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Crises do Capitalismo, Estado e Desenvolvimento Regional

Santa Cruz do Sul, RS, Brasil, 4 a 6 de setembro de 2013

O PODER DE COMPRAS DOS MUNICÍPIOS COMO FATOR DE

DESENVOLVIMENTO LOCAL/REGIONAL

Nelton Carlos Conte1 Resumo: Este estudo discorre sobre as ações que tratam da utilização do poder de compra governamental, através de políticas, em governos locais, que busquem promover o desenvolvimento econômico e social no âmbito municipal e regional. A primeira parte apresenta uma discussão conceitual sobre o desenvolvimento e o poder de compra dos municípios. A segunda parte apresenta um estudo sobre a regulamentação, por parte dos Municípios Brasileiras, da Lei Geral da Micro e Pequena Empresa, de caráter descritivo, avaliando sua adequação às exigências da Lei Complementar 123/2006 (Estatuto Nacional da Micro e Pequena Empresa), no que se refere ao capítulo V da Lei que trata do acesso aos mercados através de tratamento diferenciados nas licitações do poder público para as microempresas e empresas de pequeno porte. A terceira parte discorre sobre o Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, ação pública que vêm promovendo, de forma paradigmática, a re-integração dos componentes alimentar e nutricional no campo das políticas públicas, vinculando as demandas de acesso a alimentos de qualidade às necessidades de mercado para os produtos da agricultura familiar e camponesa, previsto na Lei Federal 11.947/2009, que determina a obtenção de no mínimo 30% dos recursos para a aquisição de merenda escolar na compra de produtos da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural. Palavras-chave: Desenvolvimento Regional. Poder de Compra Governamental. Estatuto da Micro e Pequena Empresa. Agricultura Familiar.

1 Introdução

Um dos grandes desafios dos gestores públicos no nível subnacional (estados e

municípios) é criar condições para que a atividade empreendedora floresça nos territórios

sob sua jurisdição. Se, por um lado, o fomento da atividade empreendedora contribui

significativamente para a economia local, na geração de empregos e receitas que resultam

em melhor qualidade de vida para a população, por outro lado, as políticas públicas, a

legislação e os arranjos institucionais não têm contribuído para que os negócios prosperem

facilmente.

A utilização do poder de compra governamental significa dar uma função econômica

e social à demanda de bens e serviços da administração pública, potencializando o papel do

1 Professor adjunto da Faculdade de Economia Administração e Contábeis – UPF; Mestre em

Desenvolvimento Regional – UNISC; Doutorando em Desenvolvimento Regional – UNISC.



estado como promotor de políticas redistributivas e indutor do desenvolvimento econômico.

Sua utilização no Brasil está historicamente ligada ao papel exercido pelo Estado no

desenvolvimento nacional. Durante grande parte do século XX, a doutrina do Bem-Estar

Social influenciou o governo brasileiro a intervir fortemente no setor produtivo nacional de

bens e serviços.

Com o crescimento da demanda por bens e serviços do Estado, as compras públicas

passam paulatinamente a serem percebidas como uma forma de aplicar recursos públicas

para apoiar ou estimular grupos ou segmentos da sociedade considerados vulneráveis ou

estratégicos para a economia nacional, tendo a capacidade de gerar emprego e renda e

desenvolvimento local.

A partir de experiências internacionais, e atendendo a determinação da Constituição

Federal de 1988, foi aprovado em dezembro de 2006 o Estatuto Nacional da Micro Empresa

e Empresa de Pequeno Porte através da Lei Complementar 123/2006. De acordo com os

artigos 42 a 49 da Lei Complementar 123/2006, que trata do acesso aos mercados e

conseqüentemente dos processos de licitação do poder público, a União, os Estados e os

Municípios poderão conceder tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas

(ME) e empresas de pequeno porte (EPP) objetivando promover o desenvolvimento

econômico e social no âmbito municipal e regional, ampliar a eficiência das políticas

públicas e incentivar a inovação tecnológica. Ou seja, as microempresas e empresas de

pequeno porte terão benefícios e vantagens, em relação às médias e grandes, na disputa

pelo fornecimento de bens e serviços ao governo.

Cabe ressaltar que, mesmo com a aprovação da Lei, ainda é preciso sua

regulamentação para que os dispositivos acima mencionados possam ser efetivamente

colocados em prática.

A União, editou o Decreto 6.204/2006 para operacionalizar o Capitulo V da Lei

Complementar 123/2006. Os benefícios nas compras de Micro e Pequenas Empresas já

puderam ser percebidos, estas responderam por 70% das compras no primeiro semestre

de 2012. Com isso, foram responsáveis por 36% do fornecimento de bens e serviços para o

governo federal nesse período e faturaram R$ 4,3 bilhões. Os estados e municípios

possuem idêntica competência para regular a matéria.

Outras iniciativas recentes demonstram que a utilização do poder de compras

governamental está sendo seriamente considerada pelo poder legislativo nacional. Pode-se

destacar recentes experiências do uso do poder de compra como forma de incentivo a



determinados setores. Durante o lançamento do Plano Safra da Agricultura Familiar

2009/2010, o Governo Federal anunciou a regulamentação da Lei 11.947/09, que determina

a utilização de no mínimo 30% dos recursos para a aquisição de merenda escolar na

compra de produtos da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural. Os 30% do

orçamento do Programa Nacional de Alimentação Escolar para o ano de 2012 corresponde

a cerca de R$ 900 milhões. Estima-se que, com essa medida, cerca de 250 mil famílias

serão beneficiadas.

