o papel da controladoria na governança do setor público

O Papel da Controladoria na O Papel da Controladoria na Governança do Setor Público.Governança do Setor Público.

Novembro 2008

Conselho Federal de Contabilidade

http://www.conaci.org.br/index.php

http://www.conaci.org.br/

PAINELISTAPAINELISTA

Prof. José Francisco Ribeiro Filho

NOVEMBRO 2008

Sumário de Abordagens dos Seminários sobre as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público –

NBCASP/CFC e Convergência com as Normas Internacionais de Contabilidade para o Setor Público – IPSAS/IFAC

Reflexões no âmbito do GECONE/UFPE – Grupo de Estudos e Pesquisas em Controladoria do Nordeste

NOVEMBRO 2008

Conselheira (CFC) Contadora Verônica Souto MaiorConselheira (CFC) Contadora Verônica Souto MaiorContador Lino Martins da Silva - Representante do Setor Público Contador Lino Martins da Silva - Representante do Setor Público

no Comitê de Convergência Brasilno Comitê de Convergência BrasilContador José Francisco Ribeiro Filho – Coordenador do GTCPContador José Francisco Ribeiro Filho – Coordenador do GTCP

Contador Paulo Henrique Feijó (STN)Contador Paulo Henrique Feijó (STN)Contador Valmor Slomski (USP)Contador Valmor Slomski (USP)

Contador Victor Branco de Holanda (MF/SE)Contador Victor Branco de Holanda (MF/SE)Contador Laércio Mendes Vieira (TCU)Contador Laércio Mendes Vieira (TCU)

CONTROLADORIA – CONTABILIDADE – GOVERNANÇA – CONTROLE INTERNO

NBCASP – NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE APLICADAS AO SETOR PÚBLICO

SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO

PAPEL DA CONTROLADORIA: “MELHORAR A QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO ”

Controladoria Governamental

• Prospectiva – voltada à mensuração do resultado da entidade; áreas; unidades organizacionais; programas; projetos; atividades; produto; serviço;

• De apoio gerencial – define métricas dos sistemas de informações gerenciais; sistemas de apoio à decisão; e sistemas de informações de custos.

• Voltada à Eficiência e Eficácia dos processos gerenciais;

• Atua em consonância com os gestores, produzindo cenários decisórios que redundem em resultados operacionais sempre melhores;

• Estabelece o mapa de indicadores, que seja mais adequado às características operacionais da entidade.

Abordagem sistêmica para o Controle

Controle Externo Controle Social

Controle Interno

Corregedoria Controladoria

Auditoria Interna Ouvidoria

Procuradorias Servidores (COSO)

PROCESSO DE ELABORAÇÃO DAS NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE APLICADAS AO SETOR PÚBLICO (objetivos, premissas, metodologia)

Estrutura das NBCASPEstrutura das NBCASP::NBC T 16.1 – Conceituação, Objeto e Campo de Aplicação

NBC T 16.2 – Patrimônio e Sistemas Contábeis

NBC T 16.3 – Planejamento e seus Instrumentos sob o Enfoque Contábil

NBC T 16.4 – Transações no Setor Público

NBC T 16.5 – Registro Contábil

NBC T 16.6 – Demonstrações Contábeis

NBC T 16.7 – Consolidação das Demonstrações Contábeis

NBC T 16.8 – Controle Interno

NBC T 16.9 – Depreciação, Amortização e Exaustão

NBC T 16.10 – Avaliação e Mensuração de Ativos e Passivos

em Entidades do Setor Público


PremissasPremissas:: Tratamento científico aos fenômenos e transações do Tratamento científico aos fenômenos e transações do

Setor Público;Setor Público;

Aplicação integral dos Princípios Fundamentais de Aplicação integral dos Princípios Fundamentais de Contabilidade ao Setor Público;Contabilidade ao Setor Público;

Diferenciação entre Ciência Social Aplicada e legislação;Diferenciação entre Ciência Social Aplicada e legislação;

Integração entre fenômenos orçamentários, financeiros, Integração entre fenômenos orçamentários, financeiros, patrimoniais, econômicos e fiscais;patrimoniais, econômicos e fiscais;

Harmonização e uniformização consensual dos princípios Harmonização e uniformização consensual dos princípios contábeis e das boas práticas governamentais pelos contábeis e das boas práticas governamentais pelos entes federados (União, Estados, Distrito Federal e entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).Municípios).


