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O Uso de Entidades Privadas em Missões de Paz

Giovanni Roriz HillebrandNathalia Vieira LacerdaRaquel Fanny Bennet FagundesVitória Sacramento Moreira1

1 Nós, os autores do presente artigo, gostaríamos de deixar nossos mais sinceros agrade-cimentos à preciosa colaboração de nosso revisor, o Senhor Eduardo Freitas de Oliveira, diplomata de carreira, atualmente lotado na Divisão das Nações Unidas do Ministérios das Relações Exteriores do Brasil (DNU/MRE). Sua expertise e desenvoltura no tema, além de sua prestatividade, paciência e eficiência foram de extrema importância para o resultado por nós obtido.

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Justiça Enquanto Responsabilidade

1. Introdução

O surgimento das empresas militares privadas (EMPs) se deu após a Guerra Fria (1945-1991) por variados motivos. Um deles era a oferta de mão-de-obra especializada nesta área que havia sido liberada pelo fim da Segunda Guerra Mundial (1939-1945). Essa mão-de-obra encontrou demanda, por parte dos Es-tados, para o tipo de serviço que estavam capacitados a oferecer, assumindo, assim, responsabilidades perante a Organização das Nações Unidas (ONU) e as questões de paz e segurança interna-cional. Dessa forma, as empresas militares privadas tornaram-se aliadas dos atores da esfera internacional, tanto em ações milita-res voltadas para Estados em crise interna, quanto em missões de paz sob a égide da ONU, sendo esse segundo caso mais especifi-camente o tema que será abordado no presente artigo (MENDES e MEDONÇA, 2001).

O envolvimento das EMPs em missões de paz vem se tornan-do fator constante desde 1990 e, consequentemente, de extrema relevância no contexto de segurança internacional, visto que estas empresas tem assumido tarefas que expandem as possibilidades de atuação da ONU (MURPHY, 2010, p. 1). Tais tarefas variam de operação para operação, mas de maneira geral pode-se citar: forne-cimento de informações, transporte, segurança à população civil e à infraestrutura das bases da ONU, assim como a de seus funcionários como seus soldados oficiais, os peacekeepers (MAGALHÃES,2005).

Assim, ao longo deste artigo serão elucidadas questões chaves no que concerne à participação das EMPs em missões de paz, seja no que consistem essas missões, seja o papel desempenhado pelas empresas militares privadas nestas, seus pontos positivos e nega-tivos e a relação desses fatores no âmbito do direito internacional, da regulação e da soberania estatal.

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Simulação das Nações Unidas para Secundaristas – 2014

As grandes divergências e debates acerca das vantagens e des-vantagens do uso de EMPs em missões de paz - na condição de atores cujas funções são delegadas pelas Nações Unidas - relacio-nam-se com o fato de que esta utilização demandaria consenti-mento por parte da comunidade internacional. Tal consentimento pode ser facilitado através do direito internacional. É imprescin-dível, contudo, que a prática tenha seus elementos bem definidos para então ser regulada. Uma vez sob o escopo da lei internacio-nal, abrir-se-ia caminho para a elucidação do tema, bem como para o melhor aproveitamento dos serviços das EMPs.

2. As missões de paz das Nações Unidas

Mesmo não previstas na Carta das Nações Unidas, as opera-ções de paz são hoje uma das principais atividades da Organização das Nações Unidas (ROCHA, 2010). Desde o estabelecimento da primeira missão de campo em 1948, embrião das operações de paz, as Nações Unidas já implementaram 67 operações de paz, que expandiram-se tanto em tamanho quanto em escopo de atuação (DEPARTAMENTO DE OPERAÇÕES DE MANUTENÇÃO DA PAZ [DOMP], 2013; ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS [ONU], 2003). Idealizada pelo ex-Secretário-Geral da ONU Dag Hammarskjöld, a concepção das operações de paz veio da crença de que a ONU poderia ser relevante na manutenção da paz e segu-rança internacionais mesmo em um cenário de rivalidade como o da Guerra Fria1 (SAINT-PIERRE, 2010). Hoje, a premissa básica das missões é a de que “uma presença imparcial no solo durante conflitos pode aliviar tensões entre as partes hostis e criar espaço para negociações políticas” (ONU, 2003, p. 1, tradução nossa).

Na sua gênese, as missões de paz dedicavam-se a conflitos en-tre Estados e eram regidas pela tríade consentimento, neutralida-de e imparcialidade. Isso significava que a presença da ONU no conflito deveria ser: consentida pelas partes envolvidas; neutra em termos de favorecimentos a essas partes e; imparcial, o que sig-nificava estar levemente armada, utilizando-se da força somente em legítima defesa (GOMES, 2009). Entretanto, ao longo da se-gunda metade do século XX, os conflitos internacionais muda-

1 A Guerra Fria foi o período de forte tensão internacional e polarização entre as ideo-logias capitalista (defendida pelos EUA) e comunista (defendida pela União Soviética), que caracterizou as relações internacionais do final da Segunda Guerra Mundial ao in-ício da década de 1990. Embora não tenha culminado em nenhum confronto militar direto entre as duas potências, a Guerra Fria foi caracterizada por conflitos militares patrocinados pelas potências em outros países e constantes temores de uma nova Guerra Mundial (SARAIVA, 2007).

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ram significativamente, passando a ser predominantemente intra-estatais, prolongados, sem declarações formais de guerra e com consequente dificuldade de identificação das partes beligerantes. (SAINT-PIERRE, 2010). Ainda, é comum que se constate, nestas conjunturas, fraca presença do Estado, colapso econômico e riva-lidade sobre recursos naturais (NEWMAN, 2007).

A mudança na configuração da segurança internacional im-peliu o Conselho de Segurança das Nações Unidas a adaptar os mandatos das suas missões de paz (SAINT-PIERRE, 2010). As mesmas, antes relacionadas somente a questões políticas e mili-tares, passaram a tratar também de temas como: estabilidade das instituições locais, desenvolvimento econômico, proteção de civis, igualdade de gênero, direitos humanos e outros. Ainda, têm-se agregado ao pensamento sobre missões de paz o nexo entre de-senvolvimento, paz e segurança (ACCORD, 2013). Nesse contex-to, é importante ressaltar que tal mudança compreende um fenô-meno mais amplo: as missões de paz mudaram seu foco do fim de conflitos violentos – e, consequentemente, da estabilidade da configuração de poder mundial existente – para o fomento ao de-senvolvimento, que pode proporcionar mudanças nas relações de poder entre os países (ACCORD, 2013).

Atualmente, um elemento fundamental para as missões de paz é o conceito de DDR (Desarmamento, Desmobilização e Reinte-gração), um processo que busca estabilizar o contexto de pós-con-flito reconciliando setores da sociedade para que a recuperação e o desenvolvimento possam então ser empreendidos (ACCORD, 2013). O DDR dá ênfase em desconstruir os mecanismos que po-deriam levar a uma continuação do conflito, permitindo que ex-combatentes sejam reintegrados à sociedade (ACCORD, 2013). Em adição ao DDR, as missões também buscam reestruturar – política, institucional e economicamente – o setor de segurança de um país, que é o conjunto de entidades que têm o poder de usar a força. Esse processo, essencial para a estabilização, é chamado de Reforma do Setor de Segurança (ou SSR, da expressão em in-glês Security Sector Reform) e visa impedir que o setor de seguran-ça seja uma ferramenta para políticas antidemocráticas, como a opressão da oposição, por exemplo (ACCORD, 2013).

2.1. Os tipos de missões

As categorias operacionais no campo da paz e segurança in-ternacional podem ser divididas em cinco: Diplomacia Preventiva (preventive diplomacy); Promoção da Paz (peacemaking); Impo-

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sição da Paz (peace-enforcement); Manutenção da Paz (peaceke-eping); e Consolidação da Paz (peacebuilding). A divisão entre elas é tênue e, na prática, elas são inter-relacionadas pela atuação da ONU (SAINT-PIERRE, 2010).

