o orÇamento democrÁtico como um instrumento … · painel 27/099 governança democrática e...
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Centro de Convenções Ulysses Guimarães
Brasília/DF – 4, 5 e 6 de junho de 2012
O ORÇAMENTO DEMOCRÁTICO COMO UM INSTRUMENTO NA CONSTRUÇÃO DA
URBANIDADE: EXPERIÊNCIA DE JOÃO PESSOA-PB, DE 2005 A 2011
Amelia Panet Caroline Cevada
Goldie Rodrigues Patrícia Medeiros
Painel 27/099 Governança democrática e participação social
O ORÇAMENTO DEMOCRÁTICO COMO UM INSTRUMENTO NA CONSTRUÇÃO DA
URBANIDADE: EXPERIÊNCIA DE JOÃO PESSOA-PB, DE 2005 A 2011
Amelia Panet
Caroline Cevada Goldie Rodrigues Patrícia Medeiros
RESUMO Este artigo visa demonstrar como se estabelece parte do planejamento urbano da cidade de João Pessoa com a implantação do instrumento de gestão participativo, o Orçamento Democrático (OD), a partir de 2005. O OD é uma política de governo vinculada à Secretaria de Transparência Pública do município. Por meio desse instrumento, grande parte da aplicação dos recursos públicos é decidida pela população. Esse mecanismo de gestão compartilhada tem caráter deliberativo e vem modificando a paisagem da cidade, conferindo qualidade e compartilhando responsabilidades para com os espaços e equipamentos públicos. O ciclo do OD se desenvolve durante todo o ano evoluindo desde audiências regionais com a população e os representantes de bairros, até a avaliação e planejamento de ações e construções no município. Os representantes municipais percorrem as regiões orçamentárias para conhecer as reivindicações da população e elencar as prioridades de investimento por bairro. Esse processo é feito em audiências públicas, num diálogo direto com a comunidade. Para além do objetivo principal, o OD vem se consolidando como um instrumento pedagógico de cidadania na construção de uma tão almejada urbanidade.
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INTRODUÇÃO
A democracia é uma construção sócio-histórica lapidada na modernidade,
especialmente dentro do sistema capitalista. No Brasil, no entanto, o regime
democrático praticado na maioria das cidades, ainda é exercido de maneira
conservadora e limitada, onde o direito coletivo na constituição política da urbe se
restringe ao direito do voto, na ocasião das eleições dos seus representantes. Nessa
visão estreita da democracia, a lógica econômica do acúmulo do capital não pode ser
ameaçada por demandas sociais que determinem para onde devem ir os recursos
públicos. Eis, pois, uma contradição que nasce no cerne do sistema moderno
capitalista e produz uma luta de forças genuínas, embora desiguais, frente ao perfil da
sociedade brasileira que temos, com desigualdades tão acentuadas e riquezas tão
injustamente distribuídas. Assim sendo, cabe ao Estado ser o interventor nesse jogo
de interesses; prevenindo riscos que possam ameaçar o coletivo ou aumentar, ainda
mais as distorções socioeconômicas da nossa população.
Enquanto estivermos assegurados pelos direitos da Constituição Federal
de 1988, o Estado deve fazer valer o princípio da responsabilidade pública na
condução de uma sociedade mais justa e igualitária. Nesse contexto, a inclusão dos
artigos 182 e 183, no capítulo da Política Urbana dessa constituição, foi uma vitória
da participação ativa de entidades civis e de movimentos sociais organizados. Para
somar aos avanços da democracia, o Estatuto da Cidade que ora comemora sua
primeira década, contribui com seus instrumentos, no exercício participativo da
política de desenvolvimento e de expansão urbana.
Este artigo procura estabelecer relação entre o planejamento urbano da
cidade de João Pessoa e o instrumento de gestão participativa, o Orçamento
Democrático (OD), a partir de 2005. Além disso, realça a importância da prática da
democracia e sua função educativa na formação de cidadãos ativos em prol de uma
cidade com índices avançados de urbanidade.
