a folha de pessoal, pois umvolume menor de transferências financeirasé repassado ao nível subnacional para osubseqüente pagamento de salários deservidores deste nível. Dados sobre salárioscomo porcentagem dos gastos totais dogoverno central ilustram esse ponto(Tabela 5).

País Estado Percentual Ano

Estados Unidos Federativo 8,4 1997

França Unitário 15,9 1997

Índia Federativo 9,4 2001

Chile Unitário 19,4 2001

Fonte: UN/DESA, com base nos Indicadores de Desenvolvimento Mundial, do Banco Mundial.

Nota: Salários são apresentados como porcentagem do total de gastos do governo central.

Tabela 5: Salários em Estados federativos x unitários

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Os governos centrais da Índia e dosEUA, por exemplo, não empregamprofessores, enquanto os governos centraisdo Chile e da França o fazem. Tal fato,obviamente, distorce a comparação entredados sobre os empregados do governocentral e níveis salariais, assim como ocorrecom o registro de transferências para osníveis subnacionais, um importantecomponente dos gastos públicos dogoverno central em Estados federais. Emsegundo lugar, até mesmo quando osEstados estão estruturados de formasemelhante, abordagens divergentes emrelação à classificação de emprego no setorpúblico muitas vezes representam um outrogrande desafio para comparações entrepaíses. Este problema, às vezes, é agravadopela freqüente reclassificação de setorescomo resultado das reformas adminis-trativas. Mudanças recentes na prestação deserviços, tais como as terceirizações, distor-ceram ainda mais o quadro paracomparação de dados sobre emprego esalários no setor público em diferentes países.

Concluindo: a disponibilidade dedados precisos, confiáveis, válidos eamplos sobre emprego e salários no setorpúblico está se tornando mais e maisimportante para a gestão estratégica derecursos humanos. Portanto, recomenda-se que os governos considerem o desenvol-vimento de metodologias mais apropriadaspara a coleta e análise de dados sobreemprego e salários no setor público, tantoem nível nacional como mundial.

Gestão por desempenho e avaliação:

apoiar e desenvolver pessoas

Sistemas de avaliação se parecem bastantecom cintos de segurança. A maioria das pessoascrê que são necessários, mas não gosta deutilizá-los4.

Para alguns governos – como é o casodo Marrocos – introduzir a gestão pordesempenho e a avaliação é o primeiropasso na reforma da GRH. Isto porque agestão por desempenho é uma forma dedizer aos gerentes do setor público algoque eles podem não ter ouvido falar antes:eles são responsáveis pelo desempenho dopessoal que trabalha com eles e é funçãodo gerente geri-los, estabelecer objetivosque se relacionem com a estratégia geral,monitorar seu desempenho e dar-lhesapoio, feedback e oportunidades dedesenvolvimento.

A experiência em gestão por desem-penho de países em desenvolvimentomostra não somente como uma gestãopor desempenho eficaz funciona naprática, mas também como ela difere daspráticas tradicionais em vigor em muitosórgãos públicos. (MARTINEZ; MARTINEAU,2000). Em um dos extremos, está aZambia Electricity Supply Corporation(ZESCO) Ltd., que, com a chegada de umnovo gerente comprometido com amelhoria da qualidade dos serviços,implementou procedimento minuciosode gestão por desempenho. No contextodo planejamento estratégico – com o qualos funcionários estavam familiarizados –e com descrições detalhadas das atri-buições de cada cargo, os objetivos eramestabelecidos anualmente, com a partici-pação de cada empregado. Uma reuniãode avaliação anual, com pelo menos duashoras de duração, centrava-se no relatóriopreliminar do supervisor sobre odesempenho do servidor. O fato de adiscussão muitas vezes ser acaloradamostrava que o assunto era sério. A ênfaseestava em melhorar o desempenho pormeio do elogio e do incentivo e em trataro desempenho insatisfatório inicialmentecom aconselhamento e, por fim, com a

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demissão: a ZESCO, diferente de muitasagências públicas, tinha poder efetivo paracontratar e para demitir.