A diplomacia preventiva é a ação diplomática, conduzida em instâncias públicas ou privadas, nas quais busca-se impedir que disputas existentes culminem em conflitos ou fazer com que con-flitos existentes tenham sua proporção diminuída (DEPARTA-MENTO DE ASSUNTOS POLÍTICOS DAS NAÇÕES UNIDAS [DAP], 2013a). Na persecução de tais objetivos, as Nações Uni-das empregam operações de promoção da paz, que consistem no envio de funcionários da ONU a zonas de tensão para ajudar a neutralizar crises e intermediar a resolução negociada de confli-tos, encorajando a cooperação e promovendo a democracia (DAP, 2013b). Por vezes, as Nações Unidas também fazem uso de medi-das coercitivas, inclusive militares. As missões que desenvolvem esse tipo de atividade coercitiva constituem as chamadas missões de imposição da paz (DOMP, 2013b).

As missões de manutenção da paz, as quais, na prática, aca-bam muitas vezes por realizar atividades de outra natureza, são, em princípio, direcionadas à criação de uma paz duradoura em países afetados por conflitos (DOMP, 2013b). Tais missões foram tradicionalmente responsáveis por ajudar na implementação de cessar-fogos e de acordos de paz. Atualmente, no entanto, elas também buscam facilitar processos de transição política, auxiliar na proteção de civis, apoiar a organização de eleições, promover os direitos humanos e assistir na restauração da estrutura jurídica de um país (DOMP, 2013b).

Intrinsecamente relacionadas às missões de manutenção da paz, as atividades de consolidação - ou construção - da paz com-preendem uma série de medidas dirigidas a reduzir o risco de se cair ou recair em conflito (EACP, 2010). Busca-se, nesse sentido, desenvolver programas e atividades que fortaleçam as capacidades nacionais em todos os níveis de gestão de conflitos com o objeti-vo de lançar as bases para a paz e o desenvolvimento sustentáveis (EACP, 2010). As missões de manutenção da paz, por visarem es-tabelecer segurança e proteção nos locais de conflito, podem ser consideradas como um trabalho inicial de consolidação da paz.

Um dos principais pontos para o sucesso de ações de constru-ção da paz é a adoção de uma abordagem abrangente, que atente às características particulares do local do conflito e suas às com-plexidades específicas (EACP, 2010). Esse esforço é essencial para garantir que o trabalho feito promova de fato a paz, e não reforce

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tensões sociais através de atividades que não sejam bem recebidas ou consideradas legítimas pelos atores locais (ACCORD, 2013). Contudo, levar em conta todos os atores relevantes de um país para a construção da paz é uma tarefa árdua e exige a superação de um grande número de desafios.

2.2. Os desafios para a manutenção e para a construção da paz

Por voltarem-se mais especificamente à promoção de mudanças profundas e duradouras em países extremamente fragilizados por conflitos, as atividades de manutenção e de construção da paz me-recem um destaque especial dentro da discussão sobre as missões de paz. No seu dia a dia, as mesmas encontram inúmeros desafios, desde os mais básicos, de ordem logística, aos mais complexos, que demandam uma integração entre os atores internos e entre estes e seus interlocutores externos. Falta de priorização, prazos irrealistas, fraca capacidade do governo, mecanismos de financiamento ina-dequados, fragmentação social, dificuldade de promover a apro-priação nacional das instituições2 e falta de coordenação dentro do governo e com parceiros internacionais são alguns dos fatores que podem minar os esforços de manutenção e de construção da paz (ORGANIZAÇÃO PARA COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMEN-TO ECONÔMICO [OCDE], 2010). Seria impraticável, no escopo do presente trabalho, detalhar e analisar todos esses fatores. Portan-to, serão evidenciados aqui somente as questões mais problemáticas e debatidas na literatura sobre o tema.

Um dos principais desafios à manutenção e à construção da paz é encontrar o equilíbrio certo entre os papeis dos atores inter-nos e dos externos3 (ACCORD, 2013). Enquanto a reconstrução de um país após o conflito é primariamente uma responsabilidade nacional – dado que são os atores internos que detêm o maior conhecimento da conjuntura local e têm, consequentemente, a melhor posição estratégica para desenvolver tal processo –, são os

2 O conceito de instituições que guiará esse artigo será o de Douglass North (1991), que define as mesmas como “restrições humanamente concebidas que estruturam a inter-ação política, econômica e social. Elas consistem tanto de restrições informais (sanções, tabus, costumes, tradições e códigos de conduta) quanto de regras formais (constitu-ições, leis, direitos de propriedade)” (NORTH, 1991, p. 97, tradução nossa).

3 Os atores internos são, de forma geral, aqueles nativos do local. Nessa categoria se encaixam as instituições governamentais, os partidos políticos, organizações da socie-dade civil, o setor privado nacional e outros (ACCORD, 2013). Já os atores externos são aqueles que estão envolvidos no sistema do conflito mas estão fora do país em questão. São, dentre outros, Estados vizinhos, organizações internacionais e regionais, Organi-zações Internacionais Não-Governamentais (OINGs) e países doadores de recursos (ACCORD, 2013).

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atores externos que normalmente fornecem os recursos para que ele aconteça (ACCORD, 2013). Para além da dificuldade imposta pela ausência de uma visão única, dentro de um país, do que se-ria necessário à reconstrução do mesmo, a abordagem dada pelos atores externos, bem como seus objetivos estratégicos subjacentes, é motivo de grandes debates (OCDE, 2010).

Em muitos casos, após um conflito, as capacidades dos atores internos podem estar tão severamente prejudicadas que os mes-mos não conseguem liderar o processo de reconstrução, abrindo margem para um papel de liderança por parte dos atores externos (ACCORD, 2013). Com isso, é negado às sociedades locais o es-paço para desenvolver suas próprias instituições como produtos de sua história, cultura e contexto. A principal crítica às atividades de construção da paz nesse ponto é que ao atrasar a apropriação das instituições pela população local ou ocupar o espaço da mes-ma no desenvolvimento de atividades, os atores externos estão, na verdade, contribuindo para a fragilidade do sistema nacional (ACCORD, 2013).

Desde o final da Guerra Fria, a construção da paz é geralmen-te promovida sob os pilares da paz liberal (ACCORD, 2013). Tal abordagem preza, primariamente, por direitos humanos, livre-co-mércio, integração das sociedades à globalização, autodetermina-ção dos povos e, principalmente, pela democracia liberal; todas premissas tipicamente ocidentais (NEWMAN, 2007). A demo-cracia liberal é um conjunto de valores e concepções que une as ideias do liberalismo ao aspecto procedimental da democracia – a busca por um sistema de governo aberto à participação de todos e competitivo, baseado em regras universalmente aceitas (LITON-JUA, 2007). O liberalismo, caracterizado pela defesa dos direitos individuais, considerados inalienáveis, acredita na capacidade de auto-regulação da sociedade, o que consiste em dizer que a mesma pode, através de instituições e processos organizacionais, corrigir ineficiências, desequilíbrios e crises que ameacem a sua existên-cia (NOGUEIRA; MESSARI, 2005). Nesse contexto, a paz liberal favorece o livre-comércio sob a acepção de que o mesmo, ao for-talecer a complementaridade das diferentes economias do mun-do e criar laços de dependência e hospitalidade, contribui para a promoção da paz entre os países (NOGUEIRA; MESSARI, 2005).

Promover processos de manutenção e construção da paz pautados na paz liberal é, todavia, problemático, principalmen-te porque os valores defendidos por ela não são necessariamente universais. Ainda, pode-se questionar a adequação de tais valores a situações de pós-conflito ou de sociedades divididas, notada-

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mente a tensão que pode surgir entre a democracia – que preza pela participação igualitária – e o livre mercado – que estimula a competitividade (NEWMAN, 2007). Assim sendo, é importante ter em mente que o conceito de peacekeeping e, principalmente, o de peacebuilding não são neutros e, para além disso, não é possível prever que qualquer sociedade se desenvolverá de forma seme-lhante às sociedades ocidentais ao simplesmente importar suas premissas ideológicas (NEWMAN, 2007).