Na obra intitulada “O orçamento participativo e a teoria democrática: um
balanço crítico”, de Leonardo Avritzer (2003, p.14), propõe a definição desse
instrumento, que ele intitula de Orçamento Participativo, como uma forma de
“rebalancear a articulação entre a democracia representativa e a democracia
participativa”, e destaca a importância de quatro elementos: 1) cessão de soberania
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por quem detém o poder representativo local; 2) reintrodução de elementos de
participação local (assembleias regionais, conselhos etc.), combinados com métodos
de democracia participativa; 3) autorregulação soberana, a partir da definição de
regras e procedimentos pelos participantes do OP e 4) reversão das prioridades de
recursos públicos locais em prol das populações mais carentes.
Ao mesmo tempo, o autor destaca quatro elementos importantes para a
existência desse instrumento numa gestão: 1) a vontade política do grupo gestor;
2) a densidade associativa que corresponde ao grau de coesão e de organização
da sociedade ou comunidade; 3) os elementos do desenho institucional e 4) a
capacidade administrativa e financeira para implantar a proposta. (AVRITZER,
2003, p.14)
Uma gestão pública que se preze deve fazer valer instrumentos
urbanísticos centrados na lógica da inclusão sócio-espacial para que esses possam
contribuir para um ambiente urbano com uma equitativa distribuição dos serviços
urbanos assistenciais, de lazer e de mobilidade para toda a cidade. Nesse sentido, a
gestão de João Pessoa adotou, desde 2005, o instrumento do Orçamento
Democrático como uma ferramenta do planejamento urbano da cidade.
Em João Pessoa, o Orçamento Democrático é uma política de governo
vinculada à Secretaria de Transparência Pública do município. Por meio desse
instrumento, grande parte da aplicação dos recursos públicos é decidida pela
população. Esse mecanismo de gestão compartilhada tem caráter deliberativo e vem
modificando a paisagem da cidade conferindo qualidade e compartilhando
responsabilidades para com os espaços e equipamentos públicos. O ciclo do OD
inicia-se em março e se desenvolve durante todo o ano evoluindo desde as
audiências regionais com a população e os representantes de bairros, passando
pelo planejamento de ações e investimentos e, culminando na execução das obras
eleitas como prioritárias. Os secretários municipais, assim como o prefeito,
percorrem as regiões orçamentárias para conhecer as reivindicações da população
e elencar as preferências de investimento por bairro. Esse processo é feito em
audiências públicas, num diálogo direto com a comunidade. Como instrumento
estruturador do desenvolvimento democrático de uma sociedade, o orçamento
democrático e suas audiências públicas se tornam imprescindíveis para uma
sociedade conhecedora de seus direitos e deveres no exercício da democracia.
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ORÇAMENTO DEMOCRÁTICO EM JOÃO PESSOA
IMPLEMENTAÇÃO E OBJETIVOS
A implantação do Orçamento Democrático no Município de João Pessoa
foi fruto de uma reforma administrativa iniciada pela gestão em 2005, que visava a
adequação da máquina administrativa a um novo projeto de governo no campo
democrático popular (PSB). Um dos pontos principais da Carta Programática
aplicada do Governo era a participação popular nas ações da gestão. A reforma se
iniciou com a aprovação da Lei no 10.429, de 14 de fevereiro de 2005 que instituía,
entre outros pontos, a Secretaria da Transparência Pública, experiência pioneira no
Brasil, e seus órgãos: a Coordenadoria do Orçamento Democrático, a Ouvidoria
Municipal, o Departamento de Gestão da Informação (DPGI), e o Controle Interno.
Este redesenho institucional possibilitou o controle das ações democráticas e
participativas dentro do governo, inserindo desde o inicio a participação popular nas
decisões do investimento público.
A construção do Orçamento Democrático foi possibilitada pelo diálogo
constante com a sociedade e os movimentos sociais e populares que exigiam um
espaço de debate mais direto com a Prefeitura. O ativismo democrático é uma
prática desenvolvida na capital por diversos grupos em prol de temas relacionados,
principalmente, com a habitação social, educação, saúde, gênero, trabalho e renda.
A proposta participativa da gestão e a maneira como foi pensado o instrumento do
orçamento democrático procurou agregar à tradição associativa da comunidade,
direitos e deveres, que pudessem, de fato, conferir poderes deliberativos à
população evitando canais corporativos de acesso aos recursos.