PremissasPremissas (continuação)(continuação):: Construção coletiva, democrática, participativa e Construção coletiva, democrática, participativa e

regionalizada com a classe contábil e suas regionalizada com a classe contábil e suas representações;representações;

Valorização do Profissional da Contabilidade e das suas Valorização do Profissional da Contabilidade e das suas representações, no plano individual e coletivo;representações, no plano individual e coletivo;

Que os aplicativos (sistemas informatizados) são Que os aplicativos (sistemas informatizados) são ferramentas que contribuem para o aperfeiçoamento da ferramentas que contribuem para o aperfeiçoamento da contabilidade, do controle e da gestão pública, contabilidade, do controle e da gestão pública, mas não mas não se confundem com a Contabilidadese confundem com a Contabilidade;;

Integração com os órgãos governamentais, Integração com os órgãos governamentais, especialmente a STN e Tribunais de Contas;especialmente a STN e Tribunais de Contas;

Alinhamento e convergência das Normas Brasileiras às Alinhamento e convergência das Normas Brasileiras às Internacionais.Internacionais.


MetodologiaMetodologia::Com o intuito de produzir um conjunto de normas que Com o intuito de produzir um conjunto de normas que propicie impactos positivos na transparência e, propicie impactos positivos na transparência e, especialmente, no controle social, foram consideradas as especialmente, no controle social, foram consideradas as seguintes diretrizes: seguintes diretrizes:

o acúmulo histórico da prática contábil na área pública;o acúmulo histórico da prática contábil na área pública;as pesquisas desenvolvidas (âmbito nacional e as pesquisas desenvolvidas (âmbito nacional e internacional);internacional);a legislação aplicável no Brasil;a legislação aplicável no Brasil;as Normas Brasileiras de Contabilidade já existentes; eas Normas Brasileiras de Contabilidade já existentes; eo alinhamento às Normas da IFAC – o alinhamento às Normas da IFAC – International International Federation of Accountants Federation of Accountants (IPSAS).(IPSAS).


MetodologiaMetodologia (continuação)(continuação)::

O processo de construção dessas Normas foi O processo de construção dessas Normas foi realizado a partir do envolvimento e colaboração de realizado a partir do envolvimento e colaboração de Contadores Contadores com notória especialização e com notória especialização e destacada atuação prática e acadêmicadestacada atuação prática e acadêmica, , designados pelo CFCdesignados pelo CFC para para RELATORESRELATORES e e REVISORESREVISORES das Normas elaboradas. das Normas elaboradas.

GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO – International Federation of Accountants (IFAC)

Governança no Setor Público (Governance in the Public Sector - Study 13 IFAC, 2001):

• Control (controle) - Risk Management (gestão de risco); Internal Audit (auditoria interna); Audit Committees (comitês de auditoria); Internal Control (controle interno); Budgeting, Financial Management and Staff Training (orçamento, gestão financeira e capacitação de pessoal;

• External Reporting (transparência) - Annual Reporting (demonstrações contábeis); Use of Appropriate Accounting Standards (utilização de normas contábeis adequadas); Performance Measures (mensuração da performance); External Audit (auditoria externa).

CONCEITO DE GOVERNANÇA – Study 13 IFAC

• The Report of the Committee on the Financial Aspects of Corporate Governance (the Cadbury report) - Define governança corporativa como "o sistema pelo qual as organizações são dirigidas e controladas“;

• Os três princípios fundamentais da governança corporativa como: • abertura(openness); • integridade(integrity); e • responsabilização(accountability).

FUNDAMENTOS TEÓRICOS – Foco no Comportamento Ético

O Relatório Nolan (UK,1995) citado no Study 13 da IFAC Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective identificou e definiu sete princípios gerais de conduta que devem sustentar a vida pública e recomenda que todas as entidades do setor público devem elaborar códigos de conduta que incorporem estes princípios.