3. As Empresas militares privadas

Não há consenso, na área de segurança internacional, quan-do se versa sobre a classificação e definição do que seriam as em-presas militares privadas (EMPs), uma vez que muitos autores as diferenciam – ou, pelo contrário, as associam - ao conceito de empresas de segurança privadas (ESPs). Esclarecendo melhor, as EMPs estariam mais voltadas para o combate de fato, enquanto as ESPs estariam vinculadas à segurança pessoal e ao provimento de informações para as missões (SINGER, 2009; UESSELER, 2008; AVANT, 2008, apud MENDES e MENDONÇA, 2011).

Porém, deve-se considerar que as companhias de seguran-ça possuem flexibilidade para mover-se entre os mais diferentes ramos de serviços se estas sentirem que irão melhorar seus ren-dimentos financeiros no longo prazo. Dessa forma, colocar estas companhias em categorias é falho e errôneo, uma vez que elas frequentemente expandem ou contraem seus focos de negócio visando obter maiores possibilidade de lucro (SOLLY, 2001 apud KINSEY, 2006). Assim, a partir dessas afirmações, optou-se por utilizar, nesse trabalho, a conceituação utilizada por Mendes e Mendonça (2011), que aglutina EMP’s e ESP’s. Segundo os auto-res, ambos os tipos de empresas - tanto as ESP’s quanto as EMP’s - são utilizadas pela ONU em operações de paz e, ainda segundo os autores, em nada alteraria se ambas fossem aglutinadas e con-ceituadas sobre o título comum de empresas militares privadas.

Dessa maneira, uma tentativa de definição do que seriam as EMPs pode ser encontrada no relatório do Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), que estabelece que:

Empresas que oferecem serviços especializados relacionados com a guerra e outros conflitos, incluindo operações de combate, planeja-mento estratégico, inteligência, apoio operacional e logístico, trei-namento, compras e manutenção. Tais empresas são caracterizadas por: [...] uma atividade cuja finalidade é o lucro (e não motivações

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políticas). Estados, organizações internacionais, ONGs, agências humanitárias[...] podem contratar os serviços militares privados disponibilizados por EMPs. (DCAF, 2006).

Deve-se enfocar, ainda, que o caráter das empresas militares privadas é permanente e não se restringe a um único e simples contrato. Nesse sentido, elas são corporações registradas, com personalidade jurídica4 (KINSEY, 2006).

Quanto à conformação de tais empresas, Singer (2003 apud KINSEY, 2006) explicita que essas são organizadas economica-mente e estão inseridas em um setor onde a maioria dos investi-mentos não é intensiva: investimentos altos não são necessários, nem mesmo um aparato administrativo extenso. Assim, as em-presas necessitam somente de um mínimo de recursos financeiros para entrar no ramo e para se manter. Como qualquer órgão cor-porativo, as EMPs normalmente possuem um Conselho Adminis-trativo, geralmente composto por ex-oficiais militares; as outras dimensões de sua equipe não são muito bem definidas, uma vez que uma quantidade reduzida de trabalhadores é suficiente para o funcionamento do escritório e para lidar com as questões contra-tuais (SINGER, 2003 apud KINSEY, 2006).

De tal forma, a maior parte da força de trabalho das empresas militares privadas não é fixa e é retirada de um banco de pessoal que já lhe tenha prestado seus serviços, especialmente de solda-dos e ex-soldados de todo o mundo, que se dispõem a colocar sua experiência militar a serviço de recompensas financeiras (MEN-DES, MENDONÇA, 2011). Esta prática de subcontratação é útil às empresas, pois evita que elas tenham que manter uma grande força de trabalho ociosa, mas ao mesmo tempo gera uma situação controversa e complexa que pode levar a questionamentos quanto à confiabilidade e à eficiência das operações conduzidas por essas empresas (KINSEY, 2006).

Quanto às suas atuações, essas empresas militares privadas possuem forte impacto estratégico no ambiente político e de segu-rança de Estados que enfrentam ameaças militares internas, como guerras civis, por exemplo (SHEARER, 2008 apud KINSEY, 2006). Assim, as EMPs fornecem expertise, treinamento e equipamen-tos a Estados fracos ou em crise que estão passando por ameaças de caráter violento à autoridade governamental (SHEARER, 2008 apud KINSEY, 2006). Nesse sentido, utilizando-se de forças locais, 4 A pessoa jurídica consiste em uma unidade de pessoas naturais ou mesmo de patrimô-nios, destinados à obtenção de certas finalidades, perfilhada pelo ordenamento jurídico como sujeito capaz ou suscetível de direitos e deveres (Código Civil (CC) de 2002, Título II).

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as EMPs podem acabar contratando forças precariamente treina-das e inábeis em capacidades militares e de segurança. No outro caminho possível, ao contratar forças que possuam aptidões ofen-sivas customizadas e apresentam certas vantagens estratégicas ou operacionais, o sucesso no combate de grupos rebeldes armados pode ser facilitado (KINSEY, 2006).

Porém, a atuação mais importante e controversa por parte des-sas empresas é o papel ativo que desempenham em outro aspecto muito importante da segurança internacional: as operações de pe-acekeeping e peacebuilding – mais genericamente chamadas aqui como missões de paz - dentro do escopo de atuação da Organi-zação das Nações Unidas. (KINSEY, 2006). O envolvimento das EMPs em questões de peacekeeping, e em missões de paz de ma-neira mais geral, tem se tornando crescentemente relevante, uma vez que elas estão envolvidas na maioria dessas missões desde 1990 e têm assumido tarefas que expandem a gama de possibili-dades de funções a serem assumidas pela ONU no contexto de se-gurança internacional (MURPHY, 2010). O ato de contratação de EMPs pode ser encontrado nos mais diversos órgãos das Nações Unidas, sendo que quase a totalidade desses lida com atividades relacionadas à segurança, à assistência humanitária e principal-mente a missões de paz (MENDES e MENDONÇA, 2011).5

Em missões de paz, as principais incumbências das empresas militares privadas não diferem muito das incumbências das forças de paz da ONU, ou seja, ambas deveriam agir de acordo com os princípios tradicionais de manutenção da paz. Esclarecendo me-lhor: desde o fim da Guerra Fria, às missões de paz da ONU são designadas tarefas como reformar unidades militares nacionais, proteger infraestrutura básica, proteger os comboios que ofere-cem ajuda durante o conflito e auxiliar em questões estratégicas variadas (desminagem, infiltrações, etc); todas essas funções são muito semelhantes às atividades realizadas pelas EMPs na década passada (BURES, 2008 apud MENDES e MENDONÇA, 2011), o que sugere que, segundo o autor, as “EMPs têm a capacidade de realizar pelo menos algumas funções de manutenção da paz em determinadas situações de conflito do pós-Guerra Fria” (BURES, 2008 apud MENDES e MENDONÇA, 2011, p. 7, tradução nossa).

As EMPs são assim utilizadas, em certos casos, para apoiar mandatos da ONU, realizando tarefas de manutenção e operação de infraestruturas e gestão de redes de logística (BROOKS, LA-ROIA, 2005; BURES, 2005 apud VINHA, 2009). A própria ONU

5 É interessante notar que tanto os Estados em situação de crise interna quanto a ONU utilizam as EMPs em caso de maiores riscos (DCAF, 2006).