Em outro extremo está o caso doMinistério da Saúde da Guatemala. Nofinal dos anos 1990, o ministério nãodispunha de qualquer sistema formal degestão por desempenho. Até mesmo osrelatórios mensais de prestação de serviços(por ex., cobertura de imunizações) evisitas de supervisão ao pessoal de campomuitas vezes não aconteciam, em partedevido à falta de recursos. Da mesmaforma, até o final dos anos 1990, o únicohospital para encaminhamento de doentesmentais dependia de um sistema de“relatórios anuais confidenciais”, pelo qualos relatórios eram redigidos pelos gerentesde linha, normalmente sem qualquer tipode comunicação com os servidores eencaminhados a algum órgão central,onde teoricamente eram utilizados paradecisões sobre promoções. Conseqüen-temente, não havia qualquer cultura dedesempenho no hospital; pelo contrário:os funcionários muitas vezes não seencontravam em seus postos.

Chama a atenção o fato de que aZESCO não vinculava a gestão pordesempenho a decisões sobre salários. Oestabelecimento de tal vínculo eraapoiado por alguns, mas é extremamentedifícil fazer funcionar um sistema desalários vinculados a desempenho. AMalásia possivelmente foi além dequalquer outro país em desenvolvimento,tendo introduzido um sistema de gratifi-cações anuais baseadas no desempenho,no início dos anos 1990. No início donovo século, contudo, decidiu voltaratrás, parcialmente substituindo umsistema de avaliações baseadas em cursosde treinamento pela avaliação do gerente.Isso ocorreu em resposta às queixas

sobre avaliações tendenciosas de algunsgerentes, muitas vezes incluindo compo-nente étnico, prestadas pelos sindicatosde servidores públicos ao longo de umperíodo de dez anos.

Também há provas de pelo menosum país industrializado de que saláriosassociados ao desempenho podem preju-dicar o desempenho e a motivação, aoinvés de melhorá-los (MARSDEN;RICHARDSON, 1994). No funcionalismopúblico de carreira, porém, há menosdificuldade em vincular a gestão pordesempenho à promoção, utilizandomecanismos de que muitos países sempredispuseram, mesmo que esse vínculo, naprática, fosse tênue.

Assim como em outras práticas deGRH, os governos precisam adaptar osmodelos de “boas práticas” que seencontram nos manuais aos fatorescontextuais. Um deles é a boa-vontadedos políticos de deixar que os gerentesfaçam o trabalho e tomem suas própriasdecisões de recrutamento e demissão. Umsegundo fator contextual é a reação dossindicatos do setor público. Tentar imporum sistema de gestão por desempenhoaos servidores pode ser contraproducente.Um dos motivos pelos quais a gestão pordesempenho estava à beira da morte nohospital universitário de Zâmbia foi queo governo – ameaçado em 1997 por umagreve nacional dos sindicatos de serviçosde saúde – retomou o poder de contratare demitir que a Lei da Saúde, de 1995,havia dado aos hospitais. Nas IlhasMaurício, os sindicatos questionavam oelemento salarial vinculado ao desem-penho do novo esquema proposto ao finaldos anos 1980, razão pela qual, dez anosdepois, o país ainda não contava com umprocedimento efetivo de gestão pordesempenho.

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Redimensionamento de estruturas:

colocando as questões de recrutamento

nos trilhos novamente

Este trabalho oferece uma agendapositiva para a GRH no setor público. Osgovernos precisam, todavia, enfrentar o fatode que, de tempos em tempos, eles neces-sitarão reduzir seus gastos com pessoal.Mesmo reconhecendo que a redução degastos de forma alguma equivale a demitirpessoal, conforme explicado mais adiante,a necessidade de reduzir gastos nem sempreé bem vista. Os governos – como foi ocaso da República Unida da Tanzânia –descobriram que pode haver mais espaçopara a redução de déficits governamentaispela melhora na arrecadação tributária doque pela demissão de pessoal (MAMADOU,1996). Nesse sentido, o redimensionamento(rightsizing) assemelha-se a outras áreas deatividade, nas quais mudanças táticas podemse fazer necessárias para atingir resultados.