No Estado do Rio Grande do Sul, através da promulgação do Projeto de Lei nº

16/2009 que inclui o suco de uva na alimentação escolar, estima-se que sejam consumidos

23 milhões de litros de suco de uva, trazendo incremento ao setor vitícola, favorecendo a

economia gaúcha, gerando emprego, renda e arrecadação.

Assim, este artigo tem por objetivo analisar como a legislação brasileira trata do

acesso aos mercados, através de tratamento diferenciados nas licitações do poder público,

para as microempresas e empresas de pequeno porte (Lei Complementar nº 123/2006), e

da aquisição de merenda escolar da agricultura familiar e do empreendedor rural (Lei

Federal 11.947/2009) a favor do desenvolvimento econômico e social no âmbito municipal e

regional.

2 O Poder de Compras dos Municípios Como Fator de Desenvolvimento Local

Uma das características mais marcantes da economia do século XX, de acordo com

Giacomoni (2005), é o crescente aumento das despesas públicas. Tal situação é encontrada

não apenas nos países de economia coletivizada, onde o Estado, por definição, é o grande

agente econômico, mas também nas nações capitalistas avançadas, defensoras da livre

iniciativa e da economia de mercado.

Como exemplo, Giacomoni (2005) destaca os Estados Unidos, onde os gastos dos

três níveis de governo, que em 1890 correspondia a 6,5% do Produto Nacional Bruto,

cresceram de forma contínua até 1970, quando este percentual superou a marca de 30%,

estabilizando-se em valores próximos a 35% nas décadas de 80 e 90.

No Brasil, o crescimento acelerado das despesas públicas teve início mais tarde,

especialmente a partir da Segunda Guerra Mundial. Como causa do aumento do gasto

público, além gasto com a guerra, dois aspectos foram particularmente importantes,

segundo Giambiagi e Além (2000). O primeiro: os fatores demográficos associados ao



envelhecimento progressivo da população. À medida que uma proporção maior da

população se torna idosa, crescem os gastos totais com saúde, assim como as despesas

previdenciárias.

A outra causa relevante foi a urbanização, onde como destacam os autores entre

1950 e 2000, o percentual da população brasileira urbana passou de 35% para cerca de

85% da população total. Quando a população é predominantemente rural, a sobrevivência

das pessoas está ligada em muitos casos à simples agricultura de subsistência; não há

grandes aglomerações populacionais e inexiste, virtualmente, o conceito de “serviço

público”. Já com o fenômeno da migração do campo para a cidade, há uma demanda maior

por esse tipo de serviços, principalmente aqueles ligados à saúde, à educação e à criação

de uma infra-estrutura de transportes urbanos. GIACOMONI (2005)

O notável aumento do gasto público e as profundas transformações sociais do final

do século XX estão na raiz da crise do paradigma do welfare state, ocorrida na metade da

década de 1980.

Essa crise mostrou as insuficiências das concepções que enxergam o Estado como

o provedor direto de bem-estar, incluindo o próprio emprego, e desencadeou um processo

de avaliação da administração pública. Uma profusão de teorias e concepções expressa a

busca de um novo paradigma da administração pública. Na proposição de Gileno Marcelino,

apud Matias Pereira (1999, p. 55),

as estruturas estatais deveriam ser altamente flexíveis, ao contrário da rigidez atual, para enfrentar as turbulências e incertezas dos dias de hoje; o perfil organizacional deveria estimular e provocar o pensamento estratégico; em decorrência dessa busca de flexibilidade e estratégia, dever-se-ia procurar desenvolver a capacidade do Estado de promover projetos multiinstitucionais, projetos que logrem quebrar a barreira da departamentalização tradicional existente nas organizações burocráticas; o Estado moderno deveria incentivar a participação e a motivação dos seus servidores; um quinto ponto do perfil organizacional desse Estado do futuro é o estabelecimento de um intercâmbio absolutamente ativo com a sociedade e os cidadãos. (...) O Estado Brasileiro em particular e latino-americano, em geral, deve desenvolver condições de eficiência organizacional com adequados sistemas de informação e suporte institucional para continuar desempenhando seu papel de indutor e promotor do processo de desenvolvimento econômico, ao mesmo tempo em

que percorre o complicado caminho da integração regional.

Ou seja, é necessário um novo Estado, com uma postura inteligente, transparente,

controlado pela sociedade, capaz de controlar seus gastos e otimizar os recursos

disponíveis. A reforma das instituições públicas deve atribuir importância central ao controle



da função pública por parte dos cidadãos, com participação efetiva, viabilizada em grande

parte pela descentralização administrativa.

Nesta mesma linha, no Brasil, a partir da constituição de 1988, houve uma crescente

importância dos governos subnacionais na receita fiscal do conjunto do setor pública, onde

nas décadas de 1990 e 2000, os governos subnacionais absorveram 40% da receita

disponível.( MATIAS PEREIRA, 2008)

Destaca-se também o grande aumento no número de municípios no Brasil nas

últimas décadas. Até 2000 eram 5.507 municípios, passando a 5.561 em 2001. Segundo

Platt Neto (2002), entre os anos de 1980 e 2001, o crescimento relativo foi maior na Região

Norte (119,0%), seguido pelas regiões Sul (65,4%) e Centro-oeste (64,2%). As regiões

Nordeste e Sudeste tiveram crescimentos menores, ficando em 30,3% e 18,3%,

respectivamente.

A plena autonomia dos municípios alcançada em 1988, com sua elevação ao status

de entes da Federação, contribuiu para que o padrão das relações intergovernamentais

apresentasse uma importante mudança nos últimos anos. A União, os estados e os

municípios passaram a assumir um compromisso solidário com o desenvolvimento

brasileiro, cabendo a cada um tarefas relevantes para impulsionar o desenvolvimento do

país e contribuir para a redução das imensas desigualdades que têm marcado a história

brasileira.