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tem recorrido a várias empresas como a Sandline International e a International Charter Incorporated, que fornecem serviços de lo-gística, transporte e treinamento (VINHA, 2009). Ao realizarem tarefas que vão desde o fornecimento de material rotineiro para as tropas formais, até a ação direta no combate para proteger funcio-nários das Nações Unidas, além das já citadas anteriormente, as EMPs desempenham um papel significativo no apoio às forças da ONU no que se refere a questões de paz e segurança (MENDES E MENDONÇA, 2011).

Outro caso frequente é a contratação dessas empresas por potências ocidentais, devido às responsabilidades humanitárias assumidas perante a ONU e a comunidade internacional, para atuarem em conflitos em outros Estados. Isso se dá devido ao fato de tais potências não mais estarem dispostas a um envolvimento direto ou a assumir certos ônus internos e externos, mas ainda assim, permanecerem dispostas assumir seu papel frente à comu-nidade internacional (BROOKS E LAROIA, 2005).

3.1 Entidades Militares Privadas vs. Mercenários

O rótulo dos antigos mercenários é comumente atribuído às entidades privadas, principalmente porque ambos buscam ganhos financeiros com conflitos. A Convenção de Genebra no seu Artigo 47 do Protocolo I Adicional (1977) lança luz sobre os critérios que definem um mercenário, além de proibir o mesmo na atualidade. É importante notar que, por não haver consenso sobre a definição das EMPs, há a possibilidade de encaixar a definição e a forma de atuação de tais empresas, tal como de seus funcionários, como possuindo características próprias dos mercenários. No entanto, formalmente, é mercenário aquele que:

(a) é especialmente recrutado localmente ou fora do local de confli-to para lutar nesse mesmo conflito; (b) toma de forma direta parte nas hostilidades; (c) é motivado pelo desejo de ganhos privados; (d) não é um nacional da parte em conflito nem um residente do território controlado por uma parte do conflito; (e) não é um mem-bro das forças armadas de uma parte no conflito (PROTOCOLO ADICIONAL I À CONVENÇÃO DE GENEBRA, 1977).

No que concerne à literatura existente, as principais conver-gências apontadas pelos autores entre empresas militares priva-das e mercenários - que tornariam suas práticas compartilhadas - seriam: ambos são atores exteriores ao conflito; sua motivação é

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financeira e ambos participam diretamente em ações de conflito e combate, além de ambos possuírem conhecimento militar ante-rior (MAGALHÃES, 2005; SHEARER, 1998 apud DA VINHA).

Já as principais divergências seriam que os mercenários não divulgam publicamente quando e como atuam, enquanto as EMPs tem registro legal e tornam públicos seus serviços. Outra diferença é que os mercenários não precisam prestar contas perante seus contratantes, já as EMPs precisam. Além disso, os mercenários buscam lucro no curto prazo, enquanto as EMPs o buscam no longo prazo. Por fim, os mercenários subordinam-se à apenas um cliente em vários cenários de conflito enquanto as empresas mili-tares possuem toda uma estrutura burocrática de funcionamento e atuam em vários cenários de conflito para vários clientes (SIN-GER, 2003 apud MAGALHÃES, 2005).

Assim, a comparação entre mercenários e EMPs não permite concluir definitivamente sobre se ambos são partes de um mesmo fenômeno. Uma das razões para essa falta de consenso é justamen-te a ausência de uma definição oficial do que são as empresas mi-litares privadas, ao contrário do conceito de mercenário. Porém, considerando as diferenças citadas e tendo em vista que elas são relevantes na prática tende-se aqui a utilizar o conceito de EMPs como entes separados do mercenarismo, ainda que graves viola-ções de direitos humanos possam ser perpetradas por ambos os atores em discussão.

3.2 A Propagação do Uso de empresas militares privadas

O fim da Guerra Fria propiciou a proliferação de diversos ato-res privados que passaram a exercer funções antes estritamente ligadas à ceara do Estado-nação (ABRAHAMSEN e WILLIAMS, 2007, p. apud VINHA, 2009). Uma vez que o fim da dicotomia e do equilíbrio bipolar gerou uma ampla gama de pessoal dispensa-do de suas funções anteriores e uma oferta de armamento no mer-cado nunca antes presenciada, propagou-se e tornou-se propício o aparecimento das empresas militares privadas, como já destacado anteriormente. É nesse contexto que as EMPs tiveram a chance de oferecer no mercado seus serviços com especialistas, arsenais modernos e capacidade logística de atuação em qualquer parte do globo. Ao mesmo tempo, o aumento dos conflitos regionais criou demanda para os serviços ofertados pelas EMPs (MENDES e MENDONÇA, 2011).

Esses conflitos regionais se propagaram principalmente devi-do à retirada das forças militares das grandes potências de algumas

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regiões, o que deixou um vazio militar que não pôde ser preenchi-do pela fragilidade e dependência do Estado local. Assim, a ten-dência anteriormente citada de oferta se conjugou com a demanda causada pelos conflitos regionais, propiciando o crescimento das EMP’s (ROSÉN, 2008 apud VINHA, 2009), que se tornaram, as-sim, negócios promissores (MENDES e MENDONÇA, 2011).

A transformação da natureza da guerra também aparece na literatura como outro fator essencial para o desenvolvimento da indústria militar privada, uma vez que os conflitos que se desen-volveram após 1945 eram de baixa intensidade6, tanto no âmbito internacional quanto no doméstico, e os combatentes também não tinham muitos recursos (VAN CREVELD, 1991).

A ascensão das EMPs não se deu de forma pacífica. Na medida em que estas se faziam mais presentes no cenário de segurança in-ternacional, surgiam diversas críticas à sua atuação – relacionadas, por exemplo, à questão da soberania estatal, que seria violada pela contratação dos serviços de tais empresas. Esse questionamento baseia-se na concepção weberiana de que compete ao Estado o monopólio sobre o uso legítimo da violência. Com o surgimento das EMP’s e a crescente transferência dessa capacidade ao setor privado, teme-se, por exemplo, que objetivos nacionais fiquem à mercê de objetivos financeiros.

3.3 As razões da prática na atualidade

As razões para a contratação de Empresas militares priva-das são alvo de intensa discussão, especialmente ao se consi-derar os entendimentos controversos dos Estados, da própria ONU e dos acadêmicos.

Desde a última década do século XX, as intervenções da co-munidade internacional sob a égide das missões de paz têm sido cada vez mais numerosas e tem originado novas linhas de ação e compromissos como a Responsabilidade de Proteger7, por exemplo

6 Conflitos de baixa intensidade são conflitos que ocorrem nas áreas menos desenvolvi-das do mundo e que, geralmente, não envolvem exércitos regulares combatendo dos dois lados. Quando muito, estão de um lado os soldados, combatendo, e do outro, terroristas, guerrilhas e até mesmo civis (podendo ser mulheres e até crianças) São as guerras de descolonização, as guerrilhas, as guerras civis, os conflitos étnico-religiosos (PINTO, 2005, p. 23 apud CREVELD, 1996, p. 20).

7 Os três pilares da responsabilidade de proteger são: a) O Estado possui a responsabil-idade primária de proteger as populações contra o genocídio, crimes de guerra, crimes contra a humanidade e de limpeza étnica, e seu incitamento; b) A comunidade interna-cional tem a responsabilidade de incentivar e ajudar os Estados no cumprimento dessa responsabilidade c) Se um Estado manifestamente não proteger as suas populações, a comunidade internacional deve estar preparada para tomar uma ação coletiva para

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(SPEARIN, 2008 apud VINHA, 2009). Ao mesmo tempo, as opi-niões públicas domésticas mostram-se cada vez mais reticentes ao dispêndio de recursos nacionais (financeiros, políticos e humanos) para fazer frente à demanda crescente por intervenções (BRAY-TON, 2002; BROOKS; LAROIA, 2005 apud VINHA, 2009). Nesse cenário, vários Estados tem recorrido ao setor privado para fazer cumprir suas obrigações humanitárias (SPEARIN, 2008 apud VI-NHA, 2009), incluindo para atividades que se assemelham a ope-rações de peacekeeping, peacemaking e peace enforcement (BRAY-TON, 2002; BROOKS; LAROIA, 2005 apud VINHA, 2009).