Há três motivos pelos quais o encolhi-mento é provavelmente uma característicainevitável no cenário governamental.Primeiro: muitas das atividades econômicasdas quais os governos obtêm suas receitasseguem um ciclo de “boom” e “quebra”,passando do crescimento à estagnação ouaté mesmo à recessão. Em segundo lugar,os governos, especialmente em paísespobres, são afetados por choquesexternos, tais como o aumento do custodo petróleo ou uma má colheita. NoMarrocos, onde o PIB tende a acompanharos níveis pluviométricos, o falecido ReiHassan certa vez comentou que “se tiverque escolher entre um relatório dainteligência e uma previsão de tempo,colocarei o relatório da inteligência delado”5. Em terceiro lugar, novas tecnologiastornam possível reduzir o número depessoas necessárias para a realização detarefas padronizadas, tais como o envio

de formulários para cobrança de impostos.A clássica imagem dos anos 1970 dofotógrafo indiano Raghubir Singh, doPrédio de Escritores de Calcutá, o coraçãoburocrático do governo de BengalOcidental, com suas fileiras cerradas deburocratas trabalhando sob pilhas e pilhasde papéis amarelados, não mais representaa administração pública, nem de paísesindustrializados, nem de países emdesenvolvimento.

Uma abordagem estratégica ao

redimensionamento

E nos casos em que um governo julgarque rightsizing significa reduzir o númerode servidores, como lidar com isso? Hátrês princípios a serem mantidos em mente.O redimensionamento efetivo:

• será estratégico, ou seja, partirá deum ponto de vista estratégico sobre paraonde o governo ou um ministério está indoe uma percepção das implicações daestratégia para o emprego dos servidores;

• gerará economias reais, não mera-mente uma redução bruta no número deservidores; e

• minimizará o sofrimento dosservidores.

Apesar da impressão de que rightsizingsignifica concentrar-se exclusivamente naúltima linha das demonstrações financeiras(algo do qual ministros da Fazenda e certosorganismos doadores têm sido ocasio-nalmente culpados) e é um aspecto quetambém se aplica ao modelo estratégicodelineado neste artigo. Chegou-se a umaespécie de consenso de que virar umaorganização de ponta cabeça é umprocesso de dois estágios, no qual a açãoemergencial para estancar o declínio levaao planejamento estratégico para ofuturo, algo denominado de “estratégiade recuperação”.

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Rightsizing é um processo que começacom uma estratégia de desenvolvimentoglobal e um plano de GRH do governo oudo ministério individual. Uma revisão dagestão é realizada dentro daquele contextoestratégico e utilizada para gerar, quando apro-priado, um plano de re-perfilamento, queinclua medidas para minimizar o sofrimentodos servidores, se necessário (a expressão“quando apropriado” significa que umarevisão não necessariamente leva a cortes depessoal). O plano de aposentadoriavoluntária, introduzido pelos bancos estataisda Índia entre novembro de 2000 e marçode 2001, é um exemplo de uma experiênciabem-sucedida de rightsizing (Quadro 3).

Paralelamente, nos processos derightsizing, os governos precisam prestaratenção a medidas procedimentais espe-cíficas, pois representam uma preocupaçãoconstante. Nelas se incluem medidas quegerem sentimento de posse do programae comprometimento com ele, bem comoconsultas e comunicação a servidores e seusrepresentantes. O ritmo adequado doprograma, que será ditado pelo crono-grama do plano de ação estratégica, é outraquestão. Assim que o marco estratégico tiversido implantado, o próximo passo é tentarevitar cortes bruscos de emprego, utilizandoas seguintes medidas:

• remover os fantasmas. A Ugandapensou que sua meta inicial de reduzir 34mil empregos era dura, até descobrir nadamenos que 42 mil funcionários fantasmasem seus registros (por exemplo, nomesfictícios incluídos na folha de pagamento,permitindo que terceiros pudessemreceber um salário) (GOVERNMENT OF

UGANDA, 1994);• fazer valer a idade de aposentadoria.