Há atualmente um amplo consenso entre os autores (JACOBI (1990); MATIAS

PEREIRA, 1999) sobre a importância do município na consecução do desenvolvimento e na

superação das mazelas históricas do país. Sem incorrer no discurso fácil da

descentralização, reconhece-se que sem a participação dos agentes locais e sem a

institucionalização nas esferas locais do poder, grande parte das medidas tomadas pelo

poder central carece de enraizamento. O município é imprescindível para impulsionar o

desenvolvimento.

Previamente à abordagem do papel dos municípios no desenvolvimento através de

seu poder de compras, é preciso delinear alguns elementos centrais da complexa temática

do desenvolvimento. Na linha proposta por Amartya Sen (2000), o desenvolvimento é

entendido não como sinônimo de crescimento da riqueza e sim como conjunto de fatores

que resultam na melhoria das condições da vida da população, cuja sustentabilidade requer

a interação de aspectos sociais, econômicos, políticos, ambientais, bem como uma visão de

longo prazo e a participação social.



Os desafios do desenvolvimento estão entrelaçados com os desafios da própria

sobrevivência humana e do planeta. A expressão desenvolvimento sustentável expressa

esse vínculo. Como mostra Capra (1996), estamos frente a uma mudança de paradigma: o

velho paradigma caracteriza-se por uma visão mecanicista e parcelar, competitiva da vida,

que tem o ser humano como centro (antropocêntrica), que trabalha com a idéia de

crescimento ilimitado e tem como principal valor o dinheiro, sendo, por tudo isso,

insustentável. O novo paradigma tem uma visão holística (o todo é que explica as partes),

cooperativa, ecocêntrica (centralizado na terra), sustentável e o seu principal valor é a vida,

a saúde da vida.

O desenvolvimento é resultante da conjugação de variadas dimensões – econômica,

social, cultural, política – cujo sentido último é o de constituir um processo de expansão das

liberdades reais das pessoas, na feliz expressão de Amartya Sen (2000). Para o autor, o

desenvolvimento não se traduz em alguma “fórmula” simples de acumulação de capital,

abertura de mercados, planejamento econômico eficiente ou similar. “As liberdades

dependem também de outros determinantes, como as disposições sociais e econômicas

(por exemplo, os serviços de educação e saúde) e os direitos civis (por exemplo, a liberdade

de participar de discussões e averiguações públicas)” (Ibid., p. 17).

A afirmativa da importância do Estado nos processos de desenvolvimento é o

pressuposto da afirmativa da relevância do município no âmbito do desenvolvimento

regional.

O desenvolvimento regional pode ser entendido como um processo endógeno,

registrado em pequenas unidades territoriais e agrupamentos humanos, capaz de promover

o dinamismo econômico e a melhoria da qualidade de vida da população. Representa uma

singular transformação na organização social em nível local, resultante da integração e

mobilização das energias da sociedade, explorando as suas capacidades e potencialidades

específicas. (PAULETTI, 2004)

Nesta direção, ressalta Becker (2000, p. 144), os agentes regionais de

desenvolvimento, tendo em visto o processo global de desenvolvimento contemporâneo,

devem ter sempre presente que já não basta pensar global e agir local: “preciso ir além,

pensar local e agir globalmente”.

Sendo a União e os estados entes de ficção jurídica, é reconhecidamente no

município, efetiva parte integrante do pacto federativo, que os problemas e demandas



sociais e econômicas emergem como força real em busca de soluções político-

administrativas concretas e eficazes; logo, é justamente nos municípios que essas soluções

devem ser construídas e implementadas.

Uma dessas soluções é a regulamentação das compras governamentais com as

Micro e Pequenas Empresas (MPE) e do Agricultor e Empreendedor Rural. De acordo com

Fernandes (2009) o uso do poder de compras governamentais como fator de

desenvolvimento local, através de licitações públicas regulares, já foi absorvida pela

experiência internacional, mas tem sido pouco explorado pelo Brasil como fonte geradora de

emprega e renda.

A prática de uso do poder de compra para desenvolver as MPE não é novidade nas

administrações de outros países, como destaca Fernandes (2009), citando exemplo dos

Estados Unidos, do Japão e da União Européia. Os Estados Unidos, desde a segunda

guerra mundial dão tratamento diferenciado aos contratos governamentais. Estes incentivos

hoje abrangem várias ações, das quais se destacam:

- o planejamento das compras, a divisão das grandes contratações em pequenos lotes, a programação das entregas para comportar a capacidade logística das MPE etc; - a concessão de uma preferência de 6% no preço, nas obras federais; - a exigência de que as agências compradoras possuam um setor específico de apoio a essa categoria de empresa, nas licitações; - a previsão de reserva de parcela das grandes contratações para as MPE classificadas como Hubzone Small Business (localizadas em áreas de menor desenvolvimento dos EUA). (FERNANDES, 2009, p. 46)

O Japão criou a Agência da Pequena empresa, precisamente durante a reconstrução

do país, após a Segunda Guerra Mundial, que tinha como objetivos desenvolver a economia

local e nacional, impedir a formação de grandes concentrações de poder econômico e incluir

as pequenas empresas nas compras governamentais.