O modelo para formatar esse instrumento foi fruto de pesquisas e
experiências de orçamentos participativos existentes em outras cidades do país, a
exemplo de Porto Alegre, que desde 1990, no governo de Olívio Dutra (PT),
desenvolve o orçamento participativo com grandes avanços. Para Avritzer
(2003,p.14-18) a introdução do orçamento participativo em Porto Alegre, marca um
divisor de águas em termos de políticas participativas no Brasil. Para o autor, o
sucesso de Porto Alegre está representado por quatro pilares: o pilar da democracia,
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que consolida a participação popular e reconhece a qualidade da gestão no
processo político-eleitoral; o pilar associativo-deliberativo que institui o orçamento
participativo como a forma dominante de distribuição de recursos públicos,
diminuindo ou eliminando o clientelismo; o pilar do desenho institucional, que cria
novas instituições dentro da estrutura governamental valorizando o instrumento
participativo e, o quarto pilar considerado pelo autor é a vinculação da capacidade
distributiva dos recursos públicos com o processo de reforma do Estado.
Em João Pessoa, desde 2005, já participaram do Orçamento Democrático
mais de cento e cinquenta mil pessoas e cerca de dois mil delegados foram eleitos.
Durante este período aconteceram mais de mil e quatrocentas reuniões entre o
Poder Público Municipal e a população. O resultado é uma distribuição mais justa e
igualitária dos recursos públicos, de necessidades reconhecidas diretamente pela
população, que passaram a receber investimentos em infraestrutura, saneamento,
educação, saúde, lazer, cultura, emprego e renda, dentro de uma programação
construída pelas necessidades de cada comunidade, bairro e região.
Imagem Centro Histórico
Foto: Zé Marques
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Imagem Orla de Tambaú
Foto acerco PMJP
PROCESSO METODOLÓGICO
O Orçamento Democrático em João Pessoa é um instrumento de
participação direta dos cidadãos, onde a população exerce o controle dos
investimentos públicos através da escolha de ação ou obra mais importante para
sua região, além de acompanhar os investimentos do município.
Este instrumento da democracia participativa possibilita que todas as
pessoas, de qualquer classe social, etnia, gênero, façam as suas reivindicações e
possam acompanhar o andamento das obras, ações e serviços que são realizadas
na cidade. Além disso, o processo possibilita a fiscalização dos investimentos e
aplicação do dinheiro público, por meio dos delegados ou dos conselheiros
regionais. Esse mecanismo de gestão compartilhada permite que a população
fiscalize de maneira transparente todos os atos do governo.
A equipe técnica básica é formada por funcionários da Prefeitura que se
dedicam a operacionalizar e refletir sobre as atividades que envolvem o Orçamento
Democrático, além da preocupação constante de adequar a metodologia do
processo às necessidades que se apresentam a cada momento das etapas do Ciclo.
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Além do contato direto durante o processo, ela também se dedica à produção de
informações e de materiais pedagógicos como folders, cartilhas etc. Além dessa
equipe, dão suporte à população e participam do ciclo: o Conselho do OD, os
Conselheiros Regionais e os Articuladores Regionais.
Audiências Regionais
Fotos: Adriano Franco
O Conselho do Orçamento Democrático é formado por vinte e oito
representantes (sendo quatorze titulares e quatorze suplentes) oriundos das
quatorze regiões orçamentárias da cidade de João Pessoa, representantes da
Administração Municipal e da Câmara de Vereadores também compõem o
Conselho. A eleição dos conselheiros é realizada na Assembleia de Delegados. Os
conselheiros exercem um mandato de dois anos e têm como função consolidar o
plano de investimento de acordo com as obras e serviços eleitos nas Assembleias
Populares Regionais, Assembleia de Delegados e nas Audiências Públicas;
acompanhar o processo de consolidação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
e da Lei Orçamentária Anual (LOA); analisar e aprovar a LDO e a LOA do Executivo
para o próximo exercício; além de acompanhar a discussão e aprovação da LDO e
LOA na Câmara Municipal.
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Os Conselheiros Regionais são representantes da população
escolhidos para representar cada uma das 14 regiões orçamentárias por um
mandato de dois anos de forma voluntária. Eles devem residir na região que se
candidatam e não podem ser funcionários da prefeitura. São eleitos durante as
Assembléias Regionais e seu número é proporcional à quantidade de participantes
no local, conforme o quadro abaixo:
Quadro 01 – Indicação do Número de Conselheiros por Número de Participantes
No de participantes Proporção No de conselheiros
1-300 01 Conselheiro para 10 participantes No máximo 30
301-500 01 Conselheiro para 15 participantes No máximo 34
501-800 01 Conselheiro para 20 participantes No máximo 40
801-1.100 01 Conselheiro para 25 participantes No máximo 44
1.101-1.500 01 Conselheiro para 30 participantes No máximo 50
Acima de 1.500 – No máximo 70
Disponível em: <http://od.joaopessoa.pb.gov.br>. Acesso em: 27 fev. 2012.