Os “sete princípios da vida pública" são: • altruísmo(selflessness); • integridade(integrity); • objetividade(objectivity); • responsabilização(accountability); • abertura(openness); • honestidade(honesty); e • liderança(leadership).

Base Conceitual para Receitas e Despesas – Manuais da Receita e da Despesas – STN/2008 – Reflexos Contábeis

RECEITA SOB O ENFOQUE ORÇAMENTÁRIO - receita, pelo enfoque orçamentário, são todos os ingressos disponíveis para cobertura das despesas orçamentárias e operações que, mesmo não havendo ingresso de recursos, financiam despesas orçamentárias.

RECEITA SOB O ENFOQUE PATRIMONIAL - De acordo com a Resolução do Conselho Federal de Contabilidade nº 1.121, de 28 de março de 2008, que dispõe sobre a estrutura conceitual para a elaboração e apresentação das demonstrações contábeis, receitas são aumentos nos benefícios econômicos durante o período contábil sob a forma de entrada de recursos ou aumento de ativos ou diminuição de passivos, que resultem em aumento do patrimônio líquido e que não sejam provenientes de aporte dos proprietários da entidade. Segundo os princípios contábeis, a receita deve ser registrada no momento da ocorrência do seu fato gerador, independentemente de recebimento.

Base Conceitual para Receitas e Despesas – Manuais da Receita e da Despesas – STN/2008 – Reflexos Contábeis

DESPESA SOB O ENFOQUE ORÇAMENTÁRIO - Despesa/Dispêndio orçamentário é fluxo que deriva da utilização de crédito consignado no orçamento da entidade, podendo ou não diminuir a situação líquida patrimonial.

DESPESA SOB O ENFOQUE PATRIMONIAL - De acordo com a Resolução do Conselho Federal de Contabilidade nº 1.121, de 28 de março de 2008, que dispõe sobre a estrutura conceitual para a elaboração e apresentação das demonstrações contábeis, as despesas são decréscimos nos benefícios econômicos durante o período contábil sob a forma de saída de recursos ou redução de ativos ou incremento em passivos, que resultem em decréscimo do patrimônio líquido e que não sejam provenientes de distribuição aos proprietários da entidade.

“À Controladoria não compete o comando do navio, pois esta tarefa é do primeiro executivo; representa, entretanto, o navegador, que cuida dos mapas de navegação. É sua finalidade manter informado o

comandante quanto à distância percorrida, ao local em que se encontra, e à velocidade da embarcação, à resistência

encontrada, aos desvios da rota, aos [rochedos] perigosos e aos caminhos traçados nos mapas, para que o navio

chegue ao destino.”Heckert e Wilson

Heckert e Wilson, “Business Budgeting and Control” (Ronald Press. New

York, 1955)

UMA VISÃO DA CONTROLEUMA VISÃO DA CONTROLE

INDICADOR OU MEDIDA

DESEMPENHO

REAL

PADRÃO DO

DESEMPENHO

COMPARAÇÃO E AVALIAÇÃO

A CONTROLADORIA E A AVALIAÇÃO DO DESEMPENHOA CONTROLADORIA E A AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO

Os ComponentesOs Componentes do Controle do Controle Interno: Interno: The Committe of

Sponsoring Organizations of Treadway Commission (Comitê das

Organizações Patrocinadoras) Modelo COSO

A CONTROLADORIA E A INSTITUCIONALIZAÇÃO DO CONTROLE INTERNO

ENTIDADES PATROCINADORAS (COSO)

Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados (AICPA)

Associação Americana de Contadores (AAA)

Executivos Financeiros Internacionais (FEI)

Instituto dos Auditores Internos (IIA)

Instituto dos Contadores Gerenciais (IMA)

http://www.theiia.org/

É um processo integrado efetuado pela direção e corpo de funcionários, e é estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razoável segurança de que na consecução da missão da entidade os seguintes objetivos gerais serão alcançados:

• execução ordenada, ética, econômica eficiente e eficaz das operações;• cumprimento das obrigações de accountability;• cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis;• salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e danos.