Na União Européia, o Livro Verde das Compras Públicas da União européia,

publicado em 1996 pela Comissão Européia, já trazia um capítulo especial dedicado às

MPE, descrevendo suas dificuldades em participar de licitações publicações e sugerindo

ações a serem desenvolvidas para o incentivo à participação das MPE nas compras

públicas. Em 2004, de acordo com o autor, foi aprovado um novo pacote de diretrizes

comunitárias com previsão específica, que impunha aos Estados-membro a adoção de

disposições nas compras públicas, com o objetivo de aumentar a participação das MPE.



O papel das Micro e Pequenas Empresas (MPE) como fator estratégico de

desenvolvimento local já foi absorvido pela experiência internacional, de acordo com

Fernandes (2009), e aponta para a necessidade da utilização do poder de compra pelo

poder público municipal, como forma de incentivar o crescimento econômico regional,

garantir estabilidade de demandas para o setor produtivo e fortalecer a longevidade das

MPE.

No Brasil, com o advento da LC nº 123/2006, as Micro e Pequenas Empresas (MPE)

ganharam maior relevância estratégica no processo político-administrativo com vista à

redução do desemprego e das desigualdades regionais.

No Governo Federal, resultados concretos podem ser constatados desde que a Lei

Geral entrou em vigor no ano de 2007. Ressalta Bernardo (2009), que a participação das

micro e pequenas empresas nas compras do Governo Federal passou de apenas 8% em

2006 para 28% em 2007. Esse percentual cresceu ainda mais em 2008 quando chegou a

32% das aquisições atingindo um montante de R$ 7,6 bilhões.

No caso do município, este tem ao seu alcance a possibilidade, ainda pouco

explorada no Brasil, de utilizar o procedimento de licitação também como fonte geradora de

emprego e renda para a sociedade e de desenvolvimento locais. Essa possibilidade, de

acordo com Fernandes (2009), chama-se tecnicamente de “uso do poder de compras

governamentais”.

No contexto sócio-econômico, o uso político do poder de compra do Município é um

mecanismo estratégico justificável e muito valioso para:

- desenvolver políticas públicas voltadas para o desenvolvimento local; - potencializar a economia da região, incentivando a capacitação tecnológica e a competitividade industrial; - estimular as empresas locais a melhorarem a qualidade de bens, serviços e obras; e - incentivar a formação de parcerias e arranjos produtivos locais (APL), com crescente ganhos para a economia e o desenvolvimento municipais. (BRASIL, 2006)

Percebe-se, que além de sua função básica para suprir a administração pública com

bens e serviços, o processo de contratação pelo poder público pode representar uma

política efetiva que viabilize estratégias locais de desenvolvimento econômico sustentável,

visando à geração de emprego e renda, ou mesmo à erradicação da pobreza com

diminuição das desigualdades sociais.



3 A Preferência por Micro e Pequenas Empresas nas Aquisições de Bens e

Serviços por Parte dos Municípios

No ordenamento jurídico do Brasil as normas definidoras do processo de compras

governamentais estão contidas na Lei nº 8.666/93. A citada lei regulamenta o art. 37, inc.

XXI, da Constituição Federal e institui normas para licitações e contratos da Administração

Pública. Dessa forma, a Constituição Federal impõe que a contratação de obras e serviços,

locação e alienação, bem como a aquisição de materiais no âmbito dos Poderes da União,

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sejam ações realizadas mediante

processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes.

Para Araújo, Arruda, (2004, p. 116), “A licitação representa o procedimento

administrativo destinado a escolher entre fornecedores previamente habilitados e

qualificados, aquele que apresentar proposta mais vantajosa para a contratação de obras,

serviços, compras e para a realização de alienações”.

Já o uso do poder de compra significa dar uma função social para a demanda de

bens e serviços do Estado, em que a economicidade das compras públicas deixa de ser

fator exclusivo de ponderação para ser compartilhado com os objetivos maiores de

desenvolvimento econômico sustentável, geração de emprego e renda e erradicação da

pobreza. Assim, afirma Moreira e Morais (2002) que ao decidir pela utilização do poder de

compra do Estado como instrumento de desenvolvimento ou estimulo à população de

determinados bens e serviços, produzidos por empresas de determinado porte ou grupo

social, a sociedade está manifestando sua concordância em, eventualmente, pagar algum

sobrepreço em favor do desenvolvimento da economia nacional.

Os objetivos maiores, de acordo com Arantes (2006), que regem a adoção do uso do

poder de compra do Estado no Brasil podem ser resumidos:

I – Na melhoria da competitividade como estágio preparatório para a competição internacional, com a indução da capacitação e inovação tecnológica, como política de fomento e qualificação de fornecedores, simplificando e planejando os processos de compras, e favorecendo consórcios, parcerias e subcontratação de micros e pequenas empresas; e II – Gerar desenvolvimento econômico e social, em especial da economia local e de regiões com menor índice de desenvolvimento, gerando emprego e distribuição de renda. Para resolver essas questões, é preciso desenvolver uma nova estratégia nas compras públicas, primando por maior interação entre o Poder Público e a iniciativa privada, para que se



tenha a transparência na formação de custo dos bens e serviços demandados pelo Governo, de maneira que a margem de lucratividade dos seus fornecedores seja negociada de forma dinâmica, observando-se os riscos técnicos e comerciais, e criando estímulos à redução dos custos e à melhoria da qualidade.

Neste caminho o Governo Federal, aprovou no final de 2006, a Lei Complementar nº

123/2006, com aplicabilidade para União, Estados, Distrito Federal e Municípios, que

trouxe, entre outras inovações, a permissão para a criação de condições diferenciadas de

incentivos e a promoção do desenvolvimento econômico e social, nos âmbitos municipal e

regional, em regulamentos editados pelos estados, Distrito Federal e municípios, que

possam favorecer e simplificar ainda mais as regras de preferência para as MPE ditadas em

seu texto.