Entre as atribuições do Conselheiro Regional estão: respeitar e cumprir o
Regimento Geral do Orçamento Democrático; manter a comunidade mobilizada em
torno do Orçamento Democrático; acompanhar e contribuir para a aprovação do
Orçamento Democrático na Câmara de Vereadores; acompanhar e fiscalizar obras e
serviços e ações setoriais por toda a cidade.
O processo anual e completo do desenvolvimento do Orçamento
Democrático é comumente chamado de “ciclo orçamentário” e se divide em seis
etapas. Durante o ciclo orçamentário, onde a Prefeitura Municipal percorre as 14
regiões (figura a seguir) para prestar contas à população e conhecer as prioridades
de investimentos nos bairros e comunidades da Capital, as pessoas saem de suas
casas, à noite, e realizam um diálogo direto com o Governo Municipal.
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Mapa das 14 regiões orçamentárias de João Pessoa
Fonte: Secretaria Executiva do Orçamento Democrático – PMJP
Na primeira etapa do ciclo são realizadas as 'Audiências Regionais',
onde acontece o diálogo aberto com a população, secretariado e prefeito. Nas
atividades do ano, ela é o primeiro contato da Gestão Municipal com toda a
população da Região Orçamentária. Nesta grande reunião com a comunidade, o
prefeito dialoga diretamente com a população, escutando suas críticas, sugestões e
elogios, como também faz a prestação de contas das ações da PMJP na sua
Região, além de apresentar o que será executado no ano atual (resultado do ciclo
do ano anterior). A Audiência Regional, também é o momento em que a população
escolhe, através do Formulário de Demandas (um guia detalhado, com linguagem
simplificada, que é distribuído antes das audiências), a intervenção mais necessária
que a prefeitura fará em cada Região.
A segunda etapa é referente ao planejamento democrático da Lei de
Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual; o objetivo é reunir o
Conselho do OD com os secretários das pastas responsáveis pelas prioridades
eleitas nas regiões, e identificar o que pode ou não ser realizado de acordo com a
capacidade financeira e operacional do município.
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O Planejamento Democrático com os Delegados do OD das quatorze
regiões orçamentárias é a terceira etapa. Nela, cada secretário apresenta o que
está planejado para a LOA do atual ano, de acordo com as prioridades eleitas e
demandas do OD do ano anterior.
Em paralelo, ocorre uma espécie de educação assistida para a
população, nos chamados 'Fóruns Temáticos'. Nestes fóruns, abre-se o debate
sobre temas que são importantes e ainda não foram indicados anteriormente como
prioridades. Todos os anos os temas mudam e se conformam com a noção de
instrução urbana da população. Essa etapa mostra-se muito importante, pois
equilibra a competência técnica dos gestores e sua compreensão de qualidade
urbana, com a vivência e necessidades reais da população. Ainda nessa dimensão
pedagógica do OD, neste período se inicia o curso de capacitação dos Conselheiros
do OD.
Na quarta etapa ocorre a Assembleia Geral de Delegados do OD, e as
'Audiências Setoriais', onde cada secretaria apresenta seus projetos consolidados
da LOA.
Ao final de cada ano, acontece a quinta e última etapa, ou etapa de
avaliação e planejamento, com os conselheiros e a equipe participante; onde se
avaliam o Conselho do OD, os Delegados do OD e o desempenho do ciclo até o
momento atual. A partir do resultado dessa etapa é planejado o próximo ciclo do OD.
Praça da Paz – Bancários
Foto: Adriano Franco
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
A opção por uma gestão pública fundamentada na Governança
Democrática e na Participação Social contribui para a construção da cidadania e do
empoderamento social, com os quais os comunitários se percebem como
protagonista de sua própria realidade.