Outro fator que corrobora a expansão da prática é o fato de que os meios fornecidos pelas EMP’s possibilitam à ONU aumen-tar a amplitude de sua atuação, possibilitando sua ação em mais conflitos, independentemente do nível de complexidade (MEN-DES e MENDONÇA, 2011).

Um exemplo ilustrativo da utilização prática dessas empresas, segundo Magalhães (2005), é a capacidade de fato (capacidade maximizada) utilizada pela ONU no Timor-Leste. Ao fazer uso de empresas como a KZN Security, que forneceu informações locais e da empresa DynCorp, que forneceu apoio logístico, transporte e comunicação aos peacekeepers; a ONU pôde atuar de forma mais incisiva e completa, o que também justifica a contratação dessas empresas, o que será melhor abordado na seção seguinte.

4. A utilização de Entidades Privadas em missões de paz

As motivações que levaram as Nações Unidas à contratação de empresas militares privadas são várias, possuindo não apenas im-plicações no âmbito interno da organização, mas também para a comunidade internacional como um todo. No que concerne às de-ficiências estruturais das Nações Unidas, existem basicamente três problemas principais. Primeiramente, a dificuldade de se encon-trar soldados treinados militarmente para agir em missões de paz. Segundo, a ausência de vontade política por parte dos Estados, que pode ser entendida como uma resistência política em colabo-rar para ações em conflitos sem relação com si próprio. Deve-se recordar, nesse sentido, que a ONU depende da vontade política e de ação de seus Estados membros para que haja o envio de forças a Estados necessitados (JETT, 1999). E terceiro, a dificuldade em ga-rantir mobilizações rápidas (dificuldade em se mobilizar, treinar,

proteger as populações, de acordo com a Carta das Nações Unidas (Documento Final da Cúpula Mundial das Nações Unidas de 2005 (A/RES/60/1, para. 138-140) e Relatório do Secretário-Geral (A/63 / 677) de 2009).

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organizar e transportar contingentes militares prontos para a ação em regiões de conflitos) (MENDES; MENDONÇA, 2011). O uso de empresas militares privadas em parceria com as forças de paz da ONU tem sido apontado, justamente, como uma das soluções para remediar tais carências (MENDES; MENDONÇA, 2011).

Essa tendência tem sido reforçada pela manifesta falta de in-teresse das potências ocidentais em se envolverem em missões de paz, por entenderem que seus recursos nacionais devem ser di-recionados para outras prioridades (BROOKS; LAROIA, 2005). Esses fatores combinados geram uma nova realidade internacio-nal que: “tem levado a comunidade internacional a revelar-se mais relutante em envolver-se em operações de peacekeeping em meios instáveis e complexos” (VINHA, 2009 apud BRAYTON,2002). Esses fatores, portanto, favoreceram a propagação do uso de em-presas militares privadas em missões de paz (VINHA, 2009 apud BRAYTON, 2002).

Nesse contexto de mudança da realidade internacional, tais entidades são protagonistas de debates dentro da ONU, tanto no que concerne a suas semelhanças com as ações dos antigos mer-cenários, quanto às possíveis vantagens e desvantagens de seu uso (MENDES; MENDONÇA, 2011).

4.1. As benesses da prática privada

Desempenhando papeis que muitas vezes não são feitos com tamanha excelência pelos atores não privados, as EMPs vêm se destacado por diversos motivos. Primeiramente, uma grande van-tagem do uso de EMPs é o bom treinamento de seus funcionários. Visto que estes são originários de diversas partes do mundo e não de alguma região específica, isso permite que sejam selecionados aqueles com melhor treinamento e maior tempo de experiência (MENDES; MENDONÇA, 2011). A nacionalidade diversa dos funcionários também afeta positivamente a relativização do im-pacto político da perda de nacionais em missões de paz. Isso ocor-re devido ao fato de que a morte de funcionários de EMPs (geral-mente de cidadanias não coincidentes com o país que as contrata) gera um custo político para os governos bem menor se comparado à morte de nacionais (MENDES; MENDONÇA, 2011).

As EMPs, como já apontado na seção anterior, também apre-sentam como uma boa solução para a incapacidade da ONU de mobilizar tropas de forma rápida e eficiente, visto que a aprovação de uma operação de manutenção da paz e seu completo estabele-cimento na região pode demorar meses até se concretizar (MEN-

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DES; MENDONÇA, 2011). Com as EMPs, a ONU pode enviar os funcionários dessas entidades para o local do conflito até que os seus próprios funcionários consigam se preparar para assumirem a missão (MENDES; MENDONÇA, 2011).

Outro aspecto de extrema importância em comparação com a utilização de soldados ligados à ONU é que a utilização de EMPs é relativamente mais barata no que concerne à regulação das tro-pas (SHEARER, 1998). Apesar dos salários dos funcionários de empresas militares privadas serem quase o triplo dos de soldados regulares, a ausência de obrigações indiretas e benefícios sociais para estes empregados - já que estes recebem apenas durante o tempo em que estão em atividade - acabam por compensar esta diferença de remuneração (MENDES e MENDONÇA, 2011).

4.2. A privatização da guerra?

Por outro lado, algumas críticas têm sido feitas em relação à atuação das EMPs. A privatização da guerra, ponto levantando em razão do uso de tais entidades, apresenta diversas lacunas que preju-dicam sua legitimidade de atuação e consolidação enquanto agente nos conflitos internacionais (MENDES; MENDONÇA, 2011).

Grande parte dessas críticas estaria relacionada ao aspecto procedimental de tais empresas, ou seja, à privatização propria-mente dita e ao fato destas entidades serem antes de tudo empre-sas. Um dos principais questionamentos nesse sentido seria o fato de que haveria uma diminuição do controle democrático já que as EMPs somente prestam contas a seus acionistas (SHEARER, 1998). Com isso, se critica também que o uso de EMPs deixaria a segurança internacional e a transformação dos conflitos à mercê das lógicas de mercado. Visto que as empresas militares privadas veem o conflito como, antes de tudo, uma oportunidade de negó-cio, outro problema relativo ao caráter privado dessas entidades seria o perigo de um possível prolongamento intencional do con-flito, ou até mesmo a saída da empresa militar privada do conflito caso este não esteja mais fornecendo lucros, uma vez que a exis-tência e o prolongamento deste é a fonte de receitas dessas empre-sas (BLANCO, 2010; SHEARER, 1998).

Outra controvérsia em relação às EMPs seria o fato de que es-tas não seriam consideradas capazes de solucionar os conflitos por completo, já que para se ter uma participação positiva na trans-formação dos conflitos violentos é necessário um entendimento das causas destes, e essas empresas não conseguiriam abordar tais dimensões (SHEARER, 1998). Com isso, haveria uma tendência

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ao congelamento ou a um simples gerenciamento desses confli-tos, constituindo um retrocesso na operação de paz por não haver uma resolução do conflito (BLANCO, 2010). Por causa disso, o uso de EMPs teria pouco impacto quando usadas buscando alme-jar a estabilidade à longo prazo de alguma região (BURGE, 2008).

Haveria também uma dubiedade em relação à situação ju-rídica dos funcionários de EMPs, fazendo com que seja difícil julgar e punir os mesmos quando ocorrem denúncias de má con-duta no decorrer das suas atividades (MENDES; MENDONÇA, 2011). Isso ocorre porque estes funcionários não podem ser con-siderados cidadãos comuns, mas também não podem ser puni-dos pelos códigos militares, pois são civis que não se encaixam na definição de soldado regular. Isso cria um limbo jurídico que dificulta a punição adequada destes funcionários (MENDES; MENDONÇA, 2011).