CONTROLE INTERNO

CONTROLE INTERNO

O que não é

•Um fim em si mesmo

•Conjunto de manuais de procedimentos, ou Um setor específico

O que é

•Conjunto de atividades exercido por pessoas, em cada um dos níveis de uma organização

Com

pone

ntes

do

gere

ncia

men

to d

e ris

co

COSO II2004

COSO I1992

Ambiente de Controle

Avaliação de Riscos

Atividades de Controle

Informação e Comunicação

Monitoramento

PERSPECTIVA CONCEITUAL PARA O CONTROLE

Comparativo entre os Componentes dos Modelos COSO

COSO I COSO II CONTROLE INTERNO GERENCIAMENTO DE RISCO

Ambiente de controle Ambiente interno Fixação de objetivos Identificação de eventosAvaliação de riscos Avaliação de riscos Resposta ao riscoAtividades de controle Atividades de controleInformação & comunicação Informação & ComunicaçãoMonitoramento Monitoramento

Estrutura os demais componentes do controle interno e está ligado a diversos fatores:

integridade, valores éticos e competência dos funcionários da entidade;

Ambiente InternoCOMPONENTE 1

filosofia e estilo gerenciais; forma como a gerência atribui autoridade e responsabilidade e organiza e desenvolve seu pessoal; comprometimento da direção da entidade.

É efetivo quando as pessoas da organização:

conhecem claramente suas atribuições;sabem os limites de suas autoridades;têm consciência, competência, e comprometimento de FAZER o que é CERTO da MANEIRA CERTA.

Ambiente InternoCOMPONENTE 1

A fixação de objetivos é pré-condição para:• definir um sistema de controle interno;• identificar, avaliar e responder ao risco.

ESTRATÉGICOS - metas de alto nível, alinhadas com a missão/visão da organização OperacionaisCORRELATOS Comunicação

Conformidade

Fixação de ObjetivosCOMPONENTE 2

Incidentes ou ocorrências, internas ou externas, que podem afetar a implementação da estratégia ou a realização de objetivos.

IDENTIFICAÇÃO DE EVENTOS

COMPONENTE 3

Eventos

Negativos(Riscos)

Positivos(Oportunidades)

É a identificação e análise dos riscos relevantes para o alcance dos objetivos e metas da entidade, com vistas a dar a resposta apropriada.

Atividade contínua e interativa em toda a entidade.

Avaliação de Risco

COMPONENTE 4

MENSURAÇÃO DO RISCO

• estimativa da importância do risco;• avaliação da probabilidade de ocorrência do risco;• avaliação da tolerância da organização ao risco.

Avaliação de Risco

COMPONENTE 4

EvitarEvitar: suspensão das atividades: suspensão das atividades

Reduzir: Reduzir: adoção de adoção de procedimentos de controle procedimentos de controle para minimizar a probalidade e/ou o impactopara minimizar a probalidade e/ou o impacto do do risco.risco.Compartilhar: Compartilhar: redução da probabilidade ou do redução da probabilidade ou do impacto: impacto: terceirização de atividades, contratação terceirização de atividades, contratação de seguros, etc.de seguros, etc.Aceitar:Aceitar: não adotar medidas mitigadoras não adotar medidas mitigadoras

Resposta ao Risco

COMPONENTE 5

probabilidade

impa

cto

Baixo Impacto /Baixa Probabilidade

Assumir

Baixo Impacto /Alta Probabilidade

Reduzir

Alto Impacto /Baixa Probabilidade

Compartilhar

Alto Impacto /Alta Probabilidade

EvitarCompatilhar

Reduzir

Resposta ao Risco

COMPONENTE 5

Fonte: INTOSAI

São as políticas e procedimentos que contribuem para assegurar se:

os objetivos estão sendo alcançados;

as diretrizes administrativas estão sendo cumpridas; e

estão sendo realizadas as ações necessárias para gerenciar os riscos com vistas à consecução dos objetvos da entidade.