Quando Jane Jacobs publicou, em 1961, o seu manifesto “contra os
princípios e os objetivos que moldaram o planejamento urbano e a reurbanização
modernos e ortodoxos” das cidades americanas, sua principal intenção foi
apresentar princípios diferentes, que ao seu olhar, não viciado pela formação
urbanística, ilustravam o funcionamento de uma cidade acolhedora ao convívio
humano. Para a autora sua argumentação estava sustentada na necessidade que
as cidades têm de uma “diversidade de usos mais complexa e densa”, para que
possibilitem entre eles uma “sustentação mútua e constante, tanto econômica
quanto social”. Entretanto, para que isso ocorra é necessário compreender que tipo
de ordem inata e funcional possui cada cidade e, que tipo de cidade desejam
seus moradores.
Nesse sentido, governar uma cidade é tarefa que deve ser
compartilhada pelos diversos atores do cenário urbano. Uma cidade mais
acolhedora e com índices de urbanidade avançados possui vitalidade e
participação ativa de seus habitantes nas principais decisões do planejamento. A
urbanidade é qualidade inerente à cidade, ao urbano e precisamente, ao espaço
público das cidades. O instrumento de orçamento democrático vem contribuir com
esse conceito de cidade que desejamos.
Apesar da juventude da experiência de João Pessoa, apenas sete anos,
já percebemos alguns aspectos que comprovam a importância do OD na gestão
municipal:
1) a consolidação da participação popular (as audiências públicas são
bastante representativas, a forma de abordagem dos seus
participantes legitima as demandas e demonstra a preocupação com
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2) o OD já possui força na distribuição dos recursos públicos e nesse
sentido vem adquirindo importante papel no planejamento urbano
(segundo o Secretário Executivo do Orçamento Democrático de João
Pessoa, Tibério Limeira, as demandas do OD estão relacionadas a
70% dos investimentos feitos com recursos próprios do município)1;
3) a estrutura governamental do município foi redesenhada para
fortalecer o instrumento participativo (criou-se em 2005 a Secretaria de
Transparência Pública a quem a Coordenadoria do OD está vinculada,
tendo em 2012 passado ao status de Secretaria Executiva do
Orçamento Democrático);
4) o OD tem uma importante participação na concepção de uma
educação cidadã e na formação de cidadãos conscientes de seu papel
na construção coletiva de uma cidade mais acolhedora, com espaços
públicos de qualidade, uma cidade com urbanidade;
5) o OD municipal frutificou suas experiências e em 2012, o governo
estadual adotou o instrumento na gestão de todo a Paraíba.
Para nós, esses são os cinco aspectos que comprovam a eficiência desse
instrumento na cidade de João Pessoa, e que fazem com que essa experiência se
perpetue para além de escolhas partidárias. O orçamento democrático já é uma
conquista do povo.
1 Com a capacidade de investimento do município na ordem de 17% do orçamento municipal, o OD
representa 12% desse orçamento, uma participação muito representativa.
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REFERÊNCIAS
AVRITZER, Leonardo. O Orçamento Participativo e a teoria democrática: um balanço crítico. In: AVRITZER, Leonardo; NAVARRO, Zander (Orgs.). A inovação democrática no Brasil. São Paulo: Cortez, 2003. JACOBS, Jane. Morte e vida de grandes cidades. São Paulo: Martins Fontes, 2000. JANOT, Luiz Fernando. Em busca da urbanidade perdida. Revista Eletrônica Vitruvius: 037.03ano 11, out 2010. Disponível em: <http://www.agitprop.vitruvius.com.br/revistas/read/drops/11.037/3610>. SEGAWA, Hugo. Vida e morte de um grande livro. Resenhas on line. Vitruvius: 001.20ano 01, jan 2002. Disponível em: <http://www.vitruvius.com.br/revistas/read/resenhasonline/01.001/3259>.
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AUTORIA
Amelia Panet – Arquiteta e Urbanista. Assessora do Gabinete do Prefeito na Prefeitura Municipal de João Pessoa.
Endereço eletrônico: [email protected] Caroline Cevada – Arquiteta e Urbanista na Secretaria de Planejamento da Prefeitura Municipal de João Pessoa.
Endereço eletrônico: [email protected] Goldie Rodrigues – Engenheira Civil. Coordenadora na Secretaria de Planejamento da Prefeitura Municipal de João Pessoa. Patrícia Medeiros – Tecnóloga em Geoprocessamento na Secretaria de Planejamento da Prefeitura Municipal de João Pessoa.
Endereço eletrônico: [email protected]