O capítulo V dessa lei dispõe sobre o incentivo à participação das MPE em compras

governamentais. De acordo com Fernandes (2009) os artigos 46 a 49 da Lei Complementar

nº 123/2006, que cuidam especificamente das licitações com tratamento diferenciados em

favor das MPE, necessitam da regulamentação pelos estados e municípios.

O artigo 47 da mesma lei dispõe sobre três diretrizes que devem orientar os entes da

Federação, para estabelecerem normas relativas ao uso do poder de compra do Estado,

sendo:

- a promoção do desenvolvimento econômico e social, no âmbito municipal e regional; - a ampliação da eficiência das políticas públicas; e - o incentivo à inovação tecnológica.

Nota-se, portanto, que os municípios possuem competência para regular a matéria, e

que o espaço para a criatividade inovadora é muito amplo, sendo apresentadas a seguir

uma síntese sobre as matérias que poderão ser regulamentadas. Mas necessário

primeiramente definir micro-empresa, empresa de pequeno porte e microempreenderdor

individual.

Entende-se como microempresa, de acordo com a Lei nº 123/06 e alterações, a

sociedade empresária, a sociedade simples e o empresário, devidamente registrados, que

recebam, em cada ano-calendário, receita bruta igual ou inferior a R$ 360.000,00 (trezentos

e sessenta mil reais).

No caso das empresas de pequeno porte, o limite é igual ou inferior a R$

3.600.000,00 (três milhões e seiscentos mil reais). Por sua vez o Microempreendedor



Individual, instituto criado pela LC 128/2008, deve auferir receita bruta anual de até R$

60.000,00 (sessenta mil reais) para usufruir, além do tratamento outorgado à MPE, de um

tratamento fiscal e previdenciário diferenciado.

Por força da Lei nº 11.488/2007, o regime diferenciado da ME e EPP foi também

estendido às sociedades cooperativas que tenham auferido no ano calendário anterior,

receita até o limite definido pela Lei Complementar nº 123/06.

Os Municípios, com vista ao desenvolvimento da economia local e a ampliação da

competitividade das MPE, e para operacionalizar o Capítulo V da Lei Complementar nº

123/2006, necessitam editar norma reguladora.

A Lei Complementar n° 123/2006 determina o que deve ser regulamentado de

acordo com a necessidade de cada ente federado, conforme trata o artigo 47, in verbis:

Art. 47. Nas contratações públicas da União, dos Estados e dos Municípios, poderá ser concedido tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte objetivando a promoção do desenvolvimento econômico e social no âmbito municipal e regional, a ampliação da eficiência das políticas públicas e o incentivo à inovação tecnológica, desde que previsto e regulamentado na legislação do respectivo ente.

A seguir apresenta-se uma breve síntese sobre matérias que poderão ser

regulamentadas pelos entes subnacionais.

Da licitação exclusiva

O inciso I do Artigo 48 do Estatuto possibilita a realização de licitações com a

participação exclusiva de MPE, para contratações cujo valor seja de até R$ 80.000,00

(oitenta mil reais).

O valor definido como limite para a realização do certame, somente entre empresas

beneficiárias da Lei Complementar nº 123/2006. é o mesmo valor atualmente atribuído para

aquisições normalmente licitadas pela modalidade convite. De acordo com o autor esta já

era uma antiga prática de muitas prefeituras, que direcionavam as licitações apenas para

empresas locais. A Lei nº 8.666/93, no entanto, obrigou os entes públicos a divulgarem o

convite, a fazerem a escolha com renovação de convidados, bem como estendê-lo a todos

os que estiverem cadastrados.



Em poucas palavras, a inovação que a Lei Complementar nº 123/2006 trouxe foi a

permissão para o gestor fazer uma competição restrita aos beneficiários dessa norma.

Desse modo, a norma permite que se faça uma licitação restrita à MPE, quando o valor do

objeto for inferior a esse limite.

Da obrigatoriedade de subcontratação de microempresa

O município deve também preocupar-se em editar norma para regulamentar o inciso

II, do Art. 48 da Lei nº 123/2006, que possibilita aos entes contratantes a exigência de

subcontratação de MPE, até 30% do total licitado por parte da empresa vencedora. Esse

dispositivo está intrinsecamente relacionado com o art. 72 da Lei nº 8.666/93, já que ambos

permitem a subcontratação de obras e serviços; mas a Lei Complementar nº 123/2006 foi

mais ousada, ao permitir que o edital fixe a obrigatoriedade da subcontratação,

exclusivamente com MPE.

Com este novo dispositivo, autoriza-se a subcontratação, fato que obrigará o licitante

a buscar parceiros beneficiários da Lei Complementar nº 123/2006.

Do sistema de quotas

O inciso III, do Art. 48 da Lei Complementar 123/2006 estabelece quota de até 25%

para MPE, em certames para aquisições de bens e contratação de serviços de natureza

divisível. Essa regra se relaciona com a aplicação da regra do parcelamento prevista na Lei

de Licitações e Contratos.

Desse modo, quando a Administração for contratar objeto divisível, um mesmo item

será dividido em duas quotas: uma com 75% do objeto para livre competição e outra com

25% do objeto cuja competição será restrita a MPE.

Deve-se ressaltar que apesar de essa regra admitir propostas e preços diferentes

para um mesmo produto, ela poderá trazer vantagens para a administração. Esta afirmativa

se sustenta na filosofia que o uso do poder de compra do município, que leva em

consideração suposta vantagem administrativa apenas no processo de aquisição, não

estará levando em conta outras vantagens estratégicas multiplicadoras do desenvolvimento

da indústria e do comércio locais, e que reverterão para o município em geração de mais

renda, maior consumo e recolhimento de impostos.