Atividades de controle

COMPONENTE 6

•Limites de alçada (prevenção);•Autorização prévia (prevenção);•Conciliação (detecção);•Revisão de desempenho (detecção);•Segurança física (prevenção e detecção);•Segregação de funções (prevenção);•Sistemas informatizados – TI (prevenção e detecção);•Normatização interna (prevenção).


COMPONENTE 6

A efetividade depende:

da relação direta com os objetivos da entidade;

da adequação (controle correto, no local correto e proporcional ao risco envolvido);

do exercício permanente;

de um custo adequado.


COMPONENTE 6

Identificação e comunicação oportuna das informações permite:• cumprimento das responsabilidades;• tomada de decisões tempestivas;• o melhor aproveitamento de recursos;• ganhos operacionais.

As informações devem ser coletadas e comunicadas de forma coerente e tempestiva.


COMPONENTE 7

A comunicação interna deve: transmitir com eficácia os objetivos da entidade; aumentar a consciência sobre a importância e a relevância do Controle Interno eficaz; comunicar a tolerância e a margem de risco da entidade;fazer com que os funcionários estejam conscientes do seu papel e de suas responsabilidadesfazer com que os funcionários saibam de que forma as suas atividades relacionam-se com o trabalho dos demais


COMPONENTE 7

Uma boa informação e comunicação possibilita:

• decisão tempestiva;• melhoria de performance;• identificação de práticas faudulentas;• identificação de riscos.

As informações devem ser coletadas e comunicadas de forma coerente e tempestiva.


COMPONENTE 7

TODOS os níveis de uma organização devem receber informações, para identificar, avaliar e responder a riscos.


COMPONENTE 7

Objetiva verificar se os Controles Internos são:

- 8 componentes presentes e funcionando como planejado. alcance dos objetivos operacionais; informações dos relatórios e sistemas corporativos confiáveis; cumprimento de leis, normas e regulamentos.

Monitoramento

COMPONENTE 8

Eficientes

Adequados

O escopo e a freqüência das avaliações dependerão de uma avaliação dos riscos e da efetividade dos procedimentos de controle.

Monitoramento

COMPONENTE 8

RELAÇÃO COSO X SETOR PÚBLICO

Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)

Organismo filiado à ONU, com sede em Viena, Áustria, conta com aproximadamente 190 membros.

Finalidade: fomentar intercâmbios de ideais e experiências entre as instituições superiores de controle das finanças públicas.

Comitês Técnicos - tratam de assuntos comuns, de interesse de todos os seus membros.

Comitê de Normas de Controle Interno

1992 - Elaboração das diretrizes para as normas de controle interno.

2001 - Decide-se atualizar as diretrizes considerando o trabalho do COSO

2007 - Informações sobre gerenciamento de Risco

Convergência e a Questão da Institucionalização: O Desafio do Pertencimento

a d a d

b c b c b c b c b c b c

Figura 3.9 – Processo de institucionalização de dispositivos (gadgets) contábeis – Reproduzido de Burns e Scapens (2000)

Esfera Institucional

Rotinas

Regras

Rotinass

Regras

Campo de Ação

Tempo

a= codificação; b= promulgação; c=reprodução; d=institucionalização

Teoria Institucional – Visão proposta por Burns e Scapens: Os elementos (artefatos) gerenciais devem fazer parte de hábitos e rotinas insitucionais.

Normas de Conduta e Institucionalização (Modelo Proposto por E. Aronson – The Social Animal NY, 1984 – Citado por Eduardo Giannetti)

Identificação – a adesão à norma ou procedimento ocorre pelo exemplo e pelo desejo de conquistar ou manter a boa opinião dos demais;

Internalização – decisão de acatar a norma ou procedimento com base em uma reflexão ética. Constitui uma vitória dos interesses institucionais sobre os interesses individuais ou operacionais.

Submissão – a adesão à norma ou procedimento ocorre por força de temor e ameaça de punição externa;

A NOSSA HERANÇA É TRABALHO

“Portanto, meus amados irmãos, sede firmes e constantes, sempre abundantes na obra do Senhor, sabendo que o vosso trabalho não é vão no Senhor.” I Coríntios 15.58

NOVEMBRO 2008

Conselho Federal de Contabilidade

o papel da controladoria na governança do setor público

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