Isso, juntamente com a dificuldade de investigação de delitos cometidos por funcionários das EMPs em Estados falhos, acaba criando um espaço propício para que ocorram violações dos di-reitos humanos da população que vive na região do conflito. Esse aspecto, juntamente com o foco no lucro dessas empresas, faz com que até mesmo os funcionários das empresas militares privadas possam ser colocados em situações de extrema vulnerabilidade (DEL PRADO, 2012). As violações aos direitos humanos feitas por estas empresas variam, sendo cometidos crimes como tortura e abuso de detidos, fuzilamento e assassinato de inocentes, abusos sexuais e estupros, tráfico de pessoas durante treinamentos e pro-liferação de armamentos (ANISTIA INTERNACIONAL, 2013). O problema, nesse caso, não seria somente a ausência de uma juris-dição coerente para regular essas práticas, mas também a falta de uma observação adequada de suas atividades feita por parte dos Estados (SHEARER, 1998).

Também no âmbito jurídico, haveria, ainda, a ausência de pa-drões comuns de registro e licenciamento dessas empresas, que seriam úteis no seu monitoramento (DEL PRADO, 2012). A ques-tão geralmente posta é se seria necessária a regulação dessas em-presas ou se cada Estado seria soberano o bastante para empregar quem quiser segundo seus próprios limites. Contudo, essa falta de regulação e excesso de liberdade no uso dessas entidades cul-minou em certa falta de accountability8 destas, além do perigo de 8 A palavra accountability embora não possua uma tradução em língua portuguesa que abarque seu sentido completo, é por vezes traduzida como responsabilização. Ela ref-ere-se à obrigação de um governo de levar todas as preferências dos governados em con-ta ao tomar decisões, além de prestar contas sobre suas ações (DAHL, 1997). O conceito de accountability não é aplicável apenas para governos, mas a qualquer ente que, atuando

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que, caso a falta de regulação persista, estas empresas comecem a trabalhar não somente para Estados, mas também para grupos de rebeldes (SHEARER, 1998). Infelizmente, embora os Estados constantemente afetados por estes problemas já tenham se mo-bilizado por uma melhor regulação das atividades das EMPs, os Estados que mais contratam serviços dessas empresas não têm se mostrado sensíveis a essa causa. Além disso, o caráter de empresa dessas entidades complica ainda mais sua inserção em algum tipo de regulamento (SHEARER, 1998).

A dimensão do nível salarial dos funcionários das EMPs tam-bém causaria certo problema, fazendo com que a diferença de proventos entre os funcionários destas e os capacetes azuis9 cause, certas vezes, a insatisfação desses últimos. O fato de ambos convi-verem juntos e terem de enfrentar os mesmo riscos poderia incitar um sentimento de injustiça nos peacekeepers da ONU (MENDES e MENDONÇA, 2011).

No âmbito estatal, há o perigo de vazamento de informações confidenciais para a iniciativa privada, já que elas desempenham funções de levantamento e processamento de informações, o que poderia comprometer o sucesso das operações de manutenção da paz (MENDES; MENDONÇA, 2011). Ainda em relação a esse âmbito, também pode ocorrer uma deslegitimação do Esta-do provocada pela ação das EMPs, na medida em que os grupos militares privados acabariam se posicionando como fonte de es-tabilidade social e competindo com o Estado pela lealdade de seus cidadãos, o que pode ser ainda mais agravado no caso de Estados falhos. Essa erosão do Estado pode acabar por acentuar a instabilidade da região e piorar ainda mais o conflito existente (VINHA, 2009).

Por fim, a legitimidade dessas empresas ainda causa po-lêmica. Além das motivações econômicas dessas entidades, as motivações para o uso de EMPs são por vezes dúbias, sendo utilizadas algumas vezes para atingir objetivos apenas de esta-distas sem precisar da aprovação pública para tanto e fazendo com que, caso tal ação acabe fracassando, a responsabilidade do Estado seja camuflada pelo uso das empresas. Além disso, vários governos contemporâneos foram considerados terroristas ou in-surgentes, sendo difícil determinar um lado legítimo em uma guerra civil (SHEARER, 1998).

em sociedade, tenha obrigação de prestar contas sobre seus atos e decisões.

9 Capacetes azuis são como são geralmente conhecidos os soldados das forças de paz da ONU.

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4.3. A utilização das empresas militares privadas e o papel do Estado

Conforme exposto anteriormente, um dos questionamentos levantados devido à contratação de EMPs em conflitos interna-cionais, bem como em missões de paz, está relacionado à atuação dos próprios Estados nestes cenários. Tradicionalmente, entende-se o Estado moderno10 como detentor do monopólio do uso da força, ou seja, o único ator que poderia utilizar-se legitimamente da violência em suas ações (WEBER, 2000). Dessa forma, estaria o Estado, ao contratar os serviços destas empresas, abrindo mão da exclusividade da violência? Faz-se necessário, portanto, refletir acerca do papel do Estado enquanto ator no cenário internacional e das funções pelas quais o mesmo é responsável.

Não obstante, recentemente, e especialmente após a Guerra Fria, percebe-se uma constante participação de atores não-esta-tais em ambientes antes estritamente ligados ao Estado, como ce-nários de conflito (MENDES; MENDONÇA, 2011). Atualmente, a utilização das empresas de segurança privadas e das empresas militares privadas traz à tona questões que já foram levantadas neste artigo: vive-se, principalmente após o fim da Guerra Fria, uma privatização da guerra? O Estado moderno, atuante por meio de seus exércitos nacionais, estaria abrindo mão do monopólio da violência, de forma a repassar esta importante função para insti-tuições privadas?

Neste sentido, alguns fatos podem embasar a maior participa-ção do setor privado em questões de segurança. Primeiramente, a oferta e demanda gerada com o fim da Guerra Fria: a oferta ad-vinda da drástica redução de efetivos militares no fim da guerra, acarretando alta disponibilidade de mão-de-obra qualificada, e da reestruturação organizacional militar, que disponibilizou tam-bém alta gama de equipamentos bélicos não mais utilizados pelos Estados (BARRINHA, 2007; BLANCO, 2010; VINHA, 2009); e a demanda relacionada ao vazio militar deixado em áreas antes ocu-padas pelas grandes potências, que passaram a relutar em envol-ver-se em regiões instáveis (ABRAHAMSEN e WILLIAMS, 2008; VINHA, 2009).

Em segundo lugar, há uma alteração quanto à percepção de ameaça por parte dos Estados. Após o fim da Guerra Fria, em

10 Forma de Estado cuja configuração surgiu na segunda metade do século XV, em con-traposição ao regionalismo feudal e ao universalismo e poder da Igreja católica. Assim, suas principais características são: soberania, território definido e distinção entre Estado e sociedade civil.

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que todos os continentes estiveram envolvidos, não houve novos conflitos de tamanha abrangência e de tão alta demanda militar. Assim, o uso dos efetivos militares por parte dos Estados é feito em atividades humanitárias, ou ainda de peacekeeping, não re-presentando impacto para a soberania e segurança nacional dos mesmos (MøLLER, 2005). Desta forma, não havendo grande re-conhecimento dos Estados – e das suas sociedades – em relação ás causas de um conflito ou intervenção, uma alternativa para o des-locamento dos exércitos nacionais seria a contratação das EMPs.

Um terceiro fato que pode explicar a reemergência de atores privadas nas situações de guerra, e que abarca os dois anterior-mente citados, é a ideologia da privatização (MøLLER, 2005). Em todo o globo, são vistas inúmeras tentativas de transferir a empre-sas privadas tarefas anteriormente pertencentes ao rol de deveres do Estado. Independentemente de elementos positivos e negativos deste fenômeno, esta tendência de privatização parece ser um fato incontestável atualmente (MøLLER, 2005).