Incentivo a Consórcios

A Lei Complementar nº 123/06 incentivou, no artigo 56, as MPE a formarem

consórcios para comprar e vender bens e serviços nos mercados nacional e internacional. A

medida visa aumentar a competitividade de forma a conseguir acesso a novos mercados.

Essa lei determina que outras normas sejam editadas para regular as especificidades

da Matéria. O consórcio sociedade já está regulado e, enquanto essas outras normas não

forem editadas, a legislação já existente pode ser de grande valia. As MPE podem associar-

se para participar de licitações, exportar ou contratar com terceiros; sozinhas nem sempre

teriam capacidade para atender à demanda.

O novo Código Civil considera o consórcio de empresas uma sociedade não

personificada, isto é, não possui personalidade jurídica própria. É por isso que as

consorciadas são jurídica e tributariamente autônomas, obrigando-se somente as cláusulas

e condições do contrato.

Centros regionais de inovação tecnológica

Políticas e procedimentos técnicos que favoreçam a competição e o desenvolvimento

local estão necessariamente harmonizadas com a capacitação tecnológica e inovação de

processos.

Em regime cooperado, o esforço político governamental conjunto de municípios de

uma microrregião, associado ao interesse mútuo de MPE integrantes de cadeias produtivas

e APL organizados, poderá reunir esforços para viabilizar instalação de centros regionais de

inovação tecnológica como forma de compartilhar os benefícios de novos processos

produtivos. O município pode incentivar o associativismo e a formação de cooperativas.

Como estímulo à inovação nas empresas, o Decreto nº 5.563/2005, que regulamenta

a Lei nº 10.973/2004 (Lei da inovação), dispõe sobre a subvenção econômica de recursos

originários do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) para

MPE, com incentivo à inovação tecnológica do ambiente produtivo.

No mundo globalizado e mais competitivo além dos fatores preço e prazo de entrega,

a capacitação técnico-profissional das empresas e a qualidade da produção representam o



grande diferencial de competitividade e principal via de acesso para aqueles interessados

em participar de licitações junto ao poder público e também buscar outros mercados.

Como um dos parceiros do projeto Compras Governamentais, o SEBRAE vem

monitorando a implementação da Lei Geral nos Municípios, elaborando um ranking, que

pode ser verificado na tabela 1.

Tabela 1: Ranking dos Municípios que implementaram a Lei Geral por Estado - 2012

Estado Municípios

Municípios com Lei Geral Implementada

Municípios que já

responderam

% dos Municípios

com Lei Geral

AC 22 4 8 18,2

AL 102 24 65 23,5

AM 62 7 38 11,3

AP 16 2 11 12,5

BA 417 43 67 10,3

CE 184 20 26 10,9

DF 1 1 1 100,0

ES 78 10 16 12,8

GO 246 45 132 18,3

MA 217 34 58 15,7

MG 853 95 129 11,1

MS 78 18 67 23,1

MT 141 41 45 29,1

PA 143 13 28 9,1

PB 223 15 84 6,7

PE 185 18 77 9,7

PI 224 20 24 8,9

PR 399 74 115 18,5

RJ 92 19 92 20,7

RN 167 18 74 10,8

RO 52 5 8 9,6

RR 15 2 10 13,3

RS 496 67 79 13,5

SC 293 144 208 49,1

SE 75 9 15 12,0

SP 645 82 120 12,7

TO 139 20 26 14,4

Fonte: Observatório da Lei Geral da Micro e Pequena Empresa - SEBRAE (2012)

Dos 5.565 Municípios brasileiros, até 2012, 861 regulamentaram sua Lei Geral da

Micro e Pequena Empresa. O maior percentual de municípios, que regulamentaram sua Lei

Geral, por Estado foi Santa Catarina (49,1%), seguido por Mato Grosso (29,1%) e Mato



Grosso do Sul (23,1%), sendo apenas estes três Estados que atingiram a meta estabelecida

pelo SEBRAE.

Na outra extremidade, os Estados com menor percentual de Municípios que

regulamentaram suas Leis Gerais foram Pernambuco (6,7%); Piauí (8,9%) e Paraíba (9,1%).

4 O Acesso da Agricultura Familiar no Fornecimento de Produtos da Merenda

Escolar

O Programa Nacional de Alimentação Escolar teve sua origem na década de 50, mas

em 1988, com a promulgação da Constituição Federal foi assegurado o direito à

alimentação escolar dos alunos do ensino fundamental:

Art.208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: IV – atendimento em creche e pré-escola ás crianças de zero a seis anos de idade VII – atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.

Segundo a concepção de Belik, Chaim e Weiss (2007) integrantes de corpo técnico

da Associação de Apoio a Políticas de Segurança Alimentar – Apoio Fome Zero, a partir de

1994, com a Lei 8.913, ocorreu a descentralização do Programa Nacional de Alimentação

Escolar, ficando sob a responsabilidade dos estados e municípios a aquisição da merenda

escolar, bem como a elaboração do cardápio, realização do controle de qualidade,

contratação dos recursos humanos necessários e a infra estrutura física adequada.

Os recursos federais repassados são destinados exclusivamente para a aquisição de

alimentos, as demais despesas devem ser pagas com recursos estaduais ou municipais.

A partir de 2010, o valor repassado pela União a estados e municípios foi reajustado

para R$ 0,30 por dia para cada aluno matriculado em turmas de pré-escola, ensino

fundamental, ensino médio e educação de jovens e adultos. As creches e as escolas

indígenas e quilombolas passam a receber R$ 0,60. Por fim, as escolas que oferecem

ensino integral por meio do programa Mais Educação terão R$ 0,90 por dia.