A Uganda descobriu vários milhares deservidores que continuavam trabalhandoapós a idade oficial para aposentadoria;

• combinar interrupção das seleções ea redução natural do quadro;

• abolir cargos vagos;• realizar previsões de recursos

humanos, a fim de antecipar necessidadedecrescente em algumas áreas ou capaci-dade decrescente de pagar por eles;

• buscar a “flexibilidade funcional” pormeio de capacitação para desempenho demúltiplas tarefas. A Ford Motor Companydo Reino Unido, por exemplo, atuou nosentido de reduzir o número de categoriasfuncionais distintas de 516, em 1986, para45, em 1988;

• estabelecer um procedimento derealocação, de modo que os servidoresregistrados em um pool de realocação sejamconsiderados primeiro, antes de um cargoser noticiado pelas vias normais. É impor-tante evitar abusar de tais pools, utilizando-oscomo depósito de funcionários que não maisusufruem de simpatia política, tais comoservidores mais antigos identificados com opartido que estava no poder anteriormente;

• organizar treinamentos para converter,por exemplo, um administrador supérfluoem um programador de computadores; e

• antecipar excessos de pessoal pormeio da implementação de procedimentosque permitam ao governo lidar com esteproblema sistematicamente. Tais procedi-mentos requerem algum tempo até sedesenvolverem, especialmente quando énecessário consultar sindicatos, os quaisdeveriam fazer parte das práticas cotidianasde GRH. Em uma autoridade gover-namental local do Reino Unido, o acordode demissão por excesso ou extinção dequadros, estabelecido já em 1977, permitiuà autoridade reduzir cargos ao longo deum período de vários anos, sem impordemissões compulsórias.

Se depois de tudo um governo aindaachar que necessita reduzir empregos, deve

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Quadro 3: Um plano de aposentadoria voluntária – Índia

Os bancos estatais da Índia eram geralmente considerados inchados em termos de quadro depessoal antes da implementação do plano de aposentadoria voluntária (PAV), em 1999. Umestudo realizado pela Federação das Câmeras de Indústria e Comércio da Índia (Indian Chambersof Commerce and Industry – FICCI) revelou que este setor, em 1998-1999, contava com maisde 59 mil funcionários em excesso, se utilizado o parâmetro de $ 233.000 em volume denegócios por funcionário (NPF). Se o NPF fosse aumentado para cerca de $ 291.000, o númerosubia para mais de 177 mil funcionários em excesso, respondendo por 22% do total de funci-onários em 16 bancos nacionalizados. Em termos de produtividade, o NPF e o lucro porfuncionário (LPF) dos bancos públicos indianos estavam muito abaixo do NPF e LPF debancos privados estrangeiros similares.

Apesar de criticado às vezes por suas conseqüências potencialmente negativas, incluindo afalta de sustentabilidade financeira, erosão de empregos e fuga de cérebros, os planos de apo-sentadoria precoce ainda são aceitos como estratégia eficaz de desenvolvimento de recursoshumanos para reduzir o quadro de funcionários, melhorar a eficiência e a produtividade eequilibrar a composição entre faixas etárias e habilidades dos trabalhadores. Entre 15 de novem-bro de 2000 e 31 de março de 2001, a primeira rodada do PAV foi implementada em todosbancos estatais da Índia, à exceção de um. Todos os funcionários contratados com 15 anos deserviço ou com mais de 40 anos de idade ou, ainda, identificados como excedentes estavamqualificados para participar do plano de aposentadoria antecipada. Os funcionários que optarampelo plano tinham direito a 60 dias de compensação para cada ano de serviço prestado ou oequivalente do salário para os anos remanescentes de serviço, dependendo de qual fosse menor.Aqueles que se qualificavam para o PAV, mas não estavam dispostos a optar pela aposentadoriaprecoce, tinham a opção de uma licença de cinco anos. Para minimizar o ônus financeiro criadopelo plano, o governo da Índia permitiu aos bancos efetuarem os pagamentos em duas parce-las, com um mínimo de 50% do valor a ser pago à vista e o remanescente em até seis meses, emdinheiro ou em títulos. O governo incentivou os bancos a emitirem títulos e garantiu seupagamento, incluindo os juros provisionados.