Por fim, fica claro que o Estado vem transferindo, gradual-mente, a execução de suas incumbências para empresas privadas. No entanto, é necessário que haja um maior espaço de tempo para que seja possível uma análise mais acurada do fenômeno da pri-vatização da guerra. Além disso, o futuro desta questão, ou seja, o crescimento ou diminuição da utilização das EMPs em conflitos internacionais, depende não somente dos resultados de sua atua-ção, como também das discussões acerca desta temática. Como foi visto, as relações internacionais não são mais compostas apenas por Estados, mas sim por diversos atores internos e externos a este – cabe aguardar, portanto, para constatar se as EMPs são atores permanentes ou passageiros no cenário internacional.

5. Uma regulação internacional para as empresas militares privadas

Após explanação sobre a constituição histórica das EMPs e a relação entre o papel do Estado e a participação destas empresas nos conflitos internacionais, faz-se necessário analisar tal partici-pação no âmbito do direito internacional. Além disso, é também importante elencar os principais desafios para uma regulação das EMPs no contexto atual.

Levando em conta o fato de estar se tratando de conflitos inter-nacionais, deve-se considerar aqui, mais especificamente, o Direito Internacional Humanitário (DIH), ou seja, o jus in bello11. O DIH,

11 Categoria do direito cuja proposta é limitar o sofrimento causado pela guerra, pro-

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enquanto categoria do direito internacional, reúne o corpo de leis que rege a maneira como os conflitos são conduzidos (COMITÊ INTERNACIONAL DA CRUZ VERMELHA [CICV], 2004). Seu principal objetivo não é eliminar o conflito, já que reconhece a sua existência e tenta lidar com este, mas sim buscar reduzir ao máxi-mo o sofrimento causado. A prevenção dos conflitos, bem como a análise das razões que os desencadeiam, não está relacionada ao DIH, mas sim ao jus ad bellum12 (CICV, 2002).

Assim, o DIH pode ser definido como o conjunto de regras que busca, por razões humanitárias, limitar os efeitos de um con-flito armado. Ele se aplica tanto ao conflito armado internacional quanto ao não-internacional, mas não pode ser aplicado em ten-sões internas e situações de violência isoladas. Considerando os seus objetivos, o DIH atua em duas frentes: proteção daqueles que não são parte no conflito – ou que foram e não o são mais; e res-trições nos meios e métodos utilizados nos conflitos, como armas e táticas de guerra (CICV, 2004).

É importante destacar ainda a aplicabilidade do DIH para as operações de paz das Nações Unidas, sejam elas de peacekeeping, peacebuilding ou peace enforcement. Por estarem relacionadas às situações de conflitos, as tropas destacadas para estas missões devem atentar-se para as normas do DIH. Quando não estão em combate efetivo, passam a ser parte protegida deste conjunto de normas. Esta aplicabilidade foi reafirmada no Boletim do Secretá-rio-Geral das Nações Unidas publicado em 1999, que marcou as comemorações do 50º aniversário da adoção das Convenções de Genebra (CICV, 2002).

5.1. O direito internacional e as empresas militares privadas

Desde a atuação das empresas militares privadas nos movi-mentos de libertação nacional do continente africano, ainda nas décadas de 1960 e 1970, o papel e status destas entidades vêm sendo amplamente debatidos. Mais recentemente, com a massiva contratação destas empresas para a invasão e ocupação do Iraque por parte dos Estados Unidos, a discussão ganhou contornos ain-da mais complexos, aumentando a sua visibilidade no cenário in-

tegendo e assistindo às suas vítimas. Porém, o jus in bello não considera as razões ou a legalidade do conflito, preocupando-se somente com as questões humanitárias concer-nentes a este.

12 O jus ad bellum é uma categoria do direito que busca limitar o uso da força entre os Estados. Além disto, leva em consideração os motivos e razões que levaram as partes a darem início ao conflito – sob aspectos legais e de justiça.

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ternacional. Neste cenário, algumas questões são extremamente importantes, como a regulação e o accountability destas empresas.

Há, no direito internacional, uma lacuna relativa à regulação destas empresas, ao passo que são feitos esforços para que esta seja preenchida. Para tanto faz-se necessário, em primeiro lugar, de-finir o status dos funcionários de tais empresas perante o direito internacional. Para tanto, serão discutidos especificamente os as-pectos do DIH, conforme explanado anteriormente.

Cabe aqui, portanto, retomar a discussão sobre as semelhanças e diferenças entre o mercenariato e a atuação das EPMs em con-flitos armados. Considerando a Convenção Internacional contra o Recrutamento, Uso, Financiamento e Treinamento de Mercenários (1989), o simples fato de ser um mercenário se configura como vio-lação de lei internacional. No entanto, ainda hoje, poucos países ra-tificaram a convenção, sendo que as principais críticas direcionadas à mesma referem-se à falta de clareza quanto aos procedimentos de criminalização e extradição dos mercenários e à falta de mecanis-mos de aplicação e de procedimentos de monitoramento. No entan-to, a principal razão para o baixo número de ratificações é o baixo interesse demonstrado pelos Estados em relação a uma regulação de uma indústria em expansão (DEL PRADO, 2012).

Sendo assim, é relevante analisar se, segundo o DIH, um fun-cionário de EPM enquadra-se como combatente ou como civil, por três principais motivos (CAMERON, 2006, p. 582-583):

I. As tropas inimigas precisam saber se os exércitos privados são realmente alvos militares legítimos e podem ser ataca-dos sob a defesa da lei;

II. É necessário saber se os funcionários das EMPs têm per-missão legal de participar dos conflitos;

III. Também é importante estar claro se os funcionários destas empresas podem ser processados por terem participado das hostilidades.

A diferenciação entre combatente e civil, no entanto, é ainda de difícil aplicação aos funcionários das EMPs. Isto porque, se-gundo as Convenções de Genebra (1949), combatentes são: (a) Membros das forças armadas de um Estado parte de um conflito; (b) Membro de outras milícias e membros de outros corpos de voluntários pertencentes a um Estado parte de um conflito.

Os funcionários das empresas militares privadas poderiam se

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encaixar tanto em uma categoria quanto em outra, a depender da empresa. Ou, ainda, poderiam não se enquadrar em nenhuma das duas opções, não caracterizando-se, portanto, como combatentes. Assim, mesmo a afirmação de que os funcionários de EMPs são combatentes no escopo do DIH não pode ser generalizada, deven-do ser feita uma análise caso a caso, empresa a empresa.

Por fim, nota-se que, muitas vezes, há uma crença de que fun-cionários das EMPs são imunes perante o direito internacional. No entanto, como pode-se perceber acima, isso não é exatamen-te verdade. Ainda que não seja prática habitual, tais funcionários estão sujeitos à justiça criminal da mesma forma que os comba-tentes tradicionais dos conflitos armados. Nesse sentido, faz-se necessário uma maior clareza das próprias EMPs acerca do status vulnerável dos seus funcionários, já que, geralmente, os próprios funcionários acreditam estar acima destas regulações por não se enquadrarem na categoria de mercenários.

Até o momento, discutiu-se a aplicação do direito internacio-nal aos funcionários de EMPs e o status destes diante do DIH. No entanto, em um âmbito maior, deve-se considerar a regulação das próprias EMPs, quanto à sua criação, contratação e atuação, den-tre outros aspectos. Neste sentido, cabe expor algumas opções e iniciativas recentes para que estas empresas saiam da “zona cinza” do direito internacional (SINGER, 2005).

Conforme será aprofundado na próxima subseção, duas inicia-tivas para a regulação das atividades das EMPs foram as criações do Grupo de Trabalho para o Uso de Mercenários e do Grupo de Tra-balho Intergovernamental de Composição Aberta para Estudar a Possibilidade de Elaborar um Marco Normativo Internacional para a Regulação, Monitoramento e Supervisão das Atividades das Em-presas Militares e de Segurança Privadas, ambas criadas no âmbito das Nações Unidas. Apesar de tratarem do mesmo tema, os dois grupos não se confundem, trabalhando de forma complementar.