Em 16 de junho de 2009 foi promulgada uma nova lei que cria normas referentes a

utilização dos recursos do PNAE, a Lei 11.947 de 16 de junho de 2009. Uma das principais



alterações trazidas refere-se a aquisição de merenda escolar diretamente dos agricultores

familiares, como consta no art. 14:

Art.14. Do total dos recursos financeiros repassados pelo FNDE, no âmbito do PNAE, no mínimo 30% (trinta por cento) deverão ser utilizados na aquisição de gêneros alimentícios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizações, priorizando-se os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e comunidades quilombolas.

Em julho do mesmo ano foi publicada a Resolução do FNDE n° 38, esta dispõe sobre

a alimentação escolar de alunos da educação básica, com o título VI que trata

exclusivamente da aquisição de gêneros da agricultura familiar e do empreendedor

individual. O art. 18 da presente Resolução destaca o percentual que deve ser destinado à

aquisição de gêneros da agricultura familiar e empreendedor individual, como segue abaixo:

Art. 18. Do total dos recursos financeiros repassados pelo FNDE, no âmbito do PNAE, no mínimo 30% (trinta por cento) deverá ser utilizado na aquisição de gêneros alimentícios diretamente da Agricultura Familiar e do Empreendedor Familiar Rural ou suas organizações, priorizando os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e comunidades quilombolas, conforme o artigo 14, da Lei n° 11.947/2009.

A referida Resolução fundamentou-se legalmente, na Constituição Federal, Leis,

Portarias, Decretos e outras Resoluções, entre elas a Lei 11.947/2009. Assim fica explicito

que, a partir de 2009, 30% dos recursos destinados à aquisição da merenda escolar devem

ser investidos na compra direta de produtos da agricultura familiar, medida que estimula o

desenvolvimento econômico das comunidades.

Como consta na redação do no art. 14 § 1º da Lei 11.947/09, a aquisição desses

itens da agricultura familiar poderá ser realizada dispensando-se o processo licitatório,

desde que os preços dos produtos sejam compatíveis com os vigentes no mercado local e

os alimentos apresentem qualidade necessária.

Cabe às Entidades Executoras responsabilizar-se pela divulgação de chamada

pública, onde constará as necessidades de gêneros alimentícios para as escolas locais, isso

se encontra especificado no art. 21 da Resolução em análise:

Art. 21. As Entidades Executoras deverão publicar a demanda de aquisições de gêneros alimentícios da Agricultura Familiar para Alimentação



Escolar por meio de chamada pública de compra, em jornal de circulação local, regional, estadual ou nacional, quando houver, além de divulgar em seu sítio na internet ou na forma de mural em local público de ampla circulação.

Com a divulgação da chamada pública em meio de comunicação de ampla

circulação, fica a cargo dos fornecedores dos alimentos buscarem a regularização, quando

necessário: como consta no art. 22 da mesma Resolução:

Art. 22. Os fornecedores serão Agricultores Familiares e Empreendedores Familiares Rurais, detentores de Declaração de Aptidão ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - DAP Física e/ou Jurídica, conforme a Lei da Agricultura Familiar nº 11.326, de 24 de julho de 2006, e enquadrados no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF, organizados em grupos formais e/ou informais.

A cada Agricultor Familiar e ou Empreendedor Familiar Rural fica estipulado um

limite máximo de venda anual de R$ 9.000,00 (nove mil reais), não podendo ultrapassar

esse valor.

Através da Lei 11.947/09 e da Resolução do FNDE nº. 38, o PNAE passará a

representar um instrumento de desenvolvimento local, oportunizando além do

desenvolvimento da agricultura familiar também o crescimento do comércio, das

agroindústrias e a arrecadação municipal, contribuindo com o desenvolvimento

socioeconômico tanto do meio rural quanto do meio urbano.

No entanto, apesar da reconhecida importância do PNAE e do fortalecimento da

agricultura familiar, ambos os programas não estão isentos de um conjunto de desafios que

permeiam muitas ações públicas, tais como: dificuldade de acesso dos(as) agricultores(as)

familiares aos processos de gestão, insuficiência de informações sobre os programas e suas

formas de acesso e execução, dificuldades de interação e de parceria entre os gestores

públicos locais e os produtores, insuficiência de ações de assistência técnica, entre outros

fatores.

Dessa forma, com a perspectiva de sugerir recomendações aos gestores públicos

voltadas para o fortalecimento e aperfeiçoamento do recente processo de operacionalização

do artigo 14 da Lei nº 11.947/2009, bem como de identificar alguns pontos de articulação do

PNAE com o Programa de Aquisição de Alimentos, foi realizada a pesquisa “Agricultura

Familiar, Alimentação Escolar e a realização do Direito Humano à Alimentação Adequada”,



realizada pela Ação Brasileira pela Nutrição e Direitos Humanos (ABRANDH) e pelo Instituto

Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (IBASE).

O Estudo realizado durante os anos de 2010/2011 o FNDE, em parceria com o

Ministério de Desenvolvimento Agrário, fez o Levantamento da Implementação da Lei

11.947/2009, cujo objetivo era avaliar a implementação da Lei 11.947 no que tange a

compra da agricultura familiar para alimentação escolar (art. 14), sendo encaminhados

5.592 questionários, 5.565 para as secretarias de educação municipais e 27 para as

SEDUCS. Destes, foram respondidos um total de 3.136 questionários.