Em termos de redução do quadro e de custos, o objetivo mais amplo do plano foi dramati-camente atingido. Do total de 863.117 funcionários dos 26 bancos estatais que implementarama iniciativa, 100.810 funcionários (11,7%) aceitaram a oferta, de acordo com um estudo publica-do no informativo da Associação de Bancos Indianos (IBA). Em 2000-2001, os custos compessoal de todos os bancos estatais (incluindo o Corporation Bank, que não optou pelo PAV),era de INR 21.050 crore (cerca de US$ 4,7 bilhões). Em 2001-2002, ele havia caído para INR18.959 crore (cerca de $ 4,3 bilhões). Além disso, acredita-se que o PAV tenha ajudado a equili-brar o perfil de habilidades vis-à-vis a composição de funcionários. A próxima fase do PAV deveráenfocar o perfil etário dos trabalhadores.

Incentivado pelo sucesso inicial do PAV em bancos estatais, o governo da Índia começoua introduzir um plano similar no serviço público em setembro de 2004. Servidores públicosmais antigos, para os quais faltavam de um a cinco anos até a aposentadoria, estavam qualificadospara participar dele. Foram oferecidos pacotes financeiros especiais, consistindo de umpagamento em parcela única, além dos benefícios normais de aposentadoria. Espera-se queeste novo plano racionalize a mão-de-obra do serviço público e ainda prepare o governo paraos novos desafios do envelhecimento populacional, da globalização e da modernizaçãotecnológica.

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considerar os seguintes passos, organizadosem ordem de dificuldade política(MCCOURT, 2001):

• introduzir horários de trabalhoparcial e flexíveis;

• nomear novos servidores por meiode contratos temporários;

• pôr fim a esquemas de admissãogarantida. Alguns governos, como o deBenin, na África Ocidental, tinham umesquema de acesso automático ao serviçopúblico para todos os graduados. Consi-derando o número crescente degraduados, essa política talvez não seja amais adequada para a maioria dos países;

• suspender a progressão automática.Do mesmo modo, alguns países tinhamum sistema de promoção automática,baseada em antigüidade que, além de terimplicações salariais, enfraquece o vínculoentre promoção e mérito;

• introduzir a demissão voluntária porexcesso de quadros. Isso muitas vezes ébem-vindo entre os servidores e, às vezes,as cotas são alcançadas mais rapidamentedo que o governo espera (como no casodo Reino Unido). Contudo, pode ser caro:em Gana, consumiu 2% do total de gastosgovernamentais ao longo dos cincoprimeiros anos da reforma;

• privatizar/terceirizar. Isso podereduzir o número de funcionários, mas nãonecessariamente os gastos: um serviçoterceirizado não necessariamente é menosoneroso, conforme discutido anterior-mente neste documento;

• congelar os salários; e• implementar a demissão compulsória

por excesso de quadros.Uma característica marcante da lista

acima é que a demissão compulsória porexcesso de quadros, apesar de sua imagempopular, é apenas o último item de umalonga lista e poderá nunca ser utilizado seo governo conseguir economizar osuficiente por outros meios. Por outrolado, se as demissões se fazem necessárias,o empregador responsável deverá estaratento para minimizar as dificuldadesenfrentadas pelo servidor atingido(Quadro 4).

De modo geral, depois de consultaros sindicatos e outros em relação a seusplanos, é aconselhável que o governoconcentre seu auxílio no tamanho daindenização em parcela única a ser paga eda pensão que os servidores demitidosreceberão: há provas de que as pessoastomam decisões melhores sobre como usartal pagamento do que o governo o fariaem seu nome (STEPHEN, 1996). Aconselha-mento e informação também são impor-tantes para afastar concepções equivocadase para preparar os servidores para amudança. Esquemas de retreinamento, queajudem os servidores demitidos a adquirirnovas habilidades são desejáveis em teoria,mas podem ser dispendiosos, difíceis deadministrar e pouco direcionados, demodo que poucos acabam sendobeneficiados em termos práticos.