Outra iniciativa bastante recente que busca delimitar e regular as atividades das EMPs deu-se por meio do Documento de Mon-treux sobre Companhias Particulares Militares e de Segurança, publicado em 2008. Este documento, produto de iniciativa con-junta entre o Comitê Internacional da Cruz Vermelha e o governo da Suíça, foi desenvolvido com a participação de especialistas dos governos de vários países, entre eles Afeganistão, China, França, Alemanha, Iraque, Serra Leoa, África do Sul, Reino Unido e Esta-dos Unidos da América (CICV, 2008).

Em linhas gerais, o Documento de Montreux busca reafirmar as obrigações dos Estados para garantir que as EMPs cumpram

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com o que é previsto no DIH e preservem os Direitos Humanos. Além disso, o documento ainda lista cerca de 70 recomendações relativas a boas práticas dos Estados. Dentre as principais propos-tas encontram-se: manter e verificar registro destas empresas, exa-minar os procedimentos utilizados para o recrutamento de seus funcionários e tomar medidas para garantir que estes funcionários possam ser responsabilizados caso ocorram graves quebras da lei (CICV, 2008).

As principais recomendações presentes no Documento de Montreux são relativas ao momento no qual é aplicável a contra-tação de EMPs; à impossibilidade de transferência de responsabi-lidades do Estado; à obrigação de garantir-se o respeito ao DIH e aos Direitos Humanos; à obrigação de atribuir-se responsabi-lidade criminal; à responsabilidade estatal pelos atos das EMPs; ao status dos funcionários das EMPs e aos seus direitos e deveres (CICV, 2008). Percebe-se, assim, que o Documento de Montreux procurou abordar grande parte das questões em aberto quanto à regulação das EMPs.

É importante ressaltar que, apesar de ser um instrumento de grande utilidade para a discussão sobre a regulação de EMPs, o Documento de Montreux não constitui um tratado internacional, de forma que não tem força de lei internacional. Assim, o docu-mento foi desenvolvido de forma a buscar uma visão humanitária e apolítica, para que resultados mais práticos e tangíveis fossem possíveis, já que a regulação das EMPs envolve posições políti-cas bastante divergentes (CICV, 2008). A partir deste documen-to, deve-se, então, buscar uma maior disseminação, bem como aceitação das suas recomendações. A partir de então, poderá ser possível uma maior regulação das atividades das EMPs, ainda ine-xistente até o momento.

5.2. As Nações Unidas e as Empresas militares privadas

No contexto dos conflitos para libertação do continente africa-no nas décadas de 1960 e 1970, percebeu-se completa inobservân-cia das normas do DIH. Desta forma, salientou-se a necessidade de uma maior atenção a estes conflitos por parte das Nações Unidas. Parte protagonista de tais conflitos, as EMPs também passaram a ganhar mais destaque tanto no âmbito da ONU quanto da Organi-zação da Unidade Africana. Em dezembro de 1968, as Nações Uni-das finalmente manifestaram-se em relação à utilização de merce-nários nos conflitos armados de libertação nacional no continente africano, por meio da Resolução nº 2465 (XXIII) (ONU, 1968).

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Após diversas resoluções relativas a tal temática, tem-se na década de 1970 dois importantes documentos oficiais acerca das atividades dos mercenários. Em 8 de junho de 1977, foi adotado o Protocolo I Adicional às Convenções de Genebra relativo à Prote-ção das Vítimas dos Conflitos Armados Internacionais (PROTO-COLO I ADICIONAL ÀS CONVENÇÕES DE GENEBRA, 1977). Neste documento, convencionou-se que os estatutos de Comba-tente e de Prisioneiro de Guerra não seriam aplicáveis aos indiví-duos classificados como mercenários. Além disso, pela primeira vez buscou-se definir juridicamente o status do mercenário. No mesmo ano, a Organização da Unidade Africana redigiu a Con-venção para Eliminação do Mercenarismo na África (ORGANI-ZAÇÃO DA UNIDADE AFRICANA [OUA], 1977).

Finalmente, em 1989, a Assembleia Geral das Nações Unidas se manifestou de maneira definitiva sobre o tema por meio da Re-solução Nº 44/34 (1989), por meio da qual se adotou a Convenção Internacional contra o Recrutamento, Utilização, Financiamento e Treinamento de Mercenários. Desta forma, todas as práticas mercenárias estavam vedadas quando em situação de conflito in-ternacional. Tal Convenção entrou em vigor somente em 2001, doze anos após a sua edição. No entanto, ainda hoje, poucos países ratificaram esta Convenção, de forma que a mesma não conseguiu se firmar no Direito Internacional – até o ano de 2011, nenhum membro permanente do Conselho de Segurança das Nações Uni-das ou da Organização do Tratado do Atlântico Norte a ratificou.

Já em 2005, foi criado o Grupo de Trabalho sobre o Uso de Mercenários, que tem como principais objetivos monitorar as ati-vidades de grupos mercenários, estudar e identificar as fontes e causas para o aparecimento destes grupos armados e acompanhar o impacto das ações destes grupos sobre os direitos humanos. As-sim, fazem parte das atividades do Grupo de Trabalho visitas a países onde possivelmente existem ações de grupos mercenários, de forma a preparar recomendações para o governo de tais países, bem como para as próprias Nações Unidas, por meio de relatórios referentes a cada contexto específico.

Por fim, vale ressaltar que os funcionários das EMPs, atualmen-te, não se enquadram mais simplesmente na categoria de mercená-rios, conforme já exposto neste artigo. Isto faz-se ainda mais claro, na prática, quando analisa-se a utilização destas empresas pelas Nações Unidas, em suas missões de paz. Desta maneira, não faria sentido manter um Grupo de Trabalho contra um ator que provê certas atividades, classificadas como mercenarismo e, ao mesmo tempo, manter missões que se utilizam destes serviços. Assim, po-

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de-se imaginar que esta diferenciação na nomenclatura e definição, além de livrar as EMPs do estigma da palavra mercenário e das resoluções destinadas aos mercenários, também possibilitou a uti-lização de empresas privadas em missões de paz organizadas pela Organização das Nações Unidas, tornando ainda mais complexa e necessária a discussão sobre a participação de tais empresas em conflitos internacionais e a privatização da guerra – ou, ainda, no sentido exposto neste artigo, a “privatização da paz”.

6. Considerações finais

No complexo cenário atual de segurança internacional, as em-presas militares privadas estão se tornando atores cada vez mais relevantes, especialmente no que diz respeito à sua atuação nas missões de paz das Nações Unidas. Empregadas na maioria das vezes para promover melhorias na eficiência das missões, as EMPs atraem atenção não só pelos questionamentos acerca das suas prioridades nas situações de conflito, mas também pela existência de pouca regulamentação internacional sobre elas.

As EMPs, como elucidado no artigo, se destacam por suas di-versas benesses e sua aplicação na atualidade, ao solucionar lacu-nas presentes em tal contexto. Apesar disso, seu caráter de empresa e o fato de serem fiéis às dinâmicas de mercado lhes acrescentam diversos pontos negativos. Essas consequências da privatização do peacekeeping devem ainda ser discutidas em conjunto com pos-síveis tentativas de regulação dessas empresas, buscando atenuar tais consequências.

O debate sobre a eficiência e a legitimidade do uso de EMPs em missões de paz se soma, ainda, a questionamentos acerca dos pró-prios princípios das missões de paz e a conciliação do princípio de neutralidade com a promoção da paz liberal, tipicamente Ocidental.

Como partes de missões de paz, o uso das EMPs está inseri-do em um quadro maior e mais compreensivo de resolução de conflitos do que simplesmente de neutralização da luta armada. É imprescindível, portanto, que as EMPs estabeleçam padrões de conduta que incorporem as exigências das missões de paz atuais, e, para isso, é evidente a necessidade de se haver uma regulamen-tação internacional completa dessas entidades.

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