Em relação ao estágio de implementação da Lei 11.947/2009, os dados revelaram

que apenas 167 municípios que responderam ao questionário ainda não haviam iniciado as

discussões sobre o processo de aquisição. Quanto às chamadas públicas para o PNAE, 687

municípios estavam em fase de elaboração da mesma e 434 já a haviam publicado. Embora

se trate de um processo em construção nos estados e municípios, os resultados são

animadores: 28,31% dos municípios respondentes da pesquisa estavam comprando, até o

momento da coleta de dados, os produtos da agricultura familiar no âmbito do PNAE, como

pode ser visto na tabela 2.

Tabela 2: Estágio de Implementação da Lei 11.947/2009

Região Número de municípios

Comprando da Agricultura Familiar

% dos municípios que estão comprando da Agricultura Familiar

CO 466 113 24,24

N 448 55 12,28

NE 1793 270 15,06

S 1187 635 53,49

SE 1668 503 30,15

TOTAL 5565 1576 28,31

Fonte: FNDE/MDA apud ABRANDH (2012)

Apenas 28,31% dos Municípios respondentes da pesquisa estavam comprando, até

o momento da coleta de dados, os produtos da Agricultura Familiar no âmbito do PNAE. A

região com menor percentual de municípios que estão comprando da Agricultura Familiar,

conforme disciplina a Lei 11.947/2009, são a Norte (12,28%) e Nordeste (15,06%).

Os dois grandes desafios apontados pelos gestores da Educação quanto à

operacionalização do artigo 14 da Lei 11.947/2009 dizem respeito à falta de organização da

agricultura familiar em nível local e à dificuldades logísticas. A falta de formação dos atores



envolvidos com o processo de aquisição, bem como a ausência de Programas de Aquisição

de Alimentos, são outros dois desafios recorrentes.

O mesmo estudo, buscou avaliar junto aos agricultores familiares a participação dos

mesmos em programas públicos de compra de alimentos da agricultura familiar.

Com relação a participação dos agricultores no PNAE, 39,4% dos entrevistados

afirmaram já terem vendido a produção ao Programa, sendo que 34,2% estavam vendendo

no momento da pesquisa. Interessante observar que 28,0% estavam tentando vender, o que

representa um contingente importante de agricultores que conhecem e desejam participar

da iniciativa. Por outro lado, o número de agricultores que não conheciam ou não estava

suficiente informado foi alto (20,7%), e esta situação deve ser objeto de debate e

proposições por parte dos gestores do programa. A informação ativa e qualificada dos

agricultores e gestores do PNAE é condição essencial para o sucesso da implementação do

artigo 14 da Lei 11.947/ 2009. É preciso aprimorar as ferramentas de difusão da informação

aos governos estaduais e municipais para garantir a efetiva inserção da agricultura familiar

no Programa.

Mesmo com a baixa participação dos agricultores no programa, o estudo

demonstrou, que os agricultores e agricultoras entrevistados(as) reconhecem grandes

avanços para a agricultura familiar a partir da implementação do PAA e PNAE: boas

perspectivas que demandam maior articulação com políticas, programas e ações

complementares, investimento em infra-estrutura e o aperfeiçoamento da legislação

sanitária e fiscal, entre outros aspectos.

Mas, se muitos foram os avanços obtidos a partir da implementação do PNAE,

persistem alguns desafios estruturais, apontados no estudo, que, na compreensão dos(as)

agricultores(as) entrevistados(as), precisam ser enfrentados a fim de ampliar as

possibilidades da agricultura familiar fornecer para o mercado institucional de alimentos. São

eles:

Maior articulação e complementaridade do PNAE com políticas, programas e ações

de crédito rural e de assistência técnica;

Deficiências em infra-estrutura (transporte e estradas);

Dificuldades para obtenção da documentação exigida;

Revisão da legislação relacionada à agricultura familiar para melhor adequação à

realidade dos pequenos produtores.



5 Considerações Finais

A afirmativa da importância do Estado nos processos de desenvolvimento é o

pressuposto da afirmativa da relevância do município no âmbito do desenvolvimento

regional.

O papel do município no desenvolvimento regional é fundamental. O espaço

municipal é o local facilitador das ações do Estado e legitimador das ações concretas em

favor dos cidadãos. É a base para compatibilizar as ações na região dos diferentes agentes

públicos e privados, seja na implementação de projetos, seja na aplicação de recursos.

Nesse sentido a Lei Complementar nº 123/2006, também conhecida como “Estatuto

da Micro e Pequena Empresa”, ao dispensar tratamento diferenciado às MEP na

participação de licitações públicas, permitiu aos Municípios regulamentar o uso do poder de

compras governamentais como fator de desenvolvimento local.

No mesmo caminho o artigo art. 14 da Lei nº 11.947/2009 também se constitui em

uma ferramenta prática de promoção do desenvolvimento local, ao estimular que a

implementação da compra da agricultura familiar para o PNAE em gerando na construção

de processos colaborativos no campo da gestão municipal.

A exigência de um mínimo legal de compra de produtos oriundos das famílias de

pequenos agricultores(as) em um programa público, com a magnitude e extensão do

Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), configura-se como um divisor de águas

na valorização do modelo familiar e local de produção de alimentos.

Como bem destaca a ABRANDH (2012), a valorização do modelo da agricultura

familiar e camponesa frente ao modelo agroexportador indica para um círculo virtuoso, onde

a família rural tem seu trabalho valorizado e com garantia de mercado, configurando-se,

assim, condições que possibilitam a re-articulação entre produção e consumo, no sentido de

propiciar relações de trocas, negociações e suporte entre os diferentes sujeitos envolvidos

no processo de aquisição de produtos da agricultura familiar para o PNAE.



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