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Quadro 4: Redimensionando de forma certa – Uruguai

O Uruguai é um Estado de bem-estar social cujos cidadãos gozam de um dos mais altospadrões de vida fora do mundo industrializado. O setor público do país enfrenta inúmerosdesafios, inclusive o de um funcionalismo desproporcionalmente inchado. Visto que a Constituiçãodificulta em muito a demissão de um servidor público, a redução do funcionalismo havia setornado proposta pouco contundente. Outro fator complicador era o fato de que servidorespúblicos eram muitas vezes contratados com base em conexões políticas, o que levava a umaconstante criação de novos órgãos e divisões, não raras vezes sem muita consideração pelasimplicações financeiras. Devido ao tamanho exagerado do serviço público, os salários dos profis-sionais também eram muito baixos, forçando muitos servidores qualificados a trabalhar somen-te poucas horas por dia na repartição pública e passar o resto do dia em um emprego no setorprivado para complementar sua renda. De acordo com um levantamento governamental realiza-do em 1995, as pessoas apoiavam a reforma do serviço público, mas somente se ela não resultasseem demissões e conflitos sociais.

A estratégia de modernização do setor público, implementada pelo governo de Julio MariaSanguinetti, em 1995, adotou uma abordagem em duas etapas que enfatizou os incentivos e aparticipação voluntária no lugar de cortes nos empregos. O governo convidou os órgãos daadministração central que levariam a cabo essa estratégia para definir as competências-chave neces-sárias e identificar as funções que poderiam ser eliminadas, seja transferindo-as para órgãos maisqualificados ou até mesmo terceirizando-as para empresas privadas. Se o plano de reestruturaçãodo órgão fosse aprovado pelo Comitê Executivo de Reforma do Estado (criado a partir de umempréstimo de US$ 115 milhões do Banco Inter-Americano de Desenvolvimento), ele era re-compensado: passava a ter acesso a fundos especiais para cobrir os custos de indenizações,aposentadorias antecipadas ou transferências de quadros em excesso. Tais fundos também inclu-íam apoio técnico, treinamento empresarial e pequenos empréstimos para servidores públicosque optassem por iniciar seu próprio negócio. A cada órgão era permitido manter as economiasgeradas pela reestruturação, o que poderia ser utilizado para aumentar os salários dos funcionári-os remanescentes, investir em treinamento e equipamentos, bem como pagar gratificações base-adas no desempenho.

Os resultados desta abordagem foram espetaculares. Dos 108 órgãos executores que participa-ram do programa, 82 (representando cerca de 80 mil servidores públicos) reestruturaram suasoperações com sucesso. Foi identificado um total de 9.221 cargos em excesso durante o exercíciode reestruturação e mais de um terço dos servidores afetados receberam treinamento e auxíliopara encontrar emprego no setor privado. Em 2002, um serviço público mais enxuto já estavaeconomizando US$ 56 milhões ao ano em dinheiro dos contribuintes; US$ 25 milhões destina-vam-se ao tesouro nacional, enquanto o resto era devolvido aos órgãos reestruturados parafinanciar os diversos programas de incentivo. O exercício completo de downsizing levou menos detrês anos para ser implementado e, ao final do processo, o número de órgãos públicos havia sidoreduzido em 46%. A realização mais marcante foi que, durante esta fase, não ocorreu nem umaúnica greve ou ação trabalhista. Um fator fundamental para o sucesso do programa foi oenvolvimento e o pleno apoio dos chefes dos órgãos, que viram neste exercício uma oportunida-de para recrutar pessoal altamente qualificado e conceder aumento salarial aos servidores que omereciam e que, caso contrário, estariam tentados a ir para a iniciativa privada. O programatambém contava com credibilidade política, pois estava embutido no orçamento nacional,

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Notas

* Este texto constitui o capítulo 5 do relatório “Unlocking the Human Potential for PublicSector Performance – World Public Sector Report 2005”, publicado originalmente pela ONU (Divisãode Administração Pública e Gestão do Desenvolvimento/Departamento de Assuntos Econômicose Sociais), em inglês, com o título “Managing people as a strategic resource”. Tradução de CristianeFeitosa e Anja Kamp e revisão técnica de Claudia Asazu e Larissa Mamed Hori.

1 Disponível em <www.unodc.org/pdf/iaol/un_competencies.pdf>.2 Extraído de CAPPON, Lester J. (ed.). The Adams-Jefferson Letters: the complete

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3 Extraído de KIRAGU, Kithinji. Pay reform: a critical and complex Public Service issue.Pricewaterhouse Coopers, 2004. Disponível em: www.pwcglobal.com/gx/eng/about/ind/gov/ifi/pdf/public_service_pay_reform.pdf

4 Extraído de LATHAM, Gary; WEXLEY, Ken. Increasing productivity through performance appraisal.New York: Addison-Wesley, 1993.

5 Extraído de PENNELL, Richard. Morocco since 1830: a history. London: Hurst Pennell, 2000, p. 324

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assegurando ao governo o tempo necessário para implementar as reformas – do contrário, umtempo precioso seria perdido em disputas políticas para gerar os recursos financeiros necessários.

Após o sucesso da primeira fase da reforma, o governo está iniciando uma segunda fase, que iráenfocar a melhoria do desempenho efetivo do serviço público. Todos os órgãos públicos, porexemplo, serão solicitados a definir seus produtos e serviços cuidadosamente, determinar indica-dores e atingir metas de desempenho específicas. Os recursos públicos do próximo orçamentoserão alocados com base no desempenho organizacional.

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Resumo - Resumen - Abstract



O texto examina as estratégias e os sistemas que devem ser considerados para se alcançar a melhorgestão de recursos humanos no setor público. Inicialmente, baseado em três modelos tradicionais deadministração pública, sugere uma abordagem holística para aumentar a efetividade da gestão. Emseguida, defende a idéia de um órgão “guardião” central, que considere o princípio do mérito e quedivida com os órgãos de linha a responsabilidade sobre a GRH. Mostra, ainda, a importância deinstitucionalizar os valores da imparcialidade, do profissionalismo e da responsividade. Ao tratar daprofissionalização da GRH, ressalta a necessidade de uma política que defina como a gestão de pessoascontribuirá para o alcance de objetivos governamentais. Para isso, propõe a aplicação de um modelointegrado baseado em competências e o desenvolvimento de uma política salarial que permita a atraçãoe retenção de talentos no setor público. Ao final, o texto apresenta os prós e contras da gestão pordesempenho, bem como os desafios de um redimensionamento organizacional no serviço público.

Palavras-chave: gestão de recursos humanos, mérito, política salarial, serviço público.

La gestión de personas como un recurso estrategico

ONU/DESA

El texto analiza las estrategias y los métodos que los gobiernos deben considerar a fin de alcanzarla mejor gestión de recursos humanos en el sector público. La primera parte, basado en tres modelos deadministración pública, propone un abordaje holístico para aumentar la efectividad de la gestión. Acontinuación, defiende la construcción de una agencia central que considere el principio del mérito y quedivida con las agencias de ejecución la responsabilidad sobre la GRH. Además, muestra la importanciade institucionalizarse los valores de la imparcialidad, profesionalismo y responsividad. Al tratar de laprofesionalización de la GRH, el texto resalta la necesitad de una política que defina como la gestión depersonas contribuirá con el alcance de objetivos gubernamentales. El texto propone también la aplicaciónde un modelo basado en competencias y el desarrollo de una política salarial que permita la atracción yretención de talentos en sector público. En el final, el texto presenta los pros y los contras de una gestiónpor desempeño y también los desafíos de un redimensionamiento organizacional en el servicio público.

Palabras-clave: gestión de recursos humanos, mérito, política salarial, servicio público.

Managing people as a strategic resource

ONU/DESA

The text presents the strategies and systems that should be considered to obtain the besthuman resource management in the public sector. The first part of the text is based on threetraditional models of public administration. The text then advocates the idea of a central “guardian”agency, which considers the principle of merit and which shares the HRM responsibilities. It alsoshows that it is important to institutionalize the values of impartiality, professionalism andresponsiveness. Discussing the HRM professionalism, the text points out that governments needto develop a policy that defines how staff management will help the achievement of governmentgoals. Thus, it suggests the use of an integrated competence-based model and the development ofa pay-salary policy that allows governments to attract and retain talents in the public sector. It thenfinalizes presenting the pros and cons of a performance management, as well as the challenges ofimplementing rightsizing in the public sector.

Key words: human resource management, merit, pay-salary policy